COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 18 juillet 2018

- Présidence de M. Alain Milon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace - Audition de M. Christian Charpy, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale

M. Alain Milon, président. - Dans le cadre de nos travaux sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, nous entendons M. Christian Charpy, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. Je rappelle que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo.

L'article 7 du projet de loi déposé par le Gouvernement comporte deux alinéas. Le premier est consacré au calendrier d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le second ouvre la possibilité d'un examen conjoint, en tout ou partie, des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. L'élargissement du champ du PLFSS à la protection sociale a été versé au débat par le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale.

Le projet de loi organique sera déterminant. Au-delà de l'intérêt de principe, nous ne connaissons pas concrètement la forme que pourrait prendre l'examen conjoint des textes financiers, en particulier en termes de calendrier. Plus largement, ces débats posent la question de la spécificité des comptes sociaux, des modalités de leur pilotage et de la place du Parlement. Nous observons que les débats communs à l'ensemble des administrations publiques ne laissent que la portion congrue aux administrations de sécurité sociale, alors que le débat d'orientation des finances publiques inclut les comptes sociaux.

M. Christian Charpy, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. - Je précise en introduction que mes propos n'engagent pas la Cour des comptes. J'ai été chargé par le Gouvernement, avec Julien Dubertret, d'un rapport sur les relations financières entre l'État et la sécurité sociale, au-delà des seuls sujets de gouvernance que traite la révision constitutionnelle. Aujourd'hui, le financement de la sécurité sociale est extrêmement compliqué, avec de nombreuses taxes affectées, des relations croisées avec l'État, la difficile question de la compensation des allégements de charges sociales et les divergences de soldes entre l'État et la sécurité sociale sur une même période de programmation.

Trois sujets de gouvernance interfèrent fortement avec la révision constitutionnelle : le champ des lois financières, la structure de la loi de financement de la sécurité sociale et les modalités de son examen.

Au fond, nous avons trois lois de finances : la loi de programmation des finances publiques, toutes administrations publiques confondues, en comptabilité nationale, à laquelle sont associées une loi de programmation budgétaire triennale pour l'État, la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances, qui ne couvrent pas la totalité du spectre des administrations publiques. Cela soulève la question d'une éventuelle loi de financement des collectivités territoriales, ou encore celle de la prise en compte des régimes complémentaires obligatoires et de l'assurance chômage, qui représentent une part importante de la protection sociale.

Faut-il fusionner les lois financières ? Je n'y suis pas favorable, tout comme les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat. Techniquement, ce serait trop compliqué, les comptabilités étant différentes. Politiquement, ce serait problématique.

Il nous semble utile d'améliorer la coordination entre les deux lois financières, notamment en termes de préparation et de discussions, et surtout de combler quelques lacunes. La loi de finances pourrait comporter, à défaut d'une loi de financement des collectivités territoriales, un article approuvant la balance des comptes, en prévision comme en exécution. Le champ de la loi de financement de la sécurité sociale pourrait être étendu par la présentation d'un article liminaire recoupant l'ensemble du champ des administrations de sécurité sociale, soit environ cent milliards d'euros d'écart avec le périmètre de cette loi, afin de disposer d'une image globale sans conséquences juridiques très lourdes, ou bien en incluant, à titre principal, les régimes complémentaires obligatoires et l'assurance chômage. La seconde solution a ma préférence. L'assurance chômage et les régimes complémentaires obligatoires sont d'ailleurs entrés subrepticement dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 par le biais des caisses de charges sociales consécutives à la suppression programmée du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE)... Demain, leur financement par la CSG paraît une évidence.

Faut-il aller plus loin ? L'Assemblée nationale s'est interrogée sur le bien-fondé d'une loi de financement de la protection sociale. Il ne faut pas négliger l'aspect symbolique de la sécurité sociale, un bien commun issu des ordonnances Laroque. Par ailleurs, le champ de la protection sociale est plus large que celui des organismes de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale, puisqu'il inclut les mutuelles non obligatoires, des dépenses de solidarité prises en charge par les départements. Il vaut mieux s'en tenir à un champ déjà important, ajouter les régimes de retraite complémentaire obligatoires et l'assurance chômage. J'avoue que j'y ferais volontiers entrer les hôpitaux, en faisant approuver, en prévisions et en exécution, une balance des établissements publics de santé. C'est tout de même un angle mort des lois de financement.

J'en viens à la structure des lois financières, qui comporte quatre parties : une loi de règlement, une loi rectificative, une loi initiale prévisionnelle, une loi de programmation pluriannuelle. S'il n'est pas utile de distinguer la loi de financement de la sécurité sociale rectificative de la loi initiale, nous gagnerions à autonomiser la loi de règlement, qui fait l'objet d'un débat succinct au regard de son importance. Le printemps serait ainsi consacré à l'évaluation de l'exécution des lois financières. Une loi organique suffirait à modifier ce point.

Pour ce qui concerne la discussion des lois financières, les calendriers sont assez différents et les modalités de préparation me semblent insuffisamment interministérielles et coordonnées. Les deux lois initiales gagneraient à faire l'objet d'une préparation mieux coordonnée entre les deux ministères et pourraient être présentées simultanément en conseil des ministres, des dispositions liées aux mêmes sujets se retrouvant dans l'une et l'autre : augmentation de la CSG, CICE...

Pour organiser une discussion commune de la partie recettes des deux lois financières, des dispositions organiques suffiraient, le Conseil d'État le confirme, sauf à vouloir fusionner les deux textes. On peut aller plus loin et le prévoir dans la Constitution, mais le texte organique est essentiel. Le calendrier de la discussion parlementaire est une vraie difficulté, que la réduction du délai devrait permettre de résoudre.

En résumé, la révision constitutionnelle gagnerait à aller dans le sens d'une extension raisonnée du champ des lois de financement, en s'assurant toutefois de combiner l'autonomie des partenaires sociaux, même si leur présence a beaucoup baissé, et le vote au Parlement. Une redéfinition de la structure des lois financières permettrait d'autonomiser les lois de règlement et d'organiser une discussion commune. Enfin, une discussion générale commune portant sur la partie recettes des deux lois financières serait un gain en termes de lisibilité de nos finances publiques. Cela me paraît plus réaliste que de fusionner les deux textes.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Vous avez répondu pour l'essentiel aux questions que nous nous posions, en particulier sur une éventuelle fusion des deux textes, à laquelle la commission des affaires sociales et la commission des finances du Sénat sont opposées. Nous sommes donc d'accord sur ce point.

Vous avez clairement exposé vos propositions ; c'est ce que nous attendions pour éclairer notre jugement. Nous entendrons le ministre de l'action et des comptes publics la semaine prochaine.

Je souscris à votre proposition d'introduire plus de coordination entre les deux lois financières, mais les recettes de la sécurité sociale sont dédiées à un usage précis, avec des flux budgétaires et fiscaux qui se sont complexifiés au fil du temps, certes, mais qui traduisent la compensation financière de mesures d'exonérations prises par l'État. Le fait de bien distinguer les sources de financement permet d'assurer aux Français que l'argent de l'assurance maladie ou de la retraite ne financera pas des dépenses ne relevant pas de la sécurité sociale.

Dans cette logique de financement des risques, en cas d'excédents durables des comptes sociaux, il vaudrait sans doute mieux diminuer les cotisations des Français ou les répartir différemment vers d'autres risques comme la dépendance, plutôt que de dériver directement vers l'État, comme le prévoit la loi de programmation, les financements dédiés à la sécurité sociale. Un plafonnement à 0,8 point de PIB est prévu à partir de 2022. J'aimerais connaître votre avis sur ce point qui nous inquiète.

M. Christian Charpy. - La Cour des comptes a montré que la loi de programmation des finances publiques opérait un transfert implicite de recettes entre la sécurité sociale et l'État, l'objectif étant de plafonner à 0,8 point de PIB les excédents des régimes de sécurité sociale, soit un point sur la période au bénéfice de l'État.

Nous sommes dans le cadre d'une programmation, les prévisions de croissance et les mesures d'économie restent théoriques. L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est fixé à 2,3 %, soit 4 milliards d'euros d'économies chaque année, mais les incertitudes demeurent sur le reste de la sphère de la sécurité sociale. Mais, dans le schéma retenu, l'éventuel excédent serait transféré à l'État, la sécurité sociale gardant juste de quoi rembourser la dette sociale et celle de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

A cet égard, j'observe que les cotisations sociales et la CSG peuvent être considérées comme des recettes propres à la sécurité sociale, mais 50 milliards d'euros proviennent de la TVA et de divers impôts. La taxe sur les salaires, soit 14 milliards d'euros, n'a rien d'une recette de sécurité sociale par principe. Au fond, c'est une TVA déguisée. Donc certaines recettes relèvent à l'évidence de la sécurité sociale, mais d'autres ne sont que la compensation d'allégements de charges sociales ou d'insuffisance de financement. La difficulté va s'accroître, à partir de 2019, avec les 25 milliards d'euros de compensation de la suppression du CICE.

Réduire les excédents de la sécurité sociale pour les ramener à l'équilibre se traduirait par le maintien d'un déficit important des finances publiques. La solidarité est telle entre les trois secteurs des administrations publiques qu'il est difficile de l'imaginer.

M. Alain Milon, président. - Vous avez évoqué l'hôpital, l'objectif global de dépenses pour les personnes âgées ne constitue-t-il pas un autre angle mort ?

M. Yves Daudigny. - Les excédents de la sécurité sociale ne sont que théoriques et devront, il est vrai, être confirmés.

Vous avez souligné le peu de temps consacré aux lois de règlement. Il en va de même dans les collectivités territoriales. Pourtant, les dépenses réellement opérées pendant un exercice sont essentielles. Les élus devront donc changer de culture et d'approche.

La fin du paritarisme dans la gestion des affaires sociales n'est-elle pas inscrite dans les modifications en cours, en particulier si les retraites complémentaires obligatoires devaient intégrer une loi de financement ?

Par ailleurs, prenons garde : si le Sénat et l'Assemblée nationale fonctionnent de façon concomitante sur les mêmes sujets et préparent les textes ensemble, pourquoi conserver deux Chambres ?

Enfin, le nouveau contrat social annoncé par le Président de la République consacre le caractère universel des protections sociales. Réalisé en deux étapes pour la santé avec la convention maladie universelle (CMU) puis la Puma, la protection universelle maladie, ce sera le cas à l'avenir pour l'assurance chômage, voire pour un régime de retraite complémentaire. Ce caractère universel est-il compatible avec le financement prédominant de type assurantiel ?

M. Michel Amiel. - Ne s'agit-il pas pour l'État de reprendre les choses en main et de confisquer le paritarisme ?

Les excédents ne relèvent-ils pas du fantasme, à supposer qu'ils se maintiennent, avec un Ondam naturel plus proche de 4 % que de 2,3 %, de nouvelles molécules coûteuses en matière de médicament, sans même parler de la dépendance ?

M. René-Paul Savary. - Quand on parle d'équilibre ou de surplus des comptes de la sécurité sociale, je suis effaré ! Avec une dette sociale courant jusqu'en 2024, 4 milliards d'économies fixés par l'Ondam alors que les dépenses de santé augmentent, les retraites déficitaires de 4 milliards par an jusqu'en 2036, la dépendance, la dette de 36 milliards de l'assurance chômage, nous ne sommes pas prêts de parler d'excédents !

Élargir le champ de la protection sociale, c'est un acte de recentralisation. Les dépenses de solidarité des départements représentent des sommes colossales. Cependant, la tuyauterie budgétaire est tellement complexe qu'un examen conjoint ou séparé des recettes de sécurité sociale ne va pas changer la face du monde. Fusionner la discussion des recettes procède d'une vision strictement budgétaire du système médicosocial et sanitaire. Ce qui nous importe, ce sont les services rendus à la population. Il s'agit donc d'un rapprochement strictement budgétaire et de recentralisation : partagez-vous cette analyse ?

Mme Frédérique Puissat. - Vous avez préconisé l'intégration du budget de l'assurance chômage dans le champ du PLFSS, mais aussi souligné les difficultés de calendrier entre les deux assemblées. Or le calendrier est un enjeu qui détermine le poids de chacun, nous l'avons appris à nos dépens.

Mme Élisabeth Doineau. - La solidarité envers nos concitoyens, c'est aussi la perspective de la réduction de la dette. Dans le rapport du comité d'action publique CAP 22, voyez-vous des perspectives intéressantes pour assurer la dépendance, la rénovation de l'hôpital, une forme de solidarité rénovée ?

M. Christian Charpy. - Pour ce qui est du paritarisme, j'ai tendance à penser que, depuis 1996, dans l'univers de la sécurité sociale, ce dernier ne s'exerce plus que dans la branche famille.

L'assurance chômage et les retraites fonctionnent selon des modes différents. Les partenaires sociaux ont à plusieurs reprises essayé de réduire les avantages des saisonniers, par exemple, quand le Gouvernement souhaitait continuer à soutenir l'économie de la montagne et de la mer. Il existe une proximité de plus en plus grande entre les partenaires sociaux et l'État. Le fait de l'inscrire dans les lois de financement n'est donc pas déterminant.

C'est un peu différent pour les retraites complémentaires où les partenaires sociaux, plus autonomes, ont pris des mesures difficiles. Il ne faudrait pas que l'inclusion des régimes complémentaires dans le spectre de la loi de financement déresponsabilise les partenaires sociaux. On peut imaginer des systèmes variés.

Notre sécurité sociale est de plus en plus universelle. La branche maladie, à l'exception des indemnités journalières, est universelle, de même que la branche famille. La retraite est contributive, même si elle comprend une partie solidarité. Il n'y a pas de cohérence entre le financement d'une branche et son caractère universel. La branche famille est ainsi très largement financée par des cotisations sociales. Il est certes paradoxal de financer l'assurance chômage, contributive, par l'impôt et la branche maladie, devenue très largement universelle, par des cotisations sociales, mais la beauté de l'organisation se heurte parfois aux difficultés techniques.

Des excédents sont-ils possibles ? Aujourd'hui, je suis incertain. La tendance est favorable grâce aux recettes, la situation est meilleure qu'en 2010, mais le rythme des dépenses ne s'infléchit pas. La situation devient difficile pour les hôpitaux ; les dépenses de retraite sont reparties à la hausse.

Je n'ai pas été associé au CAP 22 et l'article publié dans Le Figaro hier reste vague sur les économies envisagées.

S'agissant de l'angle mort de la dépendance, on approuve dans la loi de financement de la sécurité sociale un objectif global de dépenses (OGD) couvrant les seules dépenses de soins, hors dépenses d'hébergement. Le député qui a proposé l'extension du périmètre de la loi de financement avait d'ailleurs en tête la dépendance plus que la retraite complémentaire ou l'assurance chômage. J'ai participé à la mission sur le financement des allocations individuelles de solidarité et il est vrai que le risque de dépendance, actuellement porté par les départements, n'est pas encadré par des textes financiers.

J'en viens à la question du calendrier, qui n'est pas simple. L'aménagement des délais permet peut-être que les deux textes financiers soient vus successivement par l'une et l'autre assemblée de façon plus simple. Les députés proposent qu'un délai d'un mois soit également prévu entre l'approbation par le conseil des ministres et le début des discussions. J'avoue que les enjeux de la technique parlementaire me dépassent largement. Il convient en tout cas de réexaminer la question du calendrier.

M. Alain Milon, président. - Monsieur Charpy, nous vous remercions de ces analyses qui nous seront extrêmement utiles. Je regrette simplement que votre rapport et le rapport CAP 22 ne soient pas publics.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace - Audition de M. Benjamin Ferras, haut fonctionnaire au sein des ministères sociaux, maître de conférences à Sciences Po Paris

M. Alain Milon, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace en recevant M. Benjamin Ferras, haut fonctionnaire et maître de conférences à Sciences Po Paris.

Je rappelle que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Cette audition porte sur l'article 7 du projet de loi constitutionnelle, sur l'amendement d'Olivier Véran, rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, à ce projet de loi visant à élargir le champ des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à la « protection sociale » et, plus largement, sur la spécificité des comptes sociaux, les modalités de leur pilotage et la place du Parlement dans cette affaire.

Monsieur Ferras, vous avez la parole.

M. Benjamin Ferras, haut fonctionnaire au sein des ministères sociaux, maître de conférences à Sciences Po Paris. - Merci, monsieur le président. Prenant en compte les premiers débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale, j'insisterai plus particulièrement sur certains points, dans la perspective de l'examen du projet de loi constitutionnelle qui va vous être proposé.

Ce projet de loi constitutionnelle est une occasion d'interroger le rôle du Parlement en matière de pilotage des finances publiques. Un débat particulier porte sur les finances sociales, leur autonomie et leur spécificité, ainsi que sur l'intervention du Parlement en matière de protection sociale, notamment obligatoire.

Cette réforme constitutionnelle n'est naturellement que le premier acte du travail parlementaire, la Constitution ne faisant qu'édicter de grands principes, et l'essentiel du contenu devant être défini dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), qu'il faudra plus ou moins profondément ajuster. Une partie des débats portera sans doute sur ce sujet.

Les dispositions intéressant les finances sociales sont de plusieurs ordres :

- l'alignement des délais d'examen des projets de loi de finances (PLF) et des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;

- la possibilité d'étendre le champ des lois de financement de la sécurité sociale à la protection sociale obligatoire et l'effacement de la notion de sécurité sociale dans la Constitution, qui constitue un « faux débat » ;

- l'opportunité d'étendre aux lois de financements de la sécurité sociale la disposition concernant les lois de finances à propos du fait que « la loi organique détermine les conditions dans lesquelles les commissions permanentes de chaque assemblée entendent les membres du Gouvernement sur l'exécution de la loi de financement ».

Cette dernière disposition me semble utile puisque, comme vous le savez, des ministres autres que ceux chargés des finances et de la sécurité sociale interviennent tant dans le domaine de la sécurité sociale que de la protection sociale. De ce point de vue, l'insertion d'une disposition miroir semble plutôt opportune, de nature à permettre à cette commission de jouer son rôle et, au-delà, d'améliorer le pilotage des finances sociales et la conduite des politiques sociales.

Je souhaite tout d'abord évoquer une disposition centrale de l'article 7 du projet de loi constitutionnelle, qui propose que les PLFSS et les projets de loi de finances puissent être examinés conjointement en tout ou partie dans les conditions fixées par une loi organique.

On peut s'interroger sur la portée de cet ajout, qui se situe dans un débat assez complexe. Il se situerait à l'article 47-1 de la Constitution, ce qui peut donner à penser que la discussion conjointe sur la loi de finances et la loi de financement pourrait « avaler » une part non négligeable et substantielle de ce qui est fait actuellement dans le cadre de la LFSS. En fait, il s'agit d'un examen conjoint. Il faudra voir ensuite, dans le cas des débats parlementaires ou dans le cadre des dispositions organiques, si cela a un impact en cas de vote groupé sur l'ensemble des dispositions.

Il me semble que ceci risque de remettre en cause le cadre décrit actuellement par la Constitution et par la loi organique en matière de lois de financement de la sécurité sociale. Le Sénat, qui s'est toujours intéressée aux finances sociales de manière assez pointue, avait déjà essayé d'articuler les parties recette du PLF et du PLFSS. Peut-être s'agit-il de revenir sur ce mode d'organisation du travail parlementaire.

La pratique a cependant montré qu'on peut le faire de manière empirique. Je ne crois même pas que cela ait donné lieu à une mention dans le règlement des assemblées. On peut donc s'interroger sur la portée réelle de ces dispositions. En fait, cet ajout se situe dans un débat qui existe au niveau doctrinal, interministériel et entre commissions sur le pilotage et l'autonomie des finances sociales et son lien par rapport à l'État. Cela nécessite de s'interroger sur la manière dont la partie recettes, la partie clôture, la partie règlement de la loi de financement de la sécurité sociale actuelle, voire son volet dépenses pourraient donner lieu à une discussion conjointe avec le projet de loi de finances.

Cette disposition, à ce stade, apparaît relativement amphigourique. Elle nécessiterait de donner des explications quant à son champ et ses modalités d'application. Là encore, alors même que le texte constitutionnel prévoit actuellement lato sensu une modification de la LOLF, il semblera logique de modifier également la LOLFSS.

Or on a créé quelque chose de tout à fait particulier en 1996, qu'on a profondément réformé en 2005 qui a, me semble-t-il, permis de reconnaître la spécificité des finances sociales là où l'État et les collectivités territoriales sont régis par le principe de non-affectation des recettes. C'est un corollaire de la responsabilité mis en place pour s'assurer que les organismes ne dépensent pas leur argent autrement qu'en prenant en charge le risque social.

L'approche est plus universelle et se fait par branche depuis 2005. Ceci est pleinement justifié compte tenu des modes d'intervention et des masses financières considérées. Le débat s'est recentré sur une sorte de pédagogie sectorielle de l'équilibre ou du déséquilibre. On étudie si, par branche, les recettes permettent de couvrir les dépenses, et on ajuste en régulant la dépense ou la recette. C'est totalement inédit en matière de pilotage des finances publiques. Cela se justifie pleinement compte tenu des masses financières en cause, qui sont considérables.

Enfin, il ne s'agit pas d'une approche budgétaire, ce qui n'aurait pas de sens puisqu'on a reconnu des droits à prestations sociales, mais d'une approche de conditions générales de l'équilibre financier, donc de régulation : ce n'est pas parce qu'on pourrait dépasser l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) en octobre qu'on fermera les cabinets médicaux, les pharmacies ou les hôpitaux ou qu'on arrêtera de payer les retraites, ce qui semble assez cohérent.

Cette démarche est adaptée et totalement différente de ce qui s'applique dans les autres secteurs des finances publiques, qu'il s'agisse des finances de l'État ou des collectivités territoriales.

On a également mis en place une approche pluriannuelle pour faciliter les débats sur l'exécution. La loi de financement est une loi « tout-en-un ». Cela permet de limiter les éventuelles critiques et débats sur les rebasages. Il existe une annexe relative à l'évolution de l'ONDAM, une annexe sur les comptes pro forma, etc. Cela donne une vraie vision de l'équilibre des finances sociales qui, compte tenu du fait que les recettes bougent beaucoup avec la masse salariale et que les dépenses dépendent largement du comportement des acteurs, doivent être pilotées sur plusieurs années. Une réforme des retraites met plusieurs années à produire ses effets, tout comme une réforme de l'assurance maladie ou de la politique familiale.

Les lois de financement ont ainsi permis d'avoir un débat sur une tendance de six années -dernier exercice clos, rectification de l'exercice en cours, année à venir et projections quadriennales, ce qui permet au Gouvernement et au Parlement d'apprécier les conditions dans lesquelles on préserve les équilibres généraux de la sécurité sociale sur une durée plus longue que la perspective offerte par les lois de programmation des finances publiques (LPFP).

Le contexte dans lequel se tient ce débat est tout à fait particulier, voire inédit, les finances sociales étant sur une trajectoire de retour à l'équilibre. L'amélioration du solde public est d'ailleurs très largement liée à celle du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO).

On peut avoir la faiblesse de penser que la création de lois de financement de la sécurité sociale à compter de 2005 n'a pas été sans effet. Elle a permis de mettre le système sous tension et, quels que soient les choix politiques des différentes majorités, de mieux piloter les recettes et les dépenses. On peut donc se demander si remettre en cause les lois de financement ne reviendrait pas à remettre en cause un pilotage qui a fait ses preuves.

La Cour des comptes le rappelle dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2018, qui souligne que l'amélioration de la situation des comptes sociaux reflète des efforts importants, qui ne doivent pas obérer un poids croissant des finances sociales - mais cela relève de choix politiques et de choix de société. Cette amélioration traduit à la fois des efforts en dépenses, mais aussi d'importants efforts de recettes. Il faut reconnaître que ce dispositif-là a permis de faire des choix et d'affecter une masse de prélèvements obligatoires supplémentaires compte tenu des besoins de la sphère sociale.

On va ainsi vers un plafonnement des excédents de la sphère sociale pour les orienter vers l'État, ce qui est un point important par rapport au débat qui nous intéresse. Ceci est annoncé dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. La Cour des comptes, comme l'ensemble des analystes, s'interroge sur les modalités dans lesquelles ce plafonnement va être assuré. Ce n'est pas neutre, puisque cela représentera 24 milliards d'euros en 2022, soit deux tiers des dépenses de la branche famille et un point de produit intérieur brut (PIB).

Ce transfert pourrait ne concerner que la partie sécurité sociale des ASSO et non l'assurance chômage ou les retraites complémentaires ce qui, compte tenu des trajectoires et des perspectives, peut amener à s'interroger. Devra-t-on transférer des recettes ? Vous y êtes habitués : c'est un débat courant et annuel. Aura-t-on des transferts de dépenses du budget de l'État vers celui de la sécurité sociale ? Les mois et les années à venir nous l'indiqueront...

Ce retour à l'équilibre des finances sociales - et en particulier de la sécurité sociale, qui a largement contribué à l'amélioration du solde - est déterminant pour les équilibres globaux de nos finances publiques, alors même que les ASSO représentent le premier secteur de dépenses et de recettes publiques et contribuent d'une manière extrêmement faible à la dette publique nette, qui est ici liée à l'État.

Il semble important de remettre ces éléments en perspective, alors même qu'on a, du côté de la sécurité sociale, hors débat sur le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), une perspective d'extinction de la dette sociale, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) devant achever sa mission à l'horizon 2024, ce qui est tout à fait inédit. Il s'agit, là encore, d'une spécificité des finances sociales.

Ce retour à l'équilibre est légèrement fragilisé par le FSV, mais il est tout à fait net sur le plan du régime général. On a réussi à trouver des modes de pilotage de plus en plus fins. Auparavant, l'ONDAM connaissait un dépassement quasi-systématique mais tel n'est plus le cas désormais, alors même que l'objectif est devenu beaucoup plus ambitieux au fil des ans.

J'ai parlé de la question globale du pilotage des finances publiques et du rôle clé des finances sociales. On peut s'interroger sur la manière dont la sphère sociale va s'insérer dans ce pilotage. Au-delà, on a besoin d'un débat renouvelé et renforcé sur les finances sociales dans leur ensemble. On dispose aujourd'hui de lois de programmation des finances publiques. On assigne déjà des objectifs globaux à l'ensemble des secteurs. C'est le sens des engagements qui ont été souscrits vis-à-vis des autorités européennes. La question qui se pose est de savoir à quel moment on doit avoir un débat public plus équilibré sur l'ensemble de ces sphères, alors même que certains prônent l'intégration totale ou partielle des finances de la sécurité sociale dans celles de l'État.

En fait, les rivalités et les divergences entre la sphère sociale et l'État transcendent les alternances politiques. Il s'agit plutôt de débats entre les administrations, les ministres et même les commissions parlementaires sur la bonne manière de conduire la chose publique. Vous avez assisté aux interminables échanges auxquels a donné lieu la loi organique de 2005 à propos de l'opportunité de doter les commissions des affaires sociales de rapporteurs investis des mêmes pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place que ceux des commissions des finances, entraînant une crispation assez forte sur la question du monopole des lois de finances et la manière dont s'ajustent les lois de financement.

Le choix qui a été fait est celui d'une loi de finances qui a la main sur une recette dès lors qu'elle garde une fraction de la dépense. Cela explique beaucoup des évolutions ou des transferts de dépenses auxquels vous êtes confrontés : quand on fait un transfert de recettes à 99,90 %, c'est notamment pour garder le monopole de la loi de finances. Si on fait un transfert de recettes à 100 %, c'est la loi de financement qui constitue le véhicule décisionnaire en la matière.

Il faut aussi tenir compte de la question de l'inéligibilité de la sphère sociale au fameux prélèvement sur recettes prévu à l'article 6 de la LOLF, réservé uniquement à l'Union européenne et aux collectivités territoriales. Cela signifie qu'on a fait le choix de la complexité via ce monopole des lois de finances, la sphère sociale, et notamment la sécurité sociale, n'étant pas éligible aux prélèvements sur recettes.

En fait, le fonctionnement des finances publiques est, en France, largement régi par l'idée de centralité de l'État. Or celle-ci n'a plus aucun fondement. Vous le savez, la contribution sociale généralisée (CSG) est le premier impôt direct supporté par les ménages. Elle représente 1,8 fois le produit de l'impôt sur le revenu. Les dépenses d'assurance vieillesse en loi de financement constituent à près l'équivalent des dépenses du budget général de l'État. Les masses financières en loi de finances, avec la dette, s'élèvent à 14 % du PIB, celles en loi de financement de la sécurité sociale, sans la dette, à peu près à 23 %. En outre, la France évolue dans un contexte européen très intégré, dans lequel on n'a plus d'outils monétaires et une moindre capacité à mobiliser l'outil budgétaire.

De ce point de vue, si on veut agir politiquement, on ne peut se désintéresser de la sphère sociale. On le voit en recettes comme en dépenses : c'est naturellement un point incontournable du débat public.

Pour autant, l'aggiornamento institutionnel, administratif, ministériel, intellectuel, universitaire n'a pas été réalisé, les débats publics demeurant largement centrés sur le projet de loi de finances. Par ailleurs, les administrations financières qui sont censées cadrer le sujet - je pense à l'ensemble des directions du ministère de l'économie et des finances - peinent à comprendre la spécificité des finances sociales s'agissant des volets financiers et juridiques, ainsi qu'en matière de gestion et de relations avec les partenaires sociaux, pourtant absolument incontournables. Les mêmes questions se posent dans le champ universitaire. C'est dans cet environnement qu'ont lieu chaque année les débats sur la baisse des recettes du budget général lorsqu'on transfère de la recette pour compenser l'exonération sur la compensation, etc.

Toutes ces questions de compensation et de transfert de recettes reflètent une incapacité que nous connaissons tous à revoir le financement de la protection sociale et le profilage du prélèvement social. On continue à réaliser des exonérations au niveau du SMIC et au-delà, faute d'avoir créé collectivement les conditions pour profiler le prélèvement social dans son ensemble et les structures de financement de la sécurité sociale.

C'est dans ce contexte qu'on doit apprécier la volonté de remettre la main sur les finances sociales. De ce point de vue, les affectations partielles de recettes sont un indice pour préserver le monopole des lois de finances. Cela pose la question de savoir quel sera le véhicule qui décidera des modalités d'affectation de la CSG et soulève des débats sur la compensation.

Cela justifie potentiellement la notion d'examen conjoint, mais des choix de complexité et d'étanchéité ont également été faits de ce point de vue. Les partages d'affectation ne sont en fait qu'un épiphénomène qui occupe beaucoup de temps et réclame beaucoup d'énergie, notamment dans les administrations et les assemblées parlementaires, mais ceci est minime par rapport aux masses en cause. Les effets collatéraux de réforme du prélèvement social et du prélèvement fiscal ont toujours existé. Compte tenu du niveau de prélèvements obligatoires dont on a fait le choix en France, ils continueront d'exister.

La vraie question est une question d'organisation des travaux parlementaires. C'est ce que le Sénat avait essayé de gérer avec les examens groupés. En fait, il existe une vraie pertinence des lois de financement de la sécurité sociale. On a créé, avec les PLFSS, un cadre de pilotage financier tout à fait particulier, sui generis, une pédagogie du solde, de l'équilibre ou du déséquilibre par branche, qui a permis un débat public annuel, de mettre le système sous tension et de le réformer en continu, malgré des crispations très fortes.

En fait, bien qu'ayant conscience de l'hétérodoxie de ma position, j'aurais plutôt tendance à penser que les LFSS et la LOLFSS sont à de nombreux égards un modèle. On n'a plus voté le budget de l'État en équilibre depuis 1974, et on a, en moins de quinze ans, une trajectoire de retour à l'équilibre des finances sociales, alors même que les masses sont largement supérieures. Une véritable question de gestion des excédents va donc se poser, ainsi qu'une question d'architecture du financement de la protection sociale et de transfert vers l'État.

Il existe d'ores et déjà des outils de pilotage financier concernant toutes les administrations publiques : le débat d'orientation des finances publiques, les débats sur les prélèvements obligatoires. Puis on a créé les LPFP qui sont normalement un outil d'unification de l'ensemble des dépenses publiques. Il faut cependant avoir conscience que le pilotage des dépenses et en particulier des dépenses d'intervention potentiellement non limitatives est assez critiqué. Ce sont les débats que vous avez sur les lois de finances : comment s'assure-t-on de la sincérité des prévisions de dépenses d'allocations aux adultes handicapés (AAH), de primes d'activités ? Ces débats montrent que ce mode de pilotage n'est pas nécessairement justifié.

À titre personnel, je recommanderai d'éviter une démarche de « vente à la découpe » des lois de financement de la sécurité sociale. Il me semble que le fait d'avoir un tout-en-un permet un débat équilibré sur la trajectoire, assortie de projections quadriennales.

L'idée a été avancée d'une loi de règlement « toutes administrations publiques » (APU). Pourquoi pas ? Il faudrait cependant que les finances de l'État puissent, en termes de délais de dépôt, faire preuve de la rigueur dont on fait preuve en loi de financement et que ce support existe en plus. Le débat sur la loi de règlement devrait intervenir dans une période très chargée, avant le débat des lois financières de l'année. Aurait-on la capacité de le mettre en place ?

Côté recettes, il vaudrait mieux selon moi ne pas modifier le texte constitutionnel, mais travailler le cadre organique et la loi ordinaire. Cela signifie donner le monopole à la loi de financement ou à la loi de finances dès lors qu'une recette est majoritairement affectée à l'une ou l'autre sphère, permettant ainsi de clarifier le débat sur les recettes, rendre le cas échéant la sécurité sociale éligible au prélèvement sur recettes comme l'Union européenne ou les collectivités territoriales, et mettre en place des comptes pro forma pour objectiver ces « tuyauteries » entre l'État et la sécurité sociale, ainsi qu'une annexe commune entre PLF et PLFSS pour apprécier les transferts de dépenses et de recettes entre les deux sphères.

En fait, on pourrait même faire évoluer les lois de finances en proposant de leur appliquer le même chaînage vertueux que les lois de financement de la sécurité sociale. On pourrait rêver et avoir une approche quaternaire des lois de finances : première partie, loi de règlement, deuxième partie, loi de finances rectificative, troisième et quatrième parties, recettes de la loi de finances initiale et dépenses, même si cela pose un certain nombre de problèmes techniques.

À côté de cela, on aurait les LPFP et on pourrait avoir une loi commune de règlement. La question est de savoir si l'on aurait besoin d'une base constitutionnelle sur ces sujets.

S'agissant du périmètre des LFSS, M. Olivier Véran a proposé un amendement qui, initialement, proposait de remplacer à chaque fois la mention de « loi de financement de la sécurité sociale » par celle de « protection sociale ». Cela ne touchait que les dispositions constitutionnelles introduites en 1996 qui, si ma mémoire est bonne, avaient conduit certains partenaires sociaux et certains acteurs politiques à redouter une étatisation de la sécurité sociale.

Or les mêmes acteurs se sont inquiétés de l'effacement de la notion de sécurité sociale pour la seule référence aux lois de financement au profit de la protection sociale.

En fait, le sujet n'est pas celui-là -l'article 34 de la Constitution parlant d'ailleurs toujours de la sécurité sociale- mais bien celui du champ des LFSS. Et, de ce point de vue, l'évolution proposée me semble tout à fait adaptée. On a réussi à créer du pilotage, de la clarté en matière de dépenses et de recettes publiques grâce à la loi de financement de la sécurité sociale. Ce qui est étonnant, c'est de ne pas intégrer dans cet outil l'action sociale et les soutiens de l'État ou autres -dépenses AAH, primes d'activité, etc.- et d'autre part, les champs des institutions de retraites complémentaires et de l'assurance chômage. Cela introduit une modification de l'article 34. Le débat est en cours à l'Assemblée nationale.

On est cependant confronté en la matière à l'hostilité de l'État. Il est par ailleurs compréhensible que les partenaires sociaux éprouvent, eux, une hostilité naturelle à toute remise en cause de l'autonomie des retraites complémentaires et de la gestion de l'assurance chômage. On peut apporter de ce point de vue plusieurs garanties. La première est de considérer que le débat existe puisqu'il figure en loi de programmation des finances publiques. On leur assigne déjà des soldes. Mieux vaut l'objectiver.

Ceci permettrait de disposer d'un véhicule unique permettant de faire le point sur l'état des recettes et des dépenses et les objectifs politiques qu'on poursuit, et de déterminer à quel niveau intervient le Parlement, dans le respect du champ d'intervention des partenaires sociaux, C'est une architecture qui, de ce point de vue, me semble présenter un certain nombre de garanties.

On peut choisir une position alternative qui serait moins satisfaisante mais qui marquerait déjà un gros progrès et, plutôt que d'avoir une loi de financement de la protection sociale obligatoire, prévoir des annexes comportant peut-être l'idée de coordination entre les dispositions des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Dernière idée qui fait souvent florès : imaginer une règle d'or des finances sociales. Mon sentiment est que le cadre constitutionnel ne le permet pas forcément. La question serait plutôt de voir ce qu'on pourrait faire de ce point de vue dans le champ de la loi organique.

Au-delà, il existe de nombreuses autres idées, mais qui relèvent, là aussi, plus du champ du débat sur les lois organiques, que j'ai évoqué en creux, que de la réforme constitutionnelle.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Merci de votre intervention qui vous a permis d'aborder un grand nombre de sujets. Comme vous, nous souhaitons préserver les LFSS qui ont fait la preuve de leur efficacité.

Néanmoins, j'aimerais avoir des précisions sur quelques points.

Tout d'abord, sur la notion d'examen conjoint des lois de finances et des LFSS, j'ai bien compris que vous ne souhaitez pas une telle évolution. Or je relève que, jusqu'à présent, dans tout débat théoriquement conjoint, la part consacrée aux finances de l'État représente 90 % du temps, alors que le temps accordé aux finances sociales ou à celles des collectivités locales est très réduit. Je crois que personne, à commencer par le ministre, ne parlerait des finances sociales si nous ne le faisions pas, sans doute pour des raisons « culturelles » !

Le deuxième point que je voulais évoquer concerne la loi de règlement.

Vous avez dit qu'une telle loi pourrait être commune au budget de l'État et au budget de la sécurité sociale. Je dois dire que cela m'inquiète. On va parler de l'État et on oubliera complètement la sécurité sociale, alors que son budget est deux fois plus important. Ne serait-il pas préférable de réclamer une loi de règlement distincte de la loi de financement de la sécurité sociale, afin de bien établir la réalité des comptes sociaux ?

Par ailleurs, la loi de programmation prévoit, à partir de 2019, un « rabotage » des excédents des comptes sociaux au profit de l'État. Cela a été débattu ici, comme à l'Assemblée nationale. Ceci nous inquiète évidemment. La logique voudrait que l'on maintienne ces excédents pour financer les risques nouveaux qui apparaissent, comme la dépendance ou l'innovation en matière de médicaments, ou qu'on réduise tout simplement les cotisations si les recettes sont suffisantes pour couvrir les besoins.

M. Alain Milon, président. - Il faut aussi penser au déficit des hôpitaux.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général des affaires sociales. - Bien sûr ! Il est évident qu'on ne pourra parler d'excédents que lorsqu'on aura remboursé la dette de la CADES par celle portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la dette des hôpitaux et de l'assurance chômage. Ce n'est pas rien. Cela représente aujourd'hui plus de 100 milliards d'euros.

M. Benjamin Ferras. - Ce n'est pas rien, mais c'est bien moins que les autres déficits et dettes. On est dans un contexte assez inédit : on va amortir au moins une partie extrêmement substantielle d'une dette publique. Il faut collectivement s'en réjouir. Cela a donné lieu à de nombreux débats et transcende les clivages politiques qui, à mon sens, reflètent l'attachement de tous à la protection sociale et à la sécurité sociale. C'est en quelque sorte une certaine image de la justice et de la solidarité, et c'est ce qui relie les Français entre eux. Il y a des sujets sur lesquels on peut se mettre d'accord, et il est important de le souligner.

Je suis tout à fait d'accord avec votre vision de l'homogénéité culturelle en faveur de l'État en matière de finances publiques. Il suffit de regarder comment on enseigne cette matière aujourd'hui ; changer les esprits, ce n'est pas chose facile...

S'agissant de la capacité que l'on a à conduire un examen conjoint, je pense que le plus important est de savoir qui est saisi au fond de dispositions intéressant l'ensemble des secteurs des finances publiques. Ce débat est du niveau organique et du niveau de l'organisation du travail parlementaire. Il me semble logique que la commission des finances conserve un rôle pilote, mais il faut également inventer une gouvernance financière et collective et un pilotage global s'agissant des collectivités territoriales. Il en va de même pour la loi de règlement.

En tout état de cause, on peut se demander si l'organisation d'un tel débat nécessite de modifier la Constitution. Je ne le crois pas. Vous aurez sans aucun doute, par la suite, d'autres débats avec vos collègues sur les lois organiques. Cette discussion doit être conduite dans l'intérêt commun.

Cela vaut pour les secteurs des dépenses et la relation avec les partenaires sociaux. On peut piloter les dépenses et les recettes à partir du moment où on réaffirme l'existence d'une responsabilité propre.

Quant à la gestion des excédents, il s'agit avant tout d'avoir un débat clair et serein sur les choix qui sont faits, afin que ceux-ci soient arrêtés en toute clarté. Il ne me semble pas illégitime de transférer des recettes d'un côté ou de l'autre. Tout dépend de l'ampleur et des besoins.

Vous citiez la tendance naturelle à l'accroissement des dépenses et la nécessité de résorber les déficits et la dette : il faut aussi tenir compte du coût éventuel des réformes à venir. On doit réformer l'assurance chômage, les retraites, etc. La dépendance va également constituer un nouveau champ d'interventions. La question est de savoir comment arriver à équilibrer tout cela en arrêtant des choix de politiques publiques.

M. Daniel Chasseing. - Je voulais revenir sur l'excédent de la sécurité sociale qui pourrait éventuellement être transféré à l'État. Le déficit du budget de la France est inférieur à 3 % afin d'entrer dans les critères européens. Or les spécialistes ne peuvent estimer la croissance à plus d'un an et certaines dépenses extrêmement importantes ne sont pas financées -hôpitaux, établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD), dépendance, nouveaux médicaments, dette... L'ONDAM est bien trop bas et l'ambulatoire entraînera des dépenses plus importantes au niveau de la ville. Peut-on franchement croire à un excédent de la sécurité sociale, alors qu'il existe autant de manques, notamment dans les hôpitaux ?

Mme Laurence Rossignol. - Vous nous avez expliqué qu'il n'est pas nocif de substituer l'expression « protection sociale » à « sécurité sociale » pour désigner les lois de financement. Je me pose cependant une question. Le Gouvernement prétend qu'un tel changement est nécessaire pour mettre en place un éventuel risque dépendance. Pouvez-vous nous expliquer cet argument ?

Par ailleurs, s'agissant de l'examen conjoint des parties recettes du PLF et du PLFSS, j'ai le sentiment que Bercy profite du changement de chaque Gouvernement et de l'inexpérience de certains ministres pour essayer d'avoir un plus grand contrôle sur le PLFSS. Pensez-vous que cette nouvelle procédure traduise la volonté de Bercy de traiter des comptes sociaux ?

M. René-Paul Savary. - Merci pour cet exposé très pertinent et même parfois impertinent ! Si j'ai bien compris, vous plaidez pour que les LFSS absorbent les lois de finances ! Plus sérieusement, n'y a-t-il pas une arrière-pensée de Bercy derrière cette volonté d'élargir le champ des LFSS ? Cela signifie que l'on reprend les retraites complémentaires avec leurs Fonds de réserves, qui représentent 62,5 milliards d'euros pour la seule AGIRC-ARRCO.

Par ailleurs, parler d'excédents sociaux dans une période de reprise économique, c'est oublier que notre modèle joue le rôle d'amortisseur de crise. Ne devrait-on pas prendre exemple sur ce qu'on vient de connaître ? On a créé une caisse d'amortissement de la dette sociale qui nous a permis d'amortir celle-ci. Ne devrait-on pas créer, comme pour les retraites, un fonds de réserve social pour les périodes de disette qui vont forcément venir, notre système social étant lié à l'activité économique et à la croissance ?

M. Yves Daudigny. - Je partage ce qui a été dit sur les excédents : je ne reviendrai donc pas sur ce sujet.

Par ailleurs, la notion de cinquième risque, apparue il y a une dizaine d'années, avait été abandonnée depuis. Or le Président de la République a évoqué à nouveau ce sujet et la lutte conte la perte d'autonomie. Est-ce lié à la volonté du Gouvernement de fusionner la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances ?

Enfin, vous avez évoqué à plusieurs reprises le prélèvement sur recettes de l'État figurant dans la LOLF. Pouvez-vous nous apporter quelques précisions sur ce que cela signifie ?

M. Benjamin Ferras. - Tout d'abord, monsieur Chasseing, je comprends la prudence et la réserve naturelle qu'adoptent certains sur la notion d'excédent des comptes sociaux, mais il faut observer la trajectoire, qui est celle d'un rétablissement significatif. Est-elle fragile compte tenu des évolutions des recettes liées à la conjoncture ? C'est un point à surveiller. La commission des comptes, dont vous avez auditionné le secrétaire général, émet toujours des hypothèses de sensibilité.

S'agissant du risque dépendance évoqué tant par M. Daudigny que par Mme Rossignol, ce débat a déjà plongé les analystes et les experts doctrinaux dans des abîmes de perplexité en 2004, lorsque le Président de la République d'alors avait annoncé la création d'un « cinquième risque de protection sociale ». Ce « cinquième risque » existait déjà plus ou moins avec les complémentaires santé et le chômage. On a donc eu du mal, à l'époque, à voir ce à quoi cela correspondait. On a créé une entité sui generis, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), avec au départ un financement de l'État, des financements aux collectivités territoriales et un très large financement par la branche maladie, combiné avec une gouvernance spécifique respectueuse des compétences et des responsabilités de chacun. On l'a intégré de manière imparfaite en loi de financement de la sécurité sociale.

Ce débat est intervenu en 2005. Il ne s'agissait effectivement pas de sécurité sociale : compte tenu de l'habilitation constitutionnelle, dès lors qu'on a une intervention de collectivités territoriales ou de l'État, on est bien dans le champ de la protection sociale obligatoire. La loi de financement de la sécurité sociale ne peut donc le prendre en charge. La seule chose qu'elle puisse faire, c'est avoir deux sous-objectifs de l'ONDAM correspondant aux dépenses affectées aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, soumis au vote, pour financer la CNSA.

Dans le texte organique, on parle d'organisme financé par l'ONDAM ou par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Si demain on crée une cinquième branche de sécurité sociale, il faudra revoir cette gouvernance. Dans quelles conditions ? Conservera-t-on une intervention des collectivités territoriales ? Je ne sais pas. Ce débat mérite d'être conduit, mais si vous voulez ménager l'avenir et avoir une capacité à contrôler ceci tant en dépenses qu'en recettes, il faut vraisemblablement procéder à l'extension du champ évoqué - ou vous ne traiterez que la partie sécurité sociale.

Quant à l'examen du PLF et du PLFSS et à la volonté de Bercy évoquée par Mme Rossignol et M. Savary, je n'ai pas le sentiment que cette proposition ait été faite. La proposition est plutôt d'intégrer les lois de financement le plus possible dans les lois de finances pour conserver un outil que le ministère des finances maîtrise et une approche limitative.

Or il y a de vraies compétences au ministère des solidarités et de la santé. On fait les choses de manière complètement intégrée, on revoit le code, on pilote la politique en assignant des objectifs de qualité aux organismes, etc., toutes choses que Bercy ne fait pas, sauf la direction générale des finances publiques. Il vaudrait donc mieux organiser un débat, y compris avec les partenaires sociaux, compte tenu des équilibres politiques qu'on peut souhaiter mettre en place. Cela me semble plus sain.

Certains fonds de stabilisation, pour répondre à une partie de la question soulevée par M. Chasseing, ont été créés pour financer les médicaments innovants. La question est de savoir si on crée un grand ensemble avec des sections. Un débat devant le Parlement a eu lieu sous la précédente législature. Cela permet de piloter les choses de manière infra-annuelle.

Si on décide de créer une réserve pluriannuelle, la question de l'opportunité se pose, ainsi que celle du pilotage de l'ensemble des finances publiques. Prévoit-on une réserve, alors que les autres sphères sont dégradées ? Il faut avoir un débat relativement apaisé sur le champ de responsabilité de chacun et les recettes propres dont il dispose. Cela, ça me semble une condition sine qua non.

Mon sentiment est que la « tuyauterie » peut plonger l'ensemble des parlementaires et de leurs collaborateurs dans des abîmes de perplexité, mais elle est assez incontournable. La question est de savoir si l'on crée des règles de gouvernance générale qui permettent de limiter ces effets et de centrer les débats sur de vrais choix politiques. Il me semble qu'on est en capacité de le faire d'une manière renforcée dans les mois à venir.

Enfin, s'agissant du prélèvement sur recettes, l'article 6 de la LOLF permet, avant le débat sur les recettes et les dépenses, d'affecter une partie des recettes à un tiers. Les recettes de la TVA doivent notamment financer l'Union européenne. Ce sont des recettes propres. On réalise donc un prélèvement sur recettes. Ces recettes existent donc sans exister. Les montants sont considérables.

Une partie des dotations aux collectivités territoriales sont financées de cette manière pour éviter qu'elles soient dans l'article d'équilibre et qu'elles correspondent à une somme de dépenses qui n'existeraient pas au regard du budget général, et sur lesquelles on n'aurait pas la main.

Le prélèvement sur recettes est une manière d'éviter de faux débats dans les hémicycles. Bien que la LOLF vous reconnaisse un droit d'amendement, vous ne pouvez utiliser cet argent pour l'affecter à telle mission ou tel programme. Il en va de même pour les dépenses d'intervention. Le prélèvement sur recettes permet d'échapper à ce débat et se justifierait pour tout ce qui concerne les questions de compensation. Ce débat est intervenu en 2005.

Force est de constater que le Parlement a décidé de ne pas avoir ce débat en rendant la sécurité sociale ou la protection sociale non éligible. On peut toujours le faire figurer dans le texte organique et ne pas le mettre en oeuvre, mais le choix de ne pas retenir cette option était selon moi très conscient.

M. Alain Milon, président. - Merci, monsieur Ferras, pour ces explications instructives et « décoiffantes ».

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 35.