Mardi 24 juillet 2018
- Présidence de M. Michel Magras, président -Risques naturels majeurs dans les outre-mer - Présentation du rapport d'information
M. Michel Magras, président. - Nous parvenons aujourd'hui au terme d'une période de travaux très denses pour notre délégation, avec l'instruction en parallèle de deux sujets d'étude qui ont donné lieu à de nombreuses auditions en réunion plénière, ainsi que l'organisation de deux colloques qui ont rencontré, les 31 mai et 21 juin, un vif succès.
Concernant nos études, nous examinons ce jour les conclusions de nos rapporteurs sur le premier volet de celle relative aux risques naturels majeurs, volet centré sur les problématiques de la prévention, de l'alerte ainsi que de la gestion de la crise et des situations d'urgence de l'immédiat après-crise. Le second volet traitera quant à lui des questions de reconstruction après une calamité et de l'organisation de la résilience des territoires.
Avant d'entendre l'analyse et les propositions de nos rapporteurs, Guillaume Arnell qui a la mission de veiller à la cohérence de l'ensemble constitué par les deux volets, et Victoire Jasmin et Mathieu Darnaud qui forment notre binôme de rapporteurs sur le premier volet, je voudrais vous livrer quelques éléments chiffrés qui illustrent le sérieux de nos travaux et révèlent notre souci de recueillir l'information au plus près des territoires.
Ainsi, nous avons tenu en formation plénière 45 heures d'auditions au cours desquelles nous avons entendu au total plus de 120 personnes. Dans ce décompte, sont intégrées 7 visioconférences et les journées ou demi-journées que nous avons passées à Météo France, à Saint-Mandé et Toulouse, ou au BRGM à Orléans. Par ailleurs, les rapporteurs et moi-même avons également rencontré un grand nombre d'acteurs lors du déplacement effectué fin avril en Martinique, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy et en Guadeloupe, plus de 180 personnes au cours de 65 heures de réunions et de visites. Autant vous dire que nos déplacements ne risquent pas de laisser croire à des visites touristiques... Mais pareille densité honore l'image de sérieux du travail sénatorial et je m'en félicite !
Au total, ce sont donc plus de 300 acteurs de l'alerte et de la gestion de crise qui ont été entendus et dont nos rapporteurs se sont efforcés de relayer les messages et les suggestions.
Les visioconférences notamment, par les dialogues directs qu'elles occasionnent, nous ont permis d'entendre certains appels de territoires exposés et particulièrement démunis, je pense notamment à Mayotte et à Wallis-et-Futuna. Les comptes rendus de tous ces échanges sont retranscrits dans un imposant volume annexé au rapport d'information. Je regrette que notre dispositif de visioconférence ne soit pas assorti d'une possibilité de captation audiovisuelle, ce qui valoriserait nos échanges avec les territoires et permettrait de les rendre consultables en ligne sur le site du Sénat ; à l'heure où nous cherchons à renforcer les liens avec les territoires, j'espère que nous pourrons disposer prochainement de cette fonctionnalité, et en tous cas j'en ai fait la demande.
Ce travail colossal ne manquera pas d'inspirer l'élaboration du projet de loi pour la prévention et la protection contre les risques naturels outre-mer, annoncé par le Président de la République à l'horizon de l'été 2019 lors de la récente présentation du Livre bleu.
Je vous propose sans plus tarder de céder la parole aux rapporteurs et en premier lieu à Guillaume Arnell, notre rapporteur coordonnateur. Les supports qui vous sont distribués, une note de synthèse du rapport et la liste des recommandations, vont vous permettre de suivre commodément les présentations de nos rapporteurs.
M. Guillaume Arnell, rapporteur coordonnateur. - Nous connaissons tous les raisons qui ont présidé à la conduite de cette étude. L'ouragan Irma a, au début du mois de septembre 2017, dévasté les Îles du Nord, nos îles respectives, monsieur le Président, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Deux autres ouragans, José puis Maria, ont suivi, le second touchant la Martinique et la Guadeloupe. Ce sont trois ouragans majeurs qui se sont ainsi succédé en moins de trois semaines, marquant profondément nos territoires et nos populations.
Au-delà du mouvement de solidarité qu'elles suscitent généralement - et ce fut le cas pour Irma où la mobilisation a été résolue et massive - les crises apportent leur lot de dissension et d'interprétation. Chacun a, durant cette crise sans précédent, assumé le devoir qui était le sien du mieux qu'il pouvait, de l'échelon le plus local jusqu'au sommet de l'État. Loin de l'idée de mettre en oeuvre une démarche accusatoire pour pointer des responsabilités qui n'auraient pas été assumées, nous avons partagé la même approche, monsieur le président, celle d'une démarche d'investigation pour chercher à comprendre, sans concession, comment avait été gérée la crise et si nous pouvions faire émerger des enseignements constructifs, utiles lors des prochains épisodes qui ne manqueront malheureusement pas de survenir. Je vous remercie donc, monsieur le président, d'avoir proposé, avec mon soutien, au Président du Sénat de mener cette étude et d'avoir permis que ces travaux se tiennent au sein de notre délégation aux outre-mer.
Cette mission a été dense, vous le disiez, monsieur le président, en rappelant les chiffres clés. Je remercie particulièrement les deux rapporteurs pour leur investissement durant cette étude, et le travail riche que nous avons mené ensemble. Nous nous sommes attachés à conduire nos investigations au plus proche des réalités des territoires et des acteurs de terrain et avons tenté dans ce rapport d'être aussi fidèles que possible dans nos constats.
Les nombreuses visioconférences, notamment avec les territoires les plus lointains comme les îles Wallis et Futuna, ont été particulièrement marquantes. Je conserverai des souvenirs forts de notre déplacement, si intense, de la découverte des lahars au Prêcheur à la Martinique, de cet échange avec les jeunes du service militaire adapté en Guadeloupe, de nos retours sur les douloureux stigmates d'Irma, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
Comprendre. C'est l'objet de cette étude.
Comprendre les risques auxquels sont soumis nos onze territoires, si nombreux, si forts, sans s'attacher uniquement au risque cyclonique - qui sait demain quel sera l'aléa qui marquera nos territoires ? Comprendre comment la puissance publique - l'État, nos collectivités, nous-mêmes, législateurs - appréhende ces risques, comment ceux-ci sont étudiés, évalués, pris en compte. Surtout, faute souvent de pouvoir en empêcher la survenue, comprendre comment, collectivement, nous nous y préparons et cherchons à en réduire les impacts sur nos territoires.
Comprendre ensuite la dimension opérationnelle qui intervient immédiatement lorsque l'on aborde les risques naturels : quelle réponse à la survenue d'un aléa, quel pilotage, quels moyens ? Comprendre, donc, comment est assurée la protection de nos populations.
Comprendre, certes, mais aussi en tirer des conclusions : quels dispositifs fonctionnent, quelles sont leurs faiblesses parfois et quels sont ceux qui ne correspondent pas à la réalité de nos territoires ? Les moyens affectés à cette mission immense sont-ils à la hauteur des enjeux ? Les schémas de réponse aux crises actuelles sont-ils adaptés au monde d'aujourd'hui, ultra-connecté alors que les fake news sont le quotidien ?
Trois axes forts se sont dégagés de l'instruction de nos travaux, autour d'une conclusion unanime : il y a urgence.
- il est urgent d'amplifier les efforts de prévention et de préparation aux risques, et pour ce faire de débloquer le fonds Barnier ;
- il est urgent de doter nos territoires de moyens de vigilance, d'alerte et d'intervention décents pour faire face aux aléas de demain et de conforter l'autorité des responsables d'opérations lors des crises majeures ;
- il est enfin urgent de construire une approche de gestion de crise plus inclusive et de nous adapter au monde numérique qui est le nôtre et d'en faire un atout, tout en conciliant ce nouveau monde avec les réalités propres à nos territoires.
Je cède la parole à mes deux collègues rapporteurs : Mathieu Darnaud présentera l'état des dispositifs de prévention et de préparation aux risques naturels, avec notamment les enjeux financiers autour du fonds Barnier ; Victoire Jasmin s'attachera ensuite aux questions d'alerte et de gestion des crises.
Chacun égrainera nos recommandations au fil de sa présentation. Notre secrétariat a mis à votre disposition leur liste ainsi qu'une synthèse du rapport.
Je reprendrai la parole à l'issue de leurs interventions pour livrer nos conclusions sur les questions de gestion plus inclusive des crises, ainsi que les enjeux d'information et de communication.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je voudrais remercier notre président, Michel Magras, et vous, monsieur le rapporteur coordinateur, ainsi que ma collègue co-rapporteure. Ce travail a permis de montrer que nous entrions dans une nouvelle ère en matière de prévention des risques ; les événements climatiques douloureux de l'an dernier l'ont rappelé et ce rapport arrive à point nommé.
Comme l'a annoncé Guillaume Arnell, je m'attacherai ici principalement à la connaissance et à la prévention des risques.
Nous avons été attentifs à la diversité des risques et à l'ensemble des territoires : cyclones, tsunamis, séismes, éruptions volcaniques mais aussi feux de forêt par exemple. Nous avons aussi intégré les « nouveaux » risques naturels, comme les sargasses, pour lesquelles nous demandons la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle (recommandation n° 1).
Ce panorama est large ; il a montré une chose : la connaissance des risques et leur reconnaissance est primordiale, nous l'avons constaté lors de nos déplacements à Toulouse, à Orléans, et surtout lors de notre mission aux Antilles : il faut soutenir la recherche sur les risques naturels, et les marges de progrès sont parfois importantes - je pense à un risque émergent comme les sargasses ou aux causes de l'érosion du trait de côte. Assurer à Météo France, au BRGM et aux observatoires les moyens de leurs missions est à cet effet primordial (recommandations n° 2 et 24).
Aussi, la connaissance scientifique des risques naturels est un préalable à leur cartographie dans les territoires.
Une bonne identification et cartographie des risques est la première étape dans la démarche de prévention : elle doit être menée avec rigueur et précision. L'outil dédié est le plan de prévention des risques naturels, « PPRN ». Le droit commun les prévoit dans les départements et régions d'outre-mer, Saint-Barthélemy et la Polynésie ont des dispositifs équivalents. Des territoires comme la Martinique et la Guadeloupe sont en pointe, d'autres moins avancés. Il faut que ces plans soient aboutis rapidement et actualisés : c'est le sens de notre recommandation n° 3. Malgré les complexités statutaires et la prégnance du droit coutumier, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna devraient aussi se doter de dispositifs comparables.
Une fois la connaissance et l'identification des risques mises en oeuvre, il reste à agir pour adapter nos territoires face aux aléas possibles.
S'adapter : c'est-à-dire reconstruire des écoles primaires trop fragiles face au risque sismique en Guadeloupe, conforter des digues pour protéger la côte à Wallis-et-Futuna, aménager les ravines pour prévenir des inondations à La Réunion, renforcer des talus pour prévenir des glissements de terrain en Nouvelle-Calédonie. Ces adaptations doivent être d'envergure et couvrir l'ensemble des éléments de vulnérabilité : il faut par exemple conforter le bâti de l'État aux Antilles face au risque sismique (recommandation n° 11).
Des outils de financement existent pour la prévention, cependant parfois mal connus mais surtout insuffisamment mobilisés, j'y reviendrai.
Le fonds Barnier est le principal outil du financement de la prévention des risques naturels, son champ couvre l'ensemble des territoires à l'exception du bassin Pacifique. Il faut pour cela des projets, il faut monter les dossiers et les financer. Vous le savez, je viens d'énoncer ici deux conditions qui sont en fait des obstacles majeurs pour les collectivités ultramarines.
Monter des dossiers, oui, mais avec quelle ingénierie ? Nous l'avons vu durant le déplacement, nos collectivités, particulièrement les communes, n'ont souvent pas les services juridiques et techniques suffisants. Nous proposons de soutenir les coopérations entre collectivités sur les appuis techniques et surtout d'accroître le rôle de l'Agence française de développement, tant dans le soutien technique et juridique que dans la gestion de projets : c'est le sens de nos recommandations n° 6 et 7.
Financer ces projets ? La part restante après l'apport du fonds Barnier est souvent encore trop élevée au regard des situations financières des collectivités locales outre-mer. Résultat : nos territoires sont encore loin d'être prêts et adaptés aux risques auxquels ils sont soumis et il est urgent de réaliser les aménagements permettant de réduire autant que possible leur vulnérabilité et l'impact des catastrophes futures. Il n'est plus possible d'attendre face à des situations parfois extrêmes : notre collègue Thani Mohammed Soilihi nous rappelait durant les auditions la fragilité des bangas à Mayotte par exemple.
Il faut aménager des dispositifs de financement pertinents en termes de calibrage, de lisibilité et de souplesse d'utilisation.
Il est urgent d'assouplir le fonds Barnier, de le « débloquer » : c'est la demande que nous formulons, point essentiel de cette mission. Cela passe notamment par la création d'une section propre aux outre-mer, avec des conditions d'éligibilité assouplies (recommandation n° 8). L'effort doit être d'ampleur. Aussi nous proposons de revenir sur le plafonnement des ressources du fonds Barnier voté l'an dernier (recommandation n° 10) et de procéder - à titre transitoire - à des engagements financiers par crédits budgétaires, sur sollicitation des préfets : il faut appuyer nos territoires, rapidement et massivement.
Le fonds exceptionnel d'investissement du ministère des outre-mer agit également en faveur de la prévention des risques, pouvant intervenir aussi dans le Pacifique : il faut mieux identifier et renforcer une enveloppe dédiée en son sein (recommandation n° 13)
Enfin, alors que les collectivités du Pacifique sont aussi très fortement impactées par les risques naturels, celles-ci n'ont pas accès au fonds Barnier et n'ont pas les moyens de faire face seules au défi majeur de leur adaptation : nous proposons de créer un fonds pérenne qui leur serait dédié, un réel équivalent « fonds vert » (recommandation n° 12).
Organiser la prévention des risques, c'est enfin se préparer à leur survenance.
C'est ainsi anticiper les équipements ou réactions qui seront nécessaires en cas d'aléa. Il faut généraliser les signalétiques d'évacuation en cas de tsunami et procéder à l'établissement de lieux sûrs face aux risques comme les tsunamis ou les cyclones, tels les abris de survie en Polynésie française (recommandations n° 4 et 5). De grandes inégalités ont été constatées à ce sujet entre les territoires.
La préparation, c'est aussi et surtout celle des acteurs de la gestion de crise, dans leur anticipation et la planification des réponses de sécurité civile à apporter.
Les maires sont en première ligne et il est primordial que les plans communaux de sauvegarde, qui sont obligatoires, soient effectivement rédigés et régulièrement actualisés (recommandation n° 15). La Martinique est exemplaire en la matière. Il faut aussi que nous allions plus largement vers des plans intercommunaux de sauvegarde.
Je pense encore aux plans ORSEC préparés par les services de l'État et qui sont fondamentaux pour anticiper la gestion de crise et organiser la réponse efficace des services : il faut que la direction de la sécurité civile puisse davantage conseiller et appuyer les services préfectoraux dans les territoires (recommandation n° 14).
Mais il faut aussi que ces plans soient maîtrisés par les décideurs, cela est primordial. La gestion d'Irma l'a montré : le renouvellement en moins d'un mois du préfet de la Guadeloupe et de deux membres majeurs de son équipe proche a nui à la gestion de crise, alors que d'autres personnels avaient quelques semaines avant réalisé l'exercice Richter et avaient en tête les réflexes de gestion des crises et un recul sur une expérience. Cette situation ne doit pas se reproduire : nous demandons que les préfets, les hauts-commissaires et les directeurs de cabinet des préfets outre-mer aient participé à des exercices de simulation de catastrophes naturelles avant leur nomination et que le renouvellement des équipes préfectorales soient échelonné (recommandation n° 16).
La préparation passe aussi par une culture du risque dans la population. Je le rappelle régulièrement, la loi de modernisation de la sécurité civile en 2004 consacrait le citoyen comme acteur majeur de la sécurité civile.
Nous formulons plusieurs recommandations pour amplifier la préparation des populations face aux risques :
- la bonne rédaction et diffusion des DICRIM et de documents synthétiques simples, accessibles et en plusieurs langues, locales et étrangères, notamment à destination des touristes (recommandations n° 17 et1 8) ;
- l'institutionnalisation dans l'ensemble des territoires d'une semaine dédiée aux risques naturels, sur le modèle des expériences antillaises « Réplik » et « Sismik », avec des campagnes d'information et événements organisés dans les écoles et entreprises ;
- l'organisation d'un exercice d'ampleur par an mobilisant la participation du public ;
- des messages réguliers de prévention dans les médias en partenariat avec les chaînes locales et la presse.
Je n'oublie pas, dans cette mission de prévention et d'établissement d'une culture du risque, l'engagement au quotidien des nombreuses associations de sécurité civile qui oeuvrent très en amont auprès de nos populations : Croix-Rouge, protection civile, mais aussi université populaire de la prévention à la Martinique, autant d'associations qu'il faut soutenir. Nous appelons d'ailleurs dans nos recommandations n° 20 et 21 à ce que des freins financiers soient levés en demandant une dispense d'octroi de mer sur leur matériel ainsi qu'une possible sollicitation directe du fonds Barnier pour leurs campagnes de prévention.
Il faut se préparer : nos territoires connaîtront d'autres catastrophes. À défaut de pouvoir les empêcher, il faut être prêt à y faire face.
Je cède maintenant la parole à ma collègue co-rapporteure Victoire Jasmin, pour justement aborder les questions de gestion des crises lorsque celles-ci surviennent.
Mme Victoire Jasmin, rapporteure. - Je tiens également à remercier le président de la délégation, Michel Magras, ainsi que le Président du Sénat, de nous avoir donné les moyens de cette mission.
Je vais maintenant m'attacher aux aspects de gestion de l'urgence, en considérant toutes les phases de celle-ci : de l'anticipation des risques imminents - quand elle est possible - jusqu'à la gestion de l'immédiat après-crise. Deux enjeux forts ressortent de cette partie : la question de l'organisation et la question des moyens.
La vigilance est une étape cruciale, il faut qu'elle puisse être plus performante et, pour ce faire, conforter les moyens des opérateurs qui en ont la charge.
À ce titre, nous avons été frappés par la sous-dotation de certains territoires en moyens techniques de surveillance des phénomènes météorologiques. Radars, houlographes, marégraphes manquent souvent, je pense à la Polynésie française notamment, mais aussi à Mayotte. Les territoires ne peuvent assumer seuls ces investissements pourtant indispensables et leur maintenance (recommandation n° 25). Il est aussi question de moyens humains : la vigilance requiert chez les opérateurs comme le BRGM, les observatoires volcanologiques et Météo France, des personnels disponibles et des effectifs suffisants (recommandation n° 27).
J'évoque ici les moyens des opérateurs de la vigilance, mais il faut souligner que, de plus en plus, ceux-ci sont mobilisés en appui aux décideurs de gestion de crise durant les catastrophes naturelles. Je retiens notamment la collaboration entre le BRGM et Météo France lors d'Irma en septembre 2017 : il est pertinent d'officialiser ces partenariats en les formalisant (recommandation n° 26).
Après la vigilance vient l'alerte. Dans cette étape décisive, d'importantes marges de progression sont possibles et des avancées nécessaires.
Il faut tout d'abord assurer les moyens de l'alerte auprès des populations. Les territoires ultramarins sont historiquement peu pourvus en sirènes d'alerte, ce qui est une grave lacune. Le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) devait permettre le déploiement sur l'ensemble du territoire national des sirènes de nouvelle génération, et dès 2016 dans les départements et régions d'outre-mer. Aucun réseau « de base » suffisant n'existe aujourd'hui et le réseau de « nouvelle génération » n'a pas encore vu le jour. Il y a urgence : un plan « sirènes » doit être engagé (recommandation n° 28). Les sirènes sont déterminantes dans l'alerte, alors même que certains risques - je pense aux tsunamis - nécessitent des réactions et évacuations immédiates. Les Antilles devraient voir dès 2019 une quinzaine de nouvelles sirènes installées. Aussi, alors que les alertes se font de plus en plus sur les téléphones mobiles, les territoires comprennent toujours des zones à la couverture numérique réduite voire inexistante : les alertes par diffusion cellulaire, ou cell broadcast, doivent être expérimentées (recommandation n° 29).
L'alerte est question de moyens, mais elle est aussi question de procédures efficaces et lisibles. Le cas de La Réunion l'a montré, il faut que l'articulation entre vigilance et alerte soit comprise par les populations et surtout que les codes couleurs et niveaux d'alerte soient intelligibles, identifiés, appropriés (recommandation n° 30) ; les alertes doivent également, dans la mesure du possible, être plus fines, à des échelles infra-territoriales.
Surtout, il faut garantir un meilleur respect des consignes en cas d'aléa majeur. La fréquence des cyclones peut donner parfois aux populations un sentiment « d'habitude » et de maîtrise du risque, avec le non-respect d'interdictions de baignade ou de consignes d'évacuation. Il faut faire mieux comprendre la gravité d'une catastrophe imminente ou en cours. Nous proposons à ce titre un « état d'urgence calamité naturelle » (recommandation n° 31). Celui-ci n'emporterait pas davantage de pouvoirs de police que ceux actuellement mobilisables mais aurait vocation à être un signal fort d'alerte maximale en cas d'aléa particulièrement grave.
J'en viens désormais à la gestion des crises.
Nous avons constaté qu'il était nécessaire de prévoir une meilleure capacité de repli et de sécuriser davantage les communications entre acteurs de gestion de crise, services de secours et préfets notamment. Cela passe par l'organisation de « COD de repli » pré-armés et immédiatement activables : Saint-Martin a montré que le coeur de la gestion de crise peut parfois être extrêmement vulnérable, avec la destruction des deux COD préfectoral et territorial durant Irma (recommandation n° 32). Cela passe aussi par des dotations renforcées en moyens de communication satellitaire et radio (recommandation n° 33), je pense ici aux situations de multi-insularité et au risque d'être « coupé du monde ».
Durant la crise, la répartition claire des rôles est une nécessité, un pilotage efficace un devoir. À ce titre, nos travaux nous conduisent à formuler différentes observations.
L'échelon zonal doit être mieux articulé (recommandation n° 37), le préfet de zone se devant de pouvoir agir convenablement sur l'ensemble du bassin dont il a la charge, ce qui n'est pas garanti à La Réunion vis-à-vis de Mayotte et en Nouvelle-Calédonie vis-à-vis de Wallis-et-Futuna. Il doit être aussi épaulé avec des nominations de préfets délégués auprès des préfets de zones, en charge de la défense et de la sécurité.
Le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, COGIC, cellule de gestion de crise du ministère de l'intérieur, doit voir sa connaissance des territoires ultramarins renforcée par des référents outre-mer pour mieux adapter sa réponse et son appui en cas d'urgence. Il est également nécessaire que le directeur général des outre-mer soit systématiquement associé à la veille des situations surveillées outre-mer.
La gestion de crise est cependant, elle aussi, question de moyens. Nous avons été particulièrement attentifs aux moyens de la sécurité civile outre-mer, ceux-ci étant particulièrement préoccupants à Mayotte et dans les îles Wallis et Futuna, et ce tant au niveau des effectifs de sapeurs-pompiers que des moyens matériels - camions, hélicoptères... Il est nécessaire d'engager un plan de rattrapage « sécurité civile outre-mer », particulièrement dans ces territoires. J'insiste une fois encore sur les situations de multi-insularités qui ne permettent parfois pas l'envoi de renforts et nécessitent des moyens constants de sécurité civile. En termes de sécurité civile, une amélioration de la capacité à faire remonter rapidement les informations paraît aussi nécessaire : il convient de constituer des centres d'appels d'urgence territoriaux (recommandation n° 39), à l'échelle de chaque archipel ou portion d'archipel par exemple en Polynésie française ; un projet est en cours en ce sens en Nouvelle-Calédonie.
Nous appelons également à être vigilants sur les moyens des forces armées outre-mer et particulièrement, dans ces territoires littoraux et insulaires, de la marine : l'ampleur des missions, l'éloignement de l'hexagone et l'étendue des zones appellent à des moyens consolidés (recommandation n° 42).
Aussi, dans chaque bassin, doivent être conclus des accords régionaux de coopération et d'intervention coordonnées sur le modèle de l'accord FRANZ dans le Pacifique : c'est le sens de la recommandation n° 43.
Que ce soit en matière de sécurité civile comme en matière de forces armées, il faut renforcer les schémas de pré-positionnements (recommandation n° 41). Cela existe pour certains risques comme les feux de forêts à La Réunion ; il faut consolider cela selon les saisons cycloniques dans les différents bassins océaniques. Attendre les renforts n'est pas une option, alors même que l'éloignement de l'hexagone produit des délais d'intervention longs et que des situations de déconnexion brutale peuvent compliquer leur arrivée.
J'en viens désormais à la sortie de crise. Deux axes se dégagent en la matière : la nécessité d'assurer la protection de la population et ses besoins vitaux, et le besoin d'un retour rapide à une situation normale, même dégradée.
À ce titre, il est nécessaire que des schémas de fonctionnement des ports et aéroports organisent l'accueil des secours et des renforts de manière sécurisée (recommandation n° 44) dans l'urgence. En cas d'aléa majeur et de dégâts importants sur les infrastructures, une reprise du trafic doit pouvoir s'opérer avec des dérogations aux standards commerciaux, tant que la sécurité est garantie (recommandation n° 45).
Une attention particulière a été portée aux infrastructures de réseaux d'électricité, d'eau et de télécommunications. Des schémas d'accès minimal à ces ressources doivent être établis (recommandation n° 49). Une bonne collaboration entre les services de l'État et les entreprises de réseaux est nécessaire (recommandation n° 46), la communication ayant été jugée insuffisante. L'intervention des entreprises de réseau doit être aussi facilitée dans l'après-crise. Il est nécessaire que dans les contrats de réseaux soient inscrits des plans d'intervention ainsi que la nécessité de prévoir des équipes, qui soient mobilisables et projetables rapidement (recommandation n° 47). Enfin, il convient de faciliter les interventions conjointes entre opérateurs (recommandation n° 48).
L'après-crise appelle également à la mobilisation d'acteurs souvent délaissés de la gestion des crises : les EPCI. La problématique des déchets est pourtant incontournable : déchets organiques et débris dangereux sont autant d'éléments à récolter et stocker rapidement, notamment à l'issue les cyclones. Une meilleure coordination et gestion des compétences déléguées aux EPCI doit être organisée en post-crise (recommandation n° 50).
L'après-crise, c'est aussi le temps des évacuations et hébergements d'urgence, parfois massives comme l'an dernier lors d'Irma. La situation, bien gérée, a cependant montré la nécessité d'être mieux anticipée (recommandation n° 53).
Le temps de sortie de crise n'est pas un temps sans contrainte financière pour autant. Des leviers financiers facilement mobilisables existent, le fonds de secours outre-mer en fait partie. Il convient d'en assurer les moyens qui sont souvent sous-évalués en loi de finances (recommandation n° 54).
M. Guillaume Arnell, rapporteur coordonnateur. - Je souhaiterais m'attacher pour finir à deux points qui ont particulièrement retenu notre attention durant cette démarche : la dimension nécessairement collective de la gestion des risques, d'une part, et l'enjeu de l'information en temps de crise, d'autre part.
La gestion de crise doit être plus inclusive.
J'entends par là que la gestion des urgences doit intégrer de nouveaux acteurs dans les centres de décision, d'une part, et mieux mobiliser des forces vives complémentaires, d'autre part.
Gérer les urgences est une mission collective. Or, nous avons trop souvent entendu que certains acteurs, pourtant essentiels ou partenaires complémentaires, étaient encore trop éloignés des services de décision et de secours. Ainsi, il apparaît nécessaire que les élus soient mieux représentés dans les COD, particulièrement les exécutifs territoriaux (recommandation n° 34). De même, les médias doivent pouvoir avoir des accès aux décideurs, et des salles de presse aménagées à proximité des COD (recommandation n° 36). Cette collaboration large d'acteurs doit s'entendre très en amont pour être efficace le jour J. Aussi, nous appelons à la tenue dans chaque territoire de « séminaires annuels des risques naturels » réunissant, sous l'égide des préfets, les élus locaux et les responsables de la sécurité civile, de l'environnement et des services de soins : c'est le sens de la recommandation n° 35.
Une gestion de crise plus inclusive, c'est aussi valoriser des acteurs non gouvernementaux mais pour autant indispensables. Je pense ici aux acteurs humanitaires, aux volontaires, aux bénévoles, au service militaire adapté. La crise de l'an dernier a montré leur engagement sans faille aux côtés de nos populations.
Les bénévoles de l'urgence doivent disposer d'un statut plus sécurisé leur permettant de s'entraîner et d'être mobilisés plus facilement (recommandation n° 51).
Aussi, il convient de renforcer les capacités de mobilisation des jeunes du SMA, y compris ceux ayant fini leur formation et maîtrisant donc des techniques de déblaiement et de secours utiles dans les interventions post-catastrophes. Nous proposons ainsi la création d'une « réserve SMA » dans chaque territoire (recommandation n° 52).
J'en viens enfin à la question de la communication et de l'information. Elle apparaît centrale et transversale, à toutes les étapes des crises. Tout le monde a pu constater les impacts des rumeurs et « fake news » durant Irma, mais récemment aussi durant la crise des séismes en essaim, à Mayotte.
La gestion par les autorités sur place s'appuie de plus en plus sur le numérique et les réseaux sociaux, Facebook et Twitter étant devenus incontournables. En temps de crise, les équipes territoriales de communication doivent pouvoir être renforcées rapidement par la délégation à l'information et à la communication (DICOM) du ministère de l'intérieur (recommandation n° 55) afin de pouvoir intervenir efficacement au service d'une information fiable.
Le numérique n'est pas un obstacle à la gestion de crise : il doit être vu comme un levier d'action important.
Face aux fake news, des initiatives de « médias sociaux en gestion de l'urgence » comme celle menée par l'association VISOV (Volontaires internationaux en soutien opérationnel virtuel) doivent être valorisées : des partenariats doivent être encouragés avec les préfectures et services de secours (recommandation n° 56). Elles permettent ainsi d'aider les autorités dans la diffusion de messages certifiés et ne pas amplifier la panique déjà forte.
Il faut aussi se saisir des opportunités que permet le numérique, comme le promeut l'association HAND (Hackers against natural disasters) : des projets d'applications de gestion des catastrophes naturelles ont déjà été produits ; peu s'intéressent cependant aux spécificités de nos territoires, particulièrement l'insularité. Nous proposons de lancer un appel à projets en ce sens (recommandation n° 57).
Je terminerai en rappelant le rôle du service public audiovisuel en temps de crise. L'exemple de la radio initiée par Radio France « Urgence info Îles du Nord » en 2017 l'a montré.
Le service d'information du ministère de l'intérieur, la DICOM, conclut des conventions avec Radio France et France Télévisions. Celles-ci doivent mieux intégrer le réseau outre-mer des « 1ères » et des partenariats locaux doivent pouvoir émerger (recommandation n° 58).
Aussi, le service public audiovisuel et particulièrement la radio doivent être vus comme des services à rétablir d'urgence, par le biais d'antennes provisoires notamment (recommandation n° 59). Les stations et chaînes publiques doivent surtout, enfin, être mieux identifiées par la population comme des repères (recommandation n° 60) vers lesquels se tourner en cas de crise grave.
La communication et l'information sont décisives et portent les caractéristiques de l'ensemble des thématiques que nous vous avons présentées, à savoir l'implication des services de l'État et des territoires, l'importance de partenaires pluriels et de la société civile, au service d'une cause : la protection de nos populations.
Je forme le voeu que ce travail dense puisse nourrir la réflexion, à Paris comme dans les territoires, et que les recommandations que nous formulons aujourd'hui seront prises en compte dans le cadre du projet de loi annoncé.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Une fois de plus, la délégation réalise un travail d'envergure sur un sujet crucial pour nos territoires et nos populations ; cela ne nous étonne plus ! Je m'associe aux remerciements formulés par nos rapporteurs au président de la délégation ainsi qu'au Président du Sénat. Lorsque se manifestent des risques naturels, l'éloignement géographique de nos collectivités est encore plus durement ressenti et nos populations désemparées. Le rapporteur coordonnateur a fait état des mouvements de panique semés dans la population mahoraise par le phénomène des essaims de séismes depuis le mois de mai : la multiplication de séismes, même de faible amplitude pour la plupart, a créé une situation inédite qui a souligné l'importance de la communication de crise. L'éloignement et le sentiment de grande vulnérabilité majorent le besoin d'information de la population. Je remercie les rapporteurs d'avoir insisté sur ce point, qui passe parfois pour un détail depuis Paris.
Ce rapport présente soixante préconisations ciblées, auxquelles je souscris.
M. Stéphane Artano. - Je remercie les rapporteurs pour leur travail. Considérant la qualité de ce rapport, je réalise que le projet de loi annoncé ne couvrira pas nécessairement l'ensemble des recommandations, certaines n'étant pas du domaine législatif. Quel pourra être le suivi de notre travail pour sa bonne prise en compte ?
Les phénomènes climatiques vont à n'en pas douter se renforcer : à Saint-Pierre-et-Miquelon nous connaissons de plus en plus d'épisodes de vents forts, de plus de 70 noeuds. Je souscris pleinement à la recommandation prescrivant une meilleure association des exécutifs locaux, que je considère cruciale.
M. Michel Magras, président. - Je rappelle que les recommandations sont à la disposition de l'ensemble des acteurs. Nous assurons un suivi des travaux ; nos liens avec les territoires nous montrent que des actions sont menées localement, s'appuyant sur nos constats et préconisations.
Concernant le projet de loi annoncé par le Président de la République pour 2019, ses services m'ont indiqué attendre les conclusions de nos travaux et je me réjouis que l'exécutif reconnaisse leur qualité. J'ai signalé qu'il serait souhaitable que la discussion du futur projet de loi commence en première lecture au Sénat.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne pense pas que la loi ait vocation à tout régir. Il y a une réelle intelligence territoriale, des populations et des collectivités mobilisées qui ont montré leur détermination et leur engagement face aux événements de l'an dernier par exemple. Il y a cependant matière à légiférer sur plusieurs points pour une organisation optimisée. Sur les COD notamment, nous avons vu que chaque préfet avait sa propre lecture, avec souvent des collectivités associées à la marge seulement.
À situation exceptionnelle, moyens exceptionnels : les procédures doivent être allégées - c'est le cas des appels d'offre post-crise. Ces questions devront être abordées dans le second volet de l'étude. Des événements sont malheureusement appelés à se produire à nouveau : il y a lieu de légiférer pour améliorer nos schémas d'action et optimiser la réactivité.
Enfin, il est nécessaire d'adapter certains dispositifs. J'insiste une nouvelle fois sur le fonds Barnier et sur la vision parfois monolithique de l'hexagone : les territoires ultramarins sont confrontés à des difficultés particulières comme la problématique foncière et doivent être compris dans leur diversité.
Il faudra amplifier la culture du risque pour faire face sur le long terme. Nous sommes ici à un tournant, au regard des évolutions climatiques, pour mieux répondre aux problématiques de nos territoires.
Mme Vivette Lopez. - Je m'associe aux conclusions et recommandations des rapporteurs. Il y a en effet urgence à débloquer le fonds Barnier comme vous l'avez indiqué ; je partage également les conclusions que vous formulez sur la nécessité d'une information large et fiable.
Je suis comme Stéphane Artano attachée au suivi de ce rapport, nous y veillerons et nous serons attentifs aux projets du gouvernement.
M. Michel Magras, président. - Sur le fonds Barnier, une vigilance devra être portée en loi de finances. Concernant le suivi, nous pourrons également entendre à nouveau les membres du Gouvernement, pour connaître les suites données à nos travaux, et organiser de nouvelles visioconférences avec nos interlocuteurs des territoires.
M. Victorin Lurel. - Ce rapport est considérable, comme il est ici de coutume. Lorsque j'étais ministre, je m'appuyais déjà sur les rapports de la délégation, notamment celui de 2009 sur la situation des départements d'outre-mer. Le rapport publié aujourd'hui est la preuve encore de la qualité de vos travaux.
Sur le fonds Barnier, j'ai été confronté également au manque d'ingénierie en tant que président de la région Guadeloupe : nous avions appuyé notamment les petites communes.
J'ai une interrogation sur les suites de ce rapport, alors qu'un second volet est annoncé : quels délais pouvons-nous envisager ?
M. Michel Magras, président. - Un projet de loi est annoncé pour 2019. Nos moyens sont cependant contraints... Le second volet devra également être travaillé sérieusement, il sera rendu l'année prochaine. Si le projet de loi est annoncé pour l'été 2019, comme j'ai cru l'entendre..., alors nous aurons rendu nos deux rapports avant son dépôt. Nous aurons également, durant l'année à venir, l'occasion de faire un bilan plus riche sur la reconstruction : un an après Irma, celle-ci n'est pas encore assez avancée.
M. Guillaume Arnell, rapporteur coordonnateur. - La visite du Président de la République fin septembre dans les Îles du Nord lui permettra d'avoir une meilleure lecture de nos préoccupations, notamment sur les suites des crises, avec la question des marchés publics par exemple.
Les travaux d'appui en ingénierie de la région Guadeloupe qu'indiquait Victorin Lurel ont été signalés dans le rapport.
J'invite l'ensemble des collègues à se référer aux comptes rendus de nos travaux. Victorin Lurel souhaitait que ce rapport « ne soit pas édulcoré », malgré le choix de ne pas mener une commission d'enquête ; ce souhait était légitime. Le fait que nous ne soyons pas sur le format d'une commission d'enquête a, je pense, libéré la parole. Tous les acteurs ont honnêtement fait état des réalités, des difficultés et des lacunes ; ils nous ont parfois demandé d'être leurs porte-voix.
À nous maintenant de faire vivre ce rapport et ses propositions, et d'honorer la confiance de nos interlocuteurs.
M. Victorin Lurel. - Il était en effet plus sage, et plus efficace, je le reconnais, de mener les travaux sous le format qui a été retenu. Le climat a été plus apaisé et les préconisations qui en découlent sont nombreuses ; une commission d'enquête n'aurait pas permis cela.
Sur les préconisations n° 41 et 42, le pré-positionnement des moyens d'urgence et les capacités d'intervention des armées, il faut en effet veiller au maintien d'équipements suffisants pour acheminer les secours.
La question des transports outre-mer et de la mobilité est d'ailleurs un sujet sur lequel il faudrait se pencher.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Sur le « service après-vente » du rapport, il nous incombe de l'assurer. Même quand l'initiative est gouvernementale, il faut prendre garde à ce que nos préconisations ne soient pas travesties. Ainsi par exemple, nos préconisations sur la « commission de l'urgence foncière » n'ont pas été intégralement prises en compte ; il nous faut rester constamment vigilants et persévérer.
Je profite de cet instant pour souligner une récente avancée que j'ai obtenue dans la rédaction du Règlement du Sénat : la modification doit faciliter l'organisation des travaux de la délégation par une meilleure prise en compte des déplacements outre-mer dans le dispositif de l'article 23 bis relatif aux obligations de présence.
M. Guillaume Arnell, rapporteur coordonnateur. - Je voudrais enfin à nouveau très sincèrement remercier le Président du Sénat, Gérard Larcher. Il s'était, à la suite du passage de l'ouragan Irma, engagé sur la voie d'une commission d'enquête et a accepté notre proposition de traiter cet important sujet dans le cadre de notre délégation.
Je vous remercie également, chers collègues, pour la confiance que vous m'avez accordée, ainsi que mes deux collègues rapporteurs, Mathieu Darnaud et Victoire Jasmin, qui m'ont accompagné tout au long de nos travaux. J'ai aussi une pensée amicale pour notre collègue Maurice Antiste, qui a été à nos côtés durant notre déplacement dans son territoire, à la Martinique.
M. Michel Magras, président. - Ce travail peut désormais donner suite à de futures initiatives législatives ; à nous tous de nous en saisir.
La Délégation sénatoriale aux outre-mer a adopté le rapport à l'unanimité des présents.