COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Lundi 24 septembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Projet de loi de finances pour 2019 - Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, et de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics

M. Vincent Éblé, président. - Nous recevons MM. Bruno Le Maire et Gérald Darmanin pour la présentation du projet de loi de finances pour 2019, délibéré ce matin même en Conseil des ministres. Votre parole, messieurs, est particulièrement attendue, non seulement pour prendre connaissance des grandes lignes du budget, dont certains éléments figurent déjà dans la presse, mais également pour obtenir des réponses aux questions que se posent nos collègues sur les mesures fiscales et budgétaires présentées par le Gouvernement.

Je m'interroge, pour ma part, sur la réalité de l'effort structurel que conduira le Gouvernement en 2019, alors que notre croissance économique reste supérieure à la croissance potentielle et nous donne des marges de manoeuvre, qui n'existaient pas les années passées ou, à tout le moins, pas à une telle hauteur. Pouvez-vous nous en dire davantage et, notamment, nous indiquer si l'endettement de la France commencera à diminuer l'an prochain ? Je m'interroge également sur le volet recettes du projet de loi de finances, rendu très peu lisible par des effets de périmètres et de transfert, notamment entre l'État et la sécurité sociale. Je pense que vous pourrez nous préciser qui de l'État ou de la sécurité sociale subit des transferts de charges cette année.

Enfin, s'agissant des missions budgétaires, qui intéressent mes collègues en charge de leur suivi, les créations d'emplois prévues, notamment au bénéfice des ministères régaliens (intérieur, justice, armées), sont contrebalancées par des diminutions sur les ministères de l'action et des comptes publics, de l'éducation nationale, de la transition écologique et solidaire, ainsi que sur les opérateurs du ministère du travail. Vous nous indiquerez sans doute les réorganisations que vous entendez mettre en oeuvre pour accompagner ces réductions de postes et la manière dont vous comptez utiliser le fonds d'accompagnement interministériel consacré aux ressources humaines, doté de 50 millions d'euros.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances. - Le projet de loi de finances que j'ai l'honneur de vous présenter suit un cap, celui de la prospérité française, qui ne doit plus reposer sur davantage de dépense publique, de dette et, finalement, d'impôts, mais sur la création de richesse par les entreprises et sur la valorisation du travail. Le Gouvernement a fait le choix structurel de valoriser le travail et de permettre à nos entreprises d'être plus profitables pour investir, innover et créer des emplois. Le présent projet de loi de finances obéit également à une règle à laquelle je crois profondément, celle de la constance. Il ne s'agit pas de lancer une révolution fiscale à chaque exercice budgétaire ! Dès 2017, nous avons engagé une transformation profonde de la fiscalité du capital avec le prélèvement forfaitaire unique, la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et la diminution de l'impôt sur les sociétés. Le projet de loi pour 2019 maintient ce cap et, j'en suis convaincu, notre constance paiera. Il apparaît enfin cohérent, au regard de notre volonté de relancer l'activité économique, de réduire la dépense publique et la dette et, surtout, de soutenir l'investissement et l'innovation, domaines dans lesquels la France doit combler son retard, dans un temps de rupture technologique et d'instabilité internationale.

Le projet de loi de finances pour 2019 doit, par ailleurs, être regardé en perspective de la dégradation constante des finances publiques au cours des dix dernières années. D'aucuns, certes, considèrent que nous n'allons pas assez vite ni suffisamment loin. Mais souvenez-vous qu'entre 2007 et 2017, la dette publique est passée de 64 % à 98 % du produit intérieur brut (PIB), la dépense publique de 52 % à 55 % de la richesse nationale et les prélèvements obligatoires de 42 % à plus de 45 % du PIB. Telle est la réalité et nous inverserons cette tendance ! Tous les débats sont permis sur la rapidité ou la force de cette inversion, mais le cap fixé - une réduction de cinq points de la dette publique, de trois points de la dépense publique et d'un point des prélèvements obligatoires - sera tenu. Je crois profondément en ce cap et en cette constance, d'autant qu'il donne déjà d'encourageants résultats : la France, lanterne rouge des finances publiques européennes depuis dix ans, est sortie de la procédure pour déficit public excessif ; la croissance, solide et soutenue, atteindra 1,7 % en 2018 et en 2019, contre une moyenne au cours des dix dernières années inférieure à 1 % ; les investisseurs sont confiants et les investissements dynamiques ; enfin, des emplois sont créés, notamment, pour la première fois depuis plusieurs années, dans l'industrie. Parce que nombre de ces résultats - je pense au niveau de croissance, de dépense publique et de chômage - demeurent insuffisants au regard de ceux de nos voisins européens, nous devons faire davantage. La France n'est pas condamnée au chômage de masse, à une dette supérieure à 90 % de son PIB ou à un déficit commercial extérieur !

Nous avons la volonté de redresser les finances publiques tout en relançant la croissance économique, d'autant que le contexte international apparaît préoccupant : le risque de guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine n'a jamais été aussi élevé, nombre de pays émergents comme la Turquie ou l'Argentine se trouvent dans des situations économiques difficiles et de multiples incertitudes pèsent sur l'Europe. À cet effet, le Gouvernement a, en priorité, fait le choix du travail pour que davantage de Français travaillent et qu'ils soient mieux rémunérés. Tel est le sens de la suppression des cotisations pour l'assurance chômage et pour l'assurance maladie, effective au 1er octobre, des cotisations salariales sur les heures supplémentaires et, comme le prévoit le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises dit Pacte, du forfait social de 20 % sur l'intéressement et la participation pour les entreprises de moins de 250 salariés. Nous avons également fait le choix de l'investissement en allégeant la fiscalité sur le capital. Nos entreprises ont besoin de fonds propres pour investir, innover et créer des emplois ; nous avons en conséquence sanctuarisé le crédit d'impôt recherche (CIR), diminué l'impôt sur les sociétés et mis en place un amortissement pour la digitalisation et la robotisation des petites et moyennes entreprises. Nous prônons enfin une croissance durable, respectueuse de l'environnement. Nos concitoyens sont attentifs à ce que nous bâtissions une compétitivité compatible avec l'objectif de transition énergétique. Cela nécessite des décisions courageuses comme la convergence de la fiscalité entre le diesel et l'essence ou la suppression de la niche fiscale sur le gazole non routier. Le succès de la prime à la casse en matière de renouvellement du parc automobile prouve que la fiscalité peut représenter un élément clé la politique environnementale.

La restauration des finances publiques demande un effort de chacun. Nous avons ainsi dû reporter de quelques mois l'allégement des cotisations salariales sur l'assurance maladie et l'assurance chômage pour tenir compte des contraintes budgétaires. Nous demandons le même effort aux entreprises en reportant au 1er octobre 2019 l'allégement de charges de quatre points supplémentaires au niveau du SMIC et en anticipant le versement du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros et en en augmentant le taux. Cet effort me semble légitime l'année où la bascule du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en allégements de charges offrira plus de 20 milliards d'euros de trésorerie à nos entreprises. Les efforts des Français donnent des résultats tangibles ! Notre déficit public se réduit. En 2019, hors la mesure relative au CICE, il atteindra 1,9 % du PIB, soit le taux plus bas depuis 2001. Notre effort structurel, sur lequel vous vous interrogez monsieur le Président, sera de 0,3 % du PIB en 2019, même si le Haut Conseil des finances publiques estime qu'il est en réalité de 0,2 %, compte tenu du fait que le versement du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés ne constituerait pas une mesure pérenne. Nous allons en conséquence pérenniser le dispositif, tout en améliorant les règles applicables aux pénalités en cas de difficulté à effectuer ce versement. La dette publique, en revanche, s'établira à 98,6 % du PIB à la fin de l'année 2019. Ce résultat n'est pas satisfaisant, même s'il résulte pour partie de la prise en compte, dans un souci de sincérité, de la dette de SNCF Réseau. Mais l'objectif sera tenu : à la fin du quinquennat, la dette aura reculé de cinq points grâce, notamment, aux cessions d'actifs prévues par le projet de loi Pacte. Si de nouvelles marges de manoeuvre apparaissaient au cours du quinquennat pour diminuer davantage la dette publique, nous les utiliserions. Enfin, les prélèvements obligatoires passeront de 45 % du PIB à 44,2 % du PIB en 2019 et le point en moins sur la durée du quinquennat sera atteint. Les promesses de campagne du Président de la République seront tenues, comme le seront nos engagements européens ! Nous engageons ainsi la convergence fiscale européenne validée par l'accord de Meseberg conclu entre Emmanuel Macron et Angela Merkel, modifions le régime l'intégration fiscale de l'impôt sur les sociétés, transposons la directive sur la lutte contre les pratiques d'évasion fiscale, dite « ATAD », et nous nous mettons en conformité avec un arrêt de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur la fiscalité des brevets.

En conclusion, je souhaiterais rappeler ma conviction profonde qu'il n'existe pas de croissance durable sans finances publiques bien tenues. Ceux qui, par le passé, se sont essayé à obtenir plus de croissance en accroissant le déficit, la dette et, finalement, les impôts ont conduit la France sur la voie de l'affaiblissement. Si nous voulons continuer à jouer les premiers rôles en Europe et dans le monde, nous devons redresser nos finances publiques afin de garantir des marges de manoeuvre pour faire face à des difficultés économiques imprévues et investir dans l'innovation et les infrastructures, qui feront le succès de la France de nos enfants.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Tout d'abord, une note positive, je salue, monsieur le ministre, l'effort de sincérité budgétaire du Gouvernement, avec un recul du phénomène de sous-budgétisation, voire, peut-être, un projet de loi de finances rectificative resséré et, d'après la lettre du Premier ministre, sans mesure fiscale nouvelle. J'espère que les parlementaires ne contourneront pas par leurs amendements cet engagement louable du Gouvernement !

Ensuite, lors du débat d'orientation budgétaire, il fut question que le déficit public s'établisse à 2,3 % du PIB en 2018 comme en 2019. Or, le projet de loi de finances repose sur un déficit à 2,6 % du PIB en 2019, qui, en neutralisant les effets de la réforme du CICE, atteindrait au mieux 1,9 % du PIB. Pourtant, les autres pays de la zone euro devraient afficher, d'après les prévisions de l'OCDE, des excédents budgétaires de 0,2 % du PIB. La France sera par ailleurs la seule à voir sa dette s'accroître ! N'aurait-il pas fallu, dès lors, plus de réformes structurelles plutôt que des suppressions de postes encore limitées dans la fonction publique ou des mesures de gels et de rabots classiques sur plusieurs prestations sociales ? Que l'on partage ou non les conclusions du comité Action publique 2022, elles présentaient l'avantage d'offrir des solutions parfois audacieuses pour réduire le déficit public. Pour respecter nos engagements européens mais également être en phase avec nos partenaires, ne faudrait-il pas engager des réformes de fond ? Or, aucune mesure n'est annoncée en matière d'augmentation du temps de travail dans la fonction publique, de recul de l'âge légal de départ en retraite ou de modification du périmètre des missions de l'État. Pensez-vous que vos efforts soient suffisants ?

Ma seconde question porte sur la prévision de croissance dont il est heureux qu'elle soit réaliste. Souvenez-vous que le Sénat avait rejeté le dernier projet de loi de finances du précédent quinquennat au motif de son insincérité ! Toutefois, nombre d'incertitudes, vous l'avez souligné, pèsent sur l'économie mondiale et européenne. Vos prévisions incluent-elles en conséquence une part de risque ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - S'agissant du déficit public, je vous rappelle que nous avons dû, en 2018, requalifier la dette de SNCF Réseau et que la croissance, bien que soutenue, s'est avérée plus faible que prévu, entrainant des recettes fiscales moins élevées. Il s'établira en 2019, à 1,9 % du PIB, hors réforme du CICE, soit le taux le plus bas enregistré depuis 2001. En matière de redressement des finances publiques, monsieur le rapporteur général, je ne souhaite pas d'accélération ou d'à-coups brutaux, mais que nous tenions avec constance le cap fixé par le Président de la République, même si, comme pour la réduction de dette et des prélèvements obligatoires, nous ferons davantage en fonction des marges de manoeuvre dont nous disposerons. Il est effectivement utile de nous comparer à nos partenaires européens et la France a vocation à faire aussi bien, si ce n'est mieux ; je suis convaincu que nous en sommes capables. Néanmoins, rappelez-vous qu'au lendemain de la crise financière de 2008, il y eut une divergence majeure de politique publique, que nous payons encore. Il faut le reconnaître, l'assumer et rétablir la situation. Nous réalisons, soyez-en convaincus, des efforts structurels courageux : sur la politique du logement, pour réserver les emplois aidés aux plus fragiles, en matière de réforme de l'audiovisuel public ou encore pour améliorer l'efficacité des chambres de commerce et d'industrie (CCI). La transformation structurelle du réseau des CCI permettra de donner à CCI France une capacité de pilotage et aux agents nouvellement embauchés de choisir librement un autre statut que celui de la fonction publique. Les CCI se financeront en outre très largement par des prestations auprès des entreprises, afin de réserver les taxes affectées aux centres de formation des apprentis (CFA) et aux écoles de commerce, en particulier dans les zones les plus difficiles. Dans le cadre de cette réforme, les CCI rurales, qui oeuvrent dans des territoires où il est plus difficile d'attirer les entreprises, seront l'objet d'une attention particulière. Enfin, avec Gérald Darmanin, nous engageons d'importants efforts structurels dans les ministères dont nous avons la charge ; en particulier, le Trésor et la Direction générale des finances publiques (DGFIP) verront leurs effectifs diminuer. Je vous remercie, monsieur le rapporteur général, de reconnaître, comme le Haut Conseil des finances publiques, que notre prévision de croissance est réaliste. Elle ne peut en revanche inclure, par définition, l'imprévisible. Les incertitudes que vous évoquez rendent donc éminemment nécessaire le renforcement de la capacité de l'économie française à investir et à créer des emplois.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je m'interroge sur le lien entre croissance et politique fiscale. Quel a ainsi pu être, en 2018, l'impact sur la croissance, du report de la suppression des cotisations pour l'assurance maladie et l'assurance chômage, alors qu'augmentait la contribution sociale généralisée (CSG) ? A contrario, espérez-vous un rebond de la consommation avec l'application de ladite suppression et la mise en oeuvre de la première phase de la réforme de la taxe d'habitation ? L'effort porté sur la dépense publique peut avoir conjoncturellement un effet récessif, que certains estiment à 0,3 % de croissance. Il s'agit certes d'un moindre mal, me direz-vous, et d'une étape sans doute nécessaire, mais avez-vous intégré cet effet à votre chiffrage ?

M. Philippe Dallier. - Je commencerai, comme le rapporteur général, par me féliciter que le budget soit construit sur des hypothèses raisonnables. Vous avez rappelé, monsieur le ministre, que pendant dix ans la situation budgétaire de la France avait été épouvantable. Certes, l'inflexion que vous mentionnez, avec un déficit public inférieur désormais à 3 % du PIB, est heureuse. Mais la France demeure en-deçà des performances européennes, notamment allemandes ! La comparaison sur dix ans dont vous usez apparaît bien pratique mais n'oublions pas que, malgré la crise des subprimes suivie de celle des dettes souveraines, le taux de croissance s'établissait à 2 % en 2010 et à 2,1 % en 2011.

J'aborderai, vous n'en serez pas surpris, la politique du logement. Les mesures que vous avez prises devaient permettre de donner de l'élan au secteur. Hélas, en 2018, les chiffres seront en recul et probablement pires en 2019 ! Nous vous avions pourtant mis en garde l'automne dernier sur les risques pesant sur la construction de logements, aussi bien sociale que privée. La réforme de l'aide personnalisée au logement (APL) et celle des bailleurs sociaux ne sont pas sans conséquence ! La réorganisation à marche forcée des bailleurs sociaux leur donnera-t-elle des moyens équivalents pour construire ? Il est fort à parier que ce ne sera pas le cas, surtout si la vente de logements sociaux à hauteur de 40 000 par an ne donne pas les résultats escomptés. Nous allons vers des difficultés dramatiques pour les Français qui cherchent à se loger et pour le secteur du logement, très important pour l'économie. Bien sûr, nous réclamons des efforts structurels, mais sans mettre en difficulté des pans entiers de notre économie ! Serez-vous capable de réapprécier votre position l'an prochain, s'il se confirmait que le secteur du logement souffre de vos réformes ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Il est difficile au groupe socialiste et républicain de partager l'orientation générale de ce projet de loi de finances, qui ne se fonde hélas pas sur un objectif de redistribution des richesses et de réduction des inégalités. Au contraire, il va les accentuer par une politique favorisant soi-disant la croissance. Les réformes fiscales que vous avez entreprises l'an passé n'ont pas engendré un rebond extraordinaire de l'investissement. Vous mettez en place de nouveaux outils fiscaux afin d'aider davantage l'investissement productif, notamment des petites et moyennes entreprises. Vous estimez, monsieur le ministre, qu'il n'est pas illégitime de demander des efforts aux entreprises, mais vous menez essentiellement une politique d'aide, importante et insuffisamment ciblée, à leur endroit, qui ne favorise en rien la création d'emplois. Les chiffres du chômage demeurent extrêmement préoccupants, tandis que la croissance apparaît moins dynamique qu'espéré, notamment grâce à la suppression progressive de la taxe d'habitation ! Il est question de six milliards d'euros de réduction de charges au profit des ménages mais tous ne sont pas logés à la même enseigne : les plus modestes réalisent la majorité des efforts. Ce constat est d'autant plus préoccupant que votre politique de modération salariale dans la fonction publique comme dans le secteur privé, où l'allégement des charges sur les bas salaires va nuire aux embauches à des salaires plus élevés, va annihiler les quelques efforts réalisés en faveur du pouvoir d'achat. Globalement, votre politique favorise les entreprises au détriment des salariés, des Français modestes et des retraités. En l'état, ce projet de loi de finances, qui en constitue la traduction, ne peut donc nous satisfaire.

M. Bruno Le Maire, ministre. - Tout le charme de la vie politique française réside dans la contradiction ! Il nous est demandé de rétablir les finances publiques, mais lorsque nous reportons les allégements de charges ou de cotisations à l'assurance-maladie et à l'assurance-chômage, il nous est reproché de pénaliser le pouvoir d'achat et, partant, la croissance. J'assume totalement la décision de reporter les allégements précités pour restaurer nos finances publiques. Nous avons atteint notre objectif justement parce que nous avons pris des décisions courageuses ! Ce n'est pas grâce à la seule croissance économique que notre déficit public est passé sous la barre des 3 % du PIB. Oui, pour répondre au sénateur Capo-Canellas, je m'attends à un rebond de la croissance et de l'investissement pour la fin de l'année 2018, en raison notamment des mesures reportées au 1er octobre. Nous tenons le double cap de la restauration des finances publiques et de la relance de la croissance française.

J'assume, madame Taillé-Polian, notre divergence politique, qui constitue tout le sel de la démocratie : vous parlez de redistribution de richesses, moi de création de richesses. Depuis des années, nous n'avons cessé de redistribuer l'argent que nous n'avions pas et, pour ce faire, d'augmenter les impôts des Français. Je me refuse à cette politique, qui a conduit la France dans une impasse et engendré de la colère chez nombre de nos concitoyens. Je ne crois pas une politique qui redistribue des richesses inexistantes, mais à une politique qui en crée. Le rapport, remarquable, de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) sur la pauvreté, montre que 14 % des Français - 37 % chez les chômeurs - vivent sous le seuil de pauvreté. Notre taux de pauvreté est donc étroitement corrélé à la situation de l'emploi. Ma priorité est de réduire drastiquement le taux de chômage car dans le travail réside la véritable création de richesses, que l'on peut ensuite redistribuer aux plus fragiles. Pour eux, nous avons d'ailleurs augmenté l'allocation aux adultes handicapés, la prime d'activité et le minimum vieillesse. Nous avons donc une vision différente de l'avenir de la société et de notre économie, mais je revendique les choix politiques que nous avons faits. S'agissant enfin de la politique de modération salariale que vous dénoncez, je vous invite, là encore, à regarder les chiffres. La suppression des cotisations à l'assurance maladie et à l'assurance chômage comme celle des cotisations salariales sur les heures supplémentaires en 2019 augmenteront mécaniquement la rémunération des salariés. J'ai par ailleurs espoir que la suppression du forfait de 20 % sur l'intéressement et la participation développe massivement ces pratiques au bénéfice des salariés. En revanche, une politique qui consiste à donner des coups de pouce systématiques au SMIC ne conduit qu'au chômage de masse ! Quand j'entends certains proposer une augmentation artificielle de 20 % du SMIC, déconnectée de la productivité des salariés et des réalités économiques, je suis atterré. Nous faisons pour notre part le choix simple d'une politique de l'offre pour avoir les meilleurs produits qui se vendent, s'exportent et créent de la richesse, d'une redistribution pour les plus fragiles et d'une valorisation du travail parce que nous croyons à une société du travail.

M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - Je remercie tout d'abord le rapporteur général pour ses propos qualifiant notre projet de budget de sincère et nos hypothèses de raisonnables, ce que considère également Haut Conseil des finances publiques. Monsieur le président, j'ai tenu, et je tiendrai jusqu'à la fin de l'année, mon engagement ne pas vous présenter de décret d'avance sur le budget 2018. De mémoire, je ne crois pas que cela soit arrivé sous les cinq derniers Présidents de la République ! Le Gouvernement s'est engagé à présenter des budgets sincères ; vous aurez l'occasion de le constater à nouveau dans le projet de loi de règlement de l'an prochain.

S'agissant de la politique du logement, je ne reviendrai pas, monsieur Dallier, sur la réorganisation des offices HLM. Je souhaiterais toutefois souligner qu'en contrepartie de la diminution des financements publics, la Caisse des dépôts et consignations va soutenir le logement social à hauteur d'un milliard d'euros. Les bailleurs sont également invités à rechercher des recettes propres, notamment via la vente de logements. Enfin, le livret A permet d'injecter chaque année 600 millions d'euros dans le logement. La contemporanéité des APL pose un autre problème : il y aura des gagnants et des perdants, mais elle a assez peu d'incidence sur la construction de logements. Attendons la mise en oeuvre des différentes mesures afférentes au logement avant de juger, sur plusieurs années, de l'efficacité de notre politique en la matière.

Monsieur Capo-Canellas, il nous était l'an passé reproché de dépenser trop. En 2018, la croissance de la dépense publique en volume sera nulle. Depuis combien de temps cela n'était-il pas arrivé ? Les prévisions, en volume toujours, s'établissent à 0,6 % pour 2019, soit - 0,8 % pour l'État, qui fournit un effort considérable, et environ 2 % pour les collectivités territoriales, dont les dotations seront maintenues, ce qui devrait satisfaire le Sénat. Mais, usant d'un argument réversible, vous estimez que la baisse des dépenses publiques peut être récessive. Nous ne le pensons pas, d'autant que, parallèlement, nous avons augmenté l'investissement public de 3 % en 2017, taux qui s'établira à 7 % en 2018 puis à 5 % en 2019.

Madame Taillé-Polian, s'agissant de la suppression de la taxe d'habitation, le Gouvernement a fait le choix de présenter, dans le courant du premier semestre de l'année 2019, un projet de loi de finances spécifique aux finances locales. Pour cette raison, le présent projet de loi de finances est, sauf exceptions, portant sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), exempt de dispositions de fiscalité locale. Nous n'avons donc pas oublié la promesse de supprimer intégralement la taxe d'habitation sur les résidences principales et elle sera tenue. Vous évoquez également le niveau des retraites : sachez qu'au cours des sept dernières années, elles n'ont été revalorisées que de 0,4 % par an et que nous les avons-nous même augmentées de 0,8 % il y a quelques mois. S'agissant enfin des conséquences de la suppression de l'ISF sur les investissements au bénéfice de l'économie, il convient d'attendre, comme pour la suppression de la taxe d'habitation, une pleine année d'application pour en dresser le bilan.

M. Bernard Delcros. - Vous avez rappelé la trajectoire arrêtée en début d'année : 5 points de moins pour la dette publique, 3 de moins pour la dépense publique et un point de moins pour les prélèvements obligatoires. Est-elle toujours valable dans la conjoncture présente ? Vous nous l'avez garanti deux fois aujourd'hui. Dont acte.

Plusieurs voix contestent le gain de pouvoir d'achat de 6 milliards d'euros. Pouvez-vous nous apporter des précisions ?

Les niches fiscales représentent une centaine de milliards d'euros. Vous supprimez le CICE - 20 milliards d'euros - et quelques autres. Le Gouvernement a-t-il une stratégie en la matière ? Quel sera le volume des niches fiscales en 2019 ? Et à la fin du quinquennat ?

Vous allez aussi supprimer une vingtaine de petites taxes, sur les 192 qui rapportent moins de 150 millions d'euros. Là encore, avez-vous une stratégie à l'échelle du quinquennat ? Si oui, quelle compensation pour les collectivités ? La fameuse taxe sur les pylônes sera-t-elle bien maintenue ?

Enfin, les taxes sur le carburant augmentent : 7 centimes sur le diesel, 4 centimes sur l'essence. Nous souhaitons tous que la France soit exemplaire en matière de transition énergétique et trouve des solutions pour abandonner peu à peu les énergies fossiles. Mais j'observe que ces mesures créent des disparités très fortes entre les zones urbaines, où il y a des solutions alternatives, avec les transports en commun ou l'usage de véhicules électriques pour des petits déplacements, et le secteur rural. En montagne, il n'y a pas de solution alternative : les voitures électriques existantes ne permettent pas d'y parcourir de grandes distances. Quelles solutions pour résorber ces disparités ?

M. Jean-François Husson. - Je partage votre ambition de tout faire pour restaurer la prospérité française, notamment en favorisant la création de richesse par les entreprises. Mais notre industrie profite beaucoup moins que les industries étrangères de tout mouvement de croissance car elle souffre d'un niveau de fiscalité moyen de 25 %, contre 17 % pour nos compétiteurs, notamment européens : 50 % de différence ! Et je ne vois pas de mesure pour lutter contre ces disparités, pour ne pas dire ces distorsions de concurrence.

Je suis aussi très préoccupé par le déficit persistant de notre commerce extérieur. Quelle trajectoire le Gouvernement fixe-t-il à notre pays et à nos entreprises en la matière ? Comment les aidera-t-il dans leur recherche de performance et la conquête de marchés ?

Vous avez parlé de croissance durable, et rappelé à juste titre que la fiscalité est un élément clé de la transition énergétique. Vous évoquez la convergence de la fiscalité entre le diesel et l'essence, mais c'est à sens unique : elle ne fait qu'augmenter. Vous nous direz qu'on taxe la pollution. Très bien ! Si l'on cherche des prélèvements supplémentaires avec des taxes de rendement au travers de la contribution climat-énergie, la contrepartie doit être d'offrir aux Français la possibilité de s'inscrire dans une dynamique vertueuse sur ces enjeux. Or, l'an passé, vous avez pris dans la poche des contribuables 3,5 milliards d'euros, puisqu'il n'y a eu que 150 millions d'euros de compensation pour 3,7 milliards d'euros de prélèvements. Et vous continuez. Comme notre collègue Bernard Delcros, je vous signale que certains Français sont pour ainsi dire assignés à résidence, pris au piège par la fiscalité sur les carburants - et vous restez sourd.

M. Emmanuel Capus. - Je salue les efforts de ce budget sur le régalien, mais m'interroge sur la forte baisse des crédits de la mission « Travail et emploi », dont je suis le rapporteur, qui semble paradoxale puisque vous déclarez vouloir soutenir le travail. Même si la majorité de mes collègues ne sont pas hostiles à une diminution des contrats aidés dans le secteur public.

J'ai bien noté l'ensemble des efforts structurels que vous avez cités. Il y a aussi un cap à tenir sur la baisse de la dette, et je ne crois pas que vous ayez parlé du maintien du cap sur la baisse du nombre de fonctionnaires. En 2017, un candidat parlait d'une baisse de 500 000, un autre d'une diminution de 120 000... Et nous en sommes à 4 164 cette année, je crois ! Comment atteindrons-nous les objectifs annoncés ? Envisagez-vous, comme cela avait été imaginé par Xavier Bertrand il y a quelques années, que des fonctionnaires entrent dans la fonction publique - hors domaine régalien - sans garantie d'un emploi à vie ?

Vous augmentez assez sensiblement - environ 2 milliards d'euros - la fiscalité énergétique tout en diminuant le crédit d'impôt pour la transition énergétique. Est-ce uniquement une mesure de rendement budgétaire ?

M. Georges Patient. - Deux mesures surtout vont impacter les économies ultramarines : l'abaissement des plafonds de réductions d'impôts, qui atteint 50 % aux Antilles et à la Réunion et 40 % en Guyane et à Mayotte, et la suppression de la TVA non perçue récupérable. Ces deux mesures sont très décriées dans les outre-mer car elles remettent en cause des dispositifs anciens. Vous les expliquez par le souci d'une plus grande justice fiscale et surtout par la nécessité de mieux soutenir l'activité économique des outre-mer. Le Livre bleu des assises de l'outre-mer consigne l'engagement que les 170 millions d'euros d'économies réalisées par ces deux mesures soient entièrement réaffectés aux outre-mer. Pouvez-vous nous confirmer que ce sera le cas ?

M. Jean-François Rapin. - Trois scenarii sont possibles pour le Brexit. A maxima, l'Angleterre paierait toutes ses dettes à l'Europe et sortirait facilement. Un scénario moyen verrait un bon accord de chaque côté. Et un scénario catastrophe serait un scénario sans accord. Êtes-vous capables d'anticiper les conséquences de chaque scénario sur notre budget ? L'avez-vous fait ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Bien sûr, nos objectifs seront plus difficiles à atteindre puisque la croissance est plus mesurée que ce que nous avions connu fin 2017. Ils n'en sont pas moins maintenus. Si nous avons demandé un effort aux entreprises sur le versement du cinquième acompte d'IS ou sur les quatre points supplémentaires d'allégements de charges au niveau du SMIC, c'est justement parce que nous souhaitons tenir nos engagements.

Nous avons intérêt à réduire les niches fiscales, ce qui n'est jamais facile car dans chacune se tient un chien qui vous explique qu'elle est indispensable ! Nous allons d'ores et déjà en supprimer deux. D'abord, celle qui concerne le gazole non routier, car rien ne justifie que nous maintenions cette fiscalité avantageuse - sauf pour les agriculteurs, qui ne seront pas concernés. Puis, la taxe sur les conventions d'assurance (TCA) sera réformée pour en ôter les contradictions, et nous rappellerons qu'il est désormais possible de renégocier son contrat d'assurance emprunteur.

Nous avons une vraie stratégie industrielle, qui vise à la fois les coûts de production dans notre pays, avec la suppression du forfait social sur l'intéressement et la participation et avec la modification des seuils sociaux et fiscaux. Le Premier ministre a toujours indiqué que nous irions plus loin si possible. Le deuxième volet de notre stratégie est culturel : comment revaloriser les métiers de l'industrie ? Ils n'ont plus grand chose à voir avec ceux d'hier. Ils sont pleins d'avenir, novateurs, créatifs - l'inverse du travail à la chaîne. Voyez, par exemple, la nouvelle usine d'Évian, comparée à l'ancienne. Alors que dans celle-ci il y a encore de la manipulation, des Fenwick, du transport, dans la nouvelle, personne ne transporte rien, tout est robotisé, et les ouvriers font la maintenance technique et conçoivent les nouvelles bouteilles sur des imprimantes 3D. À nous de valoriser ces nouveaux métiers de l'industrie ! Le troisième volet de notre stratégie est le soutien à l'innovation par le crédit impôt recherche. D'ailleurs, notre déficit du commerce extérieur n'est que le reflet de la perte de compétitivité française. Bien sûr, Business France, le guichet unique, c'est très utile et très nécessaire. Mais la vraie réponse au déficit de la balance commerciale extérieure française, c'est l'amélioration de la compétitivité et, notamment, de la compétitivité hors prix, qui est celle où nous sommes les plus faibles, car le positionnement milieu de gamme de notre industrie n'est pas porteur. Du reste, il y a de nombreux exemples de filières industrielles françaises qui ont extraordinairement bien réussi parce qu'elles ont pris le virage de la digitalisation, de l'innovation, des nouvelles technologies. Prenez par exemple le secteur du décolletage dans la vallée de l'Arve, qui fut le premier à disposer de robots et d'une intelligence artificielle pour transformer son processus de production. Résultat : le secteur, qui existe depuis le dix-neuvième siècle, est profitable et a sans doute encore de très belles décennies d'aventure industrielle devant lui.

Oui, il y a une convergence sur la fiscalité du diesel. Je comprends parfaitement les critiques mais nous assumons ce choix. Je rappelle que 250 000 ménages, essentiellement des ménages modestes, devraient bénéficier de la prime à la conversion pour acquérir un véhicule plus propre. Et le chèque énergie, que touchent 4 millions d'euros de ménages, devrait passer de 150 euros à 200 euros par an.

Sur le Brexit, le Président de la République a dit à Salzbourg que, si nous souhaitons un accord avec nos amis britanniques, l'intégrité du marché intérieur n'est pas négociable. On ne peut pas avoir accès au marché intérieur, qui est une des principales avancées politiques européennes, sans respecter les règles de ce marché. Si nous donnons le signal, à l'occasion du Brexit, qu'on peut sortir de l'Union européenne en en conservant tous les avantages, c'est la fin de l'Union européenne. Et il y a plus important que la Grande-Bretagne, c'est l'Union européenne. Nous saluons donc les efforts faits par Teresa May avec ses propositions, notamment celles des Chequers, meilleures que les propositions initiales, mais le compte n'y est pas encore et nous demandons à la Grande-Bretagne d'améliorer ses propositions et de respecter l'intégrité du marché unique pour parvenir à un accord en bonne et due forme.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Les 6 milliards d'euros de baisses d'impôts se décomposent comme suit : 3,8 milliards d'euros pour la deuxième tranche de taxe d'habitation, 4,1 milliards d'euros avec l'effet plein des cotisations l'an prochain, 300 millions d'euros pour la mesure de correction de la CSG annoncée par le Premier ministre et 600 millions d'euros pour les heures supplémentaires ; à l'inverse, une hausse de la fiscalité d'environ 400 millions d'euros sur le tabac, 1,9 milliard d'euros sur le diesel pour les ménages - à ne pas confondre avec le gazole routier - et 800 millions d'euros de resserrement du CITE. Nous supprimons 22 petites taxes, pour 137 millions d'euros, en deux temps ; 17 sont supprimées par le projet de loi de finances, une l'est par décret, une autre par article budgétaire, et trois sont fusionnées en une. Non, la taxe sur les pylônes n'est pas concernée, comme je le dis partout en France ! Les petites taxes supprimées seront remplacées ; ce sera notamment le cas de la taxe sur les farines. Cette simplification de notre fiscalité est bienvenue : le coût de recouvrement atteignait parfois 30 % !

Oui, nous augmentons de 2,4 milliards d'euros les crédits des missions régaliennes : 1,7 milliard d'euros pour les armées, 310 millions d'euros pour la Justice - deux chiffres conformes à l'euro près aux lois de programmation - et 450 millions d'euros pour l'Intérieur.

Il serait intéressant que votre commission des finances évalue l'effet sur les collectivités locales de la contractualisation, qui doit limiter la masse salariale et l'emploi public. Le projet de loi sur la fonction publique que présentera Olivier Dussopt début 2019 - peut-être d'abord devant le Sénat - répondra à votre question sur le contrat. L'idée est de l'ouvrir à tous les emplois de la fonction publique territoriale comme nationale. Pour l'instant, les élus sont un peu corsetés par le contrôle de légalité lorsqu'ils veulent ouvrir un poste. Les plans de départs volontaires permettront de faire partir un certain nombre d'agents publics qui le souhaitent. Et nous devrons discuter de la rémunération au mérite.

Certes, les crédits du ministère du Travail baissent. Mais le meilleur ministre n'est pas celui qui dépense le plus ! Et l'agence nationale France Compétences apporte 2,5 milliards d'euros de crédits supplémentaires. Sur le strict périmètre de la mission, les crédits d'intervention augmentent. Et la baisse de la fiscalité sur le travail est aussi une politique pour le travail.

Les collectivités locales et les associations n'ont pas embauché l'intégralité des contrats aidés mis à leur disposition par les préfets, car nous avons instauré la fongibilité des crédits d'intervention et nous avons demandé aux collectivités locales et aux associations qui prenaient des personnes en contrats aidés de leur assurer une formation. Cela a fortement diminué la demande, sauf en zones rurales. En tous cas, les crédits n'ont pas été intégralement consommés. La politique que nous avons retenue l'an dernier était donc la bonne, alors même qu'elle a été combattue sur tous les bancs.

Pour l'outre-mer, il n'y a pas que des révisions fiscales, il y a aussi des augmentations de crédits ! La mission « Outre-mer » augmente de 170 millions d'euros, en vertu de la conversion des dépenses fiscales, notamment sur l'impôt sur le revenu, en crédits d'interventions, plus pilotables. Plus pour les territoires, moins pour les personnes, ont souhaité les États généraux. Nous l'avons fait. Quant à la TVA non perçue récupérable, l'évaluation par le Sénat évoquait entre 25 et 30 millions d'euros, et nous l'avons fixée à 100 millions d'euros : le ministère des outre-mer fait une bonne opération en la réintégrant ! Le Président de la République sera en déplacement aux Antilles cette semaine, il aura sans doute l'occasion de revenir sur ce sujet.

Les crédits d'intervention de la France dans l'Union européenne augmentent de 1,6 milliard d'euros entre 2018 et 2019. Ce chiffre ne prend pas en compte le risque d'un Brexit sans accord, car l'Angleterre s'est engagée à verser ce qu'elle doit pour le temps où elle est encore dans l'Union européenne dans tous les cas. Si elle ne respectait pas sa parole, ce qui ne serait pas à la hauteur d'une grande nation comme la Grande-Bretagne, cela coûterait à la France environ un milliard d'euros supplémentaire, que nous n'avons pas budgétisé puisque nous croyons à la promesse de nos amis britanniques. À Calais et à Dunkerque, comme au Havre et dans la grande Aquitaine, le Brexit pose des questions de douane. Les effectifs supplémentaires de douaniers que j'avais promis sont au rendez-vous, puisque le projet de loi de finances prévoit 300 postes de plus en 2019, qui seront intégralement versés dans les Hauts-de-France et la région Aquitaine.

M. Sébastien Meurant. - J'ai du mal à m'esbaudir de la sincérisation du budget, dès lors que c'est précisément le premier impératif qui doit caractériser tout budget que d'être sincère. Depuis à peine un an que je siège dans cette haute assemblée, je m'étonne de retrouver ce mot, mois après mois, dans la bouche des ministres.

Si nous nous intéressons plutôt aux évolutions tendancielles, nous pouvons constater qu'à aucun moment nous n'avons fait mieux que les autres depuis 2017, ni en termes de croissance, ni de diminution du déficit public. Nous sommes les derniers de la classe en Europe et nous sommes même derrière la Grande-Bretagne, qui ne s'en sort pas si mal au vu du scénario noir qui avait été imaginé. Quant aux États-Unis, ils sont loin devant.

Comment faire pour améliorer la croissance en France ? À aucun moment les efforts structurels que nous avons déployés en matière de prélèvement d'impôts, de taxes, ou de cotisations sur les entreprises ou les ménages ne nous ont permis de combler ce gap.

Concernant le budget de l'État, l'exécution de 2017 enregistrait un déficit de 65 milliards d'euros, alors que nous allons tutoyer les 100 milliards d'euros de déficit en 2019. Où est l'amélioration de la tendance quand on passe de 67 à 98,7 milliards d'euros de déficit ? Bien sûr, il faut garder le cap sur l'amélioration de nos fondamentaux, que ce soit en termes de dette, de diminution des impôts et des taxes, et de développement de la prospérité. Cependant, comment faire dès lors que la croissance ralentit, que l'État dépense toujours un peu plus, et que l'effort est repoussé vers la sécurité sociale et les collectivités qui continuent d'assumer l'effort de la maîtrise des dépenses publiques, sous la forme d'un nouveau transfert de charges ?

Quels scénarios avez-vous prévus en ce qui concerne les taux d'intérêt, encore extrêmement bas, mais qui repartent à la hausse aux États-Unis sous l'impulsion de la Fed, alors que la Banque centrale européenne prévoit d'injecter un peu moins de liquidités ? La remontée des taux d'intérêt aura des conséquences sur le logement et risque de gripper l'ensemble du mécanisme de la construction et des ventes immobilières en France.

Enfin, des élections européennes auront lieu l'an prochain. Combien la France va-t-elle emprunter en 2019 ? Est-ce que ce sera plus que l'année dernière, ce qui confirmerait la tendance des emprunts français qui ne cessent d'augmenter sur les marchés ?

M. Thierry Carcenac. - M. Le Maire a évoqué les dix années qui se sont écoulées avant que vous n'arriviez au pouvoir, confondant ainsi les deux quinquennats. Or, durant le dernier, la trajectoire du déficit public va en diminuant, et le CICE continue à produire ses effets, même s'il est remis en cause. Quant à l'impôt sur les sociétés, vous poursuivez sur ce qui avait été engagé. M. le ministre a défendu une politique assumée de l'offre. Nous privilégions quant à nous de jouer à la fois sur l'offre et la demande. Lorsque vous disiez tout à l'heure qu'on ne peut pas redistribuer des richesses que l'on n'a pas, je constate que vous ne prenez pas en compte celles qui étaient issues de l'ISF ou de la flat tax, au point de ne pas les avoir conservées.

Sur quelle base reposent vos hypothèses en matière de taux d'intérêt ? Quel taux de change avez-vous retenu, notamment pour le dollar et le coût du baril, dont on sait qu'il a des impacts très forts en matière énergétique ? Enfin, comme rapporteur de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », je suis très attentif aux réformes structurelles et aux propositions du rapport Cap 2022. Pour obtenir le « zéro espèce » dans les ministères, vous allez concéder à des opérateurs présents dans tout le territoire, la possibilité de recouvrer les espèces. Quelles incidences cela aura-t-il en matière d'emploi dans les services de l'ex-Trésor ? Et y aura-t-il un impact sur la fabrication des pièces de monnaie dans notre établissement de Pessac ? Quant au transfert du recouvrement des taxes sur les boissons non alcoolisées de la DGDDI vers la DGFiP, il me semble que les propositions de Cap 2022 allaient bien plus loin que ce que vous annoncez, puisqu'elles concernaient l'ensemble des taxes perçues par les douanes.

M. Bernard Lalande. - Je m'interroge sur la transformation du CICE en baisse des charges. A priori, le CICE était un outil qui devait produire un effet de levier sur l'économie, avec cette particularité qu'il consistait à transformer une assiette sociale en crédit d'impôt, ce qui laissait une certaine latitude au gouvernement pour en jouer en fonction de la conjoncture. Vous le remplacez par une baisse des charges, sans doute à cause des 20 milliards d'euros qu'il coûte à l'État, ce qui n'est pas rien. D'un côté, les entreprises verront leurs charges baisser de 6 % dès le 1er janvier, et de l'autre, elles pourront déduire de leur impôt sur les sociétés le CICE de 2018. Avez-vous mesuré les effets que cette baisse de 6 % des charges produira sur l'investissement, sur la hausse des salaires, sur le désendettement des entreprises et puis - évitons d'être naïf à défaut de nous montrer provocateur - sur les dividendes ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je m'interroge sur la cohérence des mesures que vous annoncez. Certes, je veux bien entendre qu'en bas de la feuille de paie, le montant net sera en hausse. Cependant, mes collègues Bernard Delcros et Jean-François Husson ont raison au sujet de la fiscalité énergétique : la hausse du prix du carburant, l'évolution de la TGAP et de la taxe sur l'enlèvement des ordures ménagères feront immanquablement que le coût de la vie sera plus élevé et que le pouvoir d'achat finira par baisser.

Enfin, M. Le Maire a clairement défini la création d'emplois comme sa priorité, nous répétant que le premier choix était celui du travail et qu'il voulait plus de Français qui travaillent. Cependant, certaines mesures liées au développement durable, comme celles qui découlent des amendements de Mme Laurianne Rossi et de M. François-Michel Lambert portant sur la loi relative à l'agriculture et l'alimentation (Egalim), menacent directement plusieurs milliers d'emplois dans la filière plasturgie. N'y a-t-il pas là un manque flagrant de cohérence ?

M. Charles Guené. - Je note avec intérêt qu'à l'article 79 du projet de loi de finances, vous prévoyez une évolution des modalités de répartition de la DGF, notamment pour la dotation des intercommunalités. Cela devrait satisfaire le Comité des finances locales qui vous interrogera certainement sur ce sujet, demain matin. Je conçois que techniquement cette question puisse être plus urgente que les autres. Il n'en reste pas moins que je m'interroge toujours sur la nature des textes sur les collectivités locales que vous allez nous proposer au premier semestre de l'année prochaine. Devons-nous nous attendre à un simple ajustement par rapport au retrait de la taxe d'habitation ou bien nous proposerez-vous une réforme plus complète de la fiscalité locale ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Monsieur Meurant, nous considérons qu'une baisse généralisée de la fiscalité permettra une reprise de la croissance tant pour les ménages que pour les entreprises. D'où les 6 milliards d'euros d'impôts en moins pour les ménages, dès l'année prochaine, et à peu près 18 milliards d'euros en net pour les entreprises, ce qui revient, mis bout à bout, à 24 milliards d'euros de baisse d'impôts. Cela n'est pas arrivé depuis très longtemps, et cela représente une augmentation assez forte du pouvoir d'achat. Vous aviez abondamment cité les prévisions de l'Insee, l'an dernier ; c'est moins le cas aujourd'hui. Peut-être que l'arbitre devrait regarder des deux côtés avant de siffler un penalty... Le pouvoir d'achat a augmenté de 0,5 % durant les cinq dernières années, de 1,3 % l'an dernier sous l'effet décalé des baisses de cotisations, et l'Insee prévoit qu'il augmentera de 1,6 % en fin d'année et de 1,7 % l'année prochaine. Le Haut Conseil des finances publiques prévoit cette accélération de la consommation et de la croissance que nous constatons déjà dans les recettes fiscales, après deux trimestres timorés. Je vous rappelle qu'une croissance de 1,7 % de pouvoir d'achat serait la plus forte croissance que la France aura connue depuis dix ans.

Je ne partage pas vos analyses sur le déficit de l'État, car c'est bien l'État qui fournit des efforts, et pas les collectivités locales, ni les acteurs du champ social qui attendent de grandes réformes sur le chômage et les retraites, ou qui connaissent un ressaut de dépenses comme par exemple outre-mer où l'Ondam progresse, en raison de difficultés fortes. L'an prochain, l'État devrait baisser ses dépenses de 0,8 %, alors que les collectivités les augmenteront de 1 %. La DGF sera maintenue avec un léger ressaut de 70 millions d'euros, indépendamment de la fiscalité propre aux régions. Et c'est encore l'État qui compensera la baisse de l'impôt. La compensation exacte du CICE en allègement des charges représente 20 milliards d'euros, mais c'est un one-off, et l'État compensera à la Sécurité sociale des équivalents de points de recette de TVA, pour réduire notamment certaines mesures sociales introduites dans la loi PACTE. Surtout, nous prévoyons 6 milliards d'euros de recettes en moins à la fin de l'année prochaine pour l'impôt sur le revenu, ce qui est dû à l'effet positif du prélèvement à la source pour les ménages, qui paieront leurs impôts sur le compte des collecteurs en décembre, la collecte n'étant versée sur les comptes de l'État qu'au mois de janvier 2020. Le déficit de l'État sera largement en dessous de celui de l'an dernier, autour de 63 ou 64 milliards d'euros.

En ce qui concerne les taux d'intérêt, les prévisions du Gouvernement ont été l'an dernier extrêmement sages et prudentes, dans un souci de sincérisation du budget, même si le mot ne vous plaît pas. Nous resterons prudents l'an prochain, car nous avons bien compris qu'il y avait une possibilité de ressaut en mai et juin, au moment où M. Draghi sera proche du départ et souhaitera renforcer les obstacles à une politique monétaire trop accommodante. Pour l'instant, les taux sont à 0,79 % à dix ans. Nous avons prévu qu'à la fin de 2018, ils seraient à 1,4 %, et à 2,2 % à la fin de 2019. Ce triplement reste une hypothèse très prudente. Si l'inflation n'est pas trop forte, la charge de la dette restera à peu près la même, autour de 41 ou 42 milliards d'euros. Nous gérons bien notre dette et nous emprunterons le même montant que l'an dernier, autour de 195 milliards d'euros.

Le système du « zéro espèce » s'appliquerait surtout à la DGFiP, qui détient beaucoup d'argent liquide dans ses trésoreries. Jusqu'à présent, les ministres du budget faisaient chaque année voter dans les PLFR des baisses de montant d'acceptation de monnaie dans les trésoreries. J'ai moi-même commis cette erreur devant vous. Cependant, c'est le seul décret que j'ai refusé de signer en application de la loi de finances que vous aviez adoptée. Je considère en effet qu'il n'est pas nécessaire de continuer le supplice chinois de baisser chaque année le montant d'acceptation d'argent liquide depuis que dans une trésorerie d'Évreux, une caissière m'a expliqué que les gens venaient plusieurs fois dans la journée verser l'argent liquide qui correspondait au montant voté par le Parlement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est interdit par la loi.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Mais cela se fait. Je n'ai pas sanctionné la caissière, mais j'ai plutôt considéré que les mesures que nous avions prises n'étaient pas conformes à la réalité. J'ai donc proposé de conserver un montant de paiement en liquide pour les contribuables, en attendant une grande réforme dans le PLF qui ouvrira des appels d'offre régionalisés auxquels pourront répondre notamment les buralistes ou la Poste, qui connaissent les difficultés économiques que nous savons. Les Français pourront ainsi payer leurs amendes ou leurs taxes sous la forme de timbres fiscaux. Ce dispositif générera des économies en termes d'emploi, et constituera une facilité pour ceux qui souhaitent continuer à payer en liquide. On pourra envisager d'arrêter le numéraire dans le réseau à deux ans, avec les économies qui s'ensuivent en termes d'organisation et d'emploi. Nous pourrons en discuter en séance.

Pour ce qui est du recouvrement, il concerne la DGDDI et la DGFiP, mais son champ est aussi fiscal avec l'Agirc-Arcco et l'Urssaf. À cela s'ajoute l'annonce de la création d'une agence du recouvrement unique d'ici la fin du quinquennat. Il s'agit d'un aspect fondamental dans le fonctionnement de l'État. J'ai missionné sur ce sujet M. Alexandre Gardette, directeur en charge des services fiscaux. Nous attendons son rapport et je répondrai à toutes vos questions sur la réorganisation des services de Bercy.

Monsieur Lalande, le CICE a été créé pour compenser l'augmentation de fiscalité du début du quinquennat précédent. Plutôt que de baisser l'impôt, il s'agissait de le compenser par de la dépense publique, selon un système tout shadokien. Depuis un an et demi, nous avons proposé la transformation structurelle du CICE en baisse de charges. Je ne vois pas bien pourquoi les dividendes augmenteraient. En revanche, si l'impôt sur les sociétés augmente, ce sera tant mieux pour les recettes de l'État, qui récupérera 5 milliards d'euros rien qu'en améliorant les bénéfices des entreprises. En outre, la baisse des charges vaudra aussi pour le monde associatif et pas seulement pour les entreprises, car l'allègement des charges vaudra pour l'ensemble des employeurs.

Monsieur Guené, le Président de la République et le Premier ministre ont voulu que ce PLF opère des changements importants en matière de fiscalité locale, qu'il s'agisse de la taxe foncière ou des droits de mutation. Dans le cadre du plan Pauvreté, le Président de la République a fait des annonces au sujet de l'allocation unique, en mentionnant une recontractualisation du domaine social avec des collectivités locales, sans préciser s'il s'agissait simplement des départements, ce qui laisse le débat ouvert. L'an prochain, la question des finances locales ne concernera pas seulement la suppression de la taxe d'habitation à 100 % pour la résidence principale, mais aussi le fonctionnement du couple commune et intercommunalité, du département et de la région, même si pour ces dernières le point de TVA, au taux extrêmement dynamique, constitue une recette supplémentaire de 700 millions d'euros par rapport aux dotations antérieures. Régions de France et les présidents de régions ne mentionnent d'ailleurs plus du tout les baisses de dotation. Quand les gens ne disent rien, c'est qu'ils sont contents.

Mme Vermeillet, je ferai écho à votre dernière question auprès du ministre concerné.

M. Vincent Éblé, président. - Merci, Monsieur le Ministre.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 25.

Mercredi 26 septembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 15 heures.

Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil relatif aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

M. Vincent Éblé, président. - Nous recevons Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter l'avis relatif aux projets de loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Nous disposerons ainsi d'informations complémentaires sur la manière dont il a été élaboré et les données macroéconomiques sur lesquelles il s'appuie. L'avis du Haut Conseil est important pour éclairer la représentation nationale sur la sincérité du projet de loi de finances et la crédibilité de notre trajectoire budgétaire, au regard notamment de nos engagements européens.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. - Pour vous présenter les principales conclusions de l'avis du Haut Conseil des finances publiques, je suis accompagné de François Monier, rapporteur général, de Vianney Bourquard, rapporteur général adjoint, et de Vladimir Borgy, rapporteur. Comme vous le savez, le Haut Conseil se prononce sur les prévisions macroéconomiques présentées par le Gouvernement à l'occasion du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ainsi que sur la cohérence de ces projets avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. Nous nous appuyons sur les prévisions d'organismes tels que la Commission européenne, le FMI, l'OCDE et sollicitons des prévisionnistes nationaux comme l'Insee, la Banque de France ou encore l'Observatoire français des conjonctures économiques.

J'aborderai en premier lieu le contexte macroéconomique. Ces derniers mois, la croissance mondiale s'est infléchie légèrement en Europe et au Japon, plus fortement dans certains pays émergents ; à l'inverse, elle s'est affermie aux États-Unis. S'agissant de la zone euro, la croissance économique est passée d'un rythme trimestriel de 0,7 % en 2017 à 0,4 % au 1er semestre 2018. Cette tendance reflète un environnement international moins favorable depuis l'été 2017. Les causes sont multiples : la hausse des prix du pétrole, l'appréciation de l'euro, l'accroissement des incertitudes commerciales, etc. Le climat des affaires s'est ainsi replié au cours du 1er semestre 2018. Plusieurs paramètres d'activité demeurent positifs : le climat des affaires reste supérieur à sa moyenne observée sur une longue période, la croissance européenne bénéficie de l'orientation favorable de la politique monétaire, ainsi que des effets bénéfiques de politiques budgétaires légèrement expansionnistes. La croissance de la zone euro devrait donc à l'avenir se stabiliser.

J'en viens à la situation de la France. Le ralentissement de l'activité économique française observé au début de l'année 2018 a été plus prononcé que celui de la moyenne de la zone euro. Cet écart tient essentiellement à la consommation des ménages. Le calendrier des mesures fiscales nouvelles a pu peser au cours du premier trimestre sur le pouvoir d'achat des ménages. D'autres facteurs temporaires, comme les grèves dans le secteur des transports, peuvent aussi expliquer ce ralentissement.

Le contexte international est marqué par des incertitudes élevées. Les risques économiques sont multiples : montée des tensions commerciales, résultats des négociations sur le Brexit, situation de l'Italie, déséquilibres financiers en Chine, fragilité de plusieurs pays émergents - Turquie, Argentine, Afrique du Sud, Brésil. Le déséquilibre budgétaire américain et le relèvement des tarifs douaniers pourraient provoquer une accélération de l'inflation. Enfin, le poids élevé de l'endettement public et privé dans de nombreux pays fait peser un risque supplémentaire sur la croissance mondiale.

J'en arrive aux observations formulées par le Haut Conseil sur le scénario présenté par le Gouvernement.

La prévision de croissance 2018 dans le projet de loi de finances pour 2019 est de 1,7 %, identique à celle retenue dans le projet de loi de finances pour 2018, mais inférieure à celle formulée dans le programme de stabilité. Compte tenu de l'acquis de croissance au deuxième trimestre 2018, estimé à 1,3 %, une croissance de 1,7 % en moyenne annuelle suppose une accélération de l'activité d'ici à la fin de l'année d'au moins 0,5 % par trimestre. La production industrielle de juillet et les dernières enquêtes de conjoncture permettent d'anticiper une remontée du taux de croissance au troisième trimestre 2018. Le Haut Conseil juge crédible la prévision de croissance du Gouvernement, en ligne avec celle des organisations internationales et des instituts de conjoncture. S'agissant de la croissance en 2019, qui s'élèverait à 1,7 %, là encore en ligne avec la moyenne des prévisions disponibles, le Haut Conseil considère que les hypothèses retenues par le Gouvernement quant à l'évolution de la demande des ménages et des entreprises sont plausibles. Il note toutefois que cette prévision est affectée d'un degré d'incertitude plus élevé que les années précédentes.

Les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2018 sont cohérentes avec les informations disponibles. Pour 2019, les prévisions sont plausibles. La masse salariale des branches marchandes non agricoles augmenterait de 3,5 % en 2018 et en 2019. La croissance de l'emploi s'affaiblirait progressivement jusqu'en 2019. La prévision de masse salariale pour 2018 est revue à la baisse par rapport au programme de stabilité pour tenir compte des données d'activité du 1er semestre 2018. Enfin, la hausse des prix à la consommation anticipée dans le projet de loi de finances pour 2019 serait de 1,8 %.

L'inflation serait sensiblement plus élevée que le niveau prévu l'année dernière - 1,8 % contre 1,1 % -, pour l'essentiel en raison de l'évolution des prix de l'énergie. L'inflation sous-jacente, hors prix volatils, se redresserait progressivement de 0,4 % en 2017 à 0,9 % en 2018, soutenue par une remontée des prix des services liée à celle des salaires. Cette prévision est cohérente avec les indices des prix constatés jusqu'en août 2018, avec l'hypothèse d'une stabilisation du prix du pétrole à 73 dollars. La prévision d'inflation formulée par le Gouvernement pour 2019 est de 1,4 %, anticipant une baisse de l'inflation par rapport à 2018 du fait d'une moindre contribution des prix de l'énergie et des tarifs administrés. L'inflation sous-jacente continuerait de remonter sans refléter totalement l'accélération des salaires. Ces prévisions pour 2018 et 2019 sont légèrement inférieures aux moyennes du Consensus Forecasts de septembre, mais le Haut Conseil considère qu'elles sont raisonnables.

J'en viens aux observations formulées par le Haut Conseil sur les prévisions de finances publiques, dont je tiens à souligner le caractère particulièrement complexe pour les années 2017 à 2019. D'une part, l'Insee a révisé les comptes des administrations publiques pour intégrer notamment le reclassement de SNCF Réseau et la recapitalisation d'Orano, ex-Areva ; il en résulte une dégradation du déficit public nominal et du déficit structurel de 3,2 milliards d'euros en 2016 et de 1,9 milliard d'euros en 2017. Les déficits de 2018 et de 2019 ne sont affectés que de manière marginale. L'impact négatif du reclassement de SNCF Réseau serait presque compensé par les améliorations observées s'agissant des administrations de sécurité sociale et du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».

D'autre part, les années 2017 à 2019 sont marquées par deux opérations budgétaires exceptionnelles de grande ampleur : le remboursement de la taxe de 3 % sur les dividendes en 2017 et en 2018 à la suite de son invalidation par le Conseil constitutionnel et sa compensation sur la seule année 2017 par une surtaxe exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés, qui représente 0,2 point de PIB en 2018 ; la transformation du CICE en baisse de cotisations au 1er janvier 2019, qui représente 0,9 point de PIB en 2019. Si on les neutralisait, le scénario d'évolution des finances publiques induirait une réduction du déficit public d'environ 0,3 point en 2018 et 0,5 point en 2019, se partageant entre une amélioration de la composante conjoncturelle et du solde structurel.

J'en viens à notre appréciation sur les prévisions de recettes et de dépenses. S'agissant des recettes, les prévisions pour l'année 2018 sont en ligne avec les informations dont nous disposons. Les recettes fiscales nettes de l'État, en particulier, sont cohérentes avec les encaissements à ce stade de l'année. Le Gouvernement retient une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1,1 en 2018, unitaire en 2019. Au total, pour 2018 et 2019, le Haut Conseil considère que les prévisions de prélèvements obligatoires sont réalistes.

L'augmentation globale des dépenses présentées dans le projet de loi de finances hors crédits d'impôt pour 2018 est de 1,6 % en valeur, nulle en volume. En 2019, hors crédits d'impôt et opérations exceptionnelles, elle s'élève à 1,9 % en valeur et 0,6 % en volume.

Le Haut Conseil relève une budgétisation plus réaliste de certaines dépenses de l'État, notamment des OPEX, mais les risques de tension nécessiteront une exécution rigoureuse. Les dépenses des administrations de sécurité sociale diminueraient de 1,8 % en 2019 par rapport à 2018. Les dépenses de retraite et de certaines prestations sociales, hors minima sociaux, seraient modérées par une revalorisation de 0,3 %, inférieure à l'inflation.

Enfin, les dépenses des administrations publiques locales augmenteraient en 2018 et en 2019 de 2,3 %, contre 2,5 % en 2017. La capacité de financement des administrations publiques locales continuerait donc à progresser. Le Gouvernement fait l'hypothèse du respect en 2018 comme en 2019 de l'objectif d'évolution de la dépense locale de fonctionnement. Les informations disponibles indiquent une évolution modérée de la dépense locale de fonctionnement en 2018 ; une incertitude demeure concernant la vigueur de l'investissement local en 2018 et en 2019 dans une phase haute du cycle électoral.

En résumé, la prévision de dépenses repose sur des efforts de maîtrise de la part de l'ensemble des administrations - État, sécurité sociale, collectivités territoriales - pour 2018 comme pour 2019. Le Haut Conseil estime que cette perspective d'évolution est atteignable. Le déficit public retenu pour l'année 2019 est plausible, compte tenu du scénario macroéconomique et des baisses de prélèvements. Notre appréciation repose néanmoins sur la stricte tenue de la trajectoire de dépenses.

J'en viens à la cohérence des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. Les prévisions de solde structurel ne font pas apparaître un écart important, 0,5 %, par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022. L'ajustement structurel s'élève à 0,1 point de PIB en 2018 et à 0,3 point de PIB en 2019. L'effort structurel serait nul en 2018 et de 0,3 point de PIB en 2019. Le Gouvernement n'a pas comptabilisé en opération ponctuelle la mesure d'augmentation prévue en 2019 du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés dont le rendement est estimé à 1,5 milliard d'euros, et donc considérée comme contribuant à l'amélioration du solde structurel. Le Haut Conseil estime qu'il serait logique de la classer en opération ponctuelle et temporaire. Si tel était le cas, le déficit structurel serait minoré de l'ordre de 0,1 point de PIB en 2019, et donc plus proche de 0,2 point. Même ainsi revu à la hausse, l'écart ne serait pas important au sens de l'article 23 de la loi organique. Il souligne néanmoins que les ajustements structurels prévus pour 2018 et 2019 qui seront soumis à l'appréciation de la Commission sont inférieurs au minimum de 0,5 point par an prévu dans le volet préventif du pacte de stabilité.

Le déficit public nominal resterait proche de 3 points de PIB à l'horizon 2019. Une fois neutralisé l'impact de la transformation du CICE en baisse de cotisations, le déficit nominal se réduirait sensiblement, mais cette réduction serait due pour plus de la moitié à la conjoncture économique favorable. Le déficit structurel de la France s'établit à 2,2 points de PIB en 2018, alors qu'il est en moyenne de 0,5 point dans les pays membres de la zone euro. Comme vous le savez, la France se situe désormais dans le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et reste loin de son objectif de moyen terme fixé à moins 0,4 point de PIB. Par ailleurs, elle n'aurait pas encore amorcé la réduction de son ratio d'endettement, à la différence de la quasi-totalité des pays européens.

Malgré une certaine amélioration, la situation de nos finances publiques constitue une fragilité de notre économie. Avec une dette approchant les 100 points de PIB, qui a progressé de plus de 30 points depuis la crise de 2008, la France ne dispose que de marges de manoeuvre limitées pour faire face à un éventuel fort ralentissement de l'activité économique, alors que le contexte international est marqué par des incertitudes élevées.

M. Vincent Éblé, président. - Le Haut Conseil relève que la prévision de croissance s'inscrit dans un contexte international marqué par des incertitudes particulièrement élevées : pourriez-vous quantifier ces incertitudes en nous donnant par exemple un ordre de grandeur de ce que pourrait être la croissance dans un contexte défavorable ?

Le ralentissement de la croissance a été deux fois plus prononcé en France que dans le reste de la zone euro au premier semestre. Vous soulignez que cela est sans doute lié à la politique fiscale du Gouvernement, qui a décalé les baisses de cotisations sociales pour les salariés, avec des effets sur la consommation et donc la croissance. Ne peut-on pas considérer, comme certains le font, au risque pour le Haut Conseil de sortir de sa traditionnelle réserve, qu'il y a là une erreur de pilotage macroéconomique évidente ?

Enfin, lors de notre récent déplacement à Washington, la directrice générale du FMI, Christine Lagarde, a fortement insisté sur la nécessité de « réparer la toiture quand le soleil brille ». Bien que l'actuelle majorité continue de bénéficier d'une conjoncture favorable, l'effort structurel est nul en 2018, après avoir été négatif l'année dernière, une première depuis 2012 ! N'est-on pas en train de manquer une opportunité historique de redresser la situation des comptes publics ?

M. Didier Migaud. - Les économistes ne prennent pas le risque de quantifier les incertitudes, mais il est vrai que l'année 2019 nous paraît plutôt entourée d'incertitudes baissières. J'ai évoqué la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, la situation italienne, les tensions dans certains pays émergents. Le prix du baril du pétrole est lié aux tensions internationales. Or une augmentation de 10 dollars peut coûter 0,1 point de croissance. Cela dit, le pire n'est pas toujours certain ! Il faut rester prudent dans les prévisions et être attentif aux évolutions possibles. Le consensus des économistes table sur une croissance de 1,6 %, 1,7 % en 2018. En 2019, elle reste plausible, avec un degré d'incertitude plus fortement marqué. Les décisions de la présidence américaine peuvent avoir des conséquences négatives pour le reste du monde.

S'agissant de votre deuxième question, il ne m'appartient pas de me prononcer. Il convient d'analyser les résultats sur l'année, qui seront vraisemblablement très proches de la prévision du Gouvernement. Il faut avoir un peu de recul par rapport aux prévisions : il arrive que l'Insee révise les chiffres de bien plus de 0,1 point. Des facteurs psychologiques peuvent également avoir leur importance. Quoi qu'il en soit, je confirme l'intérêt de « réparer la toiture quand le soleil brille », et la France a dû mal à trouver le moment adéquat.

M. Emmanuel Capus. - Ma première question porte sur le « bras préventif », selon lequel nous devons réduire notre déficit structurel de 0,5 point. Or le budget prévoit de réaliser un effort de 0,1 point cette année et de 0,3 point l'année suivante, voire 0,2 en tenant compte de vos réserves. Nous sommes donc loin du compte. Risquons-nous l'ouverture d'une procédure pour déviation significative ? Si oui, à quelle échéance ?

Ma seconde question concerne la notion d'effort structurel : n'est-il pas temps d'unifier notre définition et celle de l'Union européenne ?

M. Roger Karoutchi. - Je me demande si tout cela a du sens. La croissance serait de 1,7 % en France cette année pour les optimistes, de 1,6 % pour les pessimistes, mais en moyenne de 2,5 % dans l'Union européenne. Quel que soit le scénario, nous sommes derniers et la France perd chaque année en compétitivité. Que devrait faire le Gouvernement pour que la croissance atteigne 2,5 % ?

Il est peu probable que les prix du pétrole ou du gaz baissent l'année prochaine, que les tensions commerciales s'arrangent. Le Haut Conseil n'envisage-t-il pas de tirer la sonnette d'alarme ? Compte tenu des prévisions en matière d'inflation, de déficit structurel et de déficit nominal par rapport au niveau européen, ne sommes-nous pas en train de prendre une pente extraordinairement dangereuse, tout en se disant que cela aurait pu être pire ?

M. Vincent Capo-Canellas. - La progression de la dépense publique serait nulle en volume cette année, mais nous ne tenons pas nos engagements européens et figurons en tête du classement, si je puis dire... Quelle est votre appréciation sur la baisse nécessaire du niveau de dépenses ? On a reproché au Gouvernement d'utiliser le rabot. Certaines pistes vous paraissent-elles pouvoir être mises en oeuvre pour parvenir au respect de nos engagements européens ?

M. Marc Laménie. - Quelles sont les perspectives d'évolution du déficit public, compte tenu du reclassement de SNCF Réseau ? Que pensez-vous de la forte diminution des crédits des missions « Cohésion des territoires », notamment des aides au logement, et « Travail et emploi » dans le projet de loi de finances pour 2019, ou encore de l'augmentation de 1,5 % des dépenses de personnel et du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne ? Enfin, qu'en est-il de la dette transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ?

M. Didier Rambaud. - Comment les pertes liées aux tensions internationales sont-elles évaluées compte tenu des divergences entre économistes ? Vous appelez à un ajustement structurel plus fort : quel niveau d'équilibre proposez-vous pour que la trajectoire de baisse de la dépense publique ne soit pas négative pour la croissance ? Enfin, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a instauré un nouveau principe budgétaire consistant à affecter toute bonne nouvelle en recettes à la baisse du déficit. Disposez-vous d'un premier rapport d'étape sur ce nouveau principe ? Qu'en pensez-vous ?

M. Didier Migaud. - Certaines questions peuvent concerner le Haut Conseil des finances publiques, d'autres dépassent très largement le cadre de sa mission. Le Haut Conseil n'entre en effet pas dans le détail du projet de loi de finances pour 2019 et ne peut porter d'appréciation sur chacune des missions qu'il contient. Le PLF pour 2019 n'a d'ailleurs pas été porté en totalité à notre connaissance puisque nous devons donner notre avis avant son passage en Conseil des ministres : lorsque nous délibérons, les derniers arbitrages sur certaines dépenses n'ont donc pas encore été effectués.

Ce que regarde le Haut Conseil, c'est la cohérence du projet du Gouvernement : paraît-il crédible, compte tenu du scénario macroéconomique qu'il présente et de ce que nous constatons à partir de l'exécution pour l'année 2018, en liaison avec la Cour des comptes ? A priori, avec ce qui est présenté en recettes comme en dépenses, cela semble tout à fait plausible, sauf concrétisation de risques qui affecteraient la croissance en 2019 et nécessiteraient de réviser le scénario.

Vous êtes nombreux à vous interroger non sur les hypothèses de croissance mais sur la croissance potentielle de la France et son niveau de compétitivité. Chacun reconnaît que sa croissance potentielle mériterait d'être plus élevée et sa compétitivité renforcée. Que faire pour y parvenir ? Il n'est pas dans la mission du Haut Conseil de le dire, mais cela ne peut passer que par des réformes de structure qui peuvent prendre du temps. Le Gouvernement, dans la loi de programmation des finances publiques, a d'ailleurs prévu une augmentation de la croissance potentielle en fin de période, estimant qu'un certain nombre des mesures structurelles qu'il propose iront dans ce sens.

L'équilibre n'est pas facile à trouver : dès lors que vous prenez des mesures pour redresser les comptes publics, certaines peuvent avoir un effet récessif. D'où l'intérêt de prendre des mesures structurelles lorsque la conjoncture s'améliore, afin d'éviter que ces conséquences négatives ne soient trop fortes pour l'ensemble des acteurs économiques. Aux responsables politiques d'arbitrer pour trouver le bon équilibre.

Tout ce qui peut améliorer le niveau de déficit à la baisse va dans le bon sens. Avant de redistribuer, il convient de redresser les comptes publics pour retrouver des marges de manoeuvre, notamment au moment où la conjoncture ralentit ou se retourne. C'est ainsi que nous voyons d'ailleurs la fragilité de la situation des finances publiques françaises : nous avons réduit le déficit nominal, compte tenu d'une croissance plus forte, mais le déficit structurel reste élevé. Le déficit nominal pourra atteindre en 2019 un niveau que la France n'a pas connu depuis une vingtaine d'années : c'est formidable, sauf que la dette a augmenté de trente points de PIB... Bref, relativisons la situation, et mesurons l'importance des notions permettant de raisonner au-delà de la conjoncture que sont la croissance potentielle ou l'écart de production, même si elles sont très débattues entre économistes.

La Commission européenne raisonne davantage en termes d'ajustement structurel, qui prend en compte l'élasticité des recettes et aime bien, comme le Haut Conseil du reste, le concept d'effort structurel, qui est plus proche de l'effort réel. On voit bien qu'une règle en dépense peut avoir un intérêt pour apprécier la réalité de la situation des finances publiques dans un pays. Cela fait partie des réflexions au niveau européen, comme au sein du Conseil d'analyse économique (CAE) placé auprès du Premier ministre. Sauf blocage, des propositions seront sans doute faite à ce sujet au niveau européen.

J'en viens à la procédure de déviation significative. Beaucoup de pays dévient de la trajectoire recommandée dans le volet préventif. Pour l'heure, la Commission européenne n'a ouvert aucune procédure. Elle use pour apprécier la situation française de sa marge d'interprétation des règles européennes. Le commissaire européen a évoqué les 0,3 point de PIB d'effort structurel prévus par le Gouvernement, inférieurs au 0,5 point ou au 0,6 point recommandés. Encore faut-il que l'effort soit réellement de 0,3 point... À la suite de notre observation, le ministre a envisagé la possibilité que le cinquième acompte de l'impôt sur les sociétés, temporaire dans le projet de loi de finances, devienne pérenne, auquel cas il entrerait dans la définition de l'effort structurel. Comprenez que le Haut Conseil, composé d'experts, raisonne par rapport à des textes qu'il n'a pas la capacité d'interpréter. La Commission européenne, elle, est une autorité politique, qui a de ce fait une capacité d'appréciation. Les éléments du budget de la France seront portés à la connaissance de la Commission européenne le 15 octobre : nous verrons à ce moment-là, mais des échanges ont déjà eu lieu entre elle et le Gouvernement français.

Le Gouvernement a confirmé hier la résorption de la dette sociale à l'horizon 2024, c'est-à-dire la fin de la Cades, même si 15 milliards d'euros de dette de l'Acoss lui seront encore transférés. Dès lors que les taux d'intérêt peuvent remonter, il vaut mieux que cette dette soit gérée par la Cades plutôt que par l'Acoss, qui n'emprunte qu'à court terme et se trouve donc plus dépendante de l'évolution des taux d'intérêt. Or, la BCE envisageant de mettre petit à petit fin à sa politique actuelle, il faut craindre la remontée des taux d'intérêt. Cette mesure va donc dans le bon sens. La Cour des comptes avait déjà fortement recommandé cette gestion par la Cades, sous réserve de recettes adéquates, et pointé le risque de faire porter par l'Acoss une dette de plus en plus élevée.

Mme Christine Lavarde. - M. le président du Haut Conseil jugera sans doute mes questions davantage destinées au Premier président de la Cour des comptes, puisqu'elles portent sur son rapport sur les finances locales...

Votre note de synthèse laisse entendre que la décélération de la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités serait liée pour une partie non chiffrée au dispositif de contractualisation mis en place par l'État avec les grandes collectivités. Avez-vous envisagé que cette décélération soit plutôt due à la diminution des dotations versées aux collectivités via leur contribution au redressement des finances publiques ? Bref, ne s'agit-il pas plutôt des effets produits par le rabot décidé précédemment ?

La note de synthèse fait aussi allusion au rythme cyclique des dépenses d'investissement des collectivités territoriales. Le graphique, qui s'arrête en 2018, fait bien apparaître une croissance sur deux à trois ans, puis une baisse significative. Le cycle dans lequel nous sommes pourrait connaître son point d'inflexion en 2019, et on l'annonce beaucoup plus bas que lors des cycles précédents. Quelles conséquences cela aurait-il, alors que les collectivités locales sont les principales pourvoyeuses d'investissement public ?

M. Arnaud Bazin. - Vous avez évoqué les incertitudes internationales pesant sur les perspectives de croissance, qui interdisent de retenir des hypothèses chiffrées très précises. Vous avez aussi évoqué ce qui va assurément se produire en 2019, en raison de la mise en place de certaines mesures, comme la retenue à la source de l'impôt sur le revenu. Si chacun sait qu'il ne s'agit que d'une pure affaire de trésorerie, cette nouvelle modalité pourrait avoir un impact psychologique sur des acteurs dont le comportement, vous l'avez dit, n'est jamais rationnel. Le Gouvernement semble avoir pris conscience de ce risque - d'où les atermoiements du Président de la République et, surtout, l'augmentation, dès janvier, des remboursements de crédits d'impôts. Comment l'évaluer ? Il paraît difficile de lire dans le marc de café, mais a-t-on tenté de chiffrer ce risque ?

M. Philippe Dallier. - Je ne résiste pas non plus à la tentation de vous interroger sur les finances des collectivités territoriales. J'ai été chagriné de lire ce matin dans la presse que vous préfériez la méthode Hollande à la méthode Macron, autrement dit qu'il valait mieux, pour obtenir un résultat, faire baisser les dotations brutalement plutôt que de contractualiser ! Si cette contractualisation pose question, elle prévoit toutefois, si l'exécution s'éloigne de l'objectif de dépense, un mécanisme de correction l'année suivante portant sur 75 % ou 100 % de cet écart. Vantez-vous donc réellement la méthode du rabot ? Limiter les dépenses des collectivités territoriales est à mon sens indissociable d'une réforme de la dotation globale de fonctionnement et des dotations de péréquation, et impose de regarder les charges de chacune pour les traiter de manière différenciée.

M. Jean-Marc Gabouty. - Le Gouvernement prévoit une hausse de la masse salariale de 3,5 % en 2019 et une baisse sensible du taux d'inflation. La masse financière disponible pourrait s'orienter vers la consommation ou vers l'épargne. Dans la mesure où la croissance ne devrait pas être supérieure en 2019 à ce qu'elle était en 2018, dois-je conclure que l'on anticipe une hausse de l'épargne en 2019 ?

Vous avez indiqué, à juste titre je crois, que le décalage entre l'augmentation et la réduction des prélèvements sur les ménages avait entraîné une stagnation de leur consommation, qui a été défavorable au taux de croissance au premier semestre. Un rattrapage aura nécessairement lieu, avec la réduction de la taxe d'habitation et des cotisations salariales ainsi que le versement au 15 janvier 2019, dans le cadre du prélèvement à la source, d'un acompte de 60 % concernant certaines réductions d'impôts. Bref, peut-on estimer que le 1er semestre 2019 aura une trajectoire inverse de celle constatée en 2018, et cela ne générera-t-il pas, toutes choses égales par ailleurs, un taux de croissance plus élevé ?

M. Claude Raynal. - Je rejoins Christine Lavarde, même si l'optimisme sur les effets de la contractualisation est plutôt le fait du Gouvernement que de la Cour des comptes.

Je veux rappeler qu'un des soucis que nous avions l'an dernier était de savoir si les résultats accumulés dans les collectivités du fait de la diminution des dépenses seraient finalement bien utilisables pour augmenter l'investissement.

J'aurais été ravi, en 2016, de lire le mot « plausible » dans l'avis du Haut Conseil sur le PLF pour 2017. La prévision de croissance de 1,5 % était alors jugée optimiste ; nous avons fait 2,2 % ! Et la justification était terrible : « le scénario de croissance retenu tend à s'écarter du principe de prudence ». Phrase redoutable ! Je salue la prudence nouvelle du Haut Conseil et je me réjouis que le terme « plausible » puisse être employé. Vous écrivez toutefois de plus en plus volontiers que la croissance est très difficile à évaluer, car nous pouvons connaître des phénomènes de relance ou de récession très rapides.

M. Didier Migaud. - Il faut toujours resituer les avis du Haut Conseil dans leur contexte. Ce que nous disions alors, c'est que compte tenu des hypothèses macroéconomiques présentées par le Gouvernement, la réalisation du scénario de finances publiques retenu était improbable. Ce qui s'est passé depuis l'a fortement démontré. Nous ne nous prononcions donc pas tant sur les hypothèses macroéconomiques - même si l'on pouvait alors les trouver optimistes - que sur la crédibilité du scénario global pour les finances publiques. Nous le voyons bien avec le résultat pour 2017 : il est à peu près celui annoncé, mais avec une croissance de 2,3 %, et non de 1,5 % comme le prévoyait le Gouvernement !

Certaines de vos questions ne concernant pas le Haut Conseil des finances publiques, je ne saurai y répondre en tant que président ! Le rapport sur les finances locales dit que la réduction des dotations sous le quinquennat précédent a eu le résultat escompté, c'est-à-dire une plus grande maîtrise de la dépense : une baisse des dépenses d'investissement et un ralentissement des dépenses de fonctionnement et de personnel. Nous nous bornons à constater que l'objectif fixé a été atteint. L'actuel Gouvernement propose un dispositif de contractualisation. La Cour des comptes observe qu'il n'y a pas lieu pour l'instant de penser que les objectifs ne seront pas tenus ; les premiers chiffres pour 2018 illustrent la poursuite d'une plus grande maîtrise des dépenses de fonctionnement, même si elles peuvent repartir à la hausse compte tenu de certaines décisions prises par l'État.

Le rapport dit encore que globalement, la situation financière des collectivités territoriales s'améliore. La question se pose de savoir ce qu'elles feront de ces marges de manoeuvre reconstituées. S'il est toujours aussi nécessaire de maîtriser l'évolution des dépenses publiques - la Cour des comptes ne fait en la matière aucune recommandation -, le Gouvernement devra s'interroger sur le bon mécanisme à retenir. Nous nous bornerons à observer si l'exécution du dispositif retenu correspond à l'objectif qu'il s'était assigné. Nous ne disons donc pas que la méthode précédente est supérieure à l'actuelle, nous constatons que la réduction des dotations aux collectivités a été remplacée par un objectif de dépense et une contractualisation avec quelques grandes collectivités. Nous verrons dans le temps comment les choses se passent.

Le Haut Conseil ne s'est pas prononcé sur le prélèvement à la source. Dans un précédent rapport, la Cour des comptes a relevé une incertitude sur le rendement de l'impôt sur le revenu en 2019, à la hausse comme à la baisse. Le Gouvernement lui-même prévoit un taux de collecte légèrement inférieur au taux actuel, compte tenu des incertitudes de début d'année. Sur le comportement des ménages, il est difficile de se prononcer. La mensualisation sur douze et non plus sur dix mois aura peut-être un effet psychologique positif ; les incertitudes sont plus fortes pour ceux qui bénéficient de crédits d'impôt. Nul ne peut dire avec certitude ce qui se produira. L'impôt sur la fortune immobilière (IFI) qui a remplacé l'ISF a pour l'heure un rendement plus important que prévu : relativisons donc les prévisions. Je reconnais qu'en raisonnant a posteriori, la Cour a toujours un avantage...

Il est tout aussi difficile de se prononcer avec certitude sur la consommation et la croissance. Le Gouvernement prévoit une augmentation du taux d'épargne en 2018 par rapport à 2017, et une stabilité en 2019. La consommation devrait en effet être un peu plus favorable au 1er semestre 2019 en raison de l'inflation. Le Gouvernement table sur l'effet positif des baisses de cotisations, mais certains facteurs négatifs, tel le prix du pétrole ou la sous-indexation des retraites, pourraient avoir un effet psychologique. Selon les comportements des ménages, certains facteurs peuvent jouer à la hausse ou à la baisse. Ce qui s'est passé au premier et au deuxième trimestre 2018 n'est pas même complètement expliqué... Peut-être l'INSEE révisera-t-il bientôt ses estimations - il peut le faire jusqu'à deux ans après !

M. Vincent Éblé, président. - Merci, monsieur le président. Nous vous recevrons mardi prochain au titre de votre troisième casquette, celle de président du Conseil des prélèvements obligatoires.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Vincent Éblé, Albéric de Montgolfier, Philippe Dominati, Jean-François Husson, Mmes Sylvie Vermeillet, Sophie Taillé-Polian et Nathalie Delattre comme membres titulaires et de MM. Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Éric Bocquet, Thierry Carcenac, Philippe Dallier, Vincent Delahaye et Mme Christine Lavarde comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

La réunion est close à 16 h 30.