COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX ENTREPRISES

Jeudi 28 juin 2018

- Présidence de Mme Élisabeth Lamure, présidente -

La réunion est ouverte à 08 h 30.

Comte rendu, par Mme Nelly Tocqueville, du déplacement de la délégation en Seine-Maritime, le 11 juin 2018

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Je laisse notre collègue Nelly Tocqueville nous présenter les enseignements de la journée riche que nous avons passée, à son initiative, à la rencontre des entreprises de Seine-Maritime lundi 11 juin dernier. Je propose juste avant de visionner le petit reportage vidéo que le service de la communication du Sénat a réalisé sur ce déplacement.

Visionnage de la vidéo.

Mme Nelly Tocqueville. - Je suis très heureuse que la délégation aux entreprises ait accepté mon invitation à venir découvrir le dynamisme et la capacité d'innovation des entreprises de la Seine-Maritime. Je remercie particulièrement la présidente ainsi que nos collègues qui nous ont accompagnés : Jackie Deromedi, Michel Canevet, Jackie Pierre, ainsi qu'Agnès Canayer et Sébastien Meurant qui nous ont rejoints sur place. Céline Brulin, qui est sénatrice du département depuis le 1er juin dernier en remplacement de Thierry Foucaud, s'est également jointe à nous au cours de la journée.

Malgré un léger retard de train, nous avons pu accomplir tout le programme prévu pour cette journée, soit la visite de trois entreprises - Nutriset, AMN et EcoTechnilin - ainsi que la participation à une table ronde pour échanger avec des entrepreneurs du département.

Nous avons tout d'abord été accueillis chez Nutriset, dans la commune de Malaunay (6 000 habitants). Lors de sa fondation en 1986, cette entreprise s'est fixé un objectif unique : nourrir les populations vulnérables dans les pays du Sud. Elle a commencé en produisant des laits thérapeutiques mais s'est trouvée confrontée à la mauvaise qualité de l'eau sur le terrain et aux difficultés de réfrigération. Depuis 1996, l'entreprise développe une pâte d'arachide, Plumpy'Nut, qui permet de lutter contre la malnutrition sévère des enfants. Ce produit fait l'objet d'un approvisionnement massif par l'UNICEF, le Programme Alimentaire Mondial et de nombreuses ONG. 100 % de la production de Nutriset (60 000 tonnes par an) est exportée. L'entreprise élargit aussi sa gamme de produits, pour couvrir par exemple les besoins des femmes enceintes. En 2016, Nutriset a réalisé un chiffre d'affaires de plus de 100 millions d'euros et comptait plus de 200 collaborateurs. En 2017, ce sont plus de 10 millions de bénéficiaires qui ont été pris en charge par les produits fabriqués par Nutriset.

Afin de fabriquer et de diffuser localement les produits dans les pays affectés par la malnutrition, Nutriset a créé en 2005 le réseau PlumpyField, permettant de répondre plus vite aux situations de crises humanitaires. Présent dans une dizaine de pays, notamment en Guinée, en Haïti, au Burkina Faso, ou au Soudan, PlumpyField est aussi un vecteur de la valorisation des filières agricoles et donc du développement de ces pays. Ce réseau a permis de créer plus de 600 emplois directs, et encore plus d'emplois indirects.

Mais Nutriset, c'est d'abord de la recherche avant d'être de la production : l'entreprise a noué 60 partenariats de recherche dans le monde. Aujourd'hui, Nutriset est le leader mondial en matière de recherche pour prévenir la malnutrition et a déposé plus de 50 brevets.

Dans le cadre de la visite de l'usine de Nutriset, nous avons découvert la chaîne de production et de conditionnement des différents produits, ainsi que l'engagement qualité porté par l'entreprise. Nutriset innove également en matière de gouvernance : elle est devenue la première entreprise française à s'être dotée d'un Objet social étendu, dont l'objectif est « d'apporter des propositions efficaces aux problématiques de malnutrition ». Cet objectif est décliné en neuf engagements : par exemple, mener des activités de recherche et de développement. Ces engagements résument les valeurs qu'entendent porter les actionnaires, et font l'objet d'une évaluation annuelle par une commission.

Nous avons ensuite pu échanger avec des entrepreneurs du département lors d'une table ronde à Yvetot (commune de 12 000 habitants), qui a réuni une trentaine de chefs d'entreprises, de secteurs d'activité aussi divers que le prêt-à-porter, l'expertise de cavités souterraines, les maisons d'hôtes ou encore la vente de produits monastiques.

Les entrepreneurs ont fait part des principaux écueils qui freinent la croissance de leur activité. Nombre d'entre eux sont régulièrement mentionnés, comme encore lors de notre dernier déplacement en Creuse. En effet, les seuils, les surtranspositions (en matière d'exposition aux composés organiques volatils), les rigidités du droit du travail (notamment l'ouverture le dimanche), le poids et la complexité des normes - qui entravent plus particulièrement les petites entreprises ont encore été dénoncés. Les entrepreneurs ont exprimé des craintes renforcées en raison des nouvelles règlementations qui risquent d'accroître leur charge de travail, avec la mise en place du prélèvement de l'impôt à la source, ou de la règlementation sur la protection des données. Une entreprise d'abattage de volailles s'est ainsi demandé pourquoi elle devait garder 5 ans des papiers relatifs à un poulet qui doit être mangé dans les 9 jours.

Même si c'est moins prégnant que ce que nous avons pu constater dans la Creuse, les difficultés de recrutement sont apparues fortes, dans les métiers de bouche, la chaudronnerie aussi bien que le transport. Plusieurs entrepreneurs ont fait observer que la formation dans l'entreprise prenait un temps considérable aux salariés formateurs et que ce temps, qui ne rapporte rien directement à l'entreprise, devrait être valorisé, par exemple par un crédit d'impôt formation, sur le modèle du Crédit Impôt recherche (CIR).

La question des délais de paiement, de même que la difficulté pour accéder à un crédit bancaire, sont apparus encore comme des sujets de préoccupations qui ont été plusieurs fois signalés. La législation apparaît favorable au mauvais payeur, et les pratiques bancaires sont jugées défavorables aux entreprises puisqu'elles réservent les jours de valeur à l'encaissement des crédits et n'en appliquent jamais au décaissement des débits.

D'autres difficultés plus sectorielles rencontrées par différents chefs d'entreprise nous ont été signalées : d'abord, le manque de soutien à la filière bois et au recyclage du bois selon une logique d'économie circulaire. Ensuite, une entreprise spécialisée dans les marnières nous a sensibilisés au frein que représente pour elle l'application de taux différenciés de TVA entre les travaux de fondation qui bénéficient d'une TVA réduite et ceux de comblement. Enfin, un journal local nous a indiqué la nécessité de revoir les clauses de cession dans le secteur du journalisme : en effet, un journaliste peut partir avec 30 mois de salaire en cas de cession, ce qui constitue une ponction lourde pour le repreneur et menace la survie de la presse indépendante.

Après ces échanges constructifs, nous avons fait la visite d'une deuxième entreprise, AMN (ou Application Mécanique Normande), dans la commune de Port-Jérôme-Sur-Seine (10 000 habitants). AMN est l'un des principaux acteurs sur le marché français de l'outillage de granulation, étape décisive du processus de transformation des matières plastiques. Au cours de ce processus, le pétrole est craqué dans les raffineries, comprimé sous forme de gaz, ces gaz étant ensuite portés à l'état de pâte plastique. Cette matière est hachée en granulés à l'aide de trois outils : la filière, c'est-à-dire une plaque ronde par laquelle passe la matière plastique, les couteaux et enfin les porte-couteaux rotatifs. La société AMN se positionne sur deux marchés : celui des filières et celui des couteaux.

Créée en 1979, l'entreprise familiale a très vite été approchée par des sociétés de pétrochimie du bassin industriel local qui rencontraient des problèmes de granulation des matières plastiques. Grâce à un savoir-faire et une capacité d'innovation uniques, en associant des matériaux tels que l'inox et le carbure de tungstène, AMN a pu développer des outils haut de gamme qui augmentent la productivité et la qualité de la coupe de plastique. Forte du succès et de la technicité de ses produits, AMN s'internationalise à partir des années 1990 et développe une filiale commerciale au Texas. Quelques années plus tard, AMN est récompensée par le Premier ministre pour sa participation au rayonnement de la France sur les marchés extérieurs. Aujourd'hui, l'entreprise fournit les plus grandes sociétés pétrolières mondiales.

Durant la visite de l'usine AMN, nous avons découvert un impressionnant outil industriel, ainsi que la plus grande filière construite à ce jour dans le monde. Positionnée sur un marché de niche, AMN emploie aujourd'hui 37 collaborateurs et a réalisé en 2016 un chiffre d'affaires de plus de 5 millions d'euros, dont 90 % à l'export, dans 43 pays. Annuellement, l'entreprise produit entre 40 000 et 50 000 couteaux ainsi qu'une soixantaine de filières dont le prix peut dépasser les 150 000 euros.

La dernière usine que nous avons visitée, à la demande de la présidente, ce dont je la remercie, est EcoTechnilin, dans la commune de Valliquerville (1 400 habitants). EcoTechnilin est le leader français pour la fourniture de produits non tissés à base de fibres naturelles. Les principales fibres utilisées par EcoTechnilin sont végétales - telles que le lin, le jute ou le chanvre - mais elle emploie aussi des fibres de verre. La quasi-totalité des produits est destinée au secteur automobile (pour réaliser par exemple des tablettes arrière, des panneaux de portes, ou des fonds de coffre), et l'entreprise réalise 70 % de son activité à l'export. EcoTechnilin cherche de plus à se diversifier vers des produits haut de gamme.

Créée en 1995 par des coopératives agricoles, l'entreprise a connu des débuts mouvementés, et a déposé le bilan en 2008 avant d'être reprise par le négociant en céréales britannique Driftwell. EcoTechnilin s'est ensuite redressée pour devenir l'un des principaux acteurs européens de son secteur. L'année dernière, l'entreprise a rejoint le groupe Cap Seine, renouant avec ses origines coopératives et un ancrage territorial, au coeur de la première région productrice de lin d'Europe. La Seine-Maritime cultive à elle seule 19 000 hectares de lin sur les 60 000 que compte l'Hexagone. EcoTechnilin vient en outre d'investir 7 millions d'euros dans la construction d'une usine en Pologne pour desservir l'Europe de l'Est. C'est un secteur promis à un bel avenir : selon un rapport de l'Union Européenne, les biocomposites devraient représenter 30 % du marché européen des composites à l'horizon 2020, contre 15 % en 2010. EcoTechnilin est également une entreprise très innovante, qui a mis au point un filtre en lin capable de retenir les métaux lourds dans l'eau sur les chantiers de bâtiments ou de génie civil.

Nous avons fait la visite de l'outil industriel d'EcoTechnilin qui réalise le cardage, le nappage et l'aiguilletage des fibres. L'entreprise emploie aujourd'hui près de 50 salariés pour un chiffre d'affaires avoisinant les 15 millions d'euros. Entre 2016 et 2017, le total du bilan a augmenté d'environ 60 %.

C'est avec beaucoup de plaisir que j'ai présenté à mes collègues ces trois entreprises, qui sont toutes de véritables réussites industrielles, ultra innovantes et particulièrement tournées vers l'export. Elles témoignent du dynamisme et de l'ambition du département, que nous devons soutenir pour créer un véritable tissu de PME. J'espère que mes collègues auront comme moi apprécié les échanges avec nos différents interlocuteurs, qui se sont illustrés tant par la qualité de leur accueil que par leur capacité à nous faire partager leur savoir-faire. Sachez que le succès de cette journée, qui a donné lieu à de bonnes reprises dans la presse locale, me vaut d'être déjà sollicitée pour l'organisation d'une nouvelle visite sénatoriale !

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Merci encore. Les trois entreprises que nous avons visitées étaient de beaux exemples de réussite, chacune atypique : Nutriset, au service de la malnutrition, AMN sur un créneau méconnu mais essentiel, celui des couteaux pour plastique, et Ecotechnilin qui exporte des productions à base de lin depuis la région française spécialisée dans cette culture.

Mme Nelly Tocqueville. - On trouve dans les territoires des niches et des entreprises qu'on ne soupçonnerait pas, avec des capacités d'innovation extraordinaires. C'est l'un des intérêts majeurs de ces déplacements.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - En effet. Le seul bémol, ce sont les transports !

M. Éric Jeansannetas. - La Creuse mène le même combat !

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - En tout cas, nous avons pu échanger de manière nourrie avec les entreprises réunies à Yvetot autour d'une table ronde particulièrement garnie. J'ai aussi relevé les questions spécifiques que les marnières soulèvent pour les entreprises locales.

Mme Nelly Tocqueville. - Effectivement, c'est un problème local mais qui couvre un grand territoire, celui du pays de Caux, où il y a eu de multiples extractions dans les sous-sols créant de nombreuses galeries. Notre collègue Charles Revet pourrait en témoigner pour en avoir été victime à titre privé. Or il est difficile d'obtenir la reconnaissance du phénomène de catastrophe naturelle. Je suis également préoccupée par les questions de transmission d'entreprise dans ce pays : AMN est particulièrement soucieuse de cette perspective et a déjà été approchée par des grands groupes. Cette entreprise souhaite aussi pouvoir s'étendre, ce qui n'est pas toujours simple ; Ecotechnilin a la même ambition mais, du fait de son statut de coopérative, rencontre moins de difficultés, la commune mettant à sa disposition un terrain à Port-Jérôme. Je vous remercie encore pour votre attention.

- Présidence de Mme Élisabeth Lamure, présidente de la délégation sénatoriale aux entreprises, et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 9 h 20.

Économie, finances et fiscalité - Transposition en droit interne d'actes législatifs européens applicables aux entreprises : rapport d'information de M. René Danesi (en commun avec la commission des affaires européennes)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de René Danesi sur la transposition en droit interne des actes législatifs européens applicables aux entreprises, qui fait l'objet d'un rapport d'information qui vous a été adressé. Je me félicite de cette nouvelle occasion de tenir une réunion conjointe avec la délégation aux entreprises. Nous avons mis en place une plateforme de consultation des entreprises sur la surtransposition des normes européennes, et vous avions rendu compte des résultats de cette consultation le 8 mars dernier.

La surtransposition des textes européens en droit français est, en effet, une préoccupation constante de nos entreprises, qu'elle place dans une position concurrentielle parfois défavorable. Nous avons pris acte de la volonté du Gouvernement de cantonner strictement ces mesures. L'intérêt de la consultation en ligne que nous avons lancée auprès des entreprises est d'identifier précisément les obligations qui pèsent sur elles et constituent, en tout ou partie, une surtransposition du droit européen. Au-delà, elle nourrit la vigilance que le Sénat entend exercer sur ce sujet.

Dans le même dessein de bien identifier les éventuelles surtranspositions, la Conférence des présidents a confié, à titre expérimental, une mission spécifique à la commission des affaires européennes. Celle-ci peut donc présenter au Sénat des observations sur des projets de loi qui concernent l'intégration du droit européen en droit interne. Elle l'a fait à plusieurs reprises ces derniers mois, par exemple sur les services de paiement ou la protection des données personnelles. J'espère que cette expérimentation sera pérennisée.

Avec Élisabeth Lamure, nous vous avions par ailleurs proposé de poursuivre la réflexion engagée à travers la consultation en ligne afin de voir quelles conséquences nous pourrions en tirer. Notre collègue René Danesi, qui est membre de nos deux instances, a bien voulu se charger de mener ces investigations plus approfondies. Malheureusement, il y aura matière à surveiller avec beaucoup d'attention ce penchant à la surtransposition : dans le marché unique, l'agilité de nos entreprises est fondamentale pour la vitalité de nos territoires.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Ce rapport était attendu, car le sujet est de plus en plus présent dans nos débats - y compris cette semaine sur le projet de loi relatif à l'agriculture - et lors de nos rencontres, sur le terrain, avec des entreprises. La surtransposition met notamment en péril la compétitivité des exploitations agricoles françaises.

M. René Danesi, rapporteur. - La densité du rapport est telle que je ne peux être exhaustif, mais j'espère vous donner envie de vous y plonger, et surtout de lire les recommandations qu'il formule. La surtransposition, en réalité, n'a pas une cause unique...

La commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises partagent la même préoccupation : elles s'inquiètent des surtranspositions d'actes législatifs européens et du désavantage concurrentiel qui en découle pour nos entreprises.

Vous vous souvenez qu'elles ont lancé en début d'année une consultation en ligne auprès des entreprises pour identifier des cas concrets de surtransposition. Cette consultation complète et documente les informations recueillies lors des déplacements sur le terrain de la délégation aux entreprises. Le 8 mars dernier, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises ont tenu une première réunion commune au cours de laquelle nos présidents ont présenté un premier bilan de cette consultation. À l'issue de cette communication, j'ai été désigné comme rapporteur pour poursuivre la réflexion au nom de nos deux instances afin de proposer des initiatives. Il était convenu que je devais vous faire des propositions avant l'examen du projet de loi dit Pacte. La présentation de ce texte en conseil des ministres a été retardée et n'est finalement intervenue que la semaine dernière. Nous sommes donc dans les temps.

Plus de 30 entreprises ou fédérations professionnelles nous ont répondu, de la TPE au Medef. Nous avons regroupé leurs contributions par thèmes : la production alimentaire, la santé et la sécurité au travail, l'industrie, l'environnement et la biodiversité, l'industrie pharmaceutique, les services, les marchés publics, la finance et l'assurance. Vous pouvez retrouver l'ensemble des points soulevés ainsi classés dans le tableau de synthèse annexé au projet de rapport qui vous a été distribué.

Toutes les entreprises dénoncent l'atteinte que les surtranspositions portent à leur compétitivité. Nous avons identifié cinq types de préjudices. D'abord, des normes plus exigeantes génèrent des surcoûts directs de production, par exemple en raison des équipements nécessaires pour respecter des valeurs limites d'exposition professionnelle à des substances dangereuses, valeurs limites plus exigeantes en France qu'à l'échelon européen - quand il en fixe. Elles créent en outre des charges administratives que ne supportent pas les entreprises européennes du même secteur ou de taille comparable. Il peut s'agir d'obligations de déclaration ou de contrôle, d'évaluations ou d'autorisations préalables, de publicité ou de certification, avec un véritable chef-d'oeuvre : l'article R 122-3 du code de l'environnement, qui prévoit qu'en l'absence de réponse de l'administration dans les deux mois de sa saisine, une évaluation environnementale doit être réalisée par l'entreprise qui a soumis à l'administration un projet d'aménagement ! La directive européenne 2014/52 du 16 avril 2014 dit au contraire que l'administration doit justifier sa demande d'évaluation environnementale. Le Sénat pourrait utilement oeuvrer à ce qu'il en soit de même en France.

Les surtranspositions ajoutent aussi des contraintes commerciales, qui résultent d'une moindre liberté laissée aux entreprises françaises. Elles induisent une vulnérabilité particulière à l'égard de l'intelligence économique car certaines obligations de publicité conduisent à informer la concurrence de projets innovants ou de stratégies commerciales : la transparence doit avoir des limites ! Enfin, elles font supporter aux entreprises des risques juridiques supplémentaires, comme le maintien de la responsabilité des agences de voyage, qu'on observe uniquement en France.

Sur le plan juridique, on peut observer que les dispositions en cause sont majoritairement réglementaires. Même si le Parlement n'est pas exempt de responsabilité, c'est le plus souvent le Gouvernement qui choisit de surtransposer. Il le fait même dans le domaine de la loi, puisque de nombreuses surtranspositions ont été introduites par voie d'ordonnances. Et la ratification de ces ordonnances n'est pas souvent inscrite à l'ordre du jour du Parlement : c'est une délégation sans contrôle.

L'analyse des contributions permet également d'affiner notre compréhension du concept de surtransposition. On entend généralement par là l'adoption ou le maintien de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales fixées par un acte législatif européen. Mais cette pratique revêt différentes formes.

Première situation : le cadre fixé par l'acte européen est respecté dans la majorité des cas. Mais quand celui-ci est d'harmonisation minimale, le droit français devient souvent plus contraignant que le droit européen par l'introduction de seuils plus exigeants, d'obligations renforcées, ou de restrictions par rapport à la latitude ouverte par le texte européen.

Second cas de figure : un texte européen d'harmonisation maximale laisse aux États membres une option. Notre pays a tendance à en faire un usage défavorable aux entreprises, soit en l'utilisant de manière contraignante, soit en n'en faisant pas usage, soit en adoptant un périmètre d'application plus large que celui retenu par la règle européenne.

On trouve aussi des dispositions nationales introduites à l'occasion de la transposition ; ce sont des passagers clandestins. Elles peuvent étendre la portée de la règle européenne, y compris à des activités ou des opérateurs que celle-ci avait exclus de son champ d'application, voire même introduire des obligations sans lien avec le texte européen.

Enfin, il y a des cas où des obligations nationales déjà existantes sont maintenues lors de la transposition, au risque de créer des redondances, ou des conflits de détail entre les textes, qui font travailler les juristes.

L'examen attentif des contributions reçues permet de conclure que la plupart des surtranspositions sont assumées. Le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas - même si, pour le Parlement, c'est souvent faute d'information - reconnaît sa volonté d'aller plus loin que les exigences européennes. La surtransposition sert à imposer, ou à maintenir au plan national, un standard que la France n'a pas pu imposer au plan européen. Que ce soit en matière de santé et de sécurité au travail, de préservation de l'environnement, de protection de la biodiversité ou des consommateurs, de la transparence de l'action publique, l'ambition française dépasse souvent le compromis européen.

Bien souvent, les surtranspositions qui en résultent desservent nos entreprises, sans pour autant protéger les Français, puisque les marchandises en provenance du reste de l'Union circulent librement sur notre territoire.

Dans la balance des risques, les conséquences économiques de ces surtranspositions ne sont pas toujours - et même rarement - bien pesées. La Charte de l'environnement invite pourtant à concilier la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Quant au principe de précaution, le président Bizet a fait voter par le Sénat, en 2014, une proposition de loi affirmant que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation et précisant que les mesure de précaution doivent être prises à un coût économique acceptable. Or, dans bien des cas, l'impact économique de la surtransposition n'est pas même évalué. Les recommandations des scientifiques - car nous sommes au pays des experts - sont reprises telles quelles - alors que nous savons bien qu'elles peuvent varier en fonction de l'auteur de la commande... sans prise en compte de leurs conséquences pour l'emploi, voire sans souci de leur applicabilité dans les entreprises. Ainsi, des constructeurs aériens, qui ne peuvent pas respecter certaines normes vu le grand nombre de pièces concernées.

Dernière remarque : lorsque la surtransposition alourdit les charges de certaines entreprises, tous les opérateurs ne sont pas perdants. C'est ainsi que, par exemple, les obligations de mise en conformité des installations ou de contrôle légal des comptes donnent du travail à d'autres entreprises ou à d'autres professionnels. La norme, on le sait, sert aussi à entretenir la machine économique. On le voit bien avec les investissements qu'on impose aux maires et qui servent l'industrie du BTP.

Je vous propose tout d'abord de poser un principe cardinal : toute surtransposition susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, de ses filières industrielleset de ses entreprises devrait être écartée. Ce n'est certes pas la doxa, dans un pays où l'économie est traditionnellement administrée par l'État, bien loin de la libre entreprise que nos concurrents ont adoptée depuis longtemps. Ce principe introduit les 26 recommandations du rapport.

Le premier ensemble de recommandations porte sur le renforcement de la participation de la France aux négociations européennes. Cela vaut pour le Gouvernement, les administrations, le Parlement et le monde économique. Cette participation doit être plus active et plus efficace pour vendre le modèle français lorsque celui-ci est pertinent. Et s'ils n'y arrivent pas, il faut que nos représentants à Bruxelles expliquent pourquoi. Une telle approche permettrait d'éviter que la surtransposition ne soit la session de rattrapage des insuffisances de la présence française au niveau européen. La France, nous le savons, brille par sa faible présence dans toutes les instances à Bruxelles.

Les outils de cette participation, et leur pratique, sont décrits dans le rapport. Plus particulièrement, il est nécessaire que le Gouvernement réponde aux consultations européennes, s'implique dans la procédure de « comitologie » et associe plus étroitement le monde économique aux négociations sur les actes qui sont adoptés dans ce cadre. Il est également indispensable de développer une véritable stratégie d'influence, comme l'Allemagne et le Royaume-Uni ont su le faire depuis longtemps, au sein des comités de normalisation européens en vue d'y faire valoir les procédés de fabrication industrielle français.

Notre Parlement, quant à lui, doit être en mesure de jouer pleinement son rôle. Pour cela, il lui faut disposer des fiches d'impact en temps et en heure, échanger régulièrement avec le Gouvernement sur le suivi des résolutions européennes qu'il a adoptées et anticiper ainsi les enjeux de la transposition.

Toujours en amont, plusieurs améliorations sont à demander à la Commission européenne qui élabore les propositions d'actes. D'abord, elle doit veiller à utiliser le bon instrument juridique - directive ou règlement - dans le respect des critères définis par les traités, ce qui permet d'encadrer plus précisément les contours de la future transposition. Elle prend en outre trop d'actes d'exécution et d'actes délégués, et le choix des experts est fait dans l'opacité. Ensuite, la Commission doit poursuivre son effort de simplification du droit européen, afin de le rendre plus aisément transposable et plus facilement applicable par les entreprises. Enfin, elle doit renforcer les études d'impact afin qu'elles prennent mieux en compte les incidences des propositions pour les petites et moyennes entreprises. La Commission devrait en particulier relancer les tests PME au niveau européen pour évaluer directement avec les entreprises les conséquences d'une nouvelle réglementation.

Enfin, il me semble que la transposition doit être anticipée en France dès la perspective d'une discussion d'un projet de texte au niveau européen, c'est-à-dire avec plusieurs années d'avance. Le Conseil d'État devrait ainsi être saisi en amont pour évaluer les difficultés juridiques éventuelles. Les équipes ministérielles de transposition devraient être désignées dès cette phase, afin qu'elles dialoguent avec les équipes de négociation. Pour l'instant, l'équipe qui discute avec les instances européennes n'est pas la même que celle qui transposera, celle-ci n'est pas désignée à ce stade.

La deuxième série de recommandations concerne la phase de transposition.

Tout d'abord, les dispositions résultant de la transposition d'un acte européen devraient être regroupées dans un même chapitre, dont l'intitulé les désigne comme telles, ou dans des véhicules législatifs dédiés à cet exercice. Ensuite, l'étude d'impact doit justifier toute mesure de sur-transposition, qui doit y être désignée comme telle, y compris lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre des options ouvertes par le texte européen. Les conséquences économiques de ces mesures devraient en outre faire l'objet d'une évaluation systématique, quantifiant leurs effets en fonction de la taille des entreprises et des filières concernées.

L'expérimentation en cours, qui confie à notre commission des affaires européennes le soin de formuler des observations sur la transposition d'actes européens, me paraît devoir être pérennisée. Elle constitue en effet un exercice d'alerte utile qui permet à la commission saisie au fond de bénéficier d'un rappel de l'historique des discussions européennes sur le texte à transposer, d'une identification des dispositions de sur-transposition et, quand cela est possible, d'éléments de droit comparé. Il est en effet important que les filières françaises puissent être traitées de la même manière que leurs principales concurrentes.

La question des ordonnances mérite une attention particulière. Les habilitations demandées encadrent très peu les principaux choix qu'implique la transposition, en particulier au regard de la compétitivité des entreprises françaises. Au moment où une habilitation lui est demandée, le Parlement ne dispose souvent pas des éléments utiles pour procéder à un tel encadrement, ce qui laisse une forte marge de manoeuvre aux services de l'État, et cela sans aucun contrôle ultérieur par le Parlement, dans la mesure où l'examen du projet de loi de ratification est très rarement inscrit à l'ordre du jour. De manière plus générale, il semble que la question de la ratification des ordonnances devrait être réexaminée dans le cadre des réflexions constitutionnelles en cours. Si nous votons chaque année une cinquantaine de lois, le Gouvernement prend aussi chaque année une quarantaine d'ordonnances. Or celles-ci, qui résultent d'une délégation par le Parlement de son pouvoir législatif, ne doivent pas échapper pour autant à son contrôle. D'ailleurs, lorsque nous déplorons le poids des normes devant un public averti, il arrive qu'on nous le fasse remarquer.

Nombre de surtranspositions, on l'a vu, résultent de dispositions réglementaires, de circulaires, voire de pratiques administratives injustifiées et parfois divergentes. Ces sur-transpositions doivent être clairement annoncées au Parlement lors de l'examen du projet de loi et leurs conséquences, en particulier pour les filières concernées et les opérateurs économiques, doivent être évaluées.

Toute transposition doit en outre s'accompagner de la suppression des dispositions de droit interne préexistantes auxquelles le cadre européen harmonisé a vocation à se substituer.

La troisième série de recommandations concerne le traitement du stock des sur-transpositions existantes, et en particulier, celles qui portent atteinte à la compétitivité des entreprises françaises. Cette démarche comporte une phase d'inventaire, à laquelle les entreprises doivent être pleinement associées. C'est dans cette logique que s'inscrit la consultation organisée par la délégation aux entreprises et la commission des affaires européennes. Le Trésor a réalisé un premier exercice sectoriel dans le cadre de la préparation du projet de loi dit Pacte pour ce qui est du droit financier. Un autre exercice, plus large semble en cours, mais le rapport annoncé par le Premier ministre pour le 1er mars ne semble pas finalisé. Il faudra qu'il soit communiqué au Parlement.

En outre, il me paraîtrait utile de créer, au sein du Sénat, un groupe de travail dédié à l'identification des surtranspositions préjudiciables aux entreprises, qui associerait les professionnels et les administrations concernés.

Ces démarches doivent toutes tendre à résorber les surtranspositions dont le maintien est pénalisant, en particulier pour les petites ou les nouvelles entreprises. Pour cela, il ne faut pas méconnaître le coût éventuel d'un nouveau changement réglementaire. Il faut aussi prendre en compte les perspectives d'évolution de la règle européenne. Mais dans certains cas, l'écart entre la norme européenne et notre surtransposition est tel - de un à cinq... voire à vingt ! - que les obligations européennes ne se rapprocheront sans doute jamais des actuels niveaux d'exigence français.

Si le chantier est très vaste, la surtransposition est un mal français qu'il convient de combattre avec détermination. Il est indispensable que le Gouvernement et le Parlement fassent preuve en la matière d'une volonté politique forte et constante, pour contrer des pratiques anciennes ancrées dans une tradition d'économie administrée. Il en va en effet de la compétitivité de nos entreprises, du maintien et du développement de filières industrielles qui ne devraient pas être pénalisées par des contraintes que leurs concurrents ne connaissent pas.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie pour la précision chirurgicale de votre présentation, non exempte de la note d'humour à laquelle vous nous avez habitués. J'aurais, pour ma part, quatre remarques à vous soumettre.

D'abord, il est exact que la France se trouve à Bruxelles dans une situation regrettable de carence en matière d'anticipation et de prospective, qui la conduit, en quelque sorte pour se rattraper, à surtransposer la réglementation européenne. Ensuite, les règlements européens, comme les ordonnances au niveau national, nous échappent trop souvent, bien que nous réussissions parfois - ce fut le cas hier lors du débat en séance publique sur le projet de loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable - à en supprimer. De même, la Commission européenne use trop fréquemment des actes délégués ou d'exécution pour s'affranchir des parlements ; j'en ai fait état lors de la réunion de la Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires (Cosac) à Sofia s'agissant de la task force subsidiarité et proportionnalité. Par ailleurs, le principe de précaution, équilibré à première vue, a créé un climat délétère de suspicion permanente. En 2014, à mon initiative, le Sénat l'avait complété, à une large majorité, par un principe d'innovation, que n'a, hélas, jamais repris l'Assemblée nationale. Soyons réalistes : jamais le principe de précaution ne sera supprimé de la Constitution ! Pourtant, il a contribué à crisper la société française en matière d'innovation. Enfin, je souhaite qu'à l'occasion de l'examen prochain du projet de loi pour un plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises, dit Pacte, nous nous attachions à mettre en oeuvre la recommandation de notre rapporteur s'agissant des surtranspositions.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Je salue à mon tour le grand intérêt du rapport pragmatique présenté par notre collègue René Danesi, dont les exemples concrets illustrent à la perfection le défaut français de surtransposition, signe de la trop faible influence de la France à Bruxelles et conséquence de l'absence d'étude d'impact sur les effets de ces dispositions sur les entreprises. Gouvernement et Parlement sont également coupables de cette dérive ! Si le stock de surtranspositions sera effectivement difficile à apurer, nous devons, à l'avenir, veiller à ne plus sur-transposer inutilement la réglementation européenne.

M. Michel Forissier. - Rapporteur, au nom de la commission des affaires sociales, du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, j'ai, avec mes collègues, déposé près de 160 amendements, dont nombre de suppression. À titre d'illustration, le dispositif de bonus-malus envisagé pour les entreprises ayant recours à des contrats courts apparaît trop complexe pour être réaliste ! Pour les entreprises, le carnet de commande détermine bien souvent la durée des contrats... Nos travaux parlementaires doivent être améliorés : en désirant à tout prix simplifier, nous créons des normes supplémentaires alors qu'il conviendrait davantage de fixer des obligations de résultat. Nous devons travailler en confiance plutôt qu'en défiance avec les entreprises, dans l'esprit du projet de la loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public. La libéralisation n'est pas synonyme d'anarchie ! Veillons, par ailleurs, à éviter les surtranspositions : la partie du code du travail relative à l'apprentissage en a donné une illustration...

M. Olivier Cadic. - Dans le cadre du rapport d'information commis avec Élisabeth Lamure en février 2017 relatif aux moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité, j'expliquais que le Parlement était une usine à fabriquer des lois. Dès lors, pourquoi ne disposerait-il pas, comme toute entité de production, d'un service qualité ? Certes, le ministre détermine l'objectif de la loi, mais quelle agence indépendante en étudie l'impact ? Chez plusieurs de nos voisins européens, la simplification obéit à une méthode efficace, qui s'appuie sur une instance indépendante. Le Parlement européen s'est lui-même récemment doté des moyens de réaliser ses propres évaluations. La France doit suivre la même voie ! Nous ne devrions jamais surtransposer, sauf à voter un texte ad hoc ayant préalablement fait l'objet d'une étude d'impact. Ne nous méprenons pas : la surtransposition ressort bien souvent d'une mesure protectionniste ! Prenez, par exemple, le monopole des journaux papier pour la publicité légale, que l'Europe n'exige pas et dont le coût annuel s'établit à 250 millions d'euros, ou le contrôle des comptes que le projet de loi Pacte propose d'assouplir au grand dam des commissaires aux comptes. Que certains bénéficient des surtranspositions ne doit pas nous empêcher de les éliminer ! Les Français doivent par ailleurs s'investir dans la normalisation européenne, comme je l'appelais de mes voeux en avril dernier dans mon rapport d'information pour une France libre d'entreprendre. Il est temps de développer de nouveaux réflexes culturels !

M. René Danesi, rapporteur. - Nous sommes tous d'accord s'agissant de l'analyse des causes et des conséquences des surtranspositions. Il convient désormais d'éviter que le phénomène ne se perpétue. Vous estimez, monsieur Forissier, que nous devrions fixer des obligations de résultat plutôt que d'imposer des moyens : cette logique n'est pas, me semble-t-il, exempte d'inconvénients. En effet, lorsque la réglementation est trop souple, elle laisse un large pouvoir d'appréciation au juge et à l'administration. Je puis vous parler d'un exemple très concret dans mon département, où l'inspection du travail a appliqué à l'excès le principe de précaution s'agissant de la réglementation applicable à la sécurité des machines-outils. Cela peut également valoir pour le code de la route... La libre interprétation peut donc s'avérer plus contraignante que les normes elles-mêmes, notamment lorsque qu'une application démesurée du principe de précaution conduit à leur dévoiement. L'encadrement normatif me semble donc nécessaire.

Monsieur Cadic, j'approuve votre proposition de créer une agence indépendante d'évaluation de la réglementation, mais crains qu'elle ne voie pas le jour avant longtemps. Dans cette attente, le Sénat devra se débrouiller avec les moyens d'investigation à sa disposition, afin d'identifier en amont les surtranspositions. À l'Assemblée nationale, près de 1 300 amendements ont été déposés sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace. Le Sénat pourrait à son tour proposer quelques modifications dans le sens des recommandations du présent rapport.

M. Olivier Cadic. - Dans sa grande sagesse !

M. René Danesi, rapporteur. - Le Parlement français ne doit pas être le dernier, en Europe, à disposer d'une expertise en matière de surtransposition. Je partage, monsieur Cadic, votre analyse s'agissant des deux exemples que vous avez cités, mais ils montrent combien il peut être difficile de revenir sur une surtransposition lorsqu'elle bénéficie à certains secteurs d'activité. D'aucuns trouvent leur compte dans l'application tatillonne des règles européennes et nationales, j'ai pu en faire l'expérience en matière de pesticides dans mon département... On peut même dire que nous avons relancé l'économie par les normes depuis des années. Ne nous étonnons pas, dès lors, d'avoir accumulé depuis trente ans des surtranspositions dans l'ensemble des secteurs d'activité ! Les journaux papier, par exemple, doivent-ils continuer à être soutenus à bout de bras par les publications légales ou doivent-ils s'adapter à leur nouvel environnement économique ? Quant aux commissaires aux comptes, où doit se situer la priorité ? Voulons-nous préserver leur pré carré ou aider les petites entreprises ? Pour autant, chaque modification de la réglementation doit être étudiée avec attention. Ainsi, la diminution, souhaitable, du coût des actes notariés instaurée par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite Macron, rend difficile l'acceptation du traitement des plus petits dossiers, à l'instar d'une vente de quelques hectares de forêt, par les études notariales. Les changements doivent donc être examinés avec prudence et faire l'objet d'une évaluation attentive de leurs conséquences, afin d'établir un équilibre satisfaisant.

Je souhaite, quoi qu'il en soit, que mon rapport conduise le Sénat à se pencher avec attention sur les cas de surtransposition existants - il faudra du courage pour s'y attaquer - et à venir.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Merci à tous pour la qualité de notre débat. Faisons maintenant vivre les recommandations de ce rapport !

M. Jean Bizet, président. - Absolument ! Nous en aurons prochainement l'occasion lors de l'examen du projet de loi Pacte.

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À l'issue du débat, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises ont autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 10 h 25.