COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 25 septembre 2018

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 17 h 40.

Demande d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour mener une mission d'information sur la sécurité des ponts - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport portant avis sur sa recevabilité

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur la recevabilité de la demande d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour mener une mission d'information sur la sécurité des ponts.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Le 19 septembre dernier, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a décidé de demander au Sénat qu'il lui confère, en application de l'article 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958, les prérogatives d'une commission d'enquête, pour une durée de six mois, afin de mener une mission d'information sur la sécurité des ponts.

Une telle demande doit respecter les règles applicables à la création des commissions d'enquête et, lorsqu'elle n'émane pas de la commission des lois, celle-ci doit statuer sur sa recevabilité.

En l'espèce, il s'agit pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'enquêter sur la gestion de services publics - celle des ponts par les personnes publiques qui en sont responsables et par leurs services compétents - et non sur des faits déterminés, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'interroger la garde des sceaux sur l'existence éventuelle de procédures judiciaires en cours. Les autres conditions de recevabilité prévues par l'ordonnance du 17 novembre 1958 sont respectées.

La commission constate la recevabilité de la demande d'attribution des prérogatives de commission d'enquête à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour mener une mission d'information sur la sécurité des ponts.

Nomination de rapporteurs

M. Jean-Luc Fichet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 392 (2017-2018) relative à l'aménagement du permis à points dans la perspective de l'abaissement de la limitation de vitesse à 80 km/h sur le réseau secondaire, présentée par Mme Sylvie Goy-Chavent et plusieurs de ses collègues.

M. Loïc Hervé est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 601 (2017-2018) relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours, présentée par Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues.

La réunion est ouverte à 17 h 45.

Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions - Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice

M. Philippe Bas, président. - Mme la garde des sceaux, je vous remercie de nous consacrer un moment pour la présentation de votre projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, accompagné d'un projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions. Je me réjouis que le Sénat soit la première assemblée saisie ; j'y vois un hommage au travail approfondi que notre commission des lois a pu faire dans les années passées en matière de justice : je pense à la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dont Yves Détraigne était déjà rapporteur, mais aussi à notre rapport d'information intitulé Cinq ans pour sauver la justice, qui a été suivi de l'adoption par notre assemblée, le 24 octobre 2017, de deux propositions de loi, une proposition de loi d'orientation et de programmation et une proposition de loi organique. Nous aurions été particulièrement sensibles au fait que le Gouvernement inscrive ces textes à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, mais, pour des raisons communes à nombre de gouvernements, vous avez préféré faire votre propre travail. Il n'en demeure pas moins que notre investissement sur ce sujet nous sert un peu de boussole pour apprécier vos propositions. Je ne vous cache pas que nous aurons aussi à l'esprit le programme du candidat Emmanuel Macron à l'élection présidentielle. Nous apprécierons donc les dispositions que vous nous proposez à l'aune de ces engagements, non pas que nous soyons comptables du respect de ceux-ci - vous l'êtes certainement bien plus que nous -, mais pour mesurer le degré de réalisation des objectifs que le Président de la République s'était engagé à atteindre.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je suis heureuse de venir aujourd'hui devant le Sénat, première assemblée saisie, vous présenter le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, ainsi que le projet de loi organique qui l'accompagne. Ce projet de loi de programmation a été annoncé par le Premier ministre dans son discours de politique générale, traduisant dès 2017 l'engagement pris par le Président de la République pendant la campagne électorale de faire de la justice un chantier prioritaire. La nécessité d'élaborer ce texte est née d'un constat partagé, un constat que la commission des lois du Sénat avait d'ailleurs établi au travers de deux propositions de loi déposées l'an passé par le président Bas.

La société se transforme, l'État redéfinit ses missions, les services publics se modernisent, et le service public de la justice n'échappe évidemment pas à ces mutations. Il doit donc non seulement s'adapter aux besoins des justiciables, mais également gagner en efficacité grâce, notamment, aux nouvelles technologies. Nos concitoyens ont bien sûr confiance dans l'indépendance de leur justice, mais ils la considèrent trop complexe et trop lente. Les deux tiers d'entre eux estiment que la justice fonctionne mal et plus de 70 % d'entre eux pensent que les moyens dont elle dispose sont insuffisants - et je crois qu'ils ont raison. J'ai la conviction que la justice sera plus crédible si elle est plus compréhensible et si elle apporte en temps utile des réponses aux problèmes quotidiens que les citoyens rencontrent. À cette fin, je vous propose une réforme globale et concrète.

Elle est globale, car elle vise la question des moyens, qui figure à l'article 1er, et prévoit une réforme des procédures, avec cinq chantiers : la procédure pénale, la procédure civile, l'exécution des peines, le numérique et l'organisation territoriale. Elle est concrète, car je me suis appuyée de manière très pragmatique, j'y insiste, sur les remontées du terrain. Je suis intimement persuadée que l'idéologie ne fait pas nécessairement bon ménage avec la justice. La justice française a beaucoup souffert des coups de balancier, au nom de conceptions abstraites ou de présupposés trop éloignés des réalités. Or le Sénat a pour habitude d'avoir une certaine distance avec ces questions et, par tradition, il sait regarder les nécessités du terrain. C'est, me semble-t-il, cette conception commune qui nous permettra de nouer un dialogue utile.

Permettez-moi de vous dire maintenant quelques mots de cette réforme, qui a été construite avec les acteurs de la justice et pour le justiciable. Une grande consultation a eu lieu au travers des chantiers de la justice, qui se sont déroulés du mois d'octobre 2017 au mois de janvier 2018 ; nous avons entendu l'ensemble des acteurs, qu'il s'agisse des magistrats, des personnels, des avocats, des policiers. Les cinq chantiers que j'ai évoqués précédemment ont tous été animés par des référents venant d'horizons divers - des avocats, des professeurs d'université, des magistrats, des personnes du monde de l'entreprise, etc. -, lesquels ont rendu leurs travaux en janvier 2018. Des concertations ont ensuite été entamées avec les professions juridiques, les organisations professionnelles des magistrats, les avocats, les élus, les services de police et de gendarmerie. J'ai constamment été à l'écoute de chacun d'entre eux en ayant deux préoccupations : comprendre les craintes exprimées et y répondre, sans abandonner l'ambition que je porte pour la justice. Une réforme suscite toujours des réactions dans notre pays : certains acteurs expriment un certain nombre de craintes face au changement ; d'autres font valoir des aspirations nouvelles. Pour ma part, je n'ai eu qu'une seule boussole, l'intérêt des justiciables. Il faut que la justice soit plus simple, plus compréhensible, plus facile d'accès, plus protectrice. Cela ne signifie pas pour autant que je n'ai pas entendu les préoccupations exprimées par les différents acteurs ; j'ai essayé de les satisfaire lorsqu'elles étaient compatibles avec l'intérêt du justiciable. C'est pourquoi je vous proposerai dès demain des amendements.

À l'issue de ce processus, deux projets de loi - l'un organique et l'autre ordinaire - ont été déposés le 20 avril dernier devant le Sénat. Ce choix n'est pas le fruit du hasard. En effet, j'ai souhaité que nous approfondissions ensemble le travail qui avait été entamé à l'automne 2017 à l'occasion des propositions de loi présentées par votre commission des lois. Vous avez pu examiner les textes que je vous présente avec soin puisque près de six mois se sont écoulés entre le dépôt et l'examen par votre assemblée.

Sur le fond, nous faisons un effort sans précédent concernant les moyens. Nous avons besoin de moyens pour investir dans la programmation immobilière, qu'il s'agisse de l'immobilier judiciaire ou des constructions pénitentiaires, et pour recruter, un besoin dont nous avons perçu la prégnance pour assurer une justice de qualité. Cette loi de programmation sur cinq ans permet d'avoir de la visibilité, d'investir dans la durée et de planifier les recrutements. Une première étape a été franchie avec le budget de 2018, qui a connu une hausse de 3,9 % et la création de 1 100 emplois. Le budget pour 2019, qui a été présenté hier en conseil des ministres, consacre l'augmentation des moyens, celle-ci atteignant 4,5 %, et prévoit la création de 1 300 emplois supplémentaires. L'importance des moyens prévus doit être clairement mesurée, je le redis ici, à l'aune de la discipline budgétaire à laquelle le Gouvernement s'est astreint par ailleurs. Le budget de la justice augmentera de 1,6 milliard en cinq ans, passant de 6,7 milliards à 8,3 milliards, soit une hausse de 24 %. Cela nous permettra d'engager le recrutement de 6 500 personnes en cinq ans. On peut donc s'attendre à une amélioration des conditions de travail des magistrats et des personnels ainsi qu'à une résorption des vacances de postes et nous aurons la possibilité de constituer de véritables équipes autour des magistrats. Ces moyens vont également nous permettre de passer de l'ère de l'informatique à celle du numérique. J'ai eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises, c'est le défi qu'il nous faut gagner pour que la réforme de la justice soit crédible et que les évolutions de notre service public soient vraiment à la hauteur de l'attente des justiciables. En la matière, le ministère de la justice a d'énormes marges de progression en termes de performances. Je suis assez confiante : les équipes que j'ai constituées sont très mobilisées et la gouvernance est très serrée. Enfin, ces moyens se déploieront aussi dans le secteur pénitentiaire, avec la livraison de 7 000 places de prison supplémentaires en 2022 et le lancement de 8 000 places d'ici à 2022, soit 15 000 places dans les dix ans à venir. D'ailleurs, le texte prévoit un certain nombre de dispositions de nature à accélérer la construction de prisons par l'allégement des procédures. J'ajoute que la loi de programmation prévoit la création de vingt centres éducatifs fermés.

La réforme du service public de la justice s'articule autour de six axes.

Le premier axe concerne la procédure civile, la justice de la vie quotidienne. Si elle est moins spectaculaire que la justice pénale, elle est essentielle. Il s'agit de faciliter la vie des gens et de simplifier les procédures. Si la justice est un vecteur de paix sociale, elle doit aussi permettre d'éviter les procédures contentieuses inutiles par le développement du règlement amiable des différends, avec la certification d'outils nouveaux, comme les plates-formes en ligne de médiation, de conciliation ou d'arbitrage, afin de maintenir un haut niveau de garantie pour les personnes qui y ont recours. Il est également proposé d'en finir avec les cinq modes de saisine des juridictions différents actuellement en vigueur, qui sont incompréhensibles et complexes pour les justiciables. Ainsi, il n'y aura désormais plus qu'un seul mode de saisine. Il est également prévu de simplifier la procédure de divorce hors consentement mutuel, afin d'en diminuer par deux la durée, laquelle atteint parfois aujourd'hui plus de deux ans, plus de la moitié de ce délai étant liée à la phase de conciliation, qui en réalité ne concilie jamais personne. Aussi, cette phase sera supprimée. Il s'agit aussi de simplifier la protection des majeurs vulnérables, en supprimant des formalités inutiles, qui n'étaient guère protectrices. Il ne sera, par exemple, plus nécessaire d'imposer une vérification lourde des comptes des personnes âgées quand l'essentiel des revenus sert uniquement à payer l'hébergement. L'un des objets du texte est aussi de faciliter le règlement des petits litiges de la vie quotidienne, soit en les dématérialisant - ce sera le cas des injonctions de payer - soit en évitant des audiences inutiles en cas d'accord des parties. Enfin, il est proposé d'étendre le périmètre de la représentation obligatoire par avocat pour assurer une justice de meilleure qualité. Cette mesure s'appliquera non pas aux litiges inférieurs à 10 000 euros, mais au contentieux des baux ruraux, des élections professionnelles, de l'expropriation ou en matière douanière. Le caractère exécutoire des décisions de première instance viendra confirmer la force et le poids des jugements rendus à cette étape de la procédure.

Le deuxième axe concerne la justice pénale. Je le dis clairement ici, je ne céderai pas au fantasme du grand soir de la procédure pénale. On pourrait engager une réforme de grande ampleur, mais je souhaite aller vers plus d'efficacité tant pour les justiciables que pour les acteurs de la justice pénale. Pour ce faire, j'ai voulu construire des solutions pratiques, qui me sont toutes remontées du terrain. J'ai mené ce travail en commun avec le ministre de l'intérieur pour ce qui concerne la phase d'enquête, ainsi qu'avec les magistrats pour les évolutions concernant la phase du jugement. Simplifier ne veut pas dire renier la garantie des droits ; il faut évidemment trouver l'équilibre entre ces deux impératifs : assurer la garantie des droits et donc la constitutionnalité et la conventionnalité de notre texte, tout en permettant l'accélération de la procédure.

Il s'agit d'abord de mieux protéger les victimes, avec, par exemple, la plainte en ligne si elles le souhaitent et la possibilité de se constituer partie civile à l'audience par voie dématérialisée. Il s'agit aussi de simplifier le travail des acteurs avec la numérisation complète de la procédure pénale. Nous avons travaillé à un cahier des charges commun et une procédure pénale numérique unique. Il nous faut aussi renforcer l'efficacité des enquêtes. C'est pourquoi le texte prévoit d'harmoniser les techniques spéciales d'enquête ; je pense ici aux techniques de sonorisation, de captation des données, pour mieux lutter contre l'ensemble des trafics. Les acteurs auront ainsi à leur disposition des textes plus clairs, qui sécuriseront les procédures et faciliteront le travail avec le terrain. Toute une série de mesures est également prévue pour lutter contre la délinquance du quotidien ; je pense, par exemple, à l'interdiction de paraître dans un lieu, qui pourra être plus largement prononcée, ainsi qu'aux amendes forfaitaires pour l'usage des stupéfiants. Enfin, je propose l'expérimentation d'un tribunal criminel départemental. L'objectif est d'éviter la correctionnalisation d'un certain nombre de crimes et de les juger dans un délai plus rapide au bénéfice des parties. Seuls seront concernés les crimes punis des peines de quinze à vingt ans de réclusion, la cour d'assises restant toujours compétente pour les autres crimes en première instance et pour tous les appels. L'ensemble de ces mesures prolongent les évolutions de la procédure pénale, déjà ouvertes par des textes antérieurs. Sans doute un travail général de refonte de la procédure pénale sera-t-il ultérieurement nécessaire.

Le troisième axe a trait à l'efficacité et au sens de la peine. Il s'agit ici de mieux réprimer les infractions, de mieux protéger la société et de mieux réinsérer les personnes condamnées. Ce chantier doit se comprendre en lien avec le plan pénitentiaire que j'ai présenté il y a une quinzaine de jours en conseil des ministres. Notre droit de la peine est en effet trop complexe, en raison des modifications législatives qui se sont accumulées. Le postulat de base est simple et assez partagé dès lors que l'on entend traiter ces questions raisonnablement et sans démagogie. Les personnes qui doivent aller en prison doivent s'y rendre réellement. En revanche, celles qui n'ont rien à y faire doivent être sanctionnées d'une autre manière. C'est pourquoi je propose une nouvelle échelle des peines considérant, je le répète ici, que toute infraction mérite sanction. Ainsi, les peines d'emprisonnement sont interdites en dessous d'un mois, car elles semblent inutiles. Entre un et six mois, la peine s'exécutera, par principe, en dehors d'un établissement de détention, mais il pourra en être autrement lorsque cela apparaîtra nécessaire. Entre six mois et un an, le juge pourra prononcer une peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique, une peine d'emprisonnement ou d'autres peines. Au-delà d'un an, les peines d'emprisonnement seront exécutées sans aménagement de peine ab initio. Cela signifie que le seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement, tel qu'il découle de l'article 723-15 du code procédure pénale, sera abaissé de deux ans à un an. L'idée est non seulement d'éviter des emprisonnements inutiles, désocialisants et de nature à nourrir la récidive, mais également d'assurer une exécution effective des peines prononcées. Aujourd'hui, l'inexécution des peines prononcées, qui est extrêmement fréquente, rend incompréhensible notre justice pénale aussi bien pour les victimes et les délinquants que pour la société en général.

Parallèlement, il faut que les peines prononcées en lieu et place de la prison soient réelles et utiles, qu'il s'agisse de peines autonomes. À cette fin, nous allons développer les peines de travail d'intérêt général en les ouvrant, notamment, aux secteurs de l'économie sociale et solidaire et en créant une agence dont la préfiguration est en cours. La détention à domicile sous surveillance électronique, autrement dit le bracelet électronique, sera sécurisée et développée. Nous avons prévu des dispositions concernant le suivi du parcours en détention pour assurer la réinsertion des détenus.

Le quatrième axe de cette réforme concerne l'organisation judiciaire. Ce chantier a suscité beaucoup d'émoi, d'interrogations, de questionnements et de mobilisations. Je me suis employée à en expliquer les contours, parfois d'ailleurs contre des arguments de mauvaise foi, et j'ai souhaité rassurer, tout en n'abandonnant pas l'idée d'améliorer notre organisation judiciaire. Il s'agit pour moi de réformer sans brutaliser, d'allier proximité et qualité. Ma méthode diffère de celle qui a été employée il y a une dizaine d'années. La réforme doit être faite, mais, pour ce faire, elle doit être acceptée par les acteurs. Ma préoccupation est double : elle repose sur la proximité et la qualité du service public de la justice. Le justiciable doit avoir un accès simple à la justice, ce qui passe par une proximité physique ainsi que par le déploiement du numérique. La dispersion des moyens et l'absence, parfois, de spécialisation pour certains contentieux complexes ne sont pas le gage d'une justice efficace. De ce point de vue, nous pouvons améliorer la situation.

Dès l'ouverture des chantiers de la justice, j'ai affirmé qu'il n'y aurait aucune fermeture de lieux de justice ; je tiens pleinement parole. Toutefois, pour améliorer notre organisation, le texte prévoit la fusion administrative des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance, en vue de simplifier l'organisation de la justice pour le justiciable, qui ne connaîtra plus qu'une seule juridiction, avec une seule procédure de saisine. Tous les sites seront maintenus pour assurer une justice de proximité pour les contentieux du quotidien. Afin d'optimiser le traitement des contentieux et de s'adapter au mieux à la situation de chaque ressort, les chefs de cour, s'ils le jugent utile, en fonction des caractéristiques des territoires, pourront, dans les villes où il n'existe actuellement qu'un tribunal d'instance, lui confier des contentieux supplémentaires par rapport à ceux qui y sont actuellement jugés. Dans les départements dans lesquels il existe plusieurs tribunaux de grande instance, les chefs de cour pourront également, après concertation locale, proposer de créer des pôles de compétence, qui jugeront, pour l'ensemble du département, certains contentieux spécialisés, techniques et de faible volume, ces pôles devant évidemment être répartis de manière équilibrée entre les différents tribunaux de grande instance d'un même département. L'objectif est de renforcer les compétences là où c'est utile. C'est un gage d'harmonisation des jurisprudences, de qualité et de rapidité de la justice. Enfin, le projet de loi prévoit d'expérimenter dans deux régions comportant plusieurs cours d'appel l'exercice par l'une d'elles de fonctions d'animation et de coordination, ainsi que la spécialisation des contentieux selon le modèle précédemment évoqué. Le projet de loi organique tire les conséquences de la loi ordinaire quant à la fusion administrative des tribunaux d'instance et de grande instance.

Le cinquième axe de la réforme porte sur la diversification du mode de prise en charge des mineurs délinquants. Au-delà de la création de vingt centres éducatifs fermés, le texte permet de mieux préparer la sortie progressive de ces structures, notamment le retour en famille, pour en atténuer les effets déstabilisants. Il sera aussi institué à titre expérimental une mesure éducative d'accueil de jour, troisième voie entre le placement et le milieu ouvert.

Enfin, le sixième axe concerne la procédure devant les juridictions administratives. Le projet de loi prévoit le recrutement de juristes assistants pour renforcer les équipes autour des magistrats et l'exécution des décisions par des injonctions et astreintes.

Cette réforme riche et ambitieuse pour les justiciables et la justice entend prendre en considération avec sérieux les problèmes qui se posent afin de tenter de les résoudre. Telle est l'ambition que je porte et aussi, à n'en pas douter, celle que nous partageons.

M. Philippe Bas, président. - Permettez-moi de formuler quelques observations. L'augmentation de 24 % en cinq ans du budget de la justice constitue un effort très important. Rapprochons-le de l'effort consenti lors du quinquennat précédent, avec une augmentation de 15,6 %, contre 19,3 % pour l'avant-dernier et 37,18 % sous Jacques Chirac, le seul quinquennat d'ailleurs au cours duquel avait été adoptée une loi de programmation des moyens de la justice. Pour notre part, nous avions estimé que le bon étiage impliquait, à périmètre identique, une croissance de 34 % au cours du quinquennat 2018-2022. Il serait intéressant d'avoir des précisions sur la ventilation des moyens prévus dans les différents programmes de la mission « Justice » - le texte est muet sur ce point - pour pouvoir apprécier la réalité du redressement que nous espérons dans le fonctionnement des tribunaux.

Par ailleurs, votre texte reste silencieux sur l'aide juridictionnelle - c'est un choix que vous avez fait. Nous avions le souci d'assurer la pérennité du financement de cette aide. Dans quel cadre comptez-vous traiter ce problème ? Quelles sont vos intentions en la matière ?

En outre, durant la campagne présidentielle, le Président de la République avait annoncé la construction de 15 000 places de prison pendant le quinquennat. Or vous en proposez aujourd'hui 7 000. Pourquoi a-t-il changé d'avis ? La diminution de ses ambitions en matière de mise à niveau de l'administration pénitentiaire est compensée par des moyens considérables en faveur des peines alternatives aux peines de prison. Toutefois, les chiffres qui m'ont été communiqués sont préoccupants en ce qui concerne le nombre de condamnés en semi-liberté et le nombre de condamnés bénéficiant d'un placement à l'extérieur, avec respectivement une diminution en un an de 6,4 % et de 25 %. Aussi, si l'on construit moins de places de prison que le Président de la République s'était engagé à le faire, il faudra que les peines, que vous voulez certaines, soient exécutées autrement. Pour l'instant, le moins que l'on puisse dire, c'est que l'effort n'est pas suffisant dans ce domaine.

Il est un sujet qui nous préoccupe particulièrement parce que nous avons à coeur d'être la chambre des libertés - je me fais aussi l'écho des juges d'instruction que nous avons entendus -, je veux parler des pouvoirs supplémentaires donnés au procureur, même si le juge des libertés et de la détention assurera un contrôle.

Enfin, se pose la question du parquet national antiterroriste. Alors que le Gouvernement avait renoncé à cette idée, il la remet sur la table par voie d'amendement. Nous avions émis de forts doutes à l'époque où l'idée avait été avancée, considérant que le parquet de Paris faisait bien son travail. Le vivier du ministère public permet, en cas d'attentat, de mobiliser un grand nombre de parquetiers. Personnellement, je suis préoccupé par la renaissance de ce projet de création ; nous pressentons des difficultés d'articulation avec le parquet de Paris.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Vous avez évoqué le quinquennat du président Chirac.

M. Philippe Bas, président. - Cela ne vous surprend pas...

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Pas vraiment. Vous le savez, j'ai beaucoup de respect pour le président Chirac. Mais permettez-moi de relever que nous étions alors dans des temps où les contraintes budgétaires n'étaient pas les mêmes.

M. Philippe Bas, président. - Je le reconnais, c'était une sorte d'âge d'or...

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Comme je l'ai précisé, je m'inscris dans un budget qui respecte un certain nombre de contraintes, notamment un objectif de déficit en dessous de 3 %. Dès lors, il convient de souligner la priorité donnée au budget de la justice et de nous en réjouir, à condition que cela s'accompagne de réformes.

Vous voulez avoir des précisions sur la répartition des crédits ; vous m'avez d'ailleurs écrit récemment à ce sujet. Je vous la communiquerai très rapidement, mais je tiens d'ores et déjà à préciser deux choses. Le schéma est actuellement à peu près équilibré, avec 39 % de moyens accordés à l'administration pénitentiaire et 38 % à la justice judiciaire, mais il va se déséquilibrer un petit peu au cours du quinquennat, eu égard à la nécessité de procéder à des recrutements importants dans l'administration pénitentiaire. Nous ouvrons de nouveaux établissements, nous avons besoin de surveillants pénitentiaires, et il nous faut aussi construire des établissements pénitentiaires, ce qui suppose des investissements importants. Pour autant, notre priorité de résorber les vacances de postes de magistrats prévaut toujours, avec 250 postes de magistrats vacants aujourd'hui, contre 500 auparavant. Par ailleurs, nous continuons à recruter des magistrats, avec 100 emplois supplémentaires cette année. Toutefois, les créations d'emplois seront évidemment plus importantes au sein de l'administration pénitentiaire.

Par ailleurs, nous avons volontairement fait le choix de ne pas traiter la question de l'aide juridictionnelle dans ce projet de loi. L'inspection générale des finances et l'inspection générale de la justice viennent de nous remettre un rapport sur cette question, que nous sommes en train d'étudier et à partir duquel nous allons, avec les avocats, travailler à rebâtir un système solide dans la durée. J'ai considéré qu'il ne fallait pas se précipiter. Budgétairement, il n'y a pas de problème pour l'année à venir, y compris avec l'accroissement de la représentation obligatoire prévue par la loi. Si nous parvenons à un accord, nous verrons les traductions de l'évolution de l'aide juridictionnelle dans le budget pour 2020.

Concernant les places de prison, l'engagement du Président de la République de créer 15 000 places sera tenu : 7 000 nouvelles places seront livrées en 2022 - nous allons commencer cette année - et nous engagerons d'ici à cette date 8 000 nouvelles autres places. À cet égard, je pourrai vous communiquer dans quelques jours les implantations retenues.

M. Philippe Bas, président. - C'était un engagement pour deux quinquennats alors ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Vous n'imaginiez pas autre chose, monsieur le président...

Il importe d'avoir une réflexion globale : on ne construit pas des places de prison pour les remplir. La loi pénale que nous allons modifier aura des incidences sur le nombre de places nécessaires. Je le dis avec beaucoup d'humilité, parce que l'on touche là aux comportements humains et je ne puis en être certaine à 300 %, mais l'étude d'impact prévoit 8 000 personnes détenues en moins, ce qui a des conséquences sur les constructions pénitentiaires.

Vous relevez que les centres de semi-liberté ne sont pas pleins ; vous avez raison. C'est précisément la raison pour laquelle nous voulons modifier la manière dont les tribunaux vont rendre leurs jugements, non pas que j'ai à leur imposer quoi que ce soit de ce point de vue, mais je veux leur donner des outils extrêmement concrets, telle une application spécifique, pour prononcer la peine la mieux adaptée à la situation de la personne concernée. Nous allons recruter davantage de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation, pour les placer en pré-sentenciel en vue de réaliser les enquêtes de personnalité. Bref, nous souhaitons que les juges soient dotés de tous les outils leur permettant d'utiliser pleinement toute la palette des peines. C'est un défi pour nous, mais c'est à cette condition-là que notre réforme fonctionnera.

Vous me dites que vous êtes la chambre des libertés, mais nous sommes le gouvernement des libertés, monsieur le président ! Oui, nous souhaitons donner des pouvoirs au procureur pour des raisons de rapidité, de réalité, de prise en compte des besoins du terrain, mais nous veillons systématiquement à ce que l'équilibre avec les libertés individuelles soit préservé ; le juge des libertés et de la détention est d'ailleurs présent dans plusieurs étapes. Je ne méconnais pas la préoccupation des juges d'instruction - ils interviennent dans 3,5 à 4 % des affaires -, mais celle-ci n'est pas nouvelle. C'est pourquoi je ne prétends pas avoir fait le grand soir de la réforme pénale - des évolutions nouvelles seront peut-être nécessaires. Je dis simplement que j'ai déverrouillé un certain nombre de choses pour faire évoluer notre procédure.

Enfin, concernant la question de la création du parquet national antiterroriste, vous dites que les choses fonctionnent bien aujourd'hui. Il serait inconvenant de ma part de dire que le procureur de Paris ne fait pas bien son travail ; nous pensons évidemment tout le contraire. Toutefois, indépendamment de la qualité des hommes, le procureur de Paris a une fonction pleine et entière. Le parquet de Paris, c'est le parquet de France le plus important. Il me semble que la lutte contre le terrorisme justifie aujourd'hui qu'une personne s'y consacre pleinement, en ayant des relais sur le territoire, en animant une politique nationale en matière de lutte contre le terrorisme. Nous avons prévu la possibilité pour le procureur national antiterroriste de mobiliser des magistrats du parquet de Paris en tant que de besoin lors d'événements exceptionnels, à partir d'une liste dressée en accord avec le procureur de Paris.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Vous avez dit que cette réforme n'était pas le grand soir de la justice, mais le projet de loi comprend tout de même cinquante-sept articles. Pris individuellement, tous les sujets visés pourraient constituer des projets de loi à part entière, singulièrement en matière pénale et d'exécution des peines, dans le maquis actuel de notre droit. C'était sans doute le bon moment pour faire un travail de fond.

Votre projet ne trouvera de réalité que si les moyens sont là, dites-vous. Au début du mois de juillet, nous avons demandé à vos collaborateurs de nous transmettre la ventilation des crédits prévus. À une semaine de la présentation du rapport devant la commission des lois, nous ne disposons toujours pas de ces éléments budgétaires. Je le regrette, je vous le dis très clairement. Vous avez raison, nous travaillons sur ce texte depuis six mois, mais nous le faisons à l'aveugle sur le plan budgétaire. Nous avons besoin de ces éléments.

Sur le fond, en matière pénale, vous renforcez le rôle du procureur de la République, en lui donnant des moyens considérables pour les enquêtes. Pourquoi pas, même si les juges d'instruction se sentent dépouillés. Pour autant, nous avons besoin d'éléments de garantie dans l'exercice des pouvoirs des procureurs bien sûr, mais aussi des droits des personnes poursuivies et des avocats.

Concernant l'encadrement des plates-formes sur Internet, quels éléments sont de nature à donner des garanties pour nos concitoyens ?

En matière pénale, ne craignez-vous pas que la nouvelle procédure de comparution à effet différé, qui permettrait de décider d'une mesure de sûreté sans ouverture d'une information judiciaire, n'aboutisse à une nouvelle augmentation du nombre de personnes placées en détention provisoire ?

La diminution du nombre de nouvelles places de prison programmées se fait naturellement au détriment de l'encellulement individuel, une mesure prévue depuis plusieurs années. La preuve en est, le moratoire est prolongé dans le projet de loi. Certes, c'est une responsabilité collective ancienne, mais ce texte était l'occasion de fournir un effort en la matière.

Enfin, pourquoi vouloir faire de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine la règle de principe ? L'opportunité d'une libération sous contrainte ne devrait-elle pas être appréciée au cas par cas, en fonction de la personnalité du détenu et du projet de réinsertion ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je précise mon propos : c'est le grand soir de la justice, mais pas celui de la procédure pénale. Les évolutions en matière de procédure civile sont extrêmement importantes et peuvent réellement faire évoluer la manière dont notre justice est rendue. En matière pénale, les dispositions que nous avons prises nous semblent aller dans le bon sens ; elles s'inscrivent dans la continuité des réformes précédentes, avec un équilibre permanent entre la nécessité d'avoir des mesures permettant de garantir la manifestation de la vérité et le respect des droits des personnes suspectées.

Vous dites avoir demandé la ventilation des crédits dès le mois de juillet, je suis confuse, mais la lettre du président que j'ai sous les yeux date du 13 septembre dernier.

M. Philippe Bas, président. - Je vous ai précisément écrit parce que vos services n'avaient pas répondu à notre demande.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je pourrai sans doute vous communiquer ces renseignements dès demain. Je vous fais toutefois observer que la ventilation des emplois figure dans le rapport annexé au projet de loi de programmation.

Vous évoquez la question de la garantie des droits. La loi que nous proposons est moins en rupture avec la procédure pénale telle qu'elle existe aujourd'hui que d'autres lois précédemment adoptées ; je pense, notamment, à la loi de janvier 1993, qui avait renforcé l'efficacité de l'enquête préliminaire, ou à la loi de juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui avait introduit la figure du juge des libertés et de la détention et qui a été vécue comme une amputation forte des pouvoirs du juge d'instruction. Je ne méconnais pas les craintes que l'adoption de ce texte peut créer, mais nous avons veillé à mettre en place les garanties nécessaires.

S'agissant de la procédure de comparution à effet différé, elle ne vise que des cas limités. D'après nos analyses, cette mesure n'est pas de nature à conduire à une augmentation massive du recours à la détention provisoire. Au contraire, je crois que cela permettra d'en limiter la durée.

Vous prétendez que je diminue le nombre de places en prison. Non, monsieur le sénateur, permettez-moi avec une grande amabilité, mais aussi une grande fermeté...

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je n'ai pas dit cela.

M. Philippe Bas, président. - Vous revoyez à la baisse votre projet de création de places de prison.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Non, sans doute me suis-je mal exprimée. Nous construirons 15 000 places de prison. Mais il faut entre six et sept ans pour construire une place - peut-être un peu moins grâce aux procédures prévues dans le texte. Peut-être faudra-t-il aussi moins de temps pour construire des places moins sécuritaires - je pense aux structures d'accompagnement vers la sortie. Quoi qu'il en soit, nous lancerons entre 2018 et 2022 la construction de 8 000 places, qui seront livrées après 2022.

Il faut faire des études, acheter des terrains et construire ; cela demande du temps. Nous pourrons proposer 7 000 places en dur et lancer 8 000 autres places d'ici 2022. Par ailleurs, il y aura des places supplémentaires : nous passons de 60 000 places actuellement à 65 000, ce qui nous permettra d'assurer l'encellulement individuel.

La libération sous contrainte aux deux tiers de la peine n'est pas une idée dogmatique ; c'est une manière d'éviter les sorties sèches. Accompagner le détenu dans sa sortie est de nature à éviter la récidive. C'est la raison pour laquelle nous posons cette mesure comme principe.

M. Philippe Bas, président. - Pardonnez-moi cette mesquinerie assez médiocre, mais il est écrit dans les engagements du Président de la République : « Nous construirons 15 000 places de prison supplémentaires sur le quinquennat, soit environ un quart de plus qu'aujourd'hui. » Notre collègue François-Noël Buffet était donc parfaitement fondé à dire qu'avec 7 000 places vous avez singulièrement revu - peut-être pour toutes les bonnes raisons que vous avez indiquées - le programme à la baisse, puisqu'il s'agit d'une baisse de 50 %. Nous savons que la construction des places de prison est longue. Mais il est certain que le programme présidentiel a été abandonné. Peut-être auriez-vous pu l'atteindre si vous aviez envisagé une diversification des modalités d'incarcération, avec des structures plus légères que les centres de détention que nous avons construits au cours des vingt dernières années, parce qu'un certain nombre de détenus accomplissent une peine relativement courte, sont en fin de peine et que la réadaptation à la vie sociale doit être organisée. À l'évidence, il ne faut pas construire 15 000 places de prison à l'ancienne. Nous voulons non pas vous ennuyer, mais assumer ensemble le fait qu'il y a un autre programme que le programme présidentiel : le programme de Mme Belloubet - et nous sommes prêts à l'examiner avec vous.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Il n'y a pas de « programme Belloubet » ! Le programme présidentiel est entièrement respecté ; je m'inscris totalement en faux contre vos propos. Le programme présidentiel n'a pas été abandonné, il a été enrichi par deux éléments. Il s'agit premièrement de la reconstruction de la politique des peines, qui ne figurait pas nécessairement dans l'annonce qui avait été faite par le Président de la République. Nous avons rebâti une échelle des peines, ce qui explique que nous soyons en mesure de dire que nous construirons 15 000 places - 7 000 places livrées et 8 000 places lancées d'ici à 2022. Il importe de construire des places de prison qui répondent à un réel besoin. Deuxièmement, le Président de la République, sûrement dans son subconscient, vous a entendu : le programme que nous présentons concerne non seulement des maisons d'arrêt très sécuritaires, des centres de détention à sécurité adaptée, mais également des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), des lieux à sécurité allégée, où les détenus incarcérés pour une très courte peine et à faible dangerosité ou en fin de peine viendront préparer leur sortie. Non, je le répète, le programme présidentiel n'a pas été abandonné. Oserais-je vous rappeler, monsieur le président, que le programme de 2002 a mis plus de deux quinquennats à être réalisé ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - En matière d'aide juridictionnelle, le programme du président Macron prévoyait la mise en place d'avocats salariés au sein des barreaux, ainsi qu'une généralisation de l'assurance de protection juridique. Ces propositions ont-elles été abandonnées ou sont-elles à l'instruction, si je puis dire ?

Le projet de loi prévoit un aménagement automatique des peines d'emprisonnement comprises entre un mois et six mois. Quel est le sens de la peine si l'on sait dès le départ qu'elle sera tronquée ? Il s'agit d'une question de lisibilité et de compréhension de la peine, y compris pour les personnes condamnées.

L'article 2 du projet de loi prévoit l'obligation de tentative de règlement amiable des différends préalablement à la saisine du juge, notamment par un conciliateur. Ne faudrait-il pas mener quelques expérimentations avant de mettre en place ce système ? Combien d'affaires seraient concernées par l'extension envisagée de cette obligation ?

Un rapport d'évaluation de l'expérimentation du tribunal criminel départemental doit être remis au Parlement. Selon vous, quels seraient les critères permettant d'apprécier le succès ou l'échec de cette expérimentation ?

Enfin, envisagez-vous de corriger les limites territoriales des ressorts actuels des cours d'appel, afin d'assurer un minimum de cohérence entre la carte judiciaire et la carte administrative ? J'en profite pour signaler que des compétences sociales de certaines cours d'appel, dont celle de Reims, ont été transférées à d'autres cours.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je l'ai précisé précédemment, le budget de l'aide juridictionnelle sera en augmentation de 20 % en 2019, pour tenir compte de l'évolution tendancielle et de l'extension de la représentation obligatoire. Pour autant, cela ne résout pas la question d'une prise en charge plus pérenne. Vous avez raison, on a évoqué la question de l'assurance de protection juridique. Dans leur rapport, les corps d'inspection que j'ai évoqués précédemment doutent que cette solution soit pertinente, mais ne l'excluent pas. Il me faut un peu de temps pour dialoguer avec les avocats et les assureurs. Ce dossier est à l'instruction, comme vous l'avez dit.

Concernant l'aménagement automatique des peines entre un et six mois, sans doute me suis-je mal exprimée. Lorsqu'une infraction pourra donner lieu à une courte peine d'emprisonnement comprise entre un et six mois, le tribunal prononcera, par principe et d'emblée, une peine autonome autre que la détention - détention sous surveillance électronique, travail d'intérêt général, placement extérieur -, et non pas une peine de conversion. Mais, je tiens à le préciser clairement devant vous, l'emprisonnement restera une possibilité dans des cas précis - si le condamné n'a pas de logement, par exemple. Il ne s'agit donc pas d'un aménagement ; c'est une autre peine que l'emprisonnement.

Par ailleurs, nous souhaitons étendre les modes amiables de règlement des différends (MARD). Il n'y a pas que le contentieux qui permette de trouver des solutions. Dans l'étude d'impact, nous estimons que le potentiel d'affaires évitées par les conciliations pourrait se situer entre 13 000 et 20 000 par an.

Enfin, je m'engagerai sur un certain nombre de critères pour juger du succès ou de l'échec du tribunal criminel départemental. Il y va de la responsabilité de l'exécutif et du pouvoir d'évaluation et de contrôle des politiques publiques. Parmi ces critères, que je dois affiner, doivent figurer l'amélioration des délais, l'évolution de la correctionnalisation, c'est-à-dire une diminution - je pense, par exemple, aux affaires de violences sexuelles, qui sont très souvent correctionnalisées pour obtenir un jugement plus rapide - ainsi que la satisfaction des parties. Je vous présenterai ces critères lors de l'examen du projet de loi en séance publique.

Enfin, vous faites allusion à la réforme concernant les cours d'appels liée à l'évolution des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI), qui résulte d'une loi de 2016, une loi que je n'ai pas portée dans ses modalités d'application, même si je considère que sa finalité est très bonne. Vous m'incitez à un rééquilibrage, soit par les compétences, soit par le territoire. Je vous répète ici ce que je vous ai répondu lorsque je vous ai reçu au ministère : pour des cas particuliers, nous pouvons envisager, par décret, des évolutions si toutes les parties en sont d'accord. Sur le plan des principes, je n'y suis pas opposée, mais c'est un mikado extrêmement sensible.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la commission des finances. - Si la trajectoire budgétaire et les effectifs proposés par le projet de loi de programmation me semblent cohérents avec la loi de programmation des finances publiques, j'ai toutefois noté que les montants avaient été arrondis, ce qui permet tout de même de gagner avantageusement 50 millions d'euros... Il est certes important de prévoir les crédits nécessaires, notamment pour les recrutements, mais encore faut-il réussir à pourvoir les postes. Je pense en particulier à la profession de surveillant pénitentiaire, qu'il est difficile de rendre attractive malgré les efforts entrepris.

L'article 37 du projet de loi de programmation prévoit d'étendre la procédure de l'amende forfaitaire à la vente d'alcool à des mineurs, à l'usage de stupéfiants et à certains délits de transport routier, dans le but d'alléger la charge des juridictions. Se pose toutefois la question de l'effectivité d'une telle mesure. Le taux de recouvrement des amendes forfaitaires existantes est-il satisfaisant ? Avez-vous effectué des estimations sur le produit à en attendre ?

Vous avez évoqué tout à l'heure la réforme de la carte judiciaire menée voilà dix ans par Rachida Dati, rappelant que la méthode avait été rude. Il est vrai qu'elle s'était faite sans discussion avec les élus, mais ces derniers étaient aussi peu enclins à se faire hara-kiri en acceptant la fermeture de telle ou telle juridiction. Je remarque toutefois que les successeurs de Mme Dati n'ont pas remis en cause cette réforme et, tout comme M. Urvoas avant vous, vous avez reconnu en privé, madame la garde des sceaux, que cette réforme avait permis de régler un certain nombre de problèmes financiers et organisationnels. La « méthode Belloubet » est certes plus douce, mais nous restons vigilants !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je ne saurais vous répondre précisément au sujet des crédits avantageusement arrondis, mais je suis sûr que mon directeur de cabinet veillera à la sincérité des comptes !

La question de l'attractivité des carrières n'est pas propre au service public dont j'ai la charge. Elle se pose dans les établissements pénitentiaires, mais aussi dans les tribunaux, notamment pour les personnels de greffe. Paradoxalement, elle concerne parfois plus la région parisienne que la province. Elle touche le plus souvent des établissements pénitentiaires particulièrement difficiles. Nous avons donc décidé de mettre en place une prime de fidélisation pour les surveillants pénitentiaires, pouvant aller jusqu'à 8 000 euros, si les personnes restent six années dans le même établissement. Nous avons aussi revu la politique sociale de notre ministère en augmentant très significativement les crédits alloués à la petite enfance, à la restauration, au logement, etc. Enfin, nous travaillons actuellement avec les organisations syndicales et la direction de l'administration pénitentiaire sur la diversification des carrières des surveillants de prison et sur les moyens de les rétablir dans leur autorité et leur rôle.

Quant à l'impact budgétaire de l'amende forfaitaire, je ne saurais vous répondre avec précision, monsieur Lefèvre, mais je vous promets d'affiner les chiffres pour les débats en séance. Nous ne disposons pas encore de données chiffrées sur les amendes forfaitaires pour défaut d'assurance ou de permis prévues par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui se déploient en ce moment. Le taux de recouvrement pour la consommation de stupéfiants risque en effet de ne pas être très élevé.

Enfin, après la « carte Dati », il n'y aura pas de « carte Belloubet », je vous le confirme ; je revendique simplement une méthode.

M. François Pillet. - Ma question touche à la légistique. Il me semble que certaines modifications contenues dans ce projet de loi auraient pu être intégrées dans des réformes plus profondes qui ont d'ores et déjà été annoncées. Je pense aux modalités de recueil du consentement à une assistance médicale à la procréation, qui auraient pu trouver leur place dans la future loi de bioéthique, ou à certaines mesures relatives au régime des tutelles, qui auraient pu être rattachées à une réforme plus vaste de la protection juridique, dans le prolongement de la mission présidée par Mme Caron-Déglise.

M. Jérôme Durain. - Dans votre propos liminaire, vous avez fortement insisté sur l'importance stratégique du numérique. Votre texte prévoit une dématérialisation accrue des procédures. Pouvez-vous nous détailler vos ambitions en la matière ? Je nourris quelques inquiétudes sur cette numérisation, qui peut avoir des effets désastreux si elle n'est pas suffisamment financée. Les membres de la commission ont déjà eu l'occasion de s'alarmer de la dispersion des crédits, qui n'est jamais un gage d'efficacité. Les personnes que nous avons entendues ont aussi régulièrement avancé le risque d'une justice impersonnelle. Plus concrètement, s'agissant de la dématérialisation des injonctions de payer, quelle sécurisation prévoyez-vous pour éviter les utilisations frauduleuses ?

Enfin, le développement de la justice prédictive a été associé, d'une part, à un risque de fossilisation de la jurisprudence et, d'autre part, à un risque de privatisation de la justice. Ce sujet nécessite beaucoup de pédagogie, madame la ministre.

M. François Grosdidier. - Sur les places de prison, le compte n'y est pas. La surpopulation carcérale pose des problèmes immenses et entraîne des dysfonctionnements en amont de la chaîne pénale. Au rythme des constructions actuelles, à quelle échéance pensez-vous atteindre l'objectif de l'encellulement individuel ? Pourquoi ne pas construire davantage de centres dotés d'un dispositif allégé de sécurité ? Les SAS ont pour seule vocation de préparer la sortie. Or tous les délinquants emprisonnés ne sont pas des Redoine Faïd
- délinquants en col blanc, délinquants routiers... La présidente de la région Île-de-France avait fait des propositions en la matière. Pourquoi ne pas avoir envisagé une telle évolution ?

Vous dites que ce ne sera pas le grand soir de la procédure pénale. En revanche, j'ai peur que votre projet ne douche l'espoir d'un certain nombre de nos concitoyens, notamment les policiers et les gendarmes, qui consacrent les deux tiers de leur temps à la procédure et un tiers seulement aux missions opérationnelles. En l'occurrence, nous sommes très déçus par vos projets de numérisation de la procédure pénale. Il faudrait aller beaucoup plus loin que la simple numérisation de documents qui étaient jadis photocopiés, notamment en développant l'usage de la signature électronique pour valider les procédures.

Pourquoi ne pas aller plus loin également sur l'oralisation des actes simples de procédure, comme le proposaient déjà il y a quatre ans M. Beaume et la direction générale de la gendarmerie nationale ? Ce pourrait être le cas, par exemple, de la notification des droits lors des gardes à vue.

Enfin, sur l'organisation territoriale, si l'idée de fusionner tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance peut s'entendre, on relève parfois des contradictions entre un discours qui entend rapprocher les citoyens de la justice et des politiques qui consistent souvent à les en éloigner. On évoque toujours une taille minimale, un plancher en dessous duquel les juridictions fonctionnent mal. Mais a-t-on déjà réfléchi à une taille maximale ? Les « tribunaux-usines » ne semblent pas mieux fonctionner que les tribunaux à taille humaine, comme le montre le taux de cassation des décisions en fonction des cours d'appel, meilleur critère de qualité des jugements selon moi.

M. Philippe Bas, président. - La taille optimale ne serait-elle pas finalement celle de la cour d'appel de Metz ?

M. François Grosdidier. - Absolument ! Une bonne justice est une justice de proximité et contextualisée !

Quelles sont vos réflexions en la matière, madame la garde des sceaux ?

- Présidence de M. François Pillet, vice-président -

Mme Catherine Troendlé. - Au printemps dernier, nous nous étions émus de la création de vingt centres éducatifs fermés (CEF), car nous ne disposions pas vraiment d'un bilan des résultats obtenus dans ces structures. Je veux aussi vous mettre en garde contre le coût exorbitant de ces centres. Ces établissements accueillent douze mineurs au maximum, pour une prise en charge de quatre mois en moyenne, alors qu'elle devrait être au moins de six mois. Les équipes pluridisciplinaires qui y interviennent sont méritantes, mais le coût de ces centres s'élève à 660 euros par jeune et par jour, soit un total de 57 millions d'euros par an. Par ailleurs, ne serait-il pas plus opportun de fermer des quartiers pour mineurs - certains sont dans un état honteux et affichent des taux de récidive très élevés - et de redéployer une partie des crédits vers le milieu ouvert et la prévention ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Monsieur Pillet, d'autres textes traiteront en effet des sujets que vous évoquez, mais les dispositions qui figurent dans ce projet de loi nous semblent pouvoir être traitées indépendamment. L'autorisation de consentement à la procréation médicalement assistée demeurera en toute hypothèse un acte important, mais nous pouvons sans difficulté en prévoir la déjudiciarisation, le juge n'apportant aucune plus-value.

Sur la question des tutelles, le rapport de Mme Caron-Déglise prévoit des évolutions en lien avec la dignité des personnes sur le droit de vote, le mariage ou le PACS. Ces mesures, que je vous proposerai et qui font l'unanimité, peuvent être détachées du projet de loi relatif à la dépendance pour être intégrées dans ce projet de loi.

Monsieur Durain, 530 millions d'euros de crédits sont consacrés au déploiement du numérique dans la loi de programmation et nous prévoyons 260 recrutements. J'ai souhaité également fixer des objectifs très précis en matière de déploiement de la fibre optique sur l'ensemble des sites judiciaires, de développement d'applications - dès demain, on pourra accéder en ligne à son casier judiciaire B3 « néant » - et de chaîne de soutien aux utilisateurs. J'ai mis en place une gouvernance resserrée et je réunis tous les deux mois un comité stratégique du plan numérique pour la justice. J'espère ainsi que nos engagements, très importants pour la crédibilité de ce projet de loi, seront tenus. Pour autant, la numérisation ne conduira pas à une justice impersonnelle ou robotisée. Au contraire, nous voulons libérer du temps pour que les magistrats, les greffiers et les services d'accueil unique du justiciable soient davantage en relation avec les usagers. Toutes les mesures sont par ailleurs prises pour sécuriser les injonctions de payer.

Quant à la justice prédictive, elle est traitée avec beaucoup de prudence. Le texte contient une disposition sur l'open data des décisions de justice, que nous sommes obligés de développer aujourd'hui. Le professeur Loïc Cadiet nous a remis un rapport extrêmement intéressant sur le sujet, qui donne lieu à des positions divergentes, notamment sur la question de l'anonymisation des noms des magistrats ou sur l'utilisation qui pourra être faite de ces décisions. Je ne crois pas en revanche que son développement conduira à une fossilisation de la jurisprudence. Au contraire, cette ouverture pourrait être de nature à stimuler les capacités d'imagination.

Monsieur Grosdidier, vous communiquer une échéance pour l'encellulement individuel n'aurait guère de sens. En revanche, nous voulons mesurer aussi précisément que possible l'impact prévisionnel des mesures de politique pénale. Si notre étude d'impact s'avère exacte, le nombre de personnes détenues diminuera de 8 000, pour s'établir à 62 000. Sachant que nous disposons d'un peu plus de 59 000 places de prison, nous pourrons alors retravailler réellement sur cet objectif d'encellulement individuel, d'autant que nous aurons aussi des livraisons de places nouvelles.

Les 2 000 places de SAS que nous allons construire s'adressent non seulement aux fins de peine, mais aussi aux détentions de courte durée de personnes peu dangereuses. Nous prévoyons de petites structures de 120 places réparties sur l'ensemble du territoire, et nous voulons nous assurer que ces nouvelles structures fonctionnent avant d'en construire davantage.

Vous avez évoqué également le désespoir des policiers et des gendarmes. Toutes les mesures du texte ont été validées avec les plus hautes autorités de la police et de la gendarmerie.

Je connais aussi les volontés d'oralisation de certaines procédures. Mais comment les magistrats pourront-ils alors se repérer dans l'ensemble du dossier et identifier les quelques phrases qui leur permettront de faire progresser l'enquête ? Nous avons procédé à un certain nombre de simplifications, notamment sur les procès-verbaux, mais nous pensons que l'oralisation pure et simple n'est pas la bonne solution.

Concernant l'usage de la signature électronique, la dématérialisation de la procédure pénale native permettra de disposer d'un dossier unique, du policier au magistrat. Nous avons déjà beaucoup avancé sur ce dossier : le cahier des charges a été élaboré en concertation avec le ministère de l'intérieur, l'équipe en charge du projet est en place, et j'espère avoir les premiers résultats dès le début de l'année 2020.

Vous plaidez enfin pour une justice proche et contextualisée, monsieur Grosdidier. Je partage pleinement votre point de vue, et c'est la raison pour laquelle je ne ferme aucun tribunal d'instance ; ils vont juste changer de nom. Je n'ignore rien des difficultés rencontrées à Bobigny, par exemple ; plusieurs parlementaires ont remis un rapport sur l'action publique en Seine-Saint-Denis et j'attends dans les jours qui viennent un rapport d'audit de l'inspection générale de la justice sur le tribunal de Bobigny. Nous tenterons d'améliorer la situation à partir des propositions formulées. Au demeurant, nous ne voulons pas promouvoir un modèle unique ; nous entendons traiter les justiciables avec leurs particularités, là où ils sont.

Enfin, pour répondre à Mme Troendlé, je reconnais que le coût des centres éducatifs fermés est élevé, mais c'est une des réponses demandées par les magistrats. Au fond, tout l'objet du projet de loi est de permettre une diversification des réponses pour les jeunes mineurs délinquants : centres éducatifs fermés, accueils de jour, familles d'accueil, sortie progressive des centres... Nous prônons toujours la primauté de l'éducatif, mais avec des solutions et des niveaux de contraintes différents.

Mme Brigitte Lherbier. - Madame la garde des sceaux, je me réjouis tout d'abord de vos propos sur le rapprochement des justiciables et de leur justice. C'est vraiment une nécessité à mes yeux. Le terme de « déjudiciarisation » est à la mode, mais il me perturbe quelque peu. Vous me direz que j'appartiens à l'ancien monde, mais, pour moi, le magistrat doit exercer une fonction sacrée d'autorité. Il me semble que le développement des médiateurs et autres éducateurs spécialisés a contribué à la désaffection des jeunes pour le métier de magistrat. En déjudiciarisant, on donne finalement le sentiment que tout le monde peut exercer ce métier.

Vous n'avez pas beaucoup parlé des soins associés aux peines. Or je voudrais qu'ils ne soient pas oubliés, en particulier la santé mentale en prison. Enfin, n'oubliez jamais que les femmes avec enfants ne devraient pas pouvoir être emprisonnées aussi sévèrement qu'elles le sont actuellement dans certains centres pénitentiaires.

M. Alain Richard. - La Cour de cassation a avancé une proposition de filtrage des pourvois, qui n'apparaît pas dans le projet de loi. Avez-vous pris position sur cette suggestion, madame la ministre ? Aurons-nous l'occasion d'en discuter pendant l'examen du projet de loi ?

M. Alain Marc. - Si les réformes de la justice se succèdent pour en améliorer le fonctionnement, une chose demeure : la grande méconnaissance des Français à l'égard de l'institution judiciaire. Pourquoi ne pas vous rapprocher de votre collègue de l'éducation nationale pour mettre en place des modules de formation auprès des lycéens ?

Lorsque j'étais député, j'orientais souvent des personnes qui venaient me voir vers des conciliateurs de justice. Avez-vous prévu de recruter davantage de bénévoles de ce type, qui sont particulièrement efficaces ?

Mme Muriel Jourda. - La justice est une fonction régalienne extrêmement sensible, qui doit être efficace et crédible si l'on ne veut pas assister à un développement de la justice privée.

Je m'interroge sur le degré d'immixtion du numérique dans la tâche juridictionnelle. C'est un euphémisme de dire que les juridictions utilisent encore assez mal l'outil numérique, mais il ne faut jamais oublier non plus que les magistrats jugent des justiciables, et non des dossiers. Sur ce point important, il me semble toutefois vous avoir entendu dire que le numérique resterait un simple outil au service des magistrats, ce dont je me réjouis.

Je veux aussi aborder la question de la responsabilité des magistrats. Un grand journal du soir estime aujourd'hui même que les fautes des magistrats sont peu sanctionnées. Nos magistrats sont de très grande qualité et commettent globalement peu de fautes, mais il est essentiel que ces dernières soient sanctionnées. Avez-vous prévu des moyens pour rendre ces sanctions plus effectives ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Madame Lherbier, l'objectif de la pré-plainte en ligne est non pas d'éloigner le justiciable, mais de faciliter la saisine de la justice pour certaines personnes ayant subi des agressions ou des violences. Bien entendu, elles seront ensuite reçues par un policier ou un gendarme. Dans les cas de violences sexuelles notamment, plus tôt la plainte est déposée, plus grandes sont les chances de retrouver l'agresseur.

La déjudiciarisation ne suscite pas que des craintes. La procédure de divorce par consentement mutuel, dans laquelle le juge n'intervient plus, donne satisfaction, par exemple. Notre idée est non pas de porter atteinte à l'autorité du juge, mais, au contraire, de nous appuyer sur la réelle plus-value que celui-ci peut apporter et de le décharger d'un certain nombre de tâches assez automatiques. Par ailleurs, c'est souvent le juge lui-même qui essaye d'aiguiller le dossier vers des solutions non contentieuses. Dans tous les cas, si l'une des parties ne souscrit plus à la déjudiciarisation, on revient évidemment devant le juge.

La question des soins en prison n'est pas traitée dans le projet de loi et, sauf exception, je ne crois pas qu'elle relève du domaine législatif. En effet, nous rencontrons des difficultés, en particulier pour ce qui concerne le traitement de la maladie psychiatrique en prison. Le nombre de cas semble extrêmement important, mais nous manquons de places, de médecins, et nous rencontrons aussi des difficultés dans l'administration des soins. Agnès Buzyn et moi-même attendons un rapport de l'inspection générale des affaires sociales sur ce sujet à la fin du mois de novembre, et le plan de construction de prisons comportera un volet sur les structures médico-psychologiques dans les établissements pénitentiaires.

Enfin, je partage votre avis sur la nécessaire adaptation du régime de détention pour les femmes. J'ai récemment visité la prison de Remire-Montjoly à Cayenne, où les femmes sont emprisonnées dans un lieu extrêmement difficile.

Monsieur Richard, vous avez évoqué le rapport du premier président Louvel sur le filtrage que pourrait opérer la Cour de cassation afin de répartir différemment les affaires qui lui sont soumises. Je n'ai pas souhaité intégrer directement ses propositions dans le projet de loi, mais nous sommes convenus avec M. Louvel de mettre en place un groupe de travail sur cette question essentielle pour l'égalité des citoyens devant la justice. Pour moi, la cassation doit être pensée comme un continuum avec la première instance et l'appel. Je souhaite toutefois poursuivre les consultations avec les magistrats et les avocats, et aussi réfléchir à l'articulation du dispositif de la Cour de cassation avec celui du Conseil d'État. J'espère que ce dispositif pourra être intégré dans un prochain texte.

Monsieur Marc, les modules de formation que vous proposez peuvent se rattacher aux sciences économiques et sociales ou à l'éducation à la citoyenneté ; j'en parlerai volontiers avec Jean-Michel Blanquer. Pour répondre à votre deuxième question, oui, nous aurons besoin de plus de conciliateurs de justice, et nous allons lancer une campagne de recrutement.

Madame Jourda, tout ce que nous faisons, c'est bien pour que notre justice d'État soit plus efficace et plus rapide et pour qu'elle ne laisse pas émerger en ses contours certaines formes de justice privatisée.

Je n'ai pas encore lu l'article du Monde sur la responsabilité des magistrats. Comme vous le savez, je ne dispose pas de pouvoirs disciplinaires à l'égard des magistrats du siège. La révision constitutionnelle, que je porterai prochainement devant vous, visera à confier un pouvoir disciplinaire autonome au Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats du parquet. L'article visé relaie certaines interrogations qui peuvent apparaître ici ou là, mais je ne souhaite pas m'étendre davantage sur le sujet ce soir.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je me réjouis que ce texte soit présenté en priorité au Sénat et je regrette, une fois encore, le choix de la procédure accélérée.

Je salue aussi la philosophie de ce projet de loi sur la question pénitentiaire. Si j'ai bien compris votre logique, madame la ministre, vous voudriez finalement qu'il y ait moins de personnes dans les prisons. Il est vrai que l'emprisonnement pour de courtes peines a des effets négatifs, car les jeunes finissent par découvrir le milieu de la délinquance. Il vous faudra toutefois faire preuve de beaucoup de pédagogie, car il ne sera pas facile de faire comprendre aux Français, dans le contexte de simplisme ambiant, que certaines autres peines sont beaucoup plus efficaces que la détention.

La réforme du parquet que vous avez évoquée m'apparaît vraiment nécessaire, et il serait bien de pouvoir la mener à terme pour que la France ne soit plus condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme. Dès lors, ne pourriez-vous pas suggérer d'épurer quelque peu l'édifice de la réforme constitutionnelle, afin que l'on aille à l'essentiel et que l'on ne perde pas son temps avec des lois ordinaires et organiques dont l'utilité semble moindre ?

Enfin, vous avez annoncé que tous les sites de justice seraient préservés. Dès lors, si un tribunal d'instance ferme, je suppose qu'il sera remplacé par un démembrement du tribunal de grande instance... Ai-je bien compris ?

M. François Bonhomme. - Tout à l'heure, j'ai sursauté lorsque vous avez évoqué la mise en oeuvre du programme présidentiel en matière de construction de nouvelles prisons. Vous avez précisé qu'il s'agissait non pas de construire, mais de lancer la construction de 15 000 places de prison, 7 000 étant effectivement livrées d'ici à 2022. Construire et lancer, ce n'est pas la même chose, et je relève sur ce point une modification de l'engagement présidentiel. Nul besoin d'être un grand expert des questions de justice pour connaître la prégnance des questions foncières. Ces difficultés ne pouvaient pas être ignorées lors de la rédaction du programme présidentiel, et il est savoureux de vous entendre dire à présent que l'engagement présidentiel a été enrichi. Au-delà, comment comptez-vous articuler cet engagement de construction de prisons avec la promesse présidentielle de revenir sur l'automaticité de l'aménagement des peines inférieures à deux ans ?

Mme Josiane Costes. - À quel niveau les juristes assistants seront-ils recrutés ? Quelles seront leurs missions ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Monsieur Sueur, vous avez raison, la pédagogie jouera un grand rôle dans l'explicitation de cette réforme. J'espère être à la hauteur, mais je ne doute pas que vous m'aidiez !

Je partage pleinement votre souhait de voir aboutir la réforme du parquet, et donc la révision constitutionnelle. Le Président de la République s'est également fermement engagé en faveur de l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature et du transfert du pouvoir disciplinaire à cette instance lors de son discours devant la Cour de cassation voilà quelques mois.

Les tribunaux d'instance ne sont pas supprimés, mais débaptisés, puisqu'ils seront administrativement regroupés avec les tribunaux de grande instance. Ils demeureront toutefois à la même place, accompliront les mêmes fonctions et accueilleront les mêmes usagers, continuant à jouer ce rôle essentiel de justice de proximité. En revanche, lorsque les tribunaux d'instance sont insérés dans les tribunaux de grande instance, au sein d'une même ville, on laissera un peu plus de souplesse d'organisation aux deux tribunaux.

Monsieur Bonhomme, je ne reviens pas sur la question des 15 000 places de prison : en 2022, 7 000 d'entre elles seront livrées et 8 000 auront été lancées.

Vous m'interrogez aussi sur le lien entre la construction de ces établissements pénitentiaires et la réforme de l'article 723-15 du code de procédure pénale, qui prévoit un aménagement de peine jusqu'à deux ans d'emprisonnement prononcés. Comme je l'ai dit précédemment, cet article conduit à décrédibiliser quelque peu l'efficacité de la justice, car une peine de prison peut être prononcée sans être exécutée. Nous croyons au contraire dans la concordance entre la peine prononcée et la peine exécutée et nous posons le principe qu'une peine de prison de plus d'un an doit être exécutée. Cette mesure fera mécaniquement augmenter le nombre de détenus. Toutefois, lorsque l'étude d'impact prévoit 8 000 détenus de moins, c'est bien en tenant compte de cette augmentation, une fois consolidées toutes les mesures que nous prenons.

Madame Costes, les juristes assistants devront au moins être titulaires d'une maîtrise. Certains ont même un doctorat, et beaucoup passent ensuite le concours de la magistrature. Ils fournissent une aide extrêmement précieuse aux magistrats et nous prévoyons d'en recruter 250 sur le quinquennat.

M. François Pillet, président. - Au terme de ce débat, il restera sans doute des interrogations, mais personne ne pourra dire qu'il souffre d'une question rentrée ! Je vous remercie du temps que vous nous avez consacré, madame la garde des sceaux, et je vous donne rendez-vous pour la suite de la discussion de ce texte.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 20 h 20.

Mercredi 26 septembre 2018

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Mission d'information sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements - Audition de M. Michel Besnard, préfet, ancien chef du groupe de sécurité de la Présidence de la République (GSPR)

M. Philippe Bas, président. - Nous entendons ce matin M. Michel Besnard, patron du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) entre 2007 et 2012, aujourd'hui directeur de la sécurité du Paris Saint-Germain. Je vous invite, si vous le souhaitez, à introduire cette audition par un propos liminaire, avant de répondre aux questions des membres de la commission.

Notre commission ayant été investie des prérogatives d'une commission d'enquête, je dois vous rappeler, monsieur Besnard, qu'un faux témoignage serait passible de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Michel Besnard prête serment.

M. Michel Besnard, préfet, ancien chef du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR). - Je souhaite d'abord revenir sur l'expérience qui m'a conduit à occuper les fonctions de chef du GSPR. Officier de police de 1986 à 2007, j'ai été nommé sous-préfet en 2007 puis préfet en 2010. Depuis le 1er avril de cette année, je suis en disponibilité, à ma demande.

J'ai rejoint le monde de la sécurité rapprochée en 1992 au sein du service des voyages officiels et de la sécurité des hautes personnalités, devenu service de protection des hautes personnalités puis service de la protection (SDLP). En 1992, j'y assurais la sécurité des personnalités étrangères en visite sur notre territoire, avant, en 1993, d'être chargé de la sécurité du Premier ministre et candidat à la présidence de la République, Édouard Balladur. En 1997, j'ai assuré la sécurité de Lionel Jospin, alors Premier ministre et lui aussi candidat à la présidence de la République. En 2002, j'ai été nommé à la tête du service de sécurité de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur. Je l'ai accompagné dans ses différentes fonctions ministérielles, avant d'être nommé chef du GSPR à compter de son élection à la présidence de la République, en 2007. En 2012, j'ai été nommé chef de l'unité de coordination des grands événements au cabinet du directeur général de la police nationale. J'avais alors la charge de l'organisation de manifestations comme le 70e anniversaire du débarquement en Normandie, les sommets européens ou les commémorations.

J'ai donc pris mes fonctions à la tête du GSPR après cinq années passées auprès de M. Sarkozy : c'était en quelque sorte une suite naturelle. Le GSPR est chargé de la sécurité rapprochée du Président et de sa famille. La sécurité du Président doit être assurée à tout instant, dans le cadre officiel comme dans le cadre privé ; celle de sa famille repose sur un échange avec le Président et sur une analyse de la menace, qui déterminent le niveau de proximité jusqu'auquel elle doit être assurée. Au total, le GSPR employait, lorsque je le dirigeais, de 90 à 100 personnes suivant les moments, toutes sélectionnées par moi-même et issues du service de protection des hautes personnalités ou du RAID.

Durant les dix années où j'ai assuré la sécurité de M. Sarkozy, celui-ci n'a refusé à aucun moment la présence de notre service à ses côtés. Il est indispensable qu'un lien de confiance s'installe avec la personnalité protégée, ce qui, pour moi, était plus aisé puisque j'exerçais cette responsabilité auprès de M. Sarkozy depuis cinq ans lorsqu'il a été élu ; ce n'était pas le cas de certains de mes prédécesseurs ou successeurs.

M. Philippe Bas, président. - À la lumière de votre expertise, déduisez-vous des photos et vidéos montrant M. Benalla à proximité du Président de la République qu'il exerçait une fonction de protection rapprochée ?

M. Michel Besnard. - Le milieu de la sécurité rapprochée est complexe. On parle de cercles de responsabilité : le premier, celui de la protection rapprochée, est du domaine du GSPR ; le deuxième est pris en charge par d'autres services de police ou de gendarmerie, qui constituent un filtre autour du Président de la République. Au sein du cercle le plus proche peuvent se trouver d'autres personnes que le Président : des conseillers, qui ont une proximité avec lui en vertu de leur rôle, le préfet territorialement compétent dans le cadre d'une visite sur le territoire national, ou l'ambassadeur du pays concerné dans le cadre d'une visite à l'étranger.

Il m'est difficile de dire si M. Benalla était présent aux côtés du Président en tant que membre de son cabinet ou de responsable de sa sécurité. Pour répondre à cette question, il aurait fallu qu'une évacuation ait lieu, permettant d'observer le rôle de chacun. La seule présence auprès du Président n'est pas une indication sur le rôle : au demeurant, dans le premier cercle que j'ai évoqué, on trouve aussi des parasites, des courtisans, qui constituent une gêne pour l'équipe chargée de sa sécurité.

Pour conclure, à proximité immédiate du Président, on peut trouver des personnes chargées de sa sécurité, des membres de son cabinet, des autorités en représentation, ou encore des membres du public souhaitant s'adresser au Président.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - D'après les informations recueillies au cours de nos auditions, il y aurait deux cercles autour du Président : un cercle assez large, celui que vous avez décrit, et un autre ne comportant que quatre personnes, chargées de la sécurité rapprochée au titre du GSPR. Ces deux cercles existaient-ils à l'époque où vous étiez en fonction ?

M. Michel Besnard. - Le dispositif mis en place dépend du moment et de la menace. Le cercle le plus proche est constitué exclusivement de membres du GSPR. À mon époque - et, je le crois, encore aujourd'hui - il s'agissait d'un triangle composé d'un élément avancé, un élément évacuateur et un élément de contrôle arrière équipé d'une mallette en kevlar. En cas de foule importante autour du Président ou de menace avérée, ce triangle pouvait se compléter d'un carré dit « tireur », toujours exclusivement composé de membres du GSPR.

Dans un périmètre plus large, qui peut aller jusqu'à un kilomètre, la protection est assurée par les services de police ou de gendarmerie locaux, par exemple pour le contrôle de l'accès à une salle où s'exprime le Président de la République ou à un lieu qu'il visite.

M. Philippe Bas, président. - Si un collaborateur du Président est constamment à son épaule gauche ou droite dans un bain de foule, cela constitue-t-il une gêne pour sa sécurité ?

M. Michel Besnard. - Cela peut l'être. Pour le service de sécurité, tout l'art consiste, parfois, à utiliser cette personne, si je puis dire, comme un obstacle face à une éventuelle agression ou une sorte de matelas de protection pour le Président. On ne peut l'éliminer, puisque le Président peut en avoir besoin auprès de lui. La difficulté survient lorsque ces personnes sont trop nombreuses : dans ce cas, il faut faire un tri pour dégager un espace vital. On ne peut placer le Président sous une bulle et l'isoler du monde extérieur. Ce n'est ni son souhait, ni notre but.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les autres membres des services de l'Élysée nous ont déclaré, lors des auditions, que M. Benalla n'exerçait aucune mission de police ou de sécurité. Pourtant, il a parfois donné des instructions aux services de protection. Au regard de vos déclarations, a-t-il pu être instrumentalisé en tant qu'obstacle par les véritables responsables de la sécurité ?

M. Michel Besnard. - Le mot « instrumentaliser » ne convient pas. À l'époque où je dirigeais le GSPR, il aurait été impossible qu'un autre que moi donne des instructions à un membre de mon service. Je prenais naturellement des informations auprès du Président de la République pour les déplacements privés, ou de son chef de cabinet lors des déplacements officiels, car ce dernier est chargé de leur organisation et nous transmet le programme du Président, sur la base duquel nous préparons des dispositifs plus ou moins importants. Je ne saurais dire quel rôle le GSPR aurait pu donner à M. Benalla ; quoi qu'il en soit, à mon époque, le GSPR s'entraînait à utiliser les personnes présentes à proximité du Président au profit de sa sécurité. Pour des événements comme le salon de l'agriculture, où les bains de foule peuvent durer très longtemps et où le Président recherche la proximité, mieux vaut procéder ainsi que d'éliminer les personnes qui l'entourent.

M. Philippe Bas, président. - Le cas de M. Benalla est quelque peu différent de ceux que vous avez évoqués, comme celui où le Président est accompagné du conseiller technique concerné par le déplacement. En effet, M. Benalla était un collaborateur du Président de la République autorisé à porter une arme - qu'il lui est arrivé d'avoir sur lui, comme il nous l'a confirmé, lorsqu'il se trouvait auprès du Président - et qui a assuré sa sécurité durant toute la campagne présidentielle. Notre commission cherche à comprendre quel était son rôle en matière de sécurité. Je crois comprendre, d'après vos propos, qu'à l'époque où vous dirigiez le GSPR, aucun des conseillers du Président de la République n'exerçait de fonctions aussi ambiguës.

M. Michel Besnard. - Aucun membre du cabinet du Président n'avait de fonctions en matière de sécurité rapprochée. Les conseillers pouvaient être présents, vous l'avez dit, en fonction de la nature du déplacement. Le chef de cabinet ou son adjoint était présent presque systématiquement auprès du Président pour l'organisation du déplacement et le lien avec les autorités d'accueil.

J'ai accompagné trois personnalités en campagne électorale pour la présidentielle, alors qu'elles exerçaient des fonctions ministérielles. Dans ce cadre, je collaborais avec les services de sécurité privée des partis politiques ; mais en aucun cas nous n'avons cédé nos prérogatives à ces services. Le partage des rôles était clairement défini : la sécurité éloignée
- de la salle, du public, de la scène par exemple - était assurée par les services du parti, mais celle du candidat relevait de la sécurité rapprochée d'État. Il y avait naturellement de nombreux échanges pour délimiter les responsabilités et éviter les empiètements.

Les deux derniers présidents, MM. Hollande et Macron, ont été élus alors qu'ils n'occupaient pas de fonctions ministérielles ; à ce titre, ils n'étaient pas accompagnés par la sécurité d'État. Celle-ci intervient, en accord avec le candidat lui-même, seulement quelques semaines avant le premier tour ; avant cela, la sécurité du candidat est assurée par des sociétés de sécurité privée ou des militants, la plupart du temps non armés. Mais ce n'est pas mon expérience, puisque les candidats que j'ai accompagnés avaient des responsabilités gouvernementales.

M. Philippe Bas, président. - En 2007, M. Sarkozy avait démissionné de ses fonctions de ministre de l'intérieur au mois de mars.

M. Michel Besnard. - En tant qu'ancien ministre de l'intérieur, il avait droit à une protection d'État certes limitée. La proximité entre sa démission et l'élection a permis une continuité du dispositif de sécurité, même si le nombre d'agents était réduit.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - On nous indiqué, au cours des auditions, qu'il avait été décidé qu'un membre de la chefferie de cabinet se trouverait systématiquement à proximité du Président Macron. Est-ce un changement dans le dispositif de sécurité, et cette mesure est-elle de nature à protéger le Président en toute situation ?

M. Michel Besnard. - Ce n'était pas le cas lorsque je dirigeais le GSPR. La présence du chef de cabinet dans les déplacements du Président de la République était systématique, pour faire face aux événements organisationnels, en lien avec le préfet compétent, l'ambassadeur ou les autorités du pays hôte en cas de visite à l'étranger, mais sa présence à proximité du Président ne l'était pas et relevait, la plupart du temps, du choix du Président lui-même. La sécurité de celui-ci repose avant tout sur un lien de confiance, et les règles, sans être transgressées, sont adaptées à la personnalité du Président. La sécurité est une notion impalpable et difficile à percevoir. La plus grande réussite, pour un chef du GSPR, est précisément que le Président ne pense pas à sa sécurité. Dans le cas contraire, le lien de confiance est rompu. La présence du chef de cabinet ou de son adjoint à proximité du Président Sarkozy n'était pas systématique parce qu'il ne le souhaitait pas. La sécurité s'adapte à la volonté du Président.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez également assuré la sécurité de plusieurs Premiers ministres ; je suppose que l'organisation d'un déplacement d'un Premier ministre ressemble à celle d'un Président de la République...

M. Michel Besnard. - Surtout en période de cohabitation !

M. Philippe Bas, président. - En ces occasions, avez-vous eu à tenir compte, dans le dispositif de sécurité, de la présence du chef de cabinet ou de son adjoint à l'épaule du Premier ministre ?

M. Michel Besnard. - Pas à l'épaule, mais à quelques mètres. Le chef de cabinet n'est jamais très loin, pour permettre les échanges sur l'organisation.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Étiez-vous totalement autonome dans la sélection des membres du GSPR ? Ceux-ci étaient-ils toujours issus des forces de sécurité intérieure ? Le service de la protection intervient-il dans leur recrutement et en est-il systématiquement informé ?

M. Michel Besnard. - J'ai recruté moi-même tous les membres du GSPR de manière entièrement autonome, avec cette limite qu'ils devaient être issus du service de protection des hautes personnalités - aujourd'hui service de la protection - ou du RAID. Tous ces fonctionnaires ont subi des tests physiques et psychologiques pour intégrer leur unité. Cette condition était nécessaire et suffisante.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - N'y avait-il aucune immixtion du service de la protection, ou un droit de veto, dans ce choix ?

M. Michel Besnard. - Il y avait un échange avec le directeur du service. Recruter au sein du service de la protection ne pose aucune difficulté, puisque ses membres, comme ceux du RAID, ont satisfait à des tests poussés - sauf à ce que l'agent concerné ait commis une faute.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les personnes à proximité immédiate du Président qui ne font pas partie du GSPR sont-elles informées de leur rôle de « matelas » ?

M. Michel Besnard. - Je pense que les personnes qui ont l'habitude de ces déplacements ont compris quel rôle le service de sécurité pouvait être amené à leur faire jouer.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les nombreuses auditions que nous avons conduites ont mis au jour un nombre conséquent de contradictions. Il nous a été dit que M. Benalla n'exerçait aucune fonction de sécurité ni de protection ; qu'il assurait la coordination des services de sécurité de la présidence de la République ; qu'il était membre d'une mission chargée de repenser les liens entre le commandement militaire et le GSPR, voire de concevoir le nouveau dispositif de sécurité du chef de l'État. Dans vos fonctions, la question de la coordination entre le GSPR et le commandement militaire s'est-elle posée ? Y a-t-il eu des groupes de travail sur ce thème ?

M. Philippe Bas, président. - Je complète la question : le chevauchement éventuel entre le GSPR, chargé de la sécurité du Président, et le commandement militaire du palais, chargé de la sécurité de l'Élysée, a-t-il pu engendrer des difficultés de coordination ?

M. Michel Besnard. - J'aurais dû préciser que le GSPR n'est pas responsable de la sécurité du Président au sein du palais, où elle relève de la garde républicaine. J'avais naturellement des échanges réguliers avec le commandement militaire pour coordonner les entrées et sorties du Président notamment ; mais la garde républicaine n'avait pas à connaître de mon travail à l'extérieur, ni moi du rôle de celle-ci dans le palais. Ce partage des rôles était clairement établi depuis toujours, et je n'ai pas éprouvé le besoin de le remettre en question, ni participé à une réflexion sur ce sujet.

Lorsque je le dirigeais, le GSPR était aussi chargé de l'organisation générale des déplacements du Président, ce qui implique la responsabilité des véhicules du cortège, de l'hébergement et de la gestion des bagages de la délégation du Président, en particulier à l'étranger, et de la discipline de la presse à proximité du Président. De trois à dix agents assurent la sécurité rapprochée, voire davantage dans les situations plus complexes, tandis qu'une vingtaine d'entre eux peuvent être engagés sur ces missions d'ordre plus général. J'ai souhaité prendre toutes ces fonctions sous ma responsabilité pour avoir une vision complète de la sécurité du Président. Dès lors qu'il descendait de l'avion, j'estimais être responsable de tout ce qui se passait autour de lui, des lieux où il se rendait jusqu'à la nourriture qu'il mangeait. Cela s'étendait à son entourage, car le Président n'est pas isolé. D'autres anciens responsables du GSPR ont une vision différente.

Je n'ai jamais éprouvé le besoin de repenser le fonctionnement du GSPR. J'avais, dans l'exercice de mes fonctions, l'assentiment du Président et de son chef de cabinet. Lors des déplacements à Paris et parfois en province, les conducteurs sont recrutés parmi les gardes républicains, qui sont également présents pour les cérémonies telles que les dépôts de gerbe. Je ne suis pas persuadé qu'une réforme soit nécessaire, et je n'ai aucun doute sur le fait que la sécurité du Président est bien assurée.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Lorsque vous étiez en poste à l'Élysée, des éléments extérieurs au commandement militaire et au GSPR ont-ils, à votre connaissance, disposé d'un permis de port d'armes ?

M. Michel Besnard. - Non. Si une menace avait pesé sur un conseiller, nous lui aurions attribué un dispositif de sécurité plutôt qu'une arme.

M. Philippe Bas, président. - Qu'en est-il de Matignon ?

M. Michel Besnard. - La réponse est la même.

M. Philippe Bas, président. - Vous qui avez connu deux périodes de cohabitation, pensez-vous que le rattachement du GSPR au ministère de l'intérieur pose problème ?

M. Michel Besnard. - Non. Lorsque je dirigeais le GSPR, il ne comptait que des policiers. Aujourd'hui, l'équipe associe des policiers et des gendarmes, car les textes le permettent. La sécurité rapprochée du Président doit être adaptée à sa volonté.

M. Philippe Bas, président. - Le ministre de l'intérieur est-il informé par les membres ou le chef du GSPR des faits et gestes du Président ?

M. Michel Besnard. - Je n'ai eu à signaler des faits au ministre de l'intérieur ou au directeur général de la police nationale (DGPN) qu'en de rares occasions. Une première fois à l'occasion d'un malaise du Président lors de son footing dans le parc du château de Versailles. Une seconde fois, au cours du déplacement en Libye qui a suivi la chute de Muammar Kadhafi, j'ai dû solliciter auprès du directeur général de la police nationale le concours de membres du RAID pour renforcer le dispositif, l'État lybien n'étant pas susceptible de garantir la sécurité du Président. En dehors de ces cas, je n'ai jamais eu à rendre compte à quiconque, si ce n'est au Président, du dispositif mis en oeuvre.

M. François Grosdidier. - Le directeur de cabinet du Président, à l'origine de la demande de permis de port d'armes de M. Benalla, nous disait qu'équiper celui-ci d'une arme dans le cadre des déplacements privés du Président, où le dispositif était plus léger, concourait à sa sécurité. Ces déclarations sont difficiles à comprendre puisque, d'après vous, il n'y a jamais de rupture dans le dispositif de surveillance. Qu'un membre de l'entourage du Président soit armé - et la demande de permis de port d'arme de M. Benalla était motivée par la sécurité du Président - est-ce un « matelas » supplémentaire ou au contraire un élément de perturbation dans le dispositif de sécurité ?

M. Michel Besnard. - Je n'étais pas demandeur de ce type d'aide. Si le GSPR a besoin d'être assisté, il sollicite d'autres services. La présence de M. Benalla équipé d'une arme n'est pas une gêne, si celui-ci participe aux entraînements. En effet, les entraînements reposent sur des mises en situation où chacun à un rôle particulier à jouer.

Mme Esther Benbassa. - Ma question pourra vous sembler théorique. Jusqu'où pouvait aller la tolérance du GSPR vis-à-vis de M. Benalla, qui était chargé de la protection directe du Président ? Le GSPR semble être un corps très organisé. Pourtant, il semble que cet individu ait évolué librement, sans que l'on sache s'il portait une arme ou non. C'est assez mystérieux.

M. Michel Besnard. - Il y a des personnalités incontournables auprès du Président et nous n'avons pas vocation à entraver leur proximité. J'ai coutume de résumer ainsi nos différences avec nos homologues américains : le Secret service interdit, le GSPR s'adapte. Si une personnalité doit être à proximité du Président à tout instant - le préfet, le conseiller en charge du thème de la visite, un interprète, une personne qui fait visiter sa société par exemple - le GSPR fait avec, que la proximité soit récurrente ou non.

Mme Brigitte Lherbier. - Le GSPR s'adapte-t-il sur le fait ou dispose-t-il de renseignements en amont, par exemple dans le cadre de réunions d'état-major où vous seriez informé du nom des personnes qui porteront une arme ? M. Benalla nous a indiqué qu'il se rendait parfois directement de chez lui vers le lieu de l'événement, sans que l'on sache s'il portait son arme ou non.

M. Michel Besnard. - La préparation des déplacements commence avec des réunions en préfecture. Le préfet reste responsable de la sécurité du Président sur le territoire de sa compétence, et le GSPR agit alors en tant que conseil du préfet, qui en général suit ses avis. Nous sommes informés du programme du déplacement et de la délégation qui accompagne le Président. La menace fait l'objet d'une analyse précise à chaque déplacement, officiel ou privé. Ces critères nous permettent de dimensionner le dispositif. Si le Président sort acheter un médicament à la pharmacie, le dispositif est léger et discret - il en ira tout autrement pour les cérémonies du 14 juillet. Le dispositif est lié à l'analyse de la menace, à la nature du déplacement et aux besoins du Président.

Mme Brigitte Lherbier. - En cette période d'attentats terroristes, étiez-vous informé de tous ceux qui détenaient une arme autour du Président de la République, que ce soit dans le périmètre proche ou plus éloigné ?

M. Philippe Bas, président. - M. Besnard nous a indiqué que personne d'autre que les membres du GSPR et des forces de sécurité intérieure ne portait une arme autour du Président.

M. Michel Besnard. - Il faut y ajouter les officiers de sécurité étrangers, lorsque le Président accompagne une personnalité étrangère. Tout cela est clairement établi.

J'avais mis en place un dispositif d'identification des conseillers du Président de la République, sous la forme de pin's ; les membres du GSPR apprennent rapidement à les reconnaître, mais c'est aussi utile aux autorités de sécurité locales. Lors des déplacements officiels à l'étranger, le protocole distribue des badges aux membres de la délégation
- journalistes, interprètes, conseillers ou invités, afin que chaque personne soit clairement identifiée.

M. Henri Leroy. - En tant qu'expert de la sécurité rapprochée, ne pensez-vous pas que M. Benalla, qui d'après les syndicats de police que nous avons entendus terrorisait les personnes chargées de la sécurité du Président, était devenu une gêne pour le GSPR, composé d'experts, policiers et gendarmes qui maîtrisent le maniement des armes et la sécurité rapprochée ? Un « matelas » n'est pas forcément un atout. Le patron du GSPR que vous avez été n'aurait-il pas fait part au Président de la République, via le chef de cabinet, du problème que pourrait constituer la présence permanente de M. Benalla auprès de lui ?

M. Philippe Bas, président. - Il est difficile, monsieur Besnard, de vous demander d'évoquer des situations que vous n'avez pas vécues, mais je comprends la question de M. Leroy : nous cherchons à comprendre ce qui a pu se produire.

M. Michel Besnard. - Je ne peux imaginer le contenu des conversations entre le chef du GSPR et le Président de la République. Je ne souhaite pas que l'on s'attache excessivement au terme de « matelas », mais en effet ce n'est pas un atout : nous préférons avoir les coudées franches, mais notre rôle est de nous adapter. Voilà notre maître mot. On ne peut imaginer le Président de la République isolé comme sous un globe.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Lors des déplacements privés, y avait-il systématiquement un membre de la chefferie de cabinet auprès du Président ?

M. Michel Besnard. - Très exceptionnellement, alors que cette présence était systématique lors des déplacements publics.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Quelle connaissance avez-vous des fonctions réelles qu'occupait M. Benalla ?

M. Michel Besnard. - J'ai rencontré M. Benalla lors de la préparation du sommet de décembre 2017 pour le financement des actions de la cause climat, qui rassemblait une quarantaine de chefs d'État étrangers sur l'île Seguin. J'y participais en tant qu'expert dans la sécurité des grands événements ; j'ai effectué des missions de reconnaissance sur le bateau-mouche qu'allaient emprunter les chefs d'État pour se rendre sur l'île. M. Benalla représentait la présidence de la République, et a dirigé des réunions en tant qu'adjoint au chef de cabinet du Président. Ai-je répondu à votre question ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Après 24 ou 25 auditions, nous n'arrivons toujours pas à cerner précisément les fonctions de M. Benalla en matière de sécurité. Vos relations professionnelles, le milieu où vous évoluez vous ont nécessairement amené à avoir connaissance de ses fonctions. M. Benalla est sans doute intervenu en tant que chef adjoint de cabinet dans un certain nombre de manifestations, mais nous essayons d'identifier ses fonctions dans le domaine de la sécurité. C'est sur ce point-là que je vous interrogeais.

M. Michel Besnard. - Mes vingt années passées dans le domaine de la sécurité rapprochée ont eu un fort impact sur ma vie privée. C'est pourquoi j'ai souhaité, après la fin de ma mission auprès du Président Sarkozy, reprendre une vie plus normale. Je me suis également fixé pour principe de ne pas faire de commentaires sur la manière dont les fonctions de chef du GSPR étaient exercées par mes successeurs auprès de M. Hollande et de M. Macron, ou même mes prédécesseurs. Ce métier est trop difficile pour porter des jugements. Vous allez bientôt entendre un autre ancien chef du groupe de sécurité de la présidence de la République, avec qui j'ai travaillé lorsque j'assurais la sécurité du Premier ministre Lionel Jospin ; elle et moi avons exercé nos fonctions de manière différente parce que nous avions affaire à des personnalités différentes. Le cadre de ces fonctions est assez large pour être adapté aux personnalités des présidents successifs.

Mme Nathalie Delattre. - Merci pour la clarté et la précision de votre exposé et de vos réponses. Vous avez parlé d'une formation en triangle ou en carré, selon le niveau de la menace ou le nombre de personnes présentes autour du Président de la République. Comment les membres de cette formation sont-ils recrutés ? Sont-ils imposés au Président ? Un profil est-il défini par rapport à la personnalité de celui-ci ? Est-il arrivé, si la confiance ne s'établissait pas, que le Président vous demande un changement, ou même l'intégration d'une personne en qui il avait toute confiance ? Dans ce cas, est-il possible de s'opposer à sa demande ?

Jusqu'à quel degré de proximité dans la famille du Président de la République la protection s'étend-elle ? On a vu M. Benalla auprès de Brigitte Macron. Est-ce le GSPR qui couvre les déplacements, même privés, de la famille ou fait-il appel, faute d'effectifs, à des éléments extérieurs à la police nationale ?

M. Michel Besnard. - Je ne me suis jamais fait imposer quelque recrutement que ce soit. À aucun moment le Président ne s'est étonné de voir certaines personnes à ses côtés, ou n'a émis de remarques sur le physique, l'attitude, le sexe de ces personnes. En tant que chef du GSPR, je mettais en oeuvre le dispositif de sécurité en fonction de la menace, des habitudes du Président et du contexte.

Les agents du GSPR sont recrutés selon des critères professionnels et en fonction des besoins. Ainsi, au sein du pôle de sécurité figure un agent appelé le « Siège » parce qu'il occupe le siège avant droit de la voiture du Président. Sa fonction est de porter son manteau, sa mallette, son discours, autant de tâches qui pourraient faire obstacle à l'exercice de la mission de protection exercée par les autres agents. Il ne sera pas recruté sur les mêmes critères qu'un évacuateur ou qu'un tireur. Il n'y a jamais eu d'interférence, à mon époque, dans le choix des agents du GSPR.

J'en viens à la protection de la famille. Dès qu'un Président de la République est élu, nous analysons son environnement familial pour savoir quelle menace peut peser sur les membres de sa famille et lui proposer, pour chacun d'entre eux, un type de protection. Le conjoint est bien entendu la première personne à laquelle nous pensons, mais nous ne nous y arrêtons pas. Lorsque j'étais en poste, les enfants et la mère du Président de la République étaient pris en compte par le GSPR, et uniquement par lui. Ces personnes subissent notre protection, elles ne la souhaitent pas, car elle intervient dans un cadre privé - même si l'épouse du chef de l'État peut certes l'accompagner en déplacement officiel ou effectuer elle-même un déplacement. À nouveau, cette sécurité n'a jamais été assurée que par des membres du GSPR, le cas échéant avec l'accord du Président de la République, car imposer une telle protection à un enfant ou un adolescent - qui n'a pas choisi d'être fils ou fille du Président de la République ou du Premier ministre - est compliqué. Malheureusement, vu le contexte actuel, on ne peut pas négliger ces personnes car elles peuvent constituer une cible ou un moyen de pression pour atteindre le chef de l'État. Nous revenons sur le lien de confiance : tout ce qui se passe au sein de la famille du Président de la République doit rester confidentiel. C'est pourquoi cela doit rester du domaine exclusif du GSPR.

Mme Catherine Di Folco. - J'ai noté qu'à votre époque, le GSPR était composé de 90 à 100 agents ; lors de l'audition de l'actuel chef du GSPR a été évoqué un effectif de 76 agents. Il y a eu, semble-t-il, une nette diminution. Savez-vous quand, par qui et pourquoi cette diminution a été opérée ? Vos propos donnent aussi l'impression que les missions du GSPR étaient à votre époque plus larges qu'elles ne le sont aujourd'hui. Dit autrement, il me semble que les missions de la chefferie de cabinet empiètent actuellement sur celles du GSPR que vous avez décrites. Est-ce parce que les missions de la chefferie de cabinet ont été accrues, et qu'elle a embauché des collaborateurs supplémentaires, ou parce que les effectifs officiels du GSPR ont été réduits ?

M. Michel Besnard. - Le nombre d'agents du GSPR a varié selon le Président de la République en exercice. Sous Jacques Chirac, l'équipe, composée à parité de policiers et de gendarmes, était d'une soixantaine de personnes, mais une quinzaine d'autres fonctionnaires travaillaient à l'organisation générale des déplacements du Président de la République. Sous la présidence de Nicolas Sarkozy, j'avais souhaité qu'il n'y ait pas de distinction entre le groupe d'organisation générale et le GSPR, car je jugeais leurs missions respectives trop proches. Lorsque François Hollande a été élu, un autre choix a été fait, la parité policiers-gendarmes a été rétablie et les effectifs ont été réduits à un niveau que je ne saurais plus vous dire.

Ce que je peux dire, c'est que le GSPR a besoin d'entraînement, qui doit compter pour un tiers de son temps utile, complété par un temps de travail et un temps de repos. Si ces trois temps ne sont pas respectés, la sécurité ne sera pas bien assurée. Lorsque les effectifs sont insuffisants, on empiète sur le temps d'entraînement, parfois même sur le temps de repos. Cela peut arriver, mais cela doit rester exceptionnel. J'ai souhaité que ces temps soient respectés. Le Président de la République pour lequel j'ai travaillé avait une famille plus nombreuse, un plus grand nombre d'enfants, que les autres chefs d'État, ce qui a nécessité davantage de fonctionnaires. J'ai du mal à comprendre pourquoi les médias s'intéressent de si près au nombre de fonctionnaires du GSPR, car il s'adapte aux besoins. C'est au chef du GSPR de décider du nombre adéquat. J'avais pour ma part évalué que pour être bien accomplie, la mission du GSPR exigeait de 90 à 100 fonctionnaires, mais ce nombre a varié car la mission elle-même a varié.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Monsieur le préfet, vous nous avez indiqué que la famille du Président de la République bénéficie également d'une protection rapprochée de la part du GSPR. Lorsque sa famille - son conjoint, par exemple - se déplace sans le Président de la République, le GSPR intervient aussi. Avez-vous pu constater dans l'exercice de vos fonctions que la chefferie de cabinet accompagnait également le conjoint du Président de la République dans ce cas de figure ?

M. Michel Besnard. - L'épouse du Président de la République peut avoir des déplacements qualifiés d'officiels, à titre caritatif par exemple, sans le Président de la République. Les épouses des chefs d'État peuvent être invitées en tant que telles ; la chefferie de cabinet peut alors déléguer quelqu'un pour gérer le programme. Je qualifie de tels moments d'officiels, même si, faute de statut d'épouse du Président de la République en France, cela reste à la frontière de l'officiel. Clairement, ces situations s'imposent à nous. Je songe à un cas vécu : se rendre à un concert, ce n'est pas un moment officiel mais on peut être invité par une institution caritative ou un hôpital : c'est alors bien l'épouse du Président qui est invitée. Un membre de la chefferie de cabinet peut alors être présent pour organiser les relations avec la préfecture, les médias, ou apporter son conseil à l'épouse du Président.

Mme Marie Mercier. - Merci, monsieur le préfet, pour vos propos pleins de sagesse, précis, expérimentés, votre sincérité et le recul dont vous faites preuve. Nous cherchons à comprendre le rôle exact de M. Benalla. Le général Bio Farina nous a expliqué qu'il était une interface entre l'intérieur et l'extérieur à l'occasion des déplacements, ce qui a été confirmé par M. Benalla lui-même, qui a employé le terme d'« ambiance ». Disposiez-vous, dans vos fonctions à la tête du GSPR, d'une personne particulière chargée de vous faire part de l'ambiance qui régnait lors des déplacements, et cela vous semblait-il important ?

M. Michel Besnard. - Personne, au sein de la présidence de la République, n'était désigné pour collecter ce type d'informations à mon profit. Les capteurs, pour moi, sont ceux mis en place par les autorités locales, le préfet territorialement compétent, le directeur départemental de la sécurité publique, le commandement de groupement de la gendarmerie nationale, ou par toute autre autorité locale ou à l'étranger. Je vous l'ai dit, l'agent de sécurité rapprochée se place comme un expert, conseiller auprès du préfet ou de l'ambassadeur qui accueille le déplacement : les échanges ne se situent qu'à ce niveau-là. Les autres éléments dont on pouvait avoir à connaître, l'analyse de la menace, du niveau de dangerosité ou de risque du déplacement, tout cela relève des services de renseignement compétents. Bref, je ne vois pas trop en quoi consiste ce rôle d'interface.

M. Dany Wattebled. - Monsieur le préfet, si vous aviez vu un proche collaborateur du Président porter une arme en déplacement, auriez-vous prévenu votre ministre de tutelle, le ministre de l'intérieur ?

M. Michel Besnard. - Si j'avais constaté qu'une personne que je ne connaissais pas portait une arme sans que cela fasse partie de son rôle, je n'en aurais pas rendu compte, j'aurais opéré un contrôle, interpelé la personne ou demandé aux forces locales de vérifier le motif de ce port d'arme, car j'y aurais vu une menace. Pour moi, la détention d'arme ne peut être le fait que des forces de sécurité intérieure. S'il s'était agi d'un individu que je connais, une explication se serait imposée...

M. Dany Wattebled. - Je pensais à cette dernière hypothèse dans laquelle un proche du Président porterait une arme : préviendriez-vous l'autorité compétente pour qu'au moins la chose se sache ?

M. Philippe Bas. - Bref, vous seriez-vous opposé à ce qu'un collaborateur du Président de la République l'accompagne en déplacement avec une arme ?

M. Michel Besnard. - Je m'en serais étonné, mais je ne pense pas que je me serais adressé au ministre de l'intérieur, car je ne crois pas que ce soit de son ressort. Je m'en serais ouvert au chef de cabinet, au directeur de cabinet ou au secrétaire général de la présidence de la République, ça me semble plus adapté. N'ayant jamais été confronté à cette situation, je ne peux toutefois pas vous en dire davantage.

M. Vincent Segouin. - M. Benalla nous a dit disposer d'un permis de port d'arme pour sa seule sécurité personnelle. On peut donc considérer qu'il faisait l'objet de menaces. Était-il dès lors opportun de le maintenir dans le premier cercle du Président, au risque de faire peser sur ce dernier une menace supplémentaire ? Était-il indispensable à ce point ?

M. Michel Besnard. - J'ai indiqué que la solution la plus adaptée au problème de menace pesant sur un membre du cabinet du Président de la République est la mise en place d'une sécurité rapprochée, et non de lui donner une arme. La sécurité, selon ma conception des choses, vise à enlever les soucis liés à la menace et à permettre aux gens de se concentrer exclusivement sur leur travail. Une telle personne ne fait toutefois pas peser sur le Président de la République une menace supplémentaire, car des personnes menacées à proximité du Président de la République, il y en a tout le temps : chefs d'État étrangers, membres du Gouvernement, personnalités bénéficiant d'une sécurité... c'est un paramètre que l'on prend en compte et qui nécessite souvent une coordination avec la sécurité de la personne en question. Jamais je n'ai rencontré de personne se sécurisant elle-même, ce n'est pas adapté au milieu qui est le mien.

M. Philippe Bas, président. - On peut postuler que quand on est dans le périmètre du groupe de sécurité de la présidence de la République et qu'on est soi-même collaborateur du Président de la République, on est compris dans la protection qui s'applique au Président de la République et à son environnement.

M. Michel Besnard. - On peut en bénéficier.

M. Pierre Charon. - Remontons le cours des siècles. Le général de Gaulle, lorsqu'il se déplaçait, avait un mini-GSPR de quatre personnes, dirigé par le commissaire Paul Comiti, très efficace. Lors d'un déplacement en Bretagne, un jour, une pomme est tombée sur le capot de la DS noire du général ; le soir même, le préfet a été déplacé... Vous est-il arrivé, dans vos déplacements pour le Président de la République française Nicolas Sarkozy, de rencontrer ce genre de problème ? Je pense notamment à un déplacement dans la Manche où les préfets en charge de la sécurité n'étaient pas tout à fait formés à cette tâche et et n'écoutaient pas les conseils de vos précurseurs...

M. Philippe Bas, président. - La Manche est un département particulièrement sûr, mon cher collègue, même si on y trouve peut-être plus de pommes qu'en Bretagne...

M. Michel Besnard. - Je vois à quel déplacement vous faites référence. J'ai effectivement eu à organiser un déplacement dans la Manche, dont on peut dire qu'il s'est moyennement bien déroulé : le cortège du Président de la République avait eu à traverser des groupes de manifestants, qu'il aurait plutôt dû contourner pour éviter qu'aucun ne se jette sur sa voiture ou ne l'agresse - ce qui n'est heureusement pas arrivé. Les conseils que les membres du GSPR avaient prodigués à l'époque n'ont pas été suivis. À nouveau, le GSPR est expert auprès du préfet territorialement compétent, qui reste seul responsable et compétent pour prendre une décision. Un mauvais choix a été effectué ce jour-là. J'ignore si l'avenir du préfet s'est trouvé entièrement lié à cette affaire mais en tout état de cause, selon moi, une erreur a alors été commise.

M. Philippe Bas, président. - Merci, monsieur le préfet, pour la précision de vos réponses.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mission d'information sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements - Audition de M. Jean-Paul Celet, préfet, ancien directeur du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS)

M. Philippe Bas, président. - Nous recevons M. Jean-Paul Celet, préfet, qui, jusqu'au 27 août 2018, exerçait les fonctions de directeur du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Au titre des missions qui lui sont confiées, le CNAPS a eu à connaître de demandes émanant de M. Benalla pour être autorisé à exercer une activité de sécurité privée et être agréé comme dirigeant d'une entreprise oeuvrant dans ce domaine. Vous pourrez utilement, dans votre propos liminaire, nous exposer les procédures relatives à la délivrance des titres et agréments de la compétence du CNAPS. Je vous rappelle que notre commission des lois détient les prérogatives d'une commission d'enquête ; un faux témoignage serait passible de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Paul Celet prête serment.

M. Jean-Paul Celet, préfet, ancien directeur du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). - J'ai eu l'honneur de diriger, entre février 2016 et août 2018, le CNAPS, dont le champ de compétence comprend la surveillance - par des moyens humains ou électronique - et le gardiennage, la protection physique des personnes, le transport de fonds, les détectives privés et, depuis deux ans, la protection armée des navires. Il exerce dans ce cadre une triple mission d'examen des demandes de titres, de contrôle et de conseil.

Le CNAPS délivre environ 150 000 titres par an - des cartes professionnelles pour des activités de sécurité privée et des agréments de dirigeant de société de sécurité privée -, ainsi que des autorisations d'exercice pour lesdites sociétés et les organismes de formation. Cette première mission s'exerce dans le respect d'un double critère de moralité, évalué au regard des mentions figurant aux fichiers de police judiciaire que le CNAPS est habilité à consulter, et de qualification professionnelle vérifiée par un diplôme, un titre, un certificat ou, pour les anciens militaires et agents des forces de l'ordre, une équivalence. Je précise que le directeur du CNAPS ne délivre pas lui-même les titres, agréments et autorisations, mais propose l'acceptation ou le rejet des demandes à une commission locale composée de fonctionnaires, de magistrats et de représentants des organisations professionnelles, dont le président, après délibération, prend la décision finale. En cas de désaccord avec la décision prise, le demandeur peut faire appel auprès de la commission nationale, présidée par un avocat général près la Cour de cassation et dont le vice-président est un conseiller d'État.

Le CNAPS contrôle par ailleurs les professionnels de la sécurité privée oeuvrant dans les secteurs d'activité de son champ de compétence. À titre d'illustration, 1 800 contrôles ont été réalisés en 2017. Ils peuvent, en cas de manquements avérés, conduire à une demande de sanction par la commission locale pouvant aller jusqu'à une interdiction d'exercer pendant cinq ans.

Le CNAPS prodigue enfin des conseils, en matière de sécurité privée, aux entreprises et aux pouvoirs publics.

Régulièrement, le CNAPS effectue des rétro-criblages : si les titres délivrés sont valables cinq ans - 321 000 se trouvent en cours de validité -, une vérification des mentions aux fichiers de police judiciaire est réalisée tous les deux ans et peut, le cas échéant, conduire à une demande de retrait anticipé. Je tiens toutefois à préciser que le CNAPS ne traite en aucune façon les demandes de port d'arme, dont la délivrance demeure de la compétence du préfet ou du ministre compétent. Cette limitation apparaît logique puisque jusque récemment le port d'arme n'était pas autorisé aux agents de sécurité privée.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Combien de temps dure en moyenne l'instruction des dossiers ? De quels pouvoirs d'investigation dispose le CNAPS ? Procède-t-il notamment à l'audition des intéressés ?

M. Jean-Paul Celet. - Lorsqu'aucune mention ne figure aux différents fichiers et que la qualification professionnelle est clairement établie, un titre peut être délivré en moins de cinq jours. A contrario, le délai peut être supérieur à deux mois lorsqu'une mention nécessite la consultation du Parquet et, s'agissant d'une inscription au fichier des personnes recherchées (FPR), notamment pour un motif de sûreté nationale, des services spécialisés. Pour autant, le principe du contradictoire, par écrit ou sur audition, est garanti pour chaque instruction de dossier.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - S'agissant plus précisément de M. Benalla, pouvez-vous nous indiquer quand sa carte professionnelle d'agent de sécurité privée lui a été délivrée pour la première fois et au vu de quels compétences et justificatifs ? À quelle date a-t-elle été renouvelée ? Quelles activités autorisait-elle concrètement ?

M. Jean-Paul Celet. - Avant la création du CNAPS en 2012, la délivrance des titres afférant à la sécurité privée relevait de la compétence des préfectures. En 2011, la préfecture de l'Eure a ainsi délivré à Alexandre Benalla une première carte professionnelle l'autorisant à exercer une activité de protection physique des personnes. Une extension à l'ensemble des activités de sécurité privée lui a été accordée en janvier 2014 en conséquence du respect du critère de moralité et d'une qualification professionnelle obtenue par équivalence comme réserviste opérationnel dans la gendarmerie nationale. Récemment, le 28 juin 2018, M. Benalla a déposé une demande d'agrément de dirigeant d'une entreprise de sécurité privée, à laquelle le CNAPS a fait droit en application des critères précités : l'absence de mention aux fichiers de police judiciaire et la présentation de deux diplômes - une licence de droit, économie et gestion et un master 1 de sécurité privée délivré par l'Université Clermont Auvergne - faisant état de sa capacité à exercer une mission de direction. Depuis cette date, Alexandre Benalla dispose en conséquence d'un double titre. Je précise néanmoins qu'avant l'issue de mon mandat, j'en ai demandé le retrait, compte tenu des mentions apparues aux fichiers de police.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Aviez-vous connaissance, lors de l'instruction de cette dernière demande, des fonctions qu'occupait M. Benalla à la présidence de la République ?

M. Jean-Paul Celet. - Le CNAPS ne considère pas, pour rendre ses avis, les fonctions qu'exerce le demandeur dans une société de sécurité privée ou ailleurs. Nous n'avions donc nullement connaissance de l'activité professionnelle de M. Benalla.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Vous avez été, par le passé, professeur de philosophie. En réponse à ma curiosité, vous m'avez indiqué, avant que votre audition ne débute, qu'Husserl, qui a développé une philosophie de l'intentionnalité, était votre penseur favori. S'agissant plus précisément de M. Benalla, quelle était, selon vous, son intention lorsqu'il fit auprès du CNAPS sa demande d'obtention des différents titres et agréments que vous avez mentionnés ?

En tant que sénateurs, nous n'aurions pas forcément l'idée de demander un agrément pour diriger une société de sécurité privée. Pourquoi faire cette demande quand on est adjoint au chef de cabinet à la présidence de la République ? Cette question ne vous a pas effleuré. De la même manière, vous avez dit que vous n'aviez pas à vous intéresser à l'employeur ou au travail de la personne qui fait la demande. Cependant, vous êtes un préfet de la République, et il ne pouvait vous échapper, me semble-t-il, que M. Benalla était aussi adjoint au chef de cabinet du Président de la République.

M. Jean-Paul Celet. - Les textes sont clairs : dès lors que la personne remplit les deux conditions de moralité et de qualification professionnelle, le CNAPS doit délivrer le titre sauf réserves de la part de la commission locale d'agrément et de contrôle. Il n'y a aucune raison d'aller enquêter sur les motivations de la demande. En outre, l'agrément accordé à M. Benalla pour diriger une entreprise de sécurité privée date du 28 juin 2018, date à laquelle il n'avait pas encore de notoriété publique. Il l'a obtenu comme tout un chacun, sans préciser s'il allait ou non créer une société. Seul un contrôle nous aurait permis d'en savoir plus. Lorsque j'ai rencontré M. Benalla aux Assises de la sécurité, je ne savais pas qu'il avait fait ces demandes particulières. Le CNAPS s'articule autour d'un siège central et de directions territoriales, de sorte que M. Benalla a pu adresser sa demande à la direction de l'Ile-de-France sans que cela remonte forcément jusqu'au siège. La question des motivations n'aurait pu être pertinente qu'au moment du contrôle, car nous traitons jusqu'à 150 000 demandes par an, et celles de M. Benalla n'avaient rien de particulier.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Comment jugez-vous la moralité de celui qui fait une demande ? Par exemple, s'il s'agit d'un détective privé, comment faites-vous pour savoir qu'il est moral ?

M. Jean-Paul Celet. - La moralité se vérifie au regard des fichiers consultés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - C'est donc purement mécanique.

M. Jean-Paul Celet. - Lorsqu'une mention particulière figure dans les fichiers, nous engageons une enquête administrative. Si les fichiers sont vierges, nous n'avons aucune raison de pousser plus avant et surtout nous n'avons pas la compétence pour cela.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - M. Vincent Crase a déposé deux demandes de carte professionnelle d'agent de sécurité privée. Quand ces cartes lui ont-elles été délivrées ? Au vu de quelles compétences et de quels justificatifs ? Et quelles activités autorisaient-elles concrètement ? Plus spécifiquement, quand M. Vincent Crase a-t-il déposé sa demande d'agrément en qualité de dirigeant d'une société de sécurité privée et d'autorisation d'exercer cette fonction ? Et quelles suites lui ont-elles été réservées ?

M. Jean-Paul Celet. - M. Crase a fait une demande de carte professionnelle en 2013 qui concernait ses activités de détective privé. En sa qualité de réserviste opérationnel de la gendarmerie nationale, il pouvait justifier d'une équivalence, et il disposait également d'un diplôme d'enquêteur privé validé à l'université Paris II. Une carte de détective privé lui a donc été délivrée en 2013, et en 2014 il a demandé l'extension de cette carte à toutes les autres activités de sécurité privée. Deux critères justifiaient cette demande : la moralité au regard des textes du livre VI du code de la sécurité intérieure et son expérience de réserviste opérationnel de la gendarmerie nationale. En revanche, sa demande d'agrément de dirigeant déposée le 4 avril 2018 a été implicitement rejetée dans la mesure où le dossier était incomplet, car rien n'y justifiait d'une qualification professionnelle permettant de diriger une société.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Vous nous avez indiqué à deux reprises que l'équivalence avait été accordée à M. Benalla et à M. Crase en raison de leur qualité de réservistes. Je présume qu'il faut avoir été appelé un certain nombre de jours. Pouvez-vous nous préciser ce critère ?

M. Jean-Paul Celet. - Il faut avoir exercé pendant trois ans, ce qui était leur cas. Les conditions précises se trouvent dans la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez indiqué qu'avant de quitter vos fonctions, vous aviez enclenché la procédure de retrait de la carte d'agent de sécurité et de l'agrément de dirigeant. Quand on enclenche une telle procédure, je suppose qu'une commission locale se réunit, puis que le président du CNAPS prend une décision sur avis de cette commission. Combien cela prend-il de temps ?

M. Jean-Paul Celet. - Dans ce cas précis, il faudra nécessairement engager une nouvelle enquête administrative. Au regard de la situation des deux intéressés, cela risque de prendre du temps. Néanmoins, les demandes ont été faites et sont en cours d'instruction auprès des commissions locales d'agrément et de contrôle.

M. Philippe Bas, président. - Aucune des deux personnes concernées n'a fait l'objet de la moindre condamnation. Considère-t-on néanmoins dans la jurisprudence encore récente du CNAPS que les poursuites dont ils font l'objet suffisent à leur retirer la carte et l'agrément ?

M. Jean-Paul Celet. - Conformément au cas général, j'ai considéré que dès lors que des faits étaient publiquement attestés, et qu'ils figuraient déjà dans les fichiers, notamment dans celui des traitements d'antécédents judiciaires (TAJ), il m'était possible de demander le retrait des cartes. En effet, selon les textes, les actes signalés sont incompatibles avec l'exercice d'une activité de sécurité privée. Prenons l'exemple parallèle d'un cas qui s'est présenté : si un agent de sécurité privée commettait des actes de violence sur une personne SDF dans une gare, que ces actes étaient filmés et les images retransmises sur les réseaux sociaux puis ensuite dans la presse, je serais parfaitement en droit de demander et d'obtenir le retrait de la carte de l'individu en question.

M. Philippe Bas, président. - Vous appliquez donc une doctrine.

Mme Brigitte Lherbier. - Lorsque sa première carte lui a été attribuée en 2011, M. Benalla avait 20 ans. Ne manquait-il pas un peu d'expérience ? Une fois le port d'arme obtenu, si la personne demande une deuxième carte, cette carte lui ouvre-t-elle des missions plus larges ? L'agrément est-il plus conséquent ?

M. Jean-Paul Celet. - C'est la préfecture de l'Eure qui a délivré sa première carte à M. Benalla en 2011, et je ne connais pas sa doctrine. Le CNAPS n'a été créé qu'en 2012. Je suppose que l'équivalence a été reconnue. M. Benalla était majeur et avait une expérience dans le domaine de la réserve opérationnelle, ce qui au regard des textes lui permettait d'obtenir un titre par équivalence. Quant au reste, il n'y a aucun lien, ni dans la jurisprudence, ni dans les textes, entre l'obtention d'une carte et le port d'arme. Jusqu'alors, la loi interdisait explicitement que l'activité de protection physique des personnes soit exercée avec une arme. Ce n'est que très récemment, en 2017, que cette disposition a été modifiée. Les arrêtés d'application du décret viennent à peine de paraître. Les cartes professionnelles pour l'activité de protection physique des personnes armées ne verront pas le jour avant le mois de juin de l'année prochaine.

Mme Catherine Di Folco. - La demande de M. Benalla, déposée le 20 juin 2018, est postérieure aux faits du 1er mai mais antérieure à la divulgation de la vidéo. S'il l'avait déposée après le 19 juillet, M. Benalla aurait-il eu son agrément ?

M. Jean-Paul Celet. - Il aurait fallu que je sois alerté, mais j'aurais demandé le refus d'une telle demande.

Mme Marie Mercier. - Vous nous avez déclaré qu'il a été mis fin à vos fonctions en août 2018. Pouvez-vous nous préciser dans quelles circonstances ?

M. Jean-Paul Celet. - J'étais auparavant préfet de la Haute-Marne. J'ai été nommé par un décret du Président de la République. Je suis à la disposition du Gouvernement qui a mis fin à mes fonctions. Je n'ai pas d'autres commentaires à faire.

Mme Marie Mercier. - Ce n'était pas à votre demande ?

M. Jean-Paul Celet. - Non, mais j'ai rarement été nommé à ma demande.

M. Philippe Bas, président. - Vous manifestez là un très grand sens du service public.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous avez mentionné le fichier TAJ pour justifier votre demande de retrait des deux titres délivrés à M. Benalla. À quel titre M. Benalla peut-il figurer dans le fichier TAJ ? À ce jour, il me semble qu'il n'a pas d'antécédents judiciaires. Quoi qu'il en soit, je salue votre réactivité, car vous avez estimé qu'il y avait lieu de retirer ces titres à un moment où il n'était pas encore considéré comme pertinent d'engager des poursuites. Cependant, deux mois plus tard, il était mis fin à vos fonctions.

M. Jean-Paul Celet. - Le fichier TAJ est un instrument qui est parfois lent, parfois rapide. Dès lors que vous êtes engagé dans une procédure, que ce soit comme auteur, comme victime, ou comme témoin, vous pouvez faire l'objet d'une mention au fichier TAJ. Dans l'exemple parallèle que j'ai mentionné, j'ai demandé le retrait en urgence, parce que la personne exerçait une activité de sécurité privée. Dans les cas qui nous intéressent aujourd'hui, j'ai demandé le retrait dans une procédure normale.

M. Philippe Bas, président. - Le fichier TAJ est en effet un fichier très large. Il suffit qu'une personne fasse l'objet d'une enquête judiciaire pour y être inscrite même temporairement. Monsieur le préfet, nous vous remercions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mission d'information sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements - Audition de M. Alain Bauer, professeur de criminologie au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM)

M. Philippe Bas, président. - Nous entendons maintenant M. Alain Bauer, qui a été président du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), et qui a eu à ce titre des responsabilités importantes dans la délivrance des titres et des agréments. Il est également professeur de criminologie et directeur du Centre de recherche interdisciplinaire du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), où il enseigne depuis un certain nombre d'années déjà, et c'est un spécialiste reconnu des questions de sécurité.

Je vous rappelle que notre commission est investie des pouvoirs d'investigation d'une commission d'enquête ; un faux témoignage serait passible de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Alain Bauer prête serment.

M. Alain Bauer, professeur de criminologie au CNAM. - Contrairement à l'idée répandue, ni le président ni le directeur du CNAPS n'ont le pouvoir de délivrer ou de retirer des cartes. Lorsque le CNAPS a été conçu, l'inspecteur général de l'administration, M. Berlioz, a souhaité qu'il soit le plus décentralisé possible afin d'éviter toute tentation de délivrer ou de retirer des cartes pour des raisons non expressément prévues par le législateur ou le pouvoir exécutif lorsqu'il exerce sa mission réglementaire.

Par conséquent, les présidents des commissions locales, qui sont soit des magistrats soit des préfets, exercent cette mission, et la commission nationale d'agrément et de contrôle est placée sous l'autorité conjointe d'un membre du Conseil d'État et d'un magistrat de la Cour de cassation. Le président du CNAPS ne peut pas être membre de la commission d'agrément et de contrôle, dans une stricte séparation des pouvoirs, telle qu'elle a été imposée au fil des ans pour toutes les autorités ayant un pouvoir disciplinaire.

Le CNAPS exerce à la fois une mission de police administrative, une fonction d'ordre professionnel et une mission de sanction non seulement disciplinaire mais aussi financière, dans des conditions qui ont été soit prévues par le législateur soit plus ou moins bricolées avec les difficultés d'exercice qui s'ensuivent. C'est le cas par exemple pour la mission de retrait en urgence des cartes, qui n'existe pas, alors que le collège du CNAPS la réclame depuis longtemps. Autre exemple, nous pouvions délivrer des sanctions financières, mais nous ne pouvions pas les percevoir ni vérifier qu'elles étaient appliquées. Nous pouvions délivrer des interdictions d'exercice ou des suspensions pour les entreprises, mais sans pouvoir les faire appliquer. Et pour un très grand nombre d'enquêtes qui dépassent la simple consultation des fichiers, nous devons relever d'une mission qui se rajoute à celles, innombrables, qui sont confiées aux policiers, aux gendarmes ou aux autorités des services de renseignement dans le cas de processus de radicalisation qui peuvent interférer. Nous avons donc beaucoup de missions et nous disposons de pouvoirs alternatifs, mais nous sommes aussi soumis à énormément de contraintes dans l'exercice réel de ces pouvoirs.

Depuis sa création, le CNAPS est une institution un peu baroque et un peu hybride, qui a moins de pouvoirs que l'Ordre des médecins, mais plus de compétences, et des limites à son exercice. Le législateur comme le Gouvernement ont fait beaucoup d'efforts pour rattraper le retard et améliorer notre efficacité et notre compétence. Un rapport récent de la Cour des comptes fait état des déficiences du CNAPS. L'ensemble du processus législatif prendra du temps. Nous n'avions pas de code de déontologie obligatoire, mais l'inspection générale de l'administration et le collège du CNAPS ont souhaité se l'appliquer à eux-mêmes. Nous gérons des catégories complexes de population puisque chez les détectives privés, on trouve tout aussi bien des salariés de cabinet de détectives que des professions libérales. Il y a également ce que l'État nous impose, notamment les agréments et les habilitations par équivalence. Il y a quelques semaines, un nouveau texte nous a aussi imposé d'accueillir et d'intégrer des personnels issus du monde militaire dans des conditions extrêmement allégées, ce qui n'est pas forcément conforme à la position plus stricte du collège du CNAPS.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nonobstant ce que vous venez de nous expliquer, est-ce que les conditions dans lesquelles vous avez exercé vos fonctions au sein du CNAPS, et celles dans lesquelles une carte professionnelle d'agent de sécurité privée et un agrément en qualité de dirigeant d'une société de sécurité privée ont été attribués à M. Benalla vous paraissent tout à fait régulières ? La question est la même pour les demandes de carte professionnelle d'agent de sécurité privée, d'agrément en qualité de dirigeant d'une société de sécurité privée et d'autorisation d'exercer la direction d'une entreprise de M. Vincent Crase.

M. Alain Bauer. - Les autorisations initiales de M. Benalla ont été délivrées par le préfet, représentant direct de l'État. Il n'existait alors pas d'institution collégiale en charge de les attribuer. Son renouvellement de carte s'est effectué dans la plus parfaite régularité. Sa demande d'habilitation et d'agrément a été traitée après la fin de mon mandat, mais pour ce que j'en sais, aurais-je été président du CNAPS à cette époque, rien ne se serait opposé à sa délivrance. Quant à la carte de M. Crase, elle a été délivrée selon les mêmes règles et dans le même respect strict des textes, et son refus d'agrément de dirigeant s'est également fait dans le strict respect des textes, en prenant en compte l'absence de constitution d'un dossier complet.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le fait que M. Benalla soit adjoint au chef de cabinet du Président de la République...

M. Alain Bauer. - Il ne l'était pas en 2014.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Oui, mais après. Cela n'a pas posé de problème par rapport à sa demande d'agrément ?

M. Alain Bauer. - Je n'ai pas souvenir que le statut des non-fonctionnaires contractuels de droit public s'oppose à cette possibilité. On recense environ 325 000 cartes professionnelles, dont seulement 150 000 sont détenues par des personnes exerçant leur activité. La carte accorde une autorisation d'exercer, sans garantir l'exercice de cette possibilité. Idem pour l'agrément de dirigeant, qui autorise à devenir dirigeant, sans valider le fait que vous exerciez ces fonctions. J'ai imprimé une demande de carte professionnelle pour que vous puissiez le constater de visu. À la fin du document, le collège a fait figurer une attestation sur l'honneur qui rappelle les règles applicables en matière de cumul d'emplois avec les fonctions publiques, prévues par le code de la défense, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et le décret du 2 mai 2017 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'État. Elle rappelle aussi expressément à celui qui dépose sa demande qu'il lui est interdit d'exercer l'activité lorsque la loi s'y oppose.

Cependant, un militaire, un fonctionnaire de police ou un agent public qui prévoirait sa retraite dans six mois ou dans un an, peut parfaitement déposer à ce titre une demande de carte et d'habilitation, mais n'exercer qu'au moment où il ne sera plus dans l'interdiction de cumul. Il peut par ailleurs demander à exercer le cumul, notamment s'il est employé à mi-temps ou s'il entre dans le cadre des dérogations figurant dans le code général de la fonction publique. Il faut donc traiter les situations au cas par cas.

Nous contrôlons normalement les cartes tous les cinq ans. Nous avons renforcé notre dispositif dans le cadre de la lutte antiterroriste et de la lutte contre la radicalisation, et nous avons opéré un contrôle général avant l'Euro 2016. Nous procédons désormais à un contrôle général des 300 000 cartes tous les deux ans. Nous en délivrons environ 100 000 de plus tous les ans, et le rythme de renouvellement s'accélère, car le taux de rotation de la profession de la sécurité privée est supérieur à 70 %. Sans compter le pic qui arrive tous les cinq ans, les reprises d'activité, les reprises d'activité à temps partiel, ou les compléments d'activité en cas de besoin majeur. Les Jeux olympiques, par exemple, exigent un niveau de préparation qui risque de mobiliser tout d'un coup l'ensemble des titulaires d'une carte. Le CNAPS devra revoir toutes les cartes avant l'ouverture du processus préalable aux Jeux olympiques et qui se déploiera pendant toute la durée des Jeux olympiques et paralympiques.

Nous ne sommes peut-être pas au courant de l'activité exacte de M. Benalla à l'Élysée, et je ne suis pas sûr que grand monde savait très exactement ce qu'il y faisait avant que la presse et les commissions d'enquête décident de révéler la réalité de ses contrats. Cependant, à ma connaissance, l'interdit absolu du code général de la fonction publique ne se serait pas appliqué à son cas.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Vous êtes un spécialiste reconnu des questions de sécurité. À l'Élysée, la sécurité et la protection du Président de la République sont confiées au groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) et au commandement militaire de la présidence de la République. Ceux qui exercent des missions dans l'une ou l'autre de ces entités relèvent du ministère de l'intérieur ou de celui de la défense, en co-tutelle pour ceux qui sont militaires. Dans le Journal du dimanche, M. Benalla a mentionné une opposition du ministère de l'intérieur au sujet d'un projet dans lequel nous ne connaissons pas son rôle exact. Quelle est votre appréciation sur le rapport entretenu par ceux qui s'occupent de sécurité à la présidence de la République et les ministères de l'intérieur et de la défense ? Il me semble que depuis le début de la Vème République, ce personnel est géré par ces ministères de sorte qu'un lien évident est établi. Existe-t-il des cas de sociétés démocratiques où ce lien n'existerait pas ? Quelle appréciation porteriez-vous sur une évolution conduisant à une plus grande autonomie du personnel chargé de la protection et de la sécurité du Président de la République ?

M. Alain Bauer. - La sécurité d'un chef d'État se gère toujours dans des configurations qui sont propres à l'histoire de chaque pays ou à l'évolution de cette histoire. Le Président des États-Unis était protégé par une société privée, Pinkerton. Après la perte de deux ou trois hommes, il a été jugé plus utile de créer le Secret Service, avec deux missions : la protection du Président des États-Unis et la lutte contre la fausse monnaie. Cet organisme est placé sous l'autorité du secrétaire général de la Maison-Blanche, mais dépend sur les plans administratif, fonctionnel et budgétaire du département de la justice. Son autonomie est très grande.

Il existe dans de nombreux pays des régiments de garde présidentielle, et dans d'autres des mercenaires et des sociétés privées. Chacun fait un peu comme il veut ou comme il peut, pour des raisons liées à la confiance, la stabilité ou l'instabilité des dispositifs de sécurité ou à une longue tradition de coups d'État. Il y a ainsi dans notre ancien empire colonial une forme d'instabilité chronique, et le Commonwealth a connu les mêmes difficultés.

La France a connu un épisode très instable, entre la Libération et 1958, durant lequel on est passé d'une absence d'organisation structurée - à part la garde républicaine, il n'y avait pas d'outils clairs de protection des institutions - à l'apparition, autour du général de Gaulle et dans la période courant jusqu'à la fin des événements d'Algérie, que l'on ne qualifiait pas alors de « guerre », d'unités paramilitaires et de dispositifs qui n'étaient prévus ni par la Constitution ni par la réglementation. Il s'est ensuivi, au moment du retour de la paix civile et jusqu'en 1983, une situation plus républicaine avec la création du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) qui a regroupé, selon les époques, soit davantage de policiers que de gendarmes, soit l'inverse.

Quant au commandement militaire, il appartient à l'institution qui protège tous les édifices publics. Je n'ai pas souvenir d'un groupe de sécurité relevant du Premier ministre dont l'existence pourrait se justifier dans le cadre de l'organisation actuelle de la Vème République. Cela n'a pas semblé nécessaire ; pourtant, le Premier ministre est aussi bien protégé que le Président de la République.

Les choix peuvent être extrêmement divers. La mise en cohérence d'un outil de sécurité est un enjeu majeur. Il est difficile d'avoir un outil qui s'occupe du « fixe » et un autre pour le « mobile », chacun relevant d'un chef différent au sein d'une organisation complexe.

Pour ce qui concerne les missions relevant des responsables politiques élus, il y a plusieurs phases. D'abord, il faut savoir qui les protège lorsqu'ils sont candidats. Être protégé par le ministre de l'intérieur de la majorité sortante quand on est dans l'opposition, c'est compliqué ; il faut trouver des accommodements républicains, en désignant des policiers ou des gendarmes dont l'appartenance au camp d'en face est connue. Ainsi, l'État fait son travail en protégeant les candidats, et ceux-ci se sentent en confiance, car ils savent que les policiers ou les gendarmes mis à leur disposition ne font pas un rapport tous les soirs au ministre de l'intérieur sur ce qu'ils ont fait, dit et pensé durant la journée. La presse s'en fait l'écho en indiquant qui est chargé de la sécurité du candidat, ou si celui-ci refuse d'être protégé par des agents publics. Pour ces cas, la protection est assurée par des services d'ordre, dont disposent toutes les organisations politiques et syndicales et qui ont des missions de protection rapprochée. On en a toujours vu dans les campagnes présidentielles, surtout pour les candidats les plus exposés ou les plus à même de gagner l'élection.

Une fois au pouvoir, la question se pose de la cohabitation. Nelson Mandela a pris avec lui son unité de sécurité, directement issue de la « lance de la nation », le groupe le plus dur de l'African National Congress - Congrès national africain (ANC) -, et a expliqué aux officier boers qui dirigeaient le gouvernement blanc et ségrégationniste d'Afrique du Sud que désormais ils feraient cause commune. Il faut être Nelson Mandela pour le faire, mais cela a fonctionné. Cela ressemble au cas des officiers appartenant à la Résistance qui, lorsque l'État républicain a été rétabli, succédant au régime de la collaboration, se sont trouvés intégrés dans les institutions de l'État et ont vu leurs titres gagnés dans la clandestinité reconnus.

Dans le cas du Secret Service américain, la logique d'État s'applique : il n'y a pas d'agents contractuels privés de sécurité auprès du Président des États-Unis, pas plus qu'auprès du Premier ministre de Grande-Bretagne ou de la Chancelière allemande. À ma connaissance, cela n'existe dans aucun pays de l'Union européenne ayant un régime démocratique. Le principe est la stricte séparation, mais il peut y avoir au sein du cabinet, au sens d'appareil politique, une personne qui s'occupe de la partie semi-privée ou semi-politique des déplacements, et qui a une fonction de lien local. Les choses sont alors clairement définies et déterminées.

Dans d'autres pays, la situation est exactement inverse. Du fait du spoils system, on ne fait confiance à personne et c'est une équipe privée qui prend le relais pour assurer la sécurité immédiate du chef de l'État.

Notre démocratie a une vieille histoire. Le fait qu'il y ait seulement des agents publics autour du Président de la République, sous un commandement unique, a du sens. On ne voit pas très bien comment on pourrait assurer, à la fois, la sécurité résidentielle et celle des déplacements avec deux commandements ou deux unités. Or ce point de vue rationnel n'entre pas toujours en ligne de compte au moment d'effectuer des choix plus personnels.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Pour ce qui est de la France, quelle appréciation portez-vous sur le développement des activités de sécurité privée et des missions confiées aux agents de sécurité privée ?

M. Alain Bauer. - Le paradoxe, c'est que la sécurité privée résiste avec détermination à la volonté de l'État de lui confier des missions toujours plus nombreuses, qui dépassent très largement les limites que le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel ont rappelées à plusieurs reprises. Je pense en particulier à tout ce qui concerne la voie publique et la garde, le transfert et l'hospitalisation des détenus.

L'État a créé la sécurité privée en France. L'action déterminée du préfet de police de la Seine est ainsi à l'origine de la première société parisienne de surveillance, laquelle employait des agents supplétifs et avait des missions spécifiques couvrant les habitations bon marché, les ancêtres des HLM, et le métropolitain, outil de transport quelque peu compliqué à gérer car souterrain - le rapport préfectoral en la matière date de 1900 ; rien de nouveau sous le soleil ! L'idée était de « recycler » quelques gardiens de la paix et de disposer d'une force annexe qui s'occuperait de ce qui est statique et peu dynamique. Débute alors l'histoire de la surveillance et du gardiennage.

Pour ce qui est des détectives, l'histoire est plus ancienne et remonte à l'action de François Vidocq, agent contractuel de la sécurité publique relevant de la préfecture de police, qui intervenait essentiellement en matière de fraude boursière via son « bureau de renseignements pour le commerce », la police d'État et les polices locales ne voyant pas l'intérêt de s'en occuper.

On a ainsi vu se développer toute une série de missions de sécurité privée au fur et à mesure que l'État décidait d'y renoncer. Lorsque l'État n'a plus souhaité assurer la protection du transport de fonds, la Poste a dû créer une filiale pour s'en occuper. C'est la même chose pour l'installation de personnes étrangères. Cela fait donc une trentaine d'années qu'il y a dans notre pays des agents de sécurité privée armés. Ils sont plusieurs milliers et l'on ne recense aucune bavure commise par ces agents, qui se font plus souvent tirer dessus qu'ils ne tirent eux-mêmes.

Pour ce qui concerne les ports et transports, à l'époque où je travaillais avec Michel Rocard à Matignon, deux lois ont prévu la privatisation ainsi que la sous-traitance du contrôle et de la surveillance des passagers et des bagages dans les ports, puis dans les aéroports. Puis sont arrivés les stadiers, dans une configuration un peu complexe.

Peu à peu, l'État a créé de nouveaux dispositifs. Il a ouvert encore le champ en créant la garde armée des navires, car les bateaux français n'étaient plus gardés que par des Anglo-saxons, ce qui posait des problèmes de souveraineté pour une partie importante de la flotte. Lorsque lui a été posée la question des gardes armés, le préfet Jean-Paul Celet a été optimiste, pensant que c'était interdit. Or la créativité bureaucratique du ministère de l'intérieur a été sans limite. Il a décidé que les agents de protection rapprochée avaient le droit de porter une arme du simple fait qu'ils étaient à côté d'une cible, en l'occurrence la personne qu'ils devaient protéger. Une centaine de personnes étaient ainsi armées en France, dans des conditions de légalité extrêmement contestables.

Après l'affaire Charlie Hebdo, le gouvernement français a décidé de sortir de l'ambiguïté, du bricolage et de cette tolérance, laquelle concernait également les accompagnants de personnalités étrangères qui n'étaient pas des agents publics et qui se situaient donc hors du champ des conventions internationales diplomatiques de protection des dirigeants en visite. Le texte qui entrera prochainement en application permettra de sortir de ce flou et de cette ambiguïté.

De la même manière, il existe des gardes armés travaillant pour des entreprises d'État désormais semi-privatisées qui, pour des raisons de souveraineté nationale ou du fait des enjeux en présence, comme le nucléaire, protègent certaines installations.

Il y a une sorte de consensus général sur les limites de cet exercice. Le consensus n'existe pas, en revanche, pour ce qui concerne la protection de la voie publique, la garde, le transfert et l'hospitalisation des détenus et tout ce qui relève de l'administration pénitentiaire. L'État est en effet souvent demandeur de sécurité privée dans des conditions qui me paraissent extraordinairement dangereuses, et j'espère que ces pulsions sont résistibles. L'État a une vision large de tout ce dont il pourrait se débarrasser au bénéfice de la sécurité privée. Je tiens à dire que le collège du CNAPS a expliqué à plusieurs reprises, et à l'unanimité, qu'il ne voulait pas de ces missions.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - À propos du port d'arme, vous paraît-il justifié que, parmi le personnel titulaire ou contractuel de l'Élysée, d'autres personnes que celles appartenant au commandement militaire et au GSPR soient détentrices d'un port d'arme ?

M. Alain Bauer. - Tout d'abord, n'importe qui peut demander un port d'arme.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous le savons...

M. Alain Bauer. - Cela nécessite de revoir la question de l'appréciation personnelle portée sur chaque demande individuelle de port d'arme.

Ensuite, sur le plan opérationnel, le plus sûr moyen de voir survenir un accident, un assassinat ou une bavure est de créer des commandements différents et de regrouper au même endroit des individus appartenant à des chaînes différentes, ayant des pratiques, une formation et une compétence différentes, et disposant tous de moyens létaux. Il ne peut et il ne doit y avoir qu'un seul opérateur, une seule chaîne de commandement et un seul dispositif de formation, de connaissance, de confiance et de réactivité.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Au regard de nos précédentes auditions, votre préconisation d'une unité dans la chaîne de commandement donne à réfléchir.

M. François Grosdidier. - Monsieur Bauer, vous êtes un spécialiste de droit comparé et un observateur des différents dispositifs qui existent dans le monde. Vous avez d'ailleurs évoqué les situations existant dans des démocraties balbutiantes ou des régimes autoritaires et instables. Y a-t-il des exemples dans de grandes démocraties, bien installées et anciennes, de dispositifs de sécurité présidentielle qui soient complètement dissociés des forces relevant normalement du Gouvernement, et qui peuvent même échapper à l'État de droit ?

Il existe un exemple d'autonomisation complète de la protection du Président de la République à l'égard du ministère de l'intérieur : les dérives survenues à l'époque mitterrandienne, lorsque des gendarmes s'étaient autorisés à procéder à des écoutes téléphoniques ; lorsque celles-ci leur étaient commandées, il était même possible d'invoquer le régime d'immunité du Président de la République dans l'exercice de ses fonctions.

Nous respectons tous la séparation des pouvoirs et souhaitons qu'elle soit respectée à l'égard du Parlement. Peut-on justifier, au nom de ce principe démocratique ancien, une séparation au sein de l'exécutif entre la sécurité présidentielle et celle relevant du Gouvernement, et notamment du ministère de l'intérieur ?

Il paraît qu'il existe un projet d'autonomisation complète de la sécurité élyséenne à l'égard du ministère de l'intérieur. Dans le même esprit, est-il possible de contester le droit du Parlement, qui contrôle l'action des services de sécurité dans toutes les démocraties, de contrôler la sécurité de la présidence de la République ? Qu'en est-il en droit comparé ? Si cela était confirmé, s'agirait-il de singularités françaises ?

M. Alain Bauer. - Même si l'éventualité d'une cohabitation s'est beaucoup restreinte d'après les constitutionnalistes, dès lors qu'il y a confusion de deux élections dans un délai rapproché, la dissolution d'une chambre n'est pas impossible. Le fait qu'il y ait un président d'une couleur, et un gouvernement ou une majorité parlementaire d'une autre couleur, est une possibilité. Cela pourrait-il constituer un risque si l'autorité présidentielle devait être combattue par un ministère de l'intérieur moins républicain qu'il ne l'a été jusqu'à présent ? Je rappelle que, lors des périodes de cohabitation, le choix du ministre de l'intérieur avait fait l'objet d'un dosage particulier, nonobstant la réalité du résultat de l'élection législative ou de la majorité des deux assemblées.

Quand on respecte les statuts du Président de la République et du Premier ministre, dont le niveau d'équivalence reste élevé, on peut s'en sortir. S'il y a un conflit majeur, l'idée selon laquelle la sécurité du chef de l'État, qui est chef des armées et dont les pouvoirs ont été élargis, notamment avec la création du Conseil de sécurité intérieure sur proposition du préfet Philippe Massoni et sur décision du président Chirac, peut être mise en cause montre que l'on est dans un espace compliqué.

Pour ma part, je suis très partisan du contrôle parlementaire. Pour ce qui est de l'autonomie, de l'indépendance et de la capacité du Président de la République, lorsqu'il n'est pas en situation de majorité parlementaire, il me semble raisonnable de faire un effort de compréhension particulière. Cela a été le cas jusqu'à présent sans qu'il ait été nécessaire de modifier les textes. Mais rappelons que le GPSR, sous Jacques Chirac, n'était pas le même que sous François Mitterrand ou sous Nicolas Sarkozy. Il faut donc prendre en considération certaines modalités, des assouplissements et des complexités.

Plutôt que d'attendre une crise pour gérer ce problème « à la française », alors qu'on aurait pu le faire calmement bien avant, peut-être le moment est-il venu de remettre à plat les conditions de fonctionnement d'un service de la sécurité présidentielle. La question se pose aussi, mais d'une manière différente, pour le Premier ministre : étant le chef de la majorité, on peut considérer qu'il n'aura pas les mêmes relations avec son ministre de l'intérieur que le Président de la République dans le cas d'une cohabitation.

Cette remise à plat est justifiée, car les dispositifs de sécurité des institutions de la République ont vieilli et ne sont plus tout à fait adaptés aux problématiques actuelles - je pense aux drones et au passage à la troisième dimension de la sécurité -, et c'est autant au Parlement qu'à l'exécutif d'y procéder.

Mme Marie Mercier. - Qu'inspire au criminologue que vous êtes la photo récemment publiée de M. Benalla, arme au poing ? Que pensez-vous de cette attitude de la part d'une personne qui se présente comme un professionnel de la sécurité ? Un tel comportement est-il fréquent ?

M. Alain Bauer. - J'ai rarement vu des selfies de campagne sur lesquels on essaye d'impressionner une serveuse avec son Glock ; c'est une nouveauté. Les réseaux sociaux sont passés par là... D'un point de vue professionnel, c'est contraire à l'ensemble des règles de port, d'usage et de maniement des armes. Si M. Benalla avait passé un examen, il aurait eu un zéro, la note éliminatoire.

M. Philippe Bas, président. - Ajoutons qu'il n'est pas légal de porter une arme dans de telles conditions.

M. Alain Bauer. - L'autorisation dont M. Benalla disposait à l'époque ne lui permettait pas d'exhiber une arme, et encore moins de la porter.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, monsieur Bauer, d'avoir apporté votre éclairage à notre commission.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 20.