COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

Mercredi 27 juin 2018

- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes,
et de M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable -

La réunion est ouverte à 17h15.

Politique régionale -Audition de Mme Corina Cretu, commissaire européenne à la politique régionale (en commun avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ouverte aux membres de la commission des finances)

M. Jean Bizet, président. - Nous sommes très heureux de vous accueillir aujourd'hui au Sénat pour cette audition conjointe avec nos collègues de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Le Sénat a tout récemment adopté une résolution européenne portant sur la politique agricole commune. Nous avons, à cette occasion, marqué notre vive préoccupation face aux sombres perspectives financières pour cette politique fondatrice de la construction européenne.

La politique de cohésion joue aussi un rôle très important dans nos territoires. Les fonds européens ont souvent un effet de levier décisif pour mener à bien des projets structurants pour le développement territorial. Il est donc nécessaire que cette politique dispose des moyens financiers pour mener à bien ses missions. À la lumière de la programmation en cours, on doit aussi souligner l'exigence d'une simplification dans la mise en oeuvre des fonds européens. Le Sénat, représentant des collectivités territoriales, est donc très vigilant dans la perspective de la prochaine programmation budgétaire. C'est pourquoi nous avons mis en place un groupe de suivi commun à nos trois commissions des affaires européennes, de l'aménagement du territoire et du développement durable et des Finances.

Sur la proposition de ce groupe de suivi, nous avons adopté, le 21 juin, une proposition de résolution européenne. Nous sommes heureux de vous la remettre. Nous l'avons adressé parallèlement au président Juncker et au président Tajani, dans le cadre du dialogue politique avec les institutions européennes.

Dans cette résolution, nous demandons en particulier une mobilisation des ressources nécessaires pour atteindre les objectifs stratégiques de la politique de cohésion régionale. Au risque, à défaut, de mettre en péril une politique européenne d'innovation, de croissance et d'inclusion sociale, décidée et mise en oeuvre au plus près des territoires.

Nous soutenons la proposition de la Commission européenne d'une politique de cohésion régionale 2021 2027 qui continuera de couvrir la totalité des régions de l'Union européenne et préservera les trois catégories de régions pour sa mise en oeuvre et la répartition des fonds qui lui sont liés : régions les moins développées, en transition, les plus développées.

Nos rapporteurs André Reichardt, Angèle Préville et Bernard Delcros pourront vous expliciter plus en détail le contenu de notre résolution européenne. Au-delà, le groupe de suivi poursuivra ses travaux pour mener une évaluation plus approfondie des conditions de mise en oeuvre de la politique de cohésion dans nos territoires. Nous avons beaucoup travaillé sur les fonds Juncker et leur possible déclinaison avec des fonds privés qui viennent compléter les fonds européens. D'ailleurs, lundi dernier, le président de notre région Normandie vient de signer un partenariat important en ce sens.

M. Hervé Maurey, président. - Madame la Commissaire, mes chers collègues, cette audition se déroule dans un contexte particulier puisque notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des affaires européennes ont adopté jeudi dernier une proposition de résolution européenne « pour une politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale », rapportée par Mme Préville pour notre commission, dont l'objectif était d'évaluer les propositions formulées début mai par la Commission européenne sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027, en particulier s'agissant de la politique de cohésion territoriale.

Nous avons eu l'occasion de rappeler, à l'occasion de ce travail, l'attachement de la Haute assemblée à la politique de cohésion européenne, qui constitue une politique de solidarité concrète et bénéfique pour nos concitoyens mais dont la visibilité et la lisibilité pourrait être accrue.

Fin mai, vous avez proposé de moderniser la politique de cohésion selon plusieurs axes, que vous pourrez nous présenter, et nous espérons que le prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 permettra d'intégrer l'urgence qu'il y a à soutenir nos territoires, en particulier ruraux, alors que les multiples fractures qui les traversent, que ce soit dans le domaine de la mobilité, de l'accès aux soins, à l'emploi et aux services publics, ne cessent de se creuser. Notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable alerte depuis longtemps sur ces enjeux, trop souvent délaissés. Avant de vous laisser la parole, je voudrais vous faire part de plusieurs points d'attention sur lesquels je souhaiterais vous entendre Mme la Commissaire. D'abord, je crois nécessaire de rappeler que la politique de cohésion n'est pas uniquement un instrument de « rattrapage » pour certaines régions : elle doit soutenir et accompagner tous les territoires dans leur développement. Ensuite, nous sommes particulièrement attentifs aux mesures qui iront dans le sens de la simplification pour la gestion des fonds de cohésion et je souhaiterais que vous puissiez faire le point sur les évolutions proposées par la Commission en la matière, également en lien avec la question des « dégagements d'office ». Enfin, pourriez-vous préciser votre vision des nouvelles conditionnalités introduites pour bénéficier des fonds de la politique de cohésion ? Je pense notamment à la conditionnalité macroéconomique, qui soulève des inquiétudes. Je vous laisse à présent la parole Mme la Commissaire.

Mme Corina Cretu, commissaire européenne à la politique régionale. - Je suis très honorée de m'exprimer devant vous. J'ai été, pendant des années, sénatrice en Roumanie, avant de devenir membre du Parlement européen. Vous êtes les représentants élus des collectivités et vos voix sont nécessaires à la réussite de la politique régionale. J'ai également noté que vous portez une attention constante au maintien du principe de subsidiarité et j'ai bon espoir que vous serez favorable à notre proposition sur la politique de cohésion au-delà de 2020. Avec le Brexit, nous avons perdu le second contributeur au budget européen. Cet ensemble de mesures est très équilibré. Depuis la première fois dans notre histoire, notre budget s'élève à 373 milliards d'euros. Depuis que les négociations ont débuté, nous avons veillé à répartir de manière équitable ces ressources. 75 des régions sont considérées comme moins développées ; ce chiffre étant supérieur à celui retenu par l'actuelle programmation. Nous proposons de concentrer ces ressources également sur les régions qui présentent un fort taux de chômage des jeunes et qui pâtissent soit des effets de la mondialisation et de la transition technologique ou de la crise des réfugiés. Toutes les régions françaises, considérées en transition, resteront éligibles aux fonds de la politique de cohésion. Les régions ultrapériphériques (RUP) continueront à bénéficier d'un appui spécifique et d'un statut spécial accompagné de mesures dérogatoires. L'automne dernier, avec les présidents Macron et Juncker, nous avons lancé en Guyane la nouvelle stratégie pour les RUP. Je rencontrerai demain à nouveau le Président Macron, Madame Annick Girardin et les élus ultramarins pour évoquer le contenu de la prochaine programmation. J'ai beaucoup lutté en faveur de ces personnes, qui souffrent de nombreuses discriminations et qui représentent 2 % de la population de l'Union européenne. Ces RUP sont aux portes de l'Union européenne.

J'ai été étonnée par la complexité de nos règles. Désormais, nos sept fonds seront gérés par un ensemble unique de règles et nous passons de de onze à cinq objectifs thématiques. Nous pourrons donc définir, nous-mêmes, ce que désigne l'innovation. Nous avons décidé de maintenir la concentration thématique au niveau national, tout en conférant plus de flexibilité aux pays et aux régions pour sélectionner les investissements les plus pertinents. L'accent a également été porté sur les stratégies urbaines et locales. Tout ne peut être décidé depuis Bruxelles ! Ainsi chaque pays doit allouer 6 % de son budget aux stratégies locales ; les villes et les régions pouvant elles-mêmes former les projets. En France, la dimension territoriale est très importante, comme en témoigne le poste ministériel dédié à la cohésion des territoires. C'est là un exemple pour le reste de l'Europe. Nous allons donc maintenir cette politique d'intégration. Nous allons travailler avec mon collègue Phil Hogan pour relever ce défi. Une partie importante de la population en Europe vivra dans des zones urbaines, au risque d'accroître la désertification des campagnes. Il faut ainsi encourager les jeunes à retourner dans leur village et à y développer de l'activité.

La coopération interrégionale est importante. Grâce à la simplification des règles, nous pourrons combiner les différents fonds. S'agissant des conditionnalités, la Commission travaille actuellement sur l'État de droit et ses propositions vont être débattues par le Conseil européen qui va se réunir cette semaine. Le Président Macron s'est exprimé en faveur de sanctions contre les pays qui ne souhaitent pas accueillir des migrants. Voyons ce qui se passera devant le Parlement européen et les législateurs ! Il faut maintenir un équilibre, afin d'avoir un impact sur le terrain. L'argent ne fait pas tout ; il faut veiller à une capacité administrative performante. En France, les régions disposent d'une réelle capacité d'agir et d'experts très qualifiés pour la gestion de ces financements.

Sur le calendrier, il importe d'aboutir à un accord sur le cadre financier avant les élections européennes. L'organisation de quinze élections nationales, dans l'année qui vient, est aussi un facteur de complexité. Nous avions perdu deux ans pour la mise en oeuvre des projets, en raison du retard de l'adoption des propositions législatives. Des fonds n'attendent que d'être débloqués ! Il faut que nous le fassions dès le 1er janvier 2021. Faute de l'adoption de ce cadre financier, près de 100 000 projets seraient menacés. Certes, le président Juncker est enthousiaste et espère un accord dans l'année qui vient.

Enfin, je n'aime pas cette idée de contributeur net et de bénéficiaire, car nous sommes tous les gagnants de cette politique régionale. La France est à la fois un grand contributeur et le troisième bénéficiaire net des fonds de la politique européenne de cohésion.

Mme Angèle Préville. - Nous espérons également que l'accord financier pluriannuel aboutisse au plus tôt. La politique de cohésion est importante à notre pays et demeure un acquis à préserver. Nos régions disposent d'une capacité administrative rompue à la gestion des fonds. Il est important que tous les territoires de l'Europe, y compris les régions considérées en transition, soient éligibles à ces fonds, qui doivent en conséquence bénéficier d'une plus grande visibilité. Sur la conditionnalité de l'État de droit, nous souhaitons que le nouveau mécanisme soit effectif, afin d'être en mesure de prendre des sanctions à l'égard des pays ou des régions qui ne souhaitent pas accueillir des migrants. Enfin, les conditions macro-économiques de cette conditionnalité, en fonction des semestres européens, nous inquiètent.

M. Guillaume Chevrollier. - Les fonds européens, dans de nombreux domaines, ont permis la réussite des projets conduits à l'échelle de nos territoires. Sur la projection 2021-2027, nous avons besoin d'investissement pour l'aménagement du territoire et des clefs de répartition équilibrées en fonction de la richesse des différents territoires. Cependant, les acteurs opérationnels de ces projets attendent une simplification des procédures. Les contrôles à répétition s'avèrent disproportionnés, des retards de paiement ont été constatés et la lisibilité des conditions d'éligibilité aux différents programmes doit être améliorée. La Région doit également être confortée comme l'échelon de référence dans la mise en oeuvre de ces projets.

Mme Martine Filleul. - Vous prévoyez de maintenir les régions en transition qui correspondent à la situation des régions françaises. Je me réjouis, à titre personnel, de l'élargissement des critères d'attribution, comme l'emploi des jeunes, l'accueil des migrants ou encore le seuil de formation des populations. Cette décision marque l'aboutissement d'un long combat qui a notamment été livré dans ma région. La baisse de 5 % des dotations pour la France me semble un moindre mal, tandis que les dotations pour la Tchéquie et la Pologne baissent d'au moins 20 %. Néanmoins, comment se satisfaire d'une telle baisse alors que le Conseil économique, social et environnemental a préconisé l'augmentation de cette politique de cohésion à 1,3 % du budget européen et non à 1,11 % ? C'est bien peu par rapport aux enjeux de cette politique stratégique. Où trouver les fonds pour obtenir cette augmentation attendue ? La taxe sur les transactions financières pourrait constituer une première piste.

S'agissant des conditions de mise en oeuvre, les contreparties, qui devront être assurées par les collectivités territoriales, devront être augmentées, du fait de la baisse du soutien européen. Alors que l'Europe demande aux collectivités de faire d'importants efforts de baisse de la dette publique, il leur faudra, dans le même temps, assurer des contreparties et ainsi se placer dans une situation inextricable. La réduction, de trois à deux ans, du délai du dégagement d'office va représenter une immense difficulté pour les collectivités territoriales pour mener à bien leur projet, sans pouvoir utiliser une partie des fonds européens.

M. Jean-François Rapin. - Nous n'avons pas autour de cette table d'élus ultramarins. Intéressé par les problématiques maritimes, je souhaitais saluer votre engagement pour ces territoires. Je suis convaincu que ces territoires sont des territoires d'avenir pour l'Europe d'un point de vue géopolitique. Sur les politiques de la pêche, je salue, au regard des auditions de notre groupe de travail, votre volonté de simplification de l'accès aux fonds européens.

M. Didier Mandelli. - La relation avec l'Europe est essentielle à nos politiques territoriales. Comment l'Europe peut-elle valoriser ses actions dans nos territoires auprès de nos concitoyens, qui remettent en cause non seulement notre maillage administratif, mais aussi l'idée européenne elle-même ?

M. Benoît Huré. - Merci pour votre volontarisme. Vous venez d'un pays qui a beaucoup cru en l'Europe. C'est un beau signe d'avenir que vous occupiez le poste crucial de commissaire à la politique régionale. Nos concitoyens sont actuellement défiants vis-à-vis du projet européen. Il nous faut faire oeuvre de pédagogie. J'ai accueilli avec intérêt ce souhait de simplifier les procédures. Pour renforcer l'intégration européenne, il nous faudra plus de ressources fiscales spécifiques et la taxation des GAFAM représente un levier intéressant. Lorsqu'un pays transfère à l'Union européenne une politique, la logique voudrait que ce transfert de compétence impliquât celui des financements, à l'instar du mécanisme mis en oeuvre au sein des intercommunalités. Les Européens convaincus ne sont guère relayés par les médias. Plutôt que de mettre en avant les sanctions, l'Europe devrait plutôt veiller à bonifier les actions politiques en faveur de l'État de droit, afin d'éviter d'alimenter les arguments des anti-européens et de froisser les populations en désaccord, sur ce point, avec leurs dirigeants.

M. Jordi Ginesta. - La Commission n'a pas compris la réponse politique donnée dans certains pays. L'immigration est le premier problème qui se pose à l'Europe. Or, la pénalisation des pays qui refusent l'accueil des migrants me semble une forme d'ingérence démocratique. Quels pays allez-vous récompenser ? Ceux où les migrants doivent être répartis ou ceux par où ces populations transitent ? Or, comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur, Gérard Collomb, ces migrants comparent les avantages d'un pays à l'autre. Nous sommes dans un monde tout à fait irréaliste !

Mme Laurence Harribey. - Le sauvetage de la politique de cohésion, intervenu il y a moins de deux ans, a été assuré. Cependant, un certain nombre de pays vont être perdants dans cette affaire. Là où les fonds européens ont été les plus conséquents, comme dans des zones rurales, la défiance vis-à-vis de l'Europe est pourtant virulente. Dans notre résolution, nous avons insisté sur la coopération territoriale. La politique de cohésion ne se limite pas à un seul guichet, mais veille à l'émergence d'une société à échelle européenne. Quelle va être la place de la coopération territoriale ? En France, la coopération territoriale a souvent été tenue comme négligeable, fut-ce dans le programme Leader, alors qu'elle est un levier important. Vous avez aussi plaidé en faveur du développement territorial intégral : comment articuler des priorités macroéconomiques avec des stratégies locales ? Certes, cette articulation incombe aux États membres, mais il faudrait plaider dans cette direction.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Les collectivités sont à pied d'oeuvre pour la mise en oeuvre de ces programmes européens. On passe de onze objectifs thématiques à cinq grandes priorités d'intervention. Ces dernières risquent d'être captées par les grandes métropoles ou des grandes collectivités ? Dans la dernière programmation, les investissements territoriaux intégrés (ITI) présentaient le double avantage d'être extrêmement localisés, au niveau infrarégional (nuts4) et de faciliter la mobilisation des contreparties, au niveau des contrats État-régions, pour les abonder. Comptez-vous conférer à ces ITI une place dans la nouvelle programmation ?

M. René Danesi. - Le tableau, qui nous été communiqué par notre commission des affaires européenne, retrace l'évolution en valeur relative des FEDER. Sans aucune surprise, les pays qui n'acceptent pas les migrants, qui sont membres du groupe de Visegrad, sont sanctionnés dans cette nouvelle répartition. J'ai tenté d'expliquer à la ministre des affaires européennes, lors du débat d'hier, les raisons du refus de ces pays qui ont dû faire face à des envahisseurs, au point de disparaître, comme la Pologne, à quatre reprises, de la carte européenne. Ces pays n'ont pu survivre qu'en raison de leur culte de la nation. Ces pays-là n'ont aucune mauvaise conscience vis-à-vis des migrants puisqu'ils n'ont colonisé personne ! Or, cette mauvaise conscience caractérise plutôt l'intelligentsia de l'Europe. La réponse de la ministre des affaires européennes, lors de notre débat d'hier, ne m'a pas convaincu : ces pays étant sanctionnés en raison de leur irrespect de l'État de droit et de la prévalence de la corruption en leur sein. L'Europe ne s'était pourtant jamais intéressée de la situation grecque, marquée par la corruption, le népotisme, et l'évasion fiscale, pendant des années ! La Roumanie bénéficie, quant à elle, de 8 % d'augmentation relative. Or, le Parlement et le Gouvernement viennent d'y mettre la justice au pas, davantage encore qu'en Pologne ! Cette loi a été votée et le président roumain a décidé de la soumettre à la commission de Venise. En fait, le devenir de la dotation pour la Roumanie m'inquiète !

Mme Corinna Cretu. - Notre monde est complexe et nos décisions ont été difficiles. Je suis ravie que la politique de cohésion ait été maintenue au coeur de la politique européenne, dont les résultats sur la vie de nos concitoyens sont tangibles. Parfois, nous prenons pour argent comptant ce projet européen qui a permis soixante-dix années de paix. N'oublions pas notre point de départ ! Il faut ainsi préserver les valeurs du projet européen. Malheureusement, la situation se détériore et j'espère que le budget européen ne fournira pas une autre source de division au sein de l'Union. Il nous appartient donc de décider du maintien de ce projet européen.

La gestion des migrants représente un problème. Nous avons dû modifier nos programmes opérationnels. Lorsque les accords de partenariat ont été initialement souscrits, ce problème ne se posait pas. Certaines régions ont ainsi connu le doublement de leur population durant les sept années du programme budgétaire ! Les fonds européens continuent de contribuer à l'insertion et au sauvetage des migrants. D'ailleurs, le bâtiment, qui a sauvé les migrants en Méditerranée l'été dernier, a été affrété sous financement européen. En revanche, nous ne pouvons contraindre les États membres à l'action ! Je tiens à souligner que notre système ne présente pas de pénalités ou de récompenses ; ces dernières dépendent des chefs d'État et de gouvernement.

Ironiquement, le fonds de solidarité a été institué à la demande conjointe de l'Italie et du Royaume-Uni en 1975 ! Combien de citoyens, au Royaume-Uni et au Pays de Galles, ont voté contre cette réalisation européenne qui avait pourtant permis la reconversion industrielle de leur région ? Il faut garder à l'esprit les réalisations européennes de ces dernières années.

Je respecte vos considérations politiques et techniques. Il est possible d'améliorer la simplification des procédures en matière de programmation : désormais, les projets de moins de 200 000 euros pourront être modifiés, sans l'aval de la Commission. Sur le moyen terme, les régions et les pays pourront déterminer le transfert des financements d'un programme à un autre. Si des événements inattendus, comme les migrants, ou la fermeture d'une usine au cours de la programmation, les pays pourront changer de priorité de financement, sans l'approbation préalable de la Commission. Pour ce qui concerne la PAC, je comprends que le Parlement européen n'est pas satisfait de la configuration proposée, et qu'il pourrait la modifier.

Sur le budget de l'Union européenne, nous proposons qu'il s'élève à 1,11 % des 27 pays. 1 % du budget des 28 pays représente un montant d'un euro par jour et par citoyen ; un tel budget ne permet plus désormais de répondre à nos besoins. Il incombe désormais aux chefs d'État et de gouvernement de faire les propositions idoines ou de répondre aux préconisations de la Commission, s'agissant de nouvelles taxes sur le plastique ou en matière de changement climatique. Alors que l'Europe doit disposer d'un budget solide, de nombreux gouvernements, qui vont connaître prochainement un nouveau cycle électoral, sont moins enclins à proposer à leurs concitoyens de nouvelles taxes. 21 pays ont cependant accepté de contribuer, de manière plus importante, au budget européen.

Pour la première fois, la sécurité dans les villes sera éligible pour la période 2021-2027. Les maires doivent prendre des décisions rapides en matière de terrorisme. La montée du populisme résulte également de notre mauvaise communication ; la grande majorité de la population européenne n'étant pas consciente du cofinancement européen des hôpitaux, des écoles ou encore des routes. L'opinion publique adhère trop souvent à l'idée que l'influence de Bruxelles est néfaste. Nous devons rappeler qu'une bonne partie des fonds des collectivités territoriales proviennent de l'Europe et que de grandes opérations, comme l'extension des bâtiments de l'Université de Manchester qui a bénéficié de 200 millions d'euros, bénéficient d'un soutien européen d'envergure ! Le drapeau européen est hissé uniquement le jour de l'inauguration et plus personne ensuite ne se souvient ultérieurement de l'apport décisif de l'Europe !

Lors de la campagne du Brexit, les eurosceptiques ont distillé tant de mensonges éhontés que la Commission n'a pas souhaité rétorquer et la population britannique a douté du projet européen. La région, d'où je viens, n'a pas le luxe, comme la Grande-Bretagne, de choisir ! Les pays de Viegrad ne sont pas sanctionnés et ils ont réalisé de grands progrès économiques grâce aux fonds européens ! Nous devons trouver le bon équilibre et je suis reconnaissante aux pays qui aident les nouveaux États membres à obtenir le même niveau de développement. La solidarité ne saurait être à sens unique et je peux comprendre le point de vue du contribuable européen ! Cette politique, au cours de la crise, a été très utile pour la Grèce qui a pu bénéficier de cofinancements jusqu'à 100 % !

Des allocations de fonds ont été ajoutées en faveur des RUP : 30 euros par jour et par habitant et ce, dans le contexte d'une réduction du budget. Il appartiendra aux États membres de déterminer les montants alloués aux RUP, lors du début des négociations pour les différents programmes. Les RUP peuvent bénéficier de taux de financement dérogatoire, qu'elles soient en transition ou non, pour les actions thématiques. Les aéroports régionaux, qui sont une priorité pour l'Union, bénéficient eux aussi de règles dérogatoires. Si leur nombre, notamment en Pologne, est trop élevé, leur installation, dans les régions ultrapériphériques, demeure une priorité. En matière d'aide sectorielle, le président de la Région Guyane nous signalait les difficultés du secteur de la pêche, suite à la captation, par le Brésil, de l'ensemble des ressources halieutiques. Une telle situation motive ainsi des mesures dérogatoires.

Je serai ravie de vous recevoir à Bruxelles, où nos entretiens avec le président Juncker et les présidents des régions françaises se sont révélés très féconds, et vous remercie de nos échanges.

M. Hervé Maurey, président. - C'est à nous de vous remercier du temps que vous nous avez accordé et de votre présentation très intéressante qui témoigne de votre forte conviction européenne et de votre grande connaissance des dossiers.

M. Jean Bizet, président. - Je m'associe aux remerciements du président Maurey. Lorsqu'on additionne la baisse des crédits de la PAC à la baisse des fonds de cohésion, on peut être inquiet compte tenu de l'état de la ruralité dans notre pays. Je souhaite que les crédits soient votés avant la fin de la mandature, au risque de perdre deux années pour l'Union européenne. En effet, le temps politique a du mal à rattraper le temps économique. La France est devenue le premier consommateur de crédits du fonds européen d'investissement stratégique, dit le Fonds Juncker, qui sont distincts des fonds structurels, mais qui concourent également à l'aménagement du territoire. Sachez donc que nous serons heureux de vous rencontrer à nouveau, ainsi que l'importance que nous accordons à votre compétence au sein de la Commission européenne.

La réunion est close à 18 h 30.

Jeudi 28 juin 2018

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 40.

Institutions européennes - Réunion plénière de la LIXe Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) : communication de M. Jean Bizet

M. Jean Bizet, président. - Avec Simon Sutour, retenu ailleurs aujourd'hui, nous avons participé à la réunion plénière de la 59ème Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) qui s'est tenue à Sofia les 18 et 19 juin.

Première remarque sur la forme de ces réunions interparlementaires : le trop grand nombre d'interventions liminaires - une dizaine au total - finit par lasser et laisser un temps beaucoup trop limité pour l'expression des parlementaires. Beaucoup de nos collègues s'en sont plaints légitimement. C'est un problème récurrent qu'il faudra bien traiter.

Sur le fond, la réunion a été dominée par l'impact de la crise migratoire et par la question des Balkans occidentaux.

Présentant les résultats de la présidence bulgare, le Premier ministre Borisov a tenu un discours très ferme - c'est son habitude - sur les migrations, appuyant les positions du groupe de Visegrád et adressant un satisfecit appuyé à sa présidence. La nouvelle politique italienne applique, selon lui, ce que le groupe de Visegrád préconise de longue date. Elle répond à la demande de fermeté des sociétés européennes. L'Union européenne doit contrôler ses frontières extérieures. Elle doit fonctionner comme les États-Unis ou le Canada avec des points de passage et des contrôles officiels. Les migrants déjà présents en Europe qui ne peuvent pas s'intégrer doivent repartir dans leur pays d'origine.

Sur les Balkans occidentaux, le Premier ministre bulgare a souligné que, si ces pays n'adhéraient pas à l'Union, ils pourraient représenter un risque en matière de terrorisme et de conflits. Si l'Union ne les aidait pas, d'autres protagonistes s'en chargeraient : Russie ou Chine, avec les nouvelles routes de la soie. Lorsqu'avec certains collègues, nous nous étions rendus en Serbie, nous avions pu constater que si 85 % de ses habitants disaient aimer la Russie, la même proportion préférait le mode de vie européen au mode de vie russe... M. Borisov a toutefois reconnu que tous les candidats n'étaient pas prêts pour une adhésion. Il y a vingt-quatre heures, les négociations d'adhésion ont été ouvertes avec l'Albanie et la Macédoine. Je ne sais pas comment cela sera perçu par l'opinion publique...

Cette insistance concernant la perspective européenne des Balkans occidentaux a été très marquée de la part de la présidence bulgare mais aussi, plus généralement, des intervenants issus des pays d'Europe centrale et orientale.

Dans l'ensemble, le souci de stabilité régionale a semblé partagé par les différentes délégations. Mais plusieurs de nos collègues, issus de l'ouest européen, ont toutefois rappelé que les citoyens des États membres n'étaient pas toujours favorables à de nouvelles adhésions, les élargissements passés ayant souvent été trop rapides et mal maîtrisés. Le respect des critères est incontournable. C'est ce que souligne, au final, la contribution de la Cosac.

La réunion a par ailleurs été l'occasion d'un débat sur le socle européen des droits sociaux et la politique de cohésion. Le socle européen des droits sociaux concrétise une dimension sociale qui est un élément d'unité européenne. L'Union est là pour compléter l'action des États membres. Elle peut promouvoir un processus de convergence vers le haut par trois canaux : des propositions législatives, les recommandations par pays dans le cadre du semestre européen et les programmes et fonds européens. Le marché unique peut être un vecteur important pour promouvoir une convergence ascendante. Plusieurs intervenants ont mis en garde contre un fossé qui s'approfondirait entre le Nord et le Sud de l'Europe. Un collègue grec a souligné le défi démographique auquel son pays était confronté avec notamment une fuite des cerveaux. Je retiendrai également l'intervention d'un collègue irlandais qui a insisté sur l'investissement dans la création d'emplois. Face à la grave crise que son pays a traversée, l'emploi, l'éducation et les compétences ont été des voies essentielles pour préserver la paix sociale.

Le concept de socle européen, quelques années après son introduction, a pris petit à petit de l'importance. Moi-même, quoique peu convaincu au départ, je le considère aujourd'hui comme indispensable.

Pour ce qui concerne la politique de cohésion, la représentante de la Commission européenne a rappelé que celle-ci a proposé une politique bénéficiant à toutes les régions, les plus vulnérables d'entre elles demeurant prioritaires. Cette politique sera mieux alignée sur les priorités de l'Union européenne avec des objectifs moins nombreux mais plus précis. Une plus grande souplesse est proposée avec une évaluation à mi-parcours en 2025. Une simplification sera par ailleurs engagée avec 50 points identifiés qui concerneront l'ensemble de la procédure des fonds européens.

Des débats qui ont suivi, l'on peut retenir d'abord une appréciation très positive des effets de cette politique sur le développement régional mais aussi une mise en garde contre le risque d'une diminution des crédits qui lui sont consacrés, de la part des intervenants irlandais ou polonais. À propos de ces derniers, il faut noter qu'ils n'étaient pas du tout agressifs, et même qu'ils se sont peu exprimés. La personne la plus inquiète a semblé être la représentante portugaise.

À l'inverse, nos collègues allemands ou néerlandais ont fait valoir que des ajustements étaient inévitables après le Brexit et qu'il fallait en outre financer les nouvelles priorités, notamment dans le domaine des migrations. Je ne sais pas si cela reflète une division entre contributeurs ou bénéficiaires nets... On a peu entendu de réserves concernant la conditionnalité relative au respect de l'État de droit, qui est proposée par la Commission européenne. Elle a au contraire été appuyée fortement par nos collègues allemands. Nous avons reçu une note circonstanciée de l'ambassade de Pologne. Dans ce pays, le président Larcher a tendu la main au maréchal du Sénat polonais, son homologue, mais la solution proposée n'avait pas été retenue au dernier moment par des Polonais.

Enfin, la Cosac a permis de faire un point sur les travaux de la Task force sur la subsidiarité et la proportionnalité qui rendra ses conclusions le 15 juillet. On ne peut que souscrire aux analyses du vice-président de la Commission Frans Timmermans souhaitant recentrer l'Union sur les grands sujets et écartant toute révision des traités au profit de la recherche de solutions pratiques pour mieux répondre aux préoccupations des citoyens. Nos collègues ont très largement exprimé les griefs que nous avons nous-mêmes consignés dans le rapport d'information que nous avons remis en mains propres à M. Timmermans. À savoir, en particulier, le délai trop court de huit semaines pour permettre aux parlements nationaux de s'exprimer, les réponses tardives et souvent peu étayées de la Commission européenne ou encore la nécessité d'intégrer la proportionnalité dans l'examen de subsidiarité. Il en résulte un sentiment partagé d'une forme d'indifférence de la Commission aux positions des parlements nationaux. Alors même que, comme l'a souligné la représentante du Parlement européen Mme Danuta Hübner, ils assurent, avec le Parlement européen, la légitimité démocratique de l'Union européenne.

Face aux demandes légitimes des parlements nationaux, la réponse de M. Timmermans a pu paraître relativement fermée. Je comprends que la Commission ait en ce moment d'autres préoccupations en tête. On peut le rejoindre lorsqu'il reproche aux gouvernements de faire porter sur l'Europe tout ce qui ne va pas. Mais paradoxalement, il fait grief aux parlements nationaux d'utiliser la subsidiarité pour modifier le contenu des propositions de la Commission, tout en les exhortant à peser et à faire évoluer les textes plutôt que de les bloquer. Je lui ai fait valoir en aparté que nous ne voulions pas tomber dans ce travers. Mais la Commission a semblé bloquée. L'examen de la proportionnalité permet précisément d'obtenir le résultat que M. Timmermans appelle de ses voeux. Nous l'avons démontré à propos du Parquet européen : le Sénat était très favorable à sa création - nous l'avons redit dans notre avis motivé - mais pas sous la forme très centralisée et hiérarchisée qu'envisageait la Commission européenne.

Toujours est-il que le débat n'est pas clos. Nous examinerons avec vigilance le rapport de la task force pour voir dans quelle mesure nos demandes ont été effectivement prises en compte.

En conclusion, nous avons ressenti un climat de fin de mandature pour la Commission. Son vice-président Timmermans était sur la défensive. Le débat a porté surtout sur les migrations et les demandes des Balkans occidentaux. La grande surprise a été la position de la Pologne, mais aussi de la Hongrie - ma relation avec le représentant hongrois a été comme toujours excellente, sans rapport avec les positions de M. Orbán.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci. Il y a tellement de sujets sur la table que nous peinons à les suivre tous. Deux choses m'intéressent particulièrement ; la première est la relation avec l'Europe de l'Est, avec, en arrière-plan, les problèmes de migration. Je ne suis pas spécialiste de diplomatie parlementaire. Malgré tout, je crois que les parlementaires français devraient passer plus de temps avec leurs homologues baltes, polonais et hongrois notamment sans que cela ne porte pour autant atteinte à nos liens privilégiés avec des pays plus proches. La priorité est aux liens avec la Pologne, qui dispose du plus grand nombre de voix.

Deuxième point : les Balkans. Il faut éviter qu'ils ne se transforment à nouveau en poudrière, mais l'élargissement sera difficile. Je suis surpris que l'Europe ne soit pas capable de créer des partenariats d'intégration. C'est, à un autre niveau, le problème des intercommunalités. Certaines se demandent si elles doivent se marier avec leur voisin, les agglomérations se demandent jusqu'où aller dans l'englobement de la ruralité alentours. La conclusion est la même : il vaut mieux éviter des élargissements trop importants, sans pour autant perdre les communes rurales en route. Il faut donc adopter une logique de coopération. Je regrette que l'Union ne soit pas capable de mettre en place des coopérations plus marquées.

Mme Laurence Harribey. - Je regrette comme vous que le temps d'intervention des parlementaires soit limité par les discours des intervenants extérieurs. La cartographie des parlements est-elle similaire à celle des gouvernements ? Je pense à l'Autriche et à l'Italie : la voie parlementaire ne pourrait-elle pas être une voie d'équilibre par rapport aux gouvernements ? Dans mon expérience, la cartographie est loin d'être toujours la même.

M. Jean Bizet, président. - Je vais vous faire une réponse de Normand : cela dépend des pays. L'Italie n'était pas présente pour les raisons que l'on sait. Je remarque que lorsque la Cosac est réunie dans des petits pays comme Malte ou la Bulgarie, tout le monde veut parler, ce qui limite le temps disponible pour les parlementaires. Ce qui m'a marqué, c'est la position de la Commission, qui est restée fermée même sur les délais de réponse. Je comprends qu'avec les migrants ils aient la tête ailleurs.

Monsieur Bonnecarrère, j'ai bien insisté sur le fait que nous devions nous consacrer à l'approfondissement. Le dernier pays intégré, la Croatie, l'a été sans procédure référendaire. Il faudra de toute façon que les Vingt-sept donnent leur accord. Cela ne semble pas les interpeller. Il y a un sas préalable : l'accord de stabilisation et d'association (ASA).

M. Philippe Bonnecarrère. - Il faut faire vivre ce sas.

M. Jean Bizet, président. - Oui, entre le refus et la volonté de ne pas désespérer les candidats, il faut travailler cette approche.

Mme Laurence Harribey. - Je rejoins notre collègue : lorsque nous envisagions l'élargissement, j'y étais plutôt réticente, préférant l'approfondissement. Après avoir étudié la question, j'ai bien vu que nous n'avions pas le choix : nous ne pouvions pas dire non à ces pays. Mais avec le recul, je crois que les critères de Copenhague ont permis une évolution très notable des pays concernés, en particulier en termes de structuration de la vie démocratique, syndicale, associative, et pour la réforme de l'économie. C'est une méthode qui a fait ses preuves. Au point où en est l'Europe aujourd'hui, nous avons besoin d'une Europe à géométrie variable, comme celle que réclamait Jacques Delors.

M. Jean Bizet, président. - Ils ne veulent pas en entendre parler.

Mme Laurence Harribey. - C'est la même chose avec les pays d'Europe centrale et orientale qui sont entrés au dernier élargissement. Mais cette géométrie variable existe déjà pour l'euro ou pour l'espace Schengen. Pourquoi ne pas pousser cette logique jusqu'au bout ?

M. Jean Bizet, président. - Nous avons reçu hier une délégation du parlement du Kosovo ainsi que Mme Corina Creþu, commissaire européenne à la politique régionale. Lorsque nous lui avons dit qu'il était plus facile d'intégrer des petits pays, elle nous a répondu, avec raison, que dans de nombreux domaines, un pays égale une voix. Nous vivons une période cruciale.

M. Philippe Bonnecarrère. - Avez-vous ressenti dans vos contacts avec la délégation allemande à la Cosac le découplage ressenti entre nos deux pays ? Avez-vous constaté un détachement de la part de nos collègues de l'Est vis-à-vis des États-Unis ?

M. Jean Bizet, président. - Ma réponse n'est pas très objective : je connais depuis longtemps le représentant de la CDU, M. Gunther Krichbaum. Il est apparu très marqué par la perspective de rupture avec la CSU. Un membre de l'AFD était aussi présent ; il était vraiment très à part. M Krichbaum, partisan de Mme Merkel depuis longtemps, s'est montré très inquiet. Vis-à-vis des États-Unis, nos collègues allemands veulent que l'Europe affirme sa puissance, son unité. J'ai l'impression que la fierté des pays baltes et de la Pologne d'appartenir à l'Otan, puis à l'UE, s'estompe aujourd'hui. La rencontre de Meseberg a permis des avancées, mais qui ont été totalement occultées par le débat sur les migrations. Je dois revoir notre ambassadeur Mme Paugam à Genève. L'Europe doit faire des propositions de refonte de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Cela fait trois ans que l'on sent que les décisions de l'OMC pèsent aux Américains. Les juges de l'Organe de règlement des différends (ORD) débordent de leur mission, ce qui les indispose au plus haut point. L'Europe, si elle veut être puissante, doit pouvoir faire des propositions.

M. Philippe Bonnecarrère. - Très bien !

La réunion est close à 9 h 15.

- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, et de Mme Élisabeth Lamure, présidente de la délégation sénatoriale aux entreprises -

La réunion est ouverte à 9 h 20.

Économie, finances et fiscalité - Transposition en droit interne d'actes législatifs européens applicables aux entreprises : rapport d'information de M. René Danesi (en commun avec la délégation aux entreprises)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de René Danesi sur la transposition en droit interne des actes législatifs européens applicables aux entreprises, qui fait l'objet d'un rapport d'information qui vous a été adressé. Je me félicite de cette nouvelle occasion de tenir une réunion conjointe avec la délégation aux entreprises. Nous avons mis en place une plateforme de consultation des entreprises sur la surtransposition des normes européennes, et vous avions rendu compte des résultats de cette consultation le 8 mars dernier.

La surtransposition des textes européens en droit français est, en effet, une préoccupation constante de nos entreprises, qu'elle place dans une position concurrentielle parfois défavorable. Nous avons pris acte de la volonté du Gouvernement de cantonner strictement ces mesures. L'intérêt de la consultation en ligne que nous avons lancée auprès des entreprises est d'identifier précisément les obligations qui pèsent sur elles et constituent, en tout ou partie, une surtransposition du droit européen. Au-delà, elle nourrit la vigilance que le Sénat entend exercer sur ce sujet.

Dans le même dessein de bien identifier les éventuelles surtranspositions, la Conférence des présidents a confié, à titre expérimental, une mission spécifique à la commission des affaires européennes. Celle-ci peut donc présenter au Sénat des observations sur des projets de loi qui concernent l'intégration du droit européen en droit interne. Elle l'a fait à plusieurs reprises ces derniers mois, par exemple sur les services de paiement ou la protection des données personnelles. J'espère que cette expérimentation sera pérennisée.

Avec Élisabeth Lamure, nous vous avions par ailleurs proposé de poursuivre la réflexion engagée à travers la consultation en ligne afin de voir quelles conséquences nous pourrions en tirer. Notre collègue René Danesi, qui est membre de nos deux instances, a bien voulu se charger de mener ces investigations plus approfondies. Malheureusement, il y aura matière à surveiller avec beaucoup d'attention ce penchant à la surtransposition : dans le marché unique, l'agilité de nos entreprises est fondamentale pour la vitalité de nos territoires.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Ce rapport était attendu, car le sujet est de plus en plus présent dans nos débats - y compris cette semaine sur le projet de loi relatif à l'agriculture - et lors de nos rencontres, sur le terrain, avec des entreprises. La surtransposition met notamment en péril la compétitivité des exploitations agricoles françaises.

M. René Danesi, rapporteur. - La densité du rapport est telle que je ne peux être exhaustif, mais j'espère vous donner envie de vous y plonger, et surtout de lire les recommandations qu'il formule. La surtransposition, en réalité, n'a pas une cause unique...

La commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises partagent la même préoccupation : elles s'inquiètent des surtranspositions d'actes législatifs européens et du désavantage concurrentiel qui en découle pour nos entreprises.

Vous vous souvenez qu'elles ont lancé en début d'année une consultation en ligne auprès des entreprises pour identifier des cas concrets de surtransposition. Cette consultation complète et documente les informations recueillies lors des déplacements sur le terrain de la délégation aux entreprises. Le 8 mars dernier, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises ont tenu une première réunion commune au cours de laquelle nos présidents ont présenté un premier bilan de cette consultation. À l'issue de cette communication, j'ai été désigné comme rapporteur pour poursuivre la réflexion au nom de nos deux instances afin de proposer des initiatives. Il était convenu que je devais vous faire des propositions avant l'examen du projet de loi dit Pacte. La présentation de ce texte en conseil des ministres a été retardée et n'est finalement intervenue que la semaine dernière. Nous sommes donc dans les temps.

Plus de 30 entreprises ou fédérations professionnelles nous ont répondu, de la TPE au Medef. Nous avons regroupé leurs contributions par thèmes : la production alimentaire, la santé et la sécurité au travail, l'industrie, l'environnement et la biodiversité, l'industrie pharmaceutique, les services, les marchés publics, la finance et l'assurance. Vous pouvez retrouver l'ensemble des points soulevés ainsi classés dans le tableau de synthèse annexé au projet de rapport qui vous a été distribué.

Toutes les entreprises dénoncent l'atteinte que les surtranspositions portent à leur compétitivité. Nous avons identifié cinq types de préjudices. D'abord, des normes plus exigeantes génèrent des surcoûts directs de production, par exemple en raison des équipements nécessaires pour respecter des valeurs limites d'exposition professionnelle à des substances dangereuses, valeurs limites plus exigeantes en France qu'à l'échelon européen - quand il en fixe. Elles créent en outre des charges administratives que ne supportent pas les entreprises européennes du même secteur ou de taille comparable. Il peut s'agir d'obligations de déclaration ou de contrôle, d'évaluations ou d'autorisations préalables, de publicité ou de certification, avec un véritable chef-d'oeuvre : l'article R 122-3 du code de l'environnement, qui prévoit qu'en l'absence de réponse de l'administration dans les deux mois de sa saisine, une évaluation environnementale doit être réalisée par l'entreprise qui a soumis à l'administration un projet d'aménagement ! La directive européenne 2014/52 du 16 avril 2014 dit au contraire que l'administration doit justifier sa demande d'évaluation environnementale. Le Sénat pourrait utilement oeuvrer à ce qu'il en soit de même en France.

Les surtranspositions ajoutent aussi des contraintes commerciales, qui résultent d'une moindre liberté laissée aux entreprises françaises. Elles induisent une vulnérabilité particulière à l'égard de l'intelligence économique car certaines obligations de publicité conduisent à informer la concurrence de projets innovants ou de stratégies commerciales : la transparence doit avoir des limites ! Enfin, elles font supporter aux entreprises des risques juridiques supplémentaires, comme le maintien de la responsabilité des agences de voyage, qu'on observe uniquement en France.

Sur le plan juridique, on peut observer que les dispositions en cause sont majoritairement réglementaires. Même si le Parlement n'est pas exempt de responsabilité, c'est le plus souvent le Gouvernement qui choisit de surtransposer. Il le fait même dans le domaine de la loi, puisque de nombreuses surtranspositions ont été introduites par voie d'ordonnances. Et la ratification de ces ordonnances n'est pas souvent inscrite à l'ordre du jour du Parlement : c'est une délégation sans contrôle.

L'analyse des contributions permet également d'affiner notre compréhension du concept de surtransposition. On entend généralement par là l'adoption ou le maintien de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales fixées par un acte législatif européen. Mais cette pratique revêt différentes formes.

Première situation : le cadre fixé par l'acte européen est respecté dans la majorité des cas. Mais quand celui-ci est d'harmonisation minimale, le droit français devient souvent plus contraignant que le droit européen par l'introduction de seuils plus exigeants, d'obligations renforcées, ou de restrictions par rapport à la latitude ouverte par le texte européen.

Second cas de figure : un texte européen d'harmonisation maximale laisse aux États membres une option. Notre pays a tendance à en faire un usage défavorable aux entreprises, soit en l'utilisant de manière contraignante, soit en n'en faisant pas usage, soit en adoptant un périmètre d'application plus large que celui retenu par la règle européenne.

On trouve aussi des dispositions nationales introduites à l'occasion de la transposition ; ce sont des passagers clandestins. Elles peuvent étendre la portée de la règle européenne, y compris à des activités ou des opérateurs que celle-ci avait exclus de son champ d'application, voire même introduire des obligations sans lien avec le texte européen.

Enfin, il y a des cas où des obligations nationales déjà existantes sont maintenues lors de la transposition, au risque de créer des redondances, ou des conflits de détail entre les textes, qui font travailler les juristes.

L'examen attentif des contributions reçues permet de conclure que la plupart des surtranspositions sont assumées. Le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas - même si, pour le Parlement, c'est souvent faute d'information - reconnaît sa volonté d'aller plus loin que les exigences européennes. La surtransposition sert à imposer, ou à maintenir au plan national, un standard que la France n'a pas pu imposer au plan européen. Que ce soit en matière de santé et de sécurité au travail, de préservation de l'environnement, de protection de la biodiversité ou des consommateurs, de la transparence de l'action publique, l'ambition française dépasse souvent le compromis européen.

Bien souvent, les surtranspositions qui en résultent desservent nos entreprises, sans pour autant protéger les Français, puisque les marchandises en provenance du reste de l'Union circulent librement sur notre territoire.

Dans la balance des risques, les conséquences économiques de ces surtranspositions ne sont pas toujours - et même rarement - bien pesées. La Charte de l'environnement invite pourtant à concilier la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Quant au principe de précaution, le président Bizet a fait voter par le Sénat, en 2014, une proposition de loi affirmant que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation et précisant que les mesure de précaution doivent être prises à un coût économique acceptable. Or, dans bien des cas, l'impact économique de la surtransposition n'est pas même évalué. Les recommandations des scientifiques - car nous sommes au pays des experts - sont reprises telles quelles - alors que nous savons bien qu'elles peuvent varier en fonction de l'auteur de la commande... sans prise en compte de leurs conséquences pour l'emploi, voire sans souci de leur applicabilité dans les entreprises. Ainsi, des constructeurs aériens, qui ne peuvent pas respecter certaines normes vu le grand nombre de pièces concernées.

Dernière remarque : lorsque la surtransposition alourdit les charges de certaines entreprises, tous les opérateurs ne sont pas perdants. C'est ainsi que, par exemple, les obligations de mise en conformité des installations ou de contrôle légal des comptes donnent du travail à d'autres entreprises ou à d'autres professionnels. La norme, on le sait, sert aussi à entretenir la machine économique. On le voit bien avec les investissements qu'on impose aux maires et qui servent l'industrie du BTP.

Je vous propose tout d'abord de poser un principe cardinal : toute surtransposition susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, de ses filières industrielles et de ses entreprises devrait être écartée. Ce n'est certes pas la doxa, dans un pays où l'économie est traditionnellement administrée par l'État, bien loin de la libre entreprise que nos concurrents ont adoptée depuis longtemps. Ce principe introduit les 26 recommandations du rapport.

Le premier ensemble de recommandations porte sur le renforcement de la participation de la France aux négociations européennes. Cela vaut pour le Gouvernement, les administrations, le Parlement et le monde économique. Cette participation doit être plus active et plus efficace pour vendre le modèle français lorsque celui-ci est pertinent. Et s'ils n'y arrivent pas, il faut que nos représentants à Bruxelles expliquent pourquoi. Une telle approche permettrait d'éviter que la surtransposition ne soit la session de rattrapage des insuffisances de la présence française au niveau européen. La France, nous le savons, brille par sa faible présence dans toutes les instances à Bruxelles.

Les outils de cette participation, et leur pratique, sont décrits dans le rapport. Plus particulièrement, il est nécessaire que le Gouvernement réponde aux consultations européennes, s'implique dans la procédure de « comitologie » et associe plus étroitement le monde économique aux négociations sur les actes qui sont adoptés dans ce cadre. Il est également indispensable de développer une véritable stratégie d'influence, comme l'Allemagne et le Royaume-Uni ont su le faire depuis longtemps, au sein des comités de normalisation européens en vue d'y faire valoir les procédés de fabrication industrielle français.

Notre Parlement, quant à lui, doit être en mesure de jouer pleinement son rôle. Pour cela, il lui faut disposer des fiches d'impact en temps et en heure, échanger régulièrement avec le Gouvernement sur le suivi des résolutions européennes qu'il a adoptées et anticiper ainsi les enjeux de la transposition.

Toujours en amont, plusieurs améliorations sont à demander à la Commission européenne qui élabore les propositions d'actes. D'abord, elle doit veiller à utiliser le bon instrument juridique - directive ou règlement - dans le respect des critères définis par les traités, ce qui permet d'encadrer plus précisément les contours de la future transposition. Elle prend en outre trop d'actes d'exécution et d'actes délégués, et le choix des experts est fait dans l'opacité. Ensuite, la Commission doit poursuivre son effort de simplification du droit européen, afin de le rendre plus aisément transposable et plus facilement applicable par les entreprises. Enfin, elle doit renforcer les études d'impact afin qu'elles prennent mieux en compte les incidences des propositions pour les petites et moyennes entreprises. La Commission devrait en particulier relancer les tests PME au niveau européen pour évaluer directement avec les entreprises les conséquences d'une nouvelle réglementation.

Enfin, il me semble que la transposition doit être anticipée en France dès la perspective d'une discussion d'un projet de texte au niveau européen, c'est-à-dire avec plusieurs années d'avance. Le Conseil d'État devrait ainsi être saisi en amont pour évaluer les difficultés juridiques éventuelles. Les équipes ministérielles de transposition devraient être désignées dès cette phase, afin qu'elles dialoguent avec les équipes de négociation. Pour l'instant, l'équipe qui discute avec les instances européennes n'est pas la même que celle qui transposera, celle-ci n'est pas désignée à ce stade.

La deuxième série de recommandations concerne la phase de transposition.

Tout d'abord, les dispositions résultant de la transposition d'un acte européen devraient être regroupées dans un même chapitre, dont l'intitulé les désigne comme telles, ou dans des véhicules législatifs dédiés à cet exercice. Ensuite, l'étude d'impact doit justifier toute mesure de surtransposition, qui doit y être désignée comme telle, y compris lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre des options ouvertes par le texte européen. Les conséquences économiques de ces mesures devraient en outre faire l'objet d'une évaluation systématique, quantifiant leurs effets en fonction de la taille des entreprises et des filières concernées.

L'expérimentation en cours, qui confie à notre commission des affaires européennes le soin de formuler des observations sur la transposition d'actes européens, me paraît devoir être pérennisée. Elle constitue en effet un exercice d'alerte utile qui permet à la commission saisie au fond de bénéficier d'un rappel de l'historique des discussions européennes sur le texte à transposer, d'une identification des dispositions de surtransposition et, quand cela est possible, d'éléments de droit comparé. Il est en effet important que les filières françaises puissent être traitées de la même manière que leurs principales concurrentes.

La question des ordonnances mérite une attention particulière. Les habilitations demandées encadrent très peu les principaux choix qu'implique la transposition, en particulier au regard de la compétitivité des entreprises françaises. Au moment où une habilitation lui est demandée, le Parlement ne dispose souvent pas des éléments utiles pour procéder à un tel encadrement, ce qui laisse une forte marge de manoeuvre aux services de l'État, et cela sans aucun contrôle ultérieur par le Parlement, dans la mesure où l'examen du projet de loi de ratification est très rarement inscrit à l'ordre du jour. De manière plus générale, il semble que la question de la ratification des ordonnances devrait être réexaminée dans le cadre des réflexions constitutionnelles en cours. Si nous votons chaque année une cinquantaine de lois, le Gouvernement prend aussi chaque année une quarantaine d'ordonnances. Or celles-ci, qui résultent d'une délégation par le Parlement de son pouvoir législatif, ne doivent pas échapper pour autant à son contrôle. D'ailleurs, lorsque nous déplorons le poids des normes devant un public averti, il arrive qu'on nous le fasse remarquer.

Nombre de surtranspositions, on l'a vu, résultent de dispositions réglementaires, de circulaires, voire de pratiques administratives injustifiées et parfois divergentes. Ces sur-transpositions doivent être clairement annoncées au Parlement lors de l'examen du projet de loi et leurs conséquences, en particulier pour les filières concernées et les opérateurs économiques, doivent être évaluées.

Toute transposition doit en outre s'accompagner de la suppression des dispositions de droit interne préexistantes auxquelles le cadre européen harmonisé a vocation à se substituer.

La troisième série de recommandations concerne le traitement du stock des sur-transpositions existantes, et en particulier, celles qui portent atteinte à la compétitivité des entreprises françaises. Cette démarche comporte une phase d'inventaire, à laquelle les entreprises doivent être pleinement associées. C'est dans cette logique que s'inscrit la consultation organisée par la délégation aux entreprises et la commission des affaires européennes. Le Trésor a réalisé un premier exercice sectoriel dans le cadre de la préparation du projet de loi dit Pacte pour ce qui est du droit financier. Un autre exercice, plus large semble en cours, mais le rapport annoncé par le Premier ministre pour le 1er mars ne semble pas finalisé. Il faudra qu'il soit communiqué au Parlement.

En outre, il me paraîtrait utile de créer, au sein du Sénat, un groupe de travail dédié à l'identification des surtranspositions préjudiciables aux entreprises, qui associerait les professionnels et les administrations concernés.

Ces démarches doivent toutes tendre à résorber les surtranspositions dont le maintien est pénalisant, en particulier pour les petites ou les nouvelles entreprises. Pour cela, il ne faut pas méconnaître le coût éventuel d'un nouveau changement réglementaire. Il faut aussi prendre en compte les perspectives d'évolution de la règle européenne. Mais dans certains cas, l'écart entre la norme européenne et notre surtransposition est tel - de un à cinq... voire à vingt ! - que les obligations européennes ne se rapprocheront sans doute jamais des actuels niveaux d'exigence français.

Si le chantier est très vaste, la surtransposition est un mal français qu'il convient de combattre avec détermination. Il est indispensable que le Gouvernement et le Parlement fassent preuve en la matière d'une volonté politique forte et constante, pour contrer des pratiques anciennes ancrées dans une tradition d'économie administrée. Il en va en effet de la compétitivité de nos entreprises, du maintien et du développement de filières industrielles qui ne devraient pas être pénalisées par des contraintes que leurs concurrents ne connaissent pas.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie pour la précision chirurgicale de votre présentation, non exempte de la note d'humour à laquelle vous nous avez habitués. J'aurais, pour ma part, quatre remarques à vous soumettre.

D'abord, il est exact que la France se trouve à Bruxelles dans une situation regrettable de carence en matière d'anticipation et de prospective, qui la conduit, en quelque sorte pour se rattraper, à surtransposer la réglementation européenne. Ensuite, les règlements européens, comme les ordonnances au niveau national, nous échappent trop souvent, bien que nous réussissions parfois - ce fut le cas hier lors du débat en séance publique sur le projet de loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable - à en supprimer. De même, la Commission européenne use trop fréquemment des actes délégués ou d'exécution pour s'affranchir des parlements ; j'en ai fait état lors de la réunion de la Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires (Cosac) à Sofia s'agissant de la task force subsidiarité et proportionnalité. Par ailleurs, le principe de précaution, équilibré à première vue, a créé un climat délétère de suspicion permanente. En 2014, à mon initiative, le Sénat l'avait complété, à une large majorité, par un principe d'innovation, que n'a, hélas, jamais repris l'Assemblée nationale. Soyons réalistes : jamais le principe de précaution ne sera supprimé de la Constitution ! Pourtant, il a contribué à crisper la société française en matière d'innovation. Enfin, je souhaite qu'à l'occasion de l'examen prochain du projet de loi pour un plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises, dit Pacte, nous nous attachions à mettre en oeuvre la recommandation de notre rapporteur s'agissant des surtranspositions.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Je salue à mon tour le grand intérêt du rapport pragmatique présenté par notre collègue René Danesi, dont les exemples concrets illustrent à la perfection le défaut français de surtransposition, signe de la trop faible influence de la France à Bruxelles et conséquence de l'absence d'étude d'impact sur les effets de ces dispositions sur les entreprises. Gouvernement et Parlement sont également coupables de cette dérive ! Si le stock de surtranspositions sera effectivement difficile à apurer, nous devons, à l'avenir, veiller à ne plus surtransposer inutilement la réglementation européenne.

M. Michel Forissier. - Rapporteur, au nom de la commission des affaires sociales, du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, j'ai, avec mes collègues, déposé près de 160 amendements, dont nombre de suppression. À titre d'illustration, le dispositif de bonus-malus envisagé pour les entreprises ayant recours à des contrats courts apparaît trop complexe pour être réaliste ! Pour les entreprises, le carnet de commande détermine bien souvent la durée des contrats... Nos travaux parlementaires doivent être améliorés : en désirant à tout prix simplifier, nous créons des normes supplémentaires alors qu'il conviendrait davantage de fixer des obligations de résultat. Nous devons travailler en confiance plutôt qu'en défiance avec les entreprises, dans l'esprit du projet de la loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public. La libéralisation n'est pas synonyme d'anarchie ! Veillons, par ailleurs, à éviter les surtranspositions : la partie du code du travail relative à l'apprentissage en a donné une illustration...

M. Olivier Cadic. - Dans le cadre du rapport d'information commis avec Élisabeth Lamure en février 2017 relatif aux moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité, j'expliquais que le Parlement était une usine à fabriquer des lois. Dès lors, pourquoi ne disposerait-il pas, comme toute entité de production, d'un service qualité ? Certes, le ministre détermine l'objectif de la loi, mais quelle agence indépendante en étudie l'impact ? Chez plusieurs de nos voisins européens, la simplification obéit à une méthode efficace, qui s'appuie sur une instance indépendante. Le Parlement européen s'est lui-même récemment doté des moyens de réaliser ses propres évaluations. La France doit suivre la même voie ! Nous ne devrions jamais surtransposer, sauf à voter un texte ad hoc ayant préalablement fait l'objet d'une étude d'impact. Ne nous méprenons pas : la surtransposition ressort bien souvent d'une mesure protectionniste ! Prenez, par exemple, le monopole des journaux papier pour la publicité légale, que l'Europe n'exige pas et dont le coût annuel s'établit à 250 millions d'euros, ou le contrôle des comptes que le projet de loi Pacte propose d'assouplir au grand dam des commissaires aux comptes. Que certains bénéficient des surtranspositions ne doit pas nous empêcher de les éliminer ! Les Français doivent par ailleurs s'investir dans la normalisation européenne, comme je l'appelais de mes voeux en avril dernier dans mon rapport d'information pour une France libre d'entreprendre. Il est temps de développer de nouveaux réflexes culturels !

M. René Danesi, rapporteur. - Nous sommes tous d'accord s'agissant de l'analyse des causes et des conséquences des surtranspositions. Il convient désormais d'éviter que le phénomène ne se perpétue. Vous estimez, monsieur Forissier, que nous devrions fixer des obligations de résultat plutôt que d'imposer des moyens : cette logique n'est pas, me semble-t-il, exempte d'inconvénients. En effet, lorsque la réglementation est trop souple, elle laisse un large pouvoir d'appréciation au juge et à l'administration. Je puis vous parler d'un exemple très concret dans mon département, où l'inspection du travail a appliqué à l'excès le principe de précaution s'agissant de la réglementation applicable à la sécurité des machines-outils. Cela peut également valoir pour le code de la route... La libre interprétation peut donc s'avérer plus contraignante que les normes elles-mêmes, notamment lorsque qu'une application démesurée du principe de précaution conduit à leur dévoiement. L'encadrement normatif me semble donc nécessaire.

Monsieur Cadic, j'approuve votre proposition de créer une agence indépendante d'évaluation de la réglementation, mais crains qu'elle ne voie pas le jour avant longtemps. Dans cette attente, le Sénat devra se débrouiller avec les moyens d'investigation à sa disposition, afin d'identifier en amont les surtranspositions. À l'Assemblée nationale, près de 1 300 amendements ont été déposés sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace. Le Sénat pourrait à son tour proposer quelques modifications dans le sens des recommandations du présent rapport.

M. Olivier Cadic. - Dans sa grande sagesse !

M. René Danesi, rapporteur. - Le Parlement français ne doit pas être le dernier, en Europe, à disposer d'une expertise en matière de surtransposition. Je partage, monsieur Cadic, votre analyse s'agissant des deux exemples que vous avez cités, mais ils montrent combien il peut être difficile de revenir sur une surtransposition lorsqu'elle bénéficie à certains secteurs d'activité. D'aucuns trouvent leur compte dans l'application tatillonne des règles européennes et nationales, j'ai pu en faire l'expérience en matière de pesticides dans mon département... On peut même dire que nous avons relancé l'économie par les normes depuis des années. Ne nous étonnons pas, dès lors, d'avoir accumulé depuis trente ans des surtranspositions dans l'ensemble des secteurs d'activité ! Les journaux papier, par exemple, doivent-ils continuer à être soutenus à bout de bras par les publications légales ou doivent-ils s'adapter à leur nouvel environnement économique ? Quant aux commissaires aux comptes, où doit se situer la priorité ? Voulons-nous préserver leur pré carré ou aider les petites entreprises ? Pour autant, chaque modification de la réglementation doit être étudiée avec attention. Ainsi, la diminution, souhaitable, du coût des actes notariés instaurée par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite Macron, rend difficile l'acceptation du traitement des plus petits dossiers, à l'instar d'une vente de quelques hectares de forêt, par les études notariales. Les changements doivent donc être examinés avec prudence et faire l'objet d'une évaluation attentive de leurs conséquences, afin d'établir un équilibre satisfaisant.

Je souhaite, quoi qu'il en soit, que mon rapport conduise le Sénat à se pencher avec attention sur les cas de surtransposition existants - il faudra du courage pour s'y attaquer - et à venir.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Merci à tous pour la qualité de notre débat. Faisons maintenant vivre les recommandations de ce rapport !

M. Jean Bizet, président. - Absolument ! Nous en aurons prochainement l'occasion lors de l'examen du projet de loi Pacte.

*

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises ont autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 10 h 25.