COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

• Mercredi 16 octobre 2019
  • Désignation d'un rapporteur
  • Audition de Mme Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public
  • Compte rendu de la réunion du Bureau de la commission

Mercredi 16 octobre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Désignation d'un rapporteur

M. Hervé Maurey, président. - Mes chers collègues, le groupe Les Indépendants a demandé l'inscription à l'ordre du jour de son espace réservé du jeudi 21 novembre prochain de la proposition de loi de notre collègue Jérôme Bignon portant diverses mesures tendant à réguler « l'hyper-fréquentation » dans les sites naturels et culturels patrimoniaux.

Nous avons pour règle de ne pas choisir l'auteur d'une proposition de loi comme rapporteur. Toutefois, compte tenu de l'effectif du groupe Les Indépendants au sein de notre commission, je vous propose, à titre exceptionnel, de confier ce rapport à M. Jérôme Bignon.

Ce texte sera examiné en commission la semaine précédant sa discussion en séance, soit le mercredi 13 novembre prochain.

Audition de Mme Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public

M. Hervé Maurey, président. - Nous recevons ce matin Mme Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP). Notre ancienne collègue connaît fort bien notre commission.

Mme Jouanno est accompagnée de Mme Ilaria Casillo, vice-présidente de la CNDP.

Nos échanges porteront sur la démocratie environnementale, une question de première importance que notre commission a déjà abordée à l'occasion du projet de loi ratifiant les ordonnances de 2016 dans ce domaine, sur le rapport de notre collègue Alain Fouché. Certains d'entre vous ont aussi participé à la commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, que vous aviez vous-même présidée, madame Jouanno, avant Jean-François Longeot, et dont le rapporteur était Ronan Dantec.

La question est particulièrement d'actualité avec la mise en place de la Convention citoyenne pour le climat, dont nous auditionnerons les coprésidents sans doute d'ici à la fin de l'année. La CNDP associe déjà les citoyens à la conception de certains débats, comme cela a notamment été le cas pour la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Autorité administrative indépendante, la CNDP est chargée d'organiser les débats publics sur les projets, plans et programmes ayant un impact majeur sur l'environnement. Elle recueille l'avis du public sur l'opportunité de ces projets en amont de la décision. Il ne lui appartient pas d'émettre un jugement ou un avis : son rôle est de permettre au public d'être informé le mieux possible et de participer à la prise de décision. Elle oeuvre selon des principes d'indépendance et de transparence et veille à l'égalité de traitement des contributeurs.

Vous nous expliquerez, madame la présidente, comment fonctionne votre commission, qui fêtera bientôt ses 25 ans, et quels sont les obstacles que vous rencontrez. Vous nous présenterez aussi les propositions que vous avez formulées dans votre rapport de juin dernier, « Une nouvelle ambition pour la démocratie environnementale ». Vous serez ensuite interrogée par mes collègues, peut-être aussi sur certains débats publics en cours, comme ceux sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs et sur le noeud ferroviaire lyonnais.

Mme Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public. - J'ai grand plaisir à revenir au Sénat et à retrouver votre commission. Ilaria Casillo, qui m'accompagne, connaît bien les questions relatives à la participation, notamment pour avoir présidé la structure équivalente à la CNDP en Italie.

Février prochain verra les 25 ans de la CNDP, créée par la loi Barnier dans le sillage de la Convention de Rio et dans le cadre des réflexions sur la Convention d'Aarhus. Elle a vocation à permettre aux citoyens d'être informés des grands projets ayant un impact environnemental et d'y participer le plus en amont possible, dans une logique très différente, donc, de celle de l'enquête publique, qui intervient à un moment où le projet est déjà défini ; au moment du débat public, on peut encore discuter de son opportunité même et l'objectif est bien d'éclairer le décideur dans la construction de son projet.

Après 22 ans de pratique du débat public - il a fallu plusieurs années pour que la commission voie le jour, compte tenu des résistances -, nous constatons qu'il y a encore une très grande confusion autour de la notion de participation du public. L'objectif est d'éclairer le décideur dans la construction de son projet, ni plus ni moins. Ni plus car il ne s'agit ni de codécision ou de co-construction - le décideur n'est nullement tenu par ce qui a été dit, même s'il a une obligation de réponse - ni moins car il ne s'agit pas non plus d'une simple consultation d'acceptabilité.

Nous ne prétendons pas représenter le public ; une procédure de participation, même quand elle fonctionne très bien, touche au mieux 5 % de la population concernée. Notre rôle est de faire le tour des arguments et des questions, des inquiétudes et des espoirs que le projet suscite, ainsi, le cas échéant, que des alternatives proposées, en associant tous les publics concernés.

La participation doit avoir lieu le plus en amont possible, à un moment où toutes les options restent ouvertes et où l'on peut même décider d'abandonner le projet. Pour être honnête, sur 95 débats publics, il n'y a eu qu'un seul cas d'abandon du projet, de surcroît pour des raisons très politiques.

Nous ne traitons que des projets ayant un impact sur l'environnement. En cela, nous sommes très liés à l'Autorité environnementale. Pour simplifier, si un projet est soumis à évaluation environnementale, il entre dans notre champ de compétence.

Nous pouvons piloter nous-mêmes un débat public lorsque la situation locale est trop conflictuelle et qu'il faut un tiers neutre ; cette option n'est ouverte que pour les très grands projets. Dans les autres cas, le maître d'ouvrage pilote la procédure de participation, et nous nommons un ou plusieurs garants pour veiller à l'ouverture et à la transparence de la procédure.

En 22 ans, 95 débats publics et près de 400 concertations nous ont permis d'établir un certain nombre de principes destinés à assurer la confiance, qui est l'enjeu central. L'écueil constant, c'est le sentiment du public que la participation ne servirait à rien parce que la décision serait déjà prise : les dés sont pipés, entend-on souvent, vous n'allez pas nous écouter... Il faut donc apporter tous les gages possibles de transparence - nous co-construisons les modalités du débat avec le public -, de neutralité - nous n'émettons jamais d'avis sur un projet - et d'indépendance - un garant ou le responsable d'un débat ne peut pas avoir le moindre lien d'intérêt avec le dossier ni même s'être exprimé sur le sujet.

Plus délicat et parfois moins bien compris, il y a le principe d'équivalence, c'est-à-dire l'égalité de traitement des arguments : quel que soit le statut de la personne qui l'avance et quel que soit le nombre de personnes qui pensent de même, nous donnons exactement le même poids à chaque argument. Il arrive qu'un argument exprimé une seule fois soit extrêmement important pour la suite du projet. De plus, à ce stade de la procédure, il est difficile de donner un poids relatif aux différents arguments.

Notre dernier principe est celui de l'argumentation : nous ne recensons pas des opinions, mais les raisons qui les fondent. Nous invitons toujours les participants à expliquer pourquoi ils défendent telle ou telle position. C'est au regard de ces raisons que le maître d'ouvrage pourra éventuellement faire évoluer son projet.

Les ordonnances de 2016, opérationnelles depuis mars 2018, ont conduit à la multiplication par cinq de notre activité. Ainsi, nous avons pris le mois dernier 145 décisions, contre 26 en septembre 2016. Nous pourrons revenir sur les questions d'organisation qui en découlent.

La période récente a vu une multiplication des lois et initiatives autour de la participation, avec des logiques parfois différentes : ordonnances de 2016 généralisant la participation même pour les plus petits projets, qui peuvent aussi être conflictuels et entraîner des drames, puis loi sur les jeux Olympiques et loi sur la société de confiance tendant à éviter la procédure d'enquête publique au profit d'une consultation numérique.

Trop de personnes, dans les procédures de participation, expriment une forme de déception, notamment parce qu'elles n'ont pas obtenu de réponses à leurs arguments ; le public comprend bien souvent qu'on ne reprenne pas ses options, mais il vit très mal qu'on ne lui réponde pas. Nous ne nous prononçons pas sur le contenu, mais nous veillons à ce que la réponse apportée soit complète.

De leur côté, les maîtres d'ouvrage sont confrontés à la complexité assez déconcertante du processus de consultation, puis d'évaluation environnementale. Nous-mêmes sommes parfois obligés de recourir à des conseils juridiques pour savoir quelle procédure appliquer... Cette complexité est source d'une incertitude et d'une insécurité très grandes pour le maître d'ouvrage.

Le droit à l'information, qui est une dimension fondamentale de la participation, suppose de mettre à disposition du public une information accessible et compréhensible par tous, mais aussi fiable et complète. L'analyse préalable de l'Autorité environnementale est extrêmement importante, car elle permet d'identifier les questions qui se posent. Par exemple, s'agissant du projet de terminal 4 à Roissy, un projet d'importance, nous avions des doutes sur le périmètre concerné et sur les thèmes à traiter. Le maître d'ouvrage, Aéroports de Paris, avait recensé environ 200 communes concernées ; dans son cadrage préalable, l'Autorité environnementale en a identifié plus de 480, que nous avons toutes incluses dans la participation.

Au reste, l'expertise de l'Autorité environnementale nous est précieuse à tous les stades de la procédure. Inversement, quand cette autorité rend son avis sur l'étude d'impact qui lui est soumise, il est important qu'elle puisse organiser un nouvel échange avec le public.

C'est pourquoi nous proposons un rapprochement entre nos deux structures, non pas pour étendre encore le périmètre de la participation, mais pour renforcer la consistance de celle-ci dans le cadre d'une chaîne de décisions intégrée. Le titre II du code de l'environnement institue en effet un continuum de participation entre la CNDP, l'Autorité environnementale et l'enquête publique. Mais ce continuum n'est pas organisé : le maître d'ouvrage s'adresse d'abord à la CNDP, puis à l'Autorité environnementale, puis passe à l'enquête publique. L'intégration de la CNDP avec l'Autorité environnementale - sans fusion complète, car nos missions sont très différentes - permettrait aux maîtres d'ouvrage de disposer d'un interlocuteur unique.

Nous proposons également un système de validation au franchissement de chaque étape du processus. Dans de trop nombreux cas, le maître d'ouvrage oublie la première étape, ce qui peut ensuite lui poser problème, puisque le public peut exercer un droit d'initiative. La validation serait donc aussi une garantie pour lui.

Enfin, nous suggérons de valider la complétude de la réponse apportée par le maître d'ouvrage aux arguments et questions soulevés par le public dans la procédure de participation.

Les débats que vous avez cités, monsieur le président, sur le noeud ferroviaire lyonnais et le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs se sont conclus. Cinq débats sont en cours ou sur le point de s'ouvrir : l'identification des futures zones d'implantation d'éoliennes en mer au large de la Normandie, la traversée routière de Saint-Denis de La Réunion, la liaison entre Fos et Salon-de-Provence et, plus généralement, le contournement d'Arles, le projet éolien de Dunkerque et le plan national stratégique d'application de la PAC. Ce dernier thème est une nouveauté : l'Union européenne exige désormais que les déclinaisons nationales de la PAC soient soumises à évaluation environnementale ; par ricochet, ce plan national entre dans le champ de la participation.

M. Guillaume Chevrollier. - On a le sentiment qu'on n'a jamais autant consulté, mais que les décisions n'ont jamais été autant contestées... En tant qu'élus, nous pratiquons la démocratie participative, par exemple en associant nos grands électeurs à certaines réflexions. Mais l'excès de consultations ne met-il pas à mal la fonction d'élu, dans un contexte d'élu-bashing ?

Pouvez-vous, avec les 25 ans de recul de la CNDP, dresser un profil type des participants ? Le débat est largement tributaire des profils de ceux qui y contribuent... Comment vous efforcez-vous de diversifier les profils pour améliorer l'acceptation des projets ?

Outre les élus, les scientifiques et les experts voient leur parole contestée. Que faites-vous pour la consolider ?

Je tiens aussi à relayer l'interpellation de commissaires enquêteurs inquiets d'une dématérialisation accrue de certaines consultations. Ils soulignent le risque d'une absence d'échanges humains ; or la présence physique et l'exposé du projet permettent parfois de lever des interrogations.

Enfin, madame Jouanno, la polémique qui a touché votre institution au moment du lancement du grand débat national par le Président de la République a-t-elle eu des conséquences pour la CNDP ?

Mme Chantal Jouanno. - Typiquement, un participant à une réunion classique est une personne appartenant à une catégorie socioprofessionnelle supérieure, plutôt disponible, donc d'un certain âge, et qui a une grande capacité d'expression. Nous avons des techniques pour essayer d'atteindre les personnes les plus timides, celles qui parlent le moins, mais ce profil reste prépondérant - au reste, c'est celui que vous rencontrez dans la plupart de vos réunions politiques.

Toutefois, la réunion publique n'est qu'un outil parmi d'autres. Le débat en ligne, par exemple, permet d'atteindre un public un peu différent, mais lui aussi bien déterminé. Les jeunes, nous essayons de les toucher par les réseaux sociaux ; mais ce public est difficile à ramener vers de la participation en présentiel. Le débat mobile permet de toucher un public beaucoup plus diversifié : pour un projet ferroviaire, par exemple, on organise des débats dans les gares et les wagons-bars. Sur la programmation pluriannuelle de l'énergie, les antinucléaires étaient nombreux en présentiel, mais les pronucléaires dominaient en ligne. Nous avons tiré au sort 400 citoyens, que nous avons formés et réunis à l'Assemblée nationale ; nous avons ainsi pu toucher les plus jeunes et les catégories socioprofessionnelles moins favorisées, pour disposer d'une vision plus exhaustive des arguments.

Reste que, si l'on s'en tient à des réunions classiques, à une consultation numérique ou même aux deux, on ne touchera pas tous les publics. Or notre objectif est que tout le public concerné par un projet soit informé du débat et puisse s'exprimer - c'est le « concernement », qui était au coeur des conventions de Rio et d'Aarhus.

La parole des experts et des scientifiques est en effet contestée. À ce propos, nous avons inauguré dans le débat sur les déchets radioactifs une méthode qui s'est avérée probante : la clarification des controverses, consistant à identifier les points de controverse
- par exemple, faut-il retraiter ou pas ? -, puis à demander aux acteurs les raisons de leur position. Nous avons ainsi clarifié les arguments sur chaque sujet de désaccord, d'une manière qui n'a été contestée par personne.

S'agissant de la dématérialisation des enquêtes publiques, les projets liés aux jeux Olympiques illustrent la difficulté. Le village olympique se situe dans une zone où les populations, très défavorisées, n'ont pas nécessairement accès au numérique ou n'auront pas le réflexe de participer à une procédure en ligne. Nous avons demandé que le processus s'accompagne, exceptionnellement, de quelques réunions présentielles, mais, pour l'instant, nous n'avons pas obtenu gain de cause. Du coup, il est certain que la plupart des publics concernés ne s'exprimeront pas...

Les conséquences pour la CNDP du grand débat national, aujourd'hui, il n'y en a pas. Nous sommes indirectement concernés par des dispositions du projet de révision constitutionnelle, mais qui étaient sur la table dès avant le grand débat.

J'en viens au lien entre la participation et la contestation, visant les élus ou les maîtres d'ouvrage. Ce n'est pas la procédure de participation qui crée la contestation ; en général, celle-ci préexiste. La contestation peut être instrumentalisée : c'est ainsi que certains grands projets sont devenus le lieu d'une bataille très politique.

La contestation n'est pas nouvelle ; la loi Barnier, déjà, avait été conçue pour répondre aux mouvements autour de certains grands projets. En revanche, l'espoir que la participation institutionnelle permette de réduire les contestations ne s'est pas concrétisé.

La contestation est moindre en cas de codécision, par exemple dans certaines procédures d'urbanisme. Mais notre mission n'est pas celle-là : nous fournissons au décideur un éclairage préalable. Cette participation institutionnelle n'entre donc nullement en concurrence avec la démocratie représentative.

M. Olivier Jacquin. - Votre proposition de rapprocher la CNDP de l'Autorité environnementale est extrêmement intéressante.

Les ordonnances de 2016, avez-vous expliqué, ont entraîné une inflation du nombre des dossiers. Quid des conséquences budgétaires ?

Je connais un peu la CNDP, pour y avoir siégé pendant huit ans au titre de l'Association des départements de France. Sur mon territoire, j'ai participé au débat sur l'A31, qui a permis de réécrire partiellement le cahier des charges. J'ai constaté que les grands maîtres d'ouvrages, comme RTE ou SNCF Réseau, après avoir pesté contre la procédure, se la sont appropriée.

J'apprécie beaucoup vos propos sur la confiance, surtout dans le contexte de désenchantement démocratique que nous connaissons. La confiance suppose rigueur, indépendance et neutralité.

Des évolutions récentes de certaines procédures d'enquête ou de participation mettent en cause le droit pour tout citoyen de participer. D'un côté on met en avant le tirage au sort, de l'autre on fait régresser le droit de chacun à participer.

En refusant les termes du grand débat national, vous avez montré qu'un débat devait répondre à des règles sérieuses. D'ailleurs, s'agissait-il seulement d'un débat, ou plutôt d'un dialogue avec le Président de la République ? Mais auriez-vous vraiment tué la CNDP en acceptant ? Et ne l'avez-vous pas tuée en le refusant à Jupiter ? De fait, on annonce le tirage au sort de 150 citoyens dans le cadre du Conseil économique, social et environnemental (Cese), que l'on veut par ailleurs renforcer sous la forme d'un Conseil de la participation citoyenne. N'est-ce pas un double signe de défiance à l'égard de la CNDP - et aussi, mes chers collègues, du Sénat ?

Mme Chantal Jouanno. - Nous avons un budget de fonctionnement et un budget de personnel ; les débats publics sont payés par les maîtres d'ouvrage sur fonds de concours
- à titre d'exemple, le débat sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs a coûté 1,7 million d'euros.

Le budget de fonctionnement, de 1 million d'euros, doit couvrir les frais de déplacement et d'hébergement des garants et des responsables de débat public, ainsi que les expertises qui nous sont demandées, sans oublier l'équipement informatique nécessaire à chaque procédure. Ce budget a augmenté de 25 % depuis 2016, mais nous avons 65 procédures en cours, plus de 110 personnes en mission et les expertises sont de plus en plus nombreuses, du fait de l'essor des contestations. Pour cette année, il n'y a pas de difficulté, mais, si la tendance actuelle se confirme, il faudra faire un choix : réduire le champ de la participation ou revaloriser nos moyens.

Le tirage au sort, nous l'avons utilisé plusieurs fois, par exemple en 2013 sur le projet de Centre industriel de stockage géologique (Cigéo). La conflictualité était telle qu'il était impossible de tenir des réunions publiques. Nous y avons eu recours aussi pour la programmation pluriannuelle de l'énergie, mais pour mesurer ce que nous avions observé dans les procédures présentielle et numérique. Ces procédures de « mini-public » sont intéressantes, mais ne permettent pas à tous les publics concernés par un projet de s'exprimer - ce qui était l'ambition fondatrice des conventions de Rio et d'Aarhus. Le tirage au sort ne peut donc être qu'un outil parmi d'autres.

Aurais-je tué la CNDP en acceptant les conditions du grand débat national ? À l'évidence oui, pour une raison très simple : la CNDP est composée pour un tiers de magistrats, qui n'auraient jamais accepté que la commission perde son impartialité et sa neutralité dans une procédure qui avait sa raison d'être, mais dans laquelle nous n'avions pas notre place, parce qu'elle n'était pas compatible avec nos principes de confiance.

S'agissant de la conférence citoyenne, pourquoi se tourner vers le Cese plutôt que la CNDP ? Ce n'est pas à moi qu'il faut poser la question. Nous saurions faire, d'autant que les méthodes ne sont pas en soi très novatrices.

M. Olivier Jacquin. - Et ma question sur les conséquences de votre refus ?

Mme Chantal Jouanno. - J'étais dans mon rôle de présidente d'une autorité administrative indépendante, même s'il aurait été plus facile pour moi d'accepter. Nous ne sommes pas là pour instrumentaliser les institutions, mais pour les faire vivre conformément à leurs principes.

M. Éric Gold. - Nombreux sont les projets qui ont été modifiés, parfois de manière importante, grâce à un débat public ; près d'une dizaine ont même été abandonnés.

Le critère déterminant si un projet doit donner lieu à une saisine de la CNDP est essentiellement quantitatif : seuls les projets présentant un coût élevé sont soumis à débat. Or des projets d'envergure plus modeste mais concernant des zones fragiles peuvent aussi avoir des impacts environnementaux importants. Le seuil de 300 millions d'euros reste-t-il pertinent ?

Le débat public prend souvent la forme d'une concertation préalable confiée à un garant. Celui-ci se retrouve souvent seul devant le maître d'ouvrage. Dans ces conditions, l'indépendance et l'impartialité que le débat requiert sont-elles assurées ?

Mme Ilaria Casillo, vice-présidente de la CNDP. - Outre le seuil dont vous parlez, les caractéristiques du projet entrent aussi en jeu. Un projet à 9 milliards d'euros peut, comme celui du terminal 4 de Roissy, échapper au débat public et entrer dans une procédure de concertation.

Entre ces deux procédures, il n'y en a pas une qui serait plus forte que l'autre, et la concertation préalable repose sur les mêmes principes, notamment de transparence. Il est vrai que dans la concertation le garant est seul, mais, au-dessus de 150 millions d'euros, c'est la CNDP qui définit les modalités et le calendrier de la procédure. Par ailleurs, désormais, le bilan du garant est obligatoirement annexé à l'enquête publique, ce qui peut lever les éventuelles réticences de certains maîtres d'ouvrage à jouer le jeu de la participation. Les garants ont donc les moyens d'assurer le respect de ces deux droits fondamentaux : droit à l'information et droit à la participation.

M. Jean-Marc Boyer. - Aujourd'hui, tout projet éolien suscite de nombreuses protestations, pour des raisons sanitaires, environnementales ou de protection du patrimoine. Or les citoyens, voire les élus, ont l'impression de ne pas être entendus face au lobby de l'éolien. Ils perdent la confiance dont vous avez parlé. Il semble qu'il faille un grand débat public sur le développement de l'éolien, avec des données objectives et impartiales sur ses conséquences : quel peut-être votre rôle en la matière ?

Mme Chantal Jouanno. - En matière d'éolien terrestre, nous avons eu à connaître récemment du projet de parc du Blayais. Mais l'éolien terrestre est fait en général de petits projets : il n'entre donc dans notre champ de compétence que de manière ponctuelle. En revanche, les projets éoliens en mer nous sont forcément soumis. À force de vouloir rendre le code de l'environnement trop précis, on crée des trous un peu étranges.

S'agissant de l'éolien en mer, la procédure ancienne prévoyait d'abord un appel d'offres, puis une participation sur un projet dont les caractéristiques étaient définies ; le public ne comprenait pas pourquoi on le consultait, puisque plus rien ne pouvait être changé. La nouvelle procédure prévoit un débat en amont de l'appel d'offres pour identifier les futures grandes zones et les grandes caractéristiques des projets, ce qui est beaucoup plus intéressant pour le décideur et nécessairement moins conflictuel avec le public.

Le débat sur le projet de Normandie souffre d'une vraie difficulté : les incertitudes liées aux conséquences du Brexit pour les pêcheurs. Mais la procédure fonctionne bien.

En ce qui concerne l'éolien terrestre, le problème est similaire : les maîtres d'ouvrage viennent nous voir très tardivement dans la procédure, après avoir beaucoup investi en études et beaucoup avancé dans la définition du projet ; il est rare qu'ils agissent en amont, pour évaluer l'opportunité d'un projet. Or, plus la procédure de participation intervient en amont, plus elle est utile à tout le monde. Quand un maître d'ouvrage a déjà investi 6 millions d'euros en études, ce qui est le cas dans un projet que nous avons récemment examiné, on comprend qu'il n'ait pas envie de voir son projet contesté...

Nous avons peu d'expérience en matière d'éolien terrestre, mais un débat national serait intéressant, dans la mesure où la question, on le voit bien, n'est pas tranchée. Je rappelle que nous pouvons être saisis par 60 députés ou 60 sénateurs sur tout projet de réforme ou de politique publique. La difficulté, ce serait de savoir qui paie le débat...

Mme Martine Filleul. - Lors du débat sur les déchets nucléaires, dans certaines réunions, soit il n'y avait pas de véritable public, mais seulement des associations d'initiés, soit des collectifs s'exprimaient très violemment, empêchant tout débat. J'ai eu le sentiment qu'il devenait de plus en plus difficile de s'exprimer et de faire participer la population française à des grands débats. Vous m'avez en un sens rassurée, en expliquant que c'était pour ainsi dire dans l'ADN des Français...

Le tirage au sort interpelle profondément nos institutions : devons-nous revenir aux racines de la démocratie grecque ou rester fidèles à la démocratie représentative ?

Je tiens à vous faire part de mon mécontentement devant le remplacement des débats par une consultation numérique ; deux régions sont concernées à titre expérimental, la mienne, les Hauts-de-France, et la Bretagne. Or des projets comme la ferme des mille vaches ou le parc éolien dont vous avez parlé auront des répercussions sur la vie des citoyens. Par ailleurs, ces deux régions, surtout la mienne, présentent un taux très élevé d'« illectronisme ». La consultation en ligne est donc vraiment inappropriée à la situation.

Mme Chantal Jouanno. - Le débat sur les déchets nucléaires était extrêmement technique. Nous avons essayé de réunir le public le plus large possible, mais il est vrai que nous avons eu affaire surtout à des experts en présentiel. C'est moins vrai pour la consultation numérique, en particulier sur les réseaux sociaux. Les conclusions définitives, le 25 novembre prochain, le confirmeront.

Le défaut de confiance dans le nucléaire est considérable et s'est beaucoup radicalisé après le débat public national de 2005 sur la gestion des déchets, dont les conclusions n'ont pas été respectées. Autour du nucléaire, le sentiment que le débat est biaisé d'avance est extrêmement fort. La conflictualité est très forte, mais, étonnamment, ne s'est pas trop manifestée dans ce débat - trois réunions seulement ont été perturbées, par Extinction Rebellion, mais Greenpeace, par exemple, a suivi tout le débat.

S'agissant du remplacement de l'enquête publique par une consultation numérique, la procédure est très récente ; une dizaine de projets seulement sont concernés par les nouvelles modalités. Ce qui est certain, c'est que la consultation numérique ne peut pas être l'alpha et l'oméga de la participation, ne serait-ce qu'en raison des zones blanches sur lesquelles, ici au Sénat, vous avez beaucoup travaillé.

Mme Ilaria Casillo. - Le tirage au sort présente deux avantages majeurs : les citoyens, formés, produisent une parole éclairée ; on reproduit dans un « mini-public » la diversité de la population. Mais quid des citoyens qui ne sont pas formés et éclairés ? La question est éminemment politique.

On rejoint là la question de la place de l'expertise. Peut-on mettre sur le même plan tous les arguments, même climatosceptiques ? Nous reconnaissons qu'ils se valent dans leur existence, pas dans leur consistance.

Nous devons assurer l'iségorie et la parésie, c'est-à-dire l'égale possibilité pour chacun de parler et de contredire. Mais les arguments d'experts doivent avoir un statut particulier.

M. Patrick Chaize. - Il me semble que vos débats portent souvent sur des grandes thématiques, comme l'éolien, plus rarement sur des projets concrets, sur lesquels pourtant ils pourraient apporter un éclairage intéressant.

Permettez-moi d'être un peu taquin : si en 22 ans un seul projet a été abandonné, n'est-ce pas que vos travaux manquent de pertinence ?

J'ai écouté les participants à vos débats sur le noeud ferroviaire lyonnais. Ils ont eu l'impression d'une mise en scène destinée à leur faire avaler la pilule - je poursuis dans la taquinerie... Vos propositions ne pourraient-elles pas être plus prescriptives ?

Mme Chantal Jouanno. - L'essentiel de nos débats portent sur des projets très concrets ; c'est dans ce domaine que nous avons la meilleure expertise.

À propos du noeud ferroviaire lyonnais, nous avons expliqué dans nos conclusions que nous n'organiserions pas un sixième débat sur un projet d'infrastructure de transport à Lyon. Aucun des projets précédents n'a fait l'objet de la moindre décision... Nous risquerions de nous discréditer à organiser des participations sur des projets qui n'aboutissent pas.

Nous ne pouvons pas être prescriptifs ; là n'est pas notre rôle, et cela nous ferait perdre toute une partie du public. En revanche, quand le temps est à la décision, c'est mon rôle de le dire. La participation n'a de sens que suivie par la décision.

Mme Ilaria Casillo. - Qu'est-ce qu'une participation réussie ? L'abandon du projet n'est pas un indicateur de réussite. Notre rôle n'est ni de détruire les projets ni de faire avaler des pilules, mais de veiller à ce que tous les termes du débat soient connus et de mettre en évidence les conditions auxquelles un projet est faisable.

La réussite d'une participation se mesure aux effets du débat sur le projet ; or 88 projets sur 91 ont été modifiés, dont 59 considérablement. Il faut considérer aussi les effets du débat sur les participants, y compris les maîtres d'ouvrage. Un sénateur a souligné précédemment qu'ils avaient beaucoup évolué : c'est si vrai que SNCF Réseau, RTE ou Île-de-France Mobilités ont créé une direction pour la concertation, qui a fait évoluer la culture d'entreprise. Enfin, on peut considérer l'effet du débat sur le système : ce qui se passe aujourd'hui avec le tirage au sort réinterroge la relation entre citoyens et décideurs.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Les grands projets sur lesquels portent les débats publics s'inscrivent dans le temps long et subissent un certain nombre d'aléas. Songeons à l'EPR de Flamanville, dans mon département, qui accuse un retard de dix ans et a vu son coût quadrupler. En matière d'éolien offshore, le débat s'est terminé en 2013 : il n'y a toujours pas d'éolienne posée... Plus le débat intervient en amont, dites-vous, mieux cela vaut. Mais quand les conditions initiales du projet évoluent, quelle est la fiabilité du débat public ? Et comment continuer à informer après le débat ceux qui s'y sont impliqués, pour qu'ils ne perdent pas confiance ?

Mme Chantal Jouanno. - En effet, nous avons à connaître de très grands projets dont la réalisation prend beaucoup de temps. Les ordonnances de 2016 prévoient que, après un débat public, un garant est systématiquement nommé pour, jusqu'à l'enquête publique, suivre le projet et informer le public, voire organiser de nouvelles formes de participation. Si après huit ans le projet n'est toujours pas au stade de l'enquête publique, le maître d'ouvrage est obligé de nous ressaisir pour savoir s'il y a lieu d'organiser une nouvelle procédure de participation. Cette nouvelle procédure n'est fondée qu'en cas d'évolution substantielle des conditions de fait ou de droit justifiant le projet. Nous serons très prochainement confrontés à cette question pour le projet Cigéo ; a priori, les conditions n'ont pas fondamentalement évolué, mais une expertise plus poussée devra s'en assurer.

Notre proposition de nouvelle ambition pour la démocratie environnementale vise aussi à encadrer les suites de la procédure. Notre procédure est très encadrée dans ses délais, et nous n'avons jamais dérapé. C'est la suite du processus qui pose question. Pour Cigéo, par exemple, l'instruction du dossier par l'Autorité de sûreté nucléaire dure entre trois et cinq années, pendant lesquelles le public se demande ce qui se passe. Il faut envisager le processus comme une chaîne, en intégrant les temps d'arbitrage et de décision.

M. Didier Mandelli. - Une mission sénatoriale d'information, dont le rapporteur était Philippe Bonnecarrère, a travaillé entre décembre 2016 et mai 2017 sur le thème : « Démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider avec efficacité et légitimité en France en 2017 ? » Sa proposition n° 6 consiste à créer une procédure continue de consultation du public couvrant toutes les phases d'un projet d'infrastructure et placée sous l'égide d'un garant désigné par la CNDP. En d'autres termes, les échanges peuvent-ils se poursuivre lors des différentes étapes de la mise en oeuvre du projet ?

Je pense à l'exemple du port de plaisance de Bretignolles-sur-Mer, en Vendée. Après dix-sept ans de procédure et l'autorisation du préfet, une mini-ZAD se met en place, contestant la légitimité des élus avec beaucoup de violence et traitant le projet d'illégal. Pourrait-on imaginer de poursuive le travail d'écoute pour éviter le développement de telles positions extrêmes ?

Mme Chantal Jouanno. - C'est la procédure applicable depuis mars 2018 : un garant est nommé, parfois deux, après le débat public ou la concertation, afin d'accompagner le cheminement du projet jusqu'à l'enquête publique. Il s'agit de continuer à assurer le droit à l'information et, s'il y a lieu d'organiser de nouveaux échanges, le droit à la participation. Cette procédure est en cours de test sur la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Mme Ilaria Casillo. - En effet, nous sommes dans la phase de concertation post-débat public. Nous, garants, essayons d'assurer l'information du grand public sur tous les avis émis par les différentes instances ; nous avons ainsi obtenu que ces avis soient publics.

Là où vous raisonnez en termes de légalité du projet, les opposants raisonnent en termes de légitimité. On se doit de comprendre cet écart. La gare de Stuttgart, en Allemagne, a donné lieu à un énorme conflit qui a pris des formes radicales. Un processus de négociation a été lancé, grâce auquel tout le monde s'est mis d'accord pour organiser un référendum. Il y a des moyens de traiter la radicalisation des conflits autour des grands projets.

M. Jean-Paul Prince. - Je voudrais vous livrer mon témoignage sur le débat public en cours dans ma commune. J'ai assisté à une réunion où il y avait du public, contrairement à ce qui se passait il y a dix ans, lors de la première procédure. Des questions ont été posées, le garant constatant les propos tenus. La concertation est beaucoup plus large qu'auparavant, puisqu'elle s'étend aux communes environnantes, où le maître d'ouvrage va présenter son projet et consulter les citoyens. Par ailleurs, le maître d'ouvrage répond à toutes les questions dématérialisées. Grâce à ce travail, j'espère que, au moment de l'enquête publique, les choses se passeront mieux. Jusqu'où allez-vous dans le suivi du projet après le débat public ?

Mme Chantal Jouanno. - Un garant est systématiquement nommé pour accompagner le projet jusqu'à l'enquête publique.

M. Guillaume Gontard. - Vous avez rappelé l'ensemble des procédures : débat public, concertation préalable, évaluation environnementale, enquête publique, droit au recours. La confiance, le respect mutuel et la transparence sont essentiels à toutes ces étapes.

Nous vivons une crise de l'enquête publique. La numérisation fait qu'il n'y a plus de contact direct sur certains territoires. Par ailleurs, les conditions de nomination des commissaires enquêteurs devraient être réformées. Seulement 3 à 4 % des enquêtes aboutissent à un avis défavorable, et de plus en plus de commissaires enquêteurs sont sous pression. Quel est votre avis à cet égard ?

Mme Chantal Jouanno. - Ce n'est pas mon rôle de répondre à cette question. Je vous invite à interroger Mme Brigitte Chalopin, présidente de la commission nationale des commissaires enquêteurs, et tous ceux qui ont travaillé sur le sujet.

Quand il n'y a pas de de commissaire enquêteur, nous sommes chargés de garantir les procédures de consultation numérique ; nous faisons une synthèse des observations émises, mais sans émettre d'avis.

M. Jean-François Longeot. - Quel a été le résultat du débat sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs ? Quelles ont été les principales préoccupations exprimées par le public ? Ont-elles été prises en compte par les pouvoirs publics, et pensez-vous que cette concertation contribuera à l'acceptabilité des projets et décisions en matière de gestion de ces déchets ?

Mme Chantal Jouanno. - Les enseignements seront connus le 25 novembre, après analyse exhaustive des données. Le maître d'ouvrage devra nous dire comment il aura intégré les préoccupations exprimées, notamment celle, qui est revenue très fortement, de la gouvernance - je n'imagine pas que le législateur ne soit pas saisi à un moment ou à un autre de cette question.

M. Jordi Ginesta. - Le projet de fusion de la Commission nationale du débat public et de l'Autorité environnementale change fondamentalement ce que vous avez dit des prérogatives de votre commission. Vous avez expliqué qu'elle ne donnait pas d'avis : mais si la nouvelle autorité administrative est dotée du pouvoir de certifier, à chaque étape, le respect par le maître d'ouvrage de l'ensemble des procédures, vous allez bien donner un avis...

Par ailleurs, si vous êtes amenés à certifier, vous devrez vous assurer que tout a été bien réalisé, ce qui ne peut qu'allonger encore les délais, déjà dénoncés par mes collègues.

Enfin, le maître d'ouvrage serait tenu de répondre de manière motivée à tous les arguments et propositions du public. Étant donné que dans les débats les opposants viennent en grand nombre, voilà qui allongera encore les délais. Quelle serait donc l'efficacité de la fusion en termes budgétaires, étant donné que tout allongement de délai augmente le coût de l'ouvrage ?

Mme Chantal Jouanno. - La CNDP s'occupe de participation, l'Autorité environnementale émet des avis sur la qualité des études d'impact. La fusion vise à instaurer un continuum entre la participation et l'évaluation environnementale ; elle permettrait à la CNDP de bénéficier de l'expertise de l'Autorité environnementale et à l'Autorité environnementale de bénéficier de la connaissance par la CNDP des procédures de participation.

Valider le franchissement d'une étape de la procédure, c'est un avis procédural, non un avis sur le fond. Il s'agit de s'assurer que la loi est bien appliquée. C'est aussi une garantie pour le maître d'ouvrage, puisque, en cas de recours, c'est l'avis de l'autorité qui serait visé.

M. Jordi Ginesta. - Avant de donner votre blanc-seing, vous prendrez beaucoup de précautions. D'où l'allongement des délais que je crains.

Mme Chantal Jouanno. - Nous sommes tenus par des délais, que nous n'avons jamais dépassés. Il n'y a pas de raison que nous ne respections pas les délais. Pour le maître d'ouvrage, le processus sera clarifié et les délais encadrés.

M. Jordi Ginesta. - Vous pouvez tenir les délais aujourd'hui, parce que vous n'avez pas l'obligation de certifier.

Mme Chantal Jouanno. - À l'issue d'un débat public ou d'une procédure de concertation, nous avons l'obligation d'émettre un bilan complet, auquel le maître d'ouvrage doit ensuite répondre. Nous ne nous prononçons pas sur la qualité des réponses, mais sur leur complétude.

Au reste, dans les procédures de participation, on ne voit pas que des opposants
- M. Prince pourrait sûrement en témoigner.

Mme Évelyne Perrot. - La consultation sur la PAC peut-elle démontrer enfin la diversité de l'agriculture française, faire qu'on ne puisse plus la noyer dans l'agriculture européenne, démontrer l'engagement des agriculteurs français dans la façon de produire et faire en sorte que les Français retrouvent dans l'agriculteur l'homme qui les nourrit ?

Mme Chantal Jouanno. - Mon rôle n'est pas de me prononcer sur le fond... Nous veillerons à la transparence de toutes les informations sur l'agriculture dans sa diversité. La difficulté est de rendre compréhensibles les informations données ; nous parlons trop avec nos mots, qui ne vont pas de soi pour la plupart de ceux qui nous lisent ou nous écoutent.

Mme Ilaria Casillo. - Nous nous engageons à organiser le débat le plus complet possible. L'agriculture est un sujet très mobilisateur, mais le débat doit porter sur le plan national stratégique : il s'agit notamment de savoir sur quels critères octroyer les aides, ce qui est un peu technique. Nous nous efforcerons de clarifier autant que possible les termes du débat pour le grand public.

M. Joël Bigot. - Quelles sont vos relations avec les conseils de développement des villes, qui contribuent aussi à construire la décision publique ? Leur aide est parfois extrêmement précieuse, parce qu'ils représentent l'expertise locale.

Mme Chantal Jouanno. - Nous réunissons au moins deux fois par an les différents acteurs de de la participation, dont les conseils de développement, notamment pour débattre de nos méthodes. Localement, nous pouvons nous appuyer sur ces instances pour mobiliser le public ou relayer certaines actions, mais nous n'avons pas avec elles de relations institutionnalisées.

M. Hervé Maurey, président. - Madame Jouanno, Madame Casillo, nous vous remercions beaucoup pour vos éclairages précieux.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Compte rendu de la réunion du Bureau de la commission

M. Hervé Maurey, président. - Mes chers collègues, je tiens à vous présenter un rapide bilan du bureau de notre commission, qui s'est réuni le 9 octobre.

Nous souhaitons auditionner en décembre les coprésidents de la Convention citoyenne pour le climat. Nous entendons auditionner aussi Mme Emmanuelle Wargon sur la clôture des assises de l'eau. Par ailleurs, nous envisageons d'organiser une table ronde sur la question de la pollution intérieure. Enfin, dès que M. Philizot aura rendu son rapport sur les petites lignes, nous l'inviterons devant notre commission.

Début décembre, nous envisageons un déplacement à Bruxelles pour rencontrer des parlementaires et, si possible, le commissaire chargé du Climat dans le cadre de la préparation de la COP.

Le mardi 3 décembre dans l'après-midi, nous visiterons un site du Grand Paris Express pour étudier le travail des tunneliers ; le nombre de places étant limité, un seul sénateur par groupe politique, vraisemblablement, pourra participer à ce déplacement.

Le 14 novembre, nous nous déplacerons sur un site, restant à déterminer, en lien avec l'examen du projet de loi relatif à l'économie circulaire. Il serait bien que les sénateurs les plus impliqués dans la discussion puissent prendre part à ce déplacement.

Le bureau de la commission a décidé de confier à notre collègue Michel Vaspart une mission d'information interne à la commission sur la gouvernance des ports.

Enfin, le bureau a souhaité que la commission puisse le moment venu se saisir pour avis du projet de loi autorisant la ratification du CETA (en français « accord économique et commercial global »).

La réunion est close à 11 h 20.