COMPTES RENDUS DE LA CE INCENDIE DE L'USINE LUBRIZOL

Mardi 3 décembre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition d'avocats spécialisés en droit de l'environnement

M. Hervé Maurey, président. - Nous accueillons aujourd'hui trois avocats spécialisés en droit de l'environnement : Mes Arnaud Gossement, Jean-Nicolas Clément et Sébastien Mabile.

Notre commission a pour objet à la fois d'évaluer la gestion, par les services de l'État, de la catastrophe et de ses conséquences, mais aussi, et c'est à ce titre que nous avons souhaité vous entendre, d'examiner les évolutions du droit de l'environnement : un certain nombre de contraintes environnementales ont pu, au fil des années, être allégées. Il nous semble également intéressant d'examiner la manière dont le droit de l'environnement est appliqué et contrôlé. Enfin, nous aimerions vous entendre sur les améliorations qu'il serait, selon vous, souhaitable d'apporter au droit de l'environnement, puisque nous aurons à coeur, au terme de nos travaux, de faire un certain nombre de propositions.

Avant de vous laisser la parole, je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, de lever la main droite et de dire : « Je le jure. » Je rappelle que tout faux témoignage devant une commission d'enquête parlementaire est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mes. Arnaud Gossement, Jean-Nicolas Clément et Sébastien Mabile prêtent successivement serment.

Me Sébastien Mabile, avocat spécialiste du droit de l'environnement. - Permettez-moi de vous faire part d'une petite difficulté me concernant. Je suis l'avocat de victimes de l'accident de Lubrizol, de la Ville de Rouen, de la métropole Rouen Normandie et du syndicat mixte d'élimination des déchets de l'arrondissement de Rouen (Smédar). Vous comprendrez donc que je ne puis révéler aucune information qui m'aurait été délivrée par mes clients dans le cadre d'échanges couverts par le secret professionnel. Afin de prévenir tout risque déontologique lié à cette situation, j'ai sollicité l'avis de mon bâtonnier sur la compatibilité de cette audition avec le respect de notre règle déontologique. Son avis vient de m'être rendu : d'après l'Ordre des avocats - qui m'a autorisé, si vous le souhaitez, à vous communiquer son avis déontologique -, je peux opposer le secret professionnel absolu auquel je suis tenu à l'ensemble des questions qui me seront posées dans le cadre de mon activité d'avocat. J'ai été surpris d'entendre, dans le cadre de ces auditions, certains de mes confrères, qui sont également avocats de parties dans ce dossier, s'exprimer très librement sur les causes et conséquences de cet incendie et mettre en cause les décisions d'autres parties dans ce dossier, sur la base d'informations non vérifiées - je pense à la question de l'écoquartier Flaubert, qui est de la compétence de la métropole Rouen Normandie. En tant qu'avocats, nous sommes les dépositaires d'un secret professionnel dont nous ne pouvons être déliés, sauf dans les exceptions admises par le décret du 12 juillet 2005.

Je suis également le conseil, pour tout ce qui relève du droit de l'environnement, de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) qui deviendra, au 1er janvier prochain, l'Office français de la biodiversité (OFB) et qui est intervenue ponctuellement dans ce dossier, en appui aux services déconcentrés de l'État.

Enfin, j'exerce des responsabilités associatives au sein du comité français de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) : je préside la commission « Droit et politiques environnementales » et c'est à ce titre que je serai heureux et honoré de pouvoir m'exprimer sur les évolutions souhaitables du droit de l'environnement et les difficultés que l'on peut rencontrer.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie de ces précisions et vous en donne acte. Vos missions auprès de parties au dossier ne nous étaient pas inconnues ; nous avons toutefois considéré que vous pouviez nous apporter des éléments intéressants, notamment sur la question des évolutions souhaitables du droit de l'environnement.

Si certaines de nos questions venaient à vous mettre dans l'embarras, vous pourrez naturellement vous abriter derrière votre secret professionnel.

Me Arnaud Gossement, avocat spécialiste du droit de l'environnement. - Pour ma part, je ne suis le conseil d'aucune partie dans ce dossier. J'ai toutefois été contacté par des confrères du barreau de Rouen, dont certains seront auditionnés par votre commission, telle Me Julia Massardier, et ai répondu à leurs questions à titre bénévole.

Me Jean-Nicolas Clément, avocat spécialiste du droit de l'environnement. - Je n'ai pas de connaissances particulières sur ce dossier autres que celles qui sont liées à l'information dont nous avons tous bénéficié et au fait que, de par ma spécialité, je me suis intéressé à certains de ses aspects. Dans la première des questions que vous nous posez, vous nous demandez si, eu égard à notre expérience d'avocats spécialisés dans le domaine de l'environnement, l'incendie de l'usine Lubrizol présente un caractère exceptionnel. Ma réponse est claire : je ne pense pas que l'incendie de l'usine Lubrizol ait été exceptionnel en lui-même ; c'est un incident d'exploitation, hélas le fruit des activités industrielles et hélas encore, à l'origine de nuisances visuelles et olfactives et de craintes tout à fait légitimes. Ce qui a en revanche été exceptionnel, c'est qu'il a été le révélateur d'une crise de notre rapport à l'industrie. On parle beaucoup de la perte de confiance de la population dans la parole de l'État, mais il y a aussi une perte de confiance dans l'industrie en général.

À côté du pacte social sur lequel notre pays s'est construit, il y avait aussi une sorte de pacte industriel : la population acceptait un certain nombre de risques et de nuisances en contrepartie de l'emploi et surtout de l'idée que l'industrie contribuait à la croissance et à la richesse nationale. Tout cela s'est peut-être perdu et on ne voit plus que le risque. L'incident qu'a connu l'usine Lubrizol est donc un incident d'exploitation, dont je ne veux pas minimiser les conséquences - on ne les connaît probablement pas encore toutes -, mais ce qui est révélateur pour moi, c'est ce problème de confiance envers l'industrie et les services de l'État. C'est cela qui est exceptionnel, plus que l'incident lui-même.

M. Hervé Maurey, président. - Et sur le plan juridique ?

Me Jean-Nicolas Clément. - L'usine Lubrizol est classée installation Seveso seuil haut, donc soumise à un régime juridique et un contrôle de l'État très poussé.

M. Hervé Maurey, président. - L'allégement des contraintes environnementales est-il allé trop loin ? Les contrôles ont-ils été bien ou mal réalisés ? Faut-il faire évoluer le droit de l'environnement ?

Me Jean-Nicolas Clément. - La société Lubrizol a-t-elle bénéficié d'un régime allégé ? Je ne le pense pas : elle est soumise au régime le plus contraignant. On a beaucoup parlé des arrêtés pris par les services de l'État pour des extensions d'activité du site : ces arrêtés me semblent avoir été pris dans un cadre normal et être conformes au cadre réglementaire en vigueur.

L'allégement procédural, aujourd'hui critiqué, constitue-t-il une facilité des textes ? Je ne le pense pas. Selon la modification que l'industriel souhaite apporter à son activité, il doit bien évidemment en informer les services de l'État qui, en fonction du niveau révisé de risque ou de nuisance, ont à leur disposition un certain nombre de mesures graduées pour contrôler la modification envisagée. Si celle-ci est trop importante, les services de l'État peuvent imposer à l'exploitant de redéposer un nouveau dossier. Dans le cas de Lubrizol, il n'y aurait pas eu d'évaluation. Compte tenu des modifications qui étaient envisagées, cette évaluation était-elle nécessaire ? D'après ce que je sais, cette évaluation n'était pas nécessaire.

M. Hervé Maurey, président. - Faut-il faire évoluer le droit de l'environnement en matière d'installations classées ? Si oui, comment ? Faut-il faire évoluer les contrôles ?

Me Arnaud Gossement. - À la lecture de vos questions, je me suis posé cette question générale : la simplification du droit de l'environnement, engagée par l'État depuis plusieurs années et plus spécialement depuis 2009, et la création du régime de l'enregistrement des installations classées pour la protection de l'environnement, est-elle liée aux causes ou aux conséquences de l'incendie de l'usine Lubrizol ? En 2013, j'ai été chargé par Delphine Batho de participer au comité de pilotage des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement : pendant plusieurs semaines, nous avons réuni l'ensemble des acteurs concernés par l'évolution du Grenelle de l'environnement pour essayer de répondre à cette question.

Sérions les questions : cette simplification du droit est-elle la cause de l'incendie de Lubrizol ? Je ne le sais pas et ce sera à la justice de trancher. J'ai entendu la polémique selon laquelle le préfet avait accordé des augmentations de la capacité de stockage sur site sans étude d'impact, mais j'entends les réponses des uns et des autres et, en tant qu'avocat extérieur au dossier, je ne peux pas affirmer que cette dispense d'étude d'impact ait été responsable de l'incident.

S'agissant maintenant des conséquences de cet incendie, et pour répondre sans langue de bois, il y a un problème lié à l'urbanisation et à sa maîtrise autour de ces sites. AZF, sur le site de Grande Paroisse près de Toulouse, en a été le révélateur. Dans les reportages sur Lubrizol, on est frappé de voir des habitations à quelques mètres du site ! Depuis 2013, les nouveaux textes imposent des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), des procédures d'expropriation et tout un arsenal de mesures pour que les propriétaires fassent des travaux soit de confinement, soit de réduction des nuisances ; mais ce sont des mesures pour l'avenir. Comment gère-t-on le passé ? Cela voudrait dire, dans certains cas, éloigner les gens, les exproprier, démolir, etc.

Vous avez entendu l'Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (Amaris), qui a remis un livre blanc tout à fait passionnant à la ministre chargée de l'écologie, Élisabeth Borne. Ce rapport montre bien que nous avons un problème de maîtrise de l'urbanisation et que les mesures législatives sont soit mal rédigées, soit trop complexes à appliquer pour procéder à des expropriations. Ce n'est pas toujours un problème d'argent, mais souvent un problème de complexité du droit. Les industriels ne sont pas toujours conscients du risque ni de leurs responsabilités.

Sur la maîtrise de l'urbanisation, on voit donc qu'il y a un problème d'évolution du droit : le droit a évolué, mais manifestement pas de manière satisfaisante. Cela me semble être le premier point sur lequel votre commission d'enquête pourrait faire des propositions, et je rejoins tout à fait les recommandations du livre blanc.

Notre problème n'est pas la simplification du droit - le droit de l'environnement, au regard notamment de l'ensemble des pouvoirs de police, me semble constituer une boîte à outils suffisante -, c'est l'application du droit. Prenons, par exemple, les communiqués de presse du Syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines (SNIIM), tout particulièrement celui d'octobre 2019. Ces ingénieurs ont fait grève une journée en septembre 2018, mais, malheureusement, les médias n'en ont pas parlé. Ils nous alertent sur l'insuffisance de leurs moyens au regard des risques industriels et sur l'instabilité du cadre réglementaire qu'ils doivent appliquer. Cela me paraît être la principale question qui nous est posée aujourd'hui : l'administration a-t-elle les moyens d'appliquer le droit de l'environnement ? Non, l'administration n'a pas les moyens ni matériels ni humains de faire face à ses missions.

Les chiffres du ministère de l'écologie sont connus : on comptait, en 2018, 1 607 inspecteurs, tous services confondus, pour assurer plus de 18 000 inspections. Le nombre d'inspections s'élevait à 30 000 il y a dix ans : on a divisé par deux le nombre d'inspections en dix ans, alors même que les responsabilités des inspecteurs augmentaient !

Nous avons donc bien un problème de simplification, pas de simplification du contenu de la norme, mais de simplification à outrance des moyens pour appliquer cette norme et assurer la sécurité industrielle des sites en France. Il faut redonner confiance à l'administration et aux riverains.

S'agissant des propositions, permettez-moi de mentionner une tribune publiée aujourd'hui même sur le site Internet de France Info, signée par un très grand nombre de juristes en droit de l'environnement. Elle contient plusieurs propositions : je ne suis pas d'accord avec toutes, mais il me semble très intéressant que les juristes en droit de l'environnement fassent entendre leur voix.

Ma première proposition n'est pas juridique. On peut tourner autour du pot, vous pouvez écrire la meilleure des lois sur le risque industriel, s'il n'y a pas les moyens pour l'appliquer, cela ne marchera pas ! En tant qu'avocat, je suis surpris que l'on ait mis en place l'Autorité environnementale - très beau dispositif, doté de fonctionnaires ultra-compétents - ; mais, dans certains dossiers, cette autorité n'a pas été en mesure de rendre son avis et cela jette le soupçon sur les industriels.

Plutôt que d'écrire de nouvelles lois, qui risquent de complexifier encore le droit de l'environnement, permettez-moi d'attirer votre attention sur une proposition de Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette commission est une autorité administrative indépendante garante de la qualité du débat public en France, mais ce rôle de débat public est totalement lié à l'évaluation environnementale : cette évaluation environnementale est assurée par l'administration, bien sûr, mais garantie par l'Autorité environnementale et par les missions régionales de cette autorité.

Nous avons également besoin d'un accès pertinent à l'information. Dans l'affaire Lubrizol, le public s'est senti mal informé. Et même des fonctionnaires se sont dits mal informés, ainsi qu'on a pu l'entendre dans certaines de vos auditions ! Il y a donc un problème d'accès à l'information, en dépit des efforts tout à fait méritoires du Gouvernement. Plus il transmettait d'informations, plus la suspicion et la défiance augmentaient, car n'aurait-il pas dû disposer de ces informations avant l'incendie ?

Dans cette affaire, un document me paraît fondamental : c'est la mise en demeure adressée par l'administration, le 8 novembre 2019, à Lubrizol et à Normandie Logistique. Cette mise en demeure demandait à l'exploitant de fournir des informations qu'il aurait dû fournir il y a plusieurs années ! L'exploitant n'est peut-être pas en faute - je n'en sais rien -, mais comment se fait-il que l'on demande des informations aussi importantes que le plan de défense incendie, le plan d'opération interne du site, l'étude de dangers, etc., une fois que la catastrophe a eu lieu ? Cela crée de la défiance et pose la question de l'application du droit de l'environnement par l'administration elle-même.

M. Hervé Maurey, président. - Il y a pourtant eu 39 contrôles sur le site de Lubrizol !

Me Arnaud Gossement. - Bien entendu. Mais comment expliquer que ces contrôles n'aient pas permis de récolter des informations aussi essentielles que celles demandées le 8 novembre par l'administration ? Le problème, c'est le manque de moyens, nous dit le SNIIM.

Me Sébastien Mabile. - La simplification du droit de l'environnement et des installations classées est un objectif légitime. Ce droit est incompréhensible et inaccessible, sauf aux juristes chevronnés. Or, en démocratie, le droit doit être accessible, d'autant plus lorsqu'il touche à la vie, à la santé, à la sécurité. Pourtant, réforme après réforme, on constate que ce droit ne cesse de se complexifier, avec, comme effet pervers, l'affaiblissement du niveau des normes environnementales. Par exemple, suite aux États généraux de la modernisation du droit de l'environnement, une autorisation environnementale unique a été créée pour regrouper plusieurs autorisations, mais les seuils d'autorisation ont été relevés au profit d'un régime simplifié de l'enregistrement, les consultations obligatoires du préfet ont presque toutes été supprimées, il n'y a plus ni saisine de l'AFB, qui me semble pourtant essentielle pour apprécier les enjeux relatifs à la faune et la flore, ni saisine du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) pour instruction, ni publicité des autorisations dans le recueil des actes administratifs de la préfecture - voyez, à cet égard, l'article R. 181-4 du code de l'environnement -, etc.

On constate que les trois piliers du droit de l'environnement - informer, participer et contester en justice - sont réduits à leur plus simple expression. Au fil des réformes successives, le volet préventif du droit de l'environnement a été allégé. Or le droit de l'environnement est d'abord un droit de la prévention, qui repose de plus en plus sur le principe de l'autocontrôle des exploitants, les inspections inopinées étant très rares et concentrées sur les installations les plus à risque. L'entrepreneur délinquant qui transmet de fausses informations à l'administration - il est heureusement extrêmement minoritaire - peut donc rester longtemps sous les radars.

Cette situation pourrait être partiellement compensée si ce délinquant environnemental encourait de lourdes peines en cas de révélation de ses manquements, mais ce n'est malheureusement pas le cas. Les magistrats du parquet, à l'exception des deux pôles spécialisés de Paris et de Marseille, ne sont pas suffisamment formés et conditionnent, le plus souvent, l'engagement de poursuites pénales à l'avis de l'administration, elle-même placée sous l'autorité du préfet qui prend en considération, parmi les intérêts protégés, celui du maintien de l'emploi ; c'est légitime, mais cela ne doit pas prévaloir sur les préoccupations en matière de protection de l'environnement et de santé publique.

Les arrêtés de mise en demeure et les arrêtés de non-conformité ne sont pas systématiquement transmis au procureur de la République ; lorsque c'est le cas, celui-ci s'en remet le plus souvent à l'appréciation de l'administration. La finalité dissuasive du droit pénal et pédagogique de l'audience publique fait donc ici défaut.

Permettez-moi de citer des chiffres présentés par François Molins, procureur général près la Cour de cassation, lors d'un colloque, il y a quelques semaines : la réponse aux infractions environnementales est très friande d'alternatives aux poursuites : rappel à la loi, régularisation de la situation, médiation, composition pénale et transaction pénale ; les jugements correctionnels sont extrêmement rares : 5 % des délits, contre 15 % il y a 10 ans ; les délais de procédure sont excessivement longs, en moyenne 22 mois pour un délit environnemental, contre 11 mois pour l'ensemble des délits ; quant aux peines, huit fois plus de dispenses de peine sont prononcées, les peines d'amende sont les plus courantes - 71 % des sanctions, contre 35 % pour l'ensemble des délits - et les peines d'emprisonnement restent extrêmement rares - 14 % des sanctions, contre 49 % pour l'ensemble des délits. La finalité dissuasive et pédagogique du droit pénal de l'environnement fait défaut, alors même que sa dimension préventive s'affaiblit au fil des réformes successives. Cela est aggravé par la perte des moyens, que soulignait mon confrère Arnaud Gossement.

Le comité français de l'UICN, qui a beaucoup travaillé sur ces questions, propose la spécialisation des magistrats. Certains pays ont choisi la spécialisation des juridictions : le Chili, la Nouvelle-Zélande ont ainsi instauré des juridictions spécifiques dans lesquelles des scientifiques participent à la formation de jugement au côté des magistrats. Sans aller vers cette ultraspécialisation, qui me semble contraire à l'esprit et à la culture juridique française, nous pourrions spécialiser des magistrats du parquet. L'audience publique a une vocation pédagogique et préventive, particulièrement en matière de droit des installations classées
- c'est moins vrai en matière de droit de l'eau et de la nature. Cette spécialisation pourrait prendre la forme non pas d'un parquet national spécialisé tel que le parquet national financier ou le parquet national antiterroriste, mais être au plus près des territoires, à une échelle régionale ou interrégionale, sur le modèle, par exemple, des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), qui peuvent parfois être compétentes sur les infractions environnementales liées à la criminalité organisée.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. -Ma première question portait sur les juridictions spécifiques, mais vous venez d'y répondre et je trouve votre idée intéressante.

J'ai noté, même si vous vous rejoignez sur la nécessité d'augmenter les moyens, une divergence entre Me Gossement, qui considère que le droit de l'environnement actuel est suffisant, mais qu'il faut qu'il soit mieux appliqué, et Me Mabile, qui considère qu'il y a des améliorations à apporter au droit de l'environnement.

La sous-traitance a été pointée du doigt comme l'un des facteurs de fragilité des installations classées : faut-il l'interdire ? Si oui, comment ?

Me Sébastien Mabile. - Cette question de la sous-traitance pouvant être l'une des questions centrales dans l'instruction du dossier, je ne m'exprimerai pas.

Me Jean-Nicolas Clément. - La sous-traitance pose problème dans l'application du droit des installations classées. Vous allez auditionner le directeur de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et celui de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Le monde du nucléaire s'est emparé de cette question il y a plusieurs années et y a apporté des réponses spécifiques : il serait intéressant que vous les interrogiez sur la sous-traitance, car, selon moi, cette question devrait être traitée dans les installations classées comme elle l'est dans le nucléaire. C'est une question que nous voyons de façon récurrente, notamment dans des problématiques pénales, dans lesquelles on observe un hiatus entre l'exploitant qui est contrôlé et le sous-traitant qui ne l'est pas.

Me Arnaud Gossement. - S'agissant de la divergence de vues que vous soulignez avec mon confrère, je voudrais préciser que je le rejoins lorsqu'il évoque le régime de l'enregistrement ; en revanche, en matière de Seveso, il me semble que la boîte à outils est complète ; le vrai problème, c'est le maniement de ces outils par l'administration.

Pourquoi pas une juridiction spécifique ? Mais cela ne me semble pas être la priorité. Le juge, c'est l'après ; je préférerais que l'on renforce la prévention avec des moyens donnés à l'administration.

L'idée d'une haute autorité environnementale doit être creusée ; ce sujet avait été évoqué devant la commission animée par Alain Richard, à la demande de Ségolène Royal. C'est une proposition de certaines organisations non gouvernementales (ONG), reprise par Chantal Jouanno, qui me semblerait tout à fait favorable au monde économique. Mais créer une juridiction spécifique sans moyens, pour le simple effet d'annonce, cela ne sert à rien !

Le juge des installations classées, c'est le juge administratif. Or la juridiction administrative fonctionne bien, avec des juges extrêmement compétents, qui connaissent très bien le droit de l'environnement et qui rendent des décisions de justice de très grande qualité. Le seul bémol réside peut-être dans les procédures d'urgence : sont-elles adaptées en matière de risque industriel ? Ce débat me paraît plus urgent que de savoir s'il faut ou non un pôle spécialisé. Il en existe un en matière de santé, également compétent en matière de santé environnementale, mais je n'ai pas le sentiment que l'on ait fait de grands progrès en la matière.

S'agissant de la sous-traitance, l'administration doit vérifier les capacités techniques et financières de l'exploitant, mais aussi avec qui il travaille, qui fait quoi. Or on a le sentiment, dans le cas de Lubrizol, que la sous-traitance était mal connue et que l'administration a découvert un entreposage de matières premières chez Normandie Logistique. Je ne remets pas en cause la compétence des services, au contraire, je leur rends hommage.

Mme Pascale Gruny. - Quelles sont vos propositions pour rétablir la crédibilité de la parole gouvernementale et celle des scientifiques et des experts ?

Me Gossement a évoqué les questions de prévention pour les habitations à proximité immédiate d'une installation classée. Je suis élue de l'Aisne et mon département a aussi été impacté par des pollutions diffuses, alors même qu'il est éloigné du site : quelles sont vos propositions ?

M. Hervé Maurey, président. - En effet, l'impact de la catastrophe a été bien au-delà de tous les périmètres des plans prévus par la réglementation.

Me Arnaud Gossement .- La question du bon périmètre d'une étude d'impact est délicate : il peut être complètement ridicule d'aller très loin, mais, parfois, on peut regretter de ne pas avoir étudié la possibilité qu'un panache de fumée entraîne des dépôts sur plusieurs kilomètres, voire au-delà de nos frontières. Il y a donc certainement une réflexion à avoir à ce sujet ; je ne suis pas persuadé qu'il faille modifier le droit des études d'impact, le problème est plus lié aux données dont dispose l'État.

Permettez-moi d'adresser une critique au législateur : on a parfois l'impression qu'il ne s'adresse qu'aux très grandes entreprises. Or, plus vous montez le niveau d'exigence juridique environnemental, plus vous favorisez la concentration du marché parce que les plus petits acteurs ne peuvent pas se permettre de financer des études d'impact onéreuses. Les associations avaient proposé de mutualiser la prise en charge des études d'impact, mais le droit de l'Union européenne lie l'évaluation environnementale et la responsabilité du maître d'ouvrage ou de l'exploitant.

On pourrait engager une réflexion sur une déconnexion éventuelle entre l'étude d'impact et l'industriel, ce qui serait également de nature à apaiser la défiance des associations. Concernant les impacts lointains, je ne suis pas certain qu'une réforme de l'étude d'impact permettra de répondre à cette question.

J'aimerais dire un mot sur la haute autorité environnementale. Vous parlez de la défiance concernant l'évaluation environnementale, l'information, l'accès à l'information. La Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) n'est pas un outil. Le secrétariat de cette commission m'a indiqué, la semaine dernière, qu'il fallait attendre un an et demi pour obtenir une réponse à une demande d'avis. Certes, cela n'engage que la personne que j'ai eue au téléphone, mais à quoi bon demander un avis, qui est un préalable obligatoire, si je veux ensuite saisir le juge d'une demande de communication de l'information ? Il convient donc non pas de créer une nouvelle autorité, mais de rationaliser ces institutions, en les regroupant au sein d'une nouvelle autorité administrative, en leur donnant une indépendance et des moyens adéquats.

Me Sébastien Mabile. - La manière dont on délivre l'information est une question essentielle. Par exemple, si l'on vous dit que de la sève d'acacia a brûlé, vous êtes relativement rassuré ; si l'on parle de gomme arabique, vous êtes un peu plus inquiet et si l'on parle de l'E 414, vous avez peur. Or il s'agit du même produit.

Le département de l'Aisne a été touché, affecté, contaminé. Peut-on dire qu'il a été pollué ? Telle est la difficulté d'appréciation. Nous n'avons pas de référentiel. Nous ne savons pas dire aujourd'hui à partir de quel seuil un territoire est pollué. Il existe un seuil de détectabilité et un seuil de toxicité, mais, entre les deux, il n'y a pas grand-chose.

Il importe aussi de travailler sur la question des incriminations pour définir l'échelle des valeurs protégées par notre société. En effet, toute atteinte à l'environnement porte nécessairement atteinte à la santé publique des populations. Toute la criminalité environnementale a forcément un impact sanitaire ; je pense, notamment, à l'orpaillage illégal en Guyane, avec une contamination massive des populations au mercure. Qu'est-ce qui relève du champ de la police administrative ? De simples non-conformités à des arrêtés d'autorisation ? Qu'est-ce qui relève du champ de la contravention, du champ du délit et du champ du crime, l'écocide étant une question en discussion au Parlement ? Ne devrait-on pas prévoir une nouvelle infraction plus générale de manière à couvrir des comportements qui n'entrent pas aujourd'hui dans le champ du droit pénal de l'environnement ? Je pense à l'idée de créer un délit de mise en danger de l'environnement, qui nécessiterait une violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de vigilance et de sécurité.

M. Pascal Martin. - Maître Clément, vous avez parlé d'un incident d'exploitation qui n'avait rien d'exceptionnel. Élu du département de la Seine-Maritime, je puis vous dire que les conséquences sanitaires, environnementales, économiques pour les riverains et les salariés de Lubrizol sont tout à fait exceptionnelles. L'événement que nous avons vécu est loin d'être mineur. Toutes proportions gardées, votre intervention rejoint celle du PD-G de Lubrizol International qui nous a parlé d'un incident comparable à un simple feu de maison, ce qui nous avait laissés très perplexes. Je veux dire qu'il ne s'agit surtout pas d'un incident d'exploitation. Sans le comparer à l'accident d'AZF ou aux attentats du 11 septembre, évoqués par certains - une comparaison que j'ai dénoncée-, les conséquences de cet accident dans la Seine-Maritime et au-delà sont notables.

Maître Gossement, vous avez relevé un problème d'application du droit de l'environnement. Le préfet du département et l'exploitant ont rappelé que l'usine Lubrizol avait fait l'objet de 39 contrôles. Mais l'on peut se demander s'il s'agissait de simples contrôles ou de véritables inspections.

Maître Mabille, vous avez évoqué la possibilité d'examiner le droit comparé. Pouvez-vous nous apporter votre éclairage en la matière et nous présenter les mesures que d'autres pays ont mises en oeuvre ?

Me Jean-Nicolas Clément. - Mon propos ne visait bien évidemment pas à minorer les conséquences. J'ai parlé d'« incident d'exploitation », car le point de départ ne me paraît pas résulter d'une mécanique industrielle qui aurait été, par combinaison, défaillante. On a tout lieu de penser que ce site a été autorisé et contrôlé par l'administration. Les conséquences directes et indirectes sont importantes, mais il n'y a pas, dans la mécanique telle que je la comprends et telle qu'on la connaît aujourd'hui, quelque chose qui s'apparenterait à une déviance industrielle à cause d'un process qui aurait été mal contrôlé. Voilà ce que je voulais dire.

Me Sébastien Mabile. - Concernant les exemples étrangers, nous pouvons nous référer à nos voisins espagnols, qui disposent de parquets nationaux spécialisés en matière de stupéfiants, d'accidents du travail, par exemple. Ceux-ci viennent en complément des parquets traditionnels.

Le premier d'entre eux, le parquet national anticorruption, a été créé en 1994, vingt ans avant le parquet national financier français.

En 2005, le procureur général de la nation espagnole pointait le fait que l'urbanisme, l'un des moteurs économiques, était une source croissante de criminalité. Il dénonçait alors la passivité, voire la tolérance, de l'administration, ce qui était de nature à favoriser un vivier très attractif pour les groupes criminels et les organisations mafieuses. C'est ainsi que l'Espagne a créé, par une loi du 28 avril 2006, un parquet national consacré à l'environnement et à l'urbanisme. Ce dernier dispose d'un procureur national, qui s'appuie sur 137 procureurs adjoints, et d'unités de protection de la nature, de la Guardia Civil, avec plusieurs milliers d'agents, y compris des unités de police scientifique et technique. La gestion de la scène de crime environnemental est bien plus efficiente et efficace que celle qui existe en France. L'Espagne a eu l'intelligence de travailler sur l'ensemble de la chaîne pénale, alors que la France s'est arrêtée au milieu du gué, avec la création d'un corps unique des inspecteurs de l'environnement, par l'ordonnance de 2012, ainsi que de services spécialisés tels que l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (Oclaesp).

En Espagne, le bilan est éloquent : en 2006, on comptait 295 condamnations en matière d'urbanisme et d'environnement, contre 929 en 2014, dont 465 en matière d'urbanisme. Le taux de condamnation est beaucoup plus fort, car les procédures sont mieux ficelées.

Me Arnaud Gossement. - Votre question portant sur la différence entre contrôles et inspections me paraît absolument fondamentale, monsieur Martin. Nous sommes des avocats spécialisés en droit de l'environnement. Aussi, je ne sais pas traiter un dossier en droit fiscal. Un grand nombre de fois, des confrères m'interrogent sur ma spécialité. Je pense qu'il en est de même pour les inspecteurs. La personne dépêchée par l'administration pour venir sur site a une compétence, mais nous sommes face à des dispositifs extrêmement complexes : il faudrait avoir des compétences par substance, par matière, par process. Qu'ont en commun une raffinerie, un parc éolien, une décharge ? Un centre de stockage de déchets exige, par exemple, une expertise spécifique.

Je ne veux pas juger les contrôles réalisés, mais, d'une manière générale, en matière d'expertise, je me pose la question des moyens de l'administration.

Au demeurant, je puis vous assurer qu'il y a un déficit très important en matière d'expertises juridiques. C'est un secret de Polichinelle, l'administration nous pose régulièrement des questions de droit, alors même que nous ne la défendons pas. Il importe donc de doter les préfectures de services juridiques dignes de ce nom, notamment en matière de droit de l'environnement. Il est aussi de l'intérêt des industriels d'être accompagnés : seuls certains d'entre eux peuvent avoir des conseils.

M. Jean-François Husson. - Vous dites que l'administration ne parvient manifestement pas à réaliser les contrôles nécessaires. Or, à la suite de l'accident AZF, la législation a évolué, notamment pour ce qui concerne les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Vous proposez que l'administration se dote de personnels experts. Il y a deux solutions : les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) pourraient avoir des compétences en la matière ou travailler avec des cabinets privés. Cette dernière solution permettrait de recourir à des personnes qualifiées pour aider l'administration, sans fonctionnariser inutilement - tel est mon point de vue.

Vous avez parlé d'une haute autorité environnementale. La France est atteinte d'un mal incorrigible : on n'en a jamais assez ! Après le millefeuille territorial, administratif et institutionnel, on invente des autorités administratives indépendantes, qui ajoutent à la complexité du dispositif. Méfions-nous du report de responsabilité.

Me Jean-Nicolas Clément. - Je vous rejoins sur la question de l'absence de moyens de l'administration. Selon moi, ce ne sont pas les officiers qui manquent, mais la troupe. Contrairement à mon confrère Me Gossement, je ne pense pas qu'il faille renforcer les troupes de l'administration avec des spécialistes. Nous constatons le manque de soldats au sein des Dreal et le manque de moyens financiers, le droit de l'environnement présentant un volet scientifique. Or, pour faire de la science, il faut des moyens financiers.

Me Arnaud Gossement. - Il faut tout de même des spécialistes. Face à la requête d'une association ou d'un industriel, seul un juriste en droit de l'environnement peut produire, au nom de l'État, un mémoire en défense. Aujourd'hui, les délais moyens de réponse des préfectures devant les tribunaux administratifs s'échelonnent entre huit et neuf mois. Parfois, il faut le dire, les mémoires pour défendre l'État ne sont pas de bon niveau.

Monsieur le sénateur Husson, je n'ai jamais proposé la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante. Je vous propose de regrouper plusieurs institutions.

M. Jean-François Husson. - Comme vous aurez plus de dossiers à traiter, le délai ne sera pas moins long.

Me Arnaud Gossement. - Je parlais de l'Autorité environnementale.

M. Jean-François Husson. - Certes, mais cette autorité aura plus de dossiers à traiter.

M. Hervé Maurey, président. - Dans les deux cas, il faudra recruter.

Mme Nelly Tocqueville. - Élue de Seine-Maritime, je partage les propos de mon collègue Pascal Martin : le vocable « incident » ou « accident d'exploitation » n'est pas entendable par les populations concernées.

Dans son comité de transparence du 18 novembre dernier, Lubrizol a mis en avant les indemnisations auxquelles l'entreprise a procédé en qualifiant de dispositif inédit d'aides financières celles qui sont apportées aux agriculteurs, aux entreprises, aux commerçants, aux collectivités, dont les versements ont déjà eu lieu.

Cependant, reste posée la question de la réparation du préjudice écologique. D'une part, pouvez-vous nous rappeler ce que signifie cette notion ? D'autre part, celle-ci vous paraît-elle adaptée à un accident industriel - je persiste à parler d'« accident » - d'une ampleur similaire à celle de l'incendie de Lubrizol ?

Me Sébastien Mabile. - Je ne m'exprimerai pas sur le cas particulier de Lubrizol. Le préjudice écologique est une construction prétorienne du juge, consacré par la chambre criminelle de la Cour de cassation dans le cadre de l'affaire Erika en 2012, puis dans le code civil avec la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

M. Hervé Maurey, président. - Sur l'initiative du Sénat.

Me Sébastien Mabile. - En effet, et sur l'initiative de Bruno Retailleau - rendons à César ce qui est à César ! Il vise à réparer l'atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement. Il suppose néanmoins qu'une faute ait été commise et il faut démontrer le lien de causalité entre la faute et le dommage. En revanche, l'atteinte au territoire, l'atteinte à l'environnement relèvent du régime de la responsabilité environnementale, instauré par une directive européenne : quand le dommage est en cours, le préfet se voit conférer des pouvoirs de police spécifiques de manière à pouvoir restaurer les fonctionnalités et les services rendus par les écosystèmes. Ce dernier régime doit être mis en oeuvre dès que survient l'accident, alors que le régime afférent au préjudice écologique intervient lorsque l'affaire est portée devant un tribunal.

Concernant le régime de responsabilité environnementale, les critères sont beaucoup plus restrictifs : il s'agit uniquement de dommages causés aux eaux et aux milieux aquatiques, aux habitats et aux espèces protégées au titre du réseau Natura 2000 et à la contamination des sols dès lors qu'il y a un risque d'atteinte à la santé humaine. Je veux y insister, ce régime n'a jamais été appliqué en France, alors qu'il a été transposé par la loi du 1er août 2008. Entre avril 2007 et avril 2013, les États membres de l'Union européenne ont signalé 1 245 cas d'application de ce régime, principalement en Hongrie et en Pologne. Pourquoi ce régime préventif n'est-il pas mis en oeuvre en France ?

M. Jean-Claude Tissot. - Avons-nous les outils adéquats pour définir le périmètre d'étude concernant les risques aigus ou chroniques ? Comment appréhender ce périmètre ?

Me Jean-Nicolas Clément. - On est hélas plutôt dans une démarche de rétropédalage ou d'analyse a posteriori. Il est scientifiquement extrêmement compliqué de définir le périmètre d'un risque de nuisance. Si j'en crois mon expérience, c'est souvent à l'occasion d'incidents, d'accidents, de catastrophes que l'on arrive à faire ce rétropédalage. L'administration, les industriels ou les agences institutionnelles telles que les agences régionales de santé définissent alors des périmètres élargis ou plus précis. Il est très difficile de prévoir à chaque fois la diffusion des panaches de fumée.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - En application de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), un décret, récemment publié, crée un régime de plateformes industrielles visant à mutualiser la gestion des risques industriels. En avez-vous pris connaissance ? Est-il susceptible d'améliorer la gestion des risques industriels ou, au contraire, de l'affaiblir ?

Me Jean-Nicolas Clément. - Ce régime présente l'avantage de l'homogénéité, de la rationalisation, afin que l'administration ait une vision d'ensemble plus globale. Mais demeure toujours le problème des moyens.

Me Arnaud Gossement. - Le droit appréhendait mal les plateformes qui existaient. Aujourd'hui, il est parfois difficile de détecter dans le temps et dans l'espace l'origine des risques. D'une certaine manière, responsabiliser l'ensemble des industriels d'une plateforme va dans le bon sens. Mais, très sincèrement, pour avoir étudié ce décret, qui est très elliptique, je partage l'analyse de mon confrère : je ne sais pas s'il s'agit de la bonne réponse.

M. Hervé Maurey, président - Nous vous remercions de vos interventions. Nous attendons des réponses écrites au questionnaire que nous vous avons adressé. Je vous invite à nous transmettre tout autre document que vous jugerez utile à nos travaux. Vous l'aurez compris, nous sommes demandeurs de propositions sur l'évolution des règles et des contrôles.

La réunion est close à 17 h 45.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.