COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 20 novembre 2019

Mercredi 20 novembre 2019

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente,
puis de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Proposition de loi visant à agir contre les violences au sein de la famille - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. Philippe Bas, Mme Marie Mercier, Mme Catherine Di Folco, Mme Annick Billon, Mme Marie-Pierre de la Gontrie, M. Jean-Pierre Sueur et Mme Françoise Cartron comme membres titulaires, et de Mme Muriel Jourda, M. François-Noël Buffet, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, M. Loïc Hervé, Mme Laurence Rossignol, Mme Esther Benbassa et Mme Josiane Costes comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

M. Philippe Bas, président. - Plusieurs des membres de cette commission mixte paritaire n'appartiendraient pas à notre commission des lois. Il ne faudrait pas que ce cas soit trop fréquent, pour assurer la continuité de l'examen des textes.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - À ce propos, je trouve que l'examen du texte en séance s'est passé de manière peu constructive. Alors que cette proposition de loi avait connu un parcours parlementaire atypique, en raison du caractère transpartisan de son sujet, elle a fait l'objet d'échanges intéressants hier, mais je déplore la raideur dont a fait preuve notre commission, monsieur Buffet. Par le miracle des votes de groupe, les divergences se sont radicalisées, sans refléter nos échanges transpartisans dans l'hémicycle. Nous avons raté une occasion.

M. Jacques Bigot. - J'ai été très surpris, monsieur le président, par l'attitude de la commission des lois, sur un texte émanant d'un membre de votre parti politique à l'Assemblée nationale, et voté à l'unanimité. Nous avions démontré que ce texte n'était pas abouti juridiquement. La ministre a déclaré qu'il fallait attendre le 25 novembre, après la fin du Grenelle de Mme Schiappa, comme l'avait aussi dit M. Gilles Legendre, qui préside le groupe « La République en marche » à l'Assemblée nationale. Du coup, nous nous demandions ce que nous faisions là... Tous nos amendements avaient pour objectif d'améliorer encore le texte. Au lieu de participer à cette amélioration, vous avez préféré n'en rien faire, et c'est le Gouvernement qui tirera tout le profit. Parallèlement, la ministre a fait une communication, à la suite d'une inspection de ses services, pour indiquer que le système ne fonctionnait pas bien, notamment faute de moyens. Or l'un de nos amendements demandait un enregistrement systématique de plaintes. L'inspection a pourtant montré qu'on se contentait trop souvent d'une main courante...

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement a été adopté.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Contre l'avis du Gouvernement.

M. Jacques Bigot. - Je regrette que nous laissions au Gouvernement la gloire d'améliorer ce texte, et au Sénat le désagrément de n'avoir pas su réunir l'unanimité qui avait prévalu à l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, président. - On ne peut forcer l'unanimité... Et vous n'avez pas voté l'article 2, qui avait été adopté à l'Assemblée nationale. Notre commission avait décidé d'adopter l'article 2 conforme, considérant qu'il n'était pas améliorable. Son dispositif consistait en effet à proposer un bracelet anti-rapprochement, avec le consentement de l'auteur présumé des violences - ce qui est limité. L'idée rendre plus contraignant le système, en passant par le juge aux affaires familiales (JAF), est un défi que nous n'avons pas su surmonter, malgré de nombreux efforts. Or rien, en dehors d'une enquête pénale, ne permet d'imposer une contrainte dont la violation serait sanctionnée par une peine privative de liberté, ce qui est le seul moyen d'être efficace. En dehors de ce cadre, même le juge des libertés ne saurait créer cette contrainte. Nous étions donc dans une impasse. Compte tenu de l'unanimité à l'Assemblée nationale, le Sénat a été sage de ne pas faire de bricolage, car cela n'aurait eu aucun effet opérationnel. Je remercie donc le rapporteur et notre vice-président d'avoir tenu bon, et me réjouis que nous ayons rendu l'application de cette disposition temporaire, étant donné la zone d'ombre qu'elle comporte. Cela dit, de nombreux autres amendements ont été adoptés. Je ne vois rien de blâmable dans la manière dont le débat a eu lieu.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je crois que votre mémoire vous joue des tours, monsieur le président, car, en commission, vous avez dit, à propos de l'article 2, qu'il fallait poursuivre le travail. Puis, si cet article ne fonctionne pas, il fallait le supprimer !

M. Jacques Bigot. - Ce que l'on sent, dans cette affaire, c'est que tout se joue dans la relation du Procureur de la République avec le JAF, alors même que leurs compétences diffèrent complètement. La ministre a d'ailleurs reconnu que le recours à la plainte pénale était plus efficace que le recours à l'ordonnance de protection devant le juge. Nous avons des féminicides toutes les semaines, et nous irions faire croire aux femmes victimes que le bracelet anti-rapprochement est une solution, alors que les techniques judiciaires ne sont pas au point ? Il faut surtout encourager le dialogue entre les procureurs et les JAF. Rejeter l'article 2 n'est guère satisfaisant, en tous cas.

M. Philippe Bas, président. - La proposition de loi prévoit bien la possibilité de recourir au bracelet anti-rapprochement par la voie pénale - ce qui est efficace. Mais il nous a paru préférable de rendre expérimental le dispositif mis en oeuvre par le JAF, ce qui est une manière de lui laisser sa chance.

Mme Marie Mercier. - Il y avait beaucoup de passion dans ce débat, tiraillé entre la rigueur du droit et la volonté d'avancer. Plus que la loi, c'est l'éducation et l'accompagnement qui résoudront les difficultés. Le bracelet anti-rapprochement n'apportera pas forcément la solution. En tous cas, ces violences sont insupportables. Mais le Sénat, garant de la rigueur, devait retravailler ce texte. Il y a aussi un problème de moyens.

Désignation de rapporteurs

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de remplacer M. Jean-Luc Fichet par M. Jean-Yves Leconte pour la mission sur la loi de 1905.

Pour faire partie du groupe de travail sur la lutte contre la cybercriminalité, commun avec la commission des affaires européennes, je vous propose de désigner Mme Sophie Joissains et M. Jacques Bigot.

Il en est ainsi décidé.

Proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants - Examen des amendements

M. Philippe Bas, président. - Aucun amendement n'a été déposé sur la proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » - Examen du rapport pour avis

M. Patrick Kanner, rapporteur pour avis. - Nous examinons pour avis deux programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre : le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ». Pour l'exercice 2020, les juridictions administratives bénéficient d'une hausse de leur budget de 4,6 %, soit 19,5 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires, et d'un plafond d'emplois en augmentation de 77 équivalents temps plein travaillé (ETPT), ce qui représente 93 emplois nouveaux.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est encore une fois la principale priorité du programme : elle bénéficiera de 59 nouveaux postes sur les 93 créés en 2020. Il s'agit de lui permettre de faire face au très fort accroissement d'activité qu'elle connaît depuis 2017, tout en respectant les délais de jugement imposés par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, qui sont de cinq mois pour les procédures ordinaires et de cinq semaines pour les procédures accélérées. La CNDA a connu une hausse des requêtes enregistrées de 34 % en 2017 et de 9,5 % en 2018. Cette augmentation pourrait atteindre 53 % sur la période 2019-2020 avec 90 000 requêtes attendues. De tels chiffres n'ont jamais été atteints : les pics historiques, notamment en 2004, étaient de l'ordre de 50 000 recours. En 2019, les prévisions actualisées de la performance prévoient une dégradation des délais de jugement de la CNDA par rapport à la cible initiale, malgré la mise en oeuvre de moyens innovants comme celle, à titre expérimental, des vidéo-audiences à Lyon et Nancy. En effet, cette expérimentation a été suspendue après une grève des avocats. La Cour en espère une reprise au printemps 2020. Je voudrais insister sur le développement très rapide de la CNDA et les efforts que cela implique en interne. En trois ans seulement, la Cour aura ainsi créé plus de 260 postes - 102 en 2018, 122 en 2019 et 59 en 2020 - et ouvert dix chambres. Selon les mots de sa présidente, la CNDA doit être à la fois Pôle Emploi et une agence immobilière. Le nouveau site de Montreuil regroupant le tribunal administratif et la CNDA ne sera pas disponible avant fin 2024.

S'agissant des autres juridictions administratives, je ne vois qu'un seul point positif dans le projet de loi de finances pour 2020 : les crédits de 2 millions d'euros prévus pour financer la première tranche des travaux d'installation dans la région Occitanie de la neuvième cour administrative d'appel, qui soulagera les cours de Marseille et Bordeaux. Elle devrait être installée d'ici la fin de l'année 2021. Pour le reste, et comme l'année dernière, les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel font figure de grands laissés pour compte de ce budget. Seuls treize emplois nouveaux seront créés en 2020, et il est prévu de recruter 21 juristes assistants, mais à condition que ces emplois soient autofinancés en gestion grâce à un moindre recours aux vacataires. L'augmentation des moyens humains prévue dans le projet de loi de finances pour 2020 est sans proportion par rapport à l'accroissement du contentieux auquel sont confrontées les juridictions administratives, qui ont connu deux années consécutives de hausse très importante. En 2020, cette situation sera aggravée par les contentieux inhérents aux élections municipales et sénatoriales, qui doivent être tranchés dans des délais très courts : trois mois, pour les réclamations contre les opérations électorales municipales, et trois jours, en cas de recours contre le tableau des électeurs sénatoriaux établi par le préfet ou contre une déclaration de candidature.

La part que représente le droit des étrangers est toujours plus importante d'année en année. L'augmentation des demandes d'asile se traduit en effet par un bond considérable du contentieux de l'éloignement et des référés liberté. Au sein du programme 165, les contentieux de la CNDA et des juridictions administratives de droit commun sont donc très liés, et augmenter les crédits de la Cour sans accroître ceux des autres juridictions - comme cela est fait - ne revient qu'à traiter une partie du problème, soit la queue de la comète. La hausse enregistrée en 2018 a été de 21 % pour les tribunaux et 11 % pour les cours administratives d'appel. Au premier semestre 2019, le contentieux des étrangers devant les tribunaux a encore augmenté de 20,9 %.

La multiplication des catégories de recours et des délais d'urgence imposés aux juridictions a un impact considérable sur leur organisation et un fort effet d'éviction sur les autres contentieux. La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, adoptée par la majorité sénatoriale, a aggravé cette situation en ajoutant deux nouveaux délais contraints de 96 heures et 144 heures aux quatre délais préexistants. Nous édictons des normes qui ne sont que difficilement mises en oeuvre sur le terrain. D'où l'importance des études d'impact. À Marseille, le contentieux des étrangers représente six à sept dossiers par jour et occupe tous les présidents de chambre à tour de rôle. Il mobilise en permanence une équipe du greffe pour assister aux audiences, ce qui désorganise les autres formations. Les agents de greffe rencontrés sur place ont exprimé leurs grandes difficultés - je dirais même leur souffrance au travail - pour faire face tout à la fois à l'urgence et au nombre des requêtes, tout en étant en contact direct avec les requérants. Les magistrats, quant à eux, sont confrontés à un risque de perte de sens de leur métier, ce que nous avons fortement ressenti.

Le Gouvernement semble avoir pris la mesure du problème : par lettre du 31 juillet 2019, le Premier ministre a confié au Conseil d'État une mission afin de simplifier le contentieux des étrangers. Un groupe de travail doit rendre ses conclusions le 15 mars 2020. À effectifs constants, les bonnes performances des juridictions administratives reposent arithmétiquement sur l'augmentation de la charge de travail des magistrats et du personnel administratif, dont l'engagement professionnel doit être salué.

Parmi les voies d'amélioration, le trio « dématérialisation, aide à la décision et médiation » est mis en avant. Les gains obtenus grâce au télérecours sont désormais limités, et l'ouverture d'un télérecours citoyen accessible à tous depuis fin 2018 ne génère que peu de nouvelles économies. L'aide à la décision n'est pas développée dans des conditions permettant une réponse efficace à l'accroissement du contentieux, car les crédits ne sont pas suffisants. Ainsi, seuls 21 postes de juristes assistants sont prévus dans le projet de finances pour 2020. Ces postes manquent d'attractivité. Quant au recours à la médiation, il nécessiterait un véritable changement de culture à la fois chez les avocats, qui craignent la concurrence des médiateurs et une perte de clientèle, mais également au sein de l'administration elle-même. Le vice-président du Conseil d'État, que j'ai entendu, estime que l'administration devrait revoir ses méthodes de travail, comme l'a déjà fait l'administration fiscale : en amont, en améliorant l'accueil et en apportant les explications nécessaires à l'administré et, en aval, en choisissant les dossiers sur lesquels transiger et les dossiers à maintenir en contentieux. Dans certains domaines, cela fonctionne, comme pour les allocations versées par Pôle Emploi.

J'en viens à présent aux juridictions financières. L'augmentation des crédits de paiement concerne uniquement les dépenses de titre 2, qui connaissent une progression de 0,4 million d'euros par rapport à l'année dernière, ce qui reste inférieur de 1,8 million d'euros à ce qui avait été annoncé en programmation pluriannuelle. Ces juridictions paient la rigueur budgétaire... L'objectif fixé en 2017 d'atteindre le plafond d'emplois « historique » de 1 840 ETPT à l'horizon 2022 a en effet été abandonné. Ce ne sont pas 50 ETPT qui seront créés sur la période, mais 30 uniquement. Le schéma d'emplois en 2020 prévoit en conséquence la création de cinq emplois de catégories A et A+, au lieu des quinze précédemment annoncés. Au cours des années, les juridictions financières ont vu leurs missions se multiplier, tandis que leur schéma d'emplois a été revu à la baisse. Pour n'évoquer que deux réformes parmi les plus récentes, je citerai l'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales, mise en place par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), et l'extension du champ de compétences aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit privé opérée par la loi de janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Ces deux dispositifs sont utiles, mais le Gouvernement comme le Parlement imposent aux juridictions financières des charges qui sont difficilement supportables.

Parallèlement, les chambres régionales des comptes sont confrontées à la multiplication des organismes qui gravitent, tant autour des collectivités territoriales - avec un recours accru aux sociétés publiques locales - qu'autour des établissements et services médico-sociaux privés, dont l'organisation est complexe et éclatée en plusieurs sociétés.

Dans ces conditions, il existe des risques de priorisation des travaux et d'éviction sur les missions exercées auprès des collectivités territoriales, et en particulier sur le contrôle budgétaire. Or ces missions sont plus que jamais essentielles à l'heure où les moyens accordés au contrôle de légalité sont en franche baisse. En clair, il n'y a plus de contrôle de légalité, et pas assez de contrôle par les juridictions financières. Cet effet ciseau est délétère, car je ne crois pas à une liberté des collectivités territoriales qui ne soit pas assortie d'un minimum de contrôle, en amont et en aval. Comme l'a justement formulé le vice-président de l'Association des présidents et vice-présidents des chambres régionales des comptes, que j'ai auditionné, « les contrôleurs doivent être au même niveau que les contrôlés ». Or les moyens des collectivités territoriales ont considérablement progressé ces dernières années, notamment avec la mise en place de services d'audit interne, et les nouveaux champs de contrôle
- comme, par exemple, les établissements et services médico-sociaux du secteur privé - impliquent d'acquérir de nouvelles compétences.

Enfin, je souhaite rappeler la nécessité de préserver l'indépendance de la Cour des comptes, en garantissant qu'aucune mise en réserve n'affectera les crédits ouverts au titre du programme 164. Ce n'est plus le cas depuis 2017, puisque les crédits du programme 164 font l'objet d'une mise en réserve de précaution en début d'exercice. Même si cette réserve est levée par la suite, elle est contraire au respect des principes internationaux, qui prévoient que les contrôleurs des finances publiques disposent « de l'indépendance fonctionnelle et organisationnelle nécessaire à l'exécution de leur mandat ».

En conclusion, compte tenu de l'effort conséquent en faveur de la CNDA et du maintien à la hausse - même légère - des moyens accordés aux juridictions administratives et financières, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ces deux programmes - mais avec beaucoup de réserves.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour ce rapport très clair. Il faudra indiquer fermement en séance au ministre nos réserves sur l'usage de la mise en réserve, qui pose des questions de principe. Certes, la Cour des comptes recommande souvent des gels de crédits, mais les lui appliquer serait mettre en péril les moyens que lui donne le Parlement, alors qu'elle exerce des contrôles nécessaires à la liberté de décision de nos collectivités territoriales, parce qu'ils en sont la contrepartie.

Mme Brigitte Lherbier. - Je me rends régulièrement à la rentrée de la cour administrative d'appel et du tribunal administratif de Douai, tout comme à celle des tribunaux judiciaires. Il me semble que ces derniers sont encore plus à plaindre : les juges judiciaires sont moins bien lotis que les juges administratifs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je trouve plaisant que le Premier président de la Cour des comptes, qui prêche la rigueur partout, estime anormal que l'État l'applique à la Cour des comptes ! Quant à la certification, qui consiste à surveiller étroitement les élus, considérés comme des personnes à risque, elle néglige la séparation des ordonnateurs et des comptables. Je rappelle que c'est « grâce » à la Cour qu'on a supprimé, par exemple, la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires. Les collectivités territoriales auront-elles à être contrôlées comme des entreprises ? M. Migaud affirme que ses contrôles sont purement techniques. Faux ! Ils comportent des jugements politiques. Il ne s'agit pas tant de bonne gestion que de faire des économies. J'ai toujours voté contre les dispositions qui mettent les élus sous contrôle, comme s'il fallait les surveiller.

M. François Grosdidier. - Ce budget est insuffisant, alors qu'il concerne le département ministériel le plus sinistré. Et nous connaissons la misère de la police, de la gendarmerie, des armées, de l'hôpital, de l'éducation nationale... Mais c'est la justice qui est systématiquement sacrifiée, depuis des décennies. Cela a des répercussions en amont, notamment sur les forces de sécurité intérieure - et notre système carcéral est, plus encore que les quartiers, une zone de non-droit. Il y a une vraie distorsion entre la position officielle, qui est de rapprocher la justice des citoyens, et les mesures de gestion, qui ne favorisent pas la subsidiarité. La suppression des juges d'instruction peut n'être qu'un préalable à la mise en cause de certains tribunaux de grande instance, voire de certaines cours d'appel. Cette logique de concentration ne rime pas forcément avec rationalisation. Quand on allonge les circuits et qu'on décontextualise, le citoyen est perdant, car l'administration est moins efficace.

M. Vincent Segouin. - Les recours contre le Conseil d'État et les autres juridictions administratives augmentent. Pourquoi ?

M. Patrick Kanner, rapporteur pour avis. - S'agissant de la justice judiciaire, le budget sera présenté par notre collègue Yves Détraigne. Quant à la certification des comptes, c'est une expérimentation prévue par la loi NOTRe.

M. Pierre-Yves Collombat. - Servitude volontaire !

M. Patrick Kanner, rapporteur pour avis. - Les collectivités territoriales dépensent plus de 200 milliards d'euros d'argent public...

M. Pierre-Yves Collombat. - Avec quel endettement ?

M. Patrick Kanner, rapporteur pour avis. - Pas autant que l'État, je vous l'accorde, mais les citoyens doivent être bien informés du bon usage de cet argent public.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ils le sont déjà.

M. Patrick Kanner, rapporteur pour avis. - Si cette expérimentation est généralisée, il faudra prévoir les moyens adéquats. Quant au nombre de dossiers et d'appels, il progresse notamment, en matière de droits des étrangers, du fait de l'aide juridictionnelle qui est par ailleurs l'une des sources de revenus des avocats.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Sécurités » - Programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Cette année encore, la sécurité civile est le parent pauvre du budget consacré à la sécurité. Les autorisations d'engagement (AE) progressent légèrement certes, mais cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation significative des dépenses de fonctionnement liées à la maintenance des moyens aériens. Les crédits de paiement (CP) baissent eux de 3 %, atteignant 519,47 millions d'euros, contre 532,12 millions d'euros en 2019. Les emplois sont sans perspective d'évolution, avec la création de 12 emplois pour 2020, mais une baisse globale du plafond d'emplois de 5 ETPT. En outre, aucune création d'emplois n'est envisagée pour les deux années à venir.

Le budget 2020 de la sécurité civile est également marqué par des transferts importants vers le programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », auquel est rattaché le nouveau service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'intérieur, ainsi que de la direction du numérique. Ces rattachements ont pour effet de transférer au sein du programme 216 des crédits qui étaient alloués aux grands projets informatiques de la sécurité civile, tels que le système d'alerte et d'information aux populations (SAIP) et le système de communication de la sécurité civile Antares. J'espère que ce rattachement au sein d'un ensemble beaucoup plus vaste ne transformera pas ces projets stratégiques en variables d'ajustement budgétaire.

L'absence de réel effort au sein de ce projet de loi de finances (PLF) pour 2020 est d'autant moins compréhensible que le budget de la sécurité civile représente à peine 2,5 % des crédits alloués à la mission « Sécurités ». À titre de comparaison, l'augmentation de près de 3 % des AE du programme « Gendarmerie nationale » correspond à 265 millions d'euros, soit plus de la moitié des AE totales allouées à la sécurité civile par le PLF. Je ne veux pas dire ici qu'il faut prendre aux gendarmes pour donner aux pompiers. Je pense simplement qu'il faut augmenter l'enveloppe globale de la mission « Sécurités » puisqu'elle ne comporte que des programmes hautement stratégiques.

Face à ce budget décevant, les attentes et les besoins de la sécurité civile sont, eux, bien présents.

Plus d'un an et demi après la décision « Matzak », rendue par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui reconnaissait la qualité de travailleur à un sapeur-pompier volontaire belge, l'ombre mortifère de cette jurisprudence plane toujours sur le volontariat français. Au lieu de se concentrer sur la création d'une directive européenne relative à l'engagement citoyen, le Gouvernement souhaite utiliser les dérogations prévues par la directive de 2003 sur le temps de travail. Je pense qu'il s'agit d'une solution de facilité, qui aura pour seule conséquence d'entériner le fait que les sapeurs-pompiers volontaires sont effectivement des travailleurs. J'appelle donc le Gouvernement à engager toutes les diligences utiles à l'adoption d'une nouvelle directive, puisqu'il s'agit de la seule démarche pérenne pouvant protéger le volontariat.

Les investissements des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont toujours en souffrance. En 2016, la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires s'était traduite par une diminution significative du montant de la participation versée à ce titre par l'État aux départements. Il avait donc été décidé qu'une large partie de cette économie viendrait abonder un fonds de soutien aux investissements des SDIS. L'engagement n'a tenu qu'une année et le montant de cette dotation n'a depuis cessé de diminuer. L'État n'a donc pas rendu à la sécurité civile les économies qu'elle lui a fait réaliser et l'a ainsi privée de plus de 60 millions d'euros en quatre ans. Cette situation n'est pas admissible au regard de l'état global de l'investissement des SDIS et du niveau des crédits alloués à la sécurité civile. Je la dénonce fermement : c'est un véritable hold-up !

Le service national universel (SNU) a été créé à la suite de l'engagement pris par le Président de la République pour mieux impliquer la jeunesse française dans la vie de la Nation. Les SDIS des treize départements expérimentateurs ont été associés à la phase de préfiguration qui s'est déroulée en juin dernier. Je reconnais que le SNU peut être un tremplin pour le volontariat, mais le flou qui demeure sur les modalités de participation des SDIS fait craindre que la montée en puissance du SNU ne cache un nouveau transfert de charge de l'État vers les collectivités. Nous serons donc particulièrement vigilants sur ce point.

Je partage la volonté du Président de la République de mettre en place des plateformes d'appel communes aux SDIS et aux services d'aide médicale d'urgence (SAMU). Pierre-Yves Collombat et moi l'appelions de nos voeux dans le rapport d'information que nous avons écrit ensemble il y a déjà trois ans.

M. Pierre-Yves Collombat. - Seulement ?

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Le développement de ces plateformes permettra une meilleure synergie dans les interventions des SDIS et des SAMU, mais soulèvera de manière encore plus visible le problème de brouillage des compétences respectives du 15 et du 18, que nous avions clairement identifié. Quelques semaines après l'annonce par la ministre de la santé de réflexions concernant la création d'un service d'accès aux soins (SAS), il est plus que jamais nécessaire d'engager une réflexion de fond sur le domaine de compétence des SDIS. Ce travail est indispensable pour que la sécurité civile cesse d'être le palliatif universel aux reculs des autres services publics, celui de la santé en tête.

Concernant les moyens aériens de la sécurité civile, le marché conclu pour l'acquisition de six appareils Dash est en cours d'exécution et a permis la livraison d'un appareil. Le calendrier prévisionnel de livraison avait été conçu pour maintenir la continuité des moyens aériens de la sécurité civile, en dépit du retrait progressif des Tracker. Cette précision est aujourd'hui remise en cause, d'une part, par la perte d'un Tracker et le décès de son pilote pendant la dernière saison des feux et, d'autre part, par la détection d'un problème technique sur les trains d'atterrissage, qui rend inopérationnelle une partie de la flotte de ces appareils. Afin de prévenir toute rupture capacitaire, j'invite le Gouvernement à réexaminer la fréquence de renouvellement des appareils en fonction du diagnostic à venir des Tracker et à procéder aux ajustements nécessaires dans le calendrier de livraison des nouveaux appareils Dash 8.

Enfin, les douze Canadair de la sécurité civile atteindront bientôt l'âge vénérable de 25 ans. Or, pour l'heure, aucun plan de renouvellement ferme n'est encore arrêté malgré la proximité de l'échéance. Lors de son audition, M. Laurent Nunez a envisagé de passer par un appel d'offres européen afin de mutualiser la commande d'une vingtaine d'appareils, ce qui permettrait de faire intervenir l'Union européenne dans leur financement. Je fais donc miennes les recommandations de notre collègue Jean Pierre Vogel dans son récent rapport sur les feux de forêt : il conviendrait d'établir un bilan coût-avantages précis sur l'opportunité de prolonger l'utilisation des Canadair et il serait souhaitable d'accélérer en parallèle les négociations européennes en cours.

Enfin, l'École nationale des officiers de sapeurs-pompiers (ENOSP) connaît des problèmes récurrents de financement et devra, cette année encore, puiser dans son fonds de roulement pour assurer l'équilibre de son budget pour 2020. Ce n'est pas acceptable, car cette école est un des piliers de la sécurité civile française et met beaucoup d'énergie à dégager des ressources propres au travers des formations qu'elle propose.

Le prochain contrat d'établissement qui règle son financement devrait être adopté dans les mois à venir. Je souhaite que ce temps soit mis à profit pour repenser les contributions apportées à l'ENOSP, afin que l'école bénéficie de ressources pérennes à la hauteur de ses nombreuses missions et de l'excellence avec laquelle elle les remplit : cette école est connue dans le monde entier. Tout le monde doit maintenant prendre ses responsabilités, l'État en tête !

En conclusion, le compte n'y est pas pour la sécurité civile. En conséquence, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme.

M. Alain Marc. - Dans les départements, ce sont les collectivités territoriales qui paient, et c'est l'État qui prend les décisions opérationnelles. Dans le mien, les nouveaux centres de secours sont payés pour moitié par le département, et pour moitié par les communes concernées. Il faudrait qu'un fonds national participe à ce financement, qui obère parfois les comptes des communes pendant plusieurs années.

M. Jean-Luc Fichet. - Votre rapport montre bien les difficultés de la sécurité civile. La société nationale de sauvetage en mer (SNSM) aussi ne dispose plus que d'un matériel vétuste. Le système de volontariat français est remis en cause au niveau européen, et il semble que le temps d'activité et de garde des pompiers volontaires doive être compté comme temps de travail. Au-delà des 1 650 heures annuelles, ils peuvent aller jusqu'à 2 100, soit 600 heures de volontariat. Une mise en conformité coûterait très cher, et surtout dénaturerait le sens de leur engagement. Il faut défendre notre modèle. Les interventions pour incendie ne représentent que 7 % du total. Le reste est du secours à la personne. Nous devons reconnaître cette nouvelle mission. Ce secteur, où le nombre de volontaires n'augmente pas, et qui coûte cher aux collectivités territoriales, se sent déconsidéré.

Mme Brigitte Lherbier. - C'est notre devoir de veiller au bien-être des pompiers, qui sont un vrai palliatif aux services médicaux - même en psychiatrie ou en maternité !

M. Philippe Bas, président. - À l'approche de la sainte-Barbe, je nous vois mal revenir vers les sapeurs-pompiers volontaires - parfois de père en fils - en nous montrant complaisants envers des propositions parfaitement insuffisantes, d'autant que M. Nunez est resté très évasif sur les perspectives d'évolution au niveau européen.

M. Pierre-Yves Collombat. - Entièrement d'accord avec le rapport. Ce sera l'année des « Dash maigres »...

M. Vincent Segouin. - Le nombre d'interventions des sapeurs-pompiers volontaires augmente rapidement à cause du secours à la personne, parce qu'il y a moins d'ambulanciers - est-ce à dessein ? Les volontaires s'en trouvent découragés, tout comme les chefs d'entreprises qui les emploient. La sécurité sociale ne pourrait-elle pas régler leurs interventions aux sapeurs-pompiers ?

M. Jean-Pierre Sueur. - M. Nunez est en effet resté elliptique sur l'évolution du dossier européen. C'est d'ailleurs ainsi depuis des années. Or la République française a bien les moyens de se faire entendre sur ce point, je pense. Notre commission pourrait, d'une seule voix, demander au Gouvernement de mettre tout son poids dans la balance pour que cette question soit enfin réglée.

M. François Bonhomme. - La décision de la CJUE requalifie le temps d'astreinte comme temps de travail, en effet. Peut-on espérer que le caractère spécifique de l'activité de nos sapeurs-pompiers soit reconnu et préservé ?

M. André Reichardt. - Avec Jacques Bigot, nous faisons partie, au sein de la commission des affaires européennes, d'un groupe de travail sur l'adaptation du volontariat à cette nouvelle donne. C'est le moment d'intervenir, puisqu'une nouvelle Commission européenne s'installe, avec un commissaire concerné qui serait plus ouvert que son prédécesseur - mais c'était M. Junker lui-même qui bloquait...

M. Jacques Bigot. - Il serait intéressant d'avoir un aperçu complet des dépenses des collectivités territoriales pour la sécurité civile. Celle-ci est organisée par l'État, mais payée par les collectivités territoriales. Si les interventions pour du secours à la personne ont tant augmenté, c'est qu'elles viennent pallier les lacunes des professions de santé. Quant à la directive européenne, elle concerne l'organisation du travail. Il faut en obtenir une qui organise la question des secours. La procédure en question est partie d'une démarche de sapeurs-pompiers professionnels, qui estiment que le volontariat leur fait perdre des postes. L'État est-il prêt à aider les collectivités territoriales à maintenir cette organisation ? Sinon, les difficultés financières seront considérables.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez raison, ce texte financier doit être apprécié en tenant compte de l'effort massif des collectivités territoriales, qui vient alléger la charge du ministère de l'intérieur, mais aussi celle des hôpitaux.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Il y a quelques années, il existait un fonds d'aide à l'investissement, abondé chaque année de plusieurs millions d'euros, pour soutenir les investissements des SDIS. Petit à petit, ces crédits ont été fléchés vers Antares, ce qui peut se comprendre. Nous avions dégagé plus de 30 millions d'euros à l'occasion de la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance. L'État s'était engagé à consacrer cette somme aux investissements des SDIS. Mais dès la deuxième année, seuls 10 millions d'euros restaient. Et là, il n'y a quasiment plus rien. C'est inacceptable ! Toutes les économies réalisées par la sécurité civile sont fléchées vers autre chose. Or les collectivités territoriales contribuent cinq fois plus que l'État à la sécurité civile. Si nous devions subir les conséquences de l'arrêt Matzak, cela coûterait 2,5 milliards d'euros aux SDIS. Ce serait la fin de notre système.

Oui, 85 % des interventions sont du secours à la personne. C'est lié à la désertification médicale, qui continue à être organisée. Les sapeurs-pompiers feront le travail, pense-t-on - et ils sont en effet programmés pour un départ réflexe, urgence ou non. Quant aux carences ambulancières, c'est un pur scandale ! Les ambulanciers choisissent les interventions rentables, tout simplement. Pour les autres, on envoie les pompiers, auxquels on verse 118 euros, alors que le coût est de 460 euros. Encore le paiement est-il parfois différé d'un an.

Je préside le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, au sein duquel a été créé un groupe de travail sur les 34 mesures destinées à lutter contre la baisse du volontariat. L'obligation de suivre les deux formations, secours à personne et lutte contre le feu, avait fini par constituer un plafond de verre en dissuadant les femmes de s'engager. Désormais, seule la première est obligatoire immédiatement, puisqu'aussi bien 85 % des interventions concernent du secours à personne. Cela dit, nous continuerons à avoir besoin de pompiers formés à la lutte contre les incendies.

Si le Gouvernement ne comprend pas que nous devons monter tous au créneau pour obtenir une directive spécifique défendant l'engagement citoyen, nous allons droit dans le mur. Il considère qu'un décret pourra toujours être retiré, mais en fait c'est mettre le doigt dans l'engrenage. Le projet de directive est prêt et les fédérations européennes de sapeurs-pompiers doivent unir leurs forces à celles des responsables politiques. Les députés européens semblent avoir pris la mesure du problème, et le président du Bundestag a envoyé une lettre de soutien à la position française. Le Gouvernement doit comprendre que c'est la seule solution. J'ajoute qu'à chaque catastrophe naturelle, ce sont nos colonnes qui se rendent sur place, dans le cadre du mécanisme européen de protection civile... Et le nouveau commissaire européen, luxembourgeois, connaît bien notre système.

La commission émet à l'unanimité un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités».

M. Philippe Bas, président. - Nous vous donnons mandat pour insister en séance publique auprès du Gouvernement sur cette question du processus européen.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - En trois minutes !

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous devons changer cette règle : trois minutes, c'est trop court. Peut-être le président de notre commission pourrait-il aussi insister auprès du Gouvernement sur ce point ?

M. Philippe Bas, président. - Nous serons nombreux à le faire.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et informations administratives » - Examen d'un amendement

M. Philippe Bas, président. - Depuis la présentation la semaine dernière de l'avis budgétaire portant sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et informations administratives », les crédits ont été amputés par le vote par l'Assemblée nationale d'un amendement gouvernemental. Notre rapporteur veut les rétablir, ce que j'estime judicieux s'agissant d'autorités administratives indépendantes (AAI) dont l'action doit être soutenue.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Mon amendement vise à rétablir le budget des AAI tel qu'il figurait dans le projet de loi de finances pour 2020, de même que celui de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et du groupement interministériel de contrôle (GIC).

La commission adopte l'amendement LOIS.3 présenté par le rapporteur.

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Sécurités » - Programmes « Police nationale », « Gendarmerie nationale » et « Sécurité et éducation routières » - Examen du rapport pour avis

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Je suis chargé aujourd'hui de vous présenter les crédits de trois des quatre programmes de la mission « Sécurités », prévus par le projet de loi de finances pour 2020 : le programme 152 « Gendarmerie nationale », le programme 176 « Police nationale » et le programme 207 « Sécurité et éducation routières ». Le programme 161 « Sécurité civile » fait quant à lui l'objet d'un avis distinct, qui vient d'être présenté par notre collègue Catherine Troendlé. Comme vous le savez, le budget des forces de sécurité a connu, depuis 2012, une croissance continue, largement justifiée au regard de la persistance d'un climat sécuritaire dégradé dans notre pays. En sept ans, les crédits alloués à la mission, hors sécurité civile, ont ainsi augmenté de 19 % en autorisations d'engagement et de 14,5 % en crédits de paiement. En dépit des efforts consentis, le Sénat déplore, depuis plusieurs exercices, l'approche déséquilibrée du Gouvernement qui privilégie systématiquement le renforcement des effectifs, au détriment de l'entretien des équipements et de l'amélioration des conditions de travail des policiers et des gendarmes. Malheureusement, le projet de loi de finances pour 2020 ne déroge pas à la règle.

Comme le secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur, M. Laurent Nuñez, l'a annoncé la semaine dernière devant notre commission, les crédits de la mission « Sécurités », hors sécurité civile, connaîtront une nouvelle hausse en 2020. Si nous raisonnons à périmètre constant - car la mission fait l'objet en 2020 d'importants mouvements de périmètre -, ils augmenteront de 3,7 % en autorisations d'engagement et de 3,9 % en crédits de paiement. Les crédits du programme 207 « Sécurité et éducation routières » connaissent une légère augmentation de 0,5 % en autorisations d'engagement et de 2,3 % en crédits de paiement.

S'agissant des forces de sécurité, l'augmentation est plus significative pour la police que pour la gendarmerie : à périmètre constant, les crédits de la première devraient augmenter de 4,1 % en autorisations d'engagement et de 5,2 % en crédits de paiement, contre des augmentations de 3,5 % en autorisations d'engagement et de 2,3 % en crédits de paiement pour la gendarmerie.

Que ce soit le programme 176 ou le programme 152, le constat est toutefois le même : cette année encore, l'augmentation des crédits sera quasi intégralement absorbée par les dépenses de masse salariale, qui augmenteront, à périmètre constant, de 5,9 % dans la police nationale et de 2,7 % dans la gendarmerie nationale. Cette croissance importante de la masse salariale s'explique par deux évolutions concomitantes. En premier lieu, l'augmentation des effectifs, conformément au plan présidentiel de recrutement de 10 000 policiers et gendarmes sur la durée du quinquennat. En 2020, 1 398 emplois supplémentaires seront créés dans la police et 490 dans la gendarmerie. En second lieu, les dépenses de masse salariale sont gonflées par le financement de nombreuses mesures de revalorisation salariale. Ces mesures, vous vous en rappelez sûrement, sont issues pour partie d'un protocole signé en décembre 2018, en pleine crise des « gilets jaunes », qui prévoit notamment des augmentations de primes pour les policiers et les gendarmes.

Bien entendu, je ne remets en cause, dans leur principe, ni le renforcement des effectifs, ni les mesures catégorielles, qui apparaissent tout à fait légitimes. Dans la pratique toutefois, cette « explosion », depuis plusieurs exercices, des dépenses de masse salariale apparaît peu maîtrisée et génère de fortes tensions sur le budget des forces de sécurité intérieure.

Peu maîtrisée, car pour financer les créations de postes et les mesures catégorielles, le ministère de l'intérieur a été contraint, au cours des deux derniers exercices, de ponctionner d'autres postes de dépenses. Je pense notamment aux enveloppes dédiées au financement de la réserve civile de la police et de la réserve opérationnelle de la gendarmerie, qui ont subi d'importantes coupes budgétaires. Les conséquences sont regrettables : en 2018, la mobilisation de ces forces vives a été moins importante, alors qu'y recourir devient indispensable. Sur ce point, aucune amélioration n'est prévue pour 2020 : les crédits alloués à la réserve connaitront une baisse importante, de 11 % dans la police et de 30 % dans la gendarmerie.

Surtout, la forte augmentation de la masse salariale se fait, cette année encore, au détriment des crédits de fonctionnement et d'investissement, dont la part dans le budget global ne cesse de se réduire. Il suffit, pour s'en convaincre, d'étudier les chiffres : en 10 ans, les dépenses de fonctionnement et d'investissement de la police ont augmenté seulement de 8 %, alors que les dépenses de personnel ont progressé de 30 %. Or, il est évident que l'augmentation continue des effectifs sans augmentation, à due concurrence, des dépenses de fonctionnement et d'investissement, risque de nuire à la capacité opérationnelle de nos forces de sécurité. Comme je l'ai dit au ministre, l'efficacité des policiers et gendarmes ne repose pas uniquement sur leur nombre ; elle dépend également de la qualité de leur équipement et de leurs moyens d'intervention, sans négliger la formation initiale et continue.

En 2020, les crédits de fonctionnement seront, à périmètre constant, en augmentation de 4 % en crédits de paiement dans la police et stagneront dans la gendarmerie. Ces prévisions sont une fois encore insuffisantes, car elles restent inférieures aux crédits effectivement dépensés au cours des exercices 2017 et 2018.

Le point le plus inquiétant de ce budget concerne toutefois les crédits d'investissement, qui poursuivent leur chute : à périmètre constant, par rapport à 2019, ils seront en baisse, en autorisations d'engagement, de 13,6 % dans la police et de 17,4 % dans la gendarmerie. À cet égard, je souhaiterais insister sur deux points de préoccupation majeure. Le premier concerne le renouvellement des parcs de véhicules. En raison d'un sous-investissement chronique pendant de nombreuses années, ceux-ci ont subi un vieillissement important. Actuellement, 8 320 véhicules sont maintenus en service dans la police alors même qu'ils remplissent les critères pour être réformés. Dans la gendarmerie, 11 % du parc automobile n'est plus opérationnel. On ne peut nier que des efforts ont été consentis depuis plusieurs années, par les gouvernements successifs, pour tenter d'améliorer l'état des véhicules. Je me félicite que le ministère de l'intérieur ait décidé, en 2020, d'initier le renouvellement des véhicules lourds des forces mobiles. Les crédits inscrits apparaissent toutefois, dans l'ensemble, bien en-deçà des besoins et se révèlent insuffisants pour rajeunir les parcs automobiles. Le second point de préoccupation concerne l'immobilier. Vous n'êtes pas sans connaître les conditions désastreuses dans lesquelles nos policiers et gendarmes travaillent et vivent. Le Gouvernement dit avoir fait de la réhabilitation du parc immobilier une priorité. Je constate toutefois qu'en pratique, les crédits qui y sont alloués seront en baisse par rapport à 2019. Dans la gendarmerie, les crédits seront même inférieurs à ce qui avait été prévu dans le plan d'urgence triennal.

Au-delà de cette analyse budgétaire, j'ai souhaité profiter de cet exercice annuel pour étudier l'impact des nombreuses créations d'effectifs sous un autre angle : celui du recrutement et de la formation. Depuis 2013, les appareils de recrutement et de formation de la police et de la gendarmerie sont en effet fortement mobilisés. Cette évolution résulte de deux phénomènes concomitants : d'une part, le renforcement des effectifs depuis 2015 ; d'autre part, un nombre important de départs, qui correspond au départ à la retraite de la génération du « baby-boom ». Cela se traduit, dans la pratique, par une augmentation importante des incorporations d'élèves en école : dans la police, le nombre d'élèves gardiens de la paix est passé de 1 500 en 2010 à plus de 4 500 en 2017, dans la gendarmerie, 4 259 sous-officiers sont entrés à l'école en 2018, contre moins de 3 500 en moyenne avant 2015.

Pour absorber ces flux importants de nouveaux entrants, la police et la gendarmerie ont dû adapter rapidement leur dispositif de formation, parfois dans l'urgence et avec des conséquences qu'il est encore difficile d'évaluer. J'ai été par exemple surpris d'apprendre que la durée de la scolarité en école des élèves gendarmes et des élèves gardiens de la paix avait dû être réduite pendant plusieurs mois pour permettre de suivre le mouvement de création des effectifs. Il est heureux que des mesures de plus long terme aient été engagées et que des moyens immobiliers et humains aient été débloqués pour renforcer durablement la capacité d'accueil des écoles. Je pense par exemple à la création d'une nouvelle école de gendarmerie à Dijon, que j'ai eu l'occasion de visiter il y a quelques jours.

Au cours de mes travaux, j'ai toutefois pu constater qu'il existait un risque de saturation des dispositifs de recrutement et de formation, à deux niveaux. Il est tout d'abord regrettable que l'augmentation des incorporations en école n'ait pas été accompagnée, comme on aurait pu s'y attendre, d'une augmentation suffisante des budgets de fonctionnement. L'école de Dijon, par exemple, devra accueillir en 2020 deux compagnies d'élèves gendarmes de plus, qui seront nourris et logés, sans aucun moyen complémentaire. La deuxième source d'inquiétude concerne l'appauvrissement des viviers de recrutement. La police comme la gendarmerie peinent en effet à maintenir un niveau de sélectivité satisfaisant dans les concours. Le ministère semble s'être saisi à bras le corps de cette question. Il n'en reste pas moins que nous devons rester attentifs à ce que les recrutements en masse de policiers et gendarmes souhaités par le Gouvernement ne se fassent pas au prix d'un abaissement excessif du niveau de recrutement.

Pour finir mon propos, je souhaiterais vous faire part de quelques réflexions plus générales sur l'organisation de la formation au sein de la police et de la gendarmerie, qui connaît, au-delà des difficultés conjoncturelles que je viens d'évoquer, des fragilités plus structurelles. La première concerne l'organisation de la formation initiale au sein de la police nationale. Aujourd'hui, il existe une vraie fracture entre la formation, d'un côté, des gardiens de la paix, et, de l'autre, des cadres de la police nationale, à savoir les commissaires et les officiers. Le rapport de notre collègue François Grosdidier fait au nom de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure l'avait déjà soulevé en 2018 : cette fracture nuit considérablement à l'émergence d'un esprit de corps au sein de la police. Pour répondre à ces difficultés, la police engagera une réforme à compter de 2020 : désormais, tous les policiers, quel que soit leur corps, suivront en début de scolarité un mois d'apprentissages partagés. C'est une avancée intéressante. Je regrette toutefois que l'idée d'une « académie de police », plus ambitieuse, ait été abandonnée.

La deuxième fragilité majeure concerne la formation continue. Le problème ne réside pas tant dans l'offre de formation, qui existe, mais plutôt dans la volonté et dans la capacité des responsables hiérarchiques à envoyer leurs agents en formation. En raison de la charge opérationnelle des forces de sécurité, la formation continue sert en effet souvent, dans la pratique, de variable d'ajustement. La gendarmerie a fait récemment un pas majeur dans ce domaine : depuis 2017, tous les gendarmes sont tenus de suivre, en école, tous les cinq ans, un stage de « recyclage » de leurs connaissances. Il est regrettable que cette évolution n'ait pas, à ce jour, encore inspiré la police nationale.

Enfin, des progrès importants restent à conduire sur l'entraînement au tir. Dans la police, un agent sur trois n'est pas à jour de ses obligations d'entraînement au tir. Ce constat inquiétant est notamment lié à l'indisponibilité des stands de tir, en nombre insuffisant et dans un état souvent dégradé. Au-delà de l'engagement de travaux de rénovation, il importe qu'une doctrine commune soit définie au ministère de l'intérieur sur le recours aux stands de tir privés, qui constituerait une solution intéressante à court terme.

Au vu de l'insuffisance manifeste des dotations de fonctionnement et d'investissement allouées à la police et gendarmerie nationales, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors programme « Sécurité civile », inscrits au projet de loi de finances pour 2020.

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Merci, monsieur le rapporteur, pour ce rapport précis qui ne manque pas de nous alerter sur la situation.

M. Jean-Luc Fichet. - À l'occasion de la mission pluraliste que nous avons effectuée la semaine dernière en Guyane, j'ai eu l'occasion de constater la grande difficulté que connaissent les gendarmes pour exercer leurs missions dans de bonnes conditions. Ils effectuent des contrôles routiers qui ne peuvent pas aller à leur terme parce qu'ils ne disposent pas de fourrières. Ils partent parfois en mission cinq jours consécutifs en forêt, dans des territoires reculés d'Amazonie sans avoir le matériel adapté. J'ai vraiment été attristé de la situation de la gendarmerie en Guyane, où tout repose sur la bonne volonté, et la grande qualité, des agents.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. François Grosdidier. - Je partage pleinement les propos tenus par notre rapporteur, qui est un spécialiste du sujet au regard de ses fonctions antérieures, dans le cadre de cet excellent rapport pour avis. Nous avions déjà eu l'occasion, lorsque nous avions travaillé ensemble sur la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, afin d'identifier les causes du malaise qu'ils ressentent, de tirer certaines conclusions que nous retrouvons malheureusement aujourd'hui. Nos concitoyens ont le sentiment fondé que nos forces de sécurité intérieure ne disposent pas des moyens nécessaires pour assurer leur sécurité. On n'attendait évidemment pas du gouvernement qu'il rattrape, en un ou deux exercices, les insuffisances consécutives à plusieurs années de retard dans les investissements. C'est d'autant plus difficile qu'il faut être sur tous les fronts depuis un peu plus d'une décennie, ce qui a accentué les besoins : à l'époque de la révision générale des politiques publiques, les besoins en matière de lutte contre le terrorisme n'étaient pas les mêmes, on ne connaissait pas la même intensité dans les tensions sociales et on ne faisait pas face à un tel recul des vocations. Le contexte international et la pression aux frontières n'étaient pas les mêmes il y a dix ans, donc indéniablement on ne pouvait pas attendre du Gouvernement, dans un tel contexte, qu'il résolve tout rapidement. Mais on espérait au moins du Gouvernement une perspective. On attend vainement une loi de programmation pour nous donner une visibilité, redonner le moral aux forces de l'ordre et nous guider sur chaque exercice budgétaire.

La hausse des effectifs ne doit pas masquer les artifices comptables de présentation du budget. Les investissements ne sont pas à la hauteur des enjeux. On entretient le matériel, déjà délabré, pour ne pas qu'il se dégrade davantage mais on ne fournit pas du matériel de qualité. Il y a eu un effort sur le personnel, mais c'est infinitésimal : pour l'année 2020, ce sera 0,6 % de personnels supplémentaires. Cela ne se traduit pas concrètement pour nos concitoyens parce qu'on sait qu'un policier consacre les deux tiers de son temps aux tâches procédurales et seulement un tiers au terrain. On aurait pu gagner des milliers d'équivalents temps plein (ETP) en réformant plus le code de procédure pénale qui impose des lourdeurs administratives conséquentes à nos forces de l'ordre. De plus, 5 % des effectifs des forces de l'ordre travaillent la nuit alors que 50 % des atteintes à la personne ont lieu la nuit. Sans le budget de fonctionnement qui va avec toute augmentation du nombre de personnels, ça ne peut pas fonctionner. C'est donc un budget clairement insuffisant, et je partage l'avis défavorable de notre rapporteur.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je souscris globalement aux remarques faites par le rapporteur, tout en émettant une réserve sur l'avis défavorable : la hausse des moyens depuis 2012 est tout de même importante. Le budget 2020 est en forte augmentation, c'est d'autant plus appréciable que l'on est en période de forte contrainte budgétaire, et c'est tout de même à mettre au crédit du Gouvernement. Sous cette seule réserve, je partage le diagnostic du rapporteur et je souhaiterais qu'il puisse nous apporter trois précisions.

S'agissant de l'augmentation de la masse salariale, a-t-on une idée de la balance entre l'effet « hausse des effectifs » et l'effet « nouveau régime de travail » ?

La négociation a conduit à des revalorisations catégorielles et à des modifications de la définition du temps de travail et de l'organisation des cycles. Les effets de l'arrêté portant sur l'organisation du temps de travail (APORTT) seront-ils intégralement absorbés en 2020, ce qui permettrait de reprendre les investissements en 2021, ou connaitra-t-on au contraire un effet décalé sur plusieurs exercices ?

Il y a un paradoxe à ce que la police connaisse des difficultés de recrutement, au moment même où une revalorisation statutaire est mise en place. On ne peut clairement pas se satisfaire d'une sélectivité insuffisante. Comment expliquez-vous ce paradoxe entre la revalorisation et l'image grand public ? Quand je lis certains documents adressés par les syndicats de policiers à leurs adhérents, il y a une tonalité positive et des propos favorables à la revalorisation indemnitaire actuellement conduite que le grand public ne semble pas percevoir. Quelles préconisations formulez-vous pour favoriser un meilleur recrutement, dans la police comme dans la gendarmerie ?

Mme Josiane Costes. - La diminution des budgets a entrainé sur le moyen terme une diminution des effectifs dans les départements considérés comme « sûrs », c'est-à-dire qu'on a pris des moyens aux départements ruraux pour les mettre en zone urbaine. Dans mon département, une seule personne assure la garde de nuit en gendarmerie. Si on téléphone la nuit, on n'a bien souvent pas de réponse. Il ne faut pas croire que nous n'avons pas d'urgence en matière de sécurité en zone rurale : des terroristes, ou des membres de l'ETA se sont cachés dans le Cantal, justement pour profiter de ces défaillances. Il faut que ces redéploiements cessent.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Comme Philippe Bonnecarrère, je suis plus nuancé que notre rapporteur. Il y a des aspects très positifs dans la réorganisation des services, en tout cas en outre-mer. L'expérimentation à Mayotte, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie, qui va conduire à fusionner la police aux frontières et la sécurité publique en une même direction afin d'avoir un commandement unique, est une bonne chose pour ces territoires, qui ne serait pas transposable en métropole.

M. André Reichardt. - Je veux quand même reconnaitre, comme Philippe Bonnecarrère et Thani Mohamed Soilihi, les efforts importants pour permettre davantage de recrutements. Mon inquiétude porte davantage sur la qualité de ces recrutements. Il faut trouver une solution pour attirer les meilleurs profils. Au vu de l'importance des missions effectuées, et quand on sait à quel point certains individus cherchent à décrédibiliser les forces de sécurité intérieure, en les provoquant et en les agressant, il convient de sélectionner des profils aptes à gérer ces situations difficiles. Même s'ils sont très minoritaires, on sait très bien l'impact catastrophique que peut avoir un agent qui n'adapte pas son comportement à ce que la situation requière. Il est donc impératif que la qualité du recrutement ne soit pas durablement affectée.

M. Philippe Bas, président. - La gendarmerie est un corps d'élite. Nous avons pu le constater lors de notre récente mission en Guyane : les gendarmes accomplissent des missions extrêmement périlleuses. La lutte contre l'orpaillage illégal, par exemple, donne lieu à des opérations de gendarmerie extrêmement complexes, ce qui montre à quel point ce corps est nécessaire à notre République. La qualité des hommes appelle un corolaire indispensable, celui des moyens, en personnels, en locaux, en véhicules. Nous devons absolument à ce corps des gendarmes, comme nous le devons aux policiers, d'être porteurs d'un message fort.

Mme Lana Tetuanui. - Il faut reconnaitre que c'est un corps d'élite qui surveille les territoires ultra-marins. Il y a eu des efforts en Polynésie, et la situation n'est sans doute pas comparable à ce que peuvent connaître Mayotte ou la Guyane. Je souhaite en revanche apporter un bémol important à cette amélioration, au sujet du recrutement du personnel des territoires ultra-marins. Le Parlement a adopté en février 2017 une loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, qui visait à donner aux jeunes ultra-marins les mêmes chances qu'à tous. Or, les jeunes de nos territoires n'ont pas accès aux postes en outre-mer, ce sont systématiquement des métropolitains. Ce n'est pas juste. De plus, cela générerait des économies substantielles en diminuant les frais d'installation supportés par l'administration.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Je peux attester de la qualité des gendarmes en Guyane, ayant moi-même servi quatre ans à Kourou. La gendarmerie est un corps d'élite, qui trouve ses origines dans une décision de François 1^er de regrouper les différents corps d'armes au sein de la toute nouvelle Maréchaussée. Napoléon a élevé la gendarmerie au rang des corps d'élites, défilant à la droite de toutes les armées. Ce n'est pas pour rien qu'il en a fait un des deux corps d'élite, avec la légion étrangère, même si cette dernière est semi disciplinaire.

Mme Tetuanui, les règles d'affectation outre-mer des gendarmes sont plutôt à l'honneur des territoires concernés puisque les gendarmes qui sont affectés outre-mer sont les meilleurs. Il faut une notation au moins égale à 8 sur 10 pour avoir une chance d'être affecté outre-mer. Dans les faits, ce sont bien souvent des gendarmes anciennement affectés aux Antilles, en Guyane ou à la Réunion, c'est-à-dire les territoires de la République les plus sanglants en matière criminelle, qui obtiennent une affectation en Polynésie pour les récompenser de leurs états de service. Vous pouvez donc être assurée de la qualité des gendarmes qui y sont affectés et qui y exercent d'importantes responsabilités : ils doivent faire preuve de beaucoup d'autonomie et prendre des décisions rapidement et seuls, donc y sont affectés les meilleurs.

Je confirme, dans la lignée des propos de Thani Mohamed Soilihi, la viabilité de l'expérimentation conduite à Mayotte, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie afin de regrouper outre-mer la police aux frontières et la sécurité publique en une même direction. Je pourrais vous faire visiter en Guyane des endroits, à Saint-Laurent du Maroni comme à Mana, où le gendarme est aussi un peu huissier, assistante sociale et infirmier. Le volet social de leur mission est indéniable.

Je partage les inquiétudes de nos collègues sur la qualité du recrutement. Je confirme que la sélectivité aux concours de police et de gendarmerie décline. Dans la gendarmerie, mais surtout dans la police, le nombre de candidats aux concours par poste offert se réduit d'année en année. Le vivier beaucoup moins large de candidats, combiné à une hausse des effectifs, induit mécaniquement le recrutement de profils inadéquats, ce qui conduira forcément à des dérapages si le profil des personnes recrutées n'est pas celui qu'on est en droit d'attendre et si les personnels sont insuffisamment formés. Concrètement, on se contente parfois de vérifier qu'ils sont alphabétisés pour les recruter. Face à l'adversité, la qualité du recrutement est pourtant un aspect essentiel.

C'est un métier qui n'intéresse plus personne. Entre les conditions qui amènent à subir des agressions, des incivilités, l'image donnée par les médias et les conditions de vie liée à un immobilier dégradé et à des mobilités fréquentes, il n'est pas difficile d'expliquer la crise des vocations. La loi de programmation est attendue par toute la profession. Le suicide, au 15 novembre 2019, de 51 policiers et 14 gendarmes depuis le début de l'année est assez symptomatique. Je me suis rendu à Dijon pour visiter l'école de gendarmerie créée en 2017. L'encadrement présent - État-major, officiers, etc. - m'a confirmé que les conditions de travail avaient une incidence sur leur vie personnelle, d'où un désengagement des jeunes. L'uniforme ne suffit plus à susciter des vocations.

Le problème de la qualité du recrutement est d'autant plus dommageable que la formation continue au sein de la police n'est pas satisfaisante. Au sein de la gendarmerie, des avancées ont été conduites pour améliorer la formation continue : tous les cinq ans, les gendarmes sont obligés de repasser en école pour une remise à niveau.

Pour répondre à Philippe Bonnecarrère, la police avait mis en place un nouveau cycle de travail dit « cycle fort », qui était très coûteux en personnels : 4 000 ETP, ce qui a conduit depuis 2019 à expérimenter un nouveau cycle. En mars prochain, une première évaluation sera conduite et on pourra mesurer plus précisément l'impact sur les effectifs.

Il y a eu un engagement sur le nombre de recrutements, que le Gouvernement veut tenir, mais le problème des forces de sécurité n'est pas tant quantitatif. Je vais peut-être vous surprendre, mais ce fut une bonne chose à une période de baisser les effectifs. Il vaut mieux cinq agents de qualité que dix personnes qui présentent des insuffisances. J'ai pu constater à Dijon les dysfonctionnements provoqués chez les gendarmes par l'affectation de personnels supplémentaires, avec deux nouvelles compagnies qu'il faut loger et nourrir sans aucun moyen de fonctionnement supplémentaire.

Pour répondre à une autre de vos questions, les mesures catégorielles auront un impact sur les prochains exercices, puisqu'elles prévoient des augmentations salariales pérennes. L'augmentation salariale, qui n'est vraiment pas superflue sur le plan humain et social, pèse toutefois sur les dotations d'investissement, qui sont nécessaires pour améliorer les conditions de vie et de travail.

Madame Costes, effectivement, la nuit, dans certaines zones, les brigades sont fermées et c'est le centre opérationnel de la gendarmerie, autrement dit le commandement du département, qui prend le relai dans le traitement des appels et qui redistribue ensuite. Ce redéploiement a été décidé en fonction de la nature et de la fréquence des interventions. Cela augmente donc les délais d'intervention.

Pour finir, j'ajouterai que nous avons un problème d'attractivité de certains territoires, notamment en Île-de-France. Tous les personnels en sortie d'école y sont affectés pour combler les vacances de postes, mais la plupart veut en partir dès que possible. Cela crée des difficultés car seuls des jeunes, avec peu d'expérience, travaillent dans ce territoire.

Je vous propose en tout cas un avis défavorable au regard des insuffisances de ce budget.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « sécurités », hors programme « sécurité civile », du projet de loi de finances pour 2020.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport pour avis

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - La mission « Immigration, asile et intégration », dont notre commission est saisie pour avis, finance trois grands axes de la politique migratoire : l'intégration des étrangers en situation régulière, l'accueil et l'examen de la situation des demandeurs d'asile, et enfin la gestion des flux migratoires, avec notamment la lutte contre l'immigration irrégulière. Dans le projet de loi de finances pour 2020, cette mission représente désormais près de 2 milliards d'euros : 1,93 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,82 milliard d'euros en crédits de paiement. À périmètre constant, les crédits de la mission augmentent cette année de 9,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2019.

Si le Gouvernement et sa majorité mettent volontiers en avant le doublement des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » depuis 2017, je tiens à souligner qu'il s'agit en fait d'un rattrapage tardif et imparfait, pour doter enfin la France de moyens à la hauteur des flux migratoires auxquels nos services se trouvent exposés, le nombre des demandeurs d'asile ayant, par exemple, quasiment quadruplé en 10 ans. C'est en outre la marque d'une incapacité chronique à anticiper correctement l'évolution des flux et à budgéter sincèrement les crédits requis. La mission dépasse désormais nettement, de près d'un demi-milliard d'euros, la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. À l'époque, contre toute logique, et contre l'avis du Sénat, le Gouvernement avait même anticipé une baisse de ces crédits en 2019 et 2020.

Dans le détail des dépenses prévues pour 2020, il y a d'abord lieu de se féliciter de réels efforts consentis dans certains domaines sur lesquels le Sénat appelle depuis longtemps le Gouvernement à agir. En matière d'asile, des investissements considérables sont reconduits pour pouvoir répondre aux 123 000 nouvelles demandes déposées en 2018, soit + 22 % ; il s'agit d'un nouveau record pour la France. Notre pays reste particulièrement exposé aux flux de « rebonds », dans la mesure où plus d'un tiers des demandes déposées en préfecture relève normalement d'un autre pays européen en application du règlement « Dublin ». Par ailleurs, environ 20 % des demandes déposées auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) émanent de ressortissants en provenance de pays d'origine sûrs. Le fait budgétaire le plus saillant cette année est le renforcement significatif des moyens de l'OFPRA, avec + 200 emplois qui passent de 805 à 1 005 ETP, et une subvention augmentée de 30 %, de 70,56 à 91,66 millions d'euros. Notre collègue Patrick Kanner, rapporteur notamment des crédits du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » a évoqué tout à l'heure le renforcement des moyens de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), je ne reviendrai pas dessus. Je regrettais l'an dernier l'incohérence du Gouvernement qui, dans une démarche d'affichage, avançait des objectifs extrêmement ambitieux de traitement des demandes par l'OFPRA, mais sans lui allouer les moyens nécessaires pour les atteindre et en se fondant sur des hypothèses irréalistes. Je constate cette année que le message a été entendu, et sous réserve que les difficultés inhérentes à un recrutement aussi important soient surmontées - tels le vivier limité et la concurrence avec les recrutements également opérés par la CNDA, le temps de formation et l'adaptation des locaux - on ne peut dès lors que se réjouir de cette prise de conscience même tardive des besoins de l'OFPRA.

Ces efforts devraient permettre de réduire le délai moyen de traitement des demandes d'asile, qui reste particulièrement long. Alors que le délai cible pour le traitement d'une demande par l'OFPRA est fixé à 2 mois, le délai attendu était, avant ces renforts, de plus de 6 mois pour 2019 et encore de 5 mois pour 2020.

En matière d'intégration, la hausse des crédits se poursuit mais à un rythme moins soutenu. Très significative l'an dernier, avec une hausse de 30 %, elle sera plus modeste en 2020, en augmentation de 7 %, pour renforcer l'accueil des étrangers primo-arrivants et notamment financer les formations linguistiques et l'insertion professionnelle.

Néanmoins, alors que le Gouvernement présente ce budget comme la mise en oeuvre de son plan « Garantir le droit d'asile et mieux maîtriser les flux migratoires », adopté en Conseil des ministres le 12 juillet 2017, et de la loi dite « asile, immigration, intégration » promulguée en septembre 2018, je regrette d'y retrouver malheureusement les mêmes incohérences.

Le scenario sur lequel est construit le budget de la mission paraît cette année encore peu réaliste. Le Gouvernement fait l'hypothèse d'une hausse prévisionnelle de la demande d'asile de + 12 % en 2019 puis d'une stabilisation à partir de 2020. Pourtant, ce même postulat, utilisé l'année dernière pour construire le PLF pour 2019, s'était révélé largement erroné, comme le Sénat le dénonçait déjà. Alors que le PLF pour 2019 prévoyait + 10 % de demandes en 2018, puis 0 % en 2019, c'est une hausse + 22 % s'est réalisée en 2018 et au moins + 12 % sont attendus pour 2020. Dans ces conditions, un sous-financement de plusieurs programmes est à craindre. Exemple caricatural de la sincérité perfectible de ce budget, les crédits prévus pour financer le versement de l'aide aux demandeurs d'asile (ADA) en 2020 devraient paradoxalement être inférieurs aux montants effectivement versés en 2019. Budgétés seulement à hauteur de 444 millions d'euros pour 2020, ils devraient dépasser les 500 millions d'euros en 2019.

En matière d'hébergement des demandeurs d'asile, les efforts cette année sont très insuffisants pour répondre aux besoins et au développement inacceptable des campements sauvages. Alors que moins d'un demandeur sur deux est hébergé dans une structure dédiée
- bien loin de la cible affichée l'an dernier par le Gouvernement de 9 personnes sur 10 hébergées -, le PLF pour 2020 ne prévoit plus aucune création de nouvelles places dans le dispositif national d'accueil. Ce dispositif était pourtant l'un des éléments intéressants de la loi de 2018.

Enfin, concernant la lutte contre l'immigration irrégulière, la France est tombée cette année au plus bas taux d'exécution historique en termes de décisions d'éloignement, soit environ 15 % seulement. Le volume des obligations de quitter le territoire français (OQTF) prononcées explose, sans que les services chargés de mettre en oeuvre les éloignements aient les moyens de les exécuter : 132 000 mesures prononcées, mais seulement 20 000 exécutées en 2018. Pure mesure d'affichage, les objectifs d'éloignement à l'issue de placements en rétention sont prévus à la hausse cette année, passant de 50 à 60 %, alors que stagnent les crédits dédiés au financement de ces mêmes retours forcés. Les frais d'éloignement des étrangers ne sont autorisés qu'à hauteur de 33 millions d'euros, soit une augmentation de 6 % seulement.

J'ai souhaité dresser cette année un panorama synthétique de la lutte contre la fraude documentaire. Il s'agit en effet d'un sujet qui reste encore peu connu malgré son importance pour la maîtrise de nos flux migratoires. En 2018, les préfectures ont détecté 4 653 tentatives d'obtention indue de titres de séjour, en hausse de 39 % par rapport à 2017, parmi lesquelles on relève notamment des demandes de titres de séjour en qualité de parent d'enfant français et des demandes de reconnaissance comme mineur non accompagné.

Pour les reconnaissances frauduleuses de paternité d'enfant français en vue d'obtenir un titre de séjour, les solutions techniques instituées depuis 2017 - détection automatique, croisement de fichiers et exercice du droit de communication des préfectures -ont été complétées par deux dispositions de la loi du 10 septembre 2018 appuyées par notre commission : il s'agit du durcissement des conditions d'admission au séjour du parent d'un enfant français et de la possibilité pour l'officier d'état-civil chargé de l'enregistrement de la reconnaissance de saisir le procureur en cas de doute.

Ces nouveaux outils ont permis de détecter 1 076 cas de fraude en 2018, contre 738 en 2017, aux fins d'obtenir un titre de séjour en qualité de parent d'enfant français, soit une augmentation de 46 %.

Concernant, en second lieu, les « fraudes à la minorité », on a constaté 822 cas de fraude en vue de la reconnaissance comme mineur non accompagné, contre 362 en 2017, soit une augmentation de 127 %. À ce titre, dans le but d'éviter les demandes successives dans plusieurs départements présentées par des étrangers se déclarant mineurs, la loi du 10 septembre 2018 a autorisé, à l'initiative du Sénat, la création d'un traitement automatisé facilitant la détection de la fraude à la minorité grâce auquel les préfectures peuvent concourir à l'identification des personnes par les conseils départementaux.

Concernant, en troisième lieu, la fraude mimétique - qui consiste en l'utilisation du document authentique d'un tiers en jouant sur la ressemblance physique - ces cas représentent plus de 52 % des refus de franchissement des frontières aéroportuaires entre janvier et juin 2019. Je vous rappelle qu'à l'initiative du Sénat, la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a étendu le champ de cette infraction à plusieurs cas de figure : inclusion des documents provisoires comme des titres de séjour, sanction de la fraude commise dans l'intention de circuler sur le territoire et extension aux départements d'outre-mer, particulièrement confrontés à ces situations délictueuses.

Enfin, en dernier lieu, de plus en plus de fraudes détectées par les préfectures concernent les documents source eux-mêmes, principalement des actes de naissance étrangers ou des jugements supplétifs, qui sont soit matériellement falsifiés, soit obtenus dans des conditions frauduleuses. Il s'agit là d'une fraude malaisée à endiguer en raison de la présomption de validité difficile à renverser dont sont revêtus les actes de l'état civil étrangers en application de l'article 47 du code civil et de la coopération très variable entre nos services et ceux des États étrangers émetteurs de ces documents, dont l'état civil voire les juridictions sont parfois technologiquement mal équipés et peu financés. Il faut relever en outre la faiblesse de notre propre réponse pénale face aux cas de fraude signalés, qui ne serait que de l'ordre de 2 % selon les informations recueillies. À cet égard, de telles divergences d'implication entre nos autorités administratives et nos services judiciaires en charge des poursuites sont regrettables, et je souhaite qu'une meilleure coordination soit établie entre les ministères de la justice et de l'intérieur pour apporter à ces fraudes le traitement judiciaire qu'elles méritent. Une telle coopération a pu se faire en matière de lutte contre l'immigration irrégulière afin, par exemple, de mieux gérer la rétention et l'éloignement des délinquants étrangers à leur sortie de prison. Il s'agit donc bien de volonté politique et de fermeté de la réponse pénale.

Peut-être notre droit pourrait-il également évoluer : je m'interroge notamment sur la possibilité de réintroduire à l'article 47 du code civil des exceptions limitées à la présomption de validité d'actes administratifs émanant d'états civils tiers, par exemple pour certains pays dans lesquels il est prouvé que le système d'établissement et de conservation de l'état civil est structurellement défaillant.

Au regard de ces constats j'invite notre commission à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits au projet de loi de finances pour 2020. Malgré certains progrès, je constate une incohérence persistante entre l'affichage budgétaire et la réalité.

M. Philippe Bas, président. - Je rentre d'un déplacement en Guyane effectué avec plusieurs collègues de la commission des lois où nous avons pu constater que les questions migratoires s'y posent avec une acuité particulière, tout comme à Mayotte. Les pays voisins de ces territoires français rencontrent effectivement les problèmes d'état-civil évoqués par le rapporteur. Je ne sais si le chiffre est publié, mais connaissez-vous le nombre d'OQTF exécutées par an, spontanément et par contrainte ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Ce sont environ 15 % des 130 000 OQTF prononcées, soit 20 000, qui sont exécutées chaque année et, parmi elles, une infime partie l'est volontairement.

M. Philippe Bas, président. - Il est particulièrement choquant, pour nos concitoyens, que des personnes en situation irrégulière se maintiennent sur le territoire. Connaît-on est le coût approximatif de l'exécution d'un éloignement forcé ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - C'est entre 12 000 et 15 000 euros.

M. Philippe Bas, président. - En Guyane, la police aux frontières nous a expliqué disposer de son propre avion pour réaliser les reconduites à la frontière vers Haïti, ce qui, malgré l'investissement, est moins coûteux que d'utiliser un vol commercial et de s'exposer à des refus d'embarquement. Le ministère de l'intérieur a-t-il prévu de renforcer ses moyens aéroportés ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - C'est une question de doctrine, depuis l'abandon des charters ! Il est généralement fait appel à des vols classiques pour les éloignements, mais cela entraîne un énorme travail pour la police aux frontières, qui perd beaucoup de temps à réserver et annuler des vols. À titre tout à fait personnel, je considère qu'on pourrait réaliser des reconduites groupées dans le pays d'origine, à condition de le faire dans des conditions respectueuses de la dignité des personnes. On ne devrait pas s'interdire de le faire par principe.

Le fond du sujet est bien de distinguer l'immigration régulière de celle qui est irrégulière : en contrepartie des moyens qu'on se donne en matière d'intégration, il faut être très ferme avec les personnes en situation irrégulière. Sinon, il n'y a aucune raison pour que les personnes en situation régulière fassent des efforts pour s'intégrer...

M. Philippe Bas, président. - À quoi bon voter des quotas fixant l'accès au territoire des flux d'entrée régulière en France si la question de l'immigration irrégulière, qui est plus massive et plus déstabilisante pour la société française, n'est pas traitée avec plus d'efficacité. Chaque année, le même type de chiffres est présenté par les gouvernements successifs sans qu'un coup d'arrêt ne soit jamais apporté à ce phénomène.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - C'est tout le problème des demandeurs d'asile déboutés, dont les flux sont alimentés par des réseaux organisés d'immigration irrégulière et qui misent sur nos trop longs délais de traitement pour s'installer en France. Plus la procédure dure, plus cela sert ces filières. En 2018, sur 123 000 demandes d'asile déposées, seules 33 000 ont été accordées, en cumulant les décisions de l'OFPRA et les recours devant la CNDA, mais les personnes déboutées ne repartent pas.

M. André Reichardt. - Merci pour tous ces chiffres qui toutefois me font perdre les quelques espoirs qui me restaient en la matière. Je retiens l'insincérité de ce budget, que je considère comme intolérable. Le postulat d'un maintien à un niveau équivalent en 2020 du nombre de demandeurs d'asile, alors que les chiffres s'envolent, n'est pas acceptable. Maintenir les crédits dédiés au financement de l'aide aux demandeurs d'asile au même montant l'an prochain, alors qu'il manque déjà plusieurs dizaines de millions d'euros en 2019, ne l'est pas plus. Faut-il s'attendre à des annonces du Président de la République pour corriger le tir, comme pour le projet de loi de finances de la sécurité sociale ? Cette fraude documentaire, liée à l'absence totale d'état-civil dans certains pays où on peut parfois déclarer la naissance d'un enfant jusqu'à ses 6 ans, est la porte ouverte à tous les abus. Comme vous, je ne pense pas voter l'adoption de ces crédits.

M. Jean-Yves Leconte. - On comprend pourquoi la politique d'immigration ne fonctionne pas, je vous rejoins, mais pas pour les mêmes raisons que celles que vous avez exposées. C'est vrai que sans éloignement, il n'y a pas de politique crédible. Mais fondamentalement, pour que cette politique fonctionne, il faudrait que des crédits suffisants soient aussi alloués à l'intégration.

M. Philippe Bas, président. - En qualité d'ancien président de l'OFII, je ne vous dirai pas le contraire.

M. Jean-Yves Leconte. - L'OFII se concentre entièrement sur sa mission consacrée à l'asile, au détriment de ses autres missions relatives à l'intégration.

Vous regrettez le manque de sincérité des prévisions, mais peut-on vraiment anticiper l'évolution des flux migratoires ? Je pense qu'il faut rester humble. On se souvient qu'il y a eu une explosion des flux migratoires en Europe en 2014-2015, mais pas en France.

Si je considère comme vous ce budget scandaleux, c'est surtout parce que moins de la moitié des demandeurs d'asile peuvent être accueillis dans le dispositif national d'accueil. L'absence d'accueil des « dublinés » qui vivent dans la rue devient la norme pour tous, alors que c'était auparavant l'exception. Même durcissement constaté avec la transformation de la carte de retrait en carte de paiement, sous prétexte de ne pas alimenter les trafics. Se pose aussi la question du droit d'accès au travail pour les demandeurs d'asile, qui n'est pas conforme au droit européen. Un budget sans effort sur l'hébergement durable, qui privilégie l'hébergement d'urgence très coûteux, est un scandale.

Je suis perplexe concernant les quotas, car l'immigration liée au travail est très faible en France. La lutte contre la fraude doit passer par un renforcement de l'usage de la biométrie que la police n'a pas actuellement les moyens d'exploiter, ce qui n'est pas normal. Les certificats de nationalité française qui sont délivrés devraient pouvoir être sécurisés grâce à ces techniques. En définitive, je retiens qu'il n'y a dans ce budget ni politique d'accueil ni politique d'intégration.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son exposé, car nous savons qu'il s'agit de sujets délicats. Ma position sera cependant plus nuancée en ce qui concerne l'évolution des crédits. Reconnaissons que les moyens supplémentaires alloués à cette mission sont significatifs, et en augmentation depuis deux ans déjà. Ces efforts notables, en particulier sur l'intégration, m'invitent à relativiser la sévérité du constat sur l'insincérité alléguée du projet de loi de finances. Certes, bâtir le budget à partir de l'hypothèse que le nombre de demandes d'asile n'augmentera pas peut paraître naïf. Mais comment pensez-vous que réagirait l'opinion publique si le Gouvernement, dans ses projections budgétaires, affichait une hausse très importante du nombre de demandes d'asile en 2020 ?

Quelques questions rapides, monsieur le rapporteur : que pensez-vous des 20 mesures annoncées au début du mois de novembre par le Premier ministre, en particulier en ce qui concerne l'aide médicale de l'État (AME) pour en limiter les abus ? De même, que pensez-vous de la mise en place d'un délai de carence de trois mois avant que les demandeurs d'asile puissent accéder à l'Assurance maladie ? Une telle mesure est-elle susceptible de freiner le tourisme médical ?

Je terminerai par une suggestion : vous avez consacré cette année un développement à la fraude documentaire, ce qui me paraît tout à fait justifié. Vous pourriez peut-être, l'année prochaine, vous intéresser plus particulièrement au dispositif d'accueil, car il ressort de nos échanges que des dysfonctionnements majeurs l'empêchent d'être efficace. Cela s'explique bien évidemment par un manque de moyens mais aussi par la grande complexité des procédures d'hébergement. Il serait donc intéressant que vous puissiez nous éclairer sur ce point et faire des propositions de simplification.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Comme à son habitude, le rapporteur a été particulièrement exhaustif dans ses travaux.

Bien que je partage certaines de ces observations, j'émettrai cependant un avis moins sévère sur les crédits, dont je salue l'augmentation.

Je me permets en outre d'insister sur deux points qui ont déjà été abordés. En premier lieu, il convient de rappeler que le manque de fermeté concernant l'immigration irrégulière cause des ravages sur notre territoire. Les personnes issues de l'immigration régulière sont les premières victimes de cette situation car elles sont souvent assimilées, par la population, aux immigrés en situation irrégulière. Ce problème doit donc être pris à bras le corps.

J'insiste par ailleurs sur la question de la fraude documentaire, et notamment celle qui provient des États voisins comme le Suriname pour la Guyane ou les Comores pour Mayotte. J'invite notre commission à se saisir de ce sujet car, au cours de notre dernier déplacement en Guyane - et le problème est le même à Mayotte -, nous avons pris conscience de l'ampleur du phénomène des reconnaissances de complaisance en vue d'obtenir des avantages sociaux. Un véritable travail de sensibilisation doit être mené sur ce sujet.

M. Yves Détraigne. - À entendre votre exposé, monsieur le rapporteur, j'ai le sentiment que notre système d'asile dysfonctionne et que nous sommes débordés. Est-ce une spécificité française qui s'explique par une réglementation peu adaptée ou une forte attractivité du territoire ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Je partage l'analyse de notre collègue Thani Mohamed Soilihi : il faut remédier aux faiblesses juridiques de notre système pour résoudre, à long terme, les problèmes tels que les reconnaissances de complaisance.

Pour répondre à Jean-Yves Leconte, je souhaite que personne ne se méprenne sur ce que j'ai voulu dire. La politique d'immigration, c'est un tout. Il convient de définir une stratégie globale dans laquelle la politique d'intégration joue, bien évidemment, un rôle essentiel. J'ai d'ailleurs affirmé à plusieurs reprises que la politique d'immigration ne pourrait être améliorée sans faire monter en gamme la politique d'intégration. Dès lors, tout l'enjeu est de savoir si nous avons bien les moyens d'assurer un accueil de qualité tout en gérant des flux migratoires de plus en plus importants. Même s'il s'agit d'une question difficile, nous n'avons pas d'autre choix que d'y répondre.

Cela n'aura pas échappé à notre collègue Philippe Bonnecarrère, le Gouvernement s'inspire aujourd'hui, pour constituer les 20 propositions de son plan, d'idées déjà formulées par le Sénat et qu'il avait pourtant rejetées au moment de l'examen de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie. Le Sénat proposait notamment d'organiser un débat au Parlement sur la question migratoire, d'établir des objectifs chiffrés en matière de migration régulière et de rétablir la liste des métiers en tension. Nous ne pouvons donc que saluer le changement de cap du Gouvernement sur ces sujets, mais que de temps perdu !

Par ailleurs, en ce qui concerne l'aide médicale d'État, les dépenses consacrées à ce dispositif ont explosé depuis quelques années, jusqu'à atteindre bientôt plus d'un milliard d'euros, selon la Cour des comptes. Il est bien évident que, dans le respect de nos traditions, nous devons continuer à soigner tout le monde, mais nous ne pouvons pas nier le fait que ce système est partiellement dévoyé, même s'il est difficile de donner des estimations chiffrées sur ce point. Nous ne pouvons pas le laisser se déliter. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé, en 2018 au Sénat, de mettre en place l'aide médicale d'urgence fondée sur un panier de soins qu'il conviendrait de déterminer avec les professionnels de santé. À ce mécanisme devait également s'ajouter un droit de timbre. Cette proposition présentait l'avantage de définir un cadre juridique clair permettant de continuer à s'acquitter de nos obligations sanitaires.

En parallèle, la question de la délivrance des titres de séjour pour raisons de santé continue de faire débat depuis la réforme de ce dispositif et notamment l'évolution des critères d'éligibilité, qui n'est plus celui de l'existence des soins dans le pays d'origine mais de l'accessibilité desdits soins.

Concernant la proposition du Gouvernement de reporter l'accès à la protection universelle maladie (PUMa) pour les demandeurs d'asile, je crains que des obstacles juridiques ne s'opposent à cette mesure. En effet, dès lors qu'une personne sollicite le statut de demandeur d'asile, elle est considérée comme séjournant régulièrement sur le territoire et, à ce titre, peut bénéficier de la PUMa. J'imagine que le Gouvernement y voit une opportunité de limiter la fraude sociale, mais je considère, à titre personnel, qu'il faut rester prudent sur ce type de mesures.

Pour conclure, il m'apparaît essentiel de redéfinir clairement les conditions de l'immigration régulière sur le territoire pour accueillir moins de personnes mais dans de meilleures conditions, et assurer la soutenabilité de la politique d'asile et d'immigration à long terme. Cela implique, dans le même temps, de faire preuve de plus de fermeté en ce qui concerne l'immigration irrégulière. La conjonction de ces deux éléments permettra de garantir la cohérence du système et de débattre enfin de manière apaisée de l'immigration.

Aujourd'hui, les propositions formulées par le Gouvernement sont encourageantes mais loin d'être suffisantes. À titre d'exemple, on peut mentionner les réflexions sur la modulation de l'aide au développement. Au regard des fonds mobilisés et des pays qui en bénéficient, il est évident que cette politique gagnerait à être mise en cohérence avec les objectifs de notre politique d'immigration. Il conviendrait de désigner, au sein de l'État, une personne chargée de traiter ces problématiques de façon transversale car celles-ci intéressent non seulement le ministère de l'intérieur mais aussi le ministère des affaires étrangères et le ministère des solidarités et de la santé.

M. Jean-Yves Leconte. - Concernant l'accès à la PUMa des demandeurs d'asile, de mon point de vue, ceux-ci seront soumis au régime de droit commun qui prévoit que seules les personnes résidant depuis au moins 3 mois sur le territoire national y sont éligibles. L'idée de restreindre cet accès pour les demandeurs d'asile soulève donc des obstacles juridiques, car la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés nous impose d'offrir un minimum d'aide à ces personnes. La proposition du Gouvernement doit donc être attentivement évaluée afin de s'assurer qu'elle respecte ces conditions.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « asile, immigration et intégration ».

La réunion est close à 12 h 20.