Mercredi 9 octobre 2019
- Présidence conjointe de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, et de M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées -
La réunion est ouverte à 18 h 35.
Rapport d'information de MM. Jean Bizet et Christian Cambon
M. Christian Cambon, président. - Nous sommes à quelques jours de l'échéance du 31 octobre 2019, qui doit être celle de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. Force est de constater qu'après plus de trois ans d'un feuilleton aux multiples rebondissements, toutes les options restent ouvertes : un accord de dernière minute, une sortie sans accord et un nouveau report. Certains continuent même d'espérer que le Brexit n'ait jamais lieu ! Je ne reviendrai pas sur les causes de cette situation, qui résulte d'un aveuglement lors de la campagne référendaire, où aucun des vrais sujets n'avait été abordé.
Que penser aujourd'hui des propositions de Boris Johnson ?
Le gouvernement britannique a fait une partie du chemin et progressé sur l'idée d'un « filet de sécurité », même si le mot « backstop » est banni : la proposition d'alignement réglementaire pour les échanges de biens entre l'Union européenne et l'Irlande du Nord est très positive. Il faudrait sans doute aller jusqu'à une zone commune réglementaire, mais aussi douanière : c'est la seule option qui permettrait d'éviter des contrôles matériels. Cela n'empêcherait pas de réfléchir à des solutions technologiquement innovantes, comme le souhaite le gouvernement britannique, mais pour des contrôles à effectuer en mer d'Irlande, et non à la frontière, hautement sensible, entre les deux Irlande.
Ce schéma signifie toutefois qu'il y aura bien une divergence réglementaire avec le reste du Royaume-Uni. C'est l'objet même du Brexit pour la plupart de ses partisans. Nous devons donc nous préparer à un risque de dumping fiscal, social et réglementaire à nos portes. Boris Johnson considère d'abord le Brexit comme une « énorme opportunité économique », dont la France serait bien évidemment l'une des premières victimes. Ce risque doit être mesuré et pris pleinement en compte dans la négociation.
Le principe d'un consentement, renouvelable tous les quatre ans, du Parlement nord-irlandais, n'est clairement pas acceptable. C'est un piège pour l'Union européenne, qui s'engagerait à ne pas mettre en place de contrôles, alors que l'alignement réglementaire serait révocable. L'Union européenne pourrait ainsi devenir dans l'incapacité de protéger son marché intérieur. Enfin, même si le Premier ministre britannique affirme vouloir sortir coûte que coûte au 31 octobre, une loi du 9 septembre dernier l'oblige théoriquement à demander un nouveau report si aucun accord n'est trouvé. Même si des élections générales permettaient de trouver une solution, cela impliquerait toutefois la nomination d'un commissaire britannique et le maintien des députés européens élus au Royaume-Uni, ce qui serait un contresens politique alors que la nouvelle Commission s'apprête à entrer en fonctions.
Dans ce contexte, quelles sont les conséquences du Brexit dans les domaines de la politique étrangère et de défense ?
Du côté du Royaume-Uni, certains considèrent que le Brexit sera le plus grand coup porté à la posture britannique dans le monde depuis la crise de Suez en 1956. Que pèsera Londres, à l'avenir, dans le dialogue avec la Russie et avec la Chine ? Pour réagir à l'évolution de la situation à Hong Kong, ou encore sur la question du développement des infrastructures de la 5G, le Royaume-Uni n'est-il pas déjà entravé par la nécessité de maintenir de bonnes relations, en vue d'un accord futur, avec la Chine ?
Le Brexit arrive pour le Royaume-Uni dans un contexte déjà difficile, alors que les budgets de défense sont insuffisants pour financer les équipements planifiés. La question de l'Écosse a une dimension stratégique puisque la dissuasion nucléaire du Royaume-Uni y est entièrement implantée. Le coût d'une relocalisation en Angleterre de cette force de dissuasion a été évalué entre 3 et 50 milliards de livres ! Nombreux sont ceux qui pensent qu'une indépendance de l'Écosse lui serait fatale.
Du côté de l'Union européenne, on a pu croire dans un premier temps que le Brexit permettrait de relancer la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), en écartant un partenaire un peu difficile. Cette perspective est douteuse. D'autres pays atlantistes, plus dépendants des États-Unis que ne l'est le Royaume-Uni, continueront à s'opposer à des avancées qui requièrent de toute façon l'unanimité. Le Royaume-Uni jouait un rôle de médiateur entre l'OTAN, les États-Unis, et les États membres de l'Union européenne. Personne ne pourra exercer ce rôle à sa place.
Par ailleurs l'Union européenne perd l'un de ses deux sièges permanents au Conseil de sécurité de l'ONU, donnant à la France une responsabilité particulière. Nous subissons déjà des pressions pour « européaniser » notre siège permanent. Une telle solution serait évidemment absurde puisque l'Union européenne passerait de cinq sièges, permanents et non permanents, à un seul demain.
Le Brexit éloigne la France de son partenaire le plus naturel en matière de défense. Je ne reviendrai pas ici sur les difficultés de la coopération franco-allemande s'agissant des projets de systèmes de combat aérien et terrestre du futur. Le bon sens veut néanmoins que nous ne concentrions pas tous nos efforts sur notre partenariat, du reste indispensable, avec l'Allemagne. Le Royaume-Uni doit être associé autant que possible aux projets capacitaires européens, au travers de l'Agence européenne de défense, de la Coopération structurée permanente et du Fonds européen de défense. La base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) ne peut faire l'impasse sur les compétences britanniques. Un traité de sécurité et de défense entre l'Union européenne et le Royaume-Uni est souhaitable pour définir les modalités de cette association, qui sera spécifique au Royaume-Uni, puisqu'il ne s'agit pas d'ouvrir nos dispositifs de la même façon à tous les États tiers.
Des cadres flexibles, comme l'Initiative européenne d'intervention (IEI), ou encore l'idée d'un Conseil de sécurité européen, pourront également contribuer à nous rapprocher du Royaume-Uni post-Brexit, à supposer toutefois que les Britanniques le souhaitent ! Certaines déclarations de Boris Johnson en font douter. La perspective de négocier pendant des années encore avec le Royaume-Uni pourrait inciter les Britanniques à instrumentaliser le volet de sécurité et de défense pour marquer des points, ce qui serait désastreux.
Comme vous le voyez, les perspectives ne sont pas très favorables !
Mme Gisèle Jourda. - Il me revient de vous exposer la partie de notre rapport consacrée au coût du Brexit. Il s'agit à l'évidence d'un scénario perdant-perdant, aussi bien pour le Royaume-Uni que pour l'Union européenne. Ce bilan revêt une triple dimension : humaine, économique et politique. Mon exposé portera sur les deux premiers aspects. Je laisserai le soin au président Bizet de développer les éléments politiques, en particulier en ce qui concerne la difficile relance de l'Union européenne.
S'agissant, en premier lieu, de la question de la liberté de circulation et des droits des citoyens, les incertitudes demeurent grandes et les questions non résolues nombreuses.
Même si le Royaume-Uni ne fait pas partie de l'espace Schengen, plus de 3 millions de citoyens européens non britanniques y résident et y travaillent. Inversement, près de 1,2 million de Britanniques résident et travaillent sur le territoire d'un autre État membre de l'Union européenne. Les uns et les autres vivent dans la plus grande incertitude quant à leur futur statut, et ce plus de trois ans après le référendum du 23 juin 2016.
Pour les ressortissants européens qui souhaiteraient s'installer au Royaume-Uni après le 31 octobre 2019, le gouvernement britannique a annoncé que, en l'absence d'accord, un statut d'immigrant temporaire de trois ans serait proposé jusqu'à la fin 2020. La ministre de l'intérieur britannique a indiqué qu'un nouveau système de visas à points, « à l'australienne », basé sur les compétences, serait introduit en 2021. Dans ce cadre, les ressortissants européens seraient alors traités comme des citoyens des pays tiers.
En France, les autorités s'efforcent de rendre la transition la moins douloureuse possible. L'ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 prévoit, en faveur des citoyens du Royaume-Uni, un régime dérogatoire au droit commun des étrangers, applicable en cas de Brexit sans accord. Les ressortissants britanniques résidant régulièrement en France avant la date de retrait du Royaume-Uni bénéficieraient alors d'un délai d'un an pour obtenir un titre selon des modalités simplifiées. Durant cette période, leurs droits en matière de séjour et d'activité professionnelle, ainsi que l'intégralité de leurs droits sociaux seraient maintenus.
Toutefois, la question des courts séjours n'est pas résolue. Le Parlement européen a approuvé en séance plénière, le 4 avril 2019, l'exemption de visas pour les citoyens du Royaume-Uni effectuant de courts séjours dans l'Union européenne après le Brexit, avec ou sans accord, sous réserve de réciprocité. Si le gouvernement britannique a fait part de son intention d'appliquer le même traitement aux ressortissants européens pour des séjours de moins de trois mois, rien n'a toutefois été formellement établi.
J'en viens à la seconde dimension majeure de l'impact du Brexit : son coût économique et financier, de plus en plus sensible pour les deux parties.
De multiples estimations de l'impact prévisible du Brexit sur l'économie britannique ont jalonné la campagne électorale du référendum du 23 juin 2016 et les trois années qui se sont écoulées depuis. Certes, le choc négatif et brutal tant annoncé ne s'est finalement pas produit, ou pas encore. L'expansion s'est poursuivie, permettant même au taux de chômage de revenir à l'été 2019 à son plus bas niveau - 3,8 %-, depuis 1975.
En dépit de ces éléments favorables, il semble pourtant que le processus structurel de ralentissement de l'économie britannique soit engagé. Depuis 2016, la croissance est systématiquement inférieure à celle de l'Union européenne. En 2018, cet écart s'est d'ailleurs creusé, le taux de croissance s'établissant à 1,4 %, à comparer avec les 2 %, de la moyenne européenne. Surtout le climat d'incertitude pèse de plus en plus fortement sur les décisions à long terme des entreprises et des investisseurs. Pour ne prendre qu'un seul exemple, le constructeur automobile japonais Honda a annoncé, en février 2019, sa décision de programmer pour 2021 la fermeture de son usine unique en Angleterre. Ce centre de production, situé à Swindon, d'où sortent des moteurs depuis 1989 et des voitures de la firme depuis 1992, est le quartier général européen du constructeur japonais. Environ 3 500 personnes y travaillent et 150 000 véhicules y sont assemblés chaque année, soit environ 10 % de la production automobile du Royaume-Uni.
Tôt ou tard, l'économie britannique risque donc bel et bien d'être rattrapée par les conséquences du référendum du 23 juin 2016. C'est dans ce contexte qu'il convient d'interpréter les prévisions concordantes très négatives présentées, fin 2018, tant par le Trésor public britannique que par la Banque d'Angleterre, en cas de Brexit sans accord : le premier prévoyait un PIB inférieur de 8 % à l'horizon 2024, la seconde de 10 % sur un horizon à quinze ans, par rapport à ce qu'il aurait été en cas de maintien du Royaume-Uni.
Les dernières prévisions de la Banque d'Angleterre sur l'impact d'un Brexit sans accord ont été transmises à la commission des finances du Parlement britannique le 3 septembre dernier. Elles retiennent un scénario fondé sur des hypothèses encore plus pessimistes, allant jusqu'à une diminution du PIB de 5,5 % en 2020.
Parallèlement, un éventuel Brexit sans accord aurait un impact majeur sur l'Union européenne. Une étude publiée en mars 2019 par la fondation allemande Bertelsmann s'est efforcée d'en apprécier l'ampleur au niveau de chacun des États membre et de leurs régions. Il apparaît qu'après l'Allemagne - 9,5 milliards d'euros par an -, la France aurait à subir la perte de richesse économique la plus importante avec 7,7 milliards d'euros par an, suivie par l'Italie à 4,1 milliards d'euros et l'Irlande à 3,4 milliards d'euros. Dans cette hypothèse, le coût d'opportunité atteindrait 40 milliards d'euros par an pour l'Union européenne et 57 milliards d'euros pour le Royaume-Uni.
Pour les entreprises, quelle que soit in fine la nature du Brexit et les dispositions de l'accord commercial futur, le processus en cours conduira inévitablement à dénouer des relations d'interdépendance et à déconstruire des chaînes de valeur. Le saut dans l'inconnu sera à la mesure de l'enjeu. Les risques seront compliqués à gérer des deux côtés de la Manche, pour les Britanniques qui n'auraient plus accès dans les mêmes conditions au marché européen, sauf à renégocier des accords, comme pour les Européens qui risquent de ne plus pouvoir accéder à l'identique au marché britannique. En dernière analyse resterait l'option de commercer sur la base des règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
Je conclurai mon propos par une analyse de la situation de la France au regard du Brexit. Le Royaume-Uni présente la spécificité, avec 11,9 milliards d'euros en 2018, de constituer non seulement le premier, mais l'un des rares excédents commerciaux de notre pays dans ses échanges avec l'extérieur. Ce constat conduit à redouter un Brexit sans accord, car la France aurait tout à perdre à l'instauration de droits de douane. Au-delà des échanges de biens et de services, le Royaume-Uni et la France constituent des investisseurs réciproques importants : en 2017, le Royaume-Uni disposait d'un stock d'investissements directs à l'étranger (IDE) de 90 milliards d'euros en France, contre 112 milliards d'euros pour le stock d'IDE français au Royaume-Uni.
Enfin, le Royaume-Uni représente le deuxième pays d'implantation des entreprises françaises à l'étranger, avec près de 3 800 filiales dégageant environ 120 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel et comptant plus de 400 000 emplois. La présence britannique en France s'élève, quant à elle, à 1 200 filiales de groupes britanniques représentant 34 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel et 88 000 emplois.
Les liens économiques étroits entre la France et le Royaume-Uni reflètent la proximité géographique des pays et la complémentarité de leurs économies. Le Brexit représentera donc un défi majeur à relever, car des liens d'interdépendance aussi forts ne sauraient être déconstruits que dans la douleur.
M. Claude Kern. - L'issue du référendum du 23 juin 2016 a grandement fragilisé l'unité des différentes composantes du Royaume-Uni. Notre groupe de suivi a donc décidé d'y consacrer de larges développements. Nous nous sommes également déplacés à Édimbourg et à Londres pour apprécier la situation.
Certes, les partisans de la sortie du Royaume-Uni l'ont emporté assez nettement en Angleterre et au Pays-de-Galles avec respectivement 53,4 % et 52,5 % des voix, mais les électeurs se sont prononcés plus fortement encore en faveur du maintien dans l'Union européenne en Irlande du Nord, avec 55,8 % des voix, et en Écosse où le résultat a dépassé 62 %. Les résultats obtenus dans ces deux territoires remettent en cause la cohésion du pays, puisque l'enjeu porte respectivement sur la préservation de la paix civile en Ulster et sur le maintien de l'Écosse au sein du Royaume-Uni.
Depuis trois ans, la question de la frontière irlandaise apparaît comme la cause principale de l'échec répété des négociations sur l'accord de sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. En effet, le Brexit, caractérisé par la sortie de l'union douanière et du marché unique, requiert le retour d'une frontière effective entre l'Irlande du Nord, partie intégrante du Royaume-Uni, et l'Irlande, pays membre de l'Union européenne. Cette frontière vise à assurer le respect des tarifs douaniers et des normes européennes, par exemple en matière sanitaire. Là réside très largement le noeud gordien du Brexit.
L'effacement progressif de l'actuelle frontière, depuis 1998, a rétabli la libre circulation des personnes sur l'île d'Irlande. Préexistante à l'Union européenne, cette liberté avait été reconnue, après la partition de l'Irlande en 1921, dans le cadre de la mise en place, deux ans plus tard, de la zone de circulation commune ou Common Travel Area. L'intensité des échanges frontaliers - près de 30 000 personnes traversent chaque jour la frontière - démontre le caractère impensable du retour d'une frontière physique. Contraire à l'esprit de l'accord du Vendredi saint, cette restauration risquerait également de réactiver le souvenir douloureux des troubles et de la partition de l'Irlande, entraînant un regain de violence entre les catholiques irlandais indépendantistes et les protestants nord-irlandais unionistes et mettant à mal les relations économiques sur l'île d'Irlande.
Il convient donc de trouver une solution qui garantisse la libre circulation, ce qui semble cependant mal s'accorder avec l'aspiration des Britanniques à reprendre le contrôle de leurs frontières. Initialement et dans l'attente d'une solution de long terme, l'Union européenne a proposé l'adoption d'un filet de sécurité ou backstop, l'Irlande du Nord et l'Irlande restant réunies dans une zone réglementaire et douanière commune. Jugée dangereuse pour l'intégrité territoriale du Royaume-Uni, cette solution a été rejetée par le gouvernement May. Dans l'incapacité de réfléchir à des solutions alternatives crédibles et praticables, le gouvernement britannique a, par la suite, proposé que le backstop soit étendu à l'ensemble du Royaume-Uni, dans le cadre de l'accord de novembre 2018. Cette solution a été rejetée par le Parlement britannique à trois reprises.
Arrivé au pouvoir en juillet 2019 à la suite de la démission de Theresa May, Boris Johnson assume l'idée de positionner, le cas échéant, le Royaume-Uni sur la trajectoire d'un no-deal, préférable, selon lui, à un accord incluant un dispositif de backstop. Sans anticiper l'issue des négociations, dont le contenu évolue de jour en jour, notre groupe de suivi a considéré que le mini-backstop, correspondant à la proposition initiale d'un filet de sécurité étendu seulement à l'Irlande du Nord, constituerait la solution la plus appropriée. Il s'agirait de créer une zone d'échanges commune entre la province britannique nord-irlandaise et la République d'Irlande, donc, par extension, avec l'Union européenne. Concrètement, les contrôles seraient effectués sur les produits traversant la mer d'Irlande, entre l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, ce qui garantirait l'absence de contrôle à la frontière terrestre entre les deux Irlande. L'Irlande du Nord deviendrait alors une zone économique spéciale, à la fois au sein du Royaume-Uni et dans l'Union européenne.
L'avenir de l'Écosse apparaît également très incertain. En effet, dans la foulée de la publication des résultats du référendum du 23 juin 2016, le gouvernement écossais a fait savoir qu'il revendiquait une solution différenciée pour la province, qui lui garantirait un statut spécial lui permettant de rester dans le marché unique.
Depuis toujours et plus encore depuis la loi de décentralisation de 1998 ou Scotland Act, l'Écosse considère le Royaume comme une quasi-confédération, a partnership of equal nations, interprétation qui diffère de celle de Londres. En conséquence, le Parlement écossais a rejeté la loi de retrait de l'Union européenne votée par le Parlement britannique, considérant qu'elle mettait en cause les prérogatives octroyées à l'Écosse par le Scotland Act.
Lors de notre déplacement à Édimbourg, les 9 et 10 mai 2019, nos interlocuteurs ont tous établi un lien entre le référendum britannique du 23 juin 2016 et celui du 18 septembre 2014 ayant abouti au rejet, à 55,3 %, de l'indépendance de l'Écosse, supposé alors clore le débat, au moins pour une génération. Cependant, le Brexit a rouvert la boîte de Pandore, puisque, lors du référendum, les unionistes avaient argumenté que le choix de quitter le Royaume-Uni conduirait l'Écosse à sortir en même temps de l'Union européenne. Quelques années plus tard, les indépendantistes écossais font logiquement valoir cette contradiction, en ajoutant qu'ils n'ont pas voix au chapitre du Brexit et se trouvent de facto liés par les choix des électeurs anglais. Il ne semble donc guère étonnant que le Premier ministre d'Écosse évoque à nouveau officiellement la perspective de la tenue d'un second référendum sur l'indépendance.
Trois scénarios se profilent : le maintien dans le Royaume-Uni avec une autonomie accrue, voire un statut spécial à l'égard de l'Union européenne ; l'indépendance et le retour dans l'Union européenne ; enfin, l'indépendance sans réintégration dans l'Union européenne. La probabilité de ces scénarios dépend du type de Brexit qui s'imposera, de la qualité des négociations de l'accord de sortie et de la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. Dans l'hypothèse où la trajectoire indépendantiste écossaise ne serait infléchie, une éventuelle demande d'adhésion à l'Union européenne d'une Écosse indépendante prendrait du temps. Sur la base du précédent de la Croatie, il n'est pas exagéré d'envisager un délai d'une dizaine d'années.
Outre les difficultés de ce calendrier, l'Écosse devrait surmonter plusieurs problèmes pratiques, notamment l'établissement d'une frontière physique. Renaîtrait alors la question d'un backstop, car cette frontière nouvelle séparerait le Royaume-Uni de l'Union européenne. La libre circulation des Écossais dans le Royaume-Uni pourrait s'en trouver remise en cause, ce qui semble impensable. Enfin, l'Écosse indépendante serait contrainte de renégocier les accords auxquels elle était partie à travers le Royaume-Uni, cette entreprise titanesque devant avoir pris fin avant d'adhérer à l'Union européenne.
En définitive, l'interminable casse-tête de la frontière irlandaise risque de préfigurer des difficultés pires avec l'Écosse, si la province venait à réclamer son indépendance. Cela ne serait pas la moins funeste des conséquences du Brexit.
M. Jean Bizet, président. - Je souhaite, pour ma part, vous apporter quelques éléments d'analyse sur plusieurs enjeux sectoriels majeurs du Brexit, avant de conclure par des propos plus politiques sur les retards de la relance de l'Union européenne.
S'agissant des enjeux sectoriels du Brexit, plus encore que la finance, l'agriculture et la pêche figurent parmi les activités économiques les plus menacées, d'autant qu'elles font l'objet des deux seules politiques européennes intégrées : la politique agricole commune (PAC) et la politique commune de la pêche (PCP).
La perspective du Brexit inquiète très fortement les professionnels de la pêche en France et en Europe. En effet, dans l'hypothèse de l'absence d'un accord pour régler les modalités de sa sortie, le Royaume-Uni n'aurait plus à appliquer les accords européens et pourrait interdire aux chalutiers de ses voisins l'accès à ses eaux. Or, la pêche française dépend pour un quart de ses prises de l'accès aux eaux britanniques. La dépendance aux prises en eaux britanniques atteint, dans les régions littorales des Hauts-de-France, de Normandie et de Bretagne des niveaux bien supérieurs, de l'ordre de 40 % à 50 %.
En outre, la sortie du Royaume-Uni de la PCP entraînerait inévitablement la remise à plat des quotas de pêche favorables à notre pays, car fixés sur des bases historiques remontant aux années 1980. S'ils devaient être revus, ils le seraient à la baisse au regard de l'évolution de notre flottille de pêche. Cet enjeu semble au moins aussi important que celui du Brexit stricto sensu.
À l'instar de la pêche, l'agriculture française pourrait faire doublement les frais du Brexit en raison des pertes prévisibles de débouchés, mais également de la réforme de la PAC pour la période 2021-2027 en cours de négociation.
La France constitue, après les Pays-Bas, le second fournisseur agricole du Royaume-Uni. En moyenne, depuis le début des années 2010, les échanges agroalimentaires entre la France et le Royaume-Uni représentent 5 milliards d'euros par an, dont 1,3 milliard d'euros pour les vins, 600 millions d'euros pour les produits laitiers, 266 millions d'euros pour les confiseries et 160 millions d'euros pour la boulangerie et les céréales. Au total, l'excédent commercial agroalimentaire français s'élève à 3 milliards d'euros par an.
Par ailleurs, jusqu'à son adhésion à la Communauté économique européenne (CEE), le Royaume-Uni entretenait des liens commerciaux étroits, tout particulièrement dans le domaine agricole, avec les pays du Commonwealth. Ils se sont distendus depuis 1973, mais pourraient être réactivés à la faveur de la conclusion de futurs accords commerciaux de libre-échange, en particulier avec l'Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande. De même, l'enjeu agricole figurera au coeur des relations commerciales futures entre le Royaume-Uni et les États-Unis. Le jeu apparaît toutefois d'une complexité rare, car les pays du Commonwealth ont conclu, depuis 1973, des accords commerciaux de proximité et les échanges avec les États-Unis demeurent freinés pour des raisons normatives.
À la perte directe de débouchés traditionnels pour la France pourrait s'ajouter un effet dit de second tour, prenant la forme d'une concurrence accrue des producteurs agricoles britanniques au détriment des exportateurs français sur des marchés tiers. Trois secteurs exportateurs pourraient notamment en pâtir : le lait, la viande et, dans une moindre mesure, les céréales.
Outre la question des échanges commerciaux, l'avenir de la PAC et de son financement apparaît comme une autre inconnue majeure du Brexit. De fait, le Royaume-Uni représente un contributeur net de la PAC à hauteur de 2,7 à 3,9 milliards d'euros par an, ce qui rend son apport difficilement remplaçable. La question budgétaire conditionne donc largement les négociations sur la future réforme de la PAC qui s'annonce drastique, avec une diminution prévisible en termes réels de 15 % sur le premier pilier et de 28 % sur le deuxième, malgré les propos rassurants du ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Nous avons d'ailleurs adopté pas moins de trois résolutions européennes à ce sujet.
Les flux entre le Royaume-Uni et l'Union européenne dans le secteur financier seraient aussi gravement affectés par un Brexit. Dans ce contexte incertain, l'industrie des services financiers s'est préparée à tous les scénarios.
L'Union européenne et le Royaume-Uni doivent encore compléter les accords de coopération et les protocoles d'accord de leurs régulateurs respectifs dans le domaine financier. De même, la City demande la reconnaissance réciproque d'équivalence des plateformes de négociation pour un temps suffisamment long, comme cela existe avec la Suisse. Il serait également souhaitable que soient mises en place des équivalences pour le marché des dérivés et que soient préservées la libre circulation des données personnelles et la continuité des contrats. En l'absence d'accord, rien ne sera toutefois automatiquement acquis.
J'en viens désormais, avec une certaine amertume, mais sans aucune résignation, au dernier point de notre rapport, qui porte sur les perspectives de relance de l'Union européenne après le Brexit.
Le résultat négatif du référendum britannique du 23 juin 2016 a suscité un choc émotionnel conjuguant, tout à la fois, surprise, sidération et volonté de tirer les enseignements du vote du peuple britannique. Cet effort de réflexion et d'introspection a inspiré nombre de démarches des responsables politiques européens et nationaux, parmi lesquelles figurent les travaux de notre groupe de suivi.
Hélas, la prise de conscience collective de la nécessité d'un sursaut pour l'Union européenne semble avoir succombé au mode traditionnel de gestion des dossiers : la pente naturelle du business as usual l'a emporté sous l'effet, en particulier, de l'impasse dans laquelle se trouve le Brexit et de la crise politique britannique. La résolution des innombrables difficultés pratiques prime sur les considérations à long terme.
Plusieurs raisons expliquent cette situation, comme les pesanteurs institutionnelles d'un processus de négociation à vingt-sept pays aux intérêts divergents. S'y ajoute la préférence implicite de l'Allemagne en faveur du maintien d'un statu quo, dont elle est la grande bénéficiaire dans bien des domaines, y compris en matière de défense. Il convient également de mentionner la difficulté de la France à peser dans les négociations, alors que le contexte économique et social français a malheureusement entraîné un abandon de l'objectif de retour à l'équilibre budgétaire. En outre, les réticences des dirigeants des pays du nord de l'Europe, qualifiés par la presse de « nouvelle ligue hanséatique », ne facilitent pas les choses. Il en va de même des divisions apparues entre les anciens et les nouveaux États membres au sujet de la politique migratoire et des principes de l'État de droit.
Dans ces conditions, il n'est guère étonnant que le sommet informel des chefs d'État et de gouvernement qui s'est tenu à Sibiu en mai 2019 n'ait en rien permis de sortir de l'actuelle torpeur européenne. Cette rencontre était destinée à relancer la construction européenne à vingt-sept, avant les élections au Parlement européen et après la date présumée du Brexit. Il n'en est finalement résulté qu'un échange de vues approfondi sur les priorités de l'Union européenne d'ici à 2025, permettant d'alimenter la réflexion de l'ancien président du Conseil européen, Donald Tusk, et d'établir un projet d'agenda stratégique.
Relancer l'Union européenne nécessiterait, à tout le moins, de traiter trois questions de fond laissées en suspens. Comment répondre à la demande d'adhésion des pays des Balkans occidentaux, car il en va de la cohésion de la région et de la stabilisation de l'Europe toute entière ? Comment rendre l'Union européenne plus agile et moins naïve dans une économie de marché mondialisée et donc revoir les règles de concurrence pensées et définies il y a près d'un demi-siècle ? Enfin, comment, au travers d'une politique de défense plus européenne, permettre à notre continent de représenter un territoire d'influence et d'équilibre dans un monde turbulent ?
Le sursaut salutaire de l'Union européenne n'a pas encore eu lieu. Sans doute la question du Brexit doit-elle être réglée pour pouvoir espérer avancer à vingt-sept. Il nous faudra donc poursuivre nos travaux prospectifs et notre réflexion sur l'avenir de l'Union européenne, alors que nous allons célébrer le trentième anniversaire de la chute du mur de Berlin et après le quinzième anniversaire de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale.
Nous devrions prochainement disposer de précisions sur la date d'effectivité et sur les modalités du Brexit. Je suis, pour ma part, convaincu que la ligne de conduite des Britanniques telle que définie au séminaire de Chequers en 2018, celle du dumping, reste d'actualité.
M. Christian Cambon, président. - Le Brexit représentera in fine un désastre à coûts partagés, y compris pour la France. La situation ne cesse de se complexifier depuis que le Parlement britannique a rejeté toutes les solutions envisageables.
On voit mal quelle sera l'issue politique. Visiblement, Boris Johnson espère reprendre la main en remportant des élections anticipées. En attendant, nous sommes dans l'expectative. Ce rapport examine toutes les perspectives en cherchant à identifier les difficultés.
M. Jean Bizet, président. - Il nous reste alors à choisir un titre. Vous proposiez initialement : Brexit : un désastre au coût partagé.
M. Christian Cambon, président. - C'était ce que nous avions envisagé, mais il ne faut pas exclure la possibilité d'un accord à la dernière minute. Les discussions semblent bloquées, mais avec Boris Johnson, on ne sait jamais, et il faut s'attendre à tout. On ne peut exclure l'hypothèse d'un accord de dernière minute.
M. Olivier Cadic. - En vérité, je n'y crois pas beaucoup ! Nul ne voit comment le Brexit pourrait avoir lieu avant le 31 octobre. La situation n'a pas évolué depuis 2016. Il n'y a pas de majorité au Parlement britannique pour voter une sortie sans accord. Le Parlement s'y est déjà opposé à sept reprises. Tout autre Premier ministre aurait démissionné dans ces conditions. Cela ne peut pas continuer comme cela. Un moment, chacun sera rattrapé par le principe de réalité. L'an dernier, déjà, nul ne me croyait lorsque je disais que les Anglais participeraient aux élections européennes... La question de l'Irlande n'est absolument pas réglée.
M. Jean Bizet, président. - C'est une question insoluble !
M. Olivier Cadic. - Un no deal implique en fait des centaines de microdécisions qui seront indispensables pour régler toutes les questions en suspens. Cela prendra des années ! On parle déjà d'élections en novembre. Vous évoquez la victoire de Boris Johnson, mais rien n'est moins sûr ! Les Britanniques sont tout à fait conscients que le Brexit sans accord serait « perdant-perdant ». Les sondages pour un éventuel nouveau référendum donnent une majorité de 53 % pour le Remain. Les jeux ne sont donc pas faits. Les Britanniques vivent le « syndrome du chimpanzé ». Comme le premier chimpanzé qui a été envoyé dans l'espace, ils se savent l'objet d'une expérience mais ne savent pas comment s'en sortir. De fait, il n'y a pas de bonne sortie. Le pays est profondément divisé. Le référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne a eu lieu le 23 juin 2016. On en est déjà à la « saison 3 » du Brexit et il y aura, j'en suis sûr, la « saison 4 » ! Dans tous les cas, la sortie devra être approuvée par le Parlement britannique. Je ne vois pas comment une sortie pourrait être décidée avant le 31 octobre.
M. Jean Bizet, président. - En effet, cela semble difficile...
M. Christian Cambon, président. - C'est pourquoi la première phrase de notre rapport est : « Toutes les options sont ouvertes : celle d'un accord, celle d'une sortie sans accord et celle d'un nouveau report. » Nul ne lit l'avenir dans le marc de café. Boris Johnson a un argument fort, il dit parler au nom du peuple et vouloir faire appliquer ce qu'il a voté. Je ne peux que reconnaître la constance de M. Cadic. Mais le Parlement britannique a voté contre toutes les issues.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Le problème est que le Parlement britannique est discrédité alors que la démocratie britannique s'est toujours vantée d'être un modèle d'équilibre. Boris Johnson est un populiste. Il joue une carte nationaliste face à une Union européenne dont il connaît tous les rouages, pour avoir été correspondant à Bruxelles lorsqu'il était journaliste.
La situation semble bloquée. Je salue l'initiative conjointe de nos deux commissions qui ont constitué ce groupe de travail dès le lendemain du référendum. Je partage l'amertume de Jean Bizet. Les Britanniques n'ont pas fait tout ce qu'ils pouvaient pour empêcher ce désastre. Alors que les Anglais avaient employé les grands moyens pour convaincre les Ecossais de rester dans le Royaume-Uni lors du référendum de 2014 sur l'indépendance, les efforts déployés pour convaincre les électeurs de voter contre le Brexit ont été beaucoup plus limités. En vérité, les hauts responsables ne croyaient pas à la possibilité d'une victoire du Brexit. De plus, si tous les ressortissants britanniques vivant hors du Royaume-Uni avaient pu voter, le résultat aurait été différent. Il y a eu beaucoup d'arrogance, voire de sabotage, car de multiples industriels influents au Royaume-Uni sont très liés aux États-Unis ou à l'Australie. Certains ont ouvertement fait campagne pour le Brexit et contre le Remain auprès de leurs employés.
De notre côté, on a traité les Anglais avec arrogance. Nos journaux se réjouissaient même à l'annonce du vote en faveur du Brexit. On avait le sentiment que la France en sortirait renforcée. Mas j'ai toujours dit que nous aurions à souffrir aussi. Je suis convaincue que Boris Johnson sera réélu. Les gens n'en peuvent plus et même les partisans du Remain en viennent à souhaiter une sortie rapide pour mettre un terme aux incertitudes. La situation est désastreuse pour les citoyens britanniques en Europe ou pour les Européens installés outre-Manche qui risquent de tout perdre. Permettez une brève évocation de mon cas personnel. Mariée depuis 35 ans à un ressortissant britannique, je ne suis pas sûre d'obtenir le statut de résident permanent, settled status, car les Anglais tiennent uniquement compte de la résidence fiscale ; or, parlementaire française, j'ai toujours voulu acquitter mes impôts en France. D'autres citoyens sont dans une situation similaire, certains se retrouveront dans une situation difficile.
M. Christian Cambon, président. - Vous avez raison. Dix jours avant le vote, avec Jean-Pierre Raffarin, nous avions rencontré des membres du cabinet de David Cameron. Ils étaient sûrs de leur coup, et d'ailleurs David Cameron n'a jamais fait de mea culpa.
Je note aussi, Monsieur Cadic et Madame Garriaud-Maylam, que vos analyses divergent un peu alors que vous vivez tous les deux au Royaume-Uni. C'est bien le signe de la complexité du dossier.
Le groupe de suivi autorise la publication du rapport.
La réunion est close à 19 h 45.