COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 11 juin 2019
  • Proposition de loi créant un statut de l'élu communal - Examen des amendements
  • Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique - Audition de M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics
• Mercredi 12 juin 2019
  • Proposition de loi créant un statut de l'élu communal - Suite de l'examen des amendements
  • Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique - Examen du rapport et du texte de la commission
• Jeudi 13 juin 2019
  • Proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales - Examen des amendements au texte de la commission

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Mardi 11 juin 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Proposition de loi créant un statut de l'élu communal - Examen des amendements

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements sur la proposition de loi de M. Pierre-Yves Collombat créant le statut de l'élu communal, en commençant par les amendements du rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les alinéas 3 à 21 de l'article 2 ont pour seul effet de dupliquer, dans le code du travail, les dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux autorisations d'absence et aux crédits d'heures attribués aux conseillers municipaux. L'amendement n°  62 les supprime.

L'amendement n° 62 est adopté.

Article additionnel après l'article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les conseillers communautaires des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles peuvent bénéficier de crédits d'heures et d'autorisations d'absence pour disposer du temps nécessaire à l'exercice de leur mandat. Cette possibilité n'est pas prévue pour les conseillers communautaires des communautés de communes. Au vu des compétences croissantes de cette catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, cette exception ne semble pas justifiée ; l'amendement n°  63 revient donc sur cette particularité.

L'amendement n° 63 est adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le 2° de l'article 3 de la proposition de loi crée un fonds national pour la formation des élus locaux, qui serait alimenté par les crédits inscrits par les communes au titre de leur budget formation, qui ne seraient pas consommés à l'issue de l'exercice budgétaire.

Les communes disposent toutefois d'une grande marge de manoeuvre quant aux crédits qu'elles inscrivent pour la formation au mandat de leurs élus. Le montant prévisionnel des dépenses de formation doit être supérieur à 2 % du montant total des indemnités allouées aux membres du conseil municipal, tandis que leur montant réel ne peut excéder 20 % du même montant.

Si l'objectif de péréquation entre toutes les communes pour la formation au mandat des élus locaux ne peut que susciter l'adhésion, la création d'un fonds national pour la formation des élus locaux risque d'avoir des effets contre-productifs, en incitant les communes à budgéter au plus juste leurs crédits destinés à la formation des élus locaux.

Dans l'attente d'un dispositif de péréquation plus abouti, l'amendement n°  64 supprime le fonds national pour la formation des élus locaux.

M. Pierre-Yves Collombat. - Comment créer une péréquation si vous ne voulez pas de ce fonds ?

M. Philippe Bas, président. - En réalité, la péréquation est possible lorsque le montant des prélèvements est uniforme. Dans ce cas, il est difficile de calculer une enveloppe nationale alors que les communes ont des pratiques très différentes.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je comprends l'intérêt du principe proposé, mais à ce stade, il est nécessaire de mieux expertiser le dispositif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il est normal que les sommes ne soient pas les mêmes : les communes n'ont pas la même taille.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est une question de taux, et non de taille.

M. Pierre-Yves Collombat. - Certaines sommes sont budgétées chaque année mais non consommées. Il faudrait qu'elles soient au moins utilisées pour les élus qui veulent se former.

M. Philippe Bas, président. - Ne craignez-vous pas que si le prélèvement porte sur des sommes facultatives, les communes ne soient incitées à prévoir les montants les plus faibles ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne suffit pas de budgétiser pour la forme. Vous trouvez mes idées très bonnes, mais quand il s'agit de les appliquer, il n'y a plus personne... Que proposez-vous d'autre ?

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur propose de réfléchir à d'autres solutions...

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous sommes en train d'expertiser ce sujet mais au regard des délais et des règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires, il est difficile de proposer une solution dès à présent.

M. André Reichardt. - Si ce fonds conduit les communes à rapprocher les crédits budgétés des crédits consommés, il n'y aura plus d'argent pour l'abonder. Comment financer alors la péréquation pour la formation des élus des petites communes ? Le dispositif doit être repensé.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est toute la question. Mon idée n'est peut-être pas la meilleure, mais qu'on m'en propose alors une autre...

M. Philippe Bas, président. - Il faut rechercher un système plus efficace.

L'amendement n° 64 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Par cohérence, l'amendement n°  65 supprime les alinéas 6 à 9.

L'amendement n° 65 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les communes doivent, dans les trois mois suivant le renouvellement de leur conseil municipal, délibérer sur l'exercice du droit à la formation des élus locaux à leurs fonctions. Le cas de la création d'une commune nouvelle n'est pas explicitement prévu par la législation. S'agissant d'une entité juridique distincte des anciennes communes qui la constituent, il ne parait pas souhaitable de reporter les crédits formation des anciennes communes au budget de la commune nouvelle.

L'amendement n°  66 précise que lors de la création d'une commune nouvelle, le nouveau conseil municipal devra délibérer dans les trois mois sur l'exercice du droit à la formation de ses membres et déterminer les orientations et crédits ouverts à ce titre.

L'amendement n° 66 est adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'alinéa 4 de l'article 4 interdirait aux communes de moins de 3 500 habitants de fixer une indemnité de maire inférieure au barème. Une disposition similaire a été votée dans la loi du 31 mars 2015, afin de protéger les maires. En a résulté une fronde des maires, qui ont parfois utilisé des stratagèmes ubuesques pour diminuer leurs indemnités. La presse s'est ainsi fait l'écho de maires effectuant chaque mois, après perception de leur indemnité de fonction, un don à leur commune. La loi du 8 novembre 2016 est donc revenue sur cette interdiction, en permettant à l'ensemble des communes de fixer une indemnité de fonction inférieure au maximum prévu par le tableau, à la demande de leur maire. A contrario, nous connaissons la difficulté de décider une indemnité au niveau du plafond. Il n'y a pas de consensus. Une certaine stabilité législative serait préférable. L'amendement n°  67 supprime donc l'alinéa 4.

M. Pierre-Yves Collombat. - À l'époque, c'était une grande victoire... Laissons aux élus la liberté de choisir. Le chantage à l'indemnité n'est pas normal ; les élus ne volent pas leur indemnité, qu'ils aient le courage de l'assumer ! Mon approche n'est peut-être pas très bonne, mais il y a un problème.

M. Éric Kerrouche. - Cet amendement pose des difficultés. C'est une question d'image de l'indemnité au sein des conseils municipaux et vis-à-vis de l'opinion publique. L'opposition critique systématiquement le vote des indemnités. Le rapport à l'indemnité n'est pas stabilisé et pose problème.

Quels seraient les élus concernés ? Nous risquons de légiférer pour des cas spécifiques, alors que l'amendement est de portée générale...

M. François Grosdidier. - Les indemnités devraient être versées automatiquement au montant prévu, quel que soit le nombre d'habitants de la commune.

La situation actuelle est très malsaine : après les élections municipales sont débattus les montants des indemnités, souvent inférieurs au SMIC horaire, compte tenu du temps consacré par les élus à leur mandat. À peine les élus sortent-ils de campagne électorale, que leur première délibération porte sur les indemnités. Nous avons souhaité des indemnités automatiques, car toute opposition croit nécessaire de s'affirmer par ce débat. Il faudrait qu'un élu puisse individuellement refuser l'indemnité, sans que cela passe par une délibération du conseil municipal, et sans être ennuyé fiscalement ou pour les questions de charges sociales... Je ne connais aucune autre fonction où cela se passe comme cela.

M. Yves Détraigne. - Président pendant 23 ans de l'association des maires de la Marne, j'ai connu de nombreux maires de petites communes qui ne voulaient pas toucher leur indemnité, connaissant la situation financière de leur commune ; ils ne voulaient pas risquer de hausse d'impôt pour se faire payer. Laissons aux maires la liberté de choisir. Il y a un droit à l'indemnité, mais autorisons le maire, sur sa demande, à percevoir une indemnité inférieure au maximum prévu par la législation.

M. François Bonhomme. - Cette question devient lancinante. L'opposition du moment, encore avec les aigreurs d'estomac de son échec aux élections municipales, en fait un enjeu électoral. Sanctuarisons l'indemnité, qui est liée à la fonction et non à la personne, pour éviter qu'elle devienne ipso facto un argument électoral. L'indemnité devrait être à l'abri des interrogations sur la situation matérielle de l'élu. C'est l'origine de l'instauration de cette indemnité par l'Assemblée Constituante....

Mme Françoise Gatel. - Cet amendement met en évidence la complexité du sujet. Nous pensions que la loi règlerait le problème, mais la fiscalisation des indemnités et son cumul avec les pensions de nombreux maires retraités mettent les maires dans une situation défavorable.

La démocratie a un prix. Si l'indemnité était de facto accolée à la fonction, cela règlerait le problème. La proposition de M. Mathieu Darnaud, consensuelle, convient à la centriste que je suis. L'indemnité est celle fixée par la loi mais peut être revue à la demande d'un maire, pour éviter des situations embarrassantes.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il ne suffit pas que le rapporteur vous dise que la mesure est bonne ou mauvaise. Il y a autant de positions tranchées dans un sens ou dans l'autre. Monsieur Collombat, vous parlez de courage, mais pour quoi, au nom de quoi ?

Personnellement, je n'étais pas très favorable à cet amendement, mais certains maires y tiennent. Comment trancher le débat ? Il n'y a pas de vérité absolue... C'est moins vrai pour la responsabilité pénale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Que veut-on ? Je ne veux pas qu'on dise que les maires mendient leur indemnité. Le peu d'indemnité qu'ils reçoivent n'est pas volé. Ayons le courage de le dire pour fermer le débat.

Mme Françoise Gatel. - Nous le disons !

M. Pierre-Yves Collombat. - Bien sûr, ce n'est pas populaire...

M. Philippe Bas, président. - De nombreux maires nous ont fait part de ce débat.

M. Alain Marc. - Il faut un versement automatique des indemnités, et que le conseil municipal n'ait pas à débattre si un élu ne veut pas toucher son indemnité. Évitons de faire un troisième tour des élections lors de la première réunion du conseil municipal...

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous sommes donc tous d'accord. La loi fixe un plafond maximal. L'indemnité n'est modifiée que si le maire le demande.

M. François Bonhomme. - Lorsque le maire veut toucher le montant maximal, l'opposition s'en étonne. Ce débat est vieux comme la Révolution... Il y aura toujours débat.

L'amendement n° 67 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La proposition de loi institue une majoration indemnitaire pour les maires non retraités des communes de moins de 10 000 habitants qui cessent leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat.

Cette majoration indemnitaire permettrait sans doute à des candidats actifs de se présenter plus facilement au mandat de maire, mais plusieurs arguments, tant d'opportunité que juridiques, peuvent néanmoins lui être opposés : ces mêmes candidats risqueraient d'être écartés car ils coûteraient plus cher à la commune ; ou certains maires ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat dans les communes de moins de 10 000 habitants recevraient une indemnité supérieure aux maires des communes de 10 000 habitants et plus se trouvant exactement dans la même situation... Par ailleurs, nous ne sommes pas en mesure d'estimer l'impact de cette mesure, qui créerait des différences de traitement. L'amendement n°  68 supprime cette majoration indemnitaire.

M. Dany Wattebled. - Cette majoration créerait des différences de traitement selon les catégories d'élus, entre les retraités et les autres, selon la taille des communes...

Mme Françoise Gatel. - J'approuve la position du rapporteur. Cela deviendrait un exercice compliqué, catégoriel, pour le maire. Mais lorsqu'un salarié du privé doit cesser tout ou partie de son activité pour exercer son mandat, il ne cotise plus à la retraite et se trouve pénalisé au moment de celle-ci. La collectivité pourrait prendre en charge ces cotisations.

M. Philippe Bas, président. - C'est une bonne suggestion

M. Éric Kerrouche. - Nous sommes toujours dans une logique forfaitaire pour les indemnités des élus. Celle-ci est périmée. Tant que nous n'aurons pas trouvé de solution efficace, nous aurons des élus locaux complètement éloignés de la population qu'ils représentent. Cet amendement ne fait que refléter cette différence.

M. Alain Marc. - Catégoriser les candidats ne passera pas la barrière du Conseil constitutionnel. De plus, en cours de mandat, certains maires peuvent prendre leur retraite ou des communes peuvent dépasser le seuil des 10 000 habitants : la mesure proposée serait difficile à mettre en oeuvre.

M. François Bonhomme. - En l'état, nous ne savons pas très bien où nous allons. Il y a un principe d'égalité devant les charges publiques. La surreprésentation des retraités n'est pas une bonne ou une mauvaise chose ; ils sont le produit du suffrage universel. Vous parlez de représentation sociale ; elle ne doit pas prévaloir sur la représentation politique...

M. Éric Kerrouche. - Cela n'a rien à voir !

M. François Bonhomme. - Un élu retraité, qui a du temps, n'est pas le produit d'un déséquilibre social. La représentativité politique, c'est la capacité de représenter l'ensemble de la population, indépendamment de sa trajectoire et de son profil.

M. Éric Kerrouche. - Vous m'avez mal compris. Le mécanisme actuel favorise certaines catégories au détriment d'autres, car certaines conditions ne permettent pas à telle ou telle catégorie d'être représentée. C'est une très bonne chose que des retraités soient choisis, mais il s'agit parfois d'un choix par défaut, faute d'autres candidats. Cette situation, structurelle et générale, n'est pas une bonne chose.

M. Pierre-Yves Collombat. - La représentation n'est pas une affaire de quotas, même si nous l'avons fait pour la parité hommes-femmes. La question n'est pas de savoir qui est catholique ou non, mais c'est un peu gênant - même si je suis moi-même retraité - qu'on ne puisse pas avoir plus d'actifs élus.

Vous êtes bien gentils : vous m'expliquez que j'ai d'excellentes idées, qu'un problème existe, mais que mes propositions ne conviennent pas. Proposez donc ! Comment régler ce problème ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous avons fait des propositions.

M. Philippe Bas, président. - Mais si nous décidons d'augmenter les dépenses publiques, nous nous heurterons à l'article 40 de la Constitution.

L'amendement n° 68 est adopté.

Articles additionnels après l'article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  69 rend possible l'indemnisation des conseillers communautaires dans les communautés de communes de plus de 100 000 habitants.

L'amendement n° 69 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les communautés d'agglomération, communautés urbaines ou métropoles peuvent indemniser les conseillers ayant reçu délégation de fonction à ce titre. Cette possibilité n'est pas ouverte dans les communautés de communes. L'amendement n°  70 y remédie.

L'amendement n° 70 est adopté.

Article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  71 supprime l'article 5 : ces dispositions sont déjà en vigueur.

L'amendement n° 71 est adopté.

Article 6

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 6 supprime les modalités de fiscalisation des indemnités des élus et l'assimilation des crédits d'heures à un temps de travail effectif, et revalorise l'indemnité représentative des frais d'emploi.

En supprimant l'assimilation des crédits d'heures à un temps de travail effectif, la proposition de loi irait à l'encontre de l'objectif poursuivi par son auteur, puisqu'elle réduirait les droits des élus locaux. En supprimant le mode de fiscalisation des élus, sans que ces indemnités ne soient exonérées d'impôt, elle serait porteuse de confusions. L'amendement n°  72 supprime donc cet article.

L'amendement n° 72 est adopté.

Article 7

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - S'il est légitime que les employeurs supportent certaines obligations pour le bon fonctionnement de la démocratie locale, soyons prudents avant de les alourdir. Les dispositions prévues par les alinéas 2 à 6 de l'article 7 auraient une faible portée pratique : un adjoint d'une commune de 9 999 habitants, qui perçoit aujourd'hui une indemnité brute de 855,67 euros, n'a pas les moyens de cesser de travailler. D'autres dispositions permettent aux élus locaux, notamment lorsqu'ils exercent des fonctions exécutives, de se libérer d'une partie de leurs obligations professionnelles. Je vous propose de supprimer ces alinéas.

L'amendement n°  73 est adopté.

Article 8

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - S'il est légitime, sous certaines conditions, d'exonérer une personne de sa responsabilité pénale, parce qu'elle n'a fait que se plier au commandement d'autrui, il n'y aurait aucun sens à rendre pénalement irresponsable quelqu'un qui commettrait un acte constitutif d'une infraction au motif que cet acte lui aurait été dicté par l'autorité de sa propre fonction. C'est pourquoi l'amendement n°  74 supprime l'alinéa 2 de cet article.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cet alinéa se contente de reprendre la jurisprudence de la Cour d'appel de Douai. Il est donc étrange de vouloir le supprimer. Cela signifierait-il que le juge ne sait pas de quoi il parle ?

L'amendement n° 74 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'alinéa 4 de l'article 8 aboutit à une rédaction incohérente de l'article 432-14 du code pénal. L'amendement n°  75 vise donc à supprimer cet alinéa.

L'amendement n° 75 est adopté.

Article 9

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les élus locaux disposent d'un droit à l'information pour les affaires soumises à délibération. L'obligation d'information des conseillers municipaux est plus formalisée dans les communes de 3 500 habitants et plus. Là, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être jointe à la convocation au conseil municipal. L'article 9 de la proposition de loi propose d'étendre aux communes de moins de 3 500 habitants cette obligation. Une telle extension alourdirait exagérément les charges de gestion des communes de moins de 3 500 habitants, tandis que les dispositions législatives en vigueur ainsi que l'orientation de la jurisprudence organisent déjà l'information des conseillers municipaux. C'est pourquoi l'amendement n°  76 vise à supprimer l'alinéa 2 de cet article.

L'amendement n° 76 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La proposition de loi prévoit que l'ensemble des documents administratifs, y compris préparatoires, peuvent être communiqués aux conseillers municipaux à leur demande. Le principal ajout par rapport au droit en vigueur concerne les documents préparatoires qui, aujourd'hui, ne peuvent être communiqués qu'une fois la décision prise. Cette restriction est toutefois adaptée pour les conseillers municipaux, puisqu'elle doit se combiner avec l'obligation d'information des élus municipaux sur les affaires de la commune. Les dispositions actuellement en vigueur permettent donc aux conseillers municipaux de bénéficier des documents nécessaires pour délibérer en pleine connaissance de cause. C'est pourquoi l'amendement n°  77 supprime l'alinéa 3 de cet article.

L'amendement n° 77 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 9 de la proposition de loi créerait un rapport sur le fonctionnement démocratique du conseil municipal, qui serait présenté chaque année par le maire. La rédaction n'apporte pas de réelle précision quant à l'objet même du rapport, son objectif et ses conséquences. Instituer une obligation de réaliser un tel document, outre les fragilités juridiques qu'induirait une adoption en l'état, alourdirait inutilement le fonctionnement des communes, notamment les plus petites d'entre elles. C'est pourquoi l'amendement n°  78 supprime les alinéas 4 et 5 de cet article.

L'amendement n° 78 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 9 de la proposition de loi tend à ce que les trente premières minutes de la séance du conseil municipal soient consacrées, tous les trois mois, à l'examen des questions orales posées par l'opposition. Je suis favorable à ce principe, mais je propose de porter la fréquence de ces questions de trois à six mois pour ne pas imposer de contrainte excessive aux collectivités. Tel est l'objet de l'amendement n°  79.

L'amendement n° 79 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La proposition de loi institue une obligation de créer une commission des finances dans toutes les communes de plus de 1 000 habitants. Or une grande majorité des communes a d'ores et déjà institué une telle commission, lorsqu'elles en ressentaient le besoin, et imposer de trop grandes contraintes aux communes dans leur administration irait, selon moi, à l'encontre du principe de libre administration des collectivités territoriales. L'amendement n°  80 supprime donc cette obligation.

L'amendement n° 80 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La proposition de loi prévoit d'ajouter aux annexes aux documents budgétaires, dans les communes de 3 500 habitants et plus, un « rapport retraçant les dépenses liées à la politique institutionnelle et commerciale de la commune, ainsi que toutes les dépenses d'insertion, de publicité ou autre ». Or le rapport sur les orientations budgétaires, prévu par l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, permet déjà d'identifier l'ensemble des dépenses d'une commune. L'amendement n°  81 supprime par conséquent les alinéas 9 et 10 de cet article.

L'amendement n° 81 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1^er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  41 vise à supprimer l'article 1^er. Nous avons déjà eu un débat sur la question de la gratuité des fonctions électives locales, lorsque j'ai présenté mon rapport. Je n'ai pas souhaité déposer d'amendement sur cette question, mais je propose à la commission d'émettre un avis favorable à l'amendement n° 41.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 41.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les autres amendements portant sur l'article 1^er de la proposition de loi deviendraient sans objet, si l'amendement n° 41 était adopté.

Toutefois, si cet amendement n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable à l'amendement n°  27.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 27.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - De la même manière, si l'amendement n° 27 n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable à l'amendement n°  28 et de demander le retrait des amendements n^os  30 et 29.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 28.

La commission demande le retrait des amendements n° 30 et 29 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Enfin, toujours si l'amendement n° 41 n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable aux amendements identiques n^os  26 et 55.

La commission émet un avis favorable aux amendements n^os 26 et 55.

La commission donne les avis suivants :

Article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  51 prévoit que les commissions des finances des deux assemblées sont informées de la gestion du fonds pour le financement du droit individuel à la formation des élus locaux.

Je propose que la commission émette un avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n°  82 qui propose que cette information ne soit pas ciblée vers les commissions des finances, mais qu'elle bénéficie à l'Assemblée nationale et au Sénat dans leur globalité.

Le sous-amendement n° 82 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 51, ainsi sous-amendé.

Ensuite, la commission demande le retrait des amendements n^os  52 et 33 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  4 prévoit que les orientations et crédits ouverts au titre de la formation des membres du conseil municipal prennent la forme d'un plan pluriannuel de formation pour une durée de six ans.

Dans le sous-amendement n°  83, je vous propose de préciser que ce plan de formation est établi pour la durée restant à courir du mandat des conseillers municipaux. Sous réserve de l'adoption de ce sous-amendement, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'amendement n° 4.

Le sous-amendement n° 83 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4, ainsi sous-amendé.

La commission émet un avis favorable aux amendements n^os  34 et 35.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n°  50.

Article additionnel après l'article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  59 concerne la prise en compte de l'expérience d'élu local dans la validation des acquis de l'expérience en vue de l'accès aux différents niveaux de l'enseignement supérieur.

Je vous propose d'inclure les mandats électoraux dans leur ensemble au lieu de se limiter aux fonctions électives. De cette manière, l'ensemble des élus locaux pourrait se prévaloir de cette expérience pour accéder aux différents niveaux de l'enseignement supérieur. Tel est l'objet du sous-amendement n°  84.

Le sous-amendement n° 84 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 59, ainsi sous-amendé.

La commission donne les avis suivants :

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mes chers collègues, dans l'esprit des débats que nous venons d'avoir, je vous propose de travailler en vue de la séance publique sur un amendement visant à améliorer les indemnités des élus des communes de moins de 1 000 habitants. Je crois que nous devons avancer sur cette question malgré sa complexité et le peu de temps dont nous disposons.

M. Pierre-Yves Collombat. - Monsieur le rapporteur, toute proposition sera la bienvenue, d'autant qu'on ne peut pas dire que nos débats auront fait avancer le statut de l'élu local. C'est même clairement le contraire ! Il est vrai que les maires ne se faisaient guère d'illusions...

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Les avis de la commission sur les autres amendements de séance sont récapitulés dans le tableau suivant :

La réunion est close à 10 h 35.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 19 h 15.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique - Audition de M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions, monsieur le ministre, d'avoir bien voulu vous adapter aux incertitudes de nos horaires de séance publique pour nous présenter votre projet de loi de transformation de la fonction publique.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - Je suis à votre disposition, et il me semble normal de m'adapter au rythme parlementaire.

Le projet de loi de transformation de la fonction publique a été adopté par l'Assemblée nationale le 28 mai dernier, après quinze mois de concertation. Le comité interministériel de la transformation publique tenu le 1^er février 2018 en a fixé le fil conducteur. L'objectif est de donner aux employeurs publics de nouveaux leviers de management pour que leurs administrations soient plus réactives et agiles dans leur adaptation aux enjeux de notre temps - et à la contrainte budgétaire. En même temps, nous voulons que les agents bénéficient de nouveaux droits : construire et mieux maîtriser leur carrière, être davantage protégés dans leur emploi et avoir droit à l'évolution professionnelle et à la formation.

Ce texte sera utile aux agents, qui témoignent parfois d'une forme d'assignation à résidence professionnelle et d'une absence de perspective dans leur deuxième ou troisième partie de carrière. Les élus et les cadres de la fonction publique veulent plus d'autonomie et de responsabilités. Le but est évidemment d'être utile aux usagers en améliorant le service rendu.

En quinze mois de concertation, nous avons examiné près de 300 amendements au sein des conseils supérieurs des trois versants de la fonction publique. Près de la moitié ont eu une suite favorable, au niveau législatif ou réglementaire. Nous avons donc satisfait certaines attentes des organisations syndicales qui ont joué le jeu. Nous avons aussi travaillé avec les employeurs territoriaux, en faisant le pari d'une co-construction du texte - ce qui explique les différences, dans certaines dispositions, entre la fonction publique territoriale et les autres. Ma coopération avec les associations d'élus a été excellente, et en particulier avec M. Philippe Laurent et la coordination des employeurs territoriaux. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a rendu un avis favorable au texte, saluant les souplesses qu'il apporte aux employeurs territoriaux. L'Assemblée nationale a enrichi le projet de loi, et je suis convaincu que le Sénat fera de même.

Le projet de loi est articulé autour de cinq titres.

Le premier titre simplifie les conditions d'exercice du dialogue social, organisé actuellement autour de 22 000 instances, pour le recentrer et le rationaliser. La première piste est la fusion du comité technique et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), sur le modèle de ce qui a été fait dans le secteur privé. La nouvelle instance reprendra toutes les compétences des deux anciennes, notamment en matière de ressources humaines et de définition des critères d'accès à la promotion et à la mobilité - ce qui permettra de ne plus avoir à soumettre les dossiers individuels aux commissions administratives partiaires. En outre, une ordonnance définira les champs du dialogue social qui pourraient faire l'objet d'un accord majoritaire au niveau local, accord ne pouvant pas être moins favorable que l'accord national, s'il en existe un. L'objectif est un dialogue social concentré sur l'essentiel et assorti des voies de recours nécessaires.

Le deuxième titre du projet de loi concerne le recrutement : nous voulons faciliter les recrutements d'agents contractuels, tout en maintenant le statut de la loi du 13 juillet 1983, et notamment son article 3, qui pose le principe de l'occupation des emplois permanents par des agents titulaires. Nous élargissons les dérogations, comme cela a été fait à plusieurs reprises depuis 1983. Nous créons une possibilité de nommer des agents contractuels à des emplois de direction dans les trois versants de la fonction publique, afin de diversifier les viviers de recrutement. Nous proposons de créer un contrat de projet, pour une durée d'un à six ans, permettant à une administration de s'adjoindre une compétence spécifique pendant le temps nécessaire à la réalisation d'un projet, et non pour 42 ans et demi ! Nous l'avons assorti, notamment à l'Assemblée nationale, de modalités d'indemnisation et de délais de prévenance par les agents. Enfin, nous voulons que les établissements publics administratifs de l'État puissent recourir plus facilement à des emplois contractuels, pourvu qu'ils démontrent l'absence de candidats titulaires. Si l'article 6 « professionnalise » le recrutement des contractuels, nous améliorons aussi leurs conditions d'emploi, en luttant contre la précarité. Nous introduisons ainsi, à la demande de la majorité à l'Assemblée nationale, une prime de précarité pour les contrats de moins d'un an - en excluant les contrats saisonniers. L'objectif est une application en 2021, ce qui laissera le temps aux employeurs publics de s'adapter.

Troisième axe : le projet de loi comporte des mesures d'équité et de transparence. Le contrôle de déontologie sera recentré sur les métiers à risque, et nous créons un contrôle au retour, pour les personnes nommées sur des emplois de direction. Les députés ont souhaité fusionner la commission de déontologie de la fonction publique et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le Gouvernement avait proposé la création d'une formation spécialisée au sein de la HATVP, mais n'a pas été suivi.

Nous avons souhaité un nouvel équilibre en matière d'exemplarité, s'agissant des rémunérations de la haute fonction publique : transparence des dix plus hautes rémunérations au sein de chaque administration, collectivité et établissement de santé et encadrement des rémunérations des présidents des autorités administratives indépendantes, avec des règles d'écrêtement en cas de cumul avec une pension de retraite.

Sur le plan de l'équité, le projet de loi supprime les dispositions de la loi du 19 janvier 2000 qui autorisent le maintien de protocoles d'accord sur un temps de travail annuel inférieur à 1 607 heures, dès lors qu'ils ont été signés avant 2001. Nous demandons aux collectivités territoriales concernées de revenir aux 1 607 heures dans un délai d'un an à compter du renouvellement de leur assemblée délibérante - car ce sont des dossiers de début de mandat ! De même, dans les deux autres versants, hors sujétions particulières, enseignement et recherche, le temps de travail sera fixé à 1 607 heures par an. Nous modifions le fonctionnement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour en accroître la transparence, nous mutualisons au niveau régional les services des centres de gestion, et nous créons une prise en charge financière partielle, par le CNFPT, de l'apprentissage dans les collectivités territoriales.

Le quatrième axe du projet de loi consiste à décloisonner les carrières en permettant une plus grande mobilité. Nous neutralisons le taux de cotisation employeur en matière de retraite. Aujourd'hui, s'il veut accueillir un agent de l'État en détachement, l'employeur territorial voit ce taux passer de 32 % à 76 %, ce qui est dissuasif !

Nous donnons aux agents publics l'accès à la rupture conventionnelle, avec un processus d'homologation, ce qui est la garantie que l'accord soit bien partagé entre l'agent et l'employeur, l'accès à une indemnité et une allocation chômage.

Nous prévoyons aussi un meilleur accompagnement des restructurations des services de l'État. Nous voulons garantir à un agent de l'État un reclassement dans son territoire d'habitation, ce qui peut nécessiter des reconversions et des congés de formation professionnelle. C'est une forme de priorité d'affectation locale.

Le cinquième axe du projet de loi concerne la recherche d'égalité entre les agents. Il s'agit de l'égalité entre les hommes et les femmes, pour la rémunération comme pour l'avancement, avec la transposition de l'accord du 30 novembre 2018, signé par l'ensemble des employeurs publics et sept des neuf organisations syndicales. Il s'agit également du handicap, pour permettre la mise en oeuvre de procédures dérogatoires en matière de promotion : la référence au handicap physique sera supprimée afin que d'autres types de handicap puissent être pris en compte.

Enfin, le Gouvernement demande une habilitation à légiférer par ordonnances sur plusieurs sujets : la formation, la prévention des risques psychosociaux et de médecine professionnelle, la protection sociale complémentaire et la déconcentration du dialogue social. Un cinquième champ d'habilitation a été ajouté à la demande des députés, afin d'assurer la meilleure codification des textes encadrant la fonction publique ; c'est effectivement un enjeu de lisibilité et de coordination des textes.

M. Philippe Bas, président. - Catherine Di Folco et Didier Marie viennent de consacrer à la politique du handicap un rapport d'information dont j'ai le plaisir de vous remettre un exemplaire.

Le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) est aujourd'hui face à un paradoxe : plus l'emploi des personnes handicapées progresse dans l'administration, plus les besoins d'accompagnement s'accroissent et moins il y a de ressources. Cette situation ne saurait perdurer. Il convient d'étudier un nouveau mode de financement du FIPHFP. Pouvez-vous nous faire part de votre analyse sur ce sujet ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le Président de la République a annoncé que l'objectif du Gouvernement de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires pourrait être revu. Qu'en est-il exactement ? Ce projet de loi permet-il de l'atteindre en partie ?

En outre, pourriez-vous rappeler les différentes étapes de la négociation avec les organisations syndicales et les raisons du blocage actuel ?

Les fonctionnaires momentanément privés d'emploi (FMPE) ont fait l'objet, de la part du Sénat, d'une première initiative : la réduction des traitements à partir de la troisième année de prise en charge. Il faut aller plus loin en supprimant leur rémunération au bout de cinq ans et en assurant la mise à la retraite des agents qui peuvent faire valoir leurs droits à pension. Quelle est la position du Gouvernement sur ce sujet ?

Enfin, dans la fonction publique d'État, la restructuration des commissions administratives paritaires inquiète les agents les plus gradés : ils craignent d'être mis en minorité au sein de ces instances. Comment répondre à cette difficulté ?

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous nous sommes efforcés d'enrichir ce texte en nous fondant sur l'expertise sénatoriale. Nous proposerons plusieurs apports, notamment pour étendre le congé de proche aidant à la fonction publique.

Que reste-t-il des propositions du comité Action publique 2022 ? En quoi ce projet de loi s'articule-t-il avec la volonté exprimée, à cet égard, par le Gouvernement ?

Au sein de la HATVP, le Gouvernement souhaitait créer deux collèges distincts, l'un pour la déontologie, l'autre pour la transparence de la vie publique. Ce n'est pas ce qu'a retenu l'Assemblée nationale ; ce n'est pas non plus ce vers quoi se dirige le Sénat. Quelle est votre position sur ce sujet ?

Enfin, nous serons conduits, demain, à parler beaucoup de l'article 22 du projet de loi, habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances au sujet de la formation des agents publics. Catherine Di Folco et moi-même avons déjà entendu Frédéric Thiriez ; mais son travail, qui doit être remis à l'exécutif au mois de novembre prochain, ne fait que commencer. Alors que le Gouvernement demande une habilitation à légiférer par ordonnances, ce que nous ne concédons jamais avec plaisir, pourriez-vous nous préciser les intentions gouvernementales en matière de formation ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - En outre, les parlementaires seront-ils associés à l'élaboration de ces ordonnances ?

Mme Jacky Deromedi. - Comment comptez-vous mieux valoriser le mérite des agents, notamment dans la fonction publique territoriale ?

À quelle date pensez-vous achever le déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), qui a été engagé en 2014 et dont le retard bloque les collectivités territoriales ?

M. Vincent Segouin. - Ce texte porte de 750 à 4 500 le nombre d'emplois de direction de l'État ouverts aux agents contractuels. Va-t-on vers une remise en cause de la fonction publique de carrière, au profit d'un spoil system ?

Mme Marie Mercier. - Les services d'urgence sont en grande difficulté et les soignants eux-mêmes sont en grande souffrance. Que propose ce projet de loi pour la fonction publique hospitalière ?

Mme Françoise Gatel. - La prime de précarité procède certainement de bonnes intentions ; mais, dans les faits, elle incite les jeunes du secteur privé au zapping professionnel : tout bien réfléchi, « l'abonnement aux CDD » leur paraît plus avantageux. Aussi, il me semble nécessaire de limiter l'usage de ce dispositif.

Le nombre d'apprentis reste faible dans la fonction publique : ces derniers ont été les grands oubliés de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. De leur côté, les communes, dont les budgets sont parfois modestes, leur consacrent beaucoup de moyens et de temps ; et, en définitive, ces jeunes sont souvent formés par une collectivité avant d'être recrutés par une autre. De ce fait, il me semble impossible de prévoir une quelconque taxe d'apprentissage. Comment favoriser l'intégration d'apprentis dans la fonction publique territoriale à l'issue de leur apprentissage ? Peut-on envisager un concours sur titre ?

Mme Catherine Troendlé. - L'article 7 du projet de loi indique qu'un décret en Conseil d'État va préciser les fonctions des directeurs généraux des services (DGS). Quelle est votre position sur ce sujet ?

M. Yves Détraigne. - Ce texte est bienvenu, car, en la matière, les collectivités territoriales ont besoin de souplesse. J'ai été, pendant vingt-neuf ans, maire d'une commune de 5 000 habitants, qui est à la fois un village et une petite ville ; il est indispensable de simplifier les normes, qu'il s'agisse de créer des services ou de moderniser la gestion du personnel.

Comme plusieurs élus ici présents, je suis issu de la fonction publique. Bien sûr, je n'ai rien contre elle ; mais, au fil du temps, j'ai vu évoluer les besoins et les attentes de nos concitoyens sans que le statut général s'adapte en conséquence. Tout en agissant dans le cadre de la loi, les collectivités territoriales doivent obtenir de nouvelles marges de manoeuvre.

Au cours de mon mandat de maire, je n'ai pas réussi à convaincre mes adjoints de la nécessité de créer une police municipale. La décision a été prise par mon successeur, mais l'adjoint en charge du dossier rencontre des difficultés à recruter, en raison, semble-t-il, du niveau de formation réclamé aux policiers municipaux. Une évolution vous apparaît-elle envisageable ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Le Sénat, concomitamment à la présente audition, siège en séance publique sur un sujet intéressant notre commission, la proposition de loi relative aux élections sénatoriales dans le Rhône. En outre, les sénateurs de notre groupe sont conviés à cette heure à une réunion avec le Président Gérard Larcher.

Mes collègues Jérôme Durain et Didier Marie ont longuement travaillé sur le projet de loi ; ils ne manqueront pas de vous interroger en séance publique, faute de pouvoir le faire dans l'immédiat.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - J'ai pris connaissance avec intérêt du rapport commis par Catherine Di Folco et Didier Marie sur la politique du handicap dans la fonction publique. Leurs recommandations sur le présent texte seront examinées attentivement, dès lors qu'elles ne remettent pas en cause le choix du Gouvernement d'une convergence de la politique d'accueil des personnes handicapées entre la fonction publique et le secteur privé. Le 5 juin dernier, j'ai présenté au Conseil commun de la fonction publique les projets de décrets d'application de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel s'agissant de la réforme du mode de calcul des contributions des employeurs au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Nous réduisons sensiblement les dérogations dont bénéficient certains ministères comme celui de l'éducation nationale et garantissons au fonds un financement de 130 millions d'euros, somme qui nous semble conforme aux besoins, bien que les auteurs du rapport précité les aient estimés à 150 millions d'euros. Il paraît envisageable d'étudier ensemble la possibilité d'appliquer la proposition sénatoriale relative à un « bonus-malus », en particulier s'agissant de la production du handicap par les services du fait, par exemple, d'une insuffisante prévention.

Si le présent projet de loi ne le permettait pas, il conviendra d'y travailler dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, en lien avec la mission confiée à la députée Charlotte Lecoq sur la prévention des risques psycho-sociaux. Soyez assurés que nous ferons bon usage des propositions de votre commission.

Je remercie Catherine Di Folco et Loïc Hervé, rapporteurs du présent projet de loi, avec lesquels les échanges furent constructifs et respectueux.

Madame Di Folco, vous avez rappelé l'engagement de campagne du Président de la République de supprimer, au cours du quinquennat, 120 000 équivalents temps plein de fonctionnaires. Le 25 avril dernier, avec le non-remplacement de certains départs en retraite, le Président de la République a confirmé son objectif et rappelé la nécessité de réaliser des économies sur les dépenses de fonctionnement de l'État. Pour autant, la promesse de ne fermer ni école ni hôpital prime désormais sur la finalité comptable. Les réductions de postes seront envisagées ministère par ministère, à la condition qu'elles ne conduisent pas à un recul de la qualité du service.

Vous estimez que les organisations syndicales s'opposent farouchement à notre texte. Je modèrerais votre analyse : des désaccords existent certes - certaines organisations ont refusé de déposer des amendements - mais à divers degrés. La réforme du dialogue social et celle de la gestion des ressources humaines représentent les deux points d'achoppement majeurs. Nous avons cependant accepté environ 40 % des amendements déposés par les syndicats, notamment sur l'accès renforcé à la formation continue des agents occupant un poste à usure professionnelle, sur la neutralisation de l'effet du congé parental sur le déroulement des carrières, sur le rôle du conseil syndical, sur l'encadrement des ruptures conventionnelles ou sur la prime de précarité. Les désaccords ne s'en trouvent toutefois pas épuisés.

S'agissant des fonctionnaires momentanément privés d'emploi, nous partageons vos objectifs, mais divergeons sur certaines propositions. Votre recommandation - licenciement après cinq ans lorsque l'intéressé a reçu trois offres d'emploi - apparaît, en l'espèce, moins contraignante que le droit en vigueur. Pour ce qui concerne les CAP, nous privilégions un regroupement par catégories afin de promouvoir une logique de mobilité, tout en adaptant leur nombre aux filières professionnelles.

Monsieur Hervé, vous m'avez interrogé sur le rapport du Comité action publique 2022. S'il n'engage pas en tant que tel le Gouvernement, certaines propositions sont mises en oeuvre.

Pour autant, le recours généralisé aux contractuels, remettant en cause l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et l'application du droit privé à leur recrutement n'ont pas été retenus. Notre projet de loi s'inscrit dans l'évolution des relations entre l'usager et l'administration voulue par la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance. Le 20 juin, se tiendra un Comité interministériel de la transformation publique relatif à la réforme des réseaux territoriaux de l'État et aux services déconcentrés pour assouplir et moderniser les règles de gestion des ressources humaines.

Concernant la déontologie, l'Assemblée nationale a modifié sensiblement le texte, lequel, initialement, limitait la saisine automatique de la commission de déontologie aux métiers les plus à risque, prévoyait la publicité des avis et créait un contrôle des contractuels à l'entrée et à la sortie des emplois de direction.

Les députés ont préféré intégrer la commission de déontologie à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), solution qui nous apparaît équilibrée et efficace, bien que nous ayons échoué à créer une formation ad hoc au sein de la HATVP.

Il nous semble essentiel que le Gouvernement puisse nommer deux des six personnalités qualifiées du collège de la HATVP, puisque le Premier ministre dirige l'administration. Comme les actuels membres de la HATVP, ils répondront de leur indépendance et bénéficieront des mêmes droits.

L'article 22 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur la formation des hauts fonctionnaires, avec la volonté de donner corps à un programme d'investissement dans les compétences du secteur public et de donner force législative à la réforme des écoles du service public comme aux préconisations à venir de la mission confiée à Frédéric Thiriez. Le champ de l'habilitation est donc large, et le Conseil d'État l'a approuvé.

Le Gouvernement souhaite que les hauts fonctionnaires bénéficient d'une culture commune, soit préalablement à leur intégration dans l'une des écoles existantes, soit dans le cadre d'une refonte plus ambitieuse des études. Une réflexion est en cours s'agissant de l'accès aux grands corps qui pourrait être conditionné à une expérience sur le terrain, suivant l'exemple de l'École de guerre. Ce modèle, séduisant, sera exploré par Frédéric Thiriez. Il prendra en compte les inquiétudes exprimées sur la période d'auditorat au sein du Conseil d'État. J'ai conscience que vous n'aimez guère les habilitations - j'ai été parlementaire pendant dix ans - mais le précédent quinquennat vous ayant sollicités à 274 reprises, le Gouvernement a de la marge !

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Est-ce pour vous un objectif ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Absolument pas ! Je m'engage à engager un dialogue avec vous lors de la rédaction des ordonnances. Outre les syndicats et les employeurs, je souhaite en effet associer des parlementaires des deux chambres et de tous les groupes politiques.

Madame Deromedi, l'État a pris du retard dans la mise en oeuvre du RIFSEEP, ce qui bloque les collectivités territoriales pour leurs cadres d'emplois techniques. C'est pourquoi j'ai demandé à la direction générale des collectivités locales de préparer un décret pour les autoriser à déployer le RIFSEEP sans attendre que l'État l'ait fait. Nous devrons cependant être vigilants sur un point car la loi prévoit que le régime indemnitaire d'un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale ne peut pas être supérieur à celui d'un corps de l'État. Nous devrons donc veiller à garantir cet arrimage.

Les emplois de direction ouverts aux contractuels concernent un nombre limité de postes et ne remettent donc pas en cause le principe de la carrière dans la fonction publique. Celle-ci restera attractive. De plus, les procédures de recrutement de ces emplois seront formalisées pour garantir la transparence, les compétences, l'égalité de traitement. Dans la fonction publique territoriale, la réforme ne s'appliquera que dans les collectivités de plus de 40 000 habitants, seuil permettant le recrutement des administrateurs territoriaux. Nos administrations emploient déjà plusieurs centaines de milliers de cadres contractuels, bien qu'ils n'aient pas accès aux postes de direction. Cette réforme élargira leurs perspectives de carrière.

Madame Mercier, l'actualité montre l'ampleur du travail à mener dans la fonction publique hospitalière. Nous devons faire en sorte que notre système de santé se porte mieux et corriger des problèmes qui datent de trente ans. La ministre des solidarités et de la santé y travaille et prendra des mesures catégorielles mais celles-ci ne relèvent pas du texte car nous avons choisi, sauf exception, de viser, autant que possible, toutes les fonctions publiques. Sur ce sujet, le texte contient deux mesures importantes : la suppression de la notation, tout d'abord - mesure très attendue, mais il faudra réfléchir à l'articulation avec le régime indemnitaire qui figure dans le statut de la fonction publique hospitalière ; et la possibilité d'instaurer des mécanismes d'intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière comme c'est déjà le cas dans les deux autres versants.

Madame Gatel, un agent contractuel qui démissionne ou qui refuse une proposition d'embauche sur le même poste pour une durée supérieure à un an ne sera pas éligible à la prime de précarité, afin d'éviter les effets d'aubaine.

La question de l'apprentissage est complexe. Auparavant, certaines régions finançaient les frais de formation des apprentis dans les collectivités territoriales. Pour cela, elles mobilisaient la taxe d'apprentissage payée par les entreprises privées. Le financement de l'apprentissage public était donc dans ce cas appuyé sur une ressource fiscale acquittée par les entreprises. Le système a changé avec la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Le CNFPT verrait sa compétence en matière d'apprentissage renforcée avec une obligation de financement à hauteur de 75 % du coût de la formation. Nous sommes ouverts à la discussion sur le taux, qui est peut-être excessif. En revanche, nous ne sommes pas favorables au dispositif de prélèvement sur recettes, qui pèsera sur les finances de l'État. Il faudra réfléchir au cours de la navette parlementaire à d'autres pistes pour trouver un financement pérenne : réorganisation du CNFPT pour dégager des économies d'échelle ou de fonctionnement, modalités de mobilisation de ses ressources, développement de nouvelles activités, revue des flux financiers entre les centres de gestion et le CNFPT.

Outre l'enjeu financier, la question est aussi de savoir comment conserver les apprentis ainsi formés dans la fonction publique : aujourd'hui, ils doivent passer le concours externe, où ils sont en concurrence avec des jeunes diplômés du système général et où ils sont souvent distancés au premier groupe d'épreuves. L'organisation des concours et la nature des épreuves relève du pouvoir réglementaire ; nous réfléchissons à des concours adaptés permettant le maintien dans la fonction publique des apprentis. J'ajoute que l'extension des possibilités de recrutement par contrat, pour la catégorie B dans les trois versants de la fonction publique, et pour la catégorie C, dans les fonctions publiques hospitalière et d'État, permettra de recruter des apprentis par le biais d'un contrat de trois ans, renouvelable une fois, avant de les recruter en CDI. Nous n'avons pas étendu cette faculté à la catégorie C dans la fonction publique territoriale car les représentants des employeurs avaient seulement demandé l'extension à la catégorie B.

La disposition selon laquelle la fonction des directeurs généraux des services (DGS) sera précisée par un décret a été introduite à l'Assemblée nationale à initiative de la rapporteure contre l'avis du Gouvernement. Si le Sénat souhaite supprimer cette mesure, le Gouvernement n'y sera pas défavorable. Les prérogatives du DGS sont en effet avant tout définies par le lien de confiance qui le lie à l'élu. Comme M. Hervé, je crois que l'idéal serait que les associations professionnelles et les associations d'élus puissent proposer une rédaction consensuelle.

Monsieur Détraigne, je souscris à vos remarques sur la souplesse concernant la gestion des ressources humaines et le texte vise justement à l'accroître. La formation des policiers municipaux est une question complexe. Le coût de la formation est élevé et l'employeur a toujours la crainte que le policier, une fois formé, parte vers d'autres horizons. En outre, lorsqu'une collectivité territoriale veut recruter un gendarme ou un policier national sur un poste de policier municipal, celui-ci doit suivre une formation de quatre mois. Cette situation est un peu absurde...Un amendement du rapporteur pour avis de la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale à l'article 22 supprime cette obligation dans le cas d'un transfert entre deux corps ou cadres d'emplois équivalents pour faciliter la mobilité.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour cette audition. Le projet de loi sera examiné demain en commission.

La réunion est close à 20 h 30.

Mercredi 12 juin 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Proposition de loi créant un statut de l'élu communal - Suite de l'examen des amendements

M. Philippe Bas, président. - Hier, nous avons examiné les amendements de séance sur la proposition de loi créant un statut de l'élu communal qui est inscrite à l'ordre du jour du Sénat de cet après-midi. Lors de nos débats, notre rapporteur avait annoncé qu'il travaillerait sur la question des indemnités de fonction.

EXAMEN D'UN AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n°  86 s'inscrit en effet dans l'esprit de nos débats d'hier et vise à concentrer la revalorisation des indemnités des maires sur les communes de moins de 3 500 habitants, communes dans lesquelles les maires sont fortement sollicités sans qu'ils puissent s'appuyer sur des équipes techniques ou administratives importantes. La revalorisation que je propose s'élève à 50 % dans les communes de moins de 1 000 habitants et à 20 % dans celles entre 1 000 et 3 500 habitants.

C'est évidemment une question essentielle et le dépôt de cet amendement permettra de connaître l'approche du Gouvernement, qui est censé présenter dans quelques semaines un projet de loi d'ensemble sur le statut des élus locaux.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne peux que saluer cette bouffée de générosité... Faute de grives, on mange des merles ! Il est vrai que les élus des communes de moins de 3 500 habitants sont les plus concernés par le problème des indemnités, mais je souhaiterais poser deux questions au rapporteur. D'abord, vous m'avez reproché de ne pas présenter d'étude d'impact des dispositions de la proposition de loi que j'ai déposée ; alors, quel est l'impact de votre amendement ? Ensuite, je suis étonné que cet amendement soit recevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Qu'en est-il ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je regrette en effet qu'une proposition de loi de cette nature ne s'appuie pas sur une étude d'impact et une concertation approfondies. Les trois strates de communes de moins de 3 500 habitants sont les plus concernées par ce problème, mais nous ne devons pas nous empêcher de réfléchir à des mesures plus ambitieuses.

M. Philippe Bas, président. - En ce qui concerne la recevabilité financière, cet amendement entraîne une dépense qui est inférieure à celle prévue dans la proposition de loi, ce qui est conforme à l'article 40.

L'amendement n°  86 est adopté.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons maintenant le projet de loi de transformation de la fonction publique. Je note que, depuis de nombreuses années, les intitulés des projets de loi s'approchent de la boursouflure ! À tout le moins, ils ne tendent pas à minimiser les réformes qu'ils proposent...

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - La fonction publique compte 5,5 millions d'agents, répartis entre l'État, les collectivités territoriales et les hôpitaux. Chaque versant présente ses propres spécificités. Je rappelle par exemple que la fonction publique territoriale comprend 50 000 employeurs, dont 30 000 comptent moins de dix agents. Nous avons d'ailleurs porté une attention particulière à ce versant pendant nos travaux.

Le projet de loi de transformation de la fonction publique a été adopté par l'Assemblée nationale le 28 mai 2019. Son intitulé, très ambitieux comme vient de le dire M. le président, ne doit pas laisser penser que nous sommes au moment du grand soir... Ce texte ne constitue pas une remise en cause du statut général de la fonction publique, mais il entend apporter davantage de souplesse et contient finalement des dispositions techniques qui relèvent principalement de trois domaines : la simplification du dialogue social et les nouveaux outils managériaux ; l'élargissement du recours aux agents contractuels ; le renforcement de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a porté une attention particulière au renforcement des contrôles déontologiques.

Quatre articles du projet de loi visent à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur des thèmes aussi sensibles que le dialogue social, la formation des agents et la santé au travail - cela devient malheureusement une habitude d'utiliser cette procédure dans des textes importants. Dans ce cadre, l'article 22 constituerait le fondement des travaux issus de la mission confiée par le Président de la République à M. Frédéric Thiriez pour réformer la haute fonction publique.

Nous regrettons vivement l'engagement de la procédure accélérée sur ce projet de loi : d'une part, nous aurions souhaité plus de temps pour approfondir certains sujets ; d'autre part, il n'y aura qu'une seule lecture dans chaque chambre.

Entre rapporteurs, nous nous sommes réparti les différents thèmes : Loïc Hervé a travaillé sur la déontologie des fonctionnaires, la santé au travail, l'égalité entre les femmes et les hommes, la formation, les mobilités et les conséquences des restructurations ; pour ma part, je me suis particulièrement intéressée au dialogue social, aux contrats, aux ruptures conventionnelles, au temps de travail, à la reconnaissance de la performance professionnelle, à la discipline et aux travailleurs en situation de handicap.

En moins de trois semaines, nous avons auditionné 115 personnes, dont les représentants des employeurs publics et des organisations syndicales des trois versants. Par ailleurs, le Sénat a lancé une consultation en ligne à l'attention des employeurs territoriaux ; elle a rencontré un certain succès, puisque 2 200 élus locaux ont donné leur avis, dont 42 % représentent des communes de moins de 1 000 habitants.

Bien qu'il ne traduise pas une réelle vision de l'action publique, ce projet de loi comporte une palette d'outils pouvant permettre une meilleure gestion des ressources humaines. Nous avons donc adopté une attitude constructive visant à élargir cette palette, tout en respectant les droits des agents publics et les grands principes du statut général.

Nous vous proposerons de nombreux amendements qui poursuivent trois objectifs : préserver les spécificités de la fonction publique territoriale et mieux répondre aux attentes des employeurs locaux ; mieux reconnaître le mérite des agents et garantir leurs droits ; encadrer plus précisément la réforme de la haute fonction publique afin de préserver son excellence tout en renforçant sa diversité.

Au début du quinquennat, le Gouvernement s'était fixé un objectif : supprimer 120 000 équivalents temps plein (ETP) en cinq ans, dont 70 000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique d'État.

Parallèlement, le Gouvernement a créé le Comité action publique 2022, CAP 2022, chargé selon le Premier ministre de « réfléchir sans totems, sans tabous, au rôle de l'État et de la sphère publique dans la France du XXI^e siècle pour repenser les politiques publiques ». Chacun connaît le cheminement chaotique de ce processus... Ses propositions, d'abord éventées dans la presse, ne sont plus guère évoquées depuis l'été dernier.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est peut-être préférable...

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Force est de constater que le Gouvernement n'a pas atteint ses engagements. Lors de sa conférence de presse du 25 avril dernier, le Président de la République s'est même dit prêt à « abandonner » l'objectif de supprimer 120 000 ETP, « si ce n'est pas tenable ».

Un comité interministériel de la transformation publique s'est réuni en février puis en octobre 2018 pour approfondir les réflexions. Si des mesures nouvelles ont été annoncées pour moderniser le service public, d'autres ne font que reprendre d'anciens engagements du Gouvernement.

Plus intéressante, une circulaire du Premier ministre en date du 5 juin 2019 renforce le mouvement de déconcentration, en laissant davantage de marges de manoeuvre aux préfectures et en supprimant certains doublons administratifs. Sa mise en oeuvre pourrait toutefois prendre plusieurs mois.

Au printemps 2018, le Gouvernement a ouvert quatre chantiers de concertation avec les représentants syndicaux concernant la place des agents contractuels, la simplification du dialogue social, la rémunération individualisée et l'aide à la mobilité.

L'ensemble des représentants syndicaux entendus en audition a marqué son opposition à ce texte, que ce soit de manière franche ou modérée. En revanche, les employeurs publics ont soutenu ses principaux objectifs.

Je vais maintenant aborder les différentes mesures contenues dans la boîte à outils dont je vous parlais.

Tout d'abord, la réforme des instances du dialogue social. Il existe actuellement 22 000 instances de dialogue différentes dans la fonction publique. Pour plus de simplicité, le comité technique (CT) et le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) seraient fusionnés dans une nouvelle instance, le comité social. Les employeurs comptant le plus d'agents auraient toutefois l'obligation de créer, au sein du comité social, des formations spécialisées reprenant les compétences des CHSCT. Le seuil serait fixé à 200 agents dans la fonction publique territoriale et défini par décret dans les deux autres versants.

Les commissions administratives paritaires (CAP) seraient restructurées en catégories de fonctionnaires (catégories A, B et C) et recentrées sur les décisions individuelles défavorables. Elles n'examineraient plus les décisions relatives aux avancements, aux promotions internes, aux mobilités et aux mutations.

En contrepartie, les employeurs publics fixeraient des lignes directrices de gestion pour définir des orientations générales en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels.

En ce qui concerne le temps de travail, le projet de loi tend à supprimer les dérogations, héritages d'une loi de 2001, permettant à certains agents territoriaux de travailler moins de 35 heures par semaine.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Pour faciliter les mobilités, le projet de loi tend à garantir la portabilité du compte personnel de formation (CPF) entre le secteur public et le secteur privé. L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à ce que les fonctionnaires reçoivent une information sur leur CPF lors de l'entretien professionnel annuel.

Une disposition prévoit, en outre, de faciliter la mobilité des fonctionnaires de l'État vers les versants territorial et hospitalier, notamment sur le plan financier.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - En ce qui concerne les aspects disciplinaires, les sanctions seraient harmonisées entre les trois versants de la fonction publique. Pour une fois, les fonctions publiques d'État et hospitalière s'aligneraient sur la fonction publique territoriale...

Pour plus de souplesse, la rupture conventionnelle serait expérimentée dans la fonction publique entre le 1^er janvier 2020 et le 31 décembre 2025. L'employeur et son agent s'accorderaient sur les conditions de cessation des fonctions et sur le montant de l'indemnité conventionnelle. Cette expérimentation est particulièrement attendue par les employeurs territoriaux : d'après la consultation en ligne, ils sont 75 % à la soutenir. Il conviendra toutefois de garantir l'information des élus locaux sur le coût de cette procédure, car les agents qui bénéficieraient d'une rupture conventionnelle seraient éligibles à l'allocation de retour à l'emploi (ARE), qui est le plus souvent financée par l'employeur.

S'agissant de l'élargissement du recours aux agents contractuels, je rappelle que ces agents représentent aujourd'hui 18 % des effectifs du secteur public. Le projet de loi vise à étendre sensiblement les possibilités de recourir à des agents contractuels, notamment à ouvrir potentiellement 7 615 emplois de direction à des agents non titulaires dans les trois versants. Parmi les autres emplois permanents, un grand nombre pourrait également être occupé par des agents contractuels, notamment dans la fonction publique d'État.

Des assouplissements des conditions de recours au contrat sont également prévus dans la fonction publique territoriale, notamment dans les communes de moins de 1 000 habitants.

En contrepartie, une prime de précarité serait introduite dans les trois versants au bénéfice des agents contractuels les plus faiblement rémunérés, dès lors que leur contrat est d'une durée inférieure ou égale à un an.

En outre, le projet de loi vise à créer un contrat de projet d'une durée comprise entre un et six ans pour mener à bien un projet ou une opération identifié. Cette mesure est attendue par les employeurs territoriaux : d'après la consultation en ligne, plus de 78 % y sont favorables.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Venons-en maintenant à la réforme de la haute fonction publique et des contrôles déontologiques.

Très général, l'article 22 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour organiser le rapprochement et modifier le financement des acteurs de la formation, réformer les modalités de recrutement et de formation des corps et agents de catégorie A et renforcer la formation des agents les moins qualifiés, des travailleurs handicapés et des agents les plus exposés aux risques d'usure professionnelle.

En réalité, cette habilitation constituerait le fondement des évolutions issues des travaux de la mission confiée à M. Frédéric Thiriez pour réformer la haute fonction publique. Sur le plan juridique, elle ouvre la voie à bien d'autres réformes, comme la modification du mode de financement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Sur le durcissement des contrôles déontologiques, point central des débats à l'Assemblée nationale, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) contrôlerait désormais le départ des agents publics vers le secteur privé, en lieu et place de la commission de déontologie. Le Sénat a proposé une telle fusion dès 2016, sans être suivi par le Gouvernement. Je rappelle que la commission de déontologie n'est pas une autorité administrative indépendante, contrairement à la HATVP. En outre, le contrôle du pantouflage serait recentré sur les dossiers les plus sensibles, qui seraient définis par décret en Conseil d'État.

Certains employeurs publics auraient l'obligation de publier sur leur site Internet la somme de leurs dix rémunérations les plus élevées. Le Gouvernement devrait remettre, en complément, un rapport annuel sur le montant moyen et le montant médian des rémunérations au dernier centile dans les trois fonctions publiques.

En ce qui concerne le renforcement de l'égalité professionnelle, le projet de loi tend à mettre en oeuvre l'accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique conclu le 30 novembre dernier entre le Gouvernement, les syndicats et les associations représentant les employeurs publics. Ces derniers auraient l'obligation d'instaurer un dispositif de signalement concernant les actes de violence, de discrimination et de harcèlement moral ou sexuel, ainsi que les agissements sexistes.

En outre, l'État, ses établissements publics administratifs, les collectivités territoriales de plus de 20 000 habitants et les établissements hospitaliers devraient élaborer un plan d'action pluriannuel pour renforcer l'égalité entre les femmes et les hommes.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Pour plus de lisibilité, un bilan social unique serait présenté aux instances représentatives du personnel. Il comprendrait plusieurs catégories de données, comme celles relatives à la gestion prévisionnelle des ressources humaines, au handicap, à la formation et aux conditions de travail.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En outre, le projet de loi prévoit d'étendre le dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction, qui comporte l'obligation de nommer au moins 40 % d'agents de chaque sexe. Il sécurise les règles de composition paritaire des jurys de concours, exempte les femmes enceintes du jour de carence et maintient des droits à avancement pour les agents bénéficiant d'un congé parental.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous allons maintenant vous présenter nos principales propositions.

Nous souhaitons tout d'abord mieux répondre aux attentes des employeurs territoriaux, en leur donnant notamment plus de prévisibilité. Trop souvent, les collectivités territoriales ne sont pas suffisamment associées aux décisions de l'État, qui pèsent pourtant sur leur budget...

L'État aurait désormais l'obligation de publier une feuille de route triennale, dans laquelle il indiquerait l'impact financier des décisions qu'il prend concernant les ressources humaines.

Nous tenons également à préserver le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) qui, compte tenu du texte adopté par l'Assemblée nationale, pourrait être « éclipsé » par le Conseil commun, ce qui ne serait pas acceptable pour les employeurs publics territoriaux.

Nous voulons réaffirmer le rôle des exécutifs locaux. Pour cela, nous proposons de supprimer un renvoi au décret en Conseil d'État pour préciser les fonctions exercées par le directeur général des services. Un tel décret constituerait une atteinte grave à la libre administration des collectivités territoriales, en particulier s'il remettait en cause l'autorité des élus.

Nous souhaitons également accorder davantage de souplesse aux employeurs territoriaux. Leur liberté de recrutement serait réaffirmée dans le respect du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics.

En outre, plusieurs de nos amendements ont pour objet de faciliter le recours aux agents non titulaires lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté, et d'élargir le contrat de projet aux agents de catégorie C.

Les concours sur titres seraient également confortés afin d'alléger les procédures de recrutement, lorsque les agents disposent déjà d'un diplôme d'État. Dans la même logique, l'intégration des policiers nationaux et des militaires dans les cadres de la police municipale serait facilitée.

Enfin, les employeurs territoriaux disposeraient de dix-huit mois à compter du renouvellement de leur assemblée délibérante pour organiser la concertation sur l'harmonisation du temps de travail, contre douze mois dans le projet de loi initial.

Nous souhaitons aussi renforcer les centres de gestion et réorganiser le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Chevilles ouvrières de la mutualisation des fonctions liées aux ressources humaines, les centres de gestion seraient confortés dans leur organisation et leurs prérogatives, notamment en renforçant la mutualisation des services de médecine préventive et statutaire - nous devons faire face à une pénurie de médecins.

Pour plus d'efficacité, l'organisation du CNFPT serait rationalisée : le nombre de délégations régionales serait réduit en cohérence avec la nouvelle carte des régions.

Nous souhaitons donner de nouveaux outils aux employeurs territoriaux ; il s'agit notamment de limiter à cinq ans la durée de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi.

Nous entendons faciliter le licenciement pour insuffisance professionnelle, qui serait prononcé après passage en commission administrative paritaire (CAP) en lieu et place du conseil de discipline.

Sur le volet disciplinaire, nous proposons de maintenir la composition paritaire des conseils de discipline, de supprimer les conseils de recours administratif et de faciliter la révocation du sursis.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - J'en viens à l'apprentissage. La fonction publique territoriale emploie actuellement 14 000 apprentis. Depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, les régions ne sont plus compétentes pour financer les centres de formation des apprentis (CFA) ; le reste à charge des employeurs territoriaux risque donc d'augmenter significativement.

Face à cette difficulté, l'Assemblée nationale a souhaité que le CNFPT prenne en charge 75 % des frais de formation des apprentis pour un coût annuel estimé à près de 58 millions d'euros. Cette somme semble trop élevée au regard du budget du CNFPT
- environ 350 millions d'euros - et risque de remettre en cause les formations dispensées aux autres agents territoriaux.

Dans un souci de compromis, nous proposons que tous les acteurs s'engagent pour soutenir l'apprentissage dans les collectivités territoriales : le CNFPT contribuerait à hauteur de 15 millions d'euros, mais bénéficierait en contrepartie d'une adaptation de ses flux financiers avec les centres de gestion et l'État verserait une somme d'environ 23 millions d'euros.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous souhaitons également mieux reconnaître le mérite des agents et garantir leurs droits.

Pour mieux reconnaître le mérite des agents publics, nous proposons d'élargir le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel RIFSEEP aux résultats collectifs du service. Fixer des objectifs collectifs constitue, en effet, un levier managérial efficace. Le RIFSEEP pourrait, en outre, prendre en compte les spécificités territoriales, notamment pour encourager les agents publics à s'installer dans des zones enclavées.

Nous proposons de rétablir le rôle des commissions administratives paritaires (CAP) en matière d'avancement, de promotion interne et de restructuration des services. Lieux d'échanges entre les représentants du personnel et les employeurs, les CAP permettent d'encadrer l'appréciation de l'administration et d'écarter les risques d'arbitraire.

Enfin, à la demande de notre collègue Lana Tetuanui, nous nous sommes intéressés aux agents travaillant en Polynésie française, et notamment aux 3 000 fonctionnaires appartenant aux corps de l'État pour l'administration de la Polynésie française (CEAPF). Nous serons favorables à son amendement permettant d'élargir leurs perspectives de carrière.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En ce qui concerne la réforme de la haute fonction publique, l'article 22 du texte fixe un champ d'habilitation extrêmement large et nous vous proposons d'encadrer cette rédaction. Nous avons auditionné M. Frédéric Thiriez ainsi que les directeurs des écoles de formation des hauts fonctionnaires, dont celui de l'École nationale d'administration (ENA). Si la réforme est nécessaire, il n'est évidemment pas possible d'anticiper sur les conclusions qui seront formulées par M. Thiriez à l'issue de sa mission.

Certains sujets ne sont pas évoqués dans le projet de loi et il ne nous paraît pas souhaitable de les voir apparaître dans une ordonnance, en particulier en ce qui concerne le financement ou l'organisation du CNFPT.

Sans remettre en cause la mission confiée à M. Thiriez, nous avons souhaité encadrer cette habilitation à légiférer par ordonnances. Cette démarche poursuit deux objectifs : assurer la constitutionnalité du dispositif, le Conseil constitutionnel censurant les habilitations trop imprécises, et préserver les droits du Parlement sur un sujet particulièrement important pour l'avenir de l'administration.

En ce qui concerne les contrôles déontologiques, nous avons prévu plusieurs garde-fous pour l'ouverture des emplois de direction aux agents contractuels.

Nous proposons aussi de conforter les prérogatives de la HATVP, notamment pour le suivi de ses réserves, lorsqu'un agent quitte le secteur public pour le secteur privé.

Sur le plan opérationnel, nous avons souhaité préciser que la HATVP devait tenir compte du déroulement de carrière de l'intéressé - je sais notre président particulièrement vigilant sur ce point. Il s'agit d'une voie médiane, l'idéal étant que l'État construise une véritable politique des ressources humaines envers ses hauts fonctionnaires, comme l'a préconisé la commission d'enquête sénatoriale sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

Enfin, la publication systématique des avis de la HATVP, souhaitée par l'Assemblée nationale, nous paraît fragile d'un point de vue constitutionnel. Pour sécuriser le dispositif, nous souhaitons que la HATVP détermine si ses avis doivent donner lieu â publication, en précisant clairement les objectifs poursuivis : prévenir les conflits d'intérêts, renforcer l'effectivité des réserves de la Haute Autorité ou expliciter sa doctrine.

En conclusion, malgré des délais d'examen très contraints, nous avons décidé de vous proposer d'enrichir ce texte, notamment à partir des travaux antérieurs du Sénat et des auditions que nous avons menées.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie les rapporteurs pour le travail considérable qu'ils ont conduit en si peu de temps sur un texte extrêmement touffu.

Mme Brigitte Lherbier. - Mme Di Folco a évoqué l'incorporation des anciens policiers, gendarmes ou militaires dans les polices municipales. La situation actuelle est assez complexe - je l'ai vécue dans ma commune - et il est nécessaire de fluidifier les carrières de ce point de vue. Pouvez-vous m'apporter des précisions à ce sujet ?

M. Didier Marie. - Je remercie également les rapporteurs pour leur travail. L'objectif affiché de ce projet de loi est de refonder le contrat social qui lie nos agents publics au service de leur pays et de mettre en oeuvre une transformation ambitieuse de la fonction publique. En creux, ce texte transcrit la vision de l'action publique et de la place de l'État du Président de la République ; il préfigure le plan Action publique 2022, qui aurait d'ailleurs dû être mis en oeuvre avant la présentation de ce texte...

Ce texte prévoit une vaste réorganisation et restructuration de la fonction publique dans son ensemble et répond à l'objectif affiché en début de quinquennat, même si des nuances ont été apportées depuis lors : supprimer 120 000 emplois.

Je crois qu'il est utile de rappeler qu'il existe deux conceptions de la fonction publique : la première, plutôt anglo-saxonne - je pense notamment à ce qu'on appelle le spoil system aux États-Unis -, part de la notion d'emploi ; la seconde, qui est la tradition française, s'appuie sur la carrière. Dans le premier cas, les agents sont recrutés par contrat sans garanties particulières de formation, les avancements ne sont pas prédéfinis et ils ne font pas carrière au sein de l'administration. Dans le second cas, servir l'État ou la puissance publique n'est pas un métier comme un autre ; c'est une fonction sociale qui s'apprécie dans la durée et le fonctionnaire est recruté dans cette perspective : il doit avoir la vocation, passer un concours, avoir une formation adaptée, prendre en considération l'intérêt général et renoncer à cumuler des fonctions professionnelles pour consacrer sa vie à la fonction publique.

Or on ne sert pas la puissance publique comme une société privée ! Il est particulièrement utile de le rappeler aujourd'hui.

Les textes en vigueur s'inspirent de principes affirmés en 1946, et datent surtout des années 1980. Ils reposent sur trois principes : l'égalité, l'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique et la citoyenneté. En contrepartie, les fonctionnaires ont pour obligation de servir l'intérêt général et de faire preuve de probité et d'indépendance.

Le projet de loi n'attaque pas frontalement le statut de la fonction publique, mais selon nous, il le contourne en remettant en cause le système de la carrière.

Il affaiblit le dialogue social à tous les étages, en donnant une prééminence au Conseil commun de la fonction publique sur les conseils supérieurs, en fusionnant les comités techniques et les CHSCT, et en réduisant le périmètre des CAP qui n'examineront plus les décisions individuelles en matière de mobilité, de mutation, d'avancement et de promotion et qui deviennent en fait des instances de recours.

En outre, ce projet de loi met en concurrence les fonctionnaires et les contractuels, puisque le recrutement de ces derniers devient de droit commun et n'est plus dérogatoire. Le recours aux contrats est élargi pour les emplois de direction, pour les projets et pour de nombreux autres postes, en particulier pour les emplois non permanents de la fonction publique territoriale. Ce sont d'ailleurs les fonctionnaires territoriaux qui paieront le tribut le plus lourd : ils seront pris en tenailles entre l'arrivée massive de contractuels et la mobilité voulue par le Gouvernement des fonctionnaires d'État vers des emplois dans les collectivités territoriales.

En outre, le projet de loi aligne la fonction publique sur les standards du privé, en allégeant les règles de déontologie, ce qui n'est pas acceptable.

Il met aussi en oeuvre des mesures permettant de diminuer explicitement le nombre d'agents. Je pense à l'extension de la rupture conventionnelle à la fonction publique et au principe du détachement d'office en cas d'externalisation de service.

Seul le titre V du projet de loi, qui est relatif à l'égalité professionnelle, va dans le bon sens mais il marque le pas par rapport à la période précédente et les mesures qu'il contient sont beaucoup trop timides.

Selon nous, une autre réforme était possible pour redonner du sens aux missions de service public, lutter contre la précarité et améliorer le dialogue social.

M. Philippe Bas, président. - La discussion va se poursuivre, mais je salue le sens élevé du service public que votre intervention manifeste.

M. Jérôme Durain. - Je salue également le considérable travail fourni par les rapporteurs sur ce texte très technique et dont le champ est large. Ce projet de loi n'est pas le grand soir, en effet, mais il n'est pas seulement une boîte à outils. D'ailleurs, après quinze mois de concertation, l'ensemble des organisations syndicales forme un front du refus qui perdure...

Lors de son audition devant la commission, le ministre parlait d'agilité, de souplesse ou de nouvelles formes de management, tout en concédant la dimension budgétaire de son texte... Il a aussi parlé d'une « assignation professionnelle » pour certains agents.

Sous couvert de dispositions à caractère technique, ce texte met en fait en place un nouvel équilibre. C'est clair en ce qui concerne le dialogue social : la fusion des instances nous apparaît comme dangereuse - il suffit pour s'en convaincre de regarder la situation de la fonction publique hospitalière qui fait aujourd'hui face à une forme de maltraitance de la part de l'État. Accroître le recours aux agents contractuels n'est pas non plus une mesure technique ; cette disposition entraînera un déséquilibre certain au sein des trois fonctions publiques et fait courir un risque de clientélisme, notamment dans la fonction publique territoriale.

En ce qui concerne la déontologie, il nous semble que le projet de loi ouvre beaucoup trop les vannes en ce qui concerne les obligations des fonctionnaires. Certains exemples récents illustrent pourtant la nécessité d'une grande rigueur.

Sur les mobilités, le dispositif nous paraît plus administré que choisi et les mesures ne sont pas nécessairement intéressantes pour les agents.

Nous avons décidé de concentrer nos amendements sur quelques thèmes centraux : la lutte contre la précarité ; le renforcement des obligations déontologiques de la haute fonction publique ; l'attractivité de la fonction publique - ce texte a plutôt tendance à affaiblir l'intérêt d'y mener carrière - ; le recours aux contrats qu'il faut mieux réguler ; la création de nouveaux droits pour les agents publics ; l'égalité entre les femmes et les hommes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nos rapporteurs ont réalisé un certain exploit, en nous présentant de manière synthétique ce qui ressemble pourtant à un salmigondis... Ce salmigondis ne doit cependant pas cacher le véritable objectif de ce texte : la fin de la fonction publique telle que nous la connaissons historiquement en France, c'est-à-dire une fonction publique au service de l'intérêt général.

Ce texte introduit de la confusion et obéit finalement à des principes libéraux, alors que l'État ne peut évidemment pas être géré comme une entreprise. Beaucoup de mesures vont dans ce sens - accentuation de la contractualisation, « démocratisation », si j'ose dire, des différentes formes de « pantouflage »... - et ne vont guère concourir à l'attractivité de la fonction publique.

En ce qui concerne les conflits d'intérêts, le traitement qui est ici prescrit est largement homéopathique... Les nouvelles missions confiées à la HATVP ne suffiront pas à résoudre le problème, elles risquent même d'alourdir son fonctionnement.

J'ai entendu les rapporteurs parler d'une publication du niveau des rémunérations des plus hauts fonctionnaires, mais il me semble qu'il ne s'agit que d'une moyenne, ce qui serait une fumisterie... Ce qui serait vraiment intéressant, ce serait de connaître les rémunérations du millième supérieur. Plus l'échantillon est grand, moins il est significatif ! Il ne faudrait pas que les moyennes utilisées permettent de dissimuler la réalité.

Dans ce contexte de mesures disparates qui ne visent finalement qu'à confondre la fonction publique avec l'entreprise, vous comprendrez que les amendements que nous avons déposés visent principalement à supprimer des articles du texte.

Mme Nathalie Delattre. - Je souhaite également saluer la qualité du travail de nos rapporteurs.

Ce texte se veut ambitieux et il nous semble effectivement que c'est le plus ambitieux depuis les lois fondatrices des années 1980. Il met en oeuvre des évolutions qui sont nécessaires en ce qui concerne le dialogue social, le management, la déontologie ou encore la lutte contre les inégalités - ces sujets reprennent des préoccupations anciennes du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), notamment en ce qui concerne la défense de la République et le sens de l'État.

Nous saluons la majorité des avancées évoquées par les rapporteurs et nous proposerons nous-mêmes un certain nombre d'amendements.

L'un d'entre eux, qui est particulièrement symbolique, prévoit de remplacer, au sein de l'article 25 du projet de loi, le terme « fonctionnaires » par ceux d'« agents publics » ; les obligations des agents découlent de l'intérêt général, non du statut. Nous proposons aussi d'inscrire dans cet article la nécessité de respecter le principe de fraternité, dont la valeur constitutionnelle a été récemment consacrée par le Conseil constitutionnel.

Nous avons aussi déposé des amendements pour encourager la mobilité entre les différents versants de la fonction publique et limiter les freins à ce processus - il s'agit notamment de réduire les écarts de rémunération.

D'autres amendements prévoient d'étendre la possibilité de recruter des contractuels à l'ensemble des niveaux hiérarchiques de la fonction publique, en supprimant la dérogation prévue par le texte pour les emplois supérieurs. Il est important d'encourager la mobilité entre les secteurs public et privé à tous les niveaux !

Nous proposerons aussi de limiter à deux renouvellements les contrats à durée déterminée et souhaitons étendre l'obligation de formation, d'intégration et de professionnalisation aux agents contractuels territoriaux.

Par ailleurs, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 a modifié l'organisation de l'apprentissage en France, mais n'a pas anticipé les conditions de son financement dans les collectivités territoriales. Nous souhaitons remédier à ce problème. L'article 22 bis B introduit à l'Assemblée nationale sans étude d'impact prévoit de faire porter cette charge sur le CNFPT. Afin de garantir l'offre de formation de cet organisme et de ne pas le pénaliser dans son fonctionnement, nous proposons de corriger ce dispositif, en prévoyant que France Compétences contribue au financement de l'apprentissage dans les collectivités territoriales.

Enfin, nous proposons l'adoption d'un dispositif d'accompagnement aux transitions professionnelles dans la fonction publique territoriale, comme cela existe dans les deux autres versants de la fonction publique.

M. Philippe Bas, président. - Vos amendements semblent donc recouper en partie ceux des rapporteurs.

Mme Françoise Gatel. - Je souhaite également remercier les rapporteurs. Le projet de loi n'entend pas bouleverser de manière inacceptable le statut de la fonction publique, mais plutôt l'adapter aux nouveaux besoins, ce qui est très important pour les collectivités territoriales. Je citerai par exemple les contrats de projet qui permettront aux collectivités de mener plus facilement à terme leurs projets en matière informatique ou d'urbanisme.

Nous savons bien que les jeunes agents de la fonction publique territoriale ont envie de mobilité, tant sur le plan géographique que professionnel.

Le texte augmentera la responsabilité des élus locaux en matière de ressources humaines, en favorisant une gestion au plus près des agents - c'est une culture qui est parfois absente aujourd'hui. Il présente aussi l'intérêt de fluidifier les passages entre les différents versants de la fonction publique.

En ce qui concerne l'apprentissage, les efforts menés jusqu'alors sont timides, alors même qu'il est important que la fonction publique s'engage dans cette voie. Nous devrons cependant être attentifs au financement du dispositif - la présence d'un tuteur dans la collectivité représente par exemple un coût pour elle. Le coût de l'apprentissage ne saurait incomber aux collectivités, sous peine qu'elles s'en détournent.

Mme Josiane Costes. - Le groupe RDSE est très attaché, depuis toujours, au principe du concours. Il faut le préserver, même s'il peut être adapté.

Je suis par ailleurs satisfaite que le projet de loi reprenne des dispositions de la proposition de loi visant à renforcer la prévention des conflits d'intérêts liés à la mobilité des hauts fonctionnaires déposée par le groupe RDSE et adoptée par le Sénat en février 2018. Les mobilités doivent être favorisées, mais elles doivent aussi être encadrées !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Madame Lherbier, l'amendement que nous allons vous proposer vise justement à résoudre le type de problème que vous évoquez. Les anciens policiers, gendarmes ou militaires ne doivent pas « repartir de zéro », notamment en termes de formation, lorsqu'ils sont intégrés dans une police municipale.

Madame Costes, la question des concours n'est pas centrale dans le projet de loi, mais elle est évoquée et nous proposerons de faciliter les concours sur titres dans la fonction publique territoriale.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En ce qui concerne les contrôles déontologiques, il faut savoir que la commission de déontologie rend des avis tacites dans 61 % des cas, ce qui constitue un dysfonctionnement majeur. Selon la nouvelle procédure, la HATVP serait amenée à s'occuper d'environ 7 000 postes, les autres revenant aux référents déontologues qui sont plus proches du terrain. Ce dispositif nous semble plus adapté.

Sur la publication des rémunérations, le texte prévoit l'obligation de publier la somme des dix rémunérations les plus élevées et la remise annuelle d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les montants moyen et médian des rémunérations du dernier centile dans les trois fonctions publiques.

Concernant l'apprentissage, je ne crois pas qu'il soit opportun de créer une taxe d'apprentissage dédiée au financement du dispositif dans le secteur public. De même, le recours à France Compétences revient à utiliser des fonds apportés par les entreprises, ce qui pose évidemment des difficultés.

C'est pourquoi nous vous proposons que la collectivité d'accueil prenne en charge 50 % des dépenses de formation, l'État 30 % et le CNFPT 20 %. Cette proposition nous semble équilibrée, mais le point le plus sensible concerne la part prise en charge par l'État, parce que celui-ci ne veut pas en entendre parler pour le moment. Il est d'ailleurs assez paradoxal de la part de l'État de porter un discours sur la nécessité de développer l'apprentissage, tout en ne voulant pas participer à son financement...

M. Pierre-Yves Collombat. - Un contrôle sérieux du pantouflage exige un ciblage sur les postes à grande responsabilité, dont on établirait une liste, ou que l'on définirait précisément. Confier cette tâche à la HATVP, fort bien, mais ne la noyons pas sous un flot de vérifications sans intérêt : que nous importe si un instituteur ouvre une pizzeria ; si un directeur du Trésor rejoint une banque privée, il en va autrement...

Il faut contrôler au départ, mais aussi au retour : il n'existe aucune disposition à ce sujet actuellement.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Si, le contrôle du « rétropantouflage » est prévu dans le texte !

M. Pierre-Yves Collombat. - Enfin, que ceux qui sont chargés du suivi le soient sous l'autorité des directeurs, des chefs de service ; car aujourd'hui il n'y a pas de véritable attention portée à cette question.

M. François Bonhomme. - Le faible recours aux contractuels limite le contentieux, mais celui-ci pourrait demain enfler. Le contrôle de légalité aujourd'hui exercé par les préfectures est superficiel. Est-il prévu de le renforcer, au moins dans les premiers mois d'application des nouvelles dispositions ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le recours aux agents contractuels est encadré : des procédures précises doivent être suivies, comme pour le recrutement de fonctionnaires.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Je suis en phase avec Mme Gatel et je rappelle le rapport qu'avait établi Laurent Hénart, l'actuel maire de Nancy, en 2009 sur l'apprentissage et l'alternance dans la fonction publique. Il abordait la question du financement. Soutenons la position des rapporteurs car l'État peut accroître sa participation, les sommes ne sont pas si considérables ; et le CNFPT peut faire plus d'économies - sur les investissements immobiliers, par exemple - pour mieux former les agents.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'État finance actuellement 5 000 euros par apprenti dans la fonction publique d'État. Nous proposons une prise en charge à hauteur de 1 500 euros.

L'État a conscience que le CNFPT doit faire des économies. Nous proposons une piste : il subsiste, malgré la fusion des régions, quelque 26 ou 29 antennes régionales du CNFPT, qui pourraient être regroupées. Autre piste, un recouvrement plus rapide des sommes dues au CNFPT. L'État reste rétif à l'idée d'augmenter sa part dans le financement de l'apprentissage, il préfère chercher les financements du côté du CNFPT et des collectivités territoriales, mais si vous nous soutenez, nous maintenons que l'État doit prendre sa part de l'effort !

M. Marc-Philippe Daubresse. - On en parle depuis dix ans !

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous serons défavorables à presque tous les amendements de suppression des articles.

Les amendements COM-11 et COM-184 ne sont pas adoptés.

Article 1^er bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Par exception, avis favorable à l'amendement de suppression COM-138.

L'amendement COM-138 est adopté.

Les amendements COM-302 et COM-303 deviennent sans objet.

Article 2

L'amendement de suppression COM-12 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous sommes hostiles à l'accroissement des compétences du Conseil commun de la fonction publique tel qu'il est prévu par le texte. Nous acceptons toutefois la solution de compromis proposée par l'amendement du Gouvernement au même article. Avis défavorable à l'amendement  COM-185.

M. Didier Marie. - Les rapporteurs ne feront aucun autre commentaire sur ma proposition ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Les auteurs devraient pouvoir défendre leur amendement s'ils le souhaitent.

M. Philippe Bas, président. - C'est le cas, cher collègue.

L'amendement COM-185 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-304 est dépourvu de portée normative.

L'amendement COM-304 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement rédactionnel COM-73.

L'amendement rédactionnel COM-73 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-88 rectifié bis n'est pas compatible avec la formulation que nous souhaitons, et qui vise à préserver les compétences des conseils supérieurs de la fonction publique - mais les objets sont proches. Défavorable.

L'amendement COM-88 rectifié bis n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-169 rectifié du Gouvernement qui est un bon compromis concernant les compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

L'amendement COM-169 rectifié est adopté.

L'amendement COM-44 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 2

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-393 prévoit une feuille de route triennale sur la gestion des ressources humaines.

M. Jean-Pierre Sueur. - N'est-ce pas de nature réglementaire ?

M. Philippe Bas, président. - Absolument pas !

L'amendement COM-393 est adopté.

Les amendements COM-305 et COM-326 ne sont pas adoptés.

Article 3

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements de suppression COM-13 et COM-186.

M. Didier Marie. - L'article remet en cause la participation des agents à la gestion des ressources humaines. Supprimer le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), qui traitait des problèmes de harcèlement, des discriminations, de la santé, et le fusionner avec le comité technique est préjudiciable tant pour les employeurs que pour les agents. Nous présenterons des amendements de repli.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ne pas maintenir les CHSCT ?

M. Philippe Bas, président. - Leurs compétences sont reprises dans une autre instance, il n'y a pas de déperdition.

Les amendements COM-13 et COM-186 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-187 concerne le champ de compétence des comités sociaux. J'y suis défavorable.

L'amendement COM-187 n'est pas adopté.

L'amendement COM-74 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je ne suis pas hostile par principe à l'amendement COM-254 relatif au droit à la déconnexion mais la rédaction ne me semble pas opérationnelle. Défavorable, donc.

L'amendement COM-254 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement  COM-188 relatif à l'intégration des droits des salariés de droit privé mis à disposition de l'administration dans les compétences des comités sociaux.

L'amendement COM-188 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-189 et COM-245.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Même avis défavorable à l'amendement COM-190, qui modifie les modalités de désignation des représentants titulaires dans les formations spécialisées créées auprès des comités sociaux.

M. Didier Marie. - Je vous alerte sur les conséquences des dispositions de cet article quant à la représentation syndicale : elles conduisent à un affaiblissement généralisé des moyens des syndicats... Le mieux serait de prévoir que les représentants du personnel qui se sont spécialisés dans les questions de santé et de harcèlement soient mandatés par leurs organisations.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'article 3 du projet de loi prévoit que les représentants titulaires à la formation spécialisée soient désignés par les organisations syndicales, parmi les représentants élus au comité social. Vous voulez qu'ils soient librement désignés par les organisations syndicales : nous ne sommes pas du même avis.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est pourtant dans la tradition française que ce soit les syndicats, ès-qualités, qui désignent des représentants.

L'amendement COM-190 n'est pas adopté, non plus que l'amendement  COM-191.

L'amendement rédactionnel COM-423 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-417.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-162 modifie le seuil pour la création d'une formation spécialisée. Défavorable, une telle création reste possible en deçà de 200 agents.

M. Jean-Pierre Sueur. - La loi n'en prévoit pas la possibilité.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Elle ne l'interdit pas, sous certaines conditions.

L'amendement COM-162 n'est pas adopté.

L'amendement COM-317 n'est pas adopté, non plus que l'amendement  COM-275 rectifié.

L'amendement rédactionnel COM-316 est adopté, ainsi que l'amendement  COM-192.

Les amendements COM-318, COM-319 et COM-320 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-418 est rédactionnel.

Les amendements COM-193, COM-276 rectifié et COM-291 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-418 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-421 est adopté, ainsi que le COM-277 rectifié.

L'amendement COM-283 rectifié n'est pas adopté.

Les amendements de précision  COM-246 et COM-247 sont adoptés. Il en va de même des amendements de cohérence COM-422, COM-419, COM-420.

Article 3 bis A

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Si notre amendement COM-368 est adopté, tous les autres amendements présentés à cet article seront sans objet. Néanmoins, si je ne suis pas favorable aux COM-148 et COM-149, les amendements COM-194, COM-314 et COM-132 pourraient être transformés en amendements de séance, pour peu qu'ils soient réécrits pour s'adapter à notre rédaction car ils me semblent apporter une amélioration au texte. Les amendements COM-45 et COM-150 sont satisfaits par ma rédaction.

L'amendement COM-368 est adopté.

Les amendements COM-148, COM-149, COM-45, COM-19, COM-45, COM-194, COM-132, COM-314 et COM-150 deviennent sans objet.

Article 3 bis

L'amendement COM-195 n'est pas adopté.

Article 3 ter

L'amendement COM-196 n'est pas adopté.

Article 3 quater

L'amendement COM-197 n'est pas adopté.

Article 4

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Défavorable aux amendements de suppression COM-14, COM-157 et COM-198.

M. Jean-Pierre Sueur. - Trois groupes politiques souhaitent la suppression de l'article 4 : cela devrait attirer votre attention...

M. Jacques Bigot. - Les rapporteurs ont beaucoup travaillé, mais nous également, et nous ne méritons pas leur mépris ! Qu'ils nous disent au moins pourquoi ils sont contre la suppression de l'article. Sinon, à quoi bon nous réunir en commission ?

M. Philippe Bas, président. - Il me semblait que nous étions d'accord sur la méthode : chacun doit se sentir libre d'ouvrir le débat quand il le souhaite. C'est un droit inaliénable !

M. Jean-Pierre Sueur. - Mme Estrosi Sassone et M. Marie partagent la même opinion. Cela vaut la peine de s'y pencher.

M. Didier Marie. - Comme aux articles 1^er et 3, nous assistons ici à un rétrécissement du dialogue social. La transparence sur les promotions, les mutations, l'avancement est mieux assurée avec le maintien des compétences des commissions administratives paritaires, qui fonctionnent plutôt bien et sont positives pour l'ambiance de travail.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous préférons réécrire une partie de l'article 4, pour réintroduire l'avis de la CAP sur l'avancement ou la promotion. Vous aurez partiellement satisfaction.

Les amendements COM-14, COM-157 et COM-198 ne sont pas adoptés, non plus que l'amendement COM-199.

L'amendement de coordination COM-424 est adopté.

L'amendement COM-259 n'est pas adopté.

L'amendement COM-425 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-426 répond aux préoccupations des auteurs des amendements COM-89 rectifié bis et COM-163, concernant la CAP. Retrait !

L'amendement COM-426 est adopté. Les amendements COM-89 rectifié bis et COM-163 sont retirés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Même remarque pour l'amendement  COM-278 rectifié.

M. André Reichardt. - Je ne le retire pas : nous verrons plus tard.

L'amendement COM-278 rectifié n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les amendements COM-90 rectifié bis et COM-91 rectifié bis sont sans objet après l'adoption de mon amendement COM-426.

L'amendement COM-90 rectifié bis est rejeté. L'amendement COM-91 rectifié bis est sans objet.

Article 4 bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Défavorable aux amendements de suppression COM-158 et COM-200.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous suivons la même logique qu'à l'article 4.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous de même : nous préférons réécrire certaines parties de l'article plutôt que de le supprimer, c'est l'objet de l'amendement COM-392.

Les amendements COM-158 et COM-200 ne sont pas adoptés ; l'amendement COM-392 est adopté.

Article 4 ter

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement  COM-4 qui vise à créer par décret des statuts pour les contractuels - mais pour la seule fonction publique territoriale, ce qui pose problème. Il y a aussi une erreur d'imputation...

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 4 quater

L'amendement COM-430 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-416 vise à tenir compte des cas dans lesquels un établissement ou une collectivité fusionnée voit ses instances rattachées à un centre de gestion : c'est un amendement très technique.

L'amendement COM-416 est adopté.

Article 5

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable aux amendements de suppression COM-391, COM-15, COM-201 et COM-292 : le recours aux ordonnances ne se justifie pas concernant le dialogue social.

Les amendements COM-391, COM-15, COM-201 et COM-292 sont adoptés.

L'amendement COM-202 devient sans objet.

Article additionnel après l'article 5

L'amendement COM-325 n'est pas adopté.

Article 6

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous sommes hostiles à une grande partie de l'article 6 - et notre amendement COM-327 le réécrit - mais une suppression totale n'est pas souhaitable. Défavorable par conséquent aux amendements COM-16, COM-203, COM-92 rectifié bis. L'amendement COM-306 sera sans objet si le nôtre est adopté.

Les amendements COM-16, COM-203 et COM-92 rectifié bis ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-327 est adopté et l'amendement COM-306 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 6

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement  COM-236, sous réserve de l'adoption de notre sous-amendement COM-400.

M. Didier Marie. - Volontiers !

Le sous-amendement COM-400 est adopté.

L'amendement COM-236 ainsi sous-amendé est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Même chose pour l'amendement  COM-241 et notre sous-amendement COM-403.

Le sous-amendement COM-403 est adopté.

L'amendement COM-241 ainsi sous-amendé est adopté.

L'amendement COM-248 n'est pas adopté.

Article 7

L'amendement COM-204 de suppression n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-342 précise que les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois supérieurs ou de direction dans les trois versants de la fonction publique suivent une formation les préparant à leurs nouvelles fonctions, comme le prévoit déjà le projet de loi en ce qui concerne les emplois supérieurs hospitaliers. Il élargit à la déontologie le champ de la formation dispensée.

L'amendement COM-342 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-328 garantit que les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois supérieurs ou de direction, dans les trois fonctions publiques, le sont par contrat à durée déterminée.

L'amendement COM-328 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Favorable à l'amendement COM-124 prévoyant de substituer l'appellation « agents contractuels » à celle d'agents « non titulaires ».

L'amendement COM-124 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-273 aligne la rémunération des agents contractuels recrutés sur des emplois de direction sur le traitement des fonctionnaires détachés : défavorable.

L'amendement COM-273 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-309 interdit la modulation de la rémunération selon l'âge, le statut ou le sexe, pour les agents occupant des emplois de direction. L'intention est louable mais la rédaction non aboutie. En outre, je ne suis pas certaine qu'il faille, par principe, interdire aux employeurs publics de fixer la rémunération de leurs agents contractuels en s'écartant des grilles applicables aux fonctionnaires.

L'amendement COM-309 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Défavorable aux amendements identiques COM-46 et COM-102 rectifié bis, car un consensus a été trouvé autour du seuil de 40 000 habitants. Même chose sur l'amendement COM-155.

Les amendements COM-46, COM-102 rectifié bis ne sont pas adoptés, non plus que l'amendement COM-155.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-345 supprime le renvoi à un décret pour définir une procédure de recrutement d'agents contractuels sur des emplois fonctionnels au sein des collectivités territoriales.

L'amendement COM-345 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-329 supprime une habilitation donnée au Premier ministre pour réglementer les attributions du directeur général des services des collectivités : c'est en effet une prérogative de l'employeur. Tenons bon, malgré le lobbying intense dont nous sommes tous la cible de la part d'un syndicat !

L'amendement COM-329 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-279 rectifié fixe un quota de contractuels parmi les emplois de direction : je n'y suis pas favorable, cette règle n'existe pas aujourd'hui. L'obligation pour les contractuels recrutés sur emploi fonctionnel de suivre une formation d'intégration trouve satisfaction dans notre amendement à venir. Enfin je ne crois pas pertinent d'encadrer la rémunération des contractuels occupant des emplois fonctionnels par référence aux règles relatives aux emplois de cabinet - ils sont de nature différente. Défavorable.

L'amendement COM-279 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement de clarification COM-332 est adopté, ainsi que l'amendement COM-125.

Article additionnel après l'article 7

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-119 rectifié, qui pourrait créer une indemnité compensatrice de congé au bénéfice des agents contractuels, est inabouti. Défavorable.

L'amendement COM-119 rectifié n'est pas adopté.

Article 8

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Défavorable aux amendements de suppression COM-17 et COM-205. Notre amendement COM-330, lui, étend à tous les types d'emplois le contrat de projet.

M. Didier Marie. - Nous sommes hostiles à l'introduction d'un type de contrat supplémentaire - encore un ! - moins protecteur que le CDD.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comment se définit le projet ? Combien de temps dure-t-il ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il est défini dans le contrat.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a tout de même quelque chose de vague, de flou.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous avons procédé à une large réécriture. Vous le verrez avec l'amendement COM-331.

M. Jacques Bigot. - Quelle est la philosophie du Gouvernement ? Le contrat de projet est peut-être intéressant, mais qui le finance et sous quelles conditions ? Nous voulons pouvoir informer ceux que nous représentons, et qui s'interrogent. Le flou du texte est inquiétant.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous divergeons sur l'utilité des contrats de projet. Je les crois intéressants pour les collectivités. Nous avons mené une consultation en ligne : 70 % des réponses sont positives. C'est à chaque collectivité de définir le projet, de créer une équipe, de définir les tâches et la durée du contrat. Notre amendement répond aux difficultés que vous soulignez. Il n'y a pas de flou mais une souplesse encadrée. Une prolongation du contrat est possible, dans une limite de six ans. La durée minimum est d'une année.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous ne m'avez pas convaincu : projet, opération, événement, sont des notions floues.

M. Jacques Bigot. - Quel est le but ? Un contrat de projet sur six ans, c'est le temps d'un mandat municipal...

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Ils ne correspondent pas forcément : un élu ne lance pas des projets uniquement au début de son mandat !

M. Jacques Bigot. - Les règles actuelles relatives au recrutement de contractuels ne suffisent-elles pas ? Qu'apporte ce système ?

M. Didier Marie. - Le contrat de projet est un CDD au rabais. À la fin, il n'y a pas d'indemnité de fin de contrat, donc aucune protection. Nous avons tous assumé des responsabilités dans des collectivités. Nous savons que des projets spécifiques exigent de faire appel à des profils professionnels particuliers. Pourquoi ne pas continuer comme nous l'avons toujours fait, en associant agents publics et salariés sous CDD renouvelable ?

Les amendements COM-17 et COM-205 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-330 est adopté.

L'amendement COM-206 devient sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les auteurs de l'amendement  COM-262 souhaitent préciser que le projet répond à un besoin temporaire. Or il peut s'agir de créer un nouveau service public, un nouveau système informatique, etc. Et le contrat de projet est alors un outil adapté. Avis défavorable.

L'amendement COM-262 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je suggère le retrait de l'amendement  COM-315, qui est satisfait par la règlementation actuelle.

L'amendement COM-315 est retiré.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-331 réécrit l'article, pour clarifier les dispositions concernant le terme du contrat, sa durée minimale et maximale ainsi que sa rupture anticipée.

L'amendement COM-331 est adopté.

Les amendements COM-207, COM-263, COM-93 rectifié, COM-264, COM-307 et COM-48 deviennent sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-49 est satisfait, avis défavorable.

L'amendement COM-49 n'est pas adopté.

Les amendements COM-280 rectifié et COM-111 rectifié sont adoptés.

L'amendement COM-47 est sans objet.

Article 9

Les amendements de suppression COM-18 et COM-208 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-333 supprime l'extension du recours au contrat à tous les emplois des établissements publics administratifs de l'État.

L'amendement COM-333 est adopté, ainsi que l'amendement de clarification COM-335 sont adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-334 supprime l'ouverture au recrutement par contrat de l'ensemble des emplois de la fonction publique de l'État ne nécessitant pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires. Ces dispositions sont trop floues, et pas moins d'un recrutement externe sur six serait concerné.

L'amendement COM-444 est adopté.

Article additionnel après l'article 9

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-308 prévoit la représentation des contractuels au sein du Conseil supérieur de la fonction publique d'État. La formulation pose problème, car les fonctionnaires sont également des agents publics. Dans les faits, les organisations syndicales représentent à la fois les fonctionnaires et les contractuels. Défavorable.

L'amendement COM-308 n'est pas adopté.

Article 10

L'amendement COM-209 n'est pas adopté.

L'amendement COM-336 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-337, identique aux amendements COM-103 rectifié bis et COM-50, porte de 1 000 à 2 000 habitants le seuil de population en deçà duquel les communes sont habilitées à pourvoir tous leurs emplois par contrat. Si ces amendements sont adoptés, l'amendement  COM-156 deviendra sans objet.

Les amendements COM-337, COM-103 rectifié, COM-50 sont adoptés et l'amendement COM-156 devient sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je ne suis pas hostile à l'idée de légaliser la jurisprudence issue de la décision du Conseil d'État du 19 décembre 2018, mais l'amendement  COM-109 rectifié s'impute mal et sa rédaction n'est pas aboutie. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-109 rectifié n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement COM-164, incompatible avec un de nos amendements à l'article 25.

L'amendement COM-164 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-274 impose une durée minimum de vingt-quatre heures hebdomadaires pour les contractuels à temps partiel : mais il n'existe pas de durée minimum pour les fonctionnaires territoriaux. En outre la rédaction sous-entend que tous les contractuels occupant des emplois permanents devraient travailler à temps partiel.

M. Didier Marie. - Nous reverrons la formulation.

L'amendement COM-274 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-402 est adopté.

L'amendement COM-115 rectifié n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Dans une équipe, il est bon que tout le monde parle le même langage : notre amendement COM-343 prévoit une formation d'intégration pour les agents contractuels territoriaux. Si cet amendement est adopté, les suivants, COM-68, COM-265 et COM-95 rectifié bis, seront satisfaits.

L'amendement COM-343 est adopté et les amendements COM-68, COM-265 et COM-95 rectifié bis deviennent sans objet.

Article 10 bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-341 étend les cas où un employeur territorial peut recourir à un agent contractuel pour remplacer un fonctionnaire indisponible : il s'agit de tous types de congés, détachements de courte durée, absences pour stages et formations statutaires.

L'amendement COM-341 est adopté.

Article 10 ter

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-94 rectifié bis supprime l'article 10 ter et donc la prime de précarité introduite à l'Assemblée nationale. La prime n'est pas si généreuse, elle reste très en deçà du droit applicable dans le secteur privé et s'adresse uniquement aux contractuels employés pendant moins d'un an et faiblement rémunérés.

M. Didier Marie. - Vous serez donc sans doute favorable à notre amendement  COM-210 ?

M. Philippe Bas, président. - Il est plus généreux que la rédaction des députés. Nous préférons nous en tenir là.

L'amendement COM-94 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-210.

L'amendement de coordination COM-401 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Dans la fonction publique hospitalière, le recours important aux petits contrats, pour assurer la continuité des soins, nous oblige à limiter l'application de la prime de précarité, afin de ne pas aggraver l'état financier des établissements. Tel est l'objet de notre amendement COM-344. Avis favorable à l'amendement COM-321, identique. L'amendement COM-322 sera satisfait par l'adoption des deux autres.

Les amendements COM-344 et COM-321 sont adoptés ; l'amendement COM-322 devient sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les auteurs de l'amendement  COM-266 prévoient une entrée en vigueur au 1^er janvier 2020 au lieu de 2021. Il faut laisser se dérouler la concertation avec les employeurs des trois fonctions publiques : avis défavorable.

L'amendement COM-266 n'est pas adopté, non plus que l'amendement  COM-323.

L'amendement rédactionnel COM-338 est adopté.

Article additionnel après l'article 10 ter

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Si un contractuel réussit un concours d'entrée dans la fonction publique territoriale, cela ne saurait entraîner pour son employeur l'obligation de le nommer en tant que fonctionnaire stagiaire. Notre amendement COM-340 supprime cette obligation.

L'amendement COM-340 est adopté.

Article 11

L'amendement de suppression COM-19 n'est pas adopté.

L'amendement COM-211 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'article 11 du projet de loi se réfère à une imposition commune pour donner une priorité de mutation aux membres de couples mariés ou pacsés. Les auteurs de l'amendement visent le rattachement au même foyer fiscal ? Avis défavorable en l'état mais nous interrogerons le ministre en séance.

L'amendement COM-267 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement  COM-213, qui instaure une présomption irréfragable de détention d'intérêts matériels et moraux outre-mer : il se fonde sur le seul lieu de naissance des citoyens, ce qui me paraît violer le principe constitutionnel d'égalité devant la loi.

L'amendement COM-213 n'est pas adopté.

Article 12

L'amendement de suppression COM-20 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-360 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-361 étend à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière l'obligation de fournir des informations sur le compte personnel de formation lors de l'entretien professionnel annuel. Il vise aussi à prévoir que l'autorité territoriale peut porter des observations sur le compte rendu de l'entretien, à l'instar de ce qui est pratiqué dans la fonction publique de l'État.

L'amendement COM-361 est adopté.

Article additionnel après l'article 12

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-5 rectifié concerne la promotion interne dans la fonction publique territoriale. Des ratios sont aujourd'hui en vigueur par rapport au nombre de fonctionnaires présents. Les auteurs proposent d'inclure les agents en CDI. Favorable ; il s'agit de favoriser la promotion interne des agents.

L'amendement COM-5 rectifié est adopté.

Article 13

L'amendement de suppression COM-21 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-362 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je serai favorable à l'amendement  COM-126 qui vise à substituer le terme « contractuel » à l'expression « non titulaire », s'il est rectifié, car il convient de remplacer également « les agents titulaires » par « les fonctionnaires » ; et favorable à l'amendement COM-260 concernant la consultation du comité social d'établissement avant l'institution d'une prime d'intéressement collectif.

L'amendement COM-126 rectifié est adopté, ainsi que l'amendement COM-260.

Article additionnel après l'article 13

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Notre amendement COM-394 tend à mieux reconnaître le mérite des agents territoriaux, selon les résultats du service et les spécificités territoriales. L'amendement COM-160 est satisfait par le nôtre. Il deviendra sans objet, de même que l'amendement COM-64.

L'amendement COM-394 est adopté.

Les amendements COM-160 et COM-64 deviennent sans objet.

Article 14

Les amendements de suppression COM-22 et COM-212 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les auteurs des amendements de suppression ont partiellement satisfaction avec mon amendement COM-363, puisqu'il rétablit le rôle des CAP en matière de promotion et d'avancement. Il vise aussi à maintenir les lignes directrices de gestion. Les amendements COM-51 et COM-113 rectifié, ainsi que les amendements COM-293 à COM-299 sont satisfaits par notre rédaction.

L'amendement COM-363 est adopté.

Les amendements COM-51 et COM-113 rectifié bis, COM-293, COM-294, COM-295, COM-296, COM-297, COM-298 et COM-299 deviennent sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Dans l'amendement COM-364, nous sommes allés au plus simple et au plus efficace, s'agissant de l'établissement des lignes directrices de gestion relatives à la promotion interne par les centres de gestion.

L'amendement COM-364 est adopté.

Les amendements COM-61, COM-114 rectifié bis, COM-281 rectifié, COM-151, COM-152 et COM-153 deviennent sans objet.

Article additionnel après l'article 14

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-367 intègre le licenciement pour insuffisance professionnelle parmi les compétences de la CAP en formation ordinaire, en lieu et place de celles du conseil de discipline. Ma rédaction satisfait l'amendement COM-272 ainsi que les amendements identiques COM-100 rectifié bis et COM-181 rectifié.

L'amendement COM-367 est adopté.

Les amendements COM-272, COM-100 rectifié et 181 rectifié bis deviennent sans objet.

Article 15

L'amendement de suppression COM-23 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-365 rectifié supprime la restriction introduite par le Gouvernement en matière d'abaissement d'échelon ou de dégradation pour permettre aux employeurs publics de choisir le nombre d'échelons et de grades sur lequel porte la mesure disciplinaire. Il autorise la révocation dès la deuxième exclusion temporaire de fonctions et il oblige le conseil de discipline à motiver sa décision de non révocation. Enfin, il réaffirme le principe de composition paritaire des conseils de discipline. Tout cela est très important pour favoriser un bon dialogue social. L'adoption de mon amendement ferait tomber tous les autres.

Une précision : les amendements COM-324, COM-104 rectifié bis et COM-282 rectifié sont incompatibles avec la nouvelle architecture de la CAP que nous avons adoptée à l'article 4. Nous interrogerons néanmoins le ministre pour trouver une solution - car j'avoue que nous n'en avons pas su rédiger une proposition qui nous semble correcte.

M. André Reichardt. - Je comprends. Nous ne souhaitons pas que siègent à la CAP des personnes qui ne savent rien sur le métier des personnes concernées par les décisions.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je n'ai pas tout compris de ce qu'a annoncé le ministre lors de son audition... Nous demanderons des éléments d'information supplémentaires.

L'amendement COM-365 rectifié est adopté. Les amendements COM-324, COM-96 rectifié bis, COM-54, COM-53, COM-52, COM-104 rectifié bis et COM-282 rectifié deviennent sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je ne suis pas favorable à l'augmentation de l'exclusion temporaire de fonctions dans le versant territorial. Pour une fois que nous avons obtenu une harmonisation en faveur de ce versant...

Les amendements COM-97 rectifié bis et COM-98 rectifié bis ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement  COM-214 qui reprend « un droit à l'oubli » proposé par notre commission en 2016.

M. Jérôme Durain. - Très bien.

L'amendement COM-214 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-215 permet au fonctionnaire passible d'une exclusion temporaire de demander la réunion préalable du conseil de discipline. Nous avons trouvé une solution de compromis pour l'harmonisation ; je ne souhaite pas y revenir : avis défavorable.

L'amendement COM-215 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 15

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-366 supprime les recours disciplinaires et les instances disciplinaires de recours, qui souvent ne font que repousser dans le temps la saisine du juge administratif. Si l'amendement est adopté, les amendements COM-99 rectifié bis, COM-161 et COM-180 rectifié deviendront sans objet. Ils sont satisfaits.

L'amendement COM-366 est adopté ; les amendements 99 rectifié bis, 161 et 180 rectifié deviennent sans objet.

Article 16

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-369 et COM-55 visent à maintenir dans la loi la liste des destinataires des déclarations d'intérêts ; c'est une garantie pour les agents.

Les amendements COM-369 et COM-55 sont adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-25 tend à dresser la liste des corps soumis à déclaration d'intérêts. Mais, dans les faits, cette liste serait moins large que celle fixée par le décret en Conseil d'État : quelque 7 500 agents publics sont aujourd'hui soumis à déclaration d'intérêts. En outre, la liste actuelle inclut certains agents des collectivités territoriales.

M. Pierre-Yves Collombat. - Souvent, les listes établies sont trop larges, et elles laissent passer les véritables décideurs. Certes, il n'est pas facile de fixer une règle générale, mais il faudra tôt ou tard se pencher sur la question.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-370 vise à mieux contrôler les cumuls d'activités. Pour les agents publics qui n'occupent pas d'emploi sensible, le supérieur hiérarchique pourrait saisir le référent déontologue et, en cas de doute, la HATVP.

M. Didier Marie. - L'amendement COM-216 a toute son importance : pourquoi créer une superstructure, en fusionnant la HATVP et le comité de déontologie, sans lui donner les moyens de faire mieux qu'aujourd'hui ? En outre, il ne nous semble pas judicieux de fixer par décret la liste des fonctionnaires appelés à être contrôlés : nous ne savons pas, à ce jour, quels seront les postes concernés.

L'amendement COM-370 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-216 devient sans objet.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - En vertu de l'amendement COM-372, l'agent pourrait saisir lui-même la HATVP, notamment lorsque son administration bloque sa mobilité.

L'amendement COM-372 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-217 devient sans objet.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les dispositions de l'amendement COM-373 sont de la plus haute importance : il s'agit d'élargir le contrôle du « rétropantouflage », notamment lorsqu'un contractuel accède à un poste de direction dans la fonction publique. Sur ce point, le Gouvernement était trop en retrait, en prévoyant que la HATVP soit saisie pour 228 emplois. Par cohérence avec l'article 7, il convient d'étendre ce contrôle à 7 615 emplois de direction, désormais ouverts aux agents contractuels.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous saluons cet amendement !

L'amendement COM-373 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-310 devient sans objet.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - La commission est favorable à l'amendement COM-131, qui étend la durée à trois ans la durée du cumul d'activités, contre deux ans aujourd'hui.

L'amendement COM-131 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-371 vise à préciser les missions de la HATVP.

L'amendement COM-371 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - La HATVP peut déjà être saisie par son président, par l'administration ou par l'agent : j'émets donc un avis défavorable sur l'amendement  COM-313 qui permet une saisine par les conseils supérieurs de la fonction publique.

L'amendement COM-313 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - La HATVP doit prendre en considération le déroulement de carrière des agents lorsqu'elle rend un avis. Tel est l'objet de l'amendement COM-374.

L'amendement COM-374 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-375 vise à renforcer les capacités d'auto-saisine de la Haute Autorité en matière de « rétropantouflage ».

L'amendement COM-375 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-376 rectifié tend à améliorer les procédures de la Haute Autorité.

L'amendement COM-376 rectifié est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'Assemblée nationale a prévu la publication systématique des avis de la Haute Autorité, ce qui soulève un problème de constitutionnalité. Grâce à l'amendement COM-377, cette opération sera sécurisée : la HATVP précisera les décisions qu'elle souhaite rendre publiques, dans le respect des garanties qu'apporte le code des relations entre le public et l'administration. De surcroît, pour plus d'efficacité, les avis de la HATVP seront notifiés à l'administration, à l'agent et à l'entreprise d'accueil.

L'amendement COM-377 est adopté.

L'amendement de coordination COM-378 est également adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Le suivi des avis de la Haute Autorité est un enjeu majeur. L'Assemblée nationale a prévu que l'agent transmette une attestation annuelle. Toutefois, cet outil bureaucratique ne sera pas efficace, car aucune sanction n'est prévue si l'agent transmet une attestation erronée avec la complicité de son entreprise d'accueil. Avec l'amendement COM-379, nous prévoyons un dispositif plus efficace, renforçant les capacités de contrôle de la HATVP.

L'amendement COM-379 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-380 vise à supprimer le renvoi à un décret en Conseil d'État.

L'amendement COM-380 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-311 devient sans objet.

Article 16 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-381 rectifié tend à supprimer la présence de deux personnalités qualifiées nommées par le Gouvernement au sein de la HATVP. Quant à l'amendement COM-382, il tend à améliorer la parité au sein du collège. Ces dispositions permettent de satisfaire les amendements COM-24 et COM-218.

M. Jérôme Durain. - Bel effort de la part de la commission !

Les amendements COM-381 rectifié et COM-382 sont adoptés ; en conséquence, les amendements COM-24 et COM-218 deviennent sans objet.

L'amendement COM-312 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-383 est adopté.

Articles additionnels après l'article 16 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-237 vise à préciser que la HATVP publie une synthèse de ses avis déontologiques. J'approuve le but visé ; mais le rapport annuel de la HATVP et la publication de ses principaux avis, que nous venons de voter, permettent déjà de l'atteindre. La HATVP publie également des rapports thématiques.

L'amendement COM-237 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Conformément au statut général de la fonction publique, les agents publics doivent respecter le principe de laïcité et s'abstenir de manifester leurs opinions religieuses. Mieux vaut en rester au principe général plutôt que d'établir telle ou telle liste ; j'émets un avis défavorable sur l'amendement COM-301.

L'amendement COM-301 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-238 et COM-31 ont pour objet la fameuse « pantoufle », que les fonctionnaires ne respectant pas leur obligation de servir se doivent de rembourser. Ils appellent un avis défavorable : mieux vaut aborder le sujet en séance, afin d'entendre les explications du Gouvernement, premier responsable du remboursement de la pantoufle.

Cette obligation de remboursement existe déjà. La durée de l'obligation de servir varie toutefois d'un corps à l'autre : elle est de dix ans pour l'ENA et de huit ans pour le corps des Mines. En 2017, puis en 2019, le pouvoir réglementaire a apporté une première réponse, en empêchant les départs pendant les quatre premières années de service. Mais les difficultés persistent.

M. Jérôme Durain. - Ce débat mérite bel et bien d'être prolongé en séance. L'enjeu symbolique est extrêmement fort : il convient de durcir les conditions de remboursement de la « pantoufle ».

Les amendements COM-238 et COM-31 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-32 et COM-240 visent à préciser qu'un fonctionnaire doit s'abstenir, pendant trois ans, d'exercer une fonction de représentant d'intérêts auprès de son ancienne administration. Sur l'initiative de Jacques Genest, le Sénat a déjà adopté cette disposition lors du projet de loi pour la confiance dans la vie politique. Nous émettons, ainsi, un avis favorable.

Les amendements COM-32 et COM-240 sont adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-34 et COM-239 tendent à interdire à un agent public d'exercer une activité de conseil en lien avec ses anciennes fonctions pendant trois ans. Ces mesures me semblent en grande partie satisfaites par les dispositions que nous venons d'examiner et par les avis qui seront émis par la HATVP. J'émets donc un avis défavorable.

Les amendements COM-34 et COM-239 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-27 vise à étendre de trois à cinq ans la période considérée pour la prise illégale d'intérêts. Or les réserves de la HATVP s'appliquent pendant un délai de trois ans. De plus, ces dispositions seraient particulièrement sévères pour les élus locaux, alors même que, pour ce qui les concerne, la définition de la prise illégale d'intérêts pose un véritable problème. Enfin, nous venons d'améliorer le contrôle du « rétropantouflage ». J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-33 vise à interdire de nommer à une fonction relevant de la procédure de l'article 13 de la Constitution une personne ayant travaillé dans un organisme se rattachant à cet emploi. Or cette procédure dépasse le champ du présent texte et pourrait être renforcée à l'occasion des prochaines réformes institutionnelles. De plus, les auditions devant les commissions parlementaires permettent de prévenir les conflits d'intérêts. De telles dispositions empêcheraient de nommer à la tête de la Caisse des dépôts et consignations une personne ayant auparavant dirigé l'une de ses filiales : nous serions dès lors contraints de retenir un fonctionnaire du ministère de l'économie et des finances, ce qui n'est pas forcément souhaitable. De même, l'Autorité de sûreté nucléaire a besoin des spécialistes. Les organismes concernés possèdent déjà, au demeurant, leurs propres règles de déport. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement COM-33 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-253, déjà largement satisfait, appelle un avis défavorable.

L'amendement COM-253 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Depuis l'adoption de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, un fonctionnaire placé en disponibilité pour exercer des fonctions dans le secteur privé conserve ses droits à avancement et à retraite ; cette position s'apparente donc à un détachement. L'amendement COM-28 vise à supprimer cette disposition ; je comprends le but visé, mais je propose d'attendre la séance publique pour obtenir des explications du Gouvernement.

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-29 vise à établir un délai de carence de deux ans entre la nomination au tour extérieur d'un grand corps et des fonctions au sein d'un cabinet ministériel. Cette question, qui dépasse le présent texte, trouvera certainement sa place dans la mission confiée à M. Thiriez. De plus, les nominations au tour extérieur sont déjà très encadrées. Enfin, les mesures proposées ne couvrent pas toutes les hypothèses : ainsi, elles ne s'appliquent pas au corps des administrateurs civils. Voilà pourquoi j'émets un avis défavorable.

L'amendement COM-29 n'est pas adopté.

Article 16 ter A

Article 16 ter B

Article 16 ter

Article 16 quater

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-261 vise à préciser la procédure d'harmonisation des rémunérations des membres des autorités administratives indépendantes : ce dispositif s'inspire d'une proposition émise dès 2016 par Alain Richard. Il appelle un avis favorable.

L'amendement COM-261 est adopté.

Article 17

Les amendements COM-35 et COM-220 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-268 et COM-290 rectifié visent à rendre obligatoire la participation des employeurs à la protection sociale complémentaire de leurs agents. Il convient de poursuivre les concertations sur ce point, qui ne serait d'ailleurs pas neutre sur le plan financier, et d'estimer plus précisément le coût que les employeurs devraient assumer.

Les amendements COM-268 et COM-290 rectifié ne sont pas adoptés.

L'amendement rédactionnel COM-395 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-106 vise à permettre la mutualisation des services de médecine préventive, à créer un entretien de carrière et à renforcer la période de préparation au reclassement. Nous y sommes favorables ; les autres amendements en discussion commune seront, dès lors, satisfaits.

L'amendement COM-106 est adopté ; les amendements COM-65, COM-133 et COM-128 deviennent sans objet.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Lorsqu'il a épuisé ses droits à congé pour maladie, fixés à cinq ans, le fonctionnaire est placé en disponibilité d'office pour raison de santé. S'il n'est pas en état d'exercer une activité professionnelle dans les quatre ans, il est mis à la retraite d'office ou licencié. L'amendement COM-134 tend à autoriser le fonctionnaire placé dans cette situation à exercer une activité professionnelle ; cette faculté est envisageable, même si la priorité est de renforcer la période de préparation au reclassement en amont de la disponibilité d'office. Je propose à nos collègues de déposer de nouveau cet amendement en séance : ainsi, sa rédaction pourra être précisée.

L'amendement COM-134 n'est pas adopté.

L'amendement COM-396 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-58 devient sans objet.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-289 rectifié vise à appliquer le code du travail à la médecine préventive et à l'absentéisme dans la fonction publique. Je comprends la logique suivie ; mais, du fait de ses caractères propres, la fonction publique me semble, en l'occurrence, difficilement assimilable au droit privé. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement COM-289 rectifié n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-167 rectifié ter vise à étendre à la fonction publique le congé de proche aidant, qui vient d'être créé à l'initiative du Sénat : nous y sommes très favorables.

L'amendement COM-167 rectifié ter est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-256 me semble largement satisfait par le congé de solidarité familiale. Il faudra sensibiliser M. le secrétaire d'État, afin que les hypothèses dont il s'agit soient précisées dans le décret prévu à l'article 17 ter. J'émets un avis défavorable et j'invite nos collègues à déposer un amendement similaire en séance.

L'amendement COM-256 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 17

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-127 est globalement satisfait par le droit en vigueur.

L'amendement COM-127 n'est pas adopté.

Article 17 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-387 vise à préciser les conditions de promotion exceptionnelle dans la police municipale, en cas de blessure grave ou d'acte de bravoure. Quant à l'amendement COM-75 rectifié, il appelle un avis défavorable.

L'amendement COM-387 est adopté ; l'amendement COM-75 rectifié n'est pas adopté.

Article 17 ter

Article additionnel après l'article 17 ter

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-122 rectifié vise à permettre l'allaitement sur le lieu de travail pour les fonctionnaires et contractuels ; il tend ainsi à rapprocher les droits du secteur public de ceux du secteur privé, et appelle un avis favorable.

L'amendement COM-122 rectifié est adopté.

Article 18

L'amendement de suppression COM-36 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-221 vise à porter d'un an à dix-huit mois le délai dont disposeront les employeurs territoriaux ayant maintenu des régimes de temps de travail dérogatoires pour s'aligner sur le droit commun. En cela, il sera satisfait par notre amendement COM-339. Mais il tend aussi à préciser que les nouvelles règles relatives au temps de travail entrent en application au 1^er janvier suivant la date à laquelle elles auront été définies par l'autorité territoriale. Or il faut tenir compte des agents dont le cycle de travail ne correspond pas à une année civile : avis défavorable.

L'amendement COM-221 n'est pas adopté.

L'amendement COM-339 est adopté ; en conséquence, les amendements COM-56, COM-105 rectifié bis et COM-101 rectifié bis n'ont plus d'objet.

L'amendement de précision COM-358 est adopté.

Article 18 bis

Article additionnel après l'article 18 bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - C'est au Gouvernement de modifier le décret du 11 février 2016 sur le télétravail ; je suggère à Mme Gatel de proposer de nouveau, en séance, les dispositions de l'amendement COM-171, afin d'appeler l'attention de M. le secrétaire d'État sur ce point.

L'amendement COM-171 n'est pas adopté.

Article 19

Article 20 bis

Articles additionnels après l'article 20 bis

L'amendement COM-85 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les amendements COM-159, COM-129 et COM-179 rectifié visent à mieux encadrer le droit de grève dans la fonction publique, en particulier pour répondre aux grèves perlées, qui ont par exemple eu lieu dans les services de restauration scolaire. Sur le fond, nous sommes favorables à ces dispositions, mais il convient d'approfondir l'expertise juridique. Nous émettons donc, à ce stade, un avis défavorable, dans l'attente du travail en séance publique.

Les amendements COM-159, COM-129 et COM-179 rectifié ne sont pas adoptés.

Article 21

L'amendement COM-168 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - La fixation du rythme annuel d'alimentation et des plafonds des droits liés au compte personnel de formation des agents public relève du domaine réglementaire ; nous sommes donc défavorables à l'amendement COM-222.

L'amendement COM-222 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-407 est adopté.

Article 22

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-223 vise à supprimer l'habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer la formation des fonctionnaires. Nous comprenons les motifs de cette proposition. Toutefois, mieux vaut préciser le périmètre et les finalités de cette habilitation.

L'amendement COM-223 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les dispositions de l'amendement COM-397 sont extrêmement importantes : elles visent à réécrire intégralement l'article 22, relatif à la formation des hauts fonctionnaires, en définissant avec précision le champ de l'habilitation.

L'amendement COM-397 est adopté.

Articles additionnels après l'article 22

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Attendons les conclusions de la mission Thiriez : nous sommes défavorables à l'amendement COM-30 qui vise à réformer l'ENA.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Actuellement, tous les agents nommés dans les cadres d'emplois de la police municipale, soit à la suite d'un concours, soit au titre d'un détachement, sont soumis à une obligation de formation initiale. Aucune disposition ne permet d'y déroger, y compris pour des policiers ou gendarmes recrutés au sein de la police municipale. Aussi proposons-nous, avec l'amendement COM-388, de moduler la formation initiale des policiers municipaux pour tenir compte de l'expérience professionnelle de certains candidats. Dès lors, les amendements COM-69 et COM-269 seront satisfaits.

L'amendement COM-388 est adopté ; en conséquence, les amendements COM-69 et COM-269 deviennent sans objet.

L'amendement COM-66 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 22 bis A

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-110 tend à obliger les collectivités territoriales et leurs établissements publics à établir, tous les six ans, un plan de gestion prévisionnelle des emplois et de développement des compétences (GPEC), déterminant le programme d'actions de formation. Nous comprenons l'objectif ; mais il faut s'assurer de l'articulation du dispositif avec les obligations existantes ou à venir, notamment au titre du rapport social unique figurant à l'article 3 bis A. Aussi, il nous semble préférable de déposer de nouveau cet amendement en séance publique, ainsi que l'amendement COM-121.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Ce sera fait !

Les amendements COM-110 et COM-121 ne sont pas adoptés.

Article 22 bis B

L'amendement COM-38 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avec l'amendement COM-429, nous proposons un compromis au titre du financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, avec la clef de répartition suivante : 30 % à la charge de l'État, 20 % à la charge du CNFPT et 50 % à la charge des employeurs territoriaux. Je propose à nos collègues souhaitant accroître encore la part de l'État de formuler leurs propositions en séance.

L'amendement COM-429 est adopté ; en conséquence, les amendements  COM-116 rectifié, COM-270 et COM-67 deviennent sans objet.

Articles additionnels après l'article 22 bis B

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-117 vise à exclure les apprentis du calcul des plafonds d'emploi : nous émettons un avis défavorable. Cette disposition concerne surtout l'État et elle nous semble satisfaite.

L'amendement COM-117 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-118 rectifié tend à prendre en compte l'apprentissage dans le calcul de l'ancienneté.

M. Philippe Bas, président. - Piste intéressante !

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Ce sujet doit être évoqué en séance ; mais, pour l'heure, nous émettons un avis défavorable.

L'amendement COM-118 rectifié n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 23

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-120 vise à encourager l'État à mettre des fonctionnaires à disposition d'associations « loi de 1901 ». Le coût de cette mesure n'est pas évalué. J'émets un avis défavorable.

L'amendement COM-120 n'est pas adopté.

Article 24 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-427 vise à rendre applicables les dispositions relatives à l'affectation temporaire des militaires dans certains territoires d'outre-mer, dans leur rédaction résultant du présent texte.

L'amendement COM-427 est adopté.

Articles additionnels après l'article 24 bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-84 vise à autoriser le détachement d'un fonctionnaire territorial sur plusieurs emplois à temps non complet. J'y suis favorable sous réserve de légères modifications rédactionnelles.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Entendu.

L'amendement COM-84 rectifié est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Lorsqu'un fonctionnaire détaché sur un emploi fonctionnel bénéficie d'une promotion interne, il ne peut effectuer son année de stage dans l'emploi fonctionnel qu'il occupe. Ces situations s'observent notamment dans les collectivités territoriales. Je suis favorable à l'amendement COM-170 rectifié, qui vise à lever ces difficultés et dont la rédaction est la plus aboutie.

L'amendement COM-170 rectifié est adopté ; en conséquence, les amendements COM-137 et COM-6 deviennent sans objet.

L'amendement COM-42 est adopté.

Article 25

Article 26

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les auteurs de l'amendement  COM-225 posent une question légitime ; le présent texte indique qu'un agent ayant bénéficié d'une rupture conventionnelle ne peut pas être recruté dans le secteur public dans un délai de six ans sans avoir à rembourser l'indemnité de rupture conventionnelle qu'il a perçue. Toutefois, le périmètre de cette interdiction n'est pas le même dans les trois versants de la fonction publique. Seulement, il me semblerait plus opportun et plus légitime d'élargir le périmètre de l'interdiction dans les trois versants que de le réduire pour l'État.

L'amendement COM-225 n'est pas adopté.

Article 26 bis

Article 27

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous sommes défavorables aux amendements COM-250 et COM-165.

M. Jérôme Durain. - Pourquoi donc ?

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Ces amendements visent à créer, pour la fonction publique territoriale, un dispositif d'accompagnement pour les emplois supprimés dans le cadre d'une restructuration. Or, avec l'amendement COM-398, que nous examinerons dans quelques instants, nous proposerons de revoir le dispositif des fonctionnaires momentanément privés d'emploi.

Les amendements COM-250 et COM-165 ne sont pas adoptés.

Article 28

Les amendements COM-41 et COM-227 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-411 est adopté.

L'amendement COM-228 n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - La commission est défavorable à l'amendement  COM-2 et aux suivants. Le VI bis de l'article 28, introduit par un amendement du Gouvernement en commission à l'Assemblée nationale, prévoit l'extension du détachement d'office aux fonctionnaires occupant déjà des fonctions au sein de personnes morales de droit privé. Dans le contexte de la réforme du mode de gestion des conseillers techniques et sportifs (CTS), qui inspire une vive inquiétude dans le monde du sport, ces dispositions font craindre l'application du détachement d'office aux CTS. Or, en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est engagé à ce que tel ne soit pas le cas.

De plus, le 4 juin dernier, la commission de la culture du Sénat a nommé notre collègue Michel Savin rapporteur d'une mission d'information sur l'avenir des CTS. Attendons les propositions que M. Savin voudra bien nous soumettre en séance publique.

M. Didier Marie. - Il faudrait tout de même que la commission exprime un avis.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous prendrons position en séance, sur la base des propositions de M. Savin.

Les amendements COM-2, COM-176 rectifié ter, COM-178, COM-229 et COM-177 rectifié ter ne sont pas adoptés.

Articles additionnels après l'article 28

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-398 tend à mettre fin à la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi (FMPE) dans un délai de cinq ans, qui s'ajoute à l'année de surnombre dans la collectivité territoriale. Ainsi, les amendements COM-135 et COM-285 seraient satisfaits.

M. André Reichardt. - À mon sens, il faut aller encore plus loin. Il s'agit d'un problème capital, qui empoisonne l'existence de moult communes.

M. Philippe Bas, président. - On peut d'ores et déjà licencier tout FMPE qui aurait refusé trois offres d'emploi raisonnables : nos collectivités territoriales ont, elles aussi, une part de responsabilité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Certes, il y a des abus, mais d'où vient ce « stock » de FMPE ? C'est que, jadis, tel ou tel responsable de collectivité a voulu se débarrasser de tel ou tel ancien colleur d'affiches... Et, auparavant, qui avait embauché ces personnes ?

L'amendement COM-398 est adopté ; en conséquence, les amendements COM-135 et COM-285 rectifié deviennent sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le détachement d'office prévu à l'article 28 n'a pas été étendu à la fonction publique territoriale ; l'amendement COM-284 rectifié appelle donc un avis défavorable.

L'amendement COM-284 rectifié n'est pas adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-286 rectifié et COM-71 sont partiellement satisfaits. De plus, nous avons sollicité le Gouvernement pour favoriser l'accompagnement des FMPE.

M. André Reichardt. - On pourrait retenir uniquement le dernier alinéa de l'amendement COM-286 rectifié, qui donne plus de possibilités pour reclasser les FMPE.

M. Philippe Bas, président. - Personnellement, je ne verrais que des avantages à ce que ces dispositions soient adoptées.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous demanderons, sur ce point, l'avis du Gouvernement lors de l'examen en séance ; d'ici là, la commission pourra creuser la question.

Les amendements COM-286 rectifié et COM-71 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-287 rectifié et COM-72 visent à mettre à la retraite d'office les FMPE pouvant bénéficier d'une retraite à taux plein. Sur le fond, nous sommes favorables à ces dispositions ; mais nous préférons attendre l'avis du Gouvernement pour examiner son impact financier.

Les amendements COM-287 rectifié et COM-72 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Lorsqu'il prend en charge un FMPE, un centre de gestion reçoit, de la part de l'employeur, une contribution égale à 1,5 fois le montant des traitements bruts de l'intéressé, au cours de la première année. L'amendement COM-288 rectifié vise à prendre en compte, en complément, les indemnités de toute nature du FMPE, dont les allocations d'invalidité. De son côté, M. Dussopt souhaite réduire la contribution des employeurs à la gestion des FMPE. Nous allons résister, mais il faudra probablement se contenter du droit en vigueur. Nous émettons donc un avis défavorable.

L'amendement COM-288 rectifié n'est pas adopté.

Article 29

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 29 impose d'élaborer un plan d'action pluriannuel pour l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, d'une durée maximale de trois ans, et de le mettre en oeuvre. En vertu de l'accord du 30 novembre 2018, cette disposition était initialement prévue, pour les communes et les EPCI, à partir d'un seuil de 40 000 habitants. Ce dernier a été abaissé à 20 000 habitants lors de la discussion au sein du Conseil commun de la fonction publique ; dès lors, le nombre de collectivités concernées serait porté de 1 100 à 2 100. Les amendements suivants visent, soit à rehausser ce seuil, soit à l'abaisser, soit à l'exprimer en nombre d'agents et non en nombre d'habitants.

Il convient de respecter le seuil sur lequel les représentants des employeurs publics ont donné leur accord : j'émets donc un avis défavorable sur les amendements  COM-258 et suivants.

M. Didier Marie. - Le seuil par agent est plus large et plus transparent !

Les amendements COM-258, COM-60, COM-144 et COM-230 ne sont pas adoptés.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous sommes favorables à l'amendement  COM-79, à condition que son II soit supprimé.

M. Thani Mohamed Soilihi. - C'est entendu. Nous proposerons de nouveau les dispositions du II en séance.

L'amendement COM-79 rectifié est adopté.

L'amendement COM-231 est adopté.

L'amendement COM-141 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 29

Article 29 bis

Article 30

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-232 et COM-233 visent à augmenter la proportion minimale de personnes de chaque sexe devant faire l'objet d'une primo-nomination. La proportion est actuellement de 40 % ; on nous propose de la porter à 45 % en 2022 et à 50 % en 2025. À nos yeux, mieux vaut conserver le taux de 40 %, qui offre davantage de souplesse aux employeurs publics, surtout dans le versant territorial, où parfois peu de nominations sont concernées.

M. Didier Marie. - Cet avis est fort dommageable, alors même que le Président de la République entend faire de l'égalité professionnelle une grande cause nationale, ce à quoi nous souscrivons tous.

M. Jean-Pierre Sueur. - Imitons le volontarisme de M. Marie !

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Prenons garde : de telles dispositions pourraient se retourner contre les femmes, dans les secteurs où elles sont d'ores et déjà majoritaires.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Exactement.

Les amendements COM-232 et COM-233 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-234 n'est pas adopté.

Article 31

Article 32

Article 33 bis

Articles additionnels après l'article 33 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Certes, la question des fonctionnaires qui vont travailler à l'étranger, notamment en Suisse, a toute son importance ; mais le Sénat n'est pas favorable à la multiplication des rapports. Je suis donc défavorable à l'amendement  COM-154.

L'amendement COM-154 n'est pas adopté.

Article 33 ter

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Catherine Di Folco et moi-même avons mené, par visioconférence, une audition très intéressante des représentants syndicaux de la fonction publique d'État en Polynésie française. L'amendement COM-70 rectifié vise à ouvrir les perspectives professionnelles des corps de l'État pour l'administration de la Polynésie française, qui sont recrutés en Polynésie et ont vocation à y servir. Nous y sommes très favorables.

L'amendement COM-70 rectifié est adopté.

Articles additionnels après l'article 33 ter

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-86 vise à ouvrir les concours internes de la fonction publique aux contractuels recrutés par les services de l'État à l'étranger. En juillet 2018, M. Dussopt craignait que ce dispositif ne déséquilibre les concours internes, en particulier pour le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Il jugeait plus judicieux d'ouvrir les troisièmes concours à ces personnels. Nous examinerons la question en séance.

L'amendement COM-86 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-428 étend les concours sur titres dans la fonction publique territoriale. Il permet également de lutter contre les inscriptions multiples lorsque les candidats s'inscrivent à des concours organisés simultanément par les centres de gestion : il s'agit là d'une véritable plaie financière.

M. Philippe Bas, président. - Tout à fait ; j'ajoute que cet amendement permettra au Sénat d'inscrire son empreinte sur ce texte.

L'amendement COM-428 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-63 devient sans objet.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-173 vise à permettre l'organisation de concours sur titres pour les apprentis. Comme Mme Gatel, j'estime indispensable de développer l'apprentissage dans la fonction publique. Mais, en l'occurrence, nous nous heurtons à plusieurs difficultés : les contrats d'apprentissage sont des contrats de droit privé, qui comptent déjà pour l'inscription au troisième concours. Il conviendrait d'harmoniser ces diverses dispositions. De surcroît, une période de six mois semble insuffisante pour l'organisation de tels concours.

Avec nos amendements, nous proposons des solutions de substitution : développer les concours sur titres dans la fonction publique territoriale et permettre, à titre expérimental, aux apprentis handicapés d'être titularisés. À l'issue de cette expérimentation, nous y verrons sans doute plus clair. À ce stade, nous émettons donc un avis défavorable.

L'amendement COM-173 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-242 vise à ouvrir de nouveaux concours aux certifications reconnues par le répertoire national des certifications professionnelles. L'idée est intéressante ; mais ce répertoire contient des milliers de certifications professionnelles, lesquelles ne sont pas toujours adaptées à la fonction publique. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement COM-242 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - À titre personnel, je suis favorable aux amendements COM-62 et COM-112 rectifié bis ; mais c'est le Sénat qui, en 2016, a eu l'initiative de porter la durée des listes d'aptitude dans la fonction publique territoriale de trois à quatre ans. J'émets donc un avis défavorable.

Les amendements COM-62 et COM-112 rectifié bis ne sont pas adoptés.

Les amendements COM-3, COM-172 et COM-243 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - La logique voudrait qu'un agent contractuel admis à un concours démissionne de son poste : j'émets un avis défavorable sur l'amendement COM-244.

L'amendement COM-244 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Sur les dispositions des amendements COM-183 et COM-271 concernant l'imposition des agents publics français en poste à l'étranger, je solliciterai, en séance, l'avis du Gouvernement, à condition qu'elles soient de nouveau présentées. Pour l'heure, j'émets un avis défavorable.

Les amendements COM-183 et COM-271 ne sont pas adoptés.

Articles additionnels avant l'article 34

M. Loïc Hervé, rapporteur. - À la suite du rapport de Catherine Di Folco et Didier Marie relatif au handicap, l'amendement COM-8 limite à cinq ans la prise en compte des maintiens dans l'emploi et modernise la gouvernance du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). La commission émet un avis favorable.

L'amendement COM-8 est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-145 devient sans objet.

Article 34

Article 35

Division additionnelle avant l'article 36

Article 36

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-385 vise à mieux organiser la fusion entre la HATVP et la commission de déontologie, en assurant la gestion du stock d'affaires actuel.

L'amendement COM-385 est adopté.

Article additionnel après l'article 36

L'amendement COM-43 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Philippe Bas, président. - Je tiens à remercier nos deux rapporteurs de la qualité de leur travail.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Merci, mes chers collègues, de la confiance que vous venez de nous accorder en votant ce texte.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 12 h 55.

Jeudi 13 juin 2019

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Préalablement à l'examen des amendements de séance sur la proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales, notre collègue rapporteur François Bonhomme nous présente quelques amendements complémentaires au texte de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1^er

M. François Bonhomme, rapporteur. - Mon amendement n°  10 circonscrit les relations contractuelles exclues de la compétence du médiateur territorial. Ainsi, il serait incompétent pour traiter des litiges relevant du code de la commande publique et du champ de la médiation de la consommation. Il pourrait, en revanche, traiter des différends relatifs aux autres relations contractuelles comme, par exemple, ceux relatifs à l'occupation domaniale.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. François Bonhomme, rapporteur. - Mon amendement n°  11 précise que la nomination du médiateur territorial relève de l'exécutif local.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. François Bonhomme, rapporteur. - Mon amendement n°  14 prévoit la cessation de plein droit des fonctions d'un médiateur territorial qui acquerrait une fonction publique relevant de l'une des situations d'incompatibilités prévue par la loi à l'instar, par exemple, d'un emploi de directeur général des services.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 2

M. François Bonhomme, rapporteur. - Les dispositions transitoires prévues pour les médiateurs territoriaux déjà en place ont vocation à s'appliquer aux modalités de nomination et de révocation du médiateur territorial. Le respect des principes déontologiques doit, en revanche, s'appliquer à ces médiateurs dès l'entrée en vigueur de la loi. Tel est l'objet de mon amendement n°  12.

L'amendement n° 12 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

L'amendement rédactionnel n°  13 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Nous examinons maintenant les amendements de séance au texte de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1^er

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  7 rectifié bis étend la compétence du médiateur territorial aux litiges entre personnes publiques. Il est contraire à la position de notre commission : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7 rectifié bis.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  6 rectifié ter restreint l'exception contractuelle aux contrats à but lucratif. Il est satisfait par mon amendement n° 10, adopté au même alinéa, qui limite l'exclusion contractuelle aux contrats de la commande publique et relevant de la médiation de la consommation. J'en propose le retrait ou, à défaut, y serais défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 rectifié ter et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  3 précise que le médiateur territorial est nommé à l'issue d'une procédure de sélection publique et transparente. La proposition risque de se révéler contreproductive en asséchant le vivier de recrutement des médiateurs territoriaux, fonction par ailleurs temporaire et bénévole. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  2 précise les qualités attendues du médiateur territorial. Je l'estime trop contraignant : il ne s'agit pas de recruter un juge ou le Défenseur des droits qui dispose de pouvoirs quasi-juridictionnels. Mon avis est défavorable.

M. André Reichardt. - Je partage l'analyse du rapporteur. Lorsque j'étais en charge d'un exécutif local, j'ai travaillé avec un médiateur particulièrement efficace, lequel ne disposait nullement des compétences réclamées par les auteurs de l'amendement.

Mme Laurence Harribey. - Je le retirerai probablement en séance publique pour ne pas alourdir la procédure de recrutement. Mon amendement précédent relatif à la transparence de la sélection me semble en revanche utile.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  1 rectifié rend incompatible la fonction de médiateur territorial avec celle d'agent ou d'élu d'une autre collectivité territoriale membre du même groupement que l'autorité de nomination. Il complète utilement le travail de notre commission sur la définition des incompatibilités directes et indirectes : avis favorable.

M. André Reichardt. - La rédaction proposée me semble ambigüe : elle laisse entendre que la fonction de médiateur territorial serait interdite à toute personne exerçant une fonction publique élective, quel que soit le territoire d'élection.

Mme Muriel Jourda. - La rédaction de l'amendement mériterait effectivement d'être clarifiée.

Mme Laurence Harribey. - Nous avons rectifié notre amendement pour qu'il rende incompatible la fonction de médiateur territorial avec celle d'élu d'une autre collectivité territoriale membre du même groupement que l'autorité de nomination. Il doit bien entendu être compris ainsi.

M. François Bonhomme, rapporteur. - Je propose aux auteurs une nouvelle rectification de l'amendement pour en clarifier la rédaction : « 3° La personne qui exerce une fonction publique élective dans une autre collectivité territoriale membre d'un même groupement que cette collectivité territoriale ou qui en est un agent ».

M. André Reichardt. - Cela semble préférable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié, sous réserve de modification.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  5 rectifié prévoit la communication du rapport du médiateur territorial à l'organe délibérant qui l'a institué. J'en comprends la logique, dès lors que la confidentialité de la médiation demeure garantie.

Mme Laurence Harribey. - Absolument !

M. François Bonhomme, rapporteur. - J'y suis donc favorable. En revanche, la confidentialité n'est pas assurée par l'amendement n^o  9, en discussion commune : avis défavorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 5 rectifié.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.

Article additionnel après l'article 1^er

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n^o  4 impose aux médiateurs territoriaux de remettre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêt. J'estime l'obligation quelque peu excessive au regard des compétences des médiateurs territoriaux. Mon avis est défavorable.

Mme Laurence Harribey. - Je le retirerai probablement en séance publique.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission donne les avis suivants :

La réunion est close à 14 h 25.