- Jeudi 18 octobre 2018
- Justice et affaires intérieures - Espace Schengen : rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. André Reichardt, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno
- Politique commerciale - Union européenne et réforme de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) : communication de M. Jean Bizet
- Questions diverses
Jeudi 18 octobre 2018
- Présidence de M. Jean Bizet, président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Justice et affaires intérieures - Espace Schengen : rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. André Reichardt, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno
M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du rapport d'information et de la proposition de résolution européenne de nos collègues André Reichardt, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno.
La gestion de l'espace Schengen agite nos opinions publiques. Elle nourrit les populismes et témoigne de la difficulté de l'Union européenne à apporter des réponses rapides et coordonnées, bien que ses intérêts soient en jeu. Certes, les flux ont sensiblement diminué depuis 2015, mais la capacité de l'Union européenne à répondre efficacement à l'ampleur du défi interroge toujours. Aucun État membre ne pourra y faire face isolément : la coopération et la solidarité doivent prévaloir. L'Europe est attendue sur sa capacité à protéger ses frontières. Elle doit lutter contre les réseaux criminels de passeurs, mais également développer des partenariats ambitieux avec les pays d'origine et de transit.
Le Sénat a conduit d'importants travaux sur le sujet à travers sa commission d'enquête présidée par Jean-Claude Requier et dont François-Noël Buffet était rapporteur. Notre rapport établit un point d'étape sur la mise en oeuvre de ses recommandations.
M. Olivier Henno, rapporteur. - Je souhaite remercier à titre liminaire André Reichardt et Jean-Yves Leconte. Nous avons eu ensemble d'intéressants débats.
Le Sénat, à l'initiative du groupe Les Républicains, avait constitué, en novembre 2016, une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen. André Reichardt et Jean-Yves Leconte en étaient membres. Le 29 mars 2017, elle a adopté son rapport et ses trente-deux propositions relevant de six thématiques : consolider l'espace Schengen préalablement à tout élargissement, renforcer la protection des frontières extérieures, revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures, mieux utiliser et améliorer les systèmes d'information, perfectionner les outils de détection et d'enquête et accroître la transparence des évaluations de l'acquis de Schengen. Elle y établissait un triple constat : la libre circulation des personnes et des marchandises est au coeur de la construction européenne ; 81 % des Européens, et 80 % des Français, y étaient alors favorables ; enfin, une sortie de Schengen serait extrêmement coûteuse pour l'Europe comme pour la France.
Compte tenu du sujet de la commission d'enquête et des évolutions intervenues depuis le dépôt de son rapport, notre commission en a suivi l'actualité, illustrée par la permanence de la menace terroriste et par la sensibilité politique de la gestion des migrations. Les recommandations de la commission d'enquête ont globalement été suivies d'effet. Nos interlocuteurs, à Bruxelles notamment, ont souligné à cet égard une convergence de vues avec la Commission européenne et le Conseil.
L'espace Schengen s'est construit progressivement et de façon pragmatique. Il doit être capable de s'adapter à un contexte qui évolue continument, et alors que la géographie des flux migratoires se modifie depuis peu. Selon Frontex, le nombre de franchissements illégaux des frontières de l'Union européenne a diminué de 60 % en 2017 par rapport à l'année précédente, mais demeure élevé : 204 000 en 2017, après 511 000 en 2016 et 1,8 million en 2015. Cette évolution est surtout observable en Méditerranée orientale et centrale, tandis que le nombre d'arrivées en mer par l'Espagne a augmenté en Méditerranée occidentale.
Il apparaît toutefois que l'espace Schengen ne fait pas l'objet d'une vision commune et que son renforcement ne compte pas au rang des priorités politiques nationales. Les États disposent en outre de moyens techniques et de ressources administratives et humaines inégaux. Aussi les réformes de l'espace Schengen, bien réelles, ne sont-elles pas toujours mises en oeuvre de façon homogène sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Je pense au partage d'informations dans les bases de données européennes, à la transposition de la directive passenger name record (PNR), à la coopération policière et judiciaire et aux contrôles aux frontières. Il convient d'éviter un Schengen à deux vitesses.
La réforme de Schengen, entamée en 2015, reste inachevée. La Commission européenne a d'ailleurs présenté, concomitamment au discours sur l'état de l'Union européenne du Président Juncker du 12 septembre dernier, de nouvelles propositions relatives à la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, à l'évolution du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), à l'agence de l'Union européenne pour l'asile, aux normes et procédures applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et au renforcement des voies d'entrée légales vers l'Europe.
Compte tenu de l'importance du sujet, nous avons décidé de présenter une proposition de résolution européenne, afin de formuler une position sur les nécessaires réformes de l'espace Schengen.
M. André Reichardt, rapporteur. - Sans surprise compte tenu de la sensibilité du sujet, la proposition de résolution européenne fait l'objet de divergences avec notre collègue Jean-Yves Leconte qui vous présentera plusieurs amendements. Notre rapport, qui analyse par thématique le suivi des conclusions de la commission d'enquête, en fait état.
La consolidation de l'espace Schengen préalablement à tout nouvel élargissement constituait une thématique centrale de la commission d'enquête. L'espace Schengen compte vingt-six États membres : vingt-deux appartenant à l'Union européenne et quatre associés. La Roumanie et la Bulgarie souhaitent l'intégrer ; leur demande avait reçu un satisfecit technique de la Commission européenne dès 2011. Mais le Conseil n'a pas encore approuvé cet élargissement et l'a lié au mécanisme de coopération et de vérification (MCV) qui suit les engagements des deux pays dans le cadre de leur adhésion à l'Union européenne, en particulier en matière de respect de l'État de droit, d'indépendance du système judiciaire et de lutte contre la corruption. Dès lors, la Roumanie et la Bulgarie continuent de n'appliquer que partiellement l'acquis de Schengen. En cohérence avec les propositions de la commission d'enquête, elles ont toutefois obtenu un accès passif au système d'information sur les visas (VIS) et peuvent désormais alimenter pleinement le système d'information Schengen (SIS).
S'agissant de la protection des frontières extérieures, la commission d'enquête s'était prononcée en faveur de la création d'une police européenne des frontières. La gestion intégrée des frontières extérieures a indéniablement progressé avec le renforcement du mandat de Frontex, le rôle confié à l'agence dans l'organisation d'opérations de retour de migrants en situation irrégulière et la constitution d'une réserve de réaction rapide. La Commission européenne a récemment présenté un texte visant à renforcer davantage Frontex et à créer un corps européen permanent de garde-frontières et de garde-côtes, avec un objectif de 10 000 agents d'ici 2020 et des pouvoirs renforcés, y compris d'exécution et en matière de retour des migrants en séjour irrégulier, sous le contrôle de l'État membre. Ces unités pourraient également intervenir hors de l'Union européenne.
Le dossier des hotspots a connu des évolutions majeures depuis le rapport de la commission d'enquête. La sensibilité politique du sujet a gagné en acuité avec l'affaire de l'Aquarius et la décision italienne de fermer ses ports au débarquement des migrants, dans un contexte déjà marqué par le blocage des négociations sur les « paquets asile », la réforme du règlement de Dublin en particulier.
Le Conseil européen du 28 juin dernier, où les dirigeants ont cherché à s'inscrire dans la continuité de l'action européenne et à dégager des solutions adaptées au contexte, a proposé deux concepts nouveaux : les plateformes régionales de débarquement pour les personnes secourues dans le cadre d'opérations de recherche et de sauvetage, en coopération étroite avec les pays tiers concernés, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) ; et les centres contrôlés établis dans des États membres volontaires, vers lesquels seraient transférées les personnes secourues, conformément au droit international. Y seraient distingués les migrants en situation irrégulière, qui feraient l'objet d'un retour, des personnes nécessitant une protection internationale, les demandeurs d'asile. Une réflexion visant à donner un contenu opérationnel à ces concepts est en cours, mais le faible empressement des pays de la rive Sud de la Méditerranée à accepter l'installation des plateformes de débarquement sur leur territoire constitue une difficulté évidente.
Enfin, la Commission européenne a proposé une réforme du code communautaire des visas visant à établir un lien entre la délivrance de visas européens et la réadmission des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Cette coopération s'inscrit dans le cadre d'un partenariat global lancé entre l'Union européenne et l'Afrique au sommet de La Valette de novembre 2015, et poursuivi lors des sommets de Malte et d'Abidjan en 2017.
Sur le volet technique du recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes, auxquels 40 % des passagers seraient déjà éligibles, des avancées sont observables avec le déploiement de sas Parafe dans les aéroports. Des investissements demeurent néanmoins nécessaires pour acquérir des équipements technologiques, afin de préserver la fluidité du passage aux frontières lorsque seront opérationnels les nouveaux systèmes d'information d'entrée/sortie (SES) et le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (Etias).
La commission d'enquête sénatoriale avait, enfin, appelé à tirer les conséquences budgétaires de l'évolution des flux et des contrôles. Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 érige la gestion des migrations et des frontières en priorité du futur budget européen : 34,9 milliards d'euros lui seront affectés sur la période, soit une multiplication par 2,6 des crédits. L'effort semble considérable.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Notre rapport, factuel, porte sur la mise en oeuvre, par l'Union européenne, des propositions adoptées par la commission d'enquête sénatoriale. Le groupe socialiste et républicain y avait apporté une contribution particulière.
Nous ne devons pas, mes chers collègues, craindre l'opinion publique sur le sujet du contrôle des frontières européennes et de l'efficacité de l'Europe en la matière. Les chiffres de Frontex montrent que les arrivées irrégulières ont considérablement diminué depuis 2015 grâce aux mesures prises par l'Union européenne dans un contexte international toujours incertain. Nous devons rappeler cette réalité, ces résultats, pour cesser d'alimenter les peurs. De fait, l'Europe ne se trouve plus dans une crise migratoire comme en 2015, mais dans une gestion de l'accueil, dont l'ampleur ne diffère guère de la situation d'autres pays développés.
J'ai apporté au rapport quelques ajouts sur la situation de la Roumanie et de la Bulgarie. Ces pays sont victimes de leur géographie. Au regard des difficultés rencontrées par la Grèce en matière de gestion des frontières, il semble difficilement imaginable d'intégrer à court terme ces pays à l'espace Schengen. Nous ne pouvons toutefois pas décourager ces deux pays.
La commission d'enquête sénatoriale proposait de revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures. Dans le contexte de la crise migratoire et des attaques terroristes, plusieurs États membres, dont la France, ont rétabli des contrôles, comme le permet le code frontières Schengen (CFS). L'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, la Suède et la Norvège ont fondé ce rétablissement sur des motifs migratoires (article 29 du CFS), la France sur des motifs de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure (article 25). Ces contrôles ont été à plusieurs reprises prolongés - ils le seront encore en France jusqu'au 30 avril 2019.
En septembre 2017, la Commission européenne a proposé de réviser le CFS pour allonger la durée du rétablissement des contrôles et de l'adapter aux nouvelles formes de menaces. Les négociations, longues et laborieuses, ont permis de réduire la durée maximale de rétablissement à un an, au lieu de trois ans dans le texte de la Commission et de six mois actuellement, et à alléger substantiellement le cadre procédural envisagé. Le Parlement européen doit encore se prononcer.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement des contrôles ont été clarifiées. Les mesures envisagées doivent répondre à des finalités et à des modalités clairement distinctes de celles des vérifications systématiques aux frontières extérieures.
La commission d'enquête sénatoriale prônait également une meilleure utilisation et une amélioration des systèmes d'information. Le principal chantier, politiquement sensible et techniquement redoutable, concerne l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne, conçus de façon autonome de telle sorte qu'ils ne sont pas raccordés entre eux. Les informations sont donc conservées séparément dans les différents systèmes, ce qui les cloisonne et les rend complexes à utiliser. À l'issue d'une période d'étude et de concertation, la Commission européenne a fait des propositions pour renforcer le mandat de l'agence eu-Lisa, dont le centre technique se trouve à Strasbourg, et pour établir un cadre pour l'interopérabilité des systèmes d'information, qui seront, en 2020-2021, au nombre de six. Il s'agit de les rendre simultanément accessibles aux forces répressives et aux autorités judiciaires : une seule recherche permettrait d'obtenir l'ensemble des informations relatives à un individu. L'interopérabilité de ces systèmes nécessite néanmoins que les États membres renseignent les bases de données dans le strict respect de l'État de droit.
Quant au perfectionnement des outils de détection et d'enquête, vous connaissez les enjeux liés à la directive PNR et la difficulté des négociations. Le délai de transposition est expiré depuis le 25 mai dernier. Toutefois, et en dépit de l'assistance apportée par la Commission européenne, cinq États membres présentent encore un retard important. Ils continuent d'être aidés, mais sont désormais susceptibles de faire l'objet de procédures d'infraction. La France a transposé la directive PNR par les lois du 30 octobre 2017 et du 3 août 2018. Ce texte fera l'objet d'un réexamen en mai 2020.
Les vols intra-européens et les vols charter sont inclus, à titre optionnel, dans la directive PNR. Je rappelle toutefois que l'absence de vérification de l'identité des passagers aériens, en France, entre le 2 novembre 2017 et le 26 mai 2018 a privé cette disposition de toute utilité en termes de sécurité. Depuis la fin de l'état d'urgence jusqu'au rétablissement, certes partiel, du dispositif, Air France a cessé de vérifier l'identité des passagers embarquant sur des vols au sein de l'espace Schengen. Cette décision interroge la cohérence de l'action publique...
La commission d'enquête a enfin demandé que les résultats des évaluations de l'acquis de Schengen soient plus transparents grâce à une information effective des parlements nationaux par la Commission européenne, comme le prévoit un règlement de 2013. La France a fait l'objet d'une évaluation à l'automne 2016 dans six domaines : la gestion des frontières extérieures, la coopération policière, la protection des données, le SIS, la politique des visas et celle du retour. Or, le Parlement, à l'exception des projets d'actes législatifs pris au titre de cette évaluation, qui lui sont transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution, n'a pas été destinataire des résultats. Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) a toutefois indiqué qu'il pourrait nous transmettre les plans d'action arrêtés à la suite des recommandations formulées par la Commission.
La proposition de résolution européenne appelle de ma part de nombreuses réserves, qui me conduisent à ne pas en être signataire. Les informations dont nous disposons sur la quasi vente de titres de séjour ou de la nationalité par certains États membres, Malte et Chypre en tête, interrogent. Parfois, le passeur est un État... Si nous souhaitons renforcer le contrôle des accès à l'espace Schengen, les modalités de délivrance des visas apparaissent stratégiques. L'examen des dossiers de demande de visa doit être de qualité et s'effectuer dans des délais raisonnables. Si l'entrée sur nos territoires devenait si difficile qu'elle relèverait du mythe, que celui-ci soit plus fort que jamais, alors les voies illégales s'en trouveraient favorisées. Or, dans certains consulats français en Afrique, le délai de prise de rendez-vous, avant tout traitement des demandes, excède, faute de moyens suffisants, cinquante jours.
M. Pierre Ouzoulias. - La Turquie dispose d'une carte maîtresse face à l'Union européenne. Elle peut ouvrir ses frontières du jour au lendemain pour que nous soyons confrontés à un nouveau flux migratoire. Combien cela nous coûte-t-il financièrement, diplomatiquement et politiquement ? Du fait de cette épée de Damoclès, notre diplomatie est limitée face à la dérive dictatoriale en Turquie. Les agissements prosélytistes de cette dernière en France sont insupportables. Nous en verrons les conséquences aux prochaines élections municipales. Aujourd'hui, il n'y a pas d'opposition au jeu de la Turquie. Les conséquences à terme peuvent être désastreuses.
M. Jean Bizet, président. - Vous savez comment nous avons répondu à l'ambassadeur de Turquie lors de sa visite. Et nous avons tardé à accepter l'invitation qui nous était adressée, en précisant que nous n'irions pas s'il n'était pas possible d'évoquer le dossier kurde. La Turquie use et abuse de sa situation géographique. Cela étant, les centres d'accueil sont bien tenus et les réfugiés y sont plutôt bien traités. L'Europe est obligée de payer un prix. Mais on ne peut pas tout occulter.
M. André Gattolin. - Le véritable problème des pays membres de l'Union européenne qui ne sont pas dans l'espace Schengen, comme la Roumanie, c'est la corruption, y compris aux douanes. Avant la grande vague migratoire de 2015, l'essentiel des entrées illégales auxquelles la Grèce était confrontée passaient par l'aéroport d'Athènes, vraisemblablement avec des logiques de corruption. La corruption est généralisée en Roumanie ou en Bulgarie. Dire qu'il y a des règles ne suffit pas ; il faut les appliquer. La journaliste assassinée à Malte dérangeait des intérêts locaux ; ses meurtriers, d'origine grecque ou serbe, ont pu tranquillement regagner la Grèce après l'avoir tuée. Nous aimerions savoir comment certains États membres s'acquittent de leurs responsabilités et respectent leurs engagements. Les instances européennes reconnaissent que la corruption est massive dans plusieurs d'entre eux.
Il est aberrant que la Principauté d'Andorre, située entre la France et l'Espagne, ne soit pas dans l'espace Schengen. Comment assurer un contrôle aux frontières s'il n'y a pas un minimum de continuité territoriale ? Il y a déjà une péninsule extrêmement fragmentée, avec beaucoup d'îles, à proximité des zones de migration vers nos territoires.
Au point 16 de la proposition de résolution européenne, je propose de remplacer les mots : « une approche globale et complémentaire » par les mots : « une approche complémentaire dans un cadre global », dans un souci de clarté. Je m'interroge également sur la signification, au point 18, de l'invitation à « mieux concilier le respect de la souveraineté nationale et l'intervention de Frontex en cas de défaillance d'un État membre dans sa mission de protection des frontières extérieures de l'Union européenne ». Frontex doit-il se substituer à la défaillance tout en veillant à respecter la souveraineté nationale ?
M. Jean Bizet, président. - C'est toute la difficulté. Il faut protéger les frontières extérieures, et Frontex est notre bras armé.
M. André Gattolin. - La souveraineté nationale, c'est le respect des opinions publiques et des pouvoirs institués. En cas de défaillance, elle est en cause.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous savons ce que nous devons à la Turquie sur ces questions, d'où notre manque de crédibilité aux yeux de l'opinion publique turque lorsque nous parlons des droits de l'Homme. La difficulté tient aussi à la manière dont l'image de l'Union européenne est en train de se transformer auprès des pays du Sud.
Nous évoquons la Turquie, mais que dire de la Libye ? Quelle autorité y a-t-il derrière les garde-côtes libyens ? Une administration fantoche incapable de sortir de son bureau ou des organisations bien connues ayant menacé notre sécurité ?
Faisons attention à ne pas placer la lutte contre la corruption en Roumanie et en Bulgarie au-dessus de l'État de droit, comme une exigence supérieure à celle de la séparation des pouvoirs, comme la Commission européenne a tendance à le faire. N'incitons pas ces pays à pratiquer, même pour de bonnes raisons, ce que nous critiquons - à juste titre - chez d'autres États membres. En Roumanie, toutes les informations dont dispose la justice viennent des services de renseignement, ce qui peut poser quelques problèmes. L'Union européenne, qui y valide toutes les « lois des suspects », ne fait pas nécessairement oeuvre utile.
Je propose neuf modifications sur la proposition de résolution européenne.
Au point 15, après les mots : « l'une des plus importantes réalisations concrètes de la construction européenne », je propose d'ajouter les mots : « qui a permis l'instauration de mécanismes de coopération efficaces entre les pays membres au profit de leur sécurité, de la liberté de circulation des personnes et du développement économique ». Ne posons pas Schengen comme un principe ; rappelons toujours en quoi c'est une avancée. Je souhaite également remplacer les mots : « la crise migratoire et les attaques terroristes » par les mots : « le nouveau contexte géopolitique ». Évitons les amalgames.
M. André Reichardt, rapporteur. - Je n'y suis pas favorable. Affirmer que la construction européenne a « permis l'instauration de mécanismes de coopération efficaces entre les pays membres au profit de leur sécurité », c'est, me semble-t-il, prendre nos désirs pour des réalités. L'espace Schengen est un bel acquis ; mais il reste beaucoup à faire.
M. Olivier Henno, rapporteur. - On ne peut pas occulter la crise migratoire et les attaques terroristes ; ne pas mentionner une réalité ne la fait pas disparaître.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui plus en sécurité que nous ne l'étions avant l'espace Schengen. Je souhaite l'affirmer dans le texte.
M. Jean Bizet, président. - Je suggère de rejeter la modification proposée.
M. Simon Sutour. - Notre commission essaye de travailler de manière consensuelle. Simplement, les différences politiques apparaissent parfois ; cela a pu être le cas à propos du paquet ferroviaire. Nous nous abstiendrons.
M. René Danesi. - Un texte doit avoir une cohérence d'ensemble. On ne peut pas dire que l'espace Schengen fonctionne très bien tout en proposant de faire différemment...
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Mais on peut très bien dire qu'un prototype fonctionne et vouloir continuer à progresser sur cette base.
M. Pierre Cuypers. - Il faut distinguer ce qui relève du contrôle et ce qui relève de la sécurité. Le point 15 porte sur le contrôle.
M. André Gattolin. - On pourrait s'interroger sur les intentions de nos collègues à l'origine de la commission d'enquête sur l'avenir de l'espace Schengen et le retour aux frontières nationales. On revient de loin. Aujourd'hui, tout le monde reconnaît qu'il y a un acquis de Schengen. Je m'en réjouis. Certes, du fait du contexte géopolitique et de l'évolution des flux migratoires, il faut faire mieux aujourd'hui. Mais il aurait fallu être un génie pour l'anticiper lors de la création de l'espace Schengen. De même, la rédaction de l'article 50 du traité sur l'Union européenne aurait peut-être été plus précise si nous avions alors pu anticiper le Brexit.
M. Olivier Henno, rapporteur. - Cette proposition de résolution européenne est un équilibre. Ne tombons pas d'un excès dans l'autre. C'est une photographie de la réalité, qui présente également des pistes d'améliorations.
M. Pierre Ouzoulias. - Je m'abstiendrai moi aussi. Gardons-nous de faire un parallèle absolu entre attaques terroristes et renforcement de Schengen. Malheureusement, les attaques terroristes ont été perpétrées par des ressortissants européens, même s'ils étaient aidés logistiquement et financièrement de l'étranger. Mais ce n'est pas en fermant les frontières qu'on évitera les attentats, qui sont liés à un état de décomposition sociale dont il ne faut pas accuser l'étranger.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Il faut choisir. Soit vous dites que vous tenez à Schengen, même s'il rencontre des difficultés. Soit vous dites que nous avons changé de contexte, et que Schengen est une contrainte. Si vous ne rappelez pas les acquis de Schengen, vous laissez croire aux gens que c'est uniquement une contrainte. Si vous ne dites pas que, depuis quatre ans, l'Union européenne a fait baisser les flux, comment les citoyens pourraient-ils le savoir ? C'est cela la différence entre un populiste et un responsable politique ! Je propose donc de supprimer le point 17. Le sens de la réforme de Schengen ne peut pas être de rétablir des contrôles aux frontières intérieures.
Au point 18, il faut faire des choix. Si nous approuvons l'objectif « d'une véritable police aux frontières européenne », nous ne pouvons pas conserver « invite à mieux concilier le respect de la souveraineté nationale et l'intervention de Frontex en cas de défaillance d'un État membre dans sa mission de protection des frontières extérieures de l'Union européenne ». Je propose de remplacer cette phrase par « rappelle que la communautarisation de la surveillance des frontières implique une convergence progressive des politiques migratoires des États membres. »
Au point 21, je propose de préciser que la distinction ne se fait pas au doigt mouillé, mais grâce à la procédure de demande d'asile, en remplaçant « rappelle que les réfugiés doivent être distingués des migrants obéissant à des motivations économiques » par « rappelle que c'est la procédure d'étude d'une demande d'asile qui a vocation à distinguer les personnes en besoin de protection de celles obéissant à d'autres motivations, dont les motivations économiques ».
À la fin du point 22, je propose de remplacer « reste facultative » par « si son utilisation devait être confirmée, reste facultative, et que l'application éventuelle de celle-ci ne fragilise ni les coopérations entre les États membres de l'Union européenne en matière d'asile, ni leur respect de la convention de Genève ». Depuis que j'ai fait cette proposition, le tribunal administratif a deux fois refusé des « dublinages » vers l'Italie, compte tenu de la politique migratoire italienne. Si on met en place des pays tiers sûrs, en dehors de l'Union, nous ne pourrons pas accentuer la coopération européenne en matière d'asile. Au contraire, les pratiques actuelles seront remises en cause. Un avis du Conseil d'État le confirme : la France ne pourra pas faire appel à la reconduite dans des pays tiers sûrs, car cela serait contraire à nos principes en matière de droit d'asile. Cette situation risque aussi de ne plus permettre à notre pays de renvoyer vers un État membre qui aurait cette pratique.
Je propose de rédiger le point 24 comme suit : « Demande que la réforme en cours du code communautaire des visas limite à des situations très exceptionnelles les possibilités de lier la politique des visas à la délivrance des laissez-passer consulaires. Il convient en effet de prendre en compte l'ensemble des dimensions de nos relations avec les pays d'origine, à savoir notamment les intérêts commerciaux, universitaires, de sécurité, ou les liens historiques ». Si nous en faisons une politique générale, nous nous affaiblissons.
Je propose enfin d'ajouter trois points après le point 26 : « Rappelle qu'une condition de l'interopérabilité entre les fichiers et le développement des possibilités pour les États membres de renseigner et d'utiliser les systèmes d'information européens exigent le respect strict de l'État de droit et de la séparation des pouvoir par l'ensemble des États membres » ;
« Demande que les personnes ayant obtenu une protection internationale bénéficient d'un droit d'installation dans l'Union européenne identique à celui des ressortissants du pays lui ayant accordé l'asile » - ainsi, une fois qu'un réfugié dispose d'une protection, il aura le droit de changer de pays, ce qui dédramatise la situation avec les pays de première arrivée ;
« Demande que la mise en place d'un système de répartition solidaire entre les États membres s'accompagne d'un mécanisme européen d'évaluation de l'instruction des demandes d'asile, afin que les demandeurs concernés par cette répartition disposent d'un droit égal à la protection qui ne dépendrait pas du pays d'accueil ». Certains pays, obligés de prendre des demandeurs d'asile sous peine d'être privés de fonds de cohésion, auront tendance à le leur refuser systématiquement.
M. André Reichardt, rapporteur. - Nous n'avons pas voulu intégrer ces amendements, dont chacun mériterait un examen particulier et qui changeraient l'équilibre du texte.
M. André Gattolin. - J'aurais voulu modifier le point 18 : nous pouvons souhaiter « parvenir à terme à la création d'une vraie police aux frontières », mais le reste du paragraphe sur la souveraineté des États est en trop. Nous sommes spécialistes de la subsidiarité : nous ne pouvons pas souhaiter une chose et l'autre...
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Si c'est vous qui demandez qu'on ne demande pas les deux choses « en même temps »...
M. Jean Bizet, président. - J'évoque ce sujet dès que je le peux. Les services communautaires sont en négociation avec ces États membres défaillants. Ce n'est pas encore satisfaisant : il faut trouver un juste équilibre entre Frontex et la souveraineté de ces États, qui n'ont parfois pas pris conscience que leurs frontières étaient aussi celles de l'Union.
M. André Gattolin. - Si des pays candidats à Schengen n'ont pas compris cela, c'est qu'ils ne sont pas vraiment candidats...
M. Jean Bizet, président. - Je propose que nous restions fidèles à l'esprit du texte. Merci à Simon Sutour d'avoir rappelé les usages de la commission. Je note que les trois rapporteurs cosignent le rapport d'information, mais que Jean-Yves Leconte se désolidarise de la proposition de résolution européenne.
À l'issue du débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information et adopte - les groupes Socialiste et républicain, Communiste républicain citoyen et écologiste, La République en Marche s'abstenant - la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne :
Politique commerciale - Union européenne et réforme de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) : communication de M. Jean Bizet
M. Jean Bizet, président. - J'ai eu lundi, lors d'un déplacement à Genève au siège de l'Organisation mondiale du commerce, plusieurs entretiens sur le sujet devenu aujourd'hui central de la réforme, certains disent la modernisation, de l'OMC.
Attaquée par les États-Unis, contournée par la Chine, déchirée par les intérêts contradictoires des groupes de pays émergents ou en voie de développement, bloquée dans sa fonction de juge, dépassée par les guerres commerciales en cours, prise en otage par la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, la crédibilité et l'avenir de l'OMC semblent très incertains.
Or c'est d'elle et d'elle seule que peuvent naître les règles universelles indispensables non seulement pour réguler les échanges, mais aussi pour que ces échanges participent aux enjeux centraux du développement durable, d'une concurrence maitrisée, du progrès social et de l'environnement.
La dernière conférence ministérielle de l'OMC, à Buenos Aires en décembre dernier, s'est soldée par un triple échec. Échec sur l'agriculture : tant sur l'enjeu de la réforme des subventions publiques qui faussent la concurrence, que sur la recherche d'une solution pour encadrer les politiques de stockage de sécurité alimentaire des pays en développement, aucun accord n'a été possible. Il y a toujours eu une divergence entre les États-Unis et l'Europe, les uns calculant les subventions par tête - par farmer - et les autres globalement. L'Inde dépasse parfois la ligne rouge en profitant de cette approche globale pour faire du dumping.
Échec sur la nouvelle économie : les propositions visant à donner à l'organisation un agenda en matière de commerce électronique, d'investissement et de PME, n'ont pas avancé, à cause du blocage de l'Inde, qui veut rattraper la Chine.
Échec enfin sur le développement durable : il a été impossible d'adopter un accord pour l'élimination des subventions à la pêche illégale ou pour des disciplines en matière de surpêche.
Derrière cette apparence, il y a une réalité plus profonde, celle des fractures entre États sur le rôle des règles commerciales multilatérales. Trois grands groupes s'affrontent.
D'abord ceux qui pensent que les règles multilatérales ne sont pas bonnes pour eux parce qu'elles entravent leur stratégie de développement : l'Inde et l'Afrique du Sud. Ces pays refusent presque toute discussion dans de nouveaux domaines. Le groupe des pays en développement, le G90, qui les suivent, en particulier les Africains et les « bolivariens », se bornent à réclamer des dérogations très larges au titre du traitement spécial et différencié.
Ensuite ceux qui pensent que les règles multilatérales sont bonnes, mais surtout pour les autres : les États-Unis et la Chine. Les premiers, car ils veulent s'affranchir des règles quand elles sont supposées avoir des conséquences nuisibles pour eux comme les délocalisations. La Chine, tout en se disant attachée à la lettre des règles, n'en respecte pas l'esprit. Rentrée dans l'OMC en 2001, elle a dans un premier temps respecté les règles, puis doucement s'en est affranchie. Elle profite avec malice du classement comme pays en voie de développement, utilisant le traitement spécial et différencié et ce faisant, gagne du temps - un temps qui se compte en décennies. Elle réclame un fonctionnement plus démocratique de l'OMC, sans notifier ses aides d'États. Les États-Unis prennent alors leurs informations sur le net et arrivent à une évaluation des aides d'État assez précises.
Enfin, ceux qui pensent que les règles sont bonnes en soi et qu'il en faudrait plus. Soit parce que les règles sont par nature une bonne chose, c'est l'Union européenne, soit parce qu'elles contraindraient les politiques agricoles des grands pays industrialisés : Groupe de Cairns et Amérique latine.
Cet échec ne signifie pas la mort de l'OMC - c'est un des grands enseignements de ces entretiens à Genève. L'échec de la conférence n'a pas été le fruit d'une volonté de détruire ou d'abandonner le système multilatéral. Au contraire, il y a eu à Buenos-Aires les bases d'un consensus politique sur la nécessité de préserver l'institution.
Même les États-Unis ont réaffirmé l'importance qu'ils accordaient à l'organisation, tout en exposant très clairement ses besoins de réforme, sans pour autant indiquer lesquels... À Genève, je me suis rendu compte de la résilience de l'administration américaine, moins protectionniste que ce que les « Tweets » du Président Trump peuvent laisser penser... Le reste du monde, unanime, a affirmé son attachement au système, en tant que producteur de bien public par la stabilité qu'engendrent ses règles et son mécanisme de règlement des différends.
Force est d'ailleurs de reconnaître que, au-delà d'un positionnement menaçant, les États-Unis posent de bonnes questions sur l'OMC : sur l'absence de mise en oeuvre effective des disciplines de transparence comme les notifications de subventions, sur la remise en chantier de l'approche du développement par une différenciation, sur la fin de l'agenda de Doha ou sur la simplification du fonctionnement des organes de négociations. Il en est de même pour le fonctionnement de l'organe d'appel du mécanisme de règlement des différends qui, c'est vrai, s'autorise souvent une surinterprétation des textes dans les décisions qu'il rend. Il ne faut pas sous-estimer les critiques des États-Unis dans ce domaine : les juges de l'Organe de règlement des différends vont au-delà de la mission qui est la leur, ils font durer dans le temps leurs décisions, ce qui perturbe les États-Unis. La solution que ces derniers ont trouvée pour contrer cet organe d'appel est de ne pas participer au renouvellement des juges, dont le mandat est de deux fois quatre ans. Sur sept, ils ne seront plus que trois à la fin de 2019. Nous craignons que cela s'éteigne, ce qui paralyserait l'OMC.
C'est un peu le renouveau du plurilatéralisme, car les coalitions rassemblent des pays développés, des pays en développement ou des pays émergents. Ce pourrait être le début d'une Organisation « à géométrie variable », sur le modèle européen des coopérations renforcées. C'est une des options pour réformer l'OMC. Faire du plurilatéral sur tel ou tel sujet, comme l'e-commerce, par exemple, en le laissant ouvert aux autres ensuite. L'OMC réunit 164 États membres ; ses décisions se prennent par consensus. Les Américains laissent venir les propositions de réforme sans en formuler eux-mêmes.
Le développement durable peut-il devenir un sujet de consensus ? L'effort actuel de l'OMC sur les enjeux environnementaux est un peu un retour aux sources. En effet le développement durable est, dans ses statuts, l'objectif central de l'Organisation, alors que le libre-échange n'y est pas mentionné. C'est aussi un facteur de légitimation aux yeux des opinions publiques et la source d'un agenda de négociation important pour l'avenir, comme l'initiative, soutenue par la France, pour l'élimination des énergies fossiles.
Quels sont les défis ? D'abord le mécanisme de règlement des différends, objet de l'attaque la plus efficace des États-Unis qui procèdent à son étranglement par le non-renouvellement des membres de l'organe d'appel.
Ensuite, normaliser l'économie chinoise. Elle est déjà engagée et l'Union européenne et les États-Unis sont en phase sur cette question. Elle se déroulera sur trois fronts. Le front contentieux d'abord : devant l'OMC, le différend a été engagé en 2017 par la Chine contre l'Union européenne, le nouveau mode de calcul de la « valeur normale » pour l'application de droits antidumping. Il faut saluer à cet égard le travail de la Commission européenne et, au Parlement, celui du député européen français M. Proust. Il n'est pas facile de trouver un équilibre dans ce domaine.
Le front politique ensuite : l'alliance entre Japon, États-Unis et Union Européenne pour forcer la Chine à s'acquitter de ses obligations de notification de subventions et discuter des problèmes de surcapacités devra se traduire en actes à l'OMC. Je ne suis généralement pas aligné sur les positions américaines, mais sur ce point, je trouve aussi que le défaut de notification des subventions d'État chinoises n'est pas convenable. La solution technique des États-Unis est une bonne idée.
Le front de la régulation enfin : États-Unis et Union Européenne ont fait des propositions pour que l'OMC établisse des mécanismes d'incitation ou de sanctions afin de contraindre les membres à s'acquitter de leurs obligations de transparence en matière de subventions publiques.
Le débat devra aussi s'engager sur le statut et les enjeux des pays en développement à l'OMC, au vu d'un statut devenu anachronique. Les États-Unis font de la différenciation des pays en développement une priorité. Ils n'ont pas tort, mais c'est difficile : les pays entrés avec ce statut il y a quinze ans sont parfois devenus depuis des pays dominants.
Enfin, l'environnement sera un axe central pour l'OMC. Les subventions à la pêche sont un dossier-test pour démontrer la capacité de l'Organisation à contribuer aux objectifs de la communauté mondiale. La possible réactivation de l'accord sur les biens environnementaux pourrait y contribuer dans l'avenir. L'engagement pris à Buenos Aires d'une réflexion sur les subventions aux énergies fossiles est positif. À cet égard, la position de la France et de l'Union européenne sur la référence à l'accord de Paris dans le CETA va dans le bons sens.
À l'examen, on s'aperçoit que tous les problèmes auxquels l'OMC est aujourd'hui confrontée ont pour origine la guerre commerciale Chine-États-Unis. La première préoccupation de ces derniers est donc la réforme totale de l'organe d'appel, qu'ils refuseront toujours de considérer comme un tribunal. L'Union européenne doit agir avec doigté, tant à l'égard des États-Unis que des pays en développement. Ces derniers, dans leur majorité, ne veulent en effet rien modifier d'essentiel de l'OMC actuelle.
J'ai eu l'opportunité d'avoir une heure d'entretien avec le directeur général de l'OMC, M. Roberto Azevêdo, qui a une écoute attentive de notre commission des affaires européennes. Il est d'une grande habileté pour trouver le bon moment pour faire accepter les bonnes propositions au partenaire qui n'est pas le plus facile, les États-Unis, tout en considérant, de l'autre côté de l'échiquier, que la Chine ne peut pas perpétuer un manque de transparence qui perturbe le commerce mondial. Il faut saluer la capacité de proposition innovante de l'Union européenne, à rapprocher avec la position de Jean-Claude Juncker sur les accords de libre-échange de nouvelle génération. Les États-Unis n'ont pas tort de dénoncer certaines dérives, mais après tout, l'extraterritorialité des lois américaines n'est guère plus acceptable...
M. René Danesi. - Merci pour votre rapport très complet et très objectif. Lorsque j'ai fait mes humanités - il y a un certain temps - on m'avait appris que le développement du commerce diffusait les bonnes idées libérales... En Chine, il semble que les idées aient plus de difficultés à circuler que les marchandises, puisqu'elle a réalisé l'exploit d'être à la fois communiste et capitaliste. C'est incroyable ! Je ne connais pas beaucoup de pays en développement qui reconstruisent des routes de la soie ou qui ouvrent une base militaire à Djibouti... Les États-Unis ont bien fait de mettre les pieds dans le plat. Sous-évaluation constante de la monnaie, subventions cachées... il est grand temps que la Chine soit mise devant ses responsabilités. Il est grand temps que la communauté marchande internationale lui demande de jouer franc jeu.
Je voudrais vous signaler un fait passé un peu inaperçu. Dans leur nouvel accord avec le Mexique, faisant suite à la remise en cause de l'Accord de libre-échange nord-américain (Alena), les spécialistes de la négociation - qui ne travaillent pas par tweets interposés - ont glissé quelque chose d'inédit : 40 % de la valeur d'un véhicule devra provenir de centres de production où les salaires sont d'au moins 16 dollars de l'heure. Ce n'est pas par charité chrétienne, bien sûr. C'est la première fois dans un accord commercial.
L'Union européenne devrait s'inspirer de cela, au lieu de fermer les yeux lorsqu'un immeuble s'effondre sur des centaines de femmes au Bangladesh qui fabriquent des T-shirts pour quelques poignées d'euros.
M. Cyril Pellevat. - L'OMC répond mal à cette guerre commerciale entre Chine et États-Unis. Ne serait-il pas possible de négocier en amont avec les États-Unis et le Japon, et après cela avec les pays du G20 ?
Les ministres du commerce du G20 ont fait une déclaration commune à Buenos-Aires en faveur d'une réforme. Les États-Unis semblent également la souhaiter. Peut-on attendre une annonce au sommet du G20 des chefs d'États des 30 novembre et 1er décembre dans ce sens ? Si oui, quel serait le calendrier d'une telle réforme ?
M. Pierre Ouzoulias. - C'est toujours un plaisir de parler d'histoire avec M. Danesi. Je crois qu'il faut penser la Chine sur la longue durée. Depuis 221 avant Jésus-Christ, date de la fondation de l'Empire, l'idéologie dominante est la même. Qu'elle ait été habillée au XXème siècle des oripeaux du communisme puis du capitalisme n'y change rien. L'important est la continuité impériale. La Chine continue la même politique...
M. René Danesi. - ...comme la Russie est dans la continuité de l'empire des Tsars, comme l'Iran est dans la continuité des grands empires perses - et finira par avoir l'arme atomique, qu'on le veuille ou non !
M. Pierre Ouzoulias. - Il est plus intéressant de se demander quelle est l'idéologie avec laquelle la Chine fonctionne plutôt que celle qu'elle affiche. Je ne défends en rien l'idée communiste telle qu'elle fut défendue par la Russie ou la Chine, ce n'est pas mon propos. Mais on ne peut pas demander à la Chine que l'État ne soutienne pas la production, ce serait une trop grande rupture. Pour elle, pouvoir central et économie sont indivisibles !
M. Jean-Yves Leconte. - La guerre commerciale entre Chine et États-Unis ne doit pas prendre en otage une telle organisation internationale. Pour y remédier, il faut faire des coopérations renforcées, comme dans l'Union européenne. Comme le dit bien Pierre Ouzoulias, la Chine sait bien qu'elle n'a pas les moyens d'être une vraie économie de marché. Cette guerre commerciale ne sera bonne ni pour elle, ni pour les États-Unis. Pendant qu'ils se disputent, nous pouvons faire des choses avec les autres pays. Ne soyons pas naïfs : pendant qu'ils se battent, les Chinois n'en cherchent pas moins à investir ailleurs, sur les nouvelles routes de la soie ou en en Europe.
M. René Danesi. - Lorsque je parlais de l'idée selon laquelle l'échange de biens favorise la diffusion des bonnes idées, je ne voulais pas dire que la Chine en avait de mauvaises ; je voulais simplement dire que ce qu'on m'a appris est faux ! L'arrivée de marchandises ne développe pas automatiquement la démocratie.
M. André Gattolin. - C'était le consensus de Washington...
M. Jean Bizet, président. - Lorsque l'OMC a accueilli la Chine et la Russie, chacun savait très bien que ces économies n'étaient pas des économies de marché, mais l'idée était de les faire évoluer, notamment sur les droits de l'homme. L'institution n'est pas morte.
L'accord Alena revisité, qui intègre des normes sociales, représente une avancée. Au sein de l'OMC, les normes édictées par l'Organisation internationale du travail (OIT) devraient également, à terme, être partagées.
MM. Pellevat et Leconte ont évoqué la possibilité que des pays s'accordent au sein de l'OMC pour appliquer une réglementation plus ambitieuse. Cela se fait dans le cadre du plurilatéralisme flexible et des « coopérations renforcées ». De fait, il apparaît difficile que 164 États évoluent au même rythme... Pendant que s'écharpent la Chine et les États-Unis, l'Union européenne a initié soixante-dix accords bilatéraux de libre-échange, sur la centaine qu'elle souhaite conclure. Ces accords de nouvelle génération intègrent des normes qui pourraient être mondialisées.
Le sujet de la réforme de l'OMC sera abordé à la fin du mois de novembre au G20 de Buenos Aires, en particulier le risque que l'organe d'appel du mécanisme de règlement des différends de l'OMC ne se trouve paralysé, faute de nomination de nouveaux juges.
M. André Gattolin. - L'organe de règlement des différends de l'OMC n'est pas exempt de critiques ; la régulation qu'il exerce semble d'une efficacité incertaine. Je me suis opposé, difficilement, à la reconnaissance du statut d'économie de marché pour la Chine et j'ai obtenu gain de cause. De la même façon, certains pays, condamnés pour des actions excessives de lutte contre le dumping se pourvoient en appel pour gagner du temps et ne paient jamais les pénalités auxquelles ils ont été astreints.
M. Jean Bizet, président. - Vous décrivez malheureusement une réalité.
Questions diverses
M. Jean Bizet, président. - Je vous propose, mes chers collègues, la création d'un groupe de travail préalable au dépôt d'une proposition de résolution européenne sur les corridors maritimes. Selon les informations dont nous disposons, la Commission européenne semble exclure les ports français des dispositions qu'elle envisage. Nous pourrions en confier la charge à des collègues élus dans des départements du littoral : Pascal Allizard, Didier Marie et Jean-François Rapin.
La réunion est close à 10 h 20.