COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 15 janvier 2020
  • Proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale - Examen des amendements au texte de la commission
  • Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents - Examen des amendements au texte de la commission
  • Nouveau code de la justice pénale des mineurs - Audition de Mme Josiane Bigot, présidente du conseil d'administration de la convention nationale de protection de l'enfant
  • Nouveau code de la justice pénale des mineurs - Audition de Mme Madeleine Héraud-Mathieu, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse

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Mercredi 15 janvier 2020

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale - Examen des amendements au texte de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - La semaine dernière, nous avons répondu positivement à la question de savoir si les collectivités territoriales devaient se voir reconnaître un droit à l'erreur, en adoptant une modification dans la rédaction de la proposition de loi et en l'intégrant dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).

L'amendement n°  1 tend à préciser que l'administration doit apporter la preuve de la mauvaise foi. Cette précision n'est pas nécessaire : on voit mal comment une autorité pourrait prononcer une sanction sans démonstration d'un manquement délibéré.

Objectivement, cet amendement n'apporte pas de précision supplémentaire, mais il ne nuit pas au texte. Je propose donc un avis de sagesse, afin de laisser le bénéfice de cet amendement à ses auteurs, lesquels sont également à l'initiative de la proposition de loi.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 1.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  2 vise à préciser le droit à l'erreur dans le domaine des demandes de subventions, pour permettre que les collectivités puissent être mises en mesure, dans un délai raisonnable, de corriger toute erreur matérielle ou de compléter leur demande.

L'idée est intéressante : nous connaissons tous des cas de collectivités dont les dossiers sont refusés pour des erreurs ou oublis mineurs. Néanmoins, il est assez dangereux de légiférer dans cette matière alors que, dans la pratique, les préfets permettent très souvent à ces dernières de régulariser leurs dossiers.

Par ailleurs, la précision n'est pas nécessaire. Le CGCT prévoit déjà une obligation pour l'État de demander les pièces manquantes dans un délai de trois mois à compter du dépôt du dossier pour les dotations d'équipement des territoires ruraux (DETR) et les dotations de soutien à l'investissement local (DSIL).

Je propose de demander le retrait de cet amendement. Toutefois, ses auteurs devraient le maintenir jusqu'à l'examen du texte en séance, afin que le ministre puisse s'engager à donner des instructions aux préfets les incitant à la clémence envers les collectivités. Le président Maurey m'a signalé qu'en la matière certains d'entre eux étaient plus tatillons que d'autres.

M. Philippe Bas, président. - Ne mettons pas dans la loi ce qui relève simplement de la bonne administration !

M. Pierre-Yves Collombat. - Mon observation vaudra également pour le texte suivant. Je suis stupéfait de la prolifération des réglementations ! On se plaint de la complexité des choses, mais nous passons notre temps à ajouter des dispositions... Nos méthodes de travail sont curieuses : nous nous attardons sur des détails, alors que nous réglons les problèmes essentiels en quelques minutes, en supprimant tout débat.

M. François Bonhomme. - Nous siégeons au sein des commissions DETR avec les préfets. Certaines communes ont été exclues de dispositifs d'aide de l'État pour des erreurs ou des oublis mineurs. Les préfets n'ont pas tous la même pratique, il serait utile d'harmoniser les règles.

Dans un contexte de renouvellement des conseils municipaux, il faudra veiller à ce que les préfectures accompagnent les nouveaux maires lors de la constitution des dossiers.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2.

La commission a donné les avis suivants :

Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents - Examen des amendements au texte de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - J'ai évoqué, la semaine dernière, mes discussions avec la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice pour trouver un dispositif qui réponde aux enjeux soulevés par cette proposition de loi tout en étant pleinement fonctionnel sur le plan juridique.

Nous sommes parvenus à un accord, qui fait l'objet de l'amendement n°  3, sur le dispositif des registres d'actes « miroirs ». Dans ce système, la naissance de l'enfant serait déclarée à l'officier de l'état civil du lieu de naissance, lequel enverrait une copie intégrale de l'acte de naissance à l'officier d'état civil du lieu de domicile du ou des parents. L'idée est notamment de redynamiser les services de l'état civil des communes de domicile des parents, qui pourraient ainsi délivrer des copies ou des extraits d'actes de naissance.

Le Gouvernement souhaite lancer une expérimentation pour trois ans, dans des communes sélectionnées sur leurs capacités et volonté à y prendre part. Le dispositif ferait ensuite l'objet d'une évaluation.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Pourquoi passer par une expérimentation ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Le Gouvernement souhaite mesurer les impacts juridiques et financiers de ce dispositif.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Les expérimentations sur des sujets pour lesquels nous prenons des initiatives de bon sens, ça suffit ! Je suis d'accord avec le propos de Pierre-Yves Collombat sur le texte précédent.

Par ailleurs, je rappelle que le Conseil constitutionnel considère comme inconstitutionnelle la généralisation d'une expérimentation législative si celle-ci n'a pas fait l'objet d'une évaluation.

M. Philippe Bas, président. - Je précise que l'expérimentation de la proposition de loi n'aurait pas lieu sous le régime de l'expérimentation législative locale, prévue à l'article 72 de la Constitution, qui concerne les collectivités territoriales.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Certes, mais sommes-nous obligés d'accepter cette expérimentation ?

M. Jacques Bigot. - Je comprends la position négociée par Mme le rapporteur avec le Gouvernement. Cela étant, je veux relever que l'amendement change complètement le texte que nous avons examiné il y a une semaine. On retrouve la solution proposée en 2003 par un certain nombre de collègues socialistes, dont Robert Badinter : l'officier d'état civil du lieu de naissance dresse l'acte et en transmet une copie à l'officier d'état civil du lieu de domicile des parents. Le texte qui nous a été proposé la semaine dernière semblait plus bancal, puisqu'il maintenait deux lieux, l'un de naissance, l'autre de déclaration.

J'ai d'ailleurs déposé un amendement sur les décrets relatifs à la carte nationale d'identité (CNI) et au passeport, documents sur lesquels devrait figurer non plus le lieu de naissance, mais le lieu de déclaration de naissance. Il serait préférable qu'il y ait un lieu unique. Or, avec ce système, il semble que deux lieux coexistaient pendant trois ans.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° 3 permet de rendre le dispositif opérationnel. Le prix à payer est d'en passer par une expérimentation, car ce dispositif pose des difficultés de mise en oeuvre.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Il faut mesurer les impacts du dispositif pour les collectivités locales. Nous avons par ailleurs exigé qu'un rapport d'évaluation soit communiqué au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation.

Pour répondre à M. Bigot, il ne s'agit pas exactement du même mécanisme que celui qui a été présenté par Robert Badinter, car nous allons plus loin. Il s'agit de faire vivre le service de l'état civil de la commune de domiciliation, qui devra mettre à jour les registres, pourra transmettre des copies ou des extraits...

M. Jean Louis Masson. - Le but ne devrait pas être de faire vivre l'état civil des communes, mais de mettre de l'ordre dans la gestion de l'état civil. Nous allons aboutir à des situations inextricables. Je suis contre tous les amendements et contre la proposition de loi.

M. Alain Marc. - Il s'agit du lieu de domicile au moment de la naissance. Il peut arriver que les parents se séparent juste avant la naissance : où sera enregistré l'enfant ?

Par ailleurs, avec la multiplication des déménagements, je ne vois pas l'intérêt d'une telle mesure du point de vue des citoyens.

En revanche, ce dispositif a une utilité pour les maires, qui aiment informer leur population, via les bulletins municipaux, du nombre de naissances, qui peut prouver l'efficacité de leur politique du logement !

M. André Reichardt. - On charge encore les communes de tâches nouvelles. Je ne suis pas persuadé qu'elles le souhaitent !

M. Jacques Bigot. - L'inconvénient de cet accord est que nous allons expérimenter un dispositif qui se prolongera s'il est maintenu...

Le texte de la semaine dernière prenait en compte le lieu de déclaration de la naissance, qui peut être le lieu de naissance ou le lieu de domicile des parents. Il est important qu'il n'y ait qu'un lieu. Or, avec cette solution, il sera possible de demander un acte de naissance à l'état civil soit du lieu de naissance soit du domicile des parents. L'expérimentation supprime la cohérence de la solution que nous avions retenue.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - C'est le lieu de naissance qui fonde la personnalité juridique. La déclaration au lieu de domicile des parents est un moyen de rapprocher l'état civil du lieu de vie des familles.

Je précise qu'en l'état l'amendement tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution. En contrepartie de la levée de l'irrecevabilité financière par le Gouvernement, nous avons donc accepté le principe d'une expérimentation.

Le dispositif que nous proposons est opérant juridiquement, et répond à la volonté de l'auteur de la proposition de loi et de nombreux maires.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 2

L'amendement de coordination n°  4 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article additionnel après l'article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  2 tend à soumettre l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi à l'adoption de décrets remplaçant la mention du « lieu de naissance » par la mention du « lieu de déclaration de naissance » sur les documents d'identité. Il est absolument nécessaire de laisser la mention du lieu de naissance, qui fonde l'identité juridique, sur ces documents.

En conséquence, je propose de demander le retrait de l'amendement. À défaut, j'y serai défavorable.

M. Jacques Bigot. - L'identité juridique ne me semble pas nécessairement liée au lieu de naissance. Du point de vue administratif, nous utilisons à la fois le lieu de naissance et la date de naissance comme références. Je note d'ailleurs que ces questions relèvent du décret.

Si l'on décide que la déclaration à l'état civil ne se fait plus au lieu de naissance, mais au lieu de déclaration de naissance, c'est-à-dire au domicile des parents, il pourrait être nécessaire de changer les décrets sur les CNI et les passeports.

Cet amendement n'a plus de sens maintenant que l'expérimentation de l'article 1^er a été votée, puisqu'il y aura deux actes d'état civil : un acte original et un acte « miroir ». J'essayais de rendre la proposition de loi acceptable. L'Assemblée nationale pourrait modifier ce texte et supprimer l'expérimentation. Néanmoins, je prends acte que mon amendement est dépassé.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 et, à défaut, y sera défavorable.

Article additionnel après l'article 3

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  1 rectifié vise à clarifier le cadre juridique de la délicate question de l'état civil des enfants décédés à la naissance, prévu à l'article 79-1 du code civil. Pour rappel, cette catégorie fait l'objet de deux procédures distinctes : les enfants nés vivants et viables, mais décédés avant que leur déclaration de naissance n'ait pu être effectuée, et pour lesquels sont dressés un acte de naissance et un acte de décès ; les enfants mort-nés et viables, ou nés vivants et non viables, pour lesquels un acte d'enfant sans vie est dressé.

Pour mémoire, l'article 79-1 du code civil a été créé par la loi du 8 janvier 1993 avec pour objectif d'apporter une réponse, sous la forme d'une reconnaissance à l'état civil, à la douleur de parents dont les enfants étaient décédés à la naissance. Dès sa conception, le dispositif était donc conçu comme une reconnaissance ad hoc, n'entraînant pas nécessairement la création d'une personnalité juridique.

En ce qui concerne le quatrième alinéa de l'amendement, qui réécrit le premier alinéa de l'article 79-1 du code civil, l'intention de l'auteur, qui souhaite préciser le critère de viabilité des enfants à leur naissance en reprenant une recommandation de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), est compréhensible. Cela concerne les enfants d'au moins 500 grammes ou nés après 22 semaines d'aménorrhée. Il semble cependant préférable qu'un tel critère ne soit pas trop rigidifié en se voyant inscrit dans le code civil : à titre d'exemple, avec cette rédaction, un enfant mort-né de 490 grammes et dont l'accouchement se serait déroulé à 21 semaines d'aménorrhée ne pourrait être considéré comme viable, ce qui ne semble pas être l'intention de l'auteur de l'amendement. 

La viabilité de l'enfant est déterminée par le certificat médical d'accouchement, et donc par les médecins. Cette situation n'a pas, à notre connaissance et après consultation de la direction des affaires civiles et du sceau, suscité de problème majeur, même si dans des cas isolés des difficultés ponctuelles peuvent intervenir.

Le cinquième alinéa de l'amendement, qui réécrit le second alinéa de l'article 79-1 du code civil, tend à renforcer la reconnaissance à l'état civil des enfants pour lesquels il est dressé un acte d'enfant sans vie. Il prévoit notamment que l'acte est inscrit sur le registre des naissances et qu'un nom est donné à l'enfant. Ces dispositions tendent à créer une personnalité juridique ainsi qu'un lien de filiation. Si l'intention de l'amendement, qui entend répondre sur le plan symbolique à des situations douloureuses, est évidemment compréhensible, ses implications concrètes et effets de bord indésirables ne semblent pas pleinement mesurés.

La rédaction proposée ne semble donc pas mûre à ce stade. Je propose le retrait de l'amendement ou, à défaut, un avis défavorable.

M. Arnaud de Belenet. - Il est important que nous évoquions cette question dans l'hémicycle et que le Gouvernement s'exprime.

Des enfants atteints de pathologies ne leur permettant pas de vivre font l'objet d'une interruption médicale de grossesse. Les parents ne peuvent alors pas inscrire leur enfant au registre des naissances. Cette situation est vécue de manière très douloureuse.

Mon amendement a pour objet de permettre à ces familles d'inscrire leur enfant à l'état civil, de lui donner un prénom et un nom. Ainsi, les parents et la fratrie pourront acter un temps de vie, la naissance et le décès d'un enfant, et faire leur deuil.

Je serais intéressé d'entendre les réponses de la ministre sur les effets de bord. Je ne crois pas qu'il y en ait, car je me suis gardé d'ouvrir de quelconques droits sociaux. Évoquer ce sujet en séance permettra peut-être d'avancer sur ces situations peu nombreuses, mais douloureuses pour les familles concernées.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Nouveau code de la justice pénale des mineurs - Audition de Mme Josiane Bigot, présidente du conseil d'administration de la convention nationale de protection de l'enfant

M. Philippe Bas, président. - Avant de commencer nos auditions sur le nouveau code de la justice pénale des mineurs, permettez-moi de rappeler le contexte dans lequel elles s'inscrivent.

Contre le vote du Sénat, le Gouvernement a obtenu de l'Assemblée nationale, dans la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, une habilitation à prendre par voie d'ordonnance un code de la justice pénale des mineurs. Néanmoins, la garde des sceaux s'était engagée à ce que ce code n'entre pas en vigueur avant la loi de ratification. Le code existe, mais le projet de loi de ratification n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour du Parlement.

Il s'agit d'un texte d'une importance majeure, raison pour laquelle nous avions refusé le recours aux ordonnances. La réflexion sur ce sujet est ouverte depuis longtemps, puisqu'en 2008, Mme Dati, alors garde des sceaux, avait demandé à la commission Varinard des préconisations, dont le texte actuel est largement inspiré.

Le code adopté par le Gouvernement a consacré la primauté de l'éducation sur la répression, l'exemption de peine en dessous de 13 ans et la diminution de peine à partir de 13 ans. Ces principes fondateurs de l'ordonnance de 1945 relative à l'enfance délinquante ne sont pas remis en cause, et le caractère dérogatoire du droit des mineurs par rapport au droit commun en matière pénale est maintenu.

J'en viens aux réformes contenues dans ce nouveau code.

Actuellement, le magistrat se prononce sur la responsabilité pénale en fonction de son appréciation du discernement du mineur. Le nouveau code conserve cette disposition de sorte que le discernement reste bien le fondement de la responsabilité pénale des mineurs, mais il ajoute un critère d'âge, fixé à 13 ans. Les mesures éducatives, qui constituent une contrainte exercée sur l'enfant, sont donc encourues en principe à partir de l'âge de 13 ans, même s'il est possible de descendre en dessous de ce seuil, si l'on écarte la présomption de non-discernement. En revanche, les peines ne sont applicables qu'à partir de l'âge de 13 ans.

Le nouveau code procède à une réorganisation des mesures éducatives : sont prévus l'avertissement judiciaire, pour les faits les moins graves, et la mesure éducative judiciaire, qui comprend elle-même plusieurs déclinaisons. Les mesures éducatives pourront être prononcées à titre provisoire, avant qu'il ne soit statué sur la peine. C'est un motif d'accélération de la réponse judiciaire qui a guidé les auteurs de l'ordonnance.

La procédure connaît des réformes substantielles : une réforme profonde de l'instruction et la mise en place d'un nouveau schéma procédural.

Le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2011, avait estimé contraire au principe d'impartialité le fait que le même juge des enfants puisse mener l'instruction, puis prononcer la peine. L'instruction ne devrait concerner que les crimes ou les délits les plus complexes.

Le nouveau schéma procédural prévoit que le mineur soit jugé sur sa culpabilité dans un délai très court, de dix jours à trois mois maximum, et que la décision sur la sanction intervienne ensuite dans un délai de six à neuf mois. Cette dissociation entre la décision sur la culpabilité et le prononcé de la sanction est le point qui concentre le plus de critiques des acteurs. L'idée est d'accélérer la réponse judiciaire, et de mieux prendre en compte les victimes qui attendent une réponse judiciaire. Mais, en limitant drastiquement l'instruction, il a aussi pour résultat de réduire les droits de la défense et le contradictoire.

Ce sont ces évolutions qui nourrissent les critiques adressées à la réforme, accusée de renforcer la « pénalisation » des mineurs. La période de transition s'annonce également complexe à gérer.

Je vous propose d'entamer aujourd'hui une série d'auditions avant même qu'un rapporteur soit désigné sur le projet de loi de ratification, afin de prendre conscience des enjeux de la réforme. Nous entendons aujourd'hui la protection judiciaire de la jeunesse et le secteur associatif habilité, puis nous auditionnerons les magistrats pour enfants, les représentants des parquets pour mineurs et ceux des barreaux.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avons-nous quelques éclaircissements sur la notion de discernement ?

M. Philippe Bas, président. - Je ne pense pas que le nouveau code ait donné une interprétation de cette notion. Il faudra interroger les magistrats.

Nous allons maintenant entendre Mme Josiane Bigot, qui est présidente du conseil d'administration de la Convention nationale des associations de protection de l'enfant (Cnape), une fédération regroupant les associations gérant des établissements et des services ayant trait à la protection de l'enfance.

Mme Josiane Bigot, présidente du conseil d'administration de la Convention nationale des associations de protection de l'enfant (Cnape). - Je vous remercie d'avoir associé la Cnape à vos travaux. La Cnape est une fédération qui regroupe des professionnels dont le métier est de s'occuper du sort de nombreux enfants. Elle a fait le choix de promouvoir les centres éducatifs fermés (CEF) depuis leur création.

J'ai été juge des enfants pendant une vingtaine d'années, puis juge de l'application des peines. J'ai également présidé une cour d'assises. Je connais donc bien le sujet de la délinquance.

Je suis convaincue que l'ordonnance de 1945 devait être réformée, car cet empilement de strates successives n'avait plus beaucoup de cohérence. Nous avons regretté que cette modification se fasse par voie d'ordonnance, car la discussion parlementaire est importante. Mais je constate que le débat aura lieu, et la fameuse ordonnance de 1945 que nous avons tous glorifiée était bien... une ordonnance, promulguée par le général de Gaulle.

Je critique davantage les conditions dans lesquelles a été organisée la concertation qui a suivi la loi d'habilitation : conduite trop rapidement et par voie électronique, elle ne permettait pas d'avoir une vision d'ensemble des réponses que l'on apportait. Je constate que cette concertation n'a pas vraiment permis de faire évoluer le texte initialement proposé. Nous attendons que les parlementaires reprennent à leur compte ces discussions et viennent éventuellement amender le texte.

Le nouveau code respecte les principes constitutionnels fixés par une décision du Conseil constitutionnel de 2002 s'agissant de la justice des mineurs : l'atténuation de la responsabilité, la spécialisation des juridictions ou des procédures, la primauté de l'éducatif. Il faudrait peut-être y ajouter la notion d'intérêt supérieur de l'enfant, qui s'applique aujourd'hui à toute décision relative à un enfant.

La question de la responsabilité pénale du mineur a fait l'objet d'une innovation intéressante. Jusqu'à présent, le droit français avait opté pour une appréciation du discernement par le juge. La notion de discernement n'a jamais vraiment été définie. La Cour de cassation avait précisé, dans un arrêt de 1956, qu'il fallait que le mineur ait compris et voulu l'acte, c'est-à-dire qu'il ait agi avec intelligence et volonté. Dès l'âge de 2-3 ans, un enfant sait ce qui lui est interdit par l'adulte : a-t-il pour autant un discernement suffisant ? La notion de discernement est aussi utilisée en droit civil, qui donne quelques contours : l'âge, la maturité, le degré de compréhension.

Pour autant, le discernement est toujours déterminé par le juge, selon
- pourrait-on dire ! - son propre discernement.

Les textes internationaux s'inscrivent tous dans une volonté de fixation d'un âge en dessous duquel les enfants sont présumés ne pas avoir la capacité d'enfreindre la loi pénale. Je pense aux règles de Beijing de 1985 ou à la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE) de 1989. Le comité des droits de l'enfant de la CIDE, puisque celle-ci ne possède pas de juridiction propre, fait des observations sur la situation des différents pays. S'agissant de la France, il nous est toujours demandé de fixer un âge minimum pour la responsabilité pénale.

C'est donc pour être en conformité avec les textes internationaux que nous avons signés que nous devrions fixer un âge. Le Comité des droits de l'enfant indique qu'il ne doit pas y avoir d'exception à la règle de l'âge minimum : il ne peut y avoir de présomption simple, comme le texte le prévoit ; la présomption doit être irréfragable.

D'autres pays ont fixé un âge, qui est très variable : 10 ans en Suisse et en Angleterre ; 12 ans aux Pays-Bas ; 14 ans en Espagne, en Allemagne et en Italie ; 15 ans en Suède ; 16 ans au Portugal ; 18 ans en Belgique.

Il faut arrêter de faire confiance à la subjectivité des juges : un âge en dessous duquel il ne sera plus question de traiter pénalement un enfant doit être fixé. Ce débat doit être mis en parallèle avec celui sur le consentement : la Cnape vous avait proposé de fixer un âge, 13 ans, en dessous duquel toute relation avec un mineur devait être criminalisée. Il faudrait parvenir à une unicité d'âge dans notre droit, ce qui aurait été rendu plus facile si un code unique de l'enfance avait été élaboré.

Il faudra aussi réfléchir à la question de l'atténuation de la peine, qui est de moitié pour les mineurs par rapport à la peine maximale prévue pour les majeurs. Le nouveau code n'a pas modifié les règles précédentes : il sera toujours possible de ne pas appliquer l'atténuation de la peine pour les 16-18 ans. En tant que praticienne, j'ai utilisé cette faculté aux assises, pensant que les mineurs et les majeurs que j'avais devant moi avaient le même degré de maturité. Je ne suis donc pas aussi convaincue sur ce point que je l'étais sur la présomption d'irresponsabilité pour les moins de 13 ans. Mais si l'on décide d'appliquer la loi pénale aux 16-18 ans, elle s'appliquera dans toute sa rigueur. Le dernier condamné à mort en France, qui a été finalement gracié, était un mineur...

Le nouveau code prévoit ensuite la disparition du juge des enfants en tant que juge d'instruction. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le juge des enfants devait être impartial. Dorénavant, il y aura une césure du procès pénal : dans un délai de trois mois, la décision sur la culpabilité ; dans un délai de six mois, qui peuvent être prolongés de trois mois, la décision sur la sanction. Cela s'inscrit dans la volonté, mentionnée dans la loi d'habilitation, d'accélérer la justice des mineurs. Dans la phase préalable, le juge des enfants peut mettre sous contrôle judiciaire, voire placer en détention, le mineur avant même qu'il n'ait statué sur la culpabilité. Cela me semble poser problème, car c'est une façon de « poser une option » sur la culpabilité du mineur.

L'appellation de « mise à l'épreuve éducative » ne me gêne pas. Il faut accepter que l'éducatif soit une contrainte. En revanche, la durée prévue me semble problématique, car il faut tenir compte des moyens actuels de la justice, de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui mettra en oeuvre ces mesures, et du secteur habilité.

Le décalage entre le prononcé d'une mesure et le démarrage de la mesure par les services éducatifs avait suscité beaucoup d'émoi. Le législateur avait exigé que l'intervention éducative soit faite dans un délai de cinq jours, qui n'a pas toujours pu être respecté. Mais le nouveau code supprime ce délai. On aura répondu au souhait d'avoir une justice des mineurs qui condamne plus rapidement, mais il faut permettre l'exécution effective d'un travail éducatif.

Des exceptions permettent le raccourcissement du délai de six mois en cas d'incidents : juger le mineur plus rapidement pour mettre en place une mesure éducative à titre de sanction ne me choque pas. Mais les exceptions liées au passé du mineur, et non à l'affaire pour laquelle il est jugé, me semblent plus critiquables. Ainsi est prévue une possibilité d'audience unique de culpabilité et de sanction laissée à l'initiative du parquet dans certaines hypothèses. On se contentera de disposer d'éléments de personnalité qui pourraient dater d'un an. Or, à cet âge, l'évolution peut être extrêmement importante : le mineur peut en quelques mois devenir une personne tout à fait différente. Il faut raccourcir ce délai, qui ne devrait pas dépasser six mois.

Les procédures sur défèrement sont celles pour lesquelles le procureur de la République décide, après commission d'une infraction, de faire présenter immédiatement le mineur devant la juridiction. Un délai de dix jours doit être respecté, mais le mineur peut être mis en détention provisoire. Là aussi, les éléments de personnalité pourraient dater d'une année. Cela s'apparente beaucoup à la comparution immédiate des majeurs, qui est normalement exclue pour les mineurs, comme le rappelle le texte. Il faut encadrer au maximum les audiences uniques.

En ce qui concerne la primauté de l'éducatif, la redéfinition des missions éducatives est bienvenue. Les sanctions éducatives ont été supprimées, ce qui est une bonne chose. Car la sanction du non-respect des sanctions éducatives pouvait être une mesure éducative, auxquelles elles devaient normalement succéder... La logique de la gradation des mesures n'était absolument pas respectée !

Il faut maintenir le temps éducatif. Les travailleurs sociaux veulent pouvoir mener auprès du mineur et de ceux qui l'entourent un travail de longue haleine, souvent nécessaire en matière d'éducation.

Le dispositif a été simplifié. L'admonestation est supprimée - les mineurs ne comprenaient pas ce terme ! Sont prévus l'avertissement et les mesures judiciaires éducatives, déclinées en quatre modules : l'insertion, la réparation, la santé et le placement. Nous pourrons jongler avec ces outils. Sauf pour ce qui touche à la liberté du mineur, c'est-à-dire les mesures de placement, carte blanche est laissée à la PJJ et au secteur habilité, lesquels peuvent fonctionner en parfaite harmonie.

Les CEF sont au coeur des débats. J'ai été favorable à ces centres dès le départ, alors même que je n'avais pas la réputation d'être un juge répressif. Il était important de donner à certains mineurs que je voyais dans mon cabinet un véritable coup d'arrêt. Dans les foyers dépendant de la PJJ, les jeunes peuvent entrer et sortir librement, et sont souvent sans occupation. Dans les CEF, les mineurs sont gardés dans un lieu clos, dont ils ne sortent qu'avec l'accord des adultes et en leur compagnie, et se voient proposer des activités toute la journée. Je connais des CEF qui fonctionnement extrêmement bien, et d'autres qui dysfonctionnent. Dans ces établissements, on est revenu à ce qui avait été rejeté par l'éducation spécialisée : l'éducation nationale et la formation.

Ces jeunes ont tout à gagner avec une éducation nationale à la carte. Il faut leur redonner de la scolarité, car cela marche. L'école dans les centres éducatifs fermés est une réussite.

Le recrutement des éducateurs spécialisés est assez compliqué. On nous reproche des effectifs trop faibles. Néanmoins, nous avons constaté que d'autres professionnels, comme ceux qui sont issus des filières STAPS - sciences et techniques des activités physiques et sportives -, étaient parfois mieux écoutés. En effet, les sportifs intériorisent le respect de la règle et savent bien le transmettre. Je pense que nous devons repenser la formation des travailleurs sociaux, car nous n'avons pas besoin que d'éducateurs spécialisés.

Dans le secteur habilité, nous gérons 29 centres éducatifs fermés sur les 34 qui existent en France.

J'attire votre attention sur la question du secret partagé. En 2007, vous aviez souhaité que, sauf exception, les intéressés soient informés de ce partage d'informations entre professionnels. Cette proposition n'avait pu prospérer à l'époque, mais je vous demande de la réintroduire dans le texte que vous allez examiner. Cela me semble en effet très important.

De même, s'agissant des droits des enfants, il importe que les mineurs puissent consulter leur dossier de personnalité avec leur avocat. Je regrette qu'il n'y ait pas de volet sur la déjudiciarisation dans le texte. Il faut savoir que les mineurs sont plus poursuivis en moyenne que les majeurs. Or beaucoup de situations pourraient être traitées préalablement, en particulier par les élus locaux.

Enfin, j'imagine que les présidents de conseils départementaux s'inquiètent des charges supplémentaires qui pèseraient sur eux avec le nouveau dispositif, mais, dans les faits, la nouvelle loi ne changera rien pour eux.

M. Philippe Bas, président. - Il est légitime que nous nous préoccupions de protéger les enfants, victimes ou auteurs, en dessous d'un certain âge.

Néanmoins, nous le savons, certains délinquants aguerris se servent d'enfants pour commettre des infractions à leur profit, car ils savent qu'ils ne seront pas menacés par la prison. Comment prendre en compte cette réalité ?

Par ailleurs, déterminer un âge de consentement pour les relations sexuelles peut se retourner contre certains mineurs immatures. C'est au nom même de la protection des victimes que nous avions refusé le principe d'un âge couperet. J'aimerais avoir votre position sur ce point.

M. François Bonhomme. - L'âge de la responsabilité pénale est de 10 ans en Suisse, contre 18 ans en Belgique... Cela illustre bien la difficulté de notre débat sur le discernement. Il me semble qu'une appréciation personnalisée du juge est plus adaptée. Que pensez-vous de ces différences ? Quelle autorité accordez-vous au Comité des droits de l'enfant ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourriez-vous nous indiquer comment on établit le discernement ? La notion ne me paraît pas très opérationnelle.

Mme Marie Mercier. - Nous avons beaucoup débattu sur l'âge du consentement en matière de relations sexuelles.

Nous avons toujours eu la volonté viscérale de protéger les enfants. Nous considérons que des mineurs de 12 ans, 14 ans ou 17 ans peuvent être pareillement victimes d'abus sexuels.

Nous revenons toujours sur ce problème du consentement ou du discernement. Pour moi, ce n'est pas la même chose de participer à un trafic de drogue en étant guetteur et de s'abandonner à un acte sexuel. Il ne s'agit pas du même domaine de compréhension. Laisser l'appréciation du discernement au libre arbitre du juge est problématique, mais est-ce une bonne chose de fixer un âge couperet ?

Mme Josiane Costes. - Si certains centres éducatifs fermés échouent, quand d'autres réussissent, c'est souvent à cause d'un problème de personnel, qui n'est pas assez stable. Trop de turn-over dans les effectifs a tendance à déstabiliser les jeunes. Quelles pistes, selon vous, devrions-nous suivre pour remédier à ce problème ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - J'imagine que le débat se focalisera sur un point qui n'est pas forcément le plus important, à savoir le choix de l'âge de treize ans comme seuil de responsabilité pénale des mineurs. Le parallèle avec le débat que nous avons eu sur l'âge du consentement en matière d'agressions sexuelles me paraît être un piège. En effet, dans un cas, il s'agit de victimes d'infractions pénales ; dans l'autre, du sort et des moyens à mettre en oeuvre afin qu'il n'y ait pas de récidive.

Quant au discernement, je n'ai pas tout à fait compris votre raisonnement sur l'âge couperet. Ce n'est pas parce que l'âge est dépassé qu'il ne saurait y avoir de sévérité. Toute la logique de la justice des mineurs est de considérer que l'enfant n'est pas un adulte en réduction, mais un adulte en devenir. En dessous d'un certain âge, la sanction pénale ne peut être utile : cela ne signifie pas pour autant qu'aucune sanction n'est possible. Simplement, il s'agira de mesures éducatives, que le mineur pourra d'ailleurs ressentir comme des sanctions, et non de sanctions pénales.

La question qu'il faut résoudre est donc la suivante : une sanction pénale peut-elle être efficace en dessous de treize ans ? On appréhende cette question à travers le prisme intellectuel du discernement. Par ailleurs, on sait bien que la sévérité d'une sanction pénale ne suffit pas à assurer son efficacité.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Cette réforme est très attendue outre-mer, notamment en Guyane et à Mayotte, ainsi qu'à Saint-Martin. La problématique de la justice des mineurs est prégnante dans ces territoires, car ils y représentent une part plus importante de la population qu'ailleurs en France. Pour autant, les moyens alloués à la justice des mineurs dans ces territoires ne sont pas à la hauteur du problème. L'institution que vous présidez accorde-t-elle une place particulière aux outre-mer dans son action ?

Mme Josiane Bigot. - L'outre-mer est l'une des préoccupations particulières de la Cnape. Un nombre important de nos associations adhérentes y sont basées. Nous organisons depuis plusieurs années des assises de la protection de l'enfance outre-mer. Nous sommes extrêmement conscients des problèmes spécifiques de ces territoires en la matière. Des centres éducatifs fermés existent dans presque tous ces territoires ; ils fonctionnent bien et produisent des résultats intéressants. L'outre-mer est également présent dans les réflexions du Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), au travers d'une commission spécifique, animée par la Cnape.

Concernant les centres éducatifs fermés, la plus grande difficulté que nous rencontrons est le recrutement et la formation du personnel. Les CEF associatifs qui adhèrent à la Cnape doivent signer une charte de bonne conduite et de règles de fonctionnement. Nous avons récemment réfléchi à la question de la sanction dans ces centres. Comment peut-on sanctionner sans forcément punir ? Quant à la formation, nous avons décidé de mener un travail commun avec la protection judiciaire de la jeunesse. Il existe plus de CEF associatifs que de centres publics ; il est plus facile de fonctionner avec du personnel privé qu'avec des fonctionnaires dans ce genre d'établissements.

Quant à la question cruciale de l'âge de la responsabilité pénale, il me semble que fixer un âge n'implique pas que l'on cesserait de se poser la question du discernement pour les mineurs plus âgés. Aux termes de la législation actuelle, les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables. Il s'agit simplement, aujourd'hui, de disposer qu'en dessous d'un âge donné la question n'a pas à se poser : la responsabilité est alors irréfragable. Au-dessus de treize ans, le juge aura toujours la faculté de décider du discernement de l'auteur des faits.

Je ne peux pas être d'accord avec la catégorisation consistant à distinguer, parmi les enfants, entre victimes et auteurs. Tous les enfants doivent être protégés, qu'ils aient été victimes ou qu'ils se manifestent par la délinquance. D'ailleurs, beaucoup d'enfants délinquants ont été victimes d'agressions sexuelles. Ce sont les mêmes enfants ! L'emprise dont on a parlé au sujet du consentement de la victime d'agressions sexuelles existe aussi dans le cas des jeunes auteurs d'infractions, même si cela se fait sous une autre forme ; la carence parentale joue aussi souvent un rôle dans les deux cas. Il faut avoir le courage, dans une société qui se dit respectueuse des enfants, de traiter tout mineur en dessous d'un certain âge comme un enfant, c'est-à-dire de ne mettre en place à leur égard que des mesures éducatives. Rappelons enfin que beaucoup d'auteurs d'agressions sexuelles sont des mineurs.

Quant au débat sur le consentement des victimes de viols et d'agressions sexuelles, il faut à mon sens simplement faire de toute relation sexuelle avec un enfant de moins de treize ans - ou quinze, on peut en débattre - un crime. Alors seulement, la question du consentement ne se posera plus. C'est la seule solution qui permet d'éviter les sempiternelles questions du consentement et de la présomption d'innocence.

Malheureusement, la définition du discernement que nous offre la jurisprudence pénale - « avoir agi avec intelligence et volonté » - reste limitée. Il revient vraiment au juge d'avoir, si vous me permettez l'expression, le discernement nécessaire pour dire si un mineur est discernant ou non ! La même question se pose d'ailleurs pour les auditions d'enfants.

Arrêtons de penser que des mesures purement éducatives constitueraient forcément une réponse laxiste ! J'ai entendu des mineurs délinquants me supplier de les envoyer en prison, plutôt que de les embêter avec des éducateurs. Pour eux, il apparaît plus simple d'aller en prison que de se soumettre aux règles d'un foyer, de rendre compte de ce qu'ils ont à faire. Il nous revient de suppléer à la carence parentale en imposant une éducation, même quand elle n'est pas souhaitée ; voilà notre devoir.

M. Philippe Bas, président. - Merci de nous avoir éclairés ; nous ferons sans doute à nouveau appel à vos lumières quand la ratification de cette ordonnance nous sera soumise.

Nouveau code de la justice pénale des mineurs - Audition de Mme Madeleine Héraud-Mathieu, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse

M. Philippe Bas, président. - Madame Héraud-Mathieu, je vous souhaite la bienvenue devant notre commission. Les auditions auxquelles nous procédons aujourd'hui sont inhabituelles : d'ordinaire, de telles auditions sont organisées par les rapporteurs une fois notre commission saisie d'un texte législatif. Or la ratification de l'ordonnance réformant la justice des mineurs n'est pas encore inscrite à l'ordre du jour du Parlement. Néanmoins, compte tenu de l'importance du sujet, nous avons jugé utile de commencer à réfléchir sur les initiatives prises par le Gouvernement. Quels sont, selon vous, les éléments saillants de cette réforme ?

Mme Madeleine Héraud-Mathieu, directrice de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). - Je commencerai par vous présenter les grandes lignes du projet de code de la justice pénale des mineurs. L'ordonnance portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs a été publiée le 13 septembre 2019, après de nombreuses consultations de l'ensemble des professionnels de la protection de l'enfance - magistrats de la protection judiciaire de la jeunesse, avocats, secteur associatif habilité. Un groupe de travail s'était également réuni auparavant sur ce sujet, le ministère de la justice ayant pour objectif depuis plus de dix ans de revoir l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, laquelle a fait l'objet de trente-neuf réformes avant celle qui nous occupe, et était devenue illisible - la numérotation n'était plus cohérente, les dispositifs, législatifs et réglementaires, s'étaient empilés. Tous les professionnels de la justice des mineurs attendent aujourd'hui avec impatience le débat de fond sur ce sujet de société.

Les objectifs sont de clarifier et de simplifier ce code, sur la base d'un article, une idée, afin que les choses soient facilement repérables par les justifiables, de regrouper l'ensemble des dispositions spécifiques aux mineurs et de réaffirmer les grands principes de l'ordonnance de 1945, qui sont posés dans un article préliminaire. Cet article rappelle, dans des termes repris du Conseil constitutionnel pour certains d'entre eux, la primauté de l'éducatif, l'atténuation de la responsabilité des mineurs délinquants et la spécialisation de la justice des mineurs. Un certain nombre de dispositions confortent d'ailleurs cette spécialisation.

Il s'agit de redonner au juge des enfants une place centrale et permanente dans le suivi de la procédure pénale des mineurs. Depuis une décision du Conseil constitutionnel de juillet 2011, il n'était plus possible pour le juge des enfants qui avait suivi l'instruction d'une procédure ou qui avait signé une ordonnance de renvoi devant une juridiction de jugement de connaître du jugement de cette affaire. Il en résultait souvent, dans les grosses juridictions, un morcellement de l'accompagnement et des décisions parfois contradictoires ou incohérentes.

C'est la raison pour laquelle le projet de code de la justice pénale des mineurs prévoit une procédure en deux temps : une procédure principale permettant de déclarer la culpabilité dans un délai compris entre dix jours et trois mois, à compter du moment où la juridiction est saisie, puis un renvoi devant une juridiction, dans un délai de six à neuf mois, qui statuera sur la sanction, après une période dite de « mise à l'épreuve éducative », au cours de laquelle un accompagnement éducatif et une évaluation approfondie de la situation seront effectués par les services de la protection judiciaire de la jeunesse et les services associatifs habilités. À l'issue de cette période, il pourra ainsi être tenu compte des évolutions du mineur délinquant.

L'intérêt est de pouvoir statuer plus rapidement sur la culpabilité dans la majorité des cas soumis au juge des enfants, sachant qu'entre 60 % et 65 % des petites transgressions sont traitées directement par le parquet. Les affaires criminelles, ainsi que les affaires correctionnelles graves et complexes, sont, elles, orientées vers le juge d'instruction, une instruction approfondie étant nécessaire. Le reste, soit environ 30 % des affaires poursuivies devant les juridictions pour mineurs, relèvera de la compétence du juge ou du tribunal pour enfants. Il s'agit en grande majorité d'affaires d'une faible complexité en termes d'analyse des faits, impliquant très souvent un auteur unique. C'est dans ces affaires que pourra se déployer pleinement cette procédure. Il sera possible de statuer rapidement sur la culpabilité, dans le respect des droits de la défense, sachant que les dossiers complexes nécessitant un débat approfondi pourront évidemment être réorientés vers le tribunal pour enfants.

La décision de statuer plus rapidement sur la culpabilité résulte des évolutions des neurosciences et de la pédopsychiatrie, qui ont bien mis en évidence que les adolescents ont une perception du temps différente de celle des adultes. Un trop grand intervalle de temps entre la commission des faits et la réponse apportée entraîne une perte de sens pour les jeunes. Il n'était pas rare dans le fonctionnement antérieur qu'un mineur dise à un éducateur qu'il était présumé innocent et qu'il ne comprenait donc pas pourquoi il était, par exemple, placé sous contrôle judiciaire, voire en détention provisoire. N'oublions pas que les détenus mineurs sont à 80 % en détention provisoire, ce qui est le cas de seulement 30 % des adultes. C'est inacceptable. C'est la raison pour laquelle une décision rapide sur la culpabilité est intéressante. Je rappelle par ailleurs que près de 45 % des mineurs ayant commis un acte de délinquance étaient jugés, toujours dans le fonctionnement antérieur, alors qu'ils étaient devenus majeurs.

M. Philippe Bas, président. - On nous dit tout le temps que les jeunes délinquants sont de plus en plus nombreux. Or la majorité des délinquants sont âgés de dix-sept ans.

Mme Madeleine Héraud-Mathieu. - Tout à fait. L'analyse des statistiques du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur fait apparaître que, depuis dix ans, la délinquance des mineurs n'a pas augmenté de manière significative. On observe juste une hausse du nombre des infractions violentes chez les mineurs, ainsi qu'une baisse du nombre d'infractions aux biens. Cette même évolution est constatée chez les majeurs. Les violences ont augmenté de 20 % chez les majeurs, mais de 9 % seulement chez les mineurs. L'évolution chez les mineurs reflète donc une tendance générale, mais a minima.

Des études ont été réalisées sur l'âge des mineurs impliqués dans des actes de délinquance : 1 % d'entre eux a moins de 10 ans ; 8 % ont moins de 13 ans ; 42 % ont entre 13 et 15 ans ; 49 % ont entre 16 et 17 ans. Les affaires impliquant des jeunes de 13 à 15 ans font majoritairement l'objet d'alternatives aux poursuites par le ministère public, car il s'agit de toutes petites affaires, de transgressions liées à la préadolescence ou à l'adolescence, qui ne se produisent qu'une ou deux fois. Nos services suivent très majoritairement les mineurs à partir de 16 ans. Seuls 4 % des mineurs que nous suivons ont moins de 13 ans. Les affaires impliquant de jeunes enfants marquent l'opinion publique, même si elles sont peu nombreuses.

J'en reviens au code de la justice pénale des mineurs. L'idée est de construire un nouveau code de procédure. Nous n'avons pas touché à l'échelle des peines, qui demeure la même. En revanche, nous avons fait en sorte de limiter la détention des mineurs, notamment la détention provisoire, et de faire primer l'éducatif. Le contrôle judiciaire a été mieux encadré dans la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice pour les mineurs âgés de 13 à 16 ans, l'idée étant de permettre une progressivité. Pour cela, il faut utiliser pleinement les centres éducatifs fermés comme palier avant la prison dans les cas de délinquance grave et réitérante des très jeunes mineurs. Auparavant, la simple fugue d'un centre éducatif fermé suffisait à entraîner automatiquement la révocation du contrôle judiciaire et le placement en détention provisoire. Désormais, des violations graves et répétées des obligations liées au contrôle judiciaire doivent avoir été commises, une simple fugue ne suffisant plus. Le nouveau code étend ces dispositions aux jeunes de 16 à 18 ans.

Nous avons également encadré la durée de la détention provisoire entre la délivrance de l'audience de renvoi et le moment où l'affaire est jugée.

Les modalités de l'atténuation de responsabilité n'ont guère évolué, mais la spécialisation des acteurs a été renforcée. La chambre spéciale des mineurs sera désormais compétente pour toutes les décisions relatives à la période de mise à l'épreuve éducative. Des magistrats du parquet spécialement chargés des mineurs interviendront dans ces procédures, et nous avons également préconisé, dans la mesure du possible, qu'un avocat spécialisé soit désigné pour l'ensemble de la procédure.

Enfin, si un placement en détention provisoire doit être envisagé avant la déclaration de culpabilité, c'est le juge des enfants, et non le juge des libertés et de la détention, qui prendra la décision.

La procédure reste spécifique, bien entendu, et tous les grands principes antérieurs sont maintenus : publicité restreinte, protection de l'image, assistance obligatoire de l'avocat, droit de recours et droit à la formation des représentants légaux, dont la présence et la responsabilisation sont soulignées par le regroupement des textes les concernant dans une partie du code. Je rappelle que les responsables de l'autorité parentale doivent répondre aux convocations de la juridiction des mineurs et qu'ils sont passibles d'une amende s'ils ne se présentent pas.

Parmi les choses qui ne changent pas, on peut citer les modalités de l'enquête, l'opportunité des poursuites, qui relève toujours du ministère public, et la procédure spécifique d'information devant le juge d'instruction, à la nuance près qu'une analyse approfondie de la personnalité du mineur est désormais obligatoire. C'est le fruit d'une expérimentation menée en Île-de-France pour les affaires terroristes, cette analyse systématique étant apparue très fructueuse aux yeux des juges d'instruction.

Parmi les choses qui changent, je citerai bien entendu la présomption d'irresponsabilité pénale jusqu'à l'âge de 13 ans. Je précise qu'il s'agit d'une présomption simple, et non irréfragable.

M. Philippe Bas, président. - Elle ne pourrait pas l'être, n'est-ce pas ?

Mme Madeleine Héraud-Mathieu. - Elle pourrait l'être, si le législateur en décidait ainsi...

C'est le cas dans certains pays, mais la présomption irréfragable ne dépasse généralement pas l'âge de 10 ans. Toutefois, dans ce cas, la présomption simple est en principe valable jusqu'à 16 ou 18 ans. En Allemagne, les procédures spécifiques aux mineurs peuvent éventuellement s'appliquer jusqu'à 21 ans.

Nous nous sommes placés dans la moyenne des pays européens et dans la continuité du droit existant, qui prévoyait l'impossibilité de prononcer une peine avant l'âge de 13 ans. Désormais, on pose comme principe qu'un mineur de 13 ans n'est pas pénalement responsable. On peut toutefois renverser cette présomption d'irresponsabilité pénale en apportant la preuve que sa responsabilité peut être engagée en raison de sa personnalité, de ses conditions de vie, de la nature des faits et du contexte de leur commission.

M. Philippe Bas, président. - Cette démarche a-t-elle pour but de prononcer des mesures éducatives, qui, sinon, ne pourraient pas être prises pour des mineurs de moins de 13 ans ?

Mme Madeleine Héraud-Mathieu. - Le ministère public peut toujours intervenir s'il estime que le mineur est en danger.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit alors de mesures de protection.

Mme Madeleine Héraud-Mathieu. - Il existe en effet toute une gamme de mesures éducatives et de protection. Il s'agit de mesures civiles, et non pénales.

M. Philippe Bas, président. - Le juge peut-il être tenté de renverser la présomption d'irresponsabilité pour pouvoir prendre des mesures ?

Mme Muriel Eglin, sous-directrice des missions de protection judiciaire et d'éducation. - Les mesures qui peuvent être prononcées en matière pénale comportent aussi une dimension éducative et de protection. Il est aussi possible de prendre des mesures de sûreté - contrôle judiciaire, détention provisoire, placement dans des centres éducatifs renforcés ou fermés -, mais, comme pour les peines, elles ne peuvent pas être prononcées avant l'âge de 13 ans.

Mme Madeleine Héraud-Mathieu. - Les centres éducatifs fermés constituent vraiment la dernière marche avant la détention et sont réservés aux cas les plus complexes. Ils n'en demeurent pas moins des établissements sociaux et médico-sociaux, comme toutes les structures de la protection judiciaire de la jeunesse. Ils mènent une véritable action éducative et travaillent, en liaison avec la famille, sur l'insertion scolaire ou professionnelle.

Une étude récente portant sur 113 mineurs pris en charge dans 9 centres éducatifs fermés a montré que les deux tiers d'entre eux avaient des antécédents en matière de protection de l'enfance, que 70 % avaient grandi dans un contexte de violences intrafamiliales et que 45 % présentaient des troubles psychiques avérés. Ces problématiques assez lourdes rendent nécessaire une réflexion sur une meilleure articulation de ces structures avec les services de santé et de pédopsychiatrie. Cela montre aussi qu'on ne peut pas mettre tous les jeunes dans les mêmes structures. C'est pourquoi nous souhaitons vraiment diversifier les lieux d'hébergement.

Au final, les changements ne sont pas considérables, mais la structure des mesures évolue. L'ordonnance de 1945 contenait un empilement de mesures diverses et variées, qui parfois se recoupaient - admonestation, avertissement solennel, remise à parents... Nous avons regroupé ces différentes mesures en une mesure éducative judiciaire unique, qui peut être prononcée à tous les stades de la procédure, à titre provisoire ou définitif, qui peut se prolonger jusqu'à l'âge de 21 ans, et qui peut être prononcée y compris lorsque le mineur est devenu majeur au moment de la décision sur la sanction.

À partir de ce socle unique, le magistrat pourra s'orienter vers une pluralité de mesures, qu'il s'agisse d'un placement, d'une mesure de réparation ou de médiation. Il pourra aussi mettre l'accent sur la santé ou l'insertion.

Dans tous les cas, ma direction insiste fortement sur la prise en compte de la santé globale du mineur, au sens de la charte d'Ottawa. Les jeunes qui arrivent dans nos services ont souvent une santé très précaire et ne connaissent pas les bonnes habitudes de vie. Or c'est un levier important pour l'action éducative. Il en va de même pour l'insertion : sans scolarité, sans activité, les jeunes risquent de replonger. Notre ambition est de leur redonner goût à l'activité, de les aider à reprendre de bonnes habitudes de vie. Nous devons leur inculquer un savoir-être, avant même de leur transmettre des savoir-faire.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Si la délinquance des mineurs a tendance à se stabiliser en métropole, ce n'est pas le cas outre-mer, en particulier à Mayotte et en Guyane, où elle explose. C'est pour cette raison que cette réforme est très attendue dans nos territoires. Nous espérons qu'une plus grande rapidité de la réponse pénale et une meilleure prise en charge, notamment dans son volet éducatif, permettront d'enrayer l'explosion de cette délinquance. La tâche n'est pas aisée, car, jusqu'à présent, les réponses n'ont pas été à la hauteur des enjeux. Je sais que la PJJ a produit des efforts importants ces dernières années, mais, globalement, les réponses apportées restent insuffisantes. Quels seraient les moyens à déployer, si nous voulions, enfin, répondre effectivement à la problématique de la délinquance juvénile ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ferai une première observation qui concerne plutôt, il est vrai, la garde des sceaux : nous n'avons guère apprécié l'utilisation de la procédure des ordonnances pour réformer la justice pénale des mineurs et j'espère - c'est même une demande - que la ratification de l'ordonnance nous donnera l'occasion d'engager un véritable débat. Je crois d'ailleurs que ce débat devra durer plusieurs jours.

Sur le fond, il est vrai que la question des délais est essentielle en la matière. Quand trop de temps se passe entre l'acte commis par un mineur, la convocation de celui-ci, la délibération et la sanction, la situation n'est pas du tout satisfaisante. Pour un adolescent, le temps n'est pas le même que pour un adulte. Qu'apporte le nouveau dispositif de ce point de vue ? Comment favoriser un traitement plus rapide ?

M. Jacques Bigot. - La garde des sceaux s'était engagée à ce que ce sujet soit débattu devant le Parlement. Or le débat n'a toujours pas eu lieu, alors que l'ordonnance a été publiée en septembre dernier ! C'est pourquoi je salue l'initiative prise par le président de la commission des lois de procéder d'ores et déjà à des auditions sur ce thème.

Je m'interroge sur l'efficacité de cette réforme. Il est vrai que la justice doit répondre rapidement à la délinquance des mineurs et que des délais d'audiencement trop longs sont dramatiques. C'est pourquoi je comprends l'idée d'une saisine rapide du juge afin qu'il se prononce sur la culpabilité, mais il subsiste tout de même un délai important avant le prononcé de la sanction. En outre, il existe déjà dans le code pénal la possibilité d'ajourner le prononcé de la peine, mais cela suppose un travail d'instruction et un suivi éducatif.

En ce qui concerne la question du discernement, on peut là aussi comprendre que le texte vise à rassurer nos concitoyens sur la rapidité de la réaction judiciaire à la suite d'un délit ou d'un crime commis par un mineur. Cela répond clairement à une attente de nos concitoyens, les élus locaux que nous sommes le savent très bien. Le texte fixe la minorité à 13 ans, mais ouvre la voie à des dérogations ; je ne peux m'empêcher de penser que la pression médiatique ou celle de l'opinion publique poussera souvent à mettre en oeuvre cette dérogation et, par conséquent, à déclarer un mineur de moins de 13 ans conscient de ses actes. N'aurait-on pas pu procéder autrement ?

Enfin, quels sont les moyens qui seront effectivement affectés à votre direction pour mettre en oeuvre cette réforme ? Au début du quinquennat, la garde des sceaux avait annoncé la création de vingt centres éducatifs fermés pour 2020 ; je crois que nous en sommes loin...

Mme Josiane Costes. - La santé des mineurs non accompagnés, qu'elle soit physique ou mentale, pose des problèmes aigus, notamment à cause des drogues qu'ils consomment parfois. Or nous manquons cruellement de professionnels de santé, en particulier de psychiatres. Que se passe-t-il quand vous ne pouvez pas faire appel à un psychiatre pour prendre en charge ces jeunes ? Comment pallier ce manque de professionnels ?

M. Philippe Bas, président. - C'est une question fondamentale, car la prise en charge des jeunes nécessite une convergence de moyens. J'ai été confronté à ce problème, lorsque j'ai voulu créer un établissement d'accueil pour des adolescents en très grande difficulté.

Mme Madeleine Mathieu. - Monsieur Mohamed Soilihi, je me suis rendue à Mayotte justement parce que je voulais me rendre compte concrètement des difficultés de ce territoire très attachant. C'est un département où nous avions des problèmes pour recruter du personnel, si bien que la directrice territoriale a tourné un film pour présenter Mayotte et ses spécificités. Cela a très bien marché et nous réussissons maintenant à recruter plus facilement, ce qui nous a permis de renforcer les équipes éducatives. Par ailleurs, nous avons récemment décidé d'augmenter le nombre de postes dans les équipes d'insertion.

J'ai constaté sur place que les jeunes étaient en effet confrontés à des conditions difficiles qui génèrent de la délinquance. Le comportement de ces jeunes est souvent préoccupant tôt, mais en même temps ils répondent très bien, lorsqu'ils sont pris en charge. Ils sont par exemple très demandeurs des activités de jour que nous mettons en place. Nous avons ouvert un centre éducatif renforcé et nous augmentons le nombre de familles d'accueil sur le département.

La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a prévu la mise en place d'une expérimentation relative aux mesures éducatives d'accueil de jour, qui permet une prise en charge continue tout au long de la journée. La direction territoriale a pris l'attache des autres autorités locales compétentes pour travailler ensemble sur cette question.

Il me semble que nous pourrons résoudre les problèmes que vous soulevez par la conjugaison de toutes ces actions. Pour autant, en outre-mer comme en métropole, la justice ne peut pas tout résoudre toute seule, nous devons nous appuyer sur d'autres leviers. En tout cas, sachez que nous sommes mobilisés pour Mayotte.

Monsieur Sueur, je crois pouvoir dire que l'intention de la garde des sceaux est de prévoir un temps de débat parlementaire suffisamment long pour la ratification de l'ordonnance dont, vous le savez, la date d'entrée en vigueur a justement été différée pour intervenir après ce débat.

M. Philippe Bas, président. - Si le temps du débat parlementaire est long et que l'entrée en vigueur de l'ordonnance est différée, je ne comprends pas bien l'intérêt de passer par la voie d'une ordonnance... Je peux comprendre l'utilisation de cette procédure pour une codification qui est par nature technique, mais en procédant comme vous l'avez fait vous ouvrez au débat l'ensemble des dispositions du code de la justice pénale des mineurs, pas seulement les changements que vous y avez opérés, ce qui est considérable !

Mme Madeleine Mathieu. - Je crois que la garde des sceaux voulait absolument sortir de l'incapacité dans laquelle nous étions depuis tant d'années de réformer la justice des mineurs.

M. Philippe Bas, président. - C'était un problème interne au Gouvernement...

Mme Madeleine Mathieu. - En ce qui concerne les délais, la réforme prévoit de statuer rapidement, entre dix jours et trois mois, sur une première décision, la culpabilité, et de fixer un délai compris entre six et neuf mois pour prendre une seconde décision sur la sanction. Entre ces deux décisions, l'action éducative doit se déployer, éventuellement accompagnée de mesures de sûreté. Cette évolution se rapproche de ce qui a été décidé il y a quelques années en matière de protection de l'enfance. Fixer des bornes temporelles aura nécessairement un impact sur le contenu de l'action éducative qui sera clairement orientée vers la réinsertion. En outre, il est toujours possible de prévoir une action éducative au moment où la sanction est décidée.

Il sera aussi possible, dans certaines conditions, en fonction des peines encourues et en fonction de l'âge du mineur, de tenir une audience unique sur la culpabilité et la sanction devant le tribunal des enfants, dès lors que le mineur a des antécédents et aura fait l'objet d'un rapport, moins d'un an avant, permettant d'apprécier sa personnalité. Dans les affaires les plus simples, là encore si le mineur est connu de la justice, il sera possible pour le juge de prononcer la peine en chambre du conseil, ce qui n'était pas possible avant, car le juge ne pouvait prononcer que des mesures éducatives. Le juge pourra prononcer certaines peines bien définies et limitées : travail d'intérêt général sans possibilité d'emprisonnement, confiscation, stage de citoyenneté, etc. L'enjeu est d'accélérer les procédures, afin qu'elles durent au maximum douze mois, contre 18 mois en moyenne actuellement, et souvent davantage, car les juges des enfants ont une charge de travail immense.

Parallèlement à cette réforme procédurale, des moyens nouveaux seront prévus : 70 nouveaux magistrats spécialisés sur la justice pénale des mineurs seront ainsi recrutés. Nous avons aussi commencé, sous l'autorité du secrétaire général du ministère et en liaison avec l'Inspection générale de la justice, à préparer les juridictions à l'entrée en vigueur d'une réforme qui va modifier profondément leurs pratiques. Il s'agit de les acclimater aux nouvelles procédures, comme l'audiencement partagé ou le trinôme judiciaire entre le parquet, le siège et la PJJ, destiné à faciliter les procédures. Il convient aussi de gérer la complémentarité entre les associations habilitées et le secteur public. Grâce aux mesures budgétaires nouvelles que nous avons obtenues, nous avons créé de nouveaux services d'investigation éducative pour décharger les services du secteur public. Une centaine de postes d'éducateurs seront aussi créés pour assurer la prise en charge rapide des mesures pénales qui seront prononcées et garantir la réactivité de la justice pénale.

J'en viens aux centres éducatifs fermés. Un programme de constructions est prévu dans le cadre de la loi de programmation de la justice. Des appels à projets ont été lancés. Il faut deux ou trois ans pour construire un centre : onze nouveaux centres seront ouverts en 2021, trois en 2022, et six en 2023. Des projets peuvent être retardés à cause de l'opposition des maires ou du voisinage, mais nous sommes engagés dans ce processus.

M. Thani Mohamed Soilihi. - On veut bien d'un centre éducatif fermé à Mayotte !

Mme Madeleine Mathieu. - Il y aura un centre éducatif renforcé, structure qui semble mieux correspondre aux besoins locaux.

On essaie, dans notre politique d'implantation, de répondre aux attentes des territoires, des juridictions. Les magistrats demandent à disposer d'une variété de dispositifs d'hébergement et de centres éducatifs fermés. On s'efforce aussi de tenir compte de la proximité de bassins d'activité : si l'on veut trouver des stages pour les mineurs et préparer leur réinsertion, il faut que les centres ne soient pas éloignés de tout. Le principal inconvénient des précédents centres était leur isolement. Nous avons aussi beaucoup de difficultés à recruter des éducateurs compétents en matière de protection de l'enfance ou de délinquance des mineurs. Ils ont une vie de famille et si les centres sont placés au milieu de nulle part, on manquera de candidats...

M. Philippe Bas, président. - Beaucoup de sénateurs sont issus de ces territoires isolés et sont inquiets pour leur devenir !

Mme Madeleine Mathieu. - Le ministère de la justice a fait beaucoup d'efforts en matière de délocalisation : l'agence du travail d'intérêt général va s'implanter à Tulle ; le service du casier judiciaire national est situé à Nantes, l'École nationale de la magistrature à Bordeaux, l'École nationale de protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix...

Pourquoi préférer la mise à l'épreuve éducative à l'ajournement ? Pour accélérer les délais, il convient de ne pas multiplier les audiences. L'ancienne procédure d'instruction comportait systématiquement trois audiences successives : pour décider de la mise en examen, puis de la culpabilité et, enfin, prononcer la peine. Grâce à la mise à l'épreuve éducative, il sera possible de regrouper les procédures pendant la phase de mise à l'épreuve éducative - on sait bien que les adolescents commettent souvent plusieurs infractions à dates rapprochées - et les concentrer sur une seule audience, l'audience du prononcé des sanctions, dont il sera possible de fixer la date en fonction de l'urgence, du profil du jeune ou des situations.

Nous devons rechercher l'efficacité. L'important est que le mineur quitte la délinquance. Les sanctions systématiques, aveugles, sans prise en compte de la personnalité ou de l'environnement familial ou social sont vouées à l'échec pour prévenir la récidive. Ainsi les Américains, pourtant très attachés à la sanction, ont expérimenté, avec pragmatisme, dans les années 1980, en Floride et à New York, ce qu'ils appellent « la justice résolutive de problèmes » pour lutter contre le trafic de stupéfiants. Il s'agit de doter la juridiction d'un éventail d'outils de réinsertion : des aides au logement, un accompagnement en vue d'un retour à l'emploi, une offre de soins personnalisée, etc. Le magistrat utilise ces outils pour accompagner la personne poursuivie dans son cheminement vers la réinsertion et, si tout se passe bien, il n'y a pas d'emprisonnement, mais plutôt une peine alternative. Les résultats sont là, puisque la récidive a baissé de 19 %. New York a commencé à expérimenter ce système pour les mineurs. Cette expérience, dans un pays très orienté vers la répression, est très instructive.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie.

La réunion est close à 13 h 10.