COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 30 avril 2019
  • Nomination de rapporteur
  • Projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française et projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française - Désignation des candidats pour faire partie des éventuelles commissions mixtes paritaires
  • Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Proposition de loi et proposition de loi organique visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral - Examen des amendements aux textes de la commission
• Jeudi 2 mai 2019
  • Proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes - Procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement) - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide - Examen des amendements

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Mardi 30 avril 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Nomination de rapporteur

La commission désigne M. Alain Richard rapporteur sur le projet de loi n° 1880 (A.N., XV^e leg.) relatif à l'entrée en fonction des représentants au Parlement européen élus en France aux élections de 2019 (sous réserve de transmission) (procédure accélérée).

Projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française et projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française - Désignation des candidats pour faire partie des éventuelles commissions mixtes paritaires

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Mmes Muriel Jourda, Lana Tetuanui et MM. Jean-Pierre Sueur, Jérôme Durain, Thani Mohamed Soilihi comme membres titulaires, et de Mmes Esther Benbassa, Maryse Carrère, Catherine Di Folco, Jacqueline Eustache-Brinio, Jocelyne Guidez et MM. Victorin Lurel, Vincent Segouin comme membres suppléants des éventuelles commissions mixtes paritaires.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -

Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui appelés à examiner la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires, déposée par notre collègue Alain Marc et les membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires. Notre collègue Dany Wattebled, retenu, m'a chargé de vous présenter son rapport.

Cette proposition de loi, qui porte sur un sujet bien connu du Sénat, vise à modifier à la marge les conditions de désignation des représentants des communes au sein des conseils communautaires. Chacun le sait ici, depuis la loi du 17 mai 2013 et le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, il faut distinguer entre les communes de 1 000 habitants ou plus, dont les conseillers communautaires sont désormais élus au suffrage universel direct selon un système de « fléchage », et les communes de moins de 1 000 habitants, dont les conseillers communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau.

Cette réforme a soulevé un certain nombre de difficultés.

En effet, les conseils municipaux ont perdu la faculté de remplacer leurs délégués au sein des conseils communautaires en cours de mandat : les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci. Avant la réforme de 2013, un conseil municipal pouvait à tout moment remplacer les délégués qu'il avait désignés. La perte de cette faculté peut provoquer des dysfonctionnements en cas de dissensions entre le conseil municipal et les représentants de la commune au conseil communautaire, par exemple à la suite d'un changement de la majorité municipale.

Cette difficulté se pose aussi bien dans les communes de moins de 1 000 habitants que dans les communes plus peuplées, puisqu'une modification en cours de mandature de l'ordre du tableau municipal n'a pas pour effet de mettre fin au mandat des conseillers communautaires en exercice. Il peut également arriver que le maire, même s'il le souhaite, ne siège pas au conseil communautaire : dans les communes de 1 000 habitants et plus, rien n'oblige le conseil municipal à élire le maire parmi les conseillers municipaux qui ont également été élus au conseil communautaire, ni même parmi ceux qui y ont été candidats ; dans les communes de moins de 1 000 habitants, si le premier maire élu au cours de la mandature devient nécessairement conseiller communautaire - sauf s'il démissionne de ce mandat -, il n'en va pas de même de ses éventuels successeurs.

La proposition de loi vise précisément à résoudre ces difficultés.

Pour ce qui est des communes de 1 000 habitants et plus, leur représentation au sein des conseils communautaires serait désormais assurée, en premier lieu, par le maire, sauf si, à la demande de celui-ci, le conseil municipal décidait de désigner un autre de ses membres, et, en second lieu, par des conseillers communautaires élus en même temps que les conseillers municipaux au suffrage universel direct, selon le système de fléchage aujourd'hui en vigueur.

En outre, le conseil municipal pourrait à tout moment procéder au remplacement d'un conseiller communautaire par un autre conseiller municipal du même sexe ayant figuré sur la même liste de candidats au conseil communautaire, à condition que l'un de ses colistiers le demande. Afin de faciliter le remplacement de conseillers communautaires en cours de mandature, il est également proposé d'augmenter le nombre de candidats sur les listes.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires continueraient à être désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal, mais celui-ci pourrait à tout moment remplacer un conseiller communautaire par un autre de ses membres pour la durée de son mandat restant à courir.

Les objectifs de cette proposition de loi pourraient faire consensus entre nous. Dans l'intérêt d'une bonne administration du bloc communal, il est indispensable d'éviter toute divergence de vues entre les conseils municipaux et les délégués qui représentent leur commune au sein des conseils communautaires, et d'associer autant que faire se peut les maires au fonctionnement de l'intercommunalité. Néanmoins, les solutions proposées méritent selon notre rapporteur d'être affinées.

En effet, la proposition de loi aboutirait à faire coexister au sein des conseils communautaires plusieurs catégories de délégués de communes appartenant à la même strate de population. On conçoit les difficultés que pourrait occasionner un tel système où les membres du conseil communautaire puiseraient leur légitimité à des sources différentes.

Surtout, il n'est pas envisageable qu'un conseil municipal puisse, de sa propre autorité, mettre fin au mandat d'un conseil communautaire élu au suffrage universel direct pour le remplacer par un autre de ses membres. Si louable que soit l'objectif poursuivi, une telle faculté porterait une atteinte manifestement disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution. Même le législateur ne peut mettre fin de manière anticipée à un mandat électif qu'à titre exceptionnel et dans un but d'intérêt général, selon une jurisprudence abondante et constante du Conseil constitutionnel.

Pour ce qui est de la représentation des communes de 1 000 habitants et plus au sein des conseils communautaires, il apparaît préférable au rapporteur de s'en tenir au statu quo. D'ailleurs, dans ces communes où le mode de scrutin accorde une prime majoritaire à la liste arrivée en tête, les changements de majorité en cours de mandature sont peu fréquents, même si des divergences de vues peuvent apparaître entre la majorité du conseil municipal et les représentants de la commune au conseil communautaire. En outre, le maire élu par le conseil municipal est le plus souvent celui qui a conduit la liste arrivée en tête ou, plus rarement, l'un des candidats qui le suivaient immédiatement.

En revanche, dans les communes de moins de 1 000 habitants, dont les délégués au sein des conseils communautaires ne sont pas élus au suffrage universel direct, aucun principe constitutionnel ne s'oppose à ce qu'il puisse être mis fin à leur mandat par anticipation. C'est du reste surtout dans ces communes que la majorité au conseil municipal peut être fragile, laissant place à des recompositions en cours de mandature et, parfois, à des dissensions entre le conseil municipal et le ou les conseillers communautaires.

Afin d'éviter la coexistence de deux catégories de délégués de ces communes, le rapporteur propose une nouvelle rédaction de l'article 3 prévoyant qu'en cas d'élection d'un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, il soit procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires dans l'ordre du tableau.

Enfin, pour renforcer les synergies entre communes et intercommunalités, il convient de mieux associer les maires au fonctionnement quotidien des EPCI à fiscalité propre. C'est pourquoi le rapporteur a déposé un amendement prévoyant que, à la demande de 30 % des maires de leurs communes membres, une conférence des maires soit instituée au sein des communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines, comme il en existe déjà dans les métropoles.

Compte tenu du périmètre de la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat, je vous propose de considérer comme ayant un lien direct ou indirect avec le texte les amendements relatifs, d'une part, à la composition des conseils communautaires et à leur régime électoral, et, d'autre part, aux autres modalités d'association des communes au fonctionnement de l'intercommunalité et, par analogie, de la métropole de Lyon. Les amendements n'entrant pas dans ce champ devraient au contraire être déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

M. Alain Marc. - Nous, qui sommes les représentants des collectivités territoriales, avons constaté que de plus en plus de maires démissionnaient en cours de mandat. Or les nouveaux maires ne sont pas forcément conseillers communautaires. En vertu de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, de vastes compétences sont désormais dévolues à l'intercommunalité ; les maires ont donc intérêt à y participer pour leur commune, ce qui est impossible s'ils n'ont pas été « fléchés » au départ pour siéger au conseil communautaire. Même dans la rédaction de compromis proposée par le rapporteur, ce texte est important pour la majorité des communes de France, qui comptent moins de 1 000 habitants.

M. Jean-Pierre Sueur. - De plus en plus d'amendements sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution, au motif qu'ils n'ont pas de rapport direct ou indirect avec le texte. Pourtant, lorsque nous avons examiné récemment un texte sur la clairette de Die, nous avons vu fleurir un grand nombre d'amendements portant sur le vin, le rhum, le miel, les huîtres... Nul n'a songé que l'article 45 pût s'appliquer !

J'ai longtemps vécu, au Sénat ou à l'Assemblée nationale, sans que cet article 45 s'appliquât. Personnellement, j'estime que tout excès de zèle en la matière entraînera d'autres conséquences tout aussi curieuses et qu'il ne faut pas trop se censurer.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - La clairette de Die comme les huîtres claires sont des produits alimentaires...

M. Pierre-Yves Collombat. - La clairette peut accompagner les huitres et inversement !

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Sans faire de l'archéologie constitutionnelle, l'article 45 de la Constitution n'a pas été inventé par la commission des lois du Sénat, puisqu'il existait déjà en 1958 lorsque la Constitution fut adoptée par référendum. Par la suite, le Conseil constitutionnel a progressivement affiné sa jurisprudence : il se saisit d'office du respect de l'article 45 de la Constitution au cours de la procédure législative, et il est vain de vouloir adopter des amendements irrecevables.

Que la discussion de textes législatifs, projets ou propositions, serve de prétexte à des kystes et des verrues qui les dénaturent, ce n'est pas digne d'un travail parlementaire de qualité ! Nous devons donc être vigilants en la matière, tout en faisant usage de la liberté d'appréciation que nous laisse le Règlement.

M. Simon Sutour. - Jean-Pierre Sueur a raison, car sans faire d'archéologie du travail sénatorial - je suis le plus ancien au sein de cette commission - je peux témoigner que la mise en exergue de cet article 45 date de quelques mois au Sénat, et de quelques semaines dans cette commission. Tout cela a été codifié par la conférence des présidents : je le sais bien en ma qualité d'ancien administrateur territorial, c'est ainsi que les idées des hautes sphères sont mises en oeuvre. Pour moi, c'est une erreur, car il faut laisser au Conseil constitutionnel le soin d'apprécier la recevabilité des amendements au regard de l'article 45, sinon des dérives se produiront. La vérité est que l'on veut réduire la durée des séances pour un Sénat prétendument plus moderne !

M. Pierre-Yves Collombat. - S'agissant de la désignation des conseillers communautaires, il faut distinguer les communes de moins de 1 000 habitants et les autres. Dans le fatras inutile et calamiteux des réformes territoriales des dernières années, la mise en place du « fléchage » au sein de l'intercommunalité me paraît constituer une exception intéressante. Je ne vois pas comment on pourrait procéder autrement.

En revanche, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il aurait été beaucoup plus simple de continuer à faire élire les conseillers communautaires par le conseil municipal. Cette règle de l'ordre du tableau est absurde !

Quant à l'article 45, je suis d'accord avec ce qui vient d'être dit. Mais d'où viennent tous ces amendements ? De la manière dont est fixé l'ordre du jour, sachant que 95 % des textes déposés émanent du Gouvernement, auxquels il faut ajouter quelques propositions de loi de complaisance. Il reste peu de temps pour parler de sujets intéressants... Tout cela vient aussi du Règlement du Sénat et de l'organisation de la discussion générale, avec des découpages inutiles qui profitent toujours à la majorité, surtout si elle est d'accord avec le Gouvernement : le ministre chante les louanges de son texte, le rapporteur fait de même, et ainsi de suite. Les malheureux parlementaires minoritaires n'ont plus rien à dire !

Mme Lana Tetuanui. - Ils le disent quand même !

M. Pierre-Yves Collombat. - Ils se vengent en déposant des amendements ! Si les groupes minoritaires disposaient d'un temps de parole suffisant pour s'exprimer sur leurs amendements, la situation serait plus équilibrée ! Je vous le rappelle, c'est par la voie d'un amendement, qui avait miraculeusement recueilli l'approbation du Gouvernement, que fut attribuée aux communes et à leurs groupements une compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI).

M. Simon Sutour. - Et ces dispositions s'appliquent sur le terrain !

M. Pierre-Yves Collombat. - Oui, notamment dans le Gard, vous le savez bien, mon cher collègue.

M. Éric Kerrouche. - Les objectifs de la proposition de loi sont louables. L'article 1^er relatif à la présence du maire au conseil communautaire pourrait s'apparenter à une remise en cause du suffrage universel. En réalité, les dispositions apportent des modifications assez mineures au principe du « fléchage » dans un but légitime, d'autant que les communes concernées ne seront pas très nombreuses. Quant à la représentation temporaire de la commune avant l'élection du maire, le mécanisme proposé me paraît bien compliqué et, vu l'enjeu, disproportionné. On fait dans la dentelle pour pas grand-chose !

Le plus gênant est le remplacement d'un conseiller communautaire en cours de mandat, car il s'agit là d'une véritable remise en cause du suffrage universel. Les bisbilles politiciennes ne justifient pas d'instituer au sein du conseil municipal une sorte de petit référendum révocatoire, pour contenter tel ou tel. En outre, ces dispositions contreviennent à une règle majeure selon laquelle, avec le scrutin de liste, c'est le suivant de liste de même sexe qui remplace l'élu dont le mandat a cessé.

En définitive, je me demande s'il n'y a pas une opposition entre l'article 1^er et l'article 2, car la révocation pourrait se faire au détriment du maire.

En conclusion, la solution de secours n'est qu'un palliatif qui soulève des difficultés importantes.

M. François Grosdidier. - Il ne devrait pas être contesté que les maires soient présents dans les instances communautaires ou métropolitaines. Or ce n'est pas toujours le cas. Ma ville, la troisième plus importante de la métropole de Metz, a assisté à un changement de maire en cours de mandat, et mon successeur ne siège pas au conseil métropolitain. C'est anormal ! J'ai du mal à comprendre que l'on défende les prérogatives communales sans s'assurer que le maire siège dans les instances communautaires pour faire entendre la voix de sa commune.

La solution proposée dans le rapport pour les communes de moins de 1 000 habitants me convient parfaitement. En revanche, au-delà de 1 000 habitants, la question n'est pas résolue et pourrait créer, au-delà des problèmes d'égo, des scissions, des malentendus, voire des divergences regrettables au sein de l'intercommunalité, qui ne fonctionne correctement qu'en symbiose avec les communes.

Le principe selon lequel les élus d'un EPCI, dès lors que celui-ci lève l'impôt, doivent être élus au suffrage universel est-il un principe à valeur constitutionnelle ?

M. Alain Richard. - Non ! Pendant plus de cinquante ans, sous l'empire de la même Constitution et des mêmes principes, ils ne l'ont pas été.

M. François Grosdidier. - Certains nous ont expliqué qu'il fallait changer la loi pour se conformer à un principe constitutionnel. Sous l'Ancien régime, il fallait réunir les États généraux pour lever les impôts. Et le fait que l'EPCI lève directement l'impôt justifierait l'élection des élus au suffrage universel direct.

Force est de constater, cependant, que les communes de moins de 1 000 habitants échappent encore à cette règle, ce qui tend à montrer qu'elle n'a pas valeur constitutionnelle. Dans ces conditions, on peut fort bien concevoir que le maire soit systématiquement désigné pour siéger au conseil communautaire, à côté des autres représentants élus au suffrage universel direct, ce qui éviterait les anomalies dont j'ai parlé. C'est pourquoi j'approuve le texte initial.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Pour revenir sur l'application de l'article 45 de la Constitution, soyez assurés que notre interprétation de la recevabilité des amendements est aussi souple que possible. Nous devons simplement, lors de la première lecture, éliminer les amendements qui sont dépourvus de tout lien, même indirect, avec le texte, et ce sans porter atteinte à notre droit d'amendement auquel nous sommes tous légitimement attachés.

Le fléchage décidé en 2013 est-il un bon système ? Nous sommes nombreux à avoir voté contre, car, à nos yeux, l'intercommunalité impose que les délégués communautaires soient des représentants des communes et qu'un lien indissoluble les unisse au conseil municipal. Certains amendements que nous examinerons visent à revenir sur ce système, sur la base de notre expérience parfois décevante sur le terrain. Je vous suggérerai toutefois de ne pas les incorporer au texte, non que j'y sois hostile, mais parce que les auteurs de la proposition de loi estiment que si l'on va trop loin, aucun accord avec le Gouvernement ne sera possible. Or, lorsque nous examinons un texte inscrit à l'ordre du jour dans un espace réservé à un groupe politique, nous ne pouvons l'amender en commission qu'avec l'accord de celui-ci, en vertu du gentlemen's agreement arrêté au sein de la Conférence des Présidents. Cela ne nous empêchera toutefois pas de voter ces amendements en séance publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles additionnels avant l'article 1^er

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à supprimer le fléchage. J'y suis personnellement favorable, mais je vous suggère de suivre l'avis du rapporteur, M. Dany Wattebled, qui y est défavorable.

M. Éric Kerrouche. - J'ai du mal à comprendre vos arguments, car le fléchage ne coupe pas du tout le lien entre la commune et l'intercommunalité.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Il coupe le lien entre le conseil municipal et les délégués de la commune, qu'il n'élit plus.

M. Éric Kerrouche. - Sans doute, mais ce sont tous des conseillers municipaux, car les listes de candidats sont corrélées. En revanche, l'absence de tout contrôle démocratique sur l'intercommunalité est problématique en raison des compétences qu'elle exerce. Le fléchage est un pis-aller qui respecte l'entité communale.

M. Jean-Pierre Sueur. - Mes propos iront dans le même sens. Le fléchage a été instauré par le Parlement pour que l'électeur sache qui sera susceptible de siéger au sein de l'intercommunalité, dont les décisions sont de plus en plus importantes. Cela n'enlève rien aux pouvoirs de la commune !

M. Mathieu Darnaud. - Ce n'est pas tant le fléchage qui coupe le lien avec la commune que la rigidité des conditions qu'il impose. En effet, une fois ce système mis en place, le conseil municipal perd la faculté de revenir sur certaines désignations. Soyons réalistes, cependant : certains s'opposent au fléchage parce qu'ils voudraient que les conseillers métropolitains, voire tous les conseillers communautaires soient élus au suffrage universel direct, lors d'un scrutin distinct...

S'agissant de cet amendement, il faudrait réfléchir à des correctifs en fonction de l'évolution de la situation des élus.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avec le fléchage, les délégués communautaires sont aussi les délégués de la commune. La place et l'action de la commune au sein de l'intercommunalité sont replacées au coeur des débats lors de l'élection communale. On a trop tendance à discuter pendant des heures de micro-sujets locaux et on ne discute jamais des projets intercommunaux qui engagent la commune. Les inconvénients que vous signalez me paraissent donc mineurs par rapport à cette avancée.

Mme Françoise Gatel. - Les intercommunalités ont joué un rôle positif dans beaucoup de territoires, mais, en même temps, elles ont souvent réalisé une OPA sur les compétences des communes, à tel point que les élus communaux les décrivent parfois comme des « machins », à l'image de ceux qui décrivent l'Europe en ces termes.

L'intercommunalité n'est pas une collectivité. Personne ne s'interroge sur l'instauration d'un fléchage dans des syndicats intercommunaux très puissants et qui lèvent aussi, d'une certaine manière, l'impôt. L'intercommunalité est une structure de subsidiarité, destinée à la mise en oeuvre de projets de territoire partagés. Certains ont voté pour le fléchage pour éviter une désignation au suffrage universel direct lors d'un scrutin distinct, qui aurait transformé l'intercommunalité en collectivité territoriale. Je trouve la proposition de loi intéressante pour les communes de moins de 1 000 habitants. En revanche, dans les communes de 1 000 habitants et plus, il suffit d'être attentif à la constitution des listes pour éviter les problèmes en cours de mandature. Le seul cas problématique est celui lié à l'apparition d'une dissension entre le délégué communautaire et le reste de l'équipe municipale. Même si le délégué communautaire a été élu sur son nom, il reste pour beaucoup de citoyens un étranger car les citoyens ont avant tout voté pour une liste sur laquelle certains noms étaient soulignés. En élisant un délégué communautaire, on élit un représentant de la majorité plutôt qu'un individu.

M. Alain Richard. - J'ai l'impression que certains veulent revenir non seulement sur le fléchage mais aussi sur la réforme électorale de 1982, qui avait instauré l'élection des conseillers municipaux sur des listes bloquées, à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire. En effet, une partie des difficultés qui ont été soulevées peuvent très bien se produire au sein du conseil municipal. Ceux qui ont été élus sur la même liste de manière solidaire peuvent se disputer et se diviser : cela constitue un dysfonctionnement du système et une prise de distance par rapport au mandat, mais revenir au panachage ne serait pas mieux. Je me souviens des circonstances locales dans lesquelles un député des Alpes-Maritimes nous avait soumis un projet de révocation des délégués dans les syndicats pour régler un problème à Menton. Nous sommes nombreux à avoir eu la faiblesse de voter ce système de révocation. Mais si l'on considère que la liste est solidaire devant les électeurs, tous ses membres ont le même statut, y compris ceux qui ont été mandatés par les électeurs pour représenter la commune à l'intercommunalité. Si un conflit survient, on doit l'assumer et en tirer les conséquences. Il existe une possibilité de démission collective pour provoquer une nouvelle élection si le conflit est insurmontable. Sinon, il faut jouer le jeu de la solidarité.

La modification proposée en cas de changement de maire dans les communes de moins de 1 000 habitants me paraît cohérente avec l'esprit de la législation actuelle, car il ne s'agit que d'actualiser l'ordre du tableau. Mais, pour le reste, le mandat de ceux qui ont été élus au suffrage direct, comme c'est le cas avec le fléchage, doit être respecté. On sent poindre une demande parmi les citoyens d'une élection directe et distincte des délégués à l'intercommunalité, non parce que celle-ci lèverait l'impôt, mais parce que ses compétences en matière de vie quotidienne se développent. Si on revient sur le fléchage, on verra apparaître une élection au suffrage supracommunal, avec, à terme, la transformation de l'intercommunalité en collectivité territoriale... Sachons proportionner les avantages et les inconvénients !

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-11 qui vise à renforcer la parité entre les femmes et les hommes parmi les adjoints au maire, n'a aucun lien, même indirect, avec la proposition de loi.

L'amendement COM-11 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à renforcer la parité parmi les vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre. On pourrait aussi avoir des doutes sur sa recevabilité, mais je pense que l'on peut reconnaître l'existence d'un lien indirect avec le texte. Toutefois, la solution ici proposée n'est pas praticable. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

Les amendements COM-13, COM-14, COM-15 et COM-16 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Article 1^er

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - En accord avec les auteurs de la proposition de loi, l'amendement COM-17 supprime l'article 1^er.

L'amendement de suppression COM-17 est adopté.

Article 2

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - De même, l'amendement COM-18 supprime l'article 2.

L'amendement de suppression COM-18 est adopté.

Article 3

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-19 réécrit l'article 3.

L'amendement COM-19 est adopté. L'amendement COM-4 devient sans objet.

Article 4

L'amendement de suppression COM-20 est adopté. L'amendement COM-5 devient sans objet.

Article 5

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avec l'amendement COM-7, M. Grand propose que, sur les listes de candidats au conseil communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque le nombre de conseillers communautaires de la commune est supérieur ou égal à cinq, le nombre de candidats supplémentaires éventuels soit porté, non de deux à trois, mais de deux à quatre.

On peut avoir des réserves sur cette proposition, car plus les listes sont longues, plus on risque de se trouver dans le cas de figure où le nombre de colistiers est supérieur aux trois cinquièmes du nombre de sièges à pourvoir au conseil municipal. Dans un tel cas, en effet, les souplesses prévues par la loi pour la composition des listes de candidats au conseil communautaire ne trouvent plus à s'appliquer. En outre, la loi pourvoit déjà au cas où il n'y a plus de suivant de liste pour remplacer un conseiller communautaire. Toutefois, comme l'augmentation du nombre de candidats supplémentaires reste facultative, nous pouvons adopter cet amendement sans dommage. Avis favorable.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'amendement de coordination COM-21 est adopté.

Article additionnel après l'article 5

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement de suppression COM-22 est adopté.

Article additionnel après l'article 6

L'amendement de clarification COM-23 est adopté.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-24 instaure une conférence des maires au sein des communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines. Avis favorable au sous-amendement COM-27. Avis défavorable aux sous-amendements COM-26 et COM-25.

Les sous-amendements COM-26 et COM-25 ne sont pas adoptés. Le sous-amendement COM-27 est adopté. L'amendement COM-24, ainsi sous-amendé, est adopté. L'amendement COM-9 devient sans objet.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-1 qui renforce les prérogatives de la conférence des maires de la métropole de Lyon. Il est indispensable que les maires et les conseils municipaux soient associés étroitement à l'exercice de ses compétences.

M. Pierre-Yves Collombat. - Au nom de quoi ?

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Comme le conseil de la métropole de Lyon sera élu à compter de 2020 au suffrage universel direct, lors d'un scrutin distinct des élections municipales, il s'agit de faire en sorte que tous les maires continuent à être informés et consultés, même s'ils ne sont pas membres du conseil de la métropole. Il ne saurait être question, cependant, d'attribuer à la conférence métropolitaine un pouvoir de décision dans le domaine des compétences de la métropole de Lyon, car ce serait contraire au principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

L'amendement COM-1 est adopté.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-2 supprime l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié d'une commune membre. M. Grand a souvent présenté cet amendement dans d'autres textes, mais il a été déclaré irrecevable faute de lien avec ceux-ci. Ici, le lien avec le texte semble suffisant. Si l'habitant d'une commune, travaillant pour une autre commune appartenant à la même communauté, souhaite se faire élire conseiller municipal de sa commune de résidence - comme il en a déjà le droit - mais aussi conseiller communautaire, on voit mal pour quel motif il en serait empêché. Avis favorable.

M. Alain Richard. - Si l'on a pu observer parfois l'existence de systèmes de services rendus réciproques qui affectent l'indépendance du conseiller municipal d'une commune employé par une autre commune, j'approuve cet amendement en renvoyant à l'éthique de chacun. Avec l'extension des intercommunalités, une personne qui travaille comme secrétaire de mairie dans un village et qui est par ailleurs maire de sa commune ne pourrait plus siéger au conseil communautaire, sauf à devoir aller travailler à 50 kilomètres de chez elle. Je suis favorable à la levée de cette interdiction même si je reconnais qu'elle n'était pas frivole.

M. François Grosdidier. - Je plaide aussi pour la levée de cette interdiction, qui n'est pas infondée mais qui est excessive. On a de plus en plus de mal à trouver des gens compétents dans les petites communes et même dans les grandes villes. La fonction d'élu devient de plus en plus technique. J'ai vu des équipes municipales devoir se priver à regret des services de personnes compétentes en raison de ce régime d'incompatibilités, alors que leur participation ne posait aucun problème éthique. J'ajoute qu'il ne s'agit pas d'un risque de conflits entre intérêts privés et publics, mais entre deux intérêts publics. Il y a dans ce cas une autorégulation naturelle au sein de l'intercommunalité. Ne poussons pas trop loin cette volonté de réguler les conflits d'intérêts sinon on privera les communes de compétences humaines précieuses.

M. Alain Marc. - Nous avons tous en tête des exemples précis. Dans ma petite communauté de communes de la Muse et des Raspes du Tarn, un maire était agent de maîtrise auprès de l'intercommunalité. Il ne pouvait donc pas être conseiller communautaire. N'est-il pas risqué d'autoriser les agents de l'EPCI à devenir conseiller communautaire, notamment dans les petites intercommunalités où les communes sont très dépendantes des aides de l'intercommunalité ?

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Cet amendement ne vise pas le cas où le maire - ou un autre conseiller municipal que l'on souhaiterait voir siéger au conseil communautaire - est employé de l'intercommunalité mais seulement le cas où il est employé d'une autre commune membre.

M. Alain Richard. - L'amendement ne vise que les incompatibilités croisées. Les incompatibilités directes demeurent.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Il ne s'agit en toute hypothèse, comme le soulignait M. Grosdidier, que de conflits d'intérêts entre entités publiques, qui ne pourraient être qu'exceptionnels vu la répartition des compétences entre les communes et l'intercommunalité. Dans ce cas, en outre, les conseillers concernés peuvent facilement se déporter comme le font déjà les conseillers qui peuvent se trouver en situation de conflit d'intérêts pour diverses raisons. Heureusement que l'on n'interdit pas de se présenter à tous ceux susceptibles d'être en situation de conflit d'intérêts en raison de leur métier !

L'amendement COM-2 est adopté.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-3 qui tend à abroger l'article 54 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « Maptam », lequel prévoit que les conseils métropolitains soient élus au suffrage universel direct à compter de 2020, dans les conditions fixées par la loi avant le 1^er janvier 2019. On attend toujours cette loi...

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-10.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

La réunion est close à 10 h 35.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Proposition de loi et proposition de loi organique visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral - Examen des amendements aux textes de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI

M. Philippe Bas, président. - Nous commençons par les amendements du rapporteur sur la proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du code électoral.

Article additionnel après l'article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement n°  55 harmonise, en alignant les délais de carence, les conditions dans lesquelles les membres du corps préfectoral, qu'ils soient en activité ou en retraite, peuvent se présenter aux élections municipales.

L'amendement n° 55 est adopté.

Article 5

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement n°  58 est un amendement de compromis avec les amendements n^os  22 de M. Masson et 50 de M. Collombat. La proposition de loi interdit de faire figurer sur le bulletin de vote le nom d'une tierce personne, à l'exception du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant.

Cette dérogation concerne prioritairement les élections locales. Pour plus de clarté, le présent amendement exclut les élections législatives et sénatoriales de son périmètre. Seuls les noms des candidats et de leurs remplaçants pourront être apposés sur le bulletin de vote.

M. Jean Louis Masson. - Cela ne règle pas le problème. Lors des élections régionales ou départementales, on ne sait pas toujours qui sera candidat à la présidence du conseil. Tous les élus sont égaux et peuvent envisager d'accéder à la présidence.

L'amendement n° 58 est adopté.

Article 7

L'amendement de coordination n° 56 est adopté.

Article 8

L'amendement de coordination n° 57 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons désormais les amendements déposés par nos collègues.

Articles additionnels avant l'article 1^er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Je m'étonne du dépôt de l'amendement n^o  2 de M. Masson, concernant le principe de parité dans la désignation des adjoints au maire. La commission l'a déjà déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. Je vous propose de renouveler cette position. Cette remarque vaut également pour les amendements suivants de M. Masson.

M. Jean Louis Masson. - Mes amendements ne sont pas beaucoup plus éloignés de l'objet du texte que certains amendements du rapporteur...

L'amendement n°  2 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, ainsi que les amendements n^os  5, 6, 4, 7 et 3.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Pour la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État prennent en compte la population totale des circonscriptions. L'amendement n°  8 n'intègre que les électeurs inscrits sur les listes électorales. L'amendement n°  9 ne prend en compte que les seuls habitants de nationalité française. Avis défavorable.

La prise en compte de la population totale dans le découpage des circonscriptions fait partie de notre tradition républicaine. Ces amendements désavantageraient des départements jeunes ou comprenant beaucoup de ressortissants de nationalité étrangère.

M. Jean Louis Masson. - Lors de notre dernière réunion, consacrée à l'élaboration du texte de la commission, j'avais déposé un certain nombre d'amendements dont certains n'avaient d'ailleurs pas recueilli un accueil totalement négatif.

Comme il s'agissait d'une proposition de loi inscrite dans un espace réservé, on m'avait expliqué que l'usage voulait que l'on tienne compte, en commission, de l'avis de l'auteur de la proposition de loi. Aujourd'hui, la logique a changé, nous examinons les amendements de séance.

Concernant mes amendements n^os  8 et 9, je ne partage pas l'avis de notre rapporteur. Aucune tradition républicaine ne justifie l'état de notre droit. Dans un passé proche prévalait le principe « un citoyen, une voix ». C'est conforme à la démocratie : il n'y a pas de raison que la voix d'un électeur vaille davantage dans un département avec une forte proportion de mineurs ou de personnes étrangères, que dans d'autres départements. Notre rapporteur a fait un raccourci. Lorsque l'on veut noyer son chien, on l'accuse d'avoir la rage... Mais cela soulève une question de fond sur la démocratie.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  8, ainsi qu'aux amendements n^os  9 et 12.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  28 de M. Grand vise à autoriser les candidats à recueillir des dons par des opérateurs de paiement en ligne. L'auteur de la proposition de loi avait engagé la réflexion. Nous attendions l'analyse du Gouvernement sur la faisabilité technique et la sécurité juridique du dispositif. Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 48 du Gouvernement.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  28, ainsi qu'au sous-amendement n° 48.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Les amendements n^os  11 et 10 concernent les conditions d'octroi des crédits bancaires aux candidats. Avis défavorable : ces amendements présentent une fragilité constitutionnelle car ils imposeraient aux banques, organismes de droit privé, de financer des candidats, même en cas de doute sur leur solvabilité. Ils me semblent donc contraires à la liberté du commerce et de l'industrie.

M. Jean Louis Masson. - Contraire à la liberté du commerce et de l'industrie ? Là encore, lorsque l'on veut noyer son chien, on l'accuse d'avoir la rage... À ce rythme, interdire les dons des personnes morales devrait aussi être considéré comme une atteinte à la liberté du commerce !

La liberté du commerce, ce n'est pas permettre à une personne morale de favoriser un candidat au détriment d'un autre. Chaque candidat doit être traité de la même façon. Les banques, qui ont refusé un prêt à un certain parti pour les élections européennes, ont commencé par dire qu'elles étaient inquiètes de ne pas être remboursées si le parti n'atteignait 3 % des suffrages exprimés. Est-ce crédible alors que le parti visé arrive en tête ou en deuxième position des sondages ? Dans le Figaro, le directeur de la banque et le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques ont ensuite reconnu qu'ils ne tenaient pas seulement compte des facultés de remboursement mais aussi de la réputation du parti politique. Scandaleux ! Comme l'a dit M. Mélenchon, c'est reconnaître que ce sont les banques qui décident qui peut ou non être candidat. Ce n'est pas normal en démocratie.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  11, ainsi qu'à l'amendement n° 10.

Article 1^er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - En l'état du droit, tous les candidats doivent déposer un compte de campagne, sauf lorsqu'ils ont recueilli moins de 1 % des suffrages exprimés et qu'ils n'ont pas reçu de dons de personnes physiques. Les amendements n^os  13 et 14 de M. Masson visent à relever ce seuil à 3 ou 5 % des suffrages exprimés. L'amendement n^o 49 de M. Collombat retient également un taux de 5 %, en apportant une variante en fonction du montant des dépenses électorales. Cela paraît excessif. À titre d'exemple, avec un taux de 5 %, plus de 60 % des candidats aux élections législatives seraient exonérés de compte de campagne. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  49, 13 et 14.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  44 propose de rembourser les frais d'expert-comptable de l'ensemble des candidats, même lorsqu'ils n'ont pas obtenu 5 % des voix. M. Karoutchi craint que les petits candidats soient incités à limiter leurs dépenses pour ne pas avoir à payer d'expert-comptable. Je propose de demander l'avis du Gouvernement.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 44.

Article additionnel après l'article 1^er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  29 entend intégrer l'ensemble des bilans de mandat dans les comptes de campagne. Ne risque-t-on pas, avec cet amendement, de « gonfler » artificiellement le compte de campagne de tous les élus sortants ? Que faire par exemple lorsqu'un maire se présente aux élections législatives : faut-il obligatoirement intégrer ses bilans de mandat, même s'ils ne traitent pas de thématiques nationales ? Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  29 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 1^er bis

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  17.

Articles additionnels après l'article 1^er bis

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Aujourd'hui, un candidat peut régler directement des « menues dépenses », sans avoir recours à son mandataire financier. D'après la jurisprudence, ces menues dépenses doivent représenter un montant « faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne et négligeable au regard du plafond de dépenses électorales ». La CNCCFP tolère des paiements directs inférieurs à 10 % du montant total des dépenses inscrites dans le compte de campagne et à 3 % du plafond des dépenses électorales. Le juge apprécie ces éléments au cas par cas, ce qui peut créer de l'insécurité pour les candidats.

Les amendements n^os  53 rectifié et 43 visent à préciser cette jurisprudence au sein du code électoral. Retrait, sinon avis défavorable, de l'amendement n°  53 qui plafonne les menues dépenses à 250 euros. L'amendement n°  43 semble plus souple parce qu'il fixe un pourcentage et non une valeur absolue. Avis favorable à ce dernier, sous réserve d'une rectification afin qu'il soit ainsi rédigé : « À titre dérogatoire, le candidat peut régler directement des menues dépenses, lorsque leur montant est inférieur à 10 % du montant total des dépenses du compte de campagne et à 3 % du plafond prévu à l'article L. 52-11 ». Il s'agit d'être plus cohérent avec la jurisprudence de la CNCCFP.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  53 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  43, sous réserve d'une rectification.

Article 1^er ter

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  18.

Article additionnel après l'article 1^er ter

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Le périmètre des dépenses électorales fait l'objet de nombreuses décisions jurisprudentielles et d'une doctrine de la CNCCFP. Modifier ce périmètre ouvrirait de nouvelles questions et de nouvelles incertitudes pour les candidats, notamment en ce qui concerne le lien direct entre la dépense et le scrutin. Retrait, sinon avis défavorable, de l'amendement n° 54.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  54 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  1 rectifié tend à supprimer l'article 2. Avis défavorable.

M. Éric Kerrouche. - La nouvelle rédaction de l'article 2 est problématique. L'inéligibilité des candidats serait facultative. Le juge devrait désormais établir la preuve d'une volonté de fraude. Nous sommes inquiets sur les conséquences de cet article à une époque où nous avons grand besoin de transparence.

M. Philippe Bas, président. - Nous partageons tous votre préoccupation de sanctionner sévèrement toute fraude électorale.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Je rappelle que cet article reprend une proposition du Conseil constitutionnel, qui n'a aucun intérêt à réduire le champ des inéligibilités. De même, l'inéligibilité est déjà facultative aujourd'hui. Avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Il est vrai qu'une petite erreur matérielle dans le contenu des comptes de campagne ne devrait pas justifier l'inéligibilité du candidat et le Conseil constitutionnel partage ce point de vue.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n° 45 vise à revenir sur la solidarité du binôme de candidats aux cantonales. Le juge pourrait déclarer inéligible un membre du binôme et pas l'autre en cas de problème lié au compte de campagne. Retrait sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  45 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 3

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  19.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Par cohérence, retrait, sinon avis défavorable, pour l'amendement n° 46 qui vise à permettre au juge de déclarer l'inéligibilité d'un seul membre du binôme aux élections cantonales.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  46 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Les amendements n^os  51 et 52 visent à réduire les possibilités d'être candidats aux élections municipales lorsque l'on est seulement inscrit au rôle des contributions directes de la commune et non sur la liste électorale. Avis défavorable. Il semble important de laisser la possibilité à ceux qui ont un lien avec la commune de pouvoir se présenter aux élections. Quant aux « candidats TGV », laissons le soin aux électeurs de les sanctionner !

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 51 et 52.

Articles additionnels après l'article 4

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Aujourd'hui, le contenu des affiches électorales est libre, à une exception près : elles ne peuvent pas combiner les couleurs bleu, blanc et rouge, pour éviter toute confusion avec les affiches officielles, imprimées par l'administration. L'amendement n°  37 rectifié ter vise à réduire cet espace de liberté en interdisant aux candidats de faire figurer le nom ou la photographie d'un tiers sur leur affiche. Cela semble excessif. Il s'agit d'ailleurs d'une tradition républicaine : en 1988, le Conseil constitutionnel a par exemple admis que François Mitterrand figure sur les affiches des candidats socialistes aux élections législatives. De même en 2007 avec Nicolas Sarkozy ou en 2017 avec Emmanuel Macron. En outre, je rappelle que le juge de l'élection sanctionne les candidats dont les affiches induiraient les électeurs en erreur. Avis défavorable.

M. Jean Louis Masson. - Je partage l'avis de notre rapporteur. Il a cité le cas du visage des Présidents de la République. Il m'est arrivé de faire figurer sur mes affiches électorales la photographie d'un groupe de militants. Si cet amendement était adopté, cela ne serait plus possible ! De même, dans les circulaires électorales, il n'y aurait plus que la photographie du candidat, or on peut très bien être photographié lorsque l'on serre la main de concitoyens ou que l'on assiste à une inauguration... Si c'est l'image du Président de la République que les auteurs de l'amendement visent, alors l'amendement devrait être plus explicite !

Mme Brigitte Lherbier. - L'esprit de cet amendement n'est pas de nuire à la démocratie mais de renseigner les électeurs. Faire figurer la photographie d'une autre personne que le candidat peut être source de confusion. Les exemples passés ne justifient pas l'avenir. L'essentiel est que les électeurs votent pour un candidat et un suppléant, non pour une idée qui pourrait les détourner de leur vote initial.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  37 rectifié ter.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  47 du Gouvernement concerne la diffusion des résultats des élections présidentielles et européennes. Il s'agit de s'assurer que les résultats des circonscriptions ultramarines ne soient pas communiqués avant le jour du scrutin à 20 heures, heure de Paris. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  47.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Comme je l'ai indiqué, les affiches électorales ne peuvent pas combiner les couleurs bleu, blanc et rouge. L'amendement n^o  21 propose de préciser cette interdiction, notamment lorsque la combinaison de ces couleurs ne crée aucune confusion chez les électeurs.

Toutefois, les décisions du juge électoral apparaissent plutôt cohérentes. Ainsi, le Conseil d'État a estimé, dans une décision du 30 décembre 1996, qu'inscrire le mot « Chantilly » en utilisant ces trois couleurs n'avait pas créé de confusion aux yeux des électeurs de la commune. De même, le Conseil constitutionnel se montre compréhensif lorsque l'utilisation de ces trois couleurs « n'a pas été de nature ni à conférer un caractère officiel à la candidature ni à exercer une influence sur les résultats du scrutin ». Avis défavorable.

Cependant, certaines attitudes des commissions de propagande ont posé question. Profitons du débat en séance pour demander au Gouvernement de rappeler le droit applicable à ces commissions ainsi qu'aux préfectures.

M. Jean Louis Masson. - Le candidat qui voit la commission de propagande « retoquer » sa profession de foi peut toujours faire appel devant le juge électoral mais sa campagne en sera affectée. Les ennuis peuvent être considérables à une élection présidentielle, où l'on imprime des millions de professions de foi.

Si la jurisprudence est aussi claire que vous le dîtes, pourquoi ne pas l'inscrire dans la loi ? Cessons de nous référer sans cesse à la jurisprudence. La loi doit être claire.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  21 et, à défaut, y sera défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  15 et 16.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  33 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 5

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  23 ainsi qu'aux amendements n^os 22 et 50.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n° 41 vise à permettre aux candidats d'apposer leur photographie sur leur bulletin de vote. Je préfère en rester au texte de la commission qui me semble plus clair. Demande de retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  41 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 5

L'amendement n°  42 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  35 rectifié vise à lutter contre l'affichage sauvage en explicitant la possibilité pour le maire de déposer d'office les affiches électorales, ce que la jurisprudence permet déjà. En outre, le coût du nettoyage serait imputé sur le remboursement des dépenses électorales du candidat. Or le remboursement du nettoyage est déjà possible et il semble disproportionné d'imputer ces dépenses sur le compte de campagne. Retrait, sinon avis défavorable.

M. Alain Richard. - Je veux apporter une autre objection à l'inclusion des frais de nettoyage dans les comptes de campagne. Si le candidat a déjà atteint le plafond des dépenses autorisées, il risque de devenir inéligible à cause des excès de ses colleurs d'affiche, ce qui est excessif. Si le candidat n'a pas atteint le plafond, alors la réintégration de ces dépenses dans le compte de campagne conduit à les faire prendre en charge par le budget de l'État ! Comme il s'agit d'une faute, c'est au candidat de payer.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  35 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n°  36 au titre de l'article 41 de la Constitution.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Retrait sinon avis défavorable à l'amendement n°  32, qui vise également à lutter contre l'affichage sauvage.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  32 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  40 rectifié, qui étend l'incompatibilité familiale aux communes de 500 habitants ou moins, me semble irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement n°  40 rectifié est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, de même que l'amendement n°  38.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  31 vise à interdire la mention du nom d'une tierce personne dans le titre d'une liste de candidats. Il me semble partiellement satisfait par l'article 5 de la proposition de loi qui interdit de faire figurer le nom d'une tierce personne sur le bulletin de vote. Retrait sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  31 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n°  30.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  30 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 5 bis

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  20.

Article 6

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  24 et 25.

Article 8

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  26.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  27 prévoit une entrée en vigueur de la loi le 1^er janvier 2020. Je préfère une entrée en vigueur à compter du 30 juin 2020 pour ne pas bouleverser les prochaines élections municipales.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  27.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement n°  13 est un amendement de coordination.

La commission adopte l'amendement n° 13.

Articles additionnels avant l'article 1^er

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  2 ainsi qu'à l'amendement n° 3.

Article 1^er

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  1 rectifié, 4 et 5.

Article 2

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  6.

Article additionnel après l'article 2

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  10 concerne un sujet que nous avons déjà évoqué, celui des candidats européens aux élections municipales. Je propose de demander l'avis du Gouvernement sur ce sujet d'une grande complexité.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n°  10.

Article 2 bis

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  7.

Article 3

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  8.

Article 4

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  9.

Article additionnel après l'article 4

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement n°  11 vise à supprimer une incompatibilité pour le suppléant d'un parlementaire appelé à le remplacer temporairement à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Le suppléant pourrait conserver ses mandats locaux, bien que sa suppléance puisse durer plusieurs mois. Cet amendement me semble irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement n°  11 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

PROPOSITION DE LOI

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

La réunion est close à 16 h 40.

Jeudi 2 mai 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes - Procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement) - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons selon la procédure de législation en commission, prévue par les articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, une proposition de loi de Mme Agnès Canayer, qui tend à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction, frauduleuse ou non, et la propagation, avec ou sans complicité, des espèces toxiques envahissantes. Cette procédure, très novatrice, a été introduite par le Sénat, et pourrait inspirer d'autres assemblées !

Mme Agnès Canayer, auteure de la proposition de loi. - Ce texte n'a pas pour ambition de révolutionner les compétences du maire mais simplement de répondre à une inquiétude sur le terrain. Sa visée est donc pragmatique. En effet, l'apparition progressive d'espèces exotiques, et en particulier du frelon asiatique, sur notre territoire, est anxiogène pour nombre de nos concitoyens. Les maires, qui sont leurs premiers interlocuteurs, ne savent pas bien comment répondre à ce problème et hésitent entre les multiples possibilités d'intervention - préfet, services de secours et incendie, application de leurs propres pouvoirs de police - car il y a un certain flou sur l'attribution de la compétence d'éradication des espèces invasives. Au Havre, entre août et novembre dernier, plus de 50 interventions ont été opérées, la commune, en l'absence de doctrine officielle, notamment au sein des services de la préfecture, ayant dû agir dans les cas d'urgence tant sur le domaine public que dans des propriétés privées, ce qui s'est révélé parfois difficile à justifier. La médiatisation ne fait que renforcer ce climat anxiogène et, considérant le manque de moyens et la confusion au niveau des maires, j'ai déposé cette proposition de loi pour qu'une stratégie soit définie et que la place du maire dans la lutte contre l'envahissement des frelons asiatiques soit clarifiée.

M. Philippe Bas, président. - Ce texte est très attendu des maires, en effet, y compris dans la Manche où nous avons aussi des frelons asiatiques.

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Cette semaine, à l'invitation de la France, se tenait à l'Unesco la septième session plénière de la Plateforme mondiale sur la biodiversité (IPBES). Il s'agit de l'équivalent du Giec pour la biodiversité : l'objectif est de faire la synthèse des connaissances scientifiques internationales sur la biodiversité.

Le constat général, alarmant, est que nous sommes en train de vivre la sixième extinction des espèces et que la biodiversité recule très rapidement dans le monde entier, y compris dans des zones qu'on pensait indemnes. Près de 30 % des espèces sont menacées sur notre territoire du fait des activités humaines, dont les effets, qui vont de la pollution à l'artificialisation des sols en passant par la fragmentation des habitats et la surexploitation de certaines espèces, comportent aussi la prolifération d'espèces exotiques envahissantes.

Trop souvent cantonnée à un rôle de décor, la biodiversité nous rend des services inestimables et irremplaçables. Ainsi, les milieux humides nous fournissent l'eau potable, les insectes pollinisent les champs qui nous procurent notre alimentation, tandis que les dunes et les mangroves, qui nous protègent des tempêtes, sont de véritables infrastructures.

Or les espèces exotiques envahissantes, objet de la proposition de loi que votre commission examine aujourd'hui, originaires d'autres continents et introduites par l'homme, volontairement ou accidentellement, sont reconnues comme l'une des causes majeures d'érosion de la biodiversité au niveau mondial. Certes, toutes les espèces exotiques ne sont pas envahissantes. Lorsqu'elles le sont, elles ont nombre d'impacts négatifs sur les espèces indigènes, les habitats naturels et les services rendus par les écosystèmes. Elles affectent aussi les activités économiques et notre propre santé.

Ces impacts sont particulièrement importants dans les territoires ultramarins insulaires, dotés d'une biodiversité spécifique très riche et connaissant de nombreux flux, de tourisme ou de marchandises, qui peuvent être autant de vecteurs de propagation.

Pour lutter contre ces espèces, la France s'est dotée de plusieurs instruments. La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, votée en août 2016, comporte un panel d'outils pour contrôler l'introduction sur notre territoire ou dans le milieu naturel, la détention, le transport ou encore l'utilisation de ces espèces. De plus, le Gouvernement a mis en place un plan d'action pour la biodiversité, dont l'action n° 45 prévoit des dispositifs de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, notamment dans les espaces insulaires, et interdit l'utilisation de plantes reconnues comme invasives dans tout aménagement public. Ce plan illustre la volonté du Gouvernement de conduire une action déterminée et globale pour préserver la biodiversité dans les territoires par l'action des différents acteurs que sont les opérateurs de l'État et les administrations locales, ou via des dispositifs tels que les territoires engagés pour la nature.

La reconquête de la biodiversité passe aussi par la création, en cours d'examen au Parlement, de l'Office français de la biodiversité, un opérateur qui appréhendera un vaste ensemble d'enjeux liés à cette thématique.

La proposition de loi qui nous rassemble aujourd'hui est une occasion de mettre en lumière cet enjeu et d'interroger le rôle du maire dans la lutte contre la propagation des espèces exotiques envahissantes. Sa proximité avec nos concitoyens fait de lui un maillon essentiel, sur lequel il est nécessaire de s'appuyer pour sensibiliser ceux-ci à cette problématique encore trop méconnue. Il peut jouer un rôle essentiel dans la prévention des mauvaises pratiques conduisant à la dissémination de telles espèces.

Néanmoins, sous peine d'inefficacité et de dispersion de fonds publics, l'action de lutte doit être menée de manière coordonnée - et sur un territoire de taille pertinente, car les espèces exotiques envahissantes ne connaissent pas les frontières administratives ! Elles sont, du surcroît, armées pour recoloniser rapidement les territoires d'où elles ont été extraites.

C'est donc bien l'action du préfet, habilité à déclencher des opérations de lutte au titre de l'article L. 411-8 du code de l'environnement, qui est déterminante, via une mobilisation coordonnée de l'ensemble des acteurs locaux : collectivités, établissements et services de l'État, organismes à vocation sanitaire, chasseurs, pêcheurs, conservatoire et associations naturalistes, gestionnaires d'espaces protégés... Les acteurs locaux sont nombreux à se mobiliser en faveur de la préservation de la biodiversité locale.

Le Gouvernement est ouvert à la proposition du rapporteur : plutôt que de confier au maire une fonction déjà exercée par le préfet, il s'agira de lui confier un rôle, vital, de sentinelle. Plus une espèce exotique envahissante est détectée tôt, meilleures sont les chances de parvenir à son éradication. C'est le maire qui est le mieux placé pour la détecter, tandis que le préfet, par son rôle de coordinateur, peut - en lien étroit avec les élus - déterminer lorsqu'il est nécessaire d'agir.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour cet éclairage très intéressant.

M. Vincent Segouin, rapporteur. - Cette proposition de loi renforce les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces exotiques envahissantes. C'est surtout le frelon asiatique qui est visé : chaque printemps, les reines qui ont survécu à l'hiver créent de nouveaux nids. Ces dernières années, les maires ont régulièrement été interpellés par leurs administrés qui, inquiets à juste titre, scrutent leur propriété et celles des voisins, et même les espaces publics.

Les maires font le nécessaire lorsque les nids sont situés sur des espaces publics, ou pour mettre en garde les propriétaires qui ont un nid chez eux, mais ils sont incompétents lorsque le nid se situe sur une propriété privée dont le propriétaire refuse de donner l'autorisation de pénétrer ou d'agir, sauf s'il existe une menace grave et imminente pour la sécurité publique.

Le frelon asiatique ne constitue qu'une partie visible des espèces exotiques envahissantes actuellement répertoriées par les scientifiques. Avec le développement des échanges au niveau mondial, de nombreuses espèces, végétales ou animales, arrivent sur le sol national.

M. Philippe Bas, président. - Tel n'est pas le cas de la chenille processionnaire du pin, qui a fait souche depuis bien longtemps dans notre pays et ne voyage pas par les airs.

M. Vincent Segouin, rapporteur. - Parmi les espèces qui arrivent sur le sol européen, environ 10 % s'acclimatent. Il existe ainsi 14 000 espèces exotiques répertoriées en Europe. Sur ces 10 %, seules 10% deviennent invasives, avec des conséquences néfastes en matière écologique, économique ou sanitaire.

Les espèces exotiques envahissantes ont généralement un impact écologique, avec la création de désordre au niveau de l'écosystème faunique et floral : elles représentent la troisième menace pour la biodiversité au niveau mondial ! Certaines ont un impact économique, en constituant un risque pour l'agriculture, par exemple, ou sanitaire, en représentant une menace pour la santé publique - c'est le cas de l'ambroisie.

La notion d'espèces exotiques envahissantes a fait son apparition dans le droit national en 2016. Le préfet dispose du pouvoir de police pour lutter contre l'introduction et la propagation de ces espèces : il peut notamment intervenir à ce titre sur les propriétés privées.

Certaines espèces exotiques envahissantes sont également listées dans d'autres classifications, comme les dangers sanitaires. C'est le cas du frelon asiatique, qui est une vraie menace pour l'apiculture. Ces autres classifications entrainent d'autres moyens d'action des pouvoirs publics, qui appartiennent généralement au préfet.

La lutte contre les espèces exotiques envahissantes n'est efficace qu'au début de leur implantation sur le territoire. Une opération rapide peut alors éradiquer les spécimens d'une espèce à moindre coût. Après cela, l'espèce s'est diffusée et la stratégie de lutte doit s'orienter vers une gestion de la population globale et une protection des espèces autochtones qu'elle menace, ce qui est plus coûteux.

Enfin, en cas de menace grave et imminente pour la santé publique et la sécurité, le maire peut prendre à défaut des propriétaires toutes les mesures nécessaires pour mettre fin à la menace au titre de son pouvoir de police générale, en vertu de l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales. Il peut dans ce cadre ordonner la destruction de certaines espèces exotiques envahissantes.

Revenons maintenant au frelon asiatique : une seule reine frelon asiatique a été introduite en France en 2004 à l'intérieur de poteries importées de Chine. Présent dans 13 départements en 2006, le frelon asiatique avait envahi 56 départements en 2012 et a depuis conquis la France métropolitaine entière à l'exception de la Corse.

Le cycle de vie des frelons asiatique est annuel : les reines sortent de l'hibernation au printemps et fondent de nouveaux nids. Pendant l'été, pour nourrir leurs larves, les frelons chassent les insectes, surtout les abeilles et les guêpes ; puis la colonie meurt naturellement en hiver. Seules les femelles fécondées survivent en se protégeant du froid. Les frelons asiatiques ne reviennent jamais dans le nid de l'année précédente ! Leur piqûre n'est pas plus dangereuse pour l'homme que la piqûre du frelon européen ou que celle des guêpes, mais le frelon asiatique constitue un vrai risque pour l'apiculture, avec la perte des abeilles.

La stratégie d'éradication des nids n'est pas très efficace et coûte actuellement très cher. Nous ne constatons aucune diminution du nombre de frelons asiatiques. Au vu de la vitesse de propagation de l'espèce, il semble que son éradication soit, sinon impossible, du moins très difficile. La recherche se concentre sur la protection des ruches.

Le frelon asiatique est classé parmi les espèces exotiques envahissantes et les dangers sanitaires. Le pouvoir de police spéciale en la matière appartient donc au préfet. Le maire peut cependant, au titre de son pouvoir de police générale, intervenir en cas de menace grave et imminente pour la sécurité publique. Mon rapport décrit les possibilités dont disposent les maires pour lutter contre le frelon asiatique et pour répondre aux sollicitations de leurs administrés en la matière.

La proposition de loi permet au maire de mettre en demeure le propriétaire d'agir contre les espèces exotiques envahissantes présentes sur sa propriété et, à défaut, de procéder à l'exécution de ces opérations aux frais du propriétaire. Nous craignons cependant plusieurs effets indésirables. Il peut ainsi y avoir erreur sur l'identification des espèces, le maire n'étant pas systématiquement un biologiste. L'emploi sans encadrement de certaines techniques de lutte pourrait porter atteinte à la biodiversité au lieu de la protéger. Il y a aussi un risque de mise en cause de la responsabilité du maire en cas de mauvaises actions ou d'inaction. La concurrence des pouvoirs de police du maire et du préfet conduirait à la déresponsabilisation des deux autorités. Enfin, mettre ces opérations à la charge du propriétaire pourrait diminuer les signalements des espèces exotiques envahissantes, ce qui aurait un impact négatif sur le suivi scientifique de la diffusion de l'espèce.

J'ajoute que l'Association des maires de France n'est pas favorable à l'extension des pouvoirs de police, en particulier dans les propriétés privées, car cela augmenterait les risques de contentieux, ce qui rendrait encore plus difficile l'exercice du mandat, en particulier pour les petites communes qui ne disposent pas de service juridique.

Après avoir évalué les différentes hypothèses, il m'a semblé opportun de proposer une solution alternative, consistant, d'une part, à rappeler aux maires les pouvoirs dont ils disposent en matière de lutte contre les espèces exotiques envahissantes et les frelons asiatiques en particulier et, d'autre part, à consacrer la possibilité pour les maires de saisir le préfet de département lorsqu'ils détectent des espèces exotiques envahissantes sur le territoire communal. L'amendement que j'ai déposé en ce sens énonce ainsi que « lorsqu'il constate la présence dans le milieu naturel d'une ou plusieurs espèces mentionnées aux articles L.411-5 ou L. 411-6, le maire peut en aviser l'autorité administrative mentionnée au premier alinéa du présent article ».

Cet amendement responsabilise les préfets en leur permettant de prendre les mesures pertinentes à la suite de ce signalement. Le maire aura un rôle de facilitateur et de sentinelle dans la lutte contre les espèces exotiques envahissantes. Il pourra sensibiliser et informer le public sur les risques et jouer un rôle d'intermédiaire pour permettre une action sur les propriétés privées. Il constituera aussi un maillon essentiel de la chaine de détection précoce des espèces, par ses signalements aux autorités en charge de la lutte.

En conséquence, je vous proposerai également de modifier l'intitulé de la proposition de loi pour supprimer la référence aux pouvoirs de police du maire. Cet intitulé deviendrait : « Proposition de loi visant à renforcer l'intervention du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces exotiques envahissantes ».

M. Philippe Bas, président. - Merci. Je me réjouis que votre bonne collaboration avec l'auteure de la proposition de loi vous ait fait aboutir à une solution commune aux quelques difficultés juridiques que vous avez signalées.

M. Pierre-Yves Collombat. - Merci d'avoir enrichi mes connaissances sur la vie et les moeurs du frelon asiatique ! J'étais un peu léger sur cette question...

M. Philippe Bas, président. - Cela me surprend de votre part !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis de plus en plus ébloui par l'altitude à laquelle se situe depuis quelques mois la réflexion du législateur. On embrasse des choses qui nous dépassent...

Mme Françoise Gatel. - Un frelon asiatique vole haut !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je serai plus prosaïque. Faire des maires des sentinelles ? Ils ont déjà beaucoup à faire, comme l'a souligné le rapporteur. Et cela accroîtrait encore leur responsabilité : je vois d'ici M. Untel, piqué par un frelon, peut-être asiatique, ou par une guêpe bien française, débouler chez le maire et lui reprocher de n'avoir rien fait ! Il faudrait arrêter de charger la mule... Quand ils ont connaissance d'un problème, les maires font déjà le nécessaire. La prudence commande donc de ne pas soutenir ce texte. Quant aux propositions du rapporteur, je ne vois pas trop ce qu'elles changent.

M. Jean-Luc Fichet. - Le frelon asiatique est tout de même un vrai sujet pour les maires et les présidents d'intercommunalité, dans la mesure où l'on voit apparaître dans leurs budgets des lignes prévoyant une prise en charge à 25, 30 ou 50 % du coût des opérations. Je plaide pour que ce coût n'incombe pas du tout aux particuliers. En effet, pour éviter cette charge financière, ceux-ci prennent parfois des initiatives de destruction des nids de frelons catastrophiques et dangereuses : qui au lance-flammes, qui à la fourche... Or le frelon asiatique n'est pas sans risque pour l'humain, puisqu'il y a des morts. L'information est très importante : trop d'amateurs prennent des initiatives ou créent des pièges. Pour le maire, ses pouvoirs de police actuels suffisent amplement. Laissons les préfets mener l'éradication de cette espèce, qui pose un réel problème.

M. Philippe Bonnecarrère. - S'il ne s'inscrit pas, en effet, dans la grande tradition légistique, ce texte répond à une vraie préoccupation de nos concitoyens. Il n'est que de regarder les courriers que nous recevons tous pour s'en convaincre : le frelon asiatique, le moustique-tigre, la pyrale du buis, autant de sujets qui y sont continuellement évoqués. Et je ne parle pas des rats et des pigeons en zone urbaine...

La ministre a expliqué la responsabilité de l'État et le rôle des préfets dans la lutte contre ces espèces. Dans mon département, les préfets successifs m'ont toujours expliqué que cette question relevait de l'hygiène et devait être traitée par le département. Or c'est à leur maire que nos concitoyens s'adressent ! Ce qui est fait au Havre suscite mon admiration. Dans l'ensemble, l'action des communes est très variée : certaines n'interviennent pas, d'autres le font en prenant en charge une part plus ou moins grande... Et les services départementaux d'incendie et de secours, systématiquement sollicités, refusent en général d'intervenir sauf prise en charge financière. Bref, sur le terrain, la confusion est totale, et je comprends bien, à cet égard, la démarche de Mme Canayer.

Si l'on devait chiffrer le temps que nous avons consacré, nous et nos collaborateurs, à travers toute la France, à ce problème, on aboutirait à une somme bien supérieure au coût effectif du traitement ! Une clarification est donc nécessaire, et je ne crois pas que ce texte y suffise. Au fond, il faut définir si cette question relève d'un service public, ou non : si l'on répond par l'affirmative, il faut indiquer qui est compétent et prévoir les crédits adéquats. On peut aussi considérer que cela relève de la liberté individuelle. Après tout, il ne s'agit pas d'un grand risque pour la vie humaine, et l'intervention d'un piégeur agréé tourne autour de 200 ou 250 euros.

Si l'on fait passer l'idée que c'est le maire qui doit donner l'alerte, cela peut déresponsabiliser nos concitoyens. Cela dit, ils ont tendance à nous envoyer des photographies du nid de frelons situé chez leur voisin l'hiver, quand les feuilles sont tombées - mais aussi au moment où les frelons ne sont plus dans le nid !

M. Philippe Bas, président. - Certes, mais il faut inciter nos concitoyens à photographier les nids de frelons à toute période, pour que l'on puisse suivre la diffusion de l'espèce ! M. Thani Mohamed Soilihi veut témoigner pour Mayotte...

M. Thani Mohamed Soilihi. - Pas du tout, vous aurez remarqué que la plupart de mes interventions sont de portée nationale !

Notre droit prévoit déjà des dispositions pour lutter contre ce genre de fléau. Cette proposition de loi a le mérite d'aller plus loin et pose la question de l'articulation adéquate entre les pouvoirs du préfet et les nouveaux pouvoirs qu'elle assigne au maire. Elle pose aussi la question du coût de ces interventions pour les propriétaires. A ces deux titres, elle méritait de venir en discussion. Notre groupe se rallie à la position de compromis du rapporteur.

Mme Françoise Gatel. - Il arrive parfois que le législateur soit un pur esprit, et produise même des textes quelque peu désincarnés... Il se trouve qu'au Sénat nous portons aussi les préoccupations des territoires et des élus locaux, qui peuvent sembler anecdotiques voire comiques, mais compliquent réellement la vie des élus locaux, et parfois de nos concitoyens. La Fontaine disait qu'on peut être « fort dépourvue quand la bise fut venue ». Quand le frelon arrive, on l'est tout autant et il n'y a pas de fable pour vous aider !

Or il s'agit d'un véritable fléau sanitaire qui se propage sur nos territoires et s'affranchit allègrement des périmètres administratifs.

M. Philippe Bas, président. - C'est tout à fait anormal...

Mme Françoise Gatel. - Il ne demande pas de visa ! Évidemment, l'action d'un territoire ne sert à rien, puisque le frelon vit sa propre vie, et colonise des zones sans considération de la loi NOTRe.

Plusieurs territoires ont fini par choisir un niveau d'intervention - commune ou intercommunalité - pour gagner en efficacité. Ils privilégient les actions de destruction par des opérateurs privés. Il y a quelque temps, il arrivait que les pompiers interviennent. À présent, le nombre d'interventions à réaliser les dépasse.

Les intercommunalités et les communes ont donc mis en place des services, parfois gratuits, pour les particuliers. En effet, sans intervention dans les domaines privés, il n'y a pas d'éradication possible de cette espèce. Bref, la proposition de loi de Mme Canayer répond à une préoccupation réelle. Le rapporteur souhaite ne pas donner aux sentinelles que sont les maires des obligations qui augmenteraient le risque de contentieux. Je souscris à cette proposition.

Ce texte est très attendu par les maires. Nous pourrions opter pour une réflexion globale identifiant ce péril sanitaire - qui est aussi un péril en matière de biodiversité - et confiant à l'État le soin d'agir. Mais, pendant ce temps, le frelon continuera à s'activer. Aussi importe-t-il d'apporter une solution efficace.

Les choucas des tours sont un autre péril, non moindre, qui préoccupe beaucoup d'élus locaux. Il s'agit d'une espèce de corneilles protégée par l'Europe, mais invasive et qui attaque les joints des pierres dans les tours et fragilise les édifices.

M. Philippe Bas, président. - Nous en avons beaucoup dans la Manche.

Mme Françoise Gatel. - Madame la Ministre, j'ai interrogé plusieurs de vos prédécesseurs, et même le ministère de l'Agriculture, sur le sujet, car nous n'avons pas le droit d'intervenir. Certes, le préfet peut autoriser une régulation ponctuelle de ces populations. Cela a été fait dans le Finistère, mais pas dans mon département. Et les choucas cohabitent souvent avec des pigeons... Quand j'ai évoqué cette situation, les services de l'État m'ont dit qu'on avait le droit d'éradiquer ou de réguler la population de pigeons ; mais, la nature ayant horreur du vide, quand le pigeon diminue, le choucas augmente !

M. Philippe Bas, président. - Voulez-vous dire que le pigeon est un frein à la reproduction du choucas ?

Mme Françoise Gatel. - Il est en lui-même une nuisance... Le préfet m'a répondu qu'on entendait bien ma préoccupation mais qu'il convenait que je compte la population de choucas présente sur mon territoire pour décider si elle était vraiment excessive. De telles réponses n'encouragent pas l'engagement politique local.

M. Alain Marc. - Ce texte me semble être, en quelque sorte, une proposition de loi d'appel. Elle parle d'un vrai problème, et Mme Canayer a raison de le soulever. Député et président de communauté de communes, j'ai passé un temps fou à travailler sur le sujet et à trouver des moyens de nous débrouiller comme nous le pouvions localement. J'avais d'ailleurs utilisé ma réserve parlementaire, lorsque celle-ci existait encore, pour fournir aux apiculteurs des cannes qui permettent d'injecter un produit dans les nids de frelons asiatiques, qui sont souvent en hauteur. Une clarification du droit en la matière est nécessaire. Faire payer le propriétaire ? Là où il y a cinq habitants au kilomètre carré, certains possèdent 150 hectares, et ne sont pas censés savoir qu'il y a un nid de frelons asiatiques chez eux. D'ailleurs, encore faut-il déterminer d'où viennent les frelons.

S'il est important que le maire alerte le préfet, il faudra que votre ministère envoie aux préfets des circulaires pour qu'ils prennent les choses en main ! Nous devons nous organiser mieux pour contenir le frelon asiatique, à défaut de l'éradiquer.

M. Arnaud de Belenet. - Nous devons en effet inciter les préfets à se mobiliser sur ce sujet, et à intégrer les maires dans les dispositifs de coordination qu'ils créent, car ils ont tendance à les oublier. L'enjeu financier pourra les y porter, du reste, puisque s'il faut des crédits locaux, c'est à l'échelon des collectivités territoriales, et notamment des départements, qu'il faudra les chercher.

M. Yves Détraigne. - Quand j'ai regardé le programme de notre commission, j'ai cru qu'il avait une erreur : je me demandais ce que venait faire le frelon asiatique à la commission des lois... Ce n'est pas la première fois que nous sommes confrontés, dans nos campagnes, à des problèmes de ce type. A-t-on promulgué à chaque fois une nouvelle loi ? Notre arsenal juridique et sanitaire est suffisant... Je ne suis pas un spécialiste du frelon asiatique, mais j'ai du mal à croire qu'on ait besoin d'une nouvelle loi pour régler ce problème.

M. Philippe Bas, président. - La loi peut beaucoup, mais elle ne peut pas tout... Et, si cette loi est utile, il faudra d'autres actions que celle du législateur pour venir à bout de ce phénomène envahissant.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi le rapporteur introduit-il le verbe « pouvoir » dans son amendement COM-5 ? Il suffirait d'écrire « avise ». Cela ne crée pas une charge considérable pour le maire : il suffit de prévenir l'autorité préfectorale de l'information qu'il détient.

M. Vincent Segouin, rapporteur. - Nous avons cherché à montrer dans le rapport ce qu'était une espèce exotique envahissante, pour faire ressortir l'importance du sujet d'un point de vue scientifique. Nous avons donné des précisions sur le frelon asiatique et sur son cycle annuel, car nous ne sommes tous pas bien informés sur la question. Je voulais aussi souligner le caractère anxiogène du problème. La taille de l'animal est un élément perturbateur, mais le frelon asiatique n'est pas plus dangereux que les autres hyménoptères : il y a eu 10 décès liés au frelon asiatique depuis 2004, alors que l'on en compte 15 par an liés à la guêpe. Cela explique que le frelon asiatique ne soit pas répertorié parmi les menaces pour la santé humaine.

Nous avons mis évidence les dispositifs existant dans notre droit. Le préfet est en charge de la lutte, et le maire peut intervenir en cas de menace grave et imminente pour la sécurité publique. J'espère que mon rapport sera utile aux maires. L'essentiel est que l'État ait réellement envie de traiter le sujet - car la menace pour l'homme est tout de même relativement faible.

Pour autant, le traitement des espèces toxiques et envahissantes reste un sujet d'ordre national, car les espèces ne suivent pas les frontières administratives. Pour les urgences, notre droit est adapté. Nous ne souhaitons pas charger les maires de responsabilités supplémentaires. C'est pourquoi j'ai écrit « peut aviser », et non « avise ». Nous voulons faire du maire une sentinelle, et laisser le préfet juge de la pertinence d'intervenir.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE DE LA PROPOSITION DE LOI
SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION

Article unique

M. Philippe Bas, président. - Vous avez expliqué votre amendement COM-5.

M. Vincent Segouin, rapporteur. - L'amendement COM-4 donne aux maires le pouvoir d'accorder des dérogations aux règles régissant de conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales ou végétales et de leurs habitats. Avis défavorable.

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Avis favorable à l'amendement du rapporteur. Je vous remercie de la qualité des débats. La perte de la biodiversité nous préoccupe tous. Les services de l'État et de mon ministère sont à votre disposition pour avancer sur des solutions concrètes et pragmatiques qui n'iront pas ajouter une charge supplémentaire aux maires.

M. Philippe Bas, président. - Merci. Nous apprécions cet esprit de coopération entre le Gouvernement et le Sénat, qui tend à s'élargir de semaine en semaine !

L'amendement COM-5 est adopté. L'amendement COM-4 devient sans objet.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Intitulé de la proposition de loi

M. Vincent Segouin, rapporteur. - Les amendements identiques COM-6 et COM-1 rectifié remplacent le mot « toxique » par le mot « exotique » et les mots « les pouvoir de police » par les mots « l'intervention ».

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Avis favorable.

Les amendements COM-6 et COM-1 rectifié sont adoptés. L'intitulé de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous avons le choix entre un texte inutile et un texte néfaste. Je ne participerai pas au vote.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Agnès Canayer, auteure de la proposition de loi. - Je me réjouis que nous ayons trouvé une voie de sortie sur ce sujet très concret, qui embarrasse les maires et angoisse nos concitoyens. Le coût ne doit pas retomber sur les collectivités territoriales mais être pris en charge par l'État.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide - Examen des amendements

Article additionnel avant l'article 1^er

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n^o  3 de M. Labbé modifie la définition du génocide, à l'article 211-1 du code pénal : ce crime serait constitué en cas d'atteinte grave à l'intégrité physique ou psychique d'un groupe déterminé, commise par tout moyen, dont « l'altération de (son) environnement naturel ». Cela souligne utilement le lien qui existe entre la survie d'une population et son environnement naturel. Néanmoins la précision, au plan juridique, est superflue: le code pénal ne dresse pas une liste de moyens... Empoisonner un cours d'eau pour éliminer une population pourrait bien sûr tomber sous le coup de l'incrimination de génocide. Retrait ou avis défavorable, donc.

Mme Esther Benbassa. - Je ne partage pas l'avis de Mme Mercier.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  3.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  2 rectifié modifie l'article 223-1 du code pénal, pour élargir le champ d'application du délit de mise en danger de la vie d'autrui et sanctionner tant le risque immédiat que le risque futur, ainsi que la mise en danger qui expose à un risque de mort ou de blessure mais aussi de maladie.

M. Labbé indique qu'il souhaite avant tout ouvrir le débat. Une réflexion plus approfondie serait effectivement un préalable indispensable, car on déborde ici largement la protection de l'environnement. Viser des risques futurs, faire référence au risque de maladie pourrait compliquer l'établissement du lien entre le comportement répréhensible et les dommages observés. Retrait et à défaut, avis défavorable.

Mme Esther Benbassa. - Je suis contre l'avis du rapporteur, dont je ne comprends pas l'argumentation.

M. Philippe Bas, président. - Si l'on ne qualifie pas les maladies visées, un rhume pourrait entraîner des poursuites. M. Labbé n'a sans aucun doute pas voulu cela, mais c'est ce à quoi son texte aboutit. Notre rapporteur ne peut souscrire à cet amendement - d'appel, selon son auteur même...

Mme Marie Mercier, rapporteur. - En outre, une maladie peut avoir plusieurs causes. La formulation est trop imprécise.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  2 rectifié.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  7 rectifié vise à augmenter le quantum des amendes encourues par les personnes morales en cas d'infractions relatives aux rejets polluants des navires. Les amendes varient actuellement de 20 000 euros à 75 millions d'euros.

L'amendement porte ces maxima à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel, en proportionnant l'amende aux avantages tirés de l'infraction. Une disposition de ce type avait été introduite dans le code de la consommation pour sanctionner les pratiques commerciales agressives ; le Conseil constitutionnel ne l'avait pas jugée manifestement disproportionnée. Rendre les sanctions plus dissuasives est une piste intéressante, mais en réfléchissant à l'échelle des peines de manière globale.

Dans le cas des rejets polluants des navires, les amendes prévues pour les personnes morales sont d'ores et déjà significatives et peuvent être accompagnées par des dommages et intérêts très substantiels, notamment pour préjudice écologique. Cela est nécessairement dissuasif. Défavorable.

Mme Esther Benbassa. - L'objectif est de sauver la planète ! Il faut sanctionner lourdement les pollueurs, sinon tout continuera comme aujourd'hui !

M. Philippe Bas, président. - Mme Mercier partage vos préoccupations, il n'y a pas parmi nous ceux qui sont « pour » et ceux qui sont « contre » la protection de la planète. Nous nous interrogeons sur le caractère dissuasif ou non de la sanction. Elle semble déjà substantielle.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  7 rectifié.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  8 rectifié étend le champ des infractions relevant de la délinquance organisée à l'ensemble des délits visés par le code de l'environnement, dès lors qu'ils sont connexes à un crime ou à un délit commis en bande organisée. 

Les enquêteurs et les magistrats disposent alors de pouvoirs renforcés, de techniques particulières de surveillance, d'infiltration, d'enquête sous pseudonyme, d'interceptions des correspondances, de sonorisations de véhicules, qui sont potentiellement attentatoires à la vie privée ; des règles dérogatoires s'appliquent en matière de garde à vue comme de perquisitions. Il paraît hasardeux d'étendre sans réflexion approfondie le champ de ces techniques potentiellement très intrusives à un si grand nombre de délits, de gravité variable. Du reste, certains délits environnementaux peuvent d'ores et déjà donner lieu à l'utilisation de ces techniques d'enquête, lorsqu'ils sont commis en bande organisée.

Retrait et, à défaut, avis défavorable.

Mme Esther Benbassa. - Je suis d'un avis contraire !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  8 rectifié.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  9 rectifié donne compétence aux juridictions françaises pour juger les personnes résidant habituellement sur le territoire de la République et qui ont commis à l'étranger un crime ou un délit en bande organisée, accompagné d'une atteinte à l'environnement. Actuellement, les poursuites pour des faits commis à l'étranger sont possibles en cas de crime contre l'humanité ou de crime de guerre, à condition qu'aucune juridiction nationale ou internationale ne demande l'extradition de la personne suspectée. 

Je comprends l'intention : affirmer la détermination de la France à lutter contre les atteintes à l'environnement, où qu'elles soient commises. Mais que de difficultés diplomatiques et pratiques, si nous adoptions une telle disposition ! La France pourrait se voir reprocher de s'ériger en « gendarme du monde », enquêtant à l'étranger sur des faits qui ne seraient parfois même pas des infractions dans la législation de l'État considéré. J'y ajoute la difficulté de rassembler des preuves, dans des pays où, par hypothèse, l'État de droit est mal assuré, sans quoi les faits y donneraient déjà lieu à poursuites. Les attentes seront difficiles à satisfaire. L'imprécision de la notion d'atteinte à l'environnement risque également d'ouvrir la voie à des difficultés d'interprétation. C'est une formulation très générique ! Avis défavorable.

Mme Esther Benbassa. - L'écocide sera un jour prochain réprimé par les tribunaux internationaux et le droit pénal international. Le Vietnam refuse désormais d'importer du glyphosate et des tribunaux verts émergent en Inde, en Nouvelle-Zélande et ailleurs. Êtes-vous au fait de l'évolution de la question, au plan transnational ?

Mme Marie Mercier, rapporteur. - J'entends tout cela mais l'amendement traite de procédure pénale nationale pour des faits commis à l'étranger.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  9 rectifié.

Article 1^er

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Les amendements n^os  5 et 1 rectifié donnent de nouvelles définitions de l'écocide. L'amendement 5 simplifie la définition : l'écocide est le fait de porter délibérément une atteinte étendue, irréversible et grave à l'environnement. Cela manque un peu de précision... Trop générale, la définition risquerait en outre d'entrer en concurrence avec certaines incriminations beaucoup plus précises figurant dans le code de l'environnement et qui répriment la pollution des sols, de l'air ou de l'eau.   

Autre problème, une personne pourrait être poursuivie pour écocide même lorsqu'elle a accompli un acte prescrit par la loi ou le règlement. Il me paraît difficile de faire peser un risque pénal sur quelqu'un qui se serait simplement conformé à ses obligations légales. Pour l'ensemble de ces raisons, avis défavorable, tout comme au n^o 1 rectifié.

Mme Esther Benbassa. - Cet amendement vise à inclure dans la définition un principe de précaution au bénéfice des générations futures. Vos enfants, vos petits-enfants sont concernés ! Si nous n'assumons pas nos responsabilités, très vite nous ne saurons plus comment endiguer les destructions.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Je vous rejoins sur le fond : lorsque le dernier animal aura disparu, lorsque la dernière goutte d'eau sera polluée, le dernier arbre tombé, l'homme comprendra que l'argent ne se mange pas... Cependant votre rédaction n'est pas suffisamment aboutie.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  5 et 1 rectifié.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  6 accroît le quantum des amendes que la proposition de loi applique aux personnes morales en cas de crimes contre l'environnement. Ces amendes pourraient atteindre 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel
- elles seraient alors plus dissuasives. Mais nous nous sommes prononcés contre la création d'un crime d'écocide dans le droit pénal de l'environnement français. Par cohérence, avis défavorable.

Mme Esther Benbassa. - Je ne suivrai pas notre rapporteur.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  6.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  4 rectifié donne une compétence extraterritoriale aux juridictions françaises pour juger du crime d'écocide, même en l'absence de lien avec la France.

Notre commission n'a pas souhaité inscrire le crime d'écocide dans le code pénal : par cohérence, avis défavorable. L'amendement pose en outre un problème de fond sur le plan diplomatique, puisque la France s'arrogerait le droit de juger certaines affaires au mépris de la souveraineté des États concernés. 

M. Jean-Pierre Sueur. - L'environnement ne connaît pas les frontières. Il faudra bien un jour s'inspirer de l'exemple de la Cour pénale internationale et créer une juridiction de même ampleur pour les questions d'environnement.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  4 rectifié.

La commission donne les avis suivants :

La réunion est close à 11 h 50.