COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 10 avril 2019

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Contrôle de la mise en application des lois (année parlementaire 2017-2018) - Communication

Il me revient, comme chaque année, de faire le bilan de l'application des lois entrant dans le champ de compétence de notre commission lors de la session précédente, c'est-à-dire la session 2017-2018. Les contributions de l'ensemble des commissions seront ensuite compilées et le gouvernement, en la personne du ministre chargé des relations avec le Parlement, sera invité à en discuter, mi-juin, avec le Président du Sénat et les Présidents de commission.

Avant d'en venir à ce bilan stricto sensu, je souligne que, contrairement aux autres commissions, l'essentiel de l'activité législative de notre commission consiste en l'examen de traités internationaux, qui n'ont pas besoin de mesures d'application règlementaire. Soit, au cours de la session parlementaire 2017-2018, 27 accords internationaux adoptés, contre 25 lors de la session précédente. Par ailleurs, la commission a poursuivi sa mission de contrôle en publiant 7 rapports d'information sur les sujets suivants : Campus France, Canal France International, Expertise France, les nouvelles routes de la soie, la Libye et la Russie. Le rapport d'information France-Russie : dialogue parlementaire pour rétablir la confiance était inédit car il a été écrit à quatre mains, Sénat et Conseil de la Fédération, et il a été publié dans une version française et russe, à la fois au Sénat à Paris et au Conseil de la Fédération à Moscou. Il a été remis en mains propres au Président Vladimir Poutine par mon homologue Konstantin Kossachev.

S'agissant du suivi de l'application des lois stricto sensu, arrêté au 31 mars 2019, il concerne plus particulièrement 4 lois adoptées au cours des sessions précédentes. Entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019, 21 mesures d'application ont été publiées pour ces lois, dont 4 ordonnances.

La loi de 2015 d'actualisation de la précédente programmation militaire est devenue totalement applicable, depuis la publication des deux derniers décrets attendus, respectivement en décembre 2017 et en octobre 2018.

En revanche, la commission n'a pas reçu le rapport sur la « Mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement » en 2016-2017, qui aurait dû nous être transmis en 2018, en application de l'article 15 de la loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale de juillet 2014. Ce retard est d'autant plus regrettable que le précédent rapport portant sur 2014-2015 nous avait été, lui aussi, transmis avec beaucoup de retard, en mai 2017. La commission a relancé le Gouvernement qui nous a promis ce rapport pour la fin avril. Le retard serait lié aux différentes consultations nécessaires (en particulier du CNDSI). Ce rapport sera utile pour la préparation de la prochaine loi d'orientation sur le développement. Le quai d'Orsay nous promet que son contenu sera plus accessible et didactique.

Comme les années précédentes, je souligne que le seul décret attendu sur la loi de février 2016 sur le protocole additionnel de Vienne de septembre 1998 relatif à la lutte contre la prolifération clandestine des armes nucléaires, n'a toujours pas été publié. La commission n'a pas reçu, non plus, le rapport sur la mise en application de cette loi qui aurait dû lui être transmis dans le délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur.

Enfin, comme les années précédentes, la Commission regrette qu'un décret d'application de la loi de juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Ce décret est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité d'un agent civil de l'Etat en service à l'étranger. Cela retarde la bonne mise en oeuvre de ce dispositif.

Les services de la commission ont interrogé le quai d'Orsay qui a donné les motifs de ce retard.

Dans son rapport du 28 mai 2009 sur les compléments de rémunération des agents expatriés du ministère des affaires étrangères, la Cour des Comptes avait qualifié le niveau du supplément familial de modeste, car ne permettant pas de compenser la cessation d'activité du conjoint et constituant de fait une difficulté majeure pour l'expatriation des jeunes couples notamment.

La Cour proposait une réforme des compléments de rémunération à l'étranger qui a abouti à la mise en place de l'allocation conjoint par la loi du 27 Juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État et en 2011 à la révision d'un décret du 28 mars 1967.

Ce nouveau dispositif avait vocation à remplacer l'actuel supplément familial et devait être égal pour tous les conjoints dans un même pays. Sa mise en oeuvre n'a toutefois pas pu aboutir favorablement, les consultations interministérielles ayant rapidement fait émerger des difficultés d'ordre juridique et technique qui n'ont pas pu être surmontées pour l'instant.

Enfin, s'agissant de la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025, je donne acte au Gouvernement de la publication de l'ensemble des décrets d'application dans le délai de six mois imparti.

Le rapport du Gouvernement sur la mise en application, dans les six mois, a été déposé avec un très léger retard. Les 4 ordonnances attendues dans la période considérée ont été prises. La LPM 2019-2025 a donc « facialement » un taux d'application très élevé, de 83 %.

Mais en creusant davantage, nous avons deux motifs d'insatisfaction dont je ferai part au Gouvernement en notre nom à tous.

D'abord, je déplore que, contrairement aux dispositions de la loi de programmation militaire, nous n'ayons pas reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit nous transmettre chaque année. Nous n'avons toujours pas reçu non plus le bilan annuel politique, opérationnel et financier des missions intérieures en cours, non plus que le rapport décrivant la politique de gestion des ressources humaines du ministère de la défense.

Le ministère a bien publié un « bilan social » comme chaque année, et nous a transmis en septembre 2018 un rapport sur l'exécution 2017 de la LPM, mais les deux publications ne correspondent pas à ce que nous avons demandé en LPM.

J'ajoute que, à l'initiative du Parlement, l'article 10 de la LPM de juillet dernier a prévu que deux fois par an, avant le 15 avril et avant le 15 septembre, le ministre chargé des armées transmet aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense, un bilan de l'exécution de la programmation militaire. Ce bilan détaillé comprend notamment les commandes passées et les livraisons reçues pour les programmes à effet majeur de plus de 70 millions d'euros ; pour les opérations d'armement de plus de 20 millions d'euros ; et pour les programmes d'infrastructures dont le coût est supérieur à 15 millions d'euros. Ce bilan indique les livraisons prévues dans les six mois.

L'article 11 de la LPM prévoit aussi qu'avant le 30 juin de chaque année, la ministre chargée des armées présente à la commission les principales évolutions de la programmation budgétaire.

Ces dispositions ont été introduites par les assemblées pour nous permettre de contrôler l'exécution de la LPM. C'était, je le rappelle, la condition de notre vote positif : que la LPM soit exécutée à l'euro près.

Le service de la commission a interrogé le cabinet de Mme la Ministre des armées qui n'a pas, à ce stade, donné d'indications sur le calendrier précis de mise en oeuvre de ces dispositions, même s'il a été indiqué que le gouvernement « souhaitait mettre en oeuvre cette obligation sous la forme d'une réunion de travail prochaine avec la ministre » ; et que le gouvernement travaillait « d'arrache-pied » pour respecter le délai du 15 avril pour la transmission des documents.

Laissons le bénéfice du doute au gouvernement, qui a encore 5 jours pour la transmission de ces informations, mais je m'inquiète de premiers signaux qui ne sont pas bons :

- chacun a en mémoire les 850 millions envolés à l'automne 2017 et les 404 millions de non couverture des OPEX en décembre 2018 ;

- or, d'après mes informations, il a été question que la moitié des Griffon soient livrés sans leurs tourelleaux !! C'est une décision qui serait prise incessamment, à l'occasion de la fameuse « VAR », l'exercice de variation en cours d'année, rebaptisée « A2PM : ajustement annuel de la programmation militaire », sur laquelle la ministre devrait statuer mi-avril en COMEX. J'espère vivement que les arbitrages seront favorables ; ils sont en cours.

Et dire que le gouvernement prétendait lors de la discussion de la LPM que la « VAR », dont nous demandions communication, était un exercice purement technique ! Pour surveiller l'exécution de la LPM de près, il est évident que nous avons besoin que le Gouvernement nous transmette les informations. Comptez sur moi pour les demander !

Un point sur l'exécution de la LPM ne sera pas inutile car plusieurs annonces récentes peuvent donner l'image d'une déconstruction lente :

Le 1er avril, devant les commandants de base de défense, la ministre a annoncé 50M€ de crédits dès 2019, qu'il faudra trouver autre part ; s'y ajoute, comme tous les ans, le surcoût OPEX, les dépenses du plan famille comme le « kit enfants de militaires », ou les dépenses non prévues en LPM comme l'espace, voire le SNU même si nous avons prévu qu'il ne soit pas financé par la LPM. Notre vigilance doit être sans défaut.

Deuxièmement, la commission s'étonne que la modification de l'article 16 de l'ordonnance de 2015 relative aux marchés publics qu'elle a portée par un amendement déposé sur l'article 44 de la LPM- amendement qui avait résisté en CMP et que nous avions défendu de haute lutte- ait tout simplement été effacé lors de la codification de cette ordonnance dans le nouveau code de la commande publique.

Nous l'avons évidemment signalé à la ministre, qui s'est elle-même retournée vers sa direction juridique et le Conseil d'État. Il lui a été répondu que lors de la codification (soi-disant à droit constant), ces dispositions avaient paru superfétatoires. Naturellement, cette argumentation ne nous convainc pas totalement ; je rappelle que le Gouvernement était contre notre amendement qui tendait à faire bouger les lignes à la DGA. Nos rapporteurs du 146 Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret sont donc chargés de ressusciter ces dispositions, ce qui n'est pas évident car pour l'heure elles figurent, par le jeu des ordonnances, dans le domaine règlementaire.

En résumé, pour notre commission, on peut considérer que l'application des lois est globalement satisfaisante, avec les deux fortes réserves que je viens d'exprimer.

Pour de plus amples informations, vous pourrez vous référer au bilan complet de la mise en application des lois adoptées par notre commission que nous allons vous adresser.

Ratification du traité d'Aix-la-Chapelle - Audition de Mme Anne-Marie Descôtes, ambassadrice de France en Allemagne sur la relation franco-allemande

M. Christian Cambon, président. - Le 22 janvier 2019, jour anniversaire du traité de l'Élysée, le Président de la République française et la Chancelière de la République fédérale d'Allemagne ont signé un nouveau traité de coopération franco-allemand dans la salle du couronnement de l'hôtel de ville d'Aix-la-Chapelle. Le Sénat devrait être appelé à autoriser la ratification de ce texte d'ici l'été.

C'est évidemment un très beau symbole que de s'appuyer sur le traité de l'Élysée, socle de la réconciliation historique entre la France et l'Allemagne, pour viser une nouvelle convergence - dont l'Europe a bien besoin - entre nos deux pays. Le nouveau traité a pour but de renforcer nos liens dans les domaines de la politique économique, de la politique étrangère et de sécurité, de l'éducation, de la culture, de la recherche, de la technologie, du climat et de l'environnement, ainsi qu'en matière de coopération entre les régions frontalières et entre les sociétés civiles.

Il vient surtout consacrer nombre d'actions déjà engagées. Son texte met le couple franco-allemand au centre des enjeux stratégiques en Europe et favorise une approche stratégique commune aux deux pays. Il est cohérent avec la volonté d'émergence d'une autonomie stratégique européenne, portée par la France et acceptée par l'Allemagne. La clause de solidarité mutuelle, avant tout symbolique et politique, réaffirme notre interdépendance. La réforme du Conseil de sécurité de l'ONU proposée par le traité reprend la position traditionnelle française.

Pourtant, au-delà des paroles et des symboles, il y a les actes, et nous avons plusieurs inquiétudes, dont vous vous êtes fait l'écho dans une récente tribune publiée dans la presse allemande, ce qui a été très apprécié.

Les Allemands ont annoncé une réduction de leur effort de défense, ce qui peut mettre notre coopération à mal. Et la coopération capacitaire franco-allemande, autour du système de combat aérien du futur (SCAF), le futur avion de combat, et du Main Ground Combat System (MGCS), le futur char de combat, pose deux problèmes sérieux.

D'abord, celui des exportations. Le traité d'Aix-la-Chapelle, en son article 4, alinéa 3, parle de confiance mutuelle et d'approche commune en matière d'exportation d'armements. Nous avions les accords Debré-Schmidt, mais les discussions sont aujourd'hui au point mort sur le sujet, ce qui est très inquiétant. Chacun connait les positions du SPD. J'ai fait part de mon inquiétude au Président de la République. Vous avez exprimé publiquement les vôtres.

Puis, celui de l'équilibre du partage industriel. Je m'interroge en particulier sur la gouvernance du MGCS. Alors que l'accord initial prévoyait une gouvernance paritaire, les Allemands poussent Rheinmetall. Quelle sera la place de Nexter - voire de Thalès en deuxième cercle ?

Enfin, les déclarations récentes de la nouvelle présidente de la CDU sur le siège du Parlement européen à Strasbourg et le siège européen au Conseil de sécurité des Nations Unies sont évidemment très inquiétantes, et ont soulevé de nombreuses protestations. Cette proposition est directement contraire aux intérêts français et européens. L'Europe, qui a aujourd'hui cinq membres au Conseil de sécurité, n'a aucun intérêt à n'en avoir plus qu'un ! La position de la France au Conseil est fragilisée par ces déclarations incompréhensibles.

Plus globalement, on a le sentiment que les planètes, un temps alignées entre la France et l'Allemagne, se désalignent. La grande coalition, la Groko, doit faire le point à mi-parcours, à l'automne prochain : doit-on s'inquiéter de cette échéance ? Ne s'agit-il que de postures pré-électorales ou de vraies évolutions des positions ?

La France et l'Allemagne ont une lourde responsabilité pour relancer l'Europe, mise à mal par ses divisions internes, comme le Brexit, et par le choc des politiques de puissance, en particulier de la Chine, des États-Unis, ou de la Russie. L'Europe est en quelque sorte le dernier bastion du multilatéralisme et, dans notre vision, la France et l'Allemagne sont sa courroie d'entrainement. Cette vision est-elle toujours partagée outre-Rhin ?

Mme Anne-Marie Descôtes, ambassadrice de France en Allemagne. - Merci de votre invitation, dans le contexte de la préparation de la ratification du traité d'Aix-la-Chapelle. Je vous félicite pour l'adoption de la déclaration interparlementaire du 19 mars dernier, qui consolide votre relation, déjà riche, avec le Bundesrat. L'intensification des contacts entre parlementaires aidera à une meilleure compréhension des positions mutuelles - tout comme le développement de l'apprentissage de nos langues respectives, ou le renforcement du rôle des collectivités territoriales, notamment dans les zones transfrontalières. La coopération entre les administrations de vos deux institutions sera aussi développée, ce qui est une bonne idée, très bien reçue du côté allemand.

Cette audition intervient à un moment critique, puisque le Conseil européen se réunit aujourd'hui pour parler du Brexit qui, après deux ans et demi de travaux, devrait avoir une portée considérable, même si Berlin et Paris essaient d'en apprécier, et d'en limiter, les conséquences. Dans ce contexte, la relation franco-allemande revêt une importance particulière, comme le symbolise le traité d'Aix-la-Chapelle. Certains accusent ce texte de manquer d'ambition. Cette critique ne me paraît pas fondée, et le traité a été accueilli favorablement en Allemagne, où seules la gauche radicale et l'AFD l'ont dénoncé. Certaines interprétations fallacieuses qui en ont circulé en France ont été entendues en Allemagne. Nous avons pu rétablir la vérité sur le siège permanent de la France au Conseil de sécurité, sur lequel le traité est très clair - notre position, depuis des années, est de réclamer un siège permanent pour l'Allemagne Après le traité de réconciliation qu'était le traité de l'Élysée, ce texte est, comme l'a souligné le Président de la République à Aix-la-Chapelle, un traité de convergence. Comme on avance plus loin, et sur des sujets plus complexes, des divergences apparaissent, qui réclament une coopération plus étroite pour éviter les malentendus et anticiper les difficultés. À l'ambassade, nous suivons de très près les évolutions et nous préparons la mise en oeuvre du traité, notamment grâce à la présence de diplomates d'échange au ministère allemand des affaires étrangères, et au fait qu'une collaboratrice de l'Ambassade participe aux réunions allemandes sur l'Union européenne - tout comme un diplomate allemand suit ces questions en France. Et, comme en Allemagne chaque ministre est pleinement responsable de son portefeuille, à un point qui peut nuire à la coordination interministérielle, nous nous efforçons de clarifier pour Paris la sensibilité du Gouvernement allemand, et pour les Allemands les perceptions françaises. Je suis pour ma part beaucoup sur le terrain. Nous avons la chance d'avoir encore des consuls généraux, qui sont aux avant-postes pour les collectivités territoriales des zones transfrontalières, celles-ci attendant avec impatience la mise en oeuvre du traité.

Parmi les dossiers principaux figurent les projets communs au sein de l'Union européenne, notamment en matière de politique industrielle et sur le droit de la concurrence, qu'il faut adapter à la mondialisation. Le traité prévoit que la France et l'Allemagne se coordonnent davantage en amont des négociations à Bruxelles et dans la transposition des directives. Aux Nations Unies, la présidence allemande du Conseil de sécurité vient de commencer, en parfaite coordination avec la présidence française, grâce à un important travail de préparation de ces présidences jumelées. Les entreprises attendent avec impatience la mise en place du comité de coopération transfrontalière prévu par le traité, comme je le vois lors de mes rencontres avec les chambres des métiers. Elles souhaitent une meilleure fluidité, non seulement par de nouvelles voies de communication, mais aussi par l'application des règlementations. En ce qui concerne la société civile, outre les questions d'apprentissage de la langue, la création d'un fonds citoyen élargira les possibilités d'échanges. Pour accompagner ce travail, la création de l'assemblée parlementaire franco-allemande est bienvenue, tout comme le renforcement des relations entre le Sénat et le Bundesrat.

Les questions de sécurité et de défense sont au coeur de notre relation. Depuis un an et demi, c'est sur ces sujets que nous avons le plus avancé. Dans le cadre européen, nous avons mis en place la CSP et le fonds européen de défense. Et de grands projets sont entrés dans leur phase opérationnelle, comme je l'ai vu récemment chez Thalès et MTU en Bavière. Les décisions annoncées par le vice-chancelier Olaf Scholz font apparaître une augmentation des crédits de défense moindre que ce qui avait été envisagé. La Chancelière promet qu'en 2024 ils atteindront 1,5 % du PIB, mais l'OTAN et les Américains rappellent que l'objectif est à 2 %. Mon homologue américain m'a d'ailleurs annoncé des pressions plus vigoureuses, car cette position est partagée par toutes les forces politiques aux États-Unis. Mais les sommes en jeu sont considérables...

La Bundeswehr doit dont décider comment dépenser cet argent, et dans quel délai, après des années d'économies dont il faut apprendre à sortir en se projetant vers l'avenir. Mme Von der Leyen est en difficulté pour avoir eu recours à des cabinets de conseil, mais c'était peut-être la seule manière de dépasser les freins et les lenteurs propres à une administration conservatrice et habituée à la parcimonie.

Les questions de défense et d'armement sont évidemment instrumentalisées à des fins de politique intérieure, et nous en pâtissons. En un an d'existence, ce Gouvernement a connu des difficultés. On pouvait s'attendre à ce qu'elles viennent du SPD, qui avait perdu beaucoup de voix en 2017 et semblait devoir tirer vers la gauche la partie du contrat de coalition qui l'intéressait, dans la perspective des élections prévues à l'automne en Hesse. En réalité, le SPD a été discret et loyal, et c'est de la CSU que sont arrivées les tensions, car des élections ont eu lieu en octobre en Bavière, et la CSU voulait y conserver la majorité. En juin et septembre, deux crises ont failli faire exploser la coalition. Finalement, tout est rentré dans l'ordre, moyennant un changement de présidence à la CDU et le choix de Manfred Weber comme Spitzenkandidat pour les élections européennes. La Bavière se concentre dorénavant sur les élections européennes, avec un discours très pro-européen. Et le SPD se profile en fonction des élections européennes, puis des élections d'automne dans les Länder de l'Est. Aussi se concentre-t-il sur des actions sociales, portées par le ministre du Budget, qui sont bien accueillies par l'opinion et par son électorat. Les questions d'armement sont les premières victimes de ces évolutions. On aurait pu espérer que le vice-chancelier Scholz impulse une mise en oeuvre dynamique de la partie européenne du contrat de coalition, mais une certaine prudence a prévalu. La demande d'un moratoire de six mois sur les règles de contrôle des exportations d'armement montre bien l'importance des échéances électorales. Cela n'empêche pas, en coulisses, un travail intense pour trouver des accords avec le Gouvernement, mais la situation est délicate pour la Chancelière.

M. Christian Cambon, présidente. - Comment votre tribune a-t-elle été accueillie ?

Mme Anne-Marie Descôtes. - Voilà des mois que des industriels ont attiré mon attention sur la question des exportations d'armements. J'ai donc rencontré plusieurs parlementaires, pour faire passer des messages. À la fin de l'été, nous avons senti qu'il fallait accroître la pression. J'ai donc revu mes interlocuteurs, et certains m'ont suggéré de faire un exposé complet de nos arguments. En octobre, la Bundesakademie für Sicherheitspolitik m'a proposé de publier un article dans son bulletin, qui touche environ 3 000 personnes, surtout dans les milieux du pouvoir. L'actualité autour de l'affaire Khashoggi a donné à la question un tour nouveau, la Chancelière ayant pris une décision inattendue. Ce n'était pas le moment de mettre de l'huile sur le feu. J'ai donc vu avec le ministre et l'Élysée à quel moment cette tribune pouvait être le plus utile. La publication a eu lieu deux jours avant la participation du ministre au Conseil des ministres allemand. La tribune a été très lue et largement appréciée, malgré son caractère inhabituel. Le but n'était pas de critiquer mais d'exposer la problématique dans son ensemble.

M. Joël Guerriau. - Votre texte dénonce à juste titre les dangers du German-Free, et souligne que l'Europe de la défense pouvait être la victime collatérale d'échéances électorales. Est-il bon de tenir ce débat à la veille des élections européennes ? Les négociations ont-elles une vraie chance d'aboutir ? S'il aborde des sujets classiques, le projet laisse de côté des questions essentielles : les combats ne portent plus sur le contrôle des territoires, mais celui d'Internet et des données.

M. Michel Boutant. - Depuis quelques semaines, la jeunesse allemande fait, comme en Belgique ou en Suède, la grève des cours tous les vendredis, pour défiler massivement. Elle reproche aux générations antérieures de lui léguer un monde invivable. Quelle est la position du Gouvernement sur ce mouvement ? L'enseignement des langues a connu un vrai engouement après le traité de l'Élysée. Cet enthousiasme est retombé, en France comme en Allemagne. Qu'en dites-vous ?

M. Christian Cambon, président. - Les jumelages permettent d'organiser des séjours croisés, mais les enfants parlent anglais entre eux...

M. Olivier Cigolotti. - Le traité réaffirme un besoin d'union, européenne et franco-allemande. En matière de défense, il prévoit la création d'unités communes d'intervention pour des opérations de stabilisation dans des pays tiers, ce qui nous renvoie aux problématiques de la brigade franco-allemande et aux divergences constitutionnelles sur l'engagement des forces. Cela ne risque-t-il pas de faire apparaître le traité comme un recueil de voeux pieux ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - En matière de défense, la France et l'Allemagne ont besoin l'un de l'autre : l'Allemagne, pour une mise à niveau de ses compétences et la France, pour l'apport financier de l'Allemagne. Est-ce un partenariat de circonstance ? Décelez-vous en Allemagne le même engouement que dans nos médias ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Bravo pour votre engagement et votre travail. La semaine dernière, j'ai senti chez nos interlocuteurs de la fondation Konrad Adenauer une certaine raideur. Je me suis rendu au lycée français : la dégradation de ses locaux m'a frappée, alors que ce devrait être un fleuron de notre enseignement à l'étranger ! Pouvez-vous faire le point sur les écoles françaises en Allemagne ?

M. Pascal Allizard. - Le groupe Rheinmetall lance en Grande-Bretagne une coentreprise avec BAE Systems pour concevoir et construire des véhicules militaires. N'est-ce pas paradoxal, vu nos propres projets avec les Allemands ? Le même Rheinmetall veut prendre le contrôle de la société franco-allemande KNDS. Cette opération est-elle hostile ? A-t-elle des chances d'aboutir ? Aurait-elle des conséquences sur le programme Scorpion ? Ces grandes manoeuvres industrielles n'annoncent-elles pas des difficultés pour le projet franco-allemand de char de combat ? La mise en place d'une approche commune en matière d'exportation d'armements est-elle réaliste ? Le char de combat ne sera-t-il pas difficile à exporter s'il existe des désaccords à propos des pays auxquels ils peuvent être vendus ? Déjà, des équipementiers français sont handicapés par les positions prises par l'Allemagne.

M. Yannick Vaugrenard. - Le traité d'Aix-la-Chapelle a une valeur symbolique forte mais, dès qu'on entre dans la mise en oeuvre, cela devient plus compliqué. Votre tribune est très pragmatique et pose les vraies questions. Vous dites que, si nous renoncions à exporter, il faudrait consacrer jusqu'à 4 % de notre PIB au budget de la défense. L'Allemagne est opposée à une préférence européenne pour l'achat d'équipements militaires. Pensez-vous qu'elle puisse évoluer ?

M. Pierre Laurent. - Je ne partage pas vos éloges du traité d'Aix-la-Chapelle. L'Europe traverse une crise historique, et l'on ne sent pas dans ce traité une ambition suffisante pour apporter des solutions politiques. Avez-vous le sentiment qu'il existe une vision commune aux Français et aux Allemands sur la résolution des problèmes que traverse l'Europe ? À l'article 8, le siège français au Conseil de sécurité n'est pas évoqué. L'article 20 prévoit la création d'un conseil franco-allemand de dix experts économiques indépendants, chargé de faire des recommandations de politique économique. Qui les nommera ? Il est étonnant de dessaisir ainsi les Parlements de leurs prérogatives.

M. Ronan Le Gleut. - À Bruxelles, au siège de l'OTAN, la France et l'Allemagne ont présenté le traité aux 27 autres États-membres. Une des questions posées a porté sur l'alinéa 1er de l'article 4 : peut-il être utilisé pour mobiliser le parapluie nucléaire français en faveur de l'Allemagne ? La réponse apportée a laissé un doute. Pourriez-vous la préciser ?

M. Christian Cambon, président. - Les relations franco-allemandes sont souvent liées à la qualité des relations entre nos dirigeants respectifs. Mme Kramp-Karrenbauer est-elle une amie de la France ?

Mme Anne-Marie Descôtes. - Son élection a été très serrée : moins de 51 % des voix. Nous la connaissons bien, et elle connaît bien la France. Elle a décidé de faire de la Sarre, dont elle a été ministre-présidente, un Land bilingue d'ici à 2035. Elle avait été plénipotentiaire pour les relations culturelles et l'éducation, et siégeait à ce titre au conseil des ministres. Beaucoup se sont réjouis à juste titre de sa nomination ; j'ai toutefois pour ma part appelé l'attention sur le fait que Mme Kramp-Karrenbauer n'était désormais plus seulement Sarroise mais avant tout présidente de la CDU, pour toute l'Allemagne. Son objectif est de rassembler sa famille politique, après avoir fait ses preuves sur les questions économiques. Elle s'est très vite efforcée de retisser les liens avec la CSU, avec succès.

Ses convictions sont différentes de celles de la Chancelière, qu'il s'agisse de questions de société ou du traitement des migrations - sur lequel Mme Merkel est très critiquée, au point que la perspective qu'elle fasse campagne dans les Länder de l'Est est considérée comme contre-productive. À la conférence de Munich sur la sécurité, elle a eu un entretien avec Mme Parly et M. Etienne. Elle leur a exposé une vision pro-européenne et rigoureuse, puisque le clan de la rigueur a pris le pas dans la CDU. Sa tribune a surpris. Plusieurs de mes interlocuteurs me disent qu'elle n'était sans doute pas assez préparée. Elle n'était pas obligée de revenir sur le siège au Conseil de Sécurité, ni sur Strasbourg...

À nous de faire passer des messages, y compris publiquement. C'est une personnalité qui est dans sa fonction de présidente de la CDU, à deux mois des élections européennes. L'Allemagne a derrière elle une période de très grande santé économique. C'est le pays qui pèse le plus au sein de l'Union européenne, et notamment à travers son poids au Parlement européen. L'enjeu, pour Mme Kramp-Karrenbauer, est de rassembler sa famille, pour emporter les élections avec un PPE uni et éviter que son candidat ait moins de succès que ses prédécesseurs. C'est dans ce but qu'elle a durci son discours.

Nos sociétés sont traversées d'interrogations fortes. L'Allemagne, qui a pensé pendant longtemps que ces évolutions ne la touchaient pas, se rend compte que ce n'est pas le cas. Après les élections de septembre, elle n'a cessé d'affirmer que rien n'avait changé et que les deux grands partis populaires assuraient la stabilité. Si elle prend désormais conscience de la fragmentation qui se fait jour au sein du Parlement européen, elle n'a pas su anticiper ces évolutions, comme en témoigne son étonnement l'an dernier de ne pas voir les représentants du parti de la République en marche rejoindre ceux du PPE. Les Allemands, hormis la présidente de la CDU, n'ont pas compris l'évolution sociale et politique qui était à l'oeuvre en France et qui s'étend désormais à l'Allemagne. En janvier, au moment où le Président de la République lançait le Grand débat, Mme Kramp-Karrenbauer me disait scruter avec attention ce qui se passait en France, pour en tirer des leçons sur les évolutions à l'oeuvre dans son pays. Nous sommes dans une phase d'incertitude, d'autant plus forte en Allemagne que le pays subit depuis deux ans le traumatisme des attaques violentes portées par M. Trump, et celui de la crise de l'automobile et du diesel. Les piliers de la société allemande sont fragilisés, ce qui favorise son repli sur elle-même. Le couple franco-allemand sera-t-il assez solide pour faire face au Brexit et au durcissement qui prévaut en Italie ?

Le Conseil des experts économiques est une instance où les échanges pourront s'inscrire dans un contexte qui transcende les différences culturelles nationales. En Allemagne, même si des questions se posent, la règle de la Schwarze Null entrée dans la Constitution il y a dix ans, perdurera. Le vice-chancelier Olaf Scholz a annoncé qu'il conduirait son parti aux prochaines élections, en assurant qu'il respecterait la Schwarze Null. Les économistes poussent pourtant vers plus d'investissements et recommandent de sortir du carcan de la Constitution destiné à contenir la dette.

Le traité d'Aix-la-Chapelle est parfaitement clair sur le siège au Conseil de sécurité de l'ONU. Il ne s'agit pas de transformer le siège français en siège européen, mais de faire en sorte que l'Allemagne obtienne un siège permanent.

Quant à la dissuasion nucléaire, elle relève du Président de la République et cette autorité ne se partage pas, chacun en est bien conscient. Si la question se pose parfois dans l'opinion publique, c'est parce que le nucléaire fait peur en Allemagne. Le débat prend des formes baroques dans la presse, et il faudrait le clarifier. Qu'est-ce que la dissuasion nucléaire ? Quelle est la doctrine d'emploi ? Tels sont les enjeux à expliquer. L'attitude de la Russie a évolué, et nous ne pouvons pas ignorer ce débat.

Nous faisons collectivement crédit aux Allemands d'adopter la même logique que nous, alors que ce n'est pas forcément le cas.

M. Christian Cambon, président. - Nous le constatons lors de nos rencontres régulières avec les parlementaires allemands.

Mme Anne-Marie Descôtes. - Parfois, un sujet que nous croyons fondamental pour toutes les parties est traité différemment de l'un et l'autre côté de la frontière. Par exemple, le budget de la zone euro est au coeur de nos préoccupations depuis longtemps, alors que ce n'est pas forcément le cas du côté allemand. L'Allemagne privilégie des approches différentes des nôtres, que ce soit en matière de souveraineté, de défense ou de stratégie. Le dialogue permettra de dissiper les malentendus.

L'engagement des forces est un sujet sensible en Allemagne, car l'armée y est parlementaire, dans la mesure où elle ne peut pas être engagée sans l'aval du Bundestag. Certains souhaitent que cette position évolue. Si rien n'est impossible, il faudra un long travail pédagogique pour préciser les implications d'une telle évolution.

Partager un siège au Conseil de sécurité n'est pas une bonne idée, car on passerait de cinq voix européennes à une seule. Être membre permanent du Conseil de sécurité suppose que l'on sache prendre des décisions lourdes dans un délai rapide. Les parlementaires allemands sont-ils prêts à engager le débat dans de telles conditions sur des sujets très lourds qui remettent en cause la culture allemande en matière de défense ?

Nous connaissons la position des partis politiques allemands sur l'armement. La même frilosité prévaut-elle dans l'opinion publique ? Les Allemands mesurent-ils le bouleversement de la donne au plan international et la nécessité de se défendre contre les nouvelles menaces ? Feront-ils preuve de réalisme en développant une industrie d'armement solide et moderne ? Un marché européen de l'armement ne suffira pas à financer nos capacités d'innovation.

M. Christian Cambon, président. - Madame l'Ambassadrice, merci infiniment. Nous attachons beaucoup d'importance au dialogue avec le Parlement allemand. Lorsque nous avons reçu nos amis du Bundestag, nous avons pu mesurer nos différences institutionnelles. Nous savons combien il importe de se revoir régulièrement.

Ratification du traité d'Aix-la-Chapelle - Audition de M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France sur la relation franco-allemande

M. Christian Cambon, président. - Sans plus attendre, nous accueillons M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France. Monsieur l'Ambassadeur, c'est la première fois que vous venez devant cette commission. Votre audition sera le pendant de celle de Mme l'Ambassadrice Descôtes. Vous avez conseillé la chancelière allemande sur les Affaires européennes. Vous avez aussi été en poste à Bruxelles et vous êtes un fin connaisseur de notre pays.

Nous sommes réunis pour préparer la ratification du traité d'Aix-la-Chapelle, signé le 22 janvier 2019, jour anniversaire du traité de l'Élysée. C'est évidemment un très beau symbole que de s'appuyer sur le traité fondateur de l'Élysée, socle de la réconciliation historique entre la France et l'Allemagne, pour viser une nouvelle convergence dans les domaines de la politique économique, de la politique étrangère et de sécurité, de l'éducation, de la culture, de la recherche, de la technologie, du climat et de l'environnement, ainsi qu'en matière de coopération entre les régions frontalières et entre les sociétés civiles. Le Sénat sera appelé à autoriser la ratification de ce texte d'ici l'été.

Ce texte favorise une approche stratégique commune aux deux pays. La clause de solidarité mutuelle, avant tout « symbolique et politique » réaffirme notre interdépendance. La réforme proposée par le traité du Conseil de sécurité de l'ONU reprend la position traditionnelle française. L'ambition est forte ; les actes suivront-ils ?

L'Allemagne a décidé de baisser son budget de défense, ce qui n'est pas cohérent avec ses engagements au sein de l'OTAN et qui n'est pas un facteur favorable pour notre coopération. La coopération capacitaire de défense franco-allemande, autour du système de combat aérien du futur (SCAF), le futur avion de combat, et du Main ground combat system (MGCS), le futur char de combat, pose la question des exportations : Le traité d'Aix-la-Chapelle dans son article 4, point 3, mentionne la « confiance mutuelle » et une « approche commune en matière d'exportation d'armements en ce qui concerne les projets conjoints ». Nous avions les accords Debré-Schmidt par le passé. Désormais, les discussions sont au point mort, ce qui est très inquiétant. Selon vous, est-il possible de débloquer le dossier ? Quant au MGCS, l'inquiétude porte sur la place réservée aux industriels français.

Enfin, les déclarations de la nouvelle présidente de la CDU sur le siège du Parlement européen à Strasbourg, et sur le siège européen au Conseil de sécurité des Nations Unies nous ont évidemment interpellés. Quel éclairage pourriez-vous nous apporter en cette journée où le Brexit envahit l'actualité, pour nous rassurer sur la solidité du couple franco-allemand ?

M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France. - Du côté allemand, la procédure de ratification du traité doit aboutir avant l'été. Le Gouvernement allemand présentera sa loi de ratification au cours du mois d'avril, puis l'agenda passera entre les mains du parlement allemand. L'objectif est clair : il faut que le traité soit mis en oeuvre avant l'été.

Certaines dispositions prévues dans le traité ou dans des déclarations annexes se concrétisent déjà. Le ministre des Affaires étrangères français a participé à une réunion du Conseil des ministres en Allemagne, et la coopération entre les deux missions permanentes au Nations unies dans la succession de la présidence du Conseil de sécurité est à l'oeuvre. Le texte du traité est clair sur cette question, qui mentionne un engagement commun pour un élargissement du Conseil de sécurité et l'obtention d'un siège allemand. Je suis convaincu que ce traité trouvera une large majorité au Parlement allemand.

Des engagements ont été pris en marge de l'accord, entre les chambres de nos Parlements respectifs. C'est une procédure de coopération inédite, dont nous pouvons nous réjouir, car les Parlements français et allemand pourront se saisir de la mise en oeuvre du traité. Le texte prévoit aussi la création d'un forum pour l'avenir, celle d'un front citoyen, et d'un comité de coopération transfrontalière.

Pour ce qui est du budget de la défense allemand, il a augmenté de 40 % durant les cinq dernières années. La courbe s'est inversée dans le bon sens. Le budget pour 2020 est en discussion. La proposition présentée par le Gouvernement allemand prévoit une augmentation de deux milliards d'euros pour l'an prochain, inférieure à celle souhaitée par la ministre de la Défense. La procédure parlementaire n'est pas achevée. Il faudra attendre la fin de l'année pour connaître les chiffres définitifs.

Les deux projets communs lancés le 13 juillet sont structurants pour notre industrie et pour notre défense. Les acteurs allemands y sont attachés. Pour ce qui est de la répartition, l'Allemagne ne diverge pas de la règle du 50/50 entre les industriels français et allemands. Nous avons demandé aux industriels de faire une proposition commune, pour que les gouvernements puissent lancer des perspectives de travail en marge du Salon du Bourget.

En ce qui concerne le contrôle des exportations d'armements, le Gouvernement allemand a pris une décision importante à la fin du mois de mars, en établissant une distinction très claire entre les exportations d'armements allemands et celles des armements produits en commun avec nos partenaires. Cette différenciation a permis au Gouvernement allemand d'appliquer une règle plus stricte aux produits allemands en interdisant leur vente dans un délai de 9 mois, tout en prolongeant les engagements pris pour les armements en co-production. Il reste bien entendu à préciser cette répartition.

M. Philippe Paul. - Quel est l'état de santé réel de l'économie allemande ? Comment expliquer le manque d'investissement dans le secteur de la défense, et la crise avec les États-Unis ? La question des dépenses militaires de l'Allemagne au sein l'Otan et le renoncement de l'Allemagne à acheter des avions F35 ont-ils envenimé les relations entre l'Allemagne et les États-Unis ? Le refus de l'Allemagne de bannir les équipements chinois pour la future 5 G ne va-t-il pas à rebours de la prudence affichée par d'autres États, et désormais de l'UE ?

M. Michel Boutant. - L'engouement qui était de mise dans les années suivant la signature du traité de l'Élysée semble s'être estompé. Cela se manifeste notamment dans la diminution du nombre d'établissements qui enseignent l'allemand en France, ou le français en Allemagne. Confirmez-vous ou infirmez-vous ce moindre enthousiasme ? Il me semble que dans les années 60 à 80, on souhaitait surtout tourner la page d'un passé douloureux et tragique entre nos deux pays. À mesure qu'on s'en éloigne, le besoin d'une relation plus intense entre nos deux pays se distend. Quelle est votre perception à ce sujet, comme ambassadeur, mais aussi comme citoyen allemand ?

M. Jean-Marie Bockel.  Je fais partie des partisans anciens et très engagés de la relation entre nos deux pays. Nous étions encore à Berlin, le mois dernier, pour discuter des enjeux de défense, avec nos collègues allemands qui nous ont très bien accueillis, ainsi que la ministre Von der Leyen. Tout cela est très positif, de sorte que la déclaration récente de la présidente de la CDU, Annegret Kramp-Karrenbauer, sur le siège unique au Conseil de sécurité des Nations Unies, est d'autant plus incompréhensible. Nous nous sentons remis en cause en tant que Français, y compris dans les efforts que nous faisons en matière de dissuasion nucléaire, car le caractère inabouti du projet de l'Europe de la défense fait que la France ne peut pas se permettre de s'effacer. Qu'en pensez-vous ?

M. Richard Yung. - De nombreux projets communs existent en matière de défense, qu'il s'agisse de l'armement, de la formation des états-majors, ou encore de la brigade franco-allemande. Pourtant, l'élaboration d'une politique étrangère ou en tout cas d'un certain nombre d'objectifs de politique étrangère communs stagne. C'est tout le problème du siège unique qui impliquerait de parler d'une seule voix pour développer une vision commune. Ne faut-il pas envisager un engagement plus important de l'Allemagne auprès de la France, dans le Sahel et dans la lutte contre le terrorisme ?

Mme Christine Prunaud. - J'aurais souhaité poser ma question à Madame l'Ambassadrice, mais je connaissais parfaitement sa réponse J'aimerais connaître votre position sur les ventes d'armes par la France, à des pays comme l'Arabie Saoudite ou les Émirats arabes. Un certain nombre de parlementaires français les contestent. L'Allemagne a pris une décision que mon groupe politique estime très courageuse, puisqu'elle a instauré un moratoire sur les ventes d'armes. Ce moratoire se poursuivra-t-il au-delà de septembre 2019 ?

M. Christian Cambon, président. - Ces questions reflètent une forme d'inquiétude que nous tentons d'apaiser par des rencontres régulières avec nos homologues allemands.

M. Nikolaus Meyer-Landrut. - Depuis presque deux ans, les Français et les Allemands ont su prendre des décisions majeures, qu'il s'agisse du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité en juillet 2017 qui a abouti au lancement d'un programme d'armement, ou bien des décisions majeures prises à Meseberg pour définir des positions communes, ou encore du traité bilatéral commun que nous avons signé en janvier. En 18 mois, nous avons mis sur les rails en matière de coopération plus que ce que nous n'avions jamais fait. Plus les chantiers sont nombreux, plus les questions fleurissent.

La perspective de l'économie allemande est à la baisse, en raison notamment des incertitudes liées à nos relations avec les États-Unis, et au Brexit. Le budget fédéral allemand prévoit pour les années à venir un montant d'investissement supérieur à celui des années précédentes, avec à peu près 40 milliards d'euros par an. La difficulté pour l'investissement public en Allemagne a davantage concerné la mise en oeuvre des projets que les montants prévus, qu'il s'agisse de la réglementation, des recours juridiques, ou des autorisations de construction. Le gouvernement allemand essaye de simplifier ces procédures. Quoi qu'il en soit, 90 % des investissements allemands sont privés.

Nous souhaitons mettre en place un mandat européen pour négocier avec les États-Unis, et nous ne doutons pas que nous parviendrons rapidement à un accord. L'Union européenne est forte quand elle est unie. Dans la mesure où nous avons mis en place une politique commerciale commune, il est important que la Commission soit dotée d'un mandat qui lui permette de pouvoir négocier avec les Américains sur les questions industrielles.

La décision de ne pas commander de F35 comme avion intermédiaire entre les Tornado et les futurs avions européens n'a pas été prise pour contrarier les Américains, mais pour rendre crédible l'engagement allemand dans un futur système de combat aérien européen et franco- allemand. Pour ce qui est de la G5, j'interprète la déclaration faite par les institutions européennes au sujet des équipements chinois comme étant neutre. La partie chinoise a donné certaines garanties, et nous sommes conscients des risques sécuritaires, l'enjeu étant de les concilier avec nos investissements industriels.

Quant aux relations entre nos deux pays, je suis et je reste enthousiaste. Il est difficile de comparer la situation actuelle avec celle de 1963. Nous avons atteint un niveau inédit d'imbrication de nos sociétés, tant du point de vue économique que de la société civile ou des échanges entre nos jeunes. Cependant, vous avez raison, il faut réinventer et réactiver nos échanges, à chaque génération.

En matière linguistique, le traité demande aux acteurs français et allemands de développer des stratégies réciproques pour soutenir le développement de la langue et de la culture de chacun des pays. La Sarre a su développer des dispositions en ce sens. Le Bade-Wurtenberg se prépare à en faire autant. Il faut créer une compétition positive entre les acteurs pour activer toutes les bonnes volontés. Ne prenons pas pour acquis l'élan de la société civile pour la relation franco-allemande : il faut le stimuler, c'est ce que fait le traité.

Le traité est la seule référence claire endossée par le gouvernement allemand en ce qui concerne l'élargissement du Conseil de sécurité des Nations unies à l'Allemagne. L'enjeu réel est à mon sens de mieux se coordonner sur des positions communes en matière de défense et de politique étrangère, afin de les défendre ensemble dans les différentes enceintes. Autre sujet majeur, voulons-nous dans ces domaines faire usage des clauses qui figurent dans le traité européen et qui permettent dans certaines circonstances le vote à la majorité qualifiée ? Nous n'y sommes pour l'instant jamais parvenus.

En ce qui concerne le siège du Parlement européen de Strasbourg, j'ai participé à beaucoup de modifications des traités européens et je suis donc bien conscient de la règle institutionnelle inscrite dans les traités.

M. Jean-Marie Bockel. - Je n'avais pas posé cette question.

M. Nikolaus Meyer-Landrut. - Pour moi, le travail sur le fond sur notre stratégie est plus important qu'une discussion, qu'on pourrait qualifier de stérile sur le siège....

Plus de 1 000 soldats allemands sont engagés au Mali dans des différentes missions. C'est le deuxième théâtre d'opérations où nous sommes le plus engagés, le premier étant l'Afghanistan, où d'autres partenaires ne sont plus. Le Gouvernement vient de proposer au Parlement de prolonger ce mandat pour le Mali.

L'embargo sur les armements allemands est de six mois, c'est-à-dire jusqu'à la fin du mois de septembre. Pour les armements en commun, la décision vaut jusqu'à la fin de l'année, en lien avec le conflit au Yémen. Nous souhaitons que la diplomatie internationale contribue à apaiser ce conflit terrible.

M. Christian Cambon, président. - Merci beaucoup, Monsieur l'Ambassadeur. La participation du contingent allemand au Sahel est très importante et utile. Il est vrai qu'une partie importante de ce contingent intervient dans le cadre de la Minusma qui n'a pas la même vocation que les troupes françaises engagées au sein de l'opération Barkhane. Cependant, l'apport logistique est indéniable, notamment sur les avions hôpitaux. Il se fait dans le respect des règles que nous connaissons, c'est-à-dire qu'aucun soldat allemand n'est engagé militairement contre le terrorisme.

Encore une fois, merci infiniment de votre éclairage. Je ne doute pas que le grand ami de la France que vous êtes continuera d'appuyer le développement des échanges franco-allemands dont nous déplorons l'affaiblissement. Nous vous assurons de notre engagement total pour que le traité soit ratifié dans les meilleurs délais.

La réunion est close à 12 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.