- Mardi 5 juin 2018
- Proposition de loi relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte - Examen du rapport et du texte de la commission
- Mercredi 6 juin 2018
- Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
- Questions diverses
- Proposition de résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale - Examen du rapport et du texte de la commission
- Projet de loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie - Examen du rapport et du texte de la commission
- Jeudi 7 juin 2018
Mardi 5 juin 2018
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 h 10.
Proposition de loi relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Conformément à l'article 18 de notre règlement, nous accueillons notre collègue Jean-Pierre Decool, auteur de la proposition de loi relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique. La parole est à Dany Wattebled, rapporteur du texte.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'objet de cette proposition de loi est simple : il s'agit d'étendre l'usage des caméras mobiles à deux catégories d'agents publics, les sapeurs-pompiers et les surveillants pénitentiaires.
Avant d'aborder plus précisément le contenu de la proposition de loi, je souhaiterais au préalable vous faire un bref rappel sur la mise oeuvre de ces caméras mobiles, plus communément appelées « caméras-piétons ».
Les caméras mobiles ont été initialement mises en oeuvre, à compter de 2013 et uniquement à titre expérimental, au bénéfice des agents de la police nationale, afin de répondre à un besoin de sécurisation de leurs interventions, tant pour les agents eux-mêmes que pour la population.
L'objectif était double. D'une part, en autorisant les forces de l'ordre à enregistrer leurs interventions, il s'agissait de mieux les protéger contre les accusations parfois excessives dont elles font l'objet. L'idée était qu'en cas de contentieux ou de contestation des conditions dans lesquelles s'est déroulée une intervention, les enregistrements vidéo puissent constituer des éléments de preuve objectifs, susceptibles d'être utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire. D'autre part, face à la dégradation des relations entre les forces de l'ordre et une partie de la population, l'usage de l'enregistrement audiovisuel est apparu comme un moyen d'apaiser les tensions, en incitant les agents et les citoyens à une plus grande modération.
Dans les faits, le recours aux caméras mobiles a démontré toute son utilité. L'effet modérateur sur le terrain a effectivement été ressenti. Le simple port d'une caméra par les agents a bien eu un effet dissuasif et permis d'apaiser certaines situations tendues ou tendant à se dégrader.
Face à ce bilan positif, le législateur a décidé, en 2016, de pérenniser l'usage des caméras mobiles pour la police nationale et la gendarmerie nationale et a créé, la même année, deux expérimentations pour étendre leur utilisation à d'autres catégories d'agents : les agents de la police municipale et les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.
Dans la mesure où les caméras-piétons étaient certes efficaces, mais également potentiellement attentatoires au droit au respect de la vie privée, le législateur s'est attaché à encadrer les conditions de leur mise en oeuvre.
Plusieurs garanties ont donc été inscrites dans la loi. En premier lieu, le périmètre du recours aux caméras est strictement défini : l'enregistrement n'est jamais permanent et ne peut être déclenché par l'agent que lorsqu'un incident se produit ou est susceptible de se produire, en raison des circonstances ou du comportement de la personne concernée. Tout déclenchement de la caméra doit par ailleurs faire l'objet d'une information préalable de la personne filmée.
En second lieu, les conditions d'accès aux enregistrements et les modalités de conservation de ces enregistrements sont strictes. Les enregistrements ne sont jamais accessibles aux agents eux-mêmes : ils ne peuvent donc ni les visionner, ni les modifier, ni les effacer. Seul un nombre limité de personnes, généralement les responsables hiérarchiques, peuvent y accéder. En outre, la durée maximale de conservation des images est fixée à six mois.
La proposition de loi étend l'usage des caméras mobiles à d'autres catégories d'agents de sécurité, dont les conditions d'intervention se dégradent chaque jour.
Son article 1er étend, à titre expérimental, l'usage des caméras mobiles aux sapeurs-pompiers qui sont, il est vrai, confrontés à une agressivité croissante dans l'exercice de leurs missions. Les chiffres le démontrent : en 2016, 2 280 sapeurs-pompiers ont déclaré avoir été victimes d'une agression au cours d'une intervention, soit une progression de près de 20 % par rapport à l'année précédente. Ce chiffre particulièrement inquiétant conduit les sapeurs-pompiers à revendiquer, de manière tout à fait légitime, un renforcement de leur protection. Sur le plan juridique, les conditions de mise en oeuvre de cette expérimentation seraient identiques à celles des policiers et gendarmes.
L'article 2 de la proposition de loi vise, quant à lui, à étendre l'usage des caméras mobiles aux surveillants de l'administration pénitentiaire. Confrontés à une population carcérale de plus en plus nombreuse et de plus en plus violente, les surveillants de l'administration pénitentiaire, victimes d'agressions trop régulières, sont eux-aussi en quête d'une meilleure sécurisation de leurs interventions.
Dans ce cas, le champ d'utilisation des caméras serait toutefois limité : le recours aux caméras ne serait réservé qu'aux opérations d'extraction judiciaire et de transfèrement administratif, qui sont les seules missions au cours desquelles les agents de l'administration pénitentiaire ne disposent pas de vidéosurveillance.
Contrairement à ce qui est envisagé pour les sapeurs-pompiers, les auteurs de la proposition de loi proposent de rendre le dispositif immédiatement pérenne. Les conditions de mise en oeuvre et les garanties prévues sont alignées sur celles qui sont prévues pour les autres catégories d'agents publics.
Sur le principe, les objectifs poursuivis par les auteurs de la proposition de loi me paraissent légitimes. Nos agents publics ne sauraient continuer à faire l'objet d'agressions répétées, simplement parce qu'ils incarnent l'autorité publique. C'est pourquoi je vous proposerai de valider l'extension de l'usage des caméras mobiles qui est proposée.
Plusieurs modifications me paraissent toutefois nécessaires, d'une part, pour assurer la proportionnalité des dispositifs proposés, d'autre part, pour les adapter aux besoins du terrain.
S'agissant des sapeurs-pompiers, l'extension de l'usage des caméras mobiles n'est pas neutre : pour la première fois, nous l'étendrions à des agents qui ne remplissent pas une mission de sécurité publique. Il m'est donc apparu nécessaire de prévoir des garanties supplémentaires pour assurer la proportionnalité du dispositif, garanties que je vous présenterai plus en détail lors de l'examen de mes amendements.
En ce qui concerne les surveillants pénitentiaires, je souhaite vous proposer d'étendre l'usage des caméras mobiles au-delà de ce que prévoit la proposition de loi. Bien entendu, il ne s'agirait pas d'étendre leur usage à tous les surveillants ni à toutes les missions qu'ils remplissent. Il semble néanmoins que l'usage des caméras mobiles puisse se révéler utile dans le cadre de missions qui présentent un risque particulier d'incident ou d'évasion, soit en raison de leur nature - je pense aux missions des équipes régionales d'intervention et de sécurité qui interviennent en cas de crise -, soit en raison du niveau de dangerosité des détenus concernés - je pense notamment aux détenus violents ou radicalisés.
Il m'a été rapporté que l'administration pénitentiaire avait déjà recours à des caméras mobiles, mais sans aucun cadre légal. L'extension que je vous propose aurait donc, à tout le moins, le mérite de donner un cadre à ces pratiques. En contrepartie de cette extension du champ de l'article 2, je vous proposerai de rendre le dispositif expérimental pour une durée de trois ans.
Enfin, il m'est apparu nécessaire de profiter de l'occasion qui nous est donnée d'examiner cette proposition de loi pour pérenniser l'usage des caméras mobiles pour les polices municipales. L'expérimentation qui avait été prévue par le législateur a pris fin le 3 juin 2018. Nous nous trouvons donc aujourd'hui dans une situation de vide juridique, qui fragilise l'usage de ces caméras par les communes.
Le Gouvernement, avec un retard que l'on ne peut que déplorer, nous a transmis un rapport d'évaluation, qui dresse un bilan positif de l'expérimentation. Au total, 344 communes ont demandé à pouvoir se doter de ces caméras, et 2 106 caméras ont été déployées. Le caractère dissuasif du port des caméras a, comme pour les autres forces de l'ordre, été salué par la plupart des communes concernées.
Compte tenu de ce bilan, je vous soumettrai un amendement qui pérennise le dispositif. Plusieurs d'entre vous ont d'ailleurs déposé des amendements en ce sens et devraient donc obtenir satisfaction.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur. Il s'agit du premier rapport que vous présentez devant notre commission. Sachez que vous avez été écouté avec une grande attention par tous nos collègues, qui vous remercient pour cet exposé concis et précis !
M. Jean-Pierre Decool, auteur de la proposition de loi. - Monsieur le président, je vous remercie de m'accueillir au sein de votre commission, afin de débattre de cette proposition de loi. J'ai quelques années de vie publique derrière moi et, tout comme vous, j'observe à quel point les mentalités et l'état d'esprit ont évolué.
Dans les années 1980, je me souviens que lorsque nous évoquions les problèmes des quartiers difficiles, de l'économie souterraine, des zones de non-droit, nous étions traités de « sécuritaires » ! Que d'inepties entendues alors !
Pourtant, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en son article 2, reconnaît le droit à la sûreté. L'article 12 de cette même Déclaration proclame même que « la garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique ». La sécurité n'est donc pas une nouveauté du XXIe siècle !
Toutefois, la nature de l'insécurité change. Ce ne sont plus simplement les citoyens qui sont victimes, mais les forces de sécurité, cette force publique qui peut être non seulement agressée physiquement, mais également accusée sur le plan juridique d'insulter, de porter des coups, voire de commettre des viols lors de contrôles de police ordinaires. Les plaintes contre les autorités se multiplient aujourd'hui. La police, protectrice, doit se protéger.
À cet effet, des dispositifs de vidéosurveillance - on parle de vidéoprotection aujourd'hui - ont été installés dans de nombreuses villes, avec les résultats que l'on connaît. Des caméras mobiles équipent les uniformes des autorités de sécurité, afin de témoigner des conditions d'une interpellation, d'une arrestation au cours d'un contrôle opéré par les forces de l'ordre.
Nous pouvons regretter, une fois de plus, que la technologie doive se substituer à la parole, à la confiance et au bon sens des hommes et des femmes. Toutefois, le progrès technologique a aussi cet avantage d'apporter des indices et des éléments de preuve pour condamner ou non un comportement répréhensible de part et d'autre. Ce progrès est irréversible, mais a deux faces : il est à la fois le bien et le mal, tel Janus ! Pour autant, nous tenons compte des impératifs fixés par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Quel est donc l'intérêt de recourir à ce dispositif de caméras mobiles ? Depuis 2012, ces caméras sont utilisées par les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale dans certaines zones de sécurité publique, afin de garantir les conditions légales de leurs interventions.
La loi du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, modifiée par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, a également créé un régime spécifique pour l'enregistrement audiovisuel des interventions des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.
Enfin, la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, complétée par un décret d'application du 23 décembre 2016, a prévu un dispositif d'expérimentation pour les agents de police municipale dans le cadre de leurs interventions. L'expérimentation, d'une durée de deux ans, s'est déroulée du 3 juin 2016 au 3 juin 2018.
Je suis heureux de constater que cette proposition de loi permettra, par la voie d'un amendement, de pérenniser l'utilisation des caméras mobiles par les polices municipales. Je profite d'ailleurs de l'occasion pour saluer tous les collègues, dont le rapporteur, qui vont nourrir les discussions et soutenir ce texte.
Nous avons observé que le dispositif des caméras-piétons, qui a des avantages et, sans doute, quelques défauts, ne profitait pas à certaines autorités de sécurité, telles que les sapeurs-pompiers, qui ne sont pas toujours considérés comme une autorité de sécurité publique, et les personnels pénitentiaires.
La genèse de cette proposition de loi est simple. Plusieurs maires du département du Nord souhaitaient équiper les pompiers de caméras mobiles. Le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) a même interpellé l'ensemble des parlementaires du Nord pour appeler leur attention sur le problème. Ces maires ne se sont pas vraiment heurtés à un vide juridique, mais plutôt à un flou juridique, qui les a dissuadés de se lancer dans l'expérience.
Cette proposition de loi vise à lever les doutes, à clarifier cette zone d'ombre, en étendant l'utilisation de ces caméras à de nouvelles catégories. Il ne s'agit pas seulement de répondre à un certain retentissement médiatique, notamment celui qui a suivi la violente agression de pompiers en décembre 2017 à Wattrelos ; il s'agit avant tout d'autoriser ces sapeurs-pompiers à bénéficier d'un dispositif dont les policiers municipaux profitent déjà.
C'est la raison pour laquelle l'amendement déposé par la commission à l'article 1er semble opportun. Il tend à préciser la nature des interventions des sapeurs-pompiers au cours desquelles ceux-ci pourraient recourir aux caméras. Il vise donc à préciser que l'on peut recourir au dispositif lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident de nature à mettre en péril l'intégrité physique de pompiers. Serait également exclue l'utilisation des caméras-piétons pour des interventions de nature médicale.
Il en est de même pour les personnels pénitentiaires, qui pourraient disposer d'un régime spécifique d'utilisation de ces caméras. L'amendement de la commission à l'article 2 contribue également à préciser ce régime.
Déjà, les expérimentations conduites ont fait l'objet de premières observations, notamment dans les communes de Lille et de Quiévrechain dans le Valenciennois. A priori, le système est dissuasif dans la plupart des circonstances, même s'il est préférable de laisser ces expériences s'achever, avant de prendre connaissance de leur bilan et, éventuellement, de réajuster le cadre juridique.
Le dispositif des caméras mobiles n'est certes pas la solution miracle - nous en avons tous conscience -, mais il permet de protéger à la fois les représentants des forces de l'ordre et les personnes qui auraient pu être abusées. Il faut se réjouir de l'équilibre entre liberté et sécurité que ce texte contribue à préserver.
M. François Bonhomme. - Que de chemin parcouru depuis l'installation des premières caméras dans les villes ! À l'époque, cette nouveauté avait inévitablement entraîné son cortège de polémiques et de tensions, alors que les caméras n'avaient été installées que pour répondre à des problématiques réelles en matière de sécurité publique.
Aujourd'hui, nous vivons dans un monde numérique : tout le monde peut visionner sur son téléphone des vidéos d'altercations qui visent à mettre en cause les forces de police dans leur travail. Finalement, l'utilisation de caméras mobiles et l'extension du dispositif qui est proposée contribuent à rééquilibrer la balance. Souvent, ces caméras-piétons apportent en outre une sérénité et un apaisement bienvenus.
J'ai été le rapporteur du projet de loi relatif à la prévention et à la lutte contre les incivilités dans les transports collectifs de voyageurs. L'expérimentation prévue par ce texte a permis aux agents des services internes de sécurité des transports collectifs et au GPSR, le Groupe de protection et de sécurisation des réseaux, de la RATP, de bénéficier de nombreux avantages.
L'extension progressive de l'utilisation des caméras mobiles aux personnels pénitentiaires et aux sapeurs-pompiers, en fonction de la difficulté et de la nature de leurs missions, va dans le même sens et me semble tout à fait opportune. Simplement, j'ai une interrogation concernant les sapeurs-pompiers. Le dispositif proposé ne s'applique-t-il qu'aux sapeurs-pompiers professionnels et, dans ce cas, est-il prévu de l'étendre aux sapeurs-pompiers volontaires dans certaines conditions ? Ce dispositif est-il par ailleurs limité à certaines interventions ?
M. Patrick Kanner. - M. Decool a fait un point sur les différents textes législatifs prévoyant la mise en oeuvre de caméras-piétons. Il a néanmoins oublié la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, texte dans lequel la question de la mise en oeuvre des récépissés avait été soulevée. À l'époque, Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, avait opposé une réponse ferme à la mise en place de ces récépissés. Moi-même, en tant que ministre de la ville, j'avais défendu cette position devant le Sénat.
En effet, je n'ai jamais cru à une telle solution, alors que j'ai toujours considéré la caméra-piéton comme l'un des principaux facteurs de pacification des relations entre citoyens et forces de police. D'ailleurs, la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté a prévu, à titre expérimental, le recours systématique à ces caméras-piétons lors des contrôles d'identité.
Avec la proposition de loi de M. Decool, nous allons donc dans le même sens. Ce texte, soutenu par le rapporteur, va même plus loin. Le groupe socialiste et républicain s'en félicite et soutiendra cette évolution, dès lors qu'elle est encadrée par les dispositifs prévus dans les amendements que nous allons examiner. Ces amendements fixent un cadre aux expérimentations et permettent d'éviter toute forme de débordement.
J'aimerais également vous mettre en garde, mes chers collègues, contre la tentation de « mécaniser » systématiquement tous les rapports sociaux dans notre pays. Il est question ici des gendarmes, des policiers nationaux et municipaux, des sapeurs-pompiers et des surveillants pénitentiaires, ces derniers ayant déjà recours aux caméras dans l'exercice de certaines de leurs missions. Mais d'autres professions font également l'objet de menaces aujourd'hui : les enseignants, les travailleurs sociaux et même les élus d'une certaine façon !
M. François Bonhomme. - C'est vrai !
M. Patrick Kanner. - Nous sommes donc favorables à l'extension de l'utilisation des caméras-piétons, mais il faut garder en tête qu'il ne faut pas « orwelliser » notre société. Une solution mécanique ne remplacera jamais la qualité des rapports sociaux. Il faut toujours privilégier la prévention.
Notre groupe soutiendra l'auteur de la proposition de loi, ainsi que son rapporteur. Il votera donc les amendements que celui-ci a déposés, tout en appelant à cette prudence qui doit permettre de contextualiser l'évolution de notre société.
M. François Grosdidier. - Ayant longtemps été maire, ce sujet m'intéresse depuis de nombreuses années. Les mises en cause répétées et injustifiées de policiers municipaux dans ma commune m'ont particulièrement sensibilisé à cette question.
À l'époque, j'ai décidé d'équiper les policiers municipaux de caméras mobiles. En fait, j'ai d'abord eu à vaincre les réticences des agents eux-mêmes, qui craignaient d'être « fliqués ». J'ai dû les convaincre que ces caméras visaient certes à protéger les citoyens contre leurs éventuels débordements mais, surtout, à les protéger contre des mises en causes infondées.
Dans un contexte où les interventions de policiers sont de toute façon de plus en plus régulièrement filmées et diffusées sur les réseaux sociaux, ces caméras garantissent à nos forces de l'ordre de disposer de l'intégralité des vidéos et les prémunissent contre des accusations fondées sur des images ou des passages volontairement tronqués, qui laissent penser à des comportements violents et arbitraires de leur part. Souvent, les policiers n'emploient la force que pour répondre à des coups !
Le choix de recourir à des caméras mobiles a tout de suite été concluant. Je ne sais même pas pourquoi on parle encore d'expérimentations aujourd'hui ! Chacun mesure en effet le bénéfice de l'utilisation de ces caméras : les citoyens, bien sûr, mais aussi les contrevenants, les policiers et leur hiérarchie, ainsi que les juges.
Les magistrats n'ont d'ailleurs jamais réclamé de cadre juridique particulier : ils estimaient que toutes les images étaient bienvenues et constituaient d'éventuels éléments tangibles et objectifs qui pouvaient les aider à trancher des affaires d'outrage ou de rébellion à une personne dépositaire de l'autorité publique. Malgré tout, les gouvernements qui se sont succédé ces dernières années ont fait voter des lois instaurant un cadre juridique spécifique.
Malheureusement, on complique toujours les choses en France : on a imposé un modèle de caméra très sophistiqué, qui coûte cinq à six fois plus cher que les caméras que l'on trouve dans le commerce, et moins fiable. En tant que rapporteur de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, je peux témoigner de la lourdeur du système, de la complexité des appels d'offres, et de la lenteur de l'équipement de nos forces de l'ordre, en particulier de la gendarmerie nationale, et ce alors même qu'il n'existe pas de meilleur moyen de pacifier les relations que le recours à ces caméras, y compris lors de simples contrôles routiers.
Dans le cadre de l'expérimentation prévue en 2016, on a également imposé aux polices municipales de remplacer leurs caméras par des caméras beaucoup plus chères. Or on ne s'est pas du tout soucié de la prolongation de cette expérimentation, si bien que les polices municipales ne peuvent plus utiliser ces caméras depuis le 3 juin !
Selon moi, il n'y a aucune raison de continuer à expérimenter le dispositif des caméras-piétons pour les policiers municipaux comme pour les sapeurs-pompiers, dès lors que l'on sait déjà que l'expérience est positive ! Il faut le mettre en oeuvre dès maintenant !
Il est aujourd'hui indispensable d'équiper les sapeurs-pompiers, car ils sont, hélas, tout autant exposés que les policiers à ceux qui contestent l'autorité de l'État. Les images enregistrées ne font, de toute façon, de mal à personne. Elles permettent simplement d'établir la vérité.
Il est également indispensable de prévoir des caméras dans les prisons, parce que les systèmes actuels de vidéosurveillance y sont « muets », alors que le juge ou l'autorité disciplinaire ont évidemment besoin du son pour prendre leur décision.
Mme Esther Benbassa. - Les syndicats des sapeurs-pompiers et des surveillants pénitentiaires sont-ils favorables à l'équipement des personnels ?
M. Dany Wattebled, rapporteur. - Pour répondre à notre collègue François Bonhomme, je précise que le texte ne distingue pas entre sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Toutefois, il faut bien comprendre que tous les personnels ne seront pas destinés à être équipés de caméras et que leur utilisation sera très encadrée. Les interventions de nature médicale, par exemple, ne feront l'objet d'aucun enregistrement.
Notre collègue Patrick Kanner a raison : beaucoup de professions sont confrontées à des menaces aujourd'hui. On pourrait citer les huissiers, les agents des caisses de sécurité sociale ou des SAMU. Cela étant, à un moment donné, il faut bien circonscrire le champ du dispositif : on a donc choisi de limiter l'utilisation des caméras-piétons aux professions qui assurent un service lié à la sécurité des biens et des personnes, même si je dois reconnaître que les sapeurs-pompiers sont un peu à la marge de cette définition.
Je vais donner satisfaction à notre collègue François Grosdidier, puisque l'un de mes amendements tend à pérenniser l'usage des caméras individuelles par les agents de police municipale. L'expérimentation prévue pour deux ans a pris fin le 3 juin dernier. On s'est aperçu que cette durée de deux ans était trop courte, compte tenu du délai nécessaire pour mener à bien les appels d'offres et du temps qu'il est indispensable de prendre pour tirer les enseignements du rapport d'étape. C'est pourquoi nous proposons des expérimentations d'une durée de trois ans pour les sapeurs-pompiers et les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire.
Enfin, pour répondre à Mme Benbassa, je précise que les syndicats des sapeurs-pompiers et des personnels pénitentiaires n'avaient qu'une seule crainte : que les enregistrements puissent se retourner contre eux et être utilisés par leur hiérarchie. Nous les avons rassurés à ce sujet, en insistant sur le fait que les caméras serviraient avant tout à les défendre. Ils sont désormais favorables au principe d'une expérimentation.
- Présidence de M. François Pillet, vice-président -
EXAMEN DES ARTICLES
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-7 propose une nouvelle rédaction de l'article 1er de la proposition de loi afin de mieux encadrer le recours aux caméras mobiles pour les sapeurs-pompiers et d'en assurer la proportionnalité. Il restreint l'usage des caméras individuelles aux seuls cas où « se produit ou est susceptible de se produire un incident de nature à mettre en péril leur intégrité physique » ; il exclut par ailleurs la possibilité de procéder à des enregistrements en cas de risque d'atteinte au secret médical. Compte tenu des délais nécessaires, notamment liés à la passation de marchés publics pour l'acquisition des équipements, l'amendement allonge le délai de l'expérimentation de deux à trois ans. Il prévoit qu'un rapport soit remis par le Gouvernement au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation, et que le décret d'application de l'article soit non seulement pris en Conseil d'État, mais aussi après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). L'amendement précise le périmètre de l'article, afin d'inclure expressément les pompiers de Paris et de Marseille, qui bénéficient d'un statut militaire.
L'amendement COM-7 est adopté.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-8 apporte deux modifications principales à l'article 2, qui prévoit la possibilité pour les surveillants pénitentiaires d'utiliser des caméras mobiles. En premier lieu, il étend le champ d'utilisation des caméras mobiles à d'autres missions que les extractions judiciaires et les transfèrements administratifs, afin de couvrir les besoins de sécurisation des surveillants pénitentiaires lorsqu'ils exercent des missions qui présentent un risque caractérisé d'incident ou d'évasion, dans deux cas : d'une part, lorsque la nature même des missions engendre des risques élevés pour les agents, comme par exemple les interventions des équipes régionales d'intervention et de sécurité (ERIS), qui interviennent pour gérer des situations de crise dans les établissements pénitentiaires ; d'autre part, lorsqu'il existe un risque élevé d'incident ou d'évasion en raison du niveau de dangerosité des détenus concernés, comme par exemple les surveillants travaillant dans les quartiers pour détenus violents ou pour détenus radicalisés.
Pour assurer la proportionnalité du dispositif, seuls les agents individuellement désignés seraient susceptibles d'utiliser ces caméras mobiles. Afin de garantir le respect de la vie privée, les agents ne seraient pas autorisés à procéder à un enregistrement à l'occasion d'une fouille.
En second lieu, l'amendement donne un caractère expérimental aux dispositions de l'article 2, pour une durée de trois ans, et prévoit qu'un rapport d'expérimentation soit remis au Parlement.
L'amendement COM-8 est adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. François Pillet, président. - Les amendements COM-10, COM-1 rectifié, COM-3 rectifié, COM-6, COM-2 rectifié, COM-4 et COM-5 sont en discussion commune. Si l'amendement COM-10 du rapporteur est adopté, les autres seront satisfaits ou sans objet.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'expérimentation des caméras mobiles par les agents de police municipale s'est achevée le 3 juin 2018, sans que le dispositif soit pérennisé. Il convient de combler de toute urgence ce vide juridique. Mon amendement COM-10 pérennise le dispositif dans des conditions identiques à celles de l'expérimentation, qui a démontré son efficacité.
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
M. François Grosdidier. - L'expérimentation qui vient de se dérouler était-elle vraiment nécessaire, puisqu'une précédente avait déjà été menée et était concluante ? Toutes les remontées auprès de la Commission consultative des polices municipales (CCPM) étaient positives. Aucune observation négative n'a été formulée sur les caméras piétons, que ce soit de la part des citoyens, des policiers ou des magistrats. Votre amendement prolonge-t-il le dispositif, en arrêtant l'expérimentation ?
M. Dany Wattebled, rapporteur. - Tout à fait.
M. François Grosdidier. - Je voterai bien volontiers votre amendement.
M. Alain Marc. - L'autorisation du préfet est-elle permanente ou sur une période déterminée, lorsque vous évoquez des « faits susceptibles de se produire » ? Faudrait-il demander une autorisation à chaque fois ?
M. Patrick Kanner. - Le ministre de l'intérieur a mis fin le 3 juin dernier, comme prévu par les textes, à l'expérimentation. Aurons-nous accès à ce fameux rapport avant l'examen de la proposition de loi le 13 juin ? J'aimerais le consulter...
M. Philippe Bas, président. - Bien évidemment, nous le transmettrons à tous les membres de la commission.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'autorisation sera pérenne.
M. Philippe Bas, président. - La commune devra simplement la demander.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - Nous avons reçu hier le rapport et vous le communiquerons.
Les amendements identiques COM-10 et COM-1 rectifié bis sont adoptés. Les amendements COM-3 rectifié et COM-6 sont satisfaits. Les amendements COM-2 rectifié, COM-4, COM-5 deviennent sans objet.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'article 3 de la proposition de loi compense les éventuelles pertes de recettes pour l'État qui pourraient résulter de la mise en oeuvre des dispositions de la présente proposition de loi. Dès lors que celle-ci n'entraîne aucune perte de recettes, l'amendement COM-9 supprime l'article 3.
L'amendement de suppression COM-9 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Alain Richard. - Monsieur le président, comme ce texte pérennise l'usage des caméras par les polices municipales, pouvez-vous demander à votre homologue de l'Assemblée nationale qu'il soit examiné rapidement, malgré l'encombrement de l'agenda législatif ?
M. Philippe Bas, président. - Je la solliciterai, ainsi que le Gouvernement, pour assurer la continuité du dispositif.
M. François Bonhomme. - Un amendement exclut la possibilité d'utiliser ces caméras pour des interventions à caractère médical, afin de respecter la vie privée, mais des incidents surviennent souvent lors de soins, situations pouvant générer des tensions. Exclure a priori tout enregistrement dans ces situations ne risque-t-il pas de faire manquer l'essentiel ? Les interventions sur les personnes sont les plus sensibles.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - Le secret médical nécessite de ne pas aller trop loin et d'encadrer le dispositif. Cela pourrait être également compliqué pour l'agent en cas de manquement, il pourrait être mis en cause par des témoins ou la famille. Nous avons préféré ne pas trop étendre le champ.
M. Alain Richard. - Par malheur, nous sommes trop habitués à ces incidents. Mais en cas de violences urbaines, lors desquelles des pompiers sont agressés, des policiers - qui ont des caméras - sont toujours à proximité. Les pompiers n'interviennent pas seuls.
M. Philippe Bas, président. - Merci pour la qualité de ce rapport qui a convaincu notre commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte, présentée par Mme Nathalie Goulet, M. André Reichardt et plusieurs de leurs collègues.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Cette proposition de loi fait suite à la mission commune d'information sur l'organisation, la place et le financement de l'Islam en France et de ses lieux de culte, dont le rapport a été présenté en juillet 2016 par nos collègues Nathalie Goulet et André Reichardt.
La proposition de loi vise deux objectifs principaux : d'une part, rendre obligatoire l'organisation sous le régime de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État pour toute association assurant l'exercice public d'un culte ou la gestion d'un lieu de culte et, d'autre part, restreindre, sous peine de sanctions pénales, la faculté de célébrer publiquement un culte aux seuls ministres du culte ayant reçu une formation délivrée par une instance cultuelle dont la représentativité serait reconnue par l'État.
La proposition de loi prévoit une application dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour les cultes ne relevant pas du régime concordataire, notamment l'islam. Elle comporte également un volet pénal.
Nos collègues constatent que l'organisation des musulmans en France diffère fortement de celle des cultes majoritaires, avec une absence de hiérarchie et de centralisation. Tout musulman peut guider la prière commune et la notion de ministre du culte n'existe pas. Cette situation exposerait le culte musulman à des dérives et à des pratiques regrettables.
Cette initiative répond à une réelle difficulté. Personne ne nie le constat, mais je m'interroge sur la constitutionnalité de cette proposition de loi ainsi que sur son efficacité.
La proposition de loi invite à rappeler les exigences constitutionnelles relatives au droit d'association, dispositions subtiles et extrêmement fragiles, ainsi que le principe constitutionnel de laïcité de la République.
Selon le premier principe en cause, la liberté d'association, une association ayant une activité cultuelle peut librement s'organiser selon la loi de 1901 ou selon celle de 1905. S'y ajoute le principe de liberté des cultes pour leur organisation. Plusieurs décisions du Conseil constitutionnel rappellent solennellement que la liberté d'association est un principe fondamental reconnu par les lois de la République. On ne peut contraindre une association à choisir l'un ou l'autre statut. En contrepartie du statut relevant de la loi de 1905 qu'elles choisissent volontairement, les associations bénéficient d'avantages fiscaux.
Concernant le principe de la liberté de culte, en janvier 2016, je rappelle que notre éminent collègue François Pillet a présenté un rapport sur la proposition de loi constitutionnelle de nos collègues du groupe RDSE, souhaitant inscrire les principes fondamentaux de la loi de 1905 à l'article 1er de la Constitution. La Constitution consacre le principe de laïcité, indissociable du principe de libre exercice des cultes. L'État doit ignorer les cultes tout en permettant leur libre exercice. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. » L'article 1er de la Constitution dispose que la République est laïque, mais « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion » et « respecte toutes les croyances ».
Il s'agit donc d'interpréter des principes législatifs et constitutionnels. Pour faire simple, l'État doit ignorer les cultes - sans qu'il y ait aucune définition juridique des cultes ni de la notion de ministre du culte -, mais il doit permettre le libre exercice des cultes et la pratique religieuse de chacun. La protection de la liberté des cultes est aussi assurée par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique ».
Je doute donc de la constitutionnalité de cette proposition de loi, hormis de l'article 2, qui prévoit l'extension du régime des lieux de culte aux locaux loués par une association cultuelle, point qui ne pose aucune difficulté.
Obliger les associations cultuelles à se soumettre à la loi de 1905, et relever ainsi d'un régime unique sous peine d'amende voire de dissolution de l'association en cas d'infraction, n'est pas justifié par un motif d'intérêt général et pourrait donc être contraire à la Constitution. La loi de janvier 1907 décrit très précisément les possibilités d'exercice du culte, selon trois modalités distinctes et librement choisies : une association relevant de la loi de 1901, une réunion sur initiative individuelle, qui relève de la loi de 1881 relative à la liberté de réunion, ou une association selon la loi de 1901 se conformant à la loi de 1905, ce qui présente des avantages et des obligations. Aucun motif d'intérêt général relevant de l'ordre public a priori me semble justifier d'imposer l'organisation du culte selon la seule loi de 1905.
La proposition de loi prévoit d'obliger tout nouveau ministre du culte ainsi que tout ministre du culte en exercice à suivre une formation qualifiante assurée par une instance cultuelle reconnue par l'État. Cela rentre dans un registre juridiquement impossible : si l'État doit ignorer les cultes mais garantir leur libre exercice, comment peut-il reconnaître ces cultes, et quels cultes ? Les druides, ministres d'un culte particulier en Bretagne, pourraient-ils être reconnus ? Cette formation devrait être dispensée et sanctionnée par une instance d'obédience cultuelle suffisamment représentative. L'État définirait par décret en Conseil d'État les critères de la représentativité de ce culte. Or ce champ est impossible à définir juridiquement... De plus, certaines religions n'ont pas de ministre du culte, notamment la religion musulmane. Ce serait une immixtion particulièrement grave de l'État dans le libre exercice et la libre organisation des cultes.
Un décret de 2017, qui impose aux aumôniers exerçant à la demande de l'État dans les armées, les hôpitaux ou les prisons de suivre une formation qualifiante, est l'objet d'un recours. Distinguons la formation obligatoire pour tout ministre du culte - qui inclut un volet religieux que l'État est censé ignorer - de l'obligation d'une formation civique pour les aumôniers militaires, des hôpitaux et des prisons, absolument nécessaire pour prévenir le risque de radicalisation dans les prisons. Un de mes amendements propose de fixer cette obligation dans la loi.
La proposition de loi introduit des peines différentes pour des infractions pénales similaires à des infractions existantes. Cette hétérogénéité des sanctions pose elle aussi un problème constitutionnel. Veillons à la cohérence des peines existantes, tout en ajoutant une circonstance aggravante lorsque l'infraction est commise dans le cadre de la célébration d'un culte, car le ministre du culte a une influence sur ses fidèles.
Reconnaissons la pertinence du constat de nos collègues Nathalie Goulet et André Reichardt, sans en adopter les remèdes, improbables juridiquement et non forcément efficaces. Un ministre du culte, même formé, peut toujours enfreindre la loi ! Si nous pouvions organiser les cultes par une formation obligatoire - mais nous ne le pouvons pas constitutionnellement -, certains cultes, disons occultes, pourraient se pratiquer sous prétexte de la liberté de réunion dans le domaine privé.
Je propose le respect des principes de liberté d'association et de liberté de culte tout en instaurant une obligation de formation civique pour les aumôniers salariés de l'État, ainsi que la création d'un conseil consultatif des cultes, auprès du ministre compétent, et qui pourra inclure des parlementaires.
Nous avons entendu en audition les représentants des cultes les plus visibles : juifs, musulmans, catholiques, bouddhistes, protestants et orthodoxes. Oui, la religion musulmane ne relève pas de l'organisation intellectuelle et matérielle des cultes présents en 1905, et ce texte met en avant des interrogations, notamment politiques, que nous pouvons nous poser sur la loi de 1905. On peut vénérer ce monument juridique, qui a permis cent ans de paix religieuse et civile, mais certains cultes provenant d'autres cultures ou de pratiques spirituelles différentes peuvent donner lieu à des réalités plus difficiles à gérer. En vertu de la Constitution et dans un souci d'efficacité, encourageons le dialogue entre l'État et les différents cultes, par la reconnaissance mutuelle et l'affirmation que chacun d'entre eux s'inscrit dans un cadre républicain. Faisons preuve d'exigence et de conviction.
M. Philippe Bas, président. - Ce texte traite d'un sujet très important quant à ses réalités et aux principes en cause. Notre rapporteur s'est efforcé de trouver un point d'équilibre. Certaines dérives du culte musulman peuvent conduire à la radicalisation et à la subversion des principes républicains, faisant prévaloir la religion sur la loi civile et les principes constitutionnels, ou même parfois à des actes de terrorisme - que nous avons malheureusement déplorés ces dernières années.
Comment traiter ces difficultés ? La première manière, choisie par les auteurs de la proposition de loi, serait que l'État traite de la même manière tous les cultes, mais en les contrôlant de près. La loi de 1907 a pacifié les relations après la loi de 1905, et laisse aux associations cultuelles la liberté de s'organiser librement avec le recours, pour la gestion de leur patrimoine, à la loi sur les associations de 1901, sans contrôle particulier. La loi de 1905 impose un contrôle financier du ministère des finances et de son inspection ainsi que des obligations comptables. Comme la France n'a pas voulu s'immiscer dans la gestion des cultes depuis plus d'un siècle, nous nous interrogeons désormais sur la manière d'améliorer l'insertion du culte musulman dans la société française.
La proposition de loi remet en cause la ligne de séparation entre les cultes et l'État, telle qu'elle résulte de la pratique de la loi de 1907. Refuser de suivre la logique de cette proposition de loi ne signifie pas que nous acceptions les dérives justement rappelées par les auteurs de ce texte.
Une autre voie, difficile sur le plan constitutionnel, serait que la République ne s'intéresse pas aux cultes, notamment musulman, mais à toute idéologie remettant en cause la primauté de la règle générale sur la règle religieuse. Cette subversion serait traitée sur le modèle d'autres subversions. Nous devrions alors déterminer nous-mêmes ce qui relève du culte et ce qui relève d'une idéologie politique non conforme aux principes républicains. Alors, la question de l'égalité de traitement entre les différents cultes ne se poserait plus... Ce serait peut-être plus fécond d'approfondir cette piste.
La matière, très complexe, nécessite de nombreuses concertations. La future réforme constitutionnelle permettrait peut-être de fixer de nouvelles règles, mais soyons prudents. Il existe un arsenal de sanctions des dérives verbales que le rapporteur propose de renforcer lorsqu'elles prennent place pendant l'exercice du culte, tout en pouvant en être détachées. Le travail de Mme Gatel fait droit aux préoccupations fondamentales de la société française, tout en évitant de prendre de front les relations entre l'État et les cultes, qui sont pacifiées depuis plus de 110 ans.
Les auteurs de cette proposition de loi seront peut-être déçus qu'elle n'aille pas jusqu'au bout, mais le législateur ne peut pas transgresser des principes fondamentaux.
Mme Esther Benbassa. - Je salue le travail de Mme Gatel, qui a rappelé les grands principes de la laïcité, et m'apprend qu'il existe un culte druidique !
La France a su gérer des religions non centralisées et sans clergé, comme le judaïsme, notamment grâce au concordat de Napoléon. Désormais, cette religion est gérée comme les autres monothéismes. L'islam relève peut-être d'une autre culture, mais l'histoire de France a aussi connu des cultes organisés selon les lois en vigueur.
Cette proposition de loi aurait été parfaite sous le concordat, mais ce n'est plus possible actuellement. J'en approuve certains éléments, comme ce qui est prévu pour les associations. Au sein du judaïsme, toutes les associations relevant de la loi de 1901 sont devenues cultuelles. Il y a donc un précédent. L'islam est pratiqué par des groupes souvent peu dotés financièrement. Si l'on transforme les associations « culturelles » de la loi de 1901 en associations « cultuelles » de la loi de 1905, les communes ne pourront plus attribuer de subventions pour construire des mosquées...
La formation est essentielle, mais au nom de la laïcité, nous ne pouvons pas former des ministres des cultes sans les reconnaître. En 1830, la France a demandé la création d'une école rabbinique à Metz, qui a déménagé à Paris et qui est devenue le séminaire rabbinique, rue Vauquelin. Les étudiants, sans y être obligés formellement, étudient aussi à l'université, et je leur dispense des cours - même si je suis athée. La mosquée a aussi une école de formation. Ces écoles peuvent être jumelées avec des universités ou demander qu'il y ait des cours de sociologie et d'histoire, ou encore sur les valeurs de la République.
Je suis gênée par l'obligation de prévoir une qualification validée selon des modalités prévues par le Conseil d'État. Aucun musulman n'acceptera de demander aux autres musulmans de choisir son ministre du culte. Mais on peut exiger une formation avec une liste d'enseignements, afin que ces futurs théologiens aient une façon d'enseigner et de prêcher compatible avec les valeurs de la République. Ce texte est impraticable en l'état.
M. François Grosdidier. - Nous ne pouvons pas nous limiter à ce qui nous est proposé dans le texte, quelles que soient les difficultés constitutionnelles, matérielles ou sociopolitiques.
L'État n'ignore pas les cultes. Au nom du patrimoine, la loi de 1905 permet le financement public des lieux de cultes construits avant 1905, soit 95 % des églises catholiques et 70 % des temples et synagogues. L'impossibilité pour les musulmans de bénéficier de fonds publics - certains veulent en plus interdire les financements étrangers - crée donc une inégalité. L'État finance également les aumôneries au sein de l'armée et dans les prisons, et il conclut des accords avec des pays tels que la Turquie, l'Algérie ou le Maroc pour essayer de garantir un islam modéré.
Il faut poser la question des conditions d'exercice du culte. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, avait suggéré d'assouplir les modalités d'application de la loi de 1905 face à l'hypocrisie consistant à financer des associations « culturelles », et non « cultuelles ». Il est envisagé dans l'excellent rapport du Sénat sur l'islam de financer ce culte par une redevance de droit privé sur le hallal, c'est une piste à explorer
Nous ne devons négliger ni la formation des ministres du culte ni le contrôle des fonds, d'ailleurs prévu par la loi de 1905. Nous contrôlons bien les associations faisant appel à la générosité publique ; or des associations ouvertement cultuelles amassent des fonds importants. Si l'État n'a pas à contrôler la formation théologique, il doit mettre en place une formation civique minimale et vérifier ensuite que les prêches et les actes sont bien conformes aux valeurs ainsi enseignées.
M. Philippe Bas, président. - Certaines de ces propositions nécessiteraient une révision de la Constitution ! Le risque est d'englober toutes les religions et de remettre en cause la séparation des Églises et de l'État en voulant traiter le problème de l'islamisme.
M. François Pillet. - Le Sénat a une mission fondamentale : garantir nos libertés. De la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen à la Déclaration universelle des droits de l'homme, en passant par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou la Convention relative aux droits de l'enfant, veillons à la hiérarchie des textes qui protègent la paix sociale.
Les solutions qui nous sont proposées par notre rapporteur, auxquelles je souscris pleinement, visent à trouver un équilibre entre les libertés et la sécurité. L'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. » Ne cherchons pas à défaire ce qui existe en adoptant des textes par trop dictés par l'actualité.
Mme Brigitte Lherbier. - Lors de la réunion organisée chaque année par le bâtonnier de Lille avec les représentants des cultes, le directeur interrégional des services pénitentiaires a soulevé une fois le problème des visiteurs de prisons, qui ne sont pas du tout formés.
À Tourcoing, il y a cinq mosquées, dont une salafiste.
En lien avec le recteur musulman et les renseignements intérieurs, nous avons créé un diplôme universitaire de formation du personnel encadrant sur les faits religieux à l'université de Lille 2, où l'on enseigne essentiellement les valeurs républicaines. Cela marche très bien.
M. Loïc Hervé. - Dans ma commune, une décision administrative de fermeture a été prise à l'encontre d'une mosquée qui n'était pas déclarée. Les propositions de Mme Gatel, auxquelles je souscris, illustrent les difficultés juridiques, y compris constitutionnelles, auxquelles nous sommes confrontés.
Faut-il imposer l'utilisation du français dans les lieux de culte ? Lorsqu'Atatürk a fondé la République turque, l'utilisation de la langue du pays ainsi que le dépôt des prêches auprès du ministère concerné ont permis la sécularisation de certaines pratiques...
M. Jacques Bigot. - Le rapport de Nathalie Goulet et d'André Reichardt sur l'organisation et le financement de l'islam avait permis d'établir un diagnostic, mais pas de trouver des solutions.
Les auteurs de la proposition de loi souhaitent remettre en cause l'équilibre trouvé en 1905 et 1907, ce qui pose de surcroît des problèmes d'ordre constitutionnel. J'approuve les amendements de suppression déposés par Mme le rapporteur. Mais la création d'un conseil consultatif des cultes n'est-elle pas aussi le prélude à une remise en cause de la loi de 1905, sous prétexte de l'importance prise en France par une religion particulière ? En 1905, on avait accepté l'utilisation du latin dans le culte catholique. Il n'appartient pas au législateur d'organiser un tel conseil consultatif. Peut-être Mme le rapporteur voit-elle ce texte comme une proposition de loi d'appel pour une réforme fondamentale de la loi de 1905 ? Si ce n'est pas le cas, restons-en à la loi de 1905, sans modification.
La formation des aumôniers, qui fait l'objet d'un amendement, relève-t-elle du législateur ou du pouvoir réglementaire, sachant qu'un décret a déjà été pris en la matière ?
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Comme je l'ai déjà expliqué, l'article 1er de la proposition de loi pose problème au regard des principes de liberté d'association et de liberté de culte.
Les amendements de suppression COM-3 et COM-1 sont adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je ne propose pas un « grand soir » de la laïcité. Il s'agit simplement de lancer un débat et de rechercher des solutions juridiquement applicables dans le cadre de la Constitution et de la loi de 1905.
M. Jacques Bigot. - Je souhaite que ce ne soit pas non plus le crépuscule de la loi de 1905 !
L'amendement COM-4 est adopté.
Article 3
L'amendement de suppression COM-5 est adopté.
Article additionnel après l'article 3
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je propose la création d'un conseil consultatif des cultes. Il est très important qu'un dialogue existe. Les représentants du culte musulman que nous avons rencontrés y sont très favorables.
La religion musulmane a été importée par les immigrés en provenance du Maroc, de Tunisie ou d'Algérie. Il y a de nouvelles générations de musulmans en France. Cela peut favoriser l'émergence d'un « islam de France », ce qui correspond à nos préoccupations.
M. Jacques Bigot. - L'islam n'a pas été « importé ». Il a vécu sur des territoires de la République, notamment au Maroc ou en Algérie, où les imams étaient d'ailleurs rémunérés par l'État.
Avez-vous interrogé les représentants d'autres religions ? Qu'en pense par exemple l'épiscopat, qui a attaqué le décret de M. Cazeneuve sur la formation des aumôniers ? Un tel conseil consultatif nous semble largement prématuré, sauf à vouloir à remettre en cause les relations de l'État avec les Églises, ce qui a d'ailleurs été suggéré par le Président de la République...
M. Loïc Hervé. - En tant que rapporteur du texte sur la présence de parlementaires dans les organismes extraparlementaires, que nous examinerons jeudi, je m'abstiendrai sur cet amendement, qui prévoit la présence de deux députés et de deux sénateurs au sein du conseil consultatif.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a une grande diversité de l'islam en France ; évitons les assertions à caractère général.
Je suis très réticent sur la création d'un tel conseil consultatif des cultes. La loi de 1905 a fait ses preuves. La laïcité n'interdit nullement les relations entre les pouvoirs publics et les religions. Il n'appartient pas à la loi de la République de « favoriser le dialogue interreligieux » comme le dit l'amendement. Et ce n'est pas le rôle des parlementaires de siéger dans un tel organisme. Les intentions sont peut-être louables, mais ce conseil risque de créer de nouveaux problèmes.
Mme Esther Benbassa. - Le dialogue interreligieux existe déjà. Ne gravons pas ce conseil consultatif dans le marbre de la loi. En plus, cela risque de déstabiliser d'autres religions déjà organisées. Quel est l'objet d'une telle instance ?
Il faudrait peut-être éviter de parler d'une religion qui nous serait « étrangère » ou d'une « autre culture ».
M. Philippe Bas, président. - Il n'est pas certain que la présence de deux députés et deux sénateurs au sein du conseil consultatif soit indispensable. Le fait de « favoriser le dialogue interreligieux » n'est pas agressif. Mais si c'est une difficulté pour certains collègues, nous pourrons peut-être y revenir lors de l'examen des amendements de séance.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Face aux dérives que nous constatons, il me semble important d'instituer une instance de dialogue entre les pouvoirs publics et les cultes - il ne s'agit pas d'autre chose - permettant à chacun de prendre conscience de la nécessité d'inscrire sa pratique religieuse dans le cadre républicain. Les représentants des cultes que j'ai interrogés sur ce sujet ont trouvé l'idée intéressante, pour cette raison.
L'amendement COM-6 est adopté.
Article 4
Les amendements de suppression COM-7 et COM-2 sont adoptés.
Article additionnel après l'article 4
M. Philippe Bas, président. - La puissance publique admet l'exercice du culte dans l'enceinte des services publics. Les objectifs d'ordre public justifient pleinement que le législateur ait des exigences sur la formation des aumôniers, dès lors que cela ne porte pas sur la formation religieuse, puisqu'ils interviennent dans le cadre de services publics particuliers et sont engagés par l'État.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Une telle disposition relève du pouvoir législatif, puisqu'il s'agit d'une liberté constitutionnelle dont on veut organiser les conditions d'exercice, en prison, dans l'armée ou à l'hôpital public. Le recours contre le décret de M. Cazeneuve risque d'aboutir pour cette raison.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les aumôniers doivent apporter un enseignement sur les religions, et non inciter à la radicalisation. Ce problème n'est pas traité dans l'amendement. Et que signifie « attester » d'une formation civile et civique ? Comme il s'agira d'une déclaration de la personne, il n'y aura aucun moyen de contrôler...
M. Philippe Bas, président. - Les aumôniers doivent avoir le baccalauréat, me semble-t-il. Cela suppose déjà qu'ils aient reçu une esquisse de formation civile et civique.
L'amendement COM-8 est adopté.
Article 5
L'amendement de suppression COM-9 est adopté.
Article 6
L'amendement de suppression COM-10 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je propose de modifier les sanctions pénales prévues à cet article, afin d'éviter à la fois des redondances avec des infractions existantes et une hétérogénéité injustifiée des peines encourues. Je propose également de prévoir une circonstance aggravante pour les délits évoqués par le texte lorsqu'ils sont commis dans le cadre de l'exercice d'un culte.
L'amendement COM-11 est adopté.
Article 8
L'amendement de suppression COM-12 est adopté.
Article 9
L'amendement de suppression COM-13 est adopté.
Article 10
L'amendement de suppression COM-14 est adopté.
Article 11
L'amendement de suppression COM-15 est adopté.
Article 12
L'amendement de suppression COM-16 est adopté.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Après l'adoption de ces amendements, qui implique celle des différents chapitres de la proposition de loi, je vous propose de retenir l'intitulé suivant : « proposition de loi relative aux conditions d'exercice de la liberté de culte dans un cadre républicain ».
L'amendement COM-17 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons voté en faveur de tous les amendements de suppression déposés par Mme le rapporteur et en défaveur de ses autres amendements. Nous nous prononçons donc contre la proposition de loi.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 11 h 05.
Mercredi 6 juin 2018
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 8 heures 40.
Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
M. Philippe Bas, président. - Conformément à l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, notre commission pourrait solliciter l'avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le projet de loi n° 487 (2017-2018), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes.
La commission des lois décide de saisir pour avis la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le projet de loi n° 487 (2017-2018), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes.
M. Philippe Bas, président. - Nous procèderons, conjointement avec la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, à l'audition de Mmes Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, et Marlène Schiappa, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, sur le projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, le lundi 11 juin prochain, à 18 heures 30, seul créneau qui ait pu convenir à Mmes Belloubet et Schiappa.
Questions diverses
M. Philippe Bas, président. - Nous désignerons la semaine prochaine un rapporteur et deux rapporteurs adjoints sur les trois projets de loi, constitutionnelle, organique et ordinaire, de réforme des institutions, déposés à l'Assemblée nationale. Je vous propose également de constituer au sein de notre commission un comité de suivi de la réforme institutionnelle, composé d'un représentant de chaque groupe politique. J'adresserai un courrier en ce sens à chaque président de groupe du Sénat.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'organisation de nos travaux nous inquiète. Nous avons été convoqués en commission des lois hier matin alors que le mardi matin est réservé aux réunions de groupe, et nous le serons encore demain matin alors que la commission des affaires européennes et les délégations se réunissent le jeudi matin. Et comment pouvons-nous honorer nos engagements en circonscription si nous devons également assister à des réunions de commission mixte paritaire ou auditions annoncées au dernier moment les lundis et les vendredis ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous nous plaignons à juste titre de la désinvolture avec laquelle le Gouvernement nous traite. Essayons de ne pas importer ces moeurs au Sénat.
M. Patrick Kanner. - Il faut respecter le travail des groupes, qui font partie de l'héritage constitutionnel. Je propose que chaque groupe désigne deux représentants ou un représentant titulaire et un suppléant au sein du comité de suivi de la réforme des institutions.
M. Philippe Bas, président. - Nous avons un ordre du jour particulièrement chargé cette semaine, puisqu'il nous faut examiner pas moins de cinq textes, et non des moindres, afin de préparer les débats en séance selon l'ordre du jour fixé par la Conférence des présidents, à la demande bien souvent des groupes politiques eux-mêmes. Mais il faut en effet éviter de déborder sur les réunions des groupes politiques du mardi matin. La réunion de demain sera une réunion de législation en commission, ce qui équivaut à une séance publique.
M. Simon Sutour. - Nous comprenons vos difficultés, mais comprenez les nôtres. Comment pouvons-nous être en même temps en commission des affaires européennes et en commission des lois ? Respectons les créneaux horaires prévus par le règlement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il suffit de ne pas entériner l'ordre du jour fixé en Conférence des présidents !
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de ces bonnes recommandations... Je demanderai donc aux présidents de groupe de désigner un représentant au sein du comité de suivi de la réforme institutionnelle, qui pourra se faire remplacer par un suppléant en cas d'absence.
Proposition de résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs - Examen des amendements au texte de la commission
- Présidence de M. François Pillet, vice-président -
EXAMEN D'UN AMENDEMENT DU RAPPORTEUR
M. Philippe Bas, rapporteur. - Il s'agit simplement d'un amendement de coordination.
L'amendement n° 10 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié, qui vise à faire en sorte que les déplacements effectués au nom d'une délégation soient comptabilisés comme présence en séance ou en commission.
Je préfère l'amendement n° 4, qui porte sur les déplacements effectués au nom de la commission des affaires européennes. Outre que cette dernière a un statut constitutionnel, ses membres ne choisissent en général pas les dates de leurs déplacements.
M. Simon Sutour. - Il est prévu de comptabiliser les déplacements effectués outre-mer ou à l'étranger au nom d'une commission permanente. Il serait injuste que cela ne s'applique pas aussi à la commission des affaires européennes.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je regrette la position du rapporteur. Les déplacements organisés par la délégation aux outre-mer, dont sont membres de droit tous les sénateurs ultramarins, sont programmés et financés par le Sénat. Et il est beaucoup plus difficile pour un sénateur ultramarin d'organiser son agenda pour assister aux séances publiques ou aux travaux de commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous pouvons peut-être dresser une ligne de partage entre les organes ayant par nature vocation à effectuer des déplacements au nom du Sénat, dans le cadre de missions outre-mer ou à l'étranger, et les autres. Cela suppose de rectifier l'amendement n° 1 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. - S'il y a les « délégations de première classe » et les autres, il faut le dire tout de suite ! Soit toutes les délégations ont leur légitimité, soit aucune n'en a !
M. André Reichardt. - Je soutiens l'amendement n° 4. La simultanéité entre les déplacements effectués au nom de la commission des affaires européennes et les séances publiques ou réunions de commission nous oblige à des choix cornéliens.
M. Alain Marc. - À tout préciser dans le règlement, on nous infantilise. Laissons un peu de marge d'interprétation.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié, sous réserve de rectification, et à l'amendement n° 4.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 3, qui vise à prendre en compte la paternité comme absence justifiée. La paternité n'est pas une maladie.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je rappelle que le congé de paternité est prévu par la loi. Mais peut-être voulez-vous le remettre en cause...
M. Philippe Bas, rapporteur. - Au regard du code de la sécurité sociale et du code du travail, les sénatrices n'ont pas de congé de maternité et les sénateurs n'ont pas de congé de paternité. Le règlement reconnaît bien l'absence pour cause de maternité, car c'est un état qui empêche de façon objective de participer à nos travaux, mais pas pour cause de paternité.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 6 tend à prévoir une automaticité de la sanction disciplinaire en cas d'absences importantes et répétées en commission et en séance. Supprimer la procédure contradictoire, c'est méconnaître les droits de la défense. J'y suis donc défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 7 vise à faire en sorte que le Bureau du Sénat se saisisse du cas des sénateurs ayant déclaré plusieurs déports. J'y suis opposé. Le déport n'est pas une infamie.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.
Article 6
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2 rectifié.
Article 7
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 9.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Cet amendement vise à donner au comité de déontologie la possibilité de s'auto-saisir de toute situation de conflit d'intérêts ou de tout manquement déontologique concernant un sénateur. Cette proposition a été émise par le comité de déontologie lui-même. Nous y sommes favorables.
M. François Pillet, président. - Sauf erreur de ma part, le comité de déontologie n'a jamais sollicité de pouvoir d'auto-saisine.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement ne présente aucun caractère scandaleux au regard du rôle du comité de déontologie ! Il s'agit seulement de lui permettre de rendre un avis sur une question qui entre dans son champ de compétence.
M. Alain Richard. - Le comité de déontologie représente initialement une instance de conseil ; en ce sens, il n'édicte pas de règles ni ne prononce de sanction. Sa mission se limite à proposer une orientation lorsqu'apparaît une hésitation sur un comportement. Il peut, à cet effet, être saisi par un sénateur, le Président du Sénat ou le Bureau. Il ne reçoit donc pas communication de l'ensemble des situations individuelles. Dès lors, sur le fondement de quelles connaissances pourrait-il s'auto-saisir ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne donnerait un avis qu'à la condition de disposer des moyens de le faire !
M. Alain Richard. - Précisément !
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi diantre ne pourrait-il pas s'auto-saisir ? En quoi cette hypothèse vous semble-t-elle scandaleuse ? Nous avons pourtant voté des dispositions plus difficiles à admettre...
M. François Pillet, président. - Notre discussion est indéniablement byzantine : si une situation semble devoir faire l'objet d'un examen par le comité de déontologie, il m'apparaît évident que le Président du Sénat ou le Bureau le saisira à cet effet.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.
Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
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Article 9 |
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M. BAS |
10 |
Adopté |
La commission adopte les avis suivants :
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
Proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Les amendements COM-14, COM-35, COM-36 et COM-43, respectivement relatifs à l'augmentation de l'indemnité de fonction des maires et de leurs adjoints et aux conditions de remboursement des frais de déplacement des délégués intercommunaux, ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La philosophie et l'objectif central de la proposition de loi sont simples : que l'on ait ou non été favorable aux récentes réformes territoriales, loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite NOTRe en tête, chacun peut convenir de la nécessité d'opérer certains ajustements. Les conclusions qui ressortent des travaux de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale installée par notre commission sont formelles : certaines dispositions posent encore des difficultés de mise en oeuvre, notamment en matière de gestion de l'eau et de l'assainissement ou de fonctionnement des intercommunalités. L'objectif du présent texte n'est nullement de détricoter les réformes antérieures, mais de mettre en place des mécanismes plus souples d'application.
Les rapports entre les communes et leurs groupements font l'objet d'une série de dispositions visant à lever les situations de blocage et les complexités observées sur le territoire par la mission de contrôle et de suivi. Si les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) ont permis l'installation de nouveaux EPCI, le cas des EPCI dits « XXL » demeure complexe. Comme cela a été rappelé à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, certaines intercommunalités disposent d'un territoire extrêmement étendu. Des communautés d'agglomération ont été créées en pleine campagne, alors que ce statut avait été conçu pour favoriser le développement intégré d'une ville et de ses abords immédiats. Nous avions d'ailleurs dénoncé, dans notre rapport d'information Laisser respirer les territoires remis en mars 2017, l'effet d'entraînement qui conduit les groupements de communes, afin de bénéficier de mesures financières incitatives, à sans cesse viser la strate administrative supérieure. Il nous faut redonner de la souplesse au dispositif, sans remettre en cause les périmètres intercommunaux existants.
Dans le cadre de la conférence nationale des
territoires, qui s'est tenue au Sénat
le 17 juillet dernier, le
Président de la République a fait état de son soutien au
voeu sénatorial de création d'une agence nationale de la
cohésion des territoires. La proposition de loi, dans le souci d'assurer
l'efficacité de ce nouvel outil, en précise les missions et le
fonctionnement : c'est là son deuxième objectif.
Le titre Ier de la proposition de la loi relatif à l'Agence nationale de la cohésion des territoires a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, dont je laisserai le rapporteur, notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ, nous présenter les articles, ainsi que les amendements afférents.
Le titre II a pour objet de démocratiser l'action publique locale et d'en renforcer l'efficacité ; son chapitre Ier concerne le bloc communal. L'article 8 porte sur les règles de représentation des communes nouvelles au sein des EPCI. Sans remettre en cause les compétences relevant des EPCI, l'article 9 vise à faciliter leur exercice territorialisé grâce à la création de pôles territoriaux. Il ne reprend pas le dispositif initialement envisagé par une proposition de loi portant sur le même sujet, mais le texte adopté par notre commission le 15 février 2017 sur le rapport de notre ancienne collègue Jacqueline Gourault. Le mécanisme proposé est facultatif et d'une grande souplesse : les commissions formées par les conseillers municipaux élus sur le territoire des pôles seraient simplement consultées sur les modalités d'exercice de l'EPCI comme sur tout sujet d'intérêt du pôle. L'article 10 autorise un groupe de communes contiguës, membres d'un EPCI à fiscalité propre, à s'en retirer pour constituer un nouvel établissement, à condition de respecter les seuils de population fixés par la loi. Au cours des déplacements réalisés par la mission de contrôle et de suivi, il est apparu, aux dires même des préfets, que certains ajustements étaient nécessaires : les intercommunalités ne peuvent se réduire au plus petit dénominateur commun. L'article 11, enfin, supprime la révision sexennale des schémas départementaux de coopération intercommunale, qui interdit de procéder en temps utile à des modifications de périmètre.
Le chapitre II porte sur les départements. Son article 12 élargit les possibilités offertes à ces derniers de contribuer aux opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population, en cas de défaillance de l'initiative privée. L'article 13 élargit les conditions de recours à l'ingénierie des départements. Le considérant comme satisfait, je vous en proposerai la suppression. L'article 14 rétablit la possibilité, pour les départements, de détenir des participations dans les sociétés publiques locales et les sociétés d'économie mixte dans le seul domaine de l'aménagement. Je pense particulièrement ici au secteur des transports et, notamment, à l'aéroport d'Aurillac. L'article 15, consensuel certainement, prévoit que les aides accordées par le département en matière agricole, bien que toujours subordonnées à une convention avec la région, ne viennent plus obligatoirement en complément d'aides régionales. Je précise à cet égard que l'association Régions de France est favorable à cette disposition. Enfin, l'article 16 crée un schéma départemental de la solidarité territoriale, dépourvu de valeur contraignante, permettant au département de disposer d'une vision d'ensemble de ses interventions au titre de la solidarité territoriale et d'assurer leur programmation sur la durée d'un mandat.
Le chapitre III traite de la décentralisation des politiques de développement économique, d'emploi et de formation au bénéfice de la région. L'article 17, en cohérence avec la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi NOTRe, consolide les compétences des régions en matière d'emploi, de formation professionnelle et d'apprentissage et, dans le même esprit, l'article 18 renforce leur implication en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Le chapitre IV s'attache à améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux. Des travaux sont en cours dans le cadre de la conférence nationale des territoires comme au sein de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales s'agissant du statut de l'élu local. Les articles 19 et 20, afin de marquer la volonté du Sénat d'avancer sur ce dossier, proposent d'ores et déjà des solutions aux préoccupations des élus, qu'il s'agisse de la conciliation de leur mission avec leur vie familiale ou des risques juridiques qu'ils encourent.
Le chapitre V de la proposition de loi comporte enfin diverses dispositions visant à améliorer le fonctionnement des collectivités : l'article 21 assouplit les conditions de la délégation de compétences d'une collectivité à une autre ; l'article 22 reprend le contenu d'une proposition de loi déposée par notre collègue Bruno Sido et adoptée par le Sénat le 6 décembre 2016 autorisant la subdélégation de la gestion des transports scolaires, par les départements, à des autorités organisatrices locales ; l'article 23, reprenant un souhait constant des maires, impose à l'État de notifier annuellement aux collectivités territoriales le montant de leur attribution au titre de la dotation générale de fonctionnement (DGF) avant le 1er mars ; l'article 24, enfin, afin de compenser le désengagement de l'État, autorise les communes et les EPCI compétents en matière d'urbanisme à percevoir un droit de timbre pour l'enregistrement des demandes d'autorisation et déclarations préalables.
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a, dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi, rencontré de nombreux élus locaux : il connaît parfaitement leurs difficultés à appliquer la loi NOTRe. Comme cela a été indiqué, nous avons délégué à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le titre Ier ; nous reprendrons leurs amendements.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je souhaite, en premier lieu, saluer l'initiative des auteurs de la proposition de loi, qui fait montre de la détermination du Sénat à agir au service des territoires et à travailler de façon constructive en anticipant les projets du Gouvernement. Je partage la logique retenue par la proposition de loi, visant à une déconcentration de la politique d'aménagement.
La proposition de créer une agence nationale de la cohésion des territoires arrive à point nommé : le Président du Sénat l'avait évoquée avant que le Président de la République ne la fasse sienne lors de la conférence nationale des territoires. Nous en avions également caressé l'idée en 2017, avec Hervé Maurey, dans notre rapport consacré à l'aménagement du territoire. Hélas, aucun arbitrage n'a été encore rendu sur la forme que revêtiront l'agence et son organisation, notamment l'épineuse question de son statut juridique et du véhicule nécessaire à sa création. Le préfigurateur devrait rendre ses conclusions à la mi-juin et des arbitrages sont ensuite attendus au cours du mois de juillet. Il se dit que le sujet est très suivi par l'Élysée.
Je souhaiterais partager avec vous deux convictions. Je crois d'abord que l'agence n'est pas un artifice mais une vraie bonne idée, qui doit servir à répondre aux multiples fractures, identifiées de longue date, qui traversent les territoires ruraux et périurbains dans l'accès au numérique, l'accès aux soins, l'accès aux services publics et dans le domaine de la mobilité. Je suis, en outre, convaincu, qu'elle ne doit pas être un arbre de plus dans la forêt. Elle doit agréger, fédérer des acteurs existants et coordonner les politiques publiques. Elle doit, surtout, être dédiée aux besoins d'ingénierie et d'accompagnement des territoires ruraux et périurbains pour concrétiser leurs projets et maîtriser les risques qui y sont associés.
L'article 1er précise le statut et les missions de l'agence. L'article 2 en décrit le champ d'intervention, constitué du territoire des communes et intercommunalités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), soit plus de 34 000 communes et 1 100 EPCI à fiscalité propre. L'article 3 dispose que l'agence peut créer des filiales et détenir des participations dans des organismes intervenant dans son domaine de compétence. L'article 4 l'habilite à promouvoir son expertise à l'étranger. L'article 5 détermine la gouvernance de l'agence et l'article 6 en fixe les recettes. Enfin, l'article 7 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser ses modalités d'organisation et de fonctionnement.
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté cinq amendements sur les articles qui lui ont été délégués au fond. L'amendement COM-61, à l'article 1er, étend le périmètre d'intervention de l'agence à la problématique de la dévitalisation des centres de vie des territoires ruraux et périurbains traitée par la proposition de loi de nos collègues Martial Bourquin et Rémi Pointereau. Il souligne, par ailleurs, le rôle essentiel que doit jouer la transition écologique et énergétique pour favoriser un développement durable et équilibré. L'amendement COM-62, à l'article 2, précise le cadre d'intervention de l'agence. Il prévoit ainsi que le préfet coordonne l'action des opérateurs et administrations de l'État dans le département afin d'éviter doublons et incohérences. Il souligne également la nécessité pour l'établissement de coordonner ses actions avec celles de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique ou de la commission chargée d'attribuer la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). L'agence devra également respecter les orientations fixées par les schémas régionaux de planification. L'amendement permet enfin une rationalisation des interventions de l'État dans les territoires en prévoyant que d'autres établissements publics opérant sur des champs connexes ou complémentaires peuvent y être rattachés. L'amendement COM-63 supprime l'article 4 relatif au rôle de l'Agence à l'international, car ce n'est pas là la priorité. À l'article 6, l'amendement COM-64 prévoit la possibilité d'affecter de nouvelles recettes à l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Enfin, l'amendement COM-65 précise, à l'article 5, la composition du conseil d'administration de l'agence pour y intégrer quatre parlementaires et y assurer la parité entre les femmes et les hommes.
M. Philippe Bas, président. - Vos amendements seront adoptés lors de l'examen des articles, afin d'être intégrés au texte de la commission. Je salue à cette occasion la qualité de notre collaboration. Je rappelle, s'agissant du titre Ier, que le 17 juillet dernier, le Président de la République a rallié la proposition sénatoriale de création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires : nos travaux vont donc aiguiller la réflexion du Gouvernement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Connaissant la lucidité et la combativité de notre rapporteur et alléché par le titre de la proposition de loi, je m'attendais à y lire des propositions toniques en faveur des collectivités territoriales, non une série de soins palliatifs pour la loi NOTRe. Quelques dispositions, notamment celles relatives aux communes nouvelles, qui réclament un avantage financier sans accepter de recul de leur représentativité, peuvent faire grincer... Il en va de même de la suppression de la révision sexennale des SDCI : bien qu'artificielle, elle ouvrait néanmoins la voie à un dialogue pour les communes. Quant aux autres propositions, nous les avons évoquées maintes fois dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi. Vous souhaitez faciliter la vie des élus, dites-vous. Mes amendements, pourtant concrets s'agissant de leur rémunération, ont été déclarés irrecevables : comment imaginez sans cela un véritable statut de l'élu ? Il appartient au Sénat de faire progresser cette question essentielle pour la démocratie locale, ferment de la démocratie nationale.
M.
Éric Kerrouche. - Je ne puis que vous faire part de
mon étonnement quant à la finalité et au statut du
présent texte. Tandis que les collectivités territoriales ont
subi ces dernières années une accumulation de réformes, la
proposition de loi revient sur les arrangements qui viennent d'être
trouvés. Imaginez le risque démocratique
- surreprésentation de certaines populations au sein des
EPCI - institutionnel - généralisation de la
possibilité de sortir à la carte d'un EPCI - et fonctionnel
- déséquilibre de la relation entre département et
région - que comporte le texte ! Votre précédent
rapport d'information demandait à ce qu'on laisse respirer les
territoires : cessons donc de légiférer, comme nous nous
apprêtons par exemple à le faire sur les pôles
territoriaux ! Certes, des ajustements ponctuels, notamment concernant la
DGF, semblent nécessaires, mais ils n'impliquent en rien un texte ad
hoc. Par ailleurs, la délégation aux collectivités
territoriales a engagé une réflexion sur le statut de
l'élu : la proposition de loi m'apparaît donc
prématurée et risque d'être parcellaire.
M. Didier Marie. - Je partage l'étonnement de mon collègue de voir arriver un texte alors que des travaux sont en cours sur les différents points qu'il aborde - la revitalisation des communes et le statut de l'élu local notamment - tandis que la mission de préfiguration de la nouvelle agence n'a pas encore rendu ses conclusions. Ne nous cachons pas non plus que cette initiative, étant donné l'avis, entre autres, du ministère de l'intérieur, n'a guère de chances de prospérer. Après que l'édifice institutionnel territorial a été chamboulé par de récents textes, les collectivités se trouvent en phase de stabilisation. Laissons-leur du temps !
Bien qu'il faille prendre garde à la multiplication de ce type d'organismes, je suis favorable à la création de l'ANCT à la condition d'encadrer fermement son périmètre, mais j'estime prématurées les dispositions du titre Ier. Je m'oppose, en revanche, à certaines mesures du titre II relatives aux départements : l'Assemblée des départements de France (ADF) ne cache pas son ambition de revenir sur la suppression de la clause de compétence générale, notamment s'agissant des transports scolaires.
M. François Bonhomme. - Je me trouve pour ma part très heureux de cette proposition de loi ! Pour filer la métaphore de Pierre-Yves Collombat, le cadavre territorial est en sédation profonde et continue...
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est très excessif !
M. François Bonhomme. - Nos rencontres régulières avec des maires nous apprennent que la loi NOTRe n'a pas encore produit tous ses effets... Déjà, elle a entraîné un bouleversement général, facteur d'incompréhension et de discorde locale. La proposition de loi vient corriger les difficultés observées dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi. Par ailleurs, il est exact que certains préfets ont pu, au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI), aller au-delà de leurs prérogatives dans la définition du périmètre des intercommunalités. Marylise Lebranchu elle-même, dans un éclair de lucidité, a reconnu les limites de la loi NOTRe un an après son adoption, tout en rendant les régions responsables de cette déception. La proposition de loi procède à des ajustements bienvenus, mais l'organisation administrative byzantine issue de la loi NOTRe demeure...
M. Marc-Philippe Daubresse. - Je partage l'analyse de François Bonhomme. Une agence peut être la meilleure ou la pire des choses. Voyez la première mouture de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) que j'ai initiée sous l'autorité de Jean-Louis Borloo : avec des moyens et des actions concentrés, elle a constitué une véritable chance pour les banlieues. Sa deuxième mouture risque au contraire d'être la pire des choses, si j'en crois les déclarations récentes du Président de la République : un organisme lourd, complexe, inefficace.
L'organisation des territoires ressemble à un grand corps malade, qu'il ne faut pas révolutionner mais rééquilibrer, en faisant notamment en sorte que le préfet cesse de s'immiscer dans les relations entre les communes et les intercommunalités. Nous serons prochainement amenés à examiner en séance publique la proposition de loi de nos collègues Martial Bourquin et Rémi Pointereau mais, déjà, le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dit ELAN propose des mesures contraires. Dans ce contexte, quel sera le rôle de l'Agence nationale de la cohésion des territoires ? Quelle cacophonie ! Nous voici loin des engagements pris lors de la conférence des territoires... Imaginez que les trois premiers articles du projet de loi ELAN reviennent sur la compétence des maires en matière de permis de construire ! C'est inacceptable ! Nous devons combattre ce processus de recentralisation et de déséquilibrage des territoires.
M. Hervé Marseille. - Je m'avoue quant à moi dubitatif sur la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, alors que la proposition de loi précitée de Martial Bourquin et Rémi Pointereau établit une instance similaire pour la revitalisation des centres-bourgs. À l'heure où nous essayons de rationaliser le fonctionnement de l'État, cela me semble fort incohérent ! La nouvelle agence aura-t-elle vocation à rassembler les services de l'État en charge des territoires ruraux ? Les préfets en seront-ils les représentants départementaux ? Cette instance n'a d'intérêt que si elle constitue un guichet unique pour les élus locaux.
Mme Agnès Canayer. - Je partage la philosophie du texte, qui tente de redonner énergie et espoir aux territoires et aux élus locaux, touchés par un blues généralisé dû à la recentralisation des pouvoirs, à la réduction de leurs moyens et à un statut plus que précaire. Il convient de retisser le lien rompu entre les villes et les campagnes. Je m'interroge néanmoins sur la création d'une agence, qui pourrait redonner du pouvoir au niveau central. Je suis également circonspecte sur l'idée de confier le service public de l'emploi aux régions : cela rendra plus complexe l'approche locale de cette politique, en particulier dans les missions locales.
M. Yves Détraigne. - Je ressens une certaine lassitude face aux modifications successives de la législation relative aux collectivités territoriales... En 1982, la décentralisation avait pour objectif d'offrir à celles-ci une marge de manoeuvre plus étendue pour leur fonctionnement. Que ne les laissons-nous s'organiser comme elles l'entendent ? Pourquoi tout inscrire dans la loi sans jamais cesser, depuis trente ans, de la modifier ?
M. Philippe Bas, président. - Je suis sûr que ce point de vue est très largement partagé. Précisément, notre proposition de loi apporte plus de liberté aux collectivités territoriales alors que la loi NOTRe, par certains aspects, s'est révélée très rigide.
Mme Brigitte Lherbier. - Dans les Hauts-de-France, la politique de l'emploi dépend de la région, et cela fonctionne très bien. L'expérience des uns peut différer de celle des autres...
M. Philippe Bas, président. - Madame Canayer, il s'agit d'apporter de la simplicité dans un dispositif qui contraint actuellement l'État et la région à organiser conjointement la politique de l'emploi. Nous souhaitons que seule la région en ait la charge.
Mme Françoise Gatel. - Nous souffrons actuellement des gros dégâts provoqués par la loi NOTRe, brouillonne et inconséquente. Jamais il n'a été question des moyens mis à disposition des collectivités pour leur permettre d'assumer leurs compétences. Un État autoritaire a défini le seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités, comme si les mathématiques étaient garants de l'efficacité. Ce chiffre semble d'ailleurs être devenu un fétiche, puisqu'on le retrouve dans le projet de loi ELAN...
La variation du montant de la dotation d'intercommunalité en fonction de la catégorie de groupement est un pousse-au-crime. Un citoyen urbain et un citoyen rural n'ont pas la même valeur. Je ne veux pas les opposer, mais l'écart n'est pas justifié. Des territoires ruraux se constituent en communauté d'agglomération alors que ce statut de leur est pas adapté.
Je salue cette initiative parlementaire qui met en évidence cette inconséquence législative gigantesque, qui a paralysé les territoires. Les élus nous le disent : « Si seulement nous pouvions nous consacrer aux services rendus à nos concitoyens, ce serait une bonne chose ! »
Nous avons besoin d'un grand soir de l'organisation territoriale qui s'appuie sur le sens de la responsabilité des élus. Le préfet, au lieu jouer le rôle de père Fouettard, devrait être un facilitateur et un accompagnateur.
M. Philippe Bas, président. - La philosophie de cette proposition de loi est d'être un texte d'ajustement, respectant l'engagement des candidats de la majorité sénatoriale aux dernières élections : celui d'une pause dans les réformes territoriales. Il faut laisser nos collectivités territoriales respirer, leur « fiche la paix », comme certains d'entre vous l'ont dit.
La loi NOTRe a été le premier exemple, depuis la décentralisation, de texte sur les collectivités territoriales ne comportant aucune mesure décentralisatrice. Elle suivait une autre loi, qui a créé de grandes régions - des colosses aux pieds d'argile puisque, sur de très vastes territoires, elles sont détachées du terrain et sans affectio societatis. On constate des surcoûts importants, malgré la qualité de leur gestion.
Les compétences des départements ont été préservées grâce au travail du Sénat mais des ajustements sont nécessaires pour assouplir des rigidités excessives.
Le point central est la relation commune-intercommunalité. Nos débats se sont concentrés sur le seuil, finalement fixé à 15 000 habitants, en-dessous duquel il n'est pas possible de former une communauté de communes. La question du plafond aurait également dû être posée. En effet, certaines communautés de communes ou d'agglomération sont frappées de gigantisme et plus leur territoire est grand, plus les compétences sont intégrées, or c'est exactement l'inverse qu'il faut faire. La loi NOTRe s'est parfaitement désintéressée des conditions de mise en oeuvre du principe de subsidiarité. Elle aurait dû encourager la création de communes nouvelles et fournir aux communautés un cadre légal pour déléguer des compétences à des pôles territoriaux. Lorsque ceux-ci existent, ils manquent souvent de consistance, ce qui décourage les élus qui y participent.
Il faut maintenant avancer sur deux jambes, en articulant cette proposition de loi avec celle de Mme Gatel sur les communes nouvelles.
La question de l'Agence a été soulevée. Je veux rassurer le président Marseille : il n'est pas question de créer deux agences mais de confier la politique des centres-bourgs à cette Agence de la cohésion territoriale. Celle-ci concentrerait les interventions de l'État en matière d'investissement en lien avec les collectivités territoriales, sur le modèle de ce qui a été fait pour les banlieues.
Concevons de manière cohérente et conjointe cette proposition de loi et celle de Mme Gatel, qui visent toutes deux à renforcer la proximité.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Partageons un constat. Toutes les interventions ont eu pour propos : « Faisons confiance aux élus locaux. » Or ce n'est possible qu'en remédiant aux aspects trop rigides et bloquants des dernières réformes. Chers collègues Eric Kerrouche et Didier Marie, vous dites la même chose que nous.
Comme nous agissons par voie de convention, nous ne détricotons absolument rien. Reprenons l'exemple de l'aéroport d'Aurillac : le supprimer détruirait tout le tissu économique local. À quel titre interdire au département, par convention avec la région, d'intervenir pour soutenir l'aéroport ? Les transferts ont été réalisés là où c'était possible. Si c'est à prendre ou à laisser, de façon totalement rigide, il y aura de la casse. Que nous soyons pour ou contre la loi NOTRe, nous nous rejoignons sur la nécessité de faciliter l'exercice des compétences locales. Cette proposition de loi a simplement pour objet de redonner de la souplesse et de la confiance aux élus du territoire. Pierre-Yves Collombat l'a dit : ce n'est pas une révolution. Et pour cause. Cette proposition de loi est en phase avec les conclusions du rapport Laisser respirer les territoires.
Autre exemple : pourquoi, dans la loi NOTRe, avoir inclus l'agriculture et non la pêche dans le champ d'intervention des départements ? Tout le monde, y compris la direction générale des collectivités locales, reconnaît une anomalie. Soit nous ne faisons rien sous prétexte que la loi NOTRe est sacro-sainte, soit nous nous autorisons à avancer grâce à notre proposition de loi.
J'entends ceux qui disent que notre texte ne prospérera pas à l'Assemblée nationale. Mais si, avant d'agir ou de réfléchir, nous nous posons à chaque fois cette question, vu le sens de l'écoute de la majorité actuelle de l'Assemblée nationale, nous allons alléger considérablement notre ordre du jour ! L'ADN du Sénat est le contrôle et l'évaluation. Si nous ne traduisons pas dans la loi les enseignements que nous en tirons, nous passons à côté d'une de nos missions.
Je rassurerai le président Hervé Marseille : notre volonté n'est pas de créer une agence de plus, mais de rassembler toutes les initiatives existantes, de faire de l'Agence nationale de la cohésion des territoires le lieu où convergent les moyens. Il faut rendre plus lisible l'action de la Caisse des dépôts et consignations et de tous ceux qui interviennent dans les territoires.
Je rassurerai aussi Agnès Canayer : cette proposition de loi n'empêchera pas la mission locale du Havre de fonctionner. La région est d'ores et déjà associée à la coordination des politiques de l'emploi, nous simplifions les choses.
Je le répète, notre volonté n'est pas de modifier les règles du jeu mais de les assouplir, le temps de préparer collectivement le grand soir territorial que Mme Gatel appelle de ses voeux.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement COM-61 est adopté.
Article 2
L'amendement COM-62 est adopté.
Article 4
L'amendement COM-63 est adopté.
Article 5
L'amendement COM-65 est adopté.
Article 6
L'amendement COM-64 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-17 de suppression de cet article, dont les dispositions pourront être utilement examinées dans le cadre de la proposition de loi de Mme Gatel sur les communes nouvelles.
M. Philippe Bas, président. - Effectivement, laissons le temps à Mme Gatel de travailler à sa proposition de loi et ne mélangeons pas les textes.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je soutiens cette proposition de suppression. Pourquoi les communes nouvelles auraient-elles éternellement droit à des régimes dérogatoires ?
L'amendement de suppression COM-17 est adopté.
En conséquence, l'article 8 est supprimé.
L'amendement COM-45 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 8
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-37 comme à l'amendement COM-38.
L'amendement COM-37 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-38.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-18 supprime les modalités de mise en oeuvre de l'exercice territorialisé des compétences, l'un des points importants de cette proposition de loi. Par conséquent, avis défavorable.
M. Éric Kerrouche. - Vous dites qu'il faut faire confiance aux élus locaux : c'est ce que nous proposons dans cet amendement. Laissez les territoires s'organiser. Les outils qui existent déjà sont efficaces.
M. Philippe Bas, président. - Le gentlemen's agreement qui peut avoir été trouvé ne suffit pas à sécuriser la délégation de certains pouvoirs du président de l'EPCI à des conseillers élus au sein des pôles territoriaux, dont on a absolument besoin pour appliquer le principe de subsidiarité.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est une demande presque unanime des présidents des intercommunalités « XXL ».
M. Didier Marie. - Il existe déjà des pôles de proximité, ou territoriaux, qui fonctionnent parfaitement sous forme de commissions. C'est ensuite l'assemblée délibérante intercommunale qui valide les propositions qui ont été formulées. Pourquoi déléguer la compétence à une commission qui n'a pas pour objet de délibérer au fond ?
M. Philippe Bas, président. - Je constate un désaccord sur ce point, même si nous nous accordons tous sur la nécessité de donner aux intercommunalités « XXL » la possibilité de déléguer des pouvoirs à un échelon plus proche du terrain.
L'amendement COM-18 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-19.
L'amendement de suppression COM-19 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-46 précise la procédure de retrait d'un EPCI et de création d'un nouvel EPCI prévue à cet article.
L'amendement COM-46 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-47 supprime le schéma départemental de coopération intercommunale, devenu inutile.
Pour répondre à M. Collombat, nous souhaitons anticiper la révision sexennale là où il y a une faille. Si l'on attend à chaque fois la clause de revoyure, on assiste à des expériences douloureuses.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je serais convaincu si, actuellement, on pouvait réviser le schéma. Or ce n'est pas le cas.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous voulons pouvoir agir au cas par cas et anticiper des sorties ou des élargissements avant la révision du schéma.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mieux vaut conserver le système actuel qui contraint à reposer les questions lors du rendez-vous. Je ne suis pas certain que ceux qui bénéficient du système aient une envie folle de le modifier.
M. Philippe Bas, président. - Après un premier bouleversement de la carte intercommunale en janvier 2014 puis un second en janvier 2017, nous disons que cela suffit. Nous supprimons un schéma dont le seul objet est de remodeler régulièrement la carte sur décision préfectorale. À partir de maintenant, les évolutions devront résulter de l'initiative des élus locaux et d'eux seuls. Si cette disposition est adoptée, il n'y aura plus de grand soir de l'intercommunalité en France.
M. Didier Marie. - Tout le monde souscrit au souhait de ne plus connaître de chambardement aussi important que récemment. Toutefois, la CDCI détient aussi des pouvoirs sur les syndicats. Dans certains départements, l'exercice n'a pas été mené à son terme, notamment dans le domaine de l'eau et de l'assainissement. La révision sexennale n'est pas intenable dès lors qu'il existe une capacité d'initiative des collectivités territoriales. Nous proposons que les élus membres de la CDCI puissent, à la majorité, demander une révision. C'est plus simple.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Ne mélangeons pas schéma et carte. Le premier n'a plus aucun intérêt. C'est dernière nous.
Notre idée est de ne plus être pieds et poings liés à cause d'une procédure trop lourde. Prenons un exemple concret : de plus en plus de syndicats des eaux disparaissent par fusion. Le travail s'opère naturellement, sans les préfets.
Si nous maintenons le schéma et sa revoyure sexennale, nous nous interdisons de régler des situations compliquées.
M. Philippe Bas, président. - Il ne sera pas interdit aux préfets, à l'avenir, de soumettre des projets aux élus. Ils ne pourront en revanche plus leur opposer de nouveaux schémas, révisables tous les six ans.
M. Alain Marc. - Je suis d'accord. Nos élus ont besoin de stabilité. Dans l'Aveyron, le préfet a laissé une grande place à la discussion, mais ce n'est pas le cas partout. La solution du rapporteur est excellente.
Mme Agnès Canayer. - Je suis élue d'une intercommunalité qui est en train de s'élargir par la libre décision d'une majorité de communes. Le périmètre a été entériné par la préfète. Il faut laisser l'initiative aux collectivités.
M. Didier Marie. - Ce n'était pas la position d'origine du maire du Havre...
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi laisserait-on au préfet les pouvoirs que la loi NOTRe lui conférait à titre temporaire ?
L'amendement COM-47 est adopté.
L'amendement COM-20 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 11
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-30, COM-1 rectifié et COM-33 : la question de la composition des CDCI est traité dans le cadre de la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.
L'amendement COM-30 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-1 rectifié et COM-33.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-59 reprend les dispositions de la proposition de loi supprimant l'obligation de déclaration de candidature en vue des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants, présentée par notre collègue Bruno Sido.
L'amendement COM-59 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-21.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-48 rectifié bis élargit les aides auxquelles le département peut contribuer, d'une part, et inclut les départements dans la liste des collectivités auxquelles la région peut déléguer tout ou partie des aides aux entreprises, d'autre part.
L'amendement COM-48 rectifié bis est adopté.
Article 13
L'amendement COM-49 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-22 restreint les possibilités de prise de participations au capital de sociétés par les départements, en ne les autorisant que dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ? C'est de bon sens.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le but de la proposition de loi est d'élargir le champ des possibles et non d'en rester au droit en vigueur.
M. Jean-Pierre Sueur. - Comment pourrait-on voter une disposition affirmant que des départements peuvent avoir une participation au capital d'une société qui ne relèverait pas des compétences que la loi leur attribue ?
M. Philippe Bas, président. - Pourquoi serait-ce nécessaire d'écrire dans la loi que le département ne peut avoir de participation dans des sociétés d'économie mixte hors de ses compétences ? Cet amendement est parfaitement inutile.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Au lendemain des lois Maptam et NOTRe, les compétences ont été redéfinies. Il a été demandé aux départements, qui étaient actionnaires de sociétés d'économie mixte, de ne plus l'être. Or, les collectivités qui devaient reprendre ces participations ont refusé. Notre volonté est de permettre aux départements, dans le champ de l'aménagement, sur des sujets d'intérêt local, de continuer à être actionnaires. Votre amendement les en empêche.
M. Didier Marie. - La loi NOTRe est claire : il y a une répartition des compétences ; par convention, les départements peuvent intervenir dans le champ économique. Si une société d'économie mixte entre dans le cadre de la convention, le département pourra y participer.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il n'est pas possible d'adhérer à une société d'économie mixte par convention.
M. Éric Kerrouche. - Dans sa deuxième partie, cet amendement donne la possibilité au département d'adhérer à des syndicats mixtes. Il serait dommage de s'en priver.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je suis d'accord pour conserver le II de votre amendement et vous demande de bien vouloir le rectifier.
M. Philippe Bas, président. - La commission adopte-t-elle l'amendement COM-22 rectifié, où seul le II demeure ?
L'amendement COM-22 rectifié est adopté.
L'amendement COM-50 est retiré.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-51 élargit les types d'aides à disposition du département pour les secteurs de l'agriculture, de la forêt et de la pêche. Il tend également à combler une difficulté née de l'application de l'article en question, qui interdit aux départements d'intervenir en faveur de la pêche. Cette disposition est soutenue tant par les départements que par les régions.
L'amendement COM-51 est adopté.
L'amendement COM-23 devient sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'ai, face à l'amendement COM-24, une incompréhension absolue. Vous y proposez exactement la même chose que nous.
M. Didier Marie. - Notre philosophie est de laisser aux élus la liberté d'organiser leur territoire comme bon leur semble. Un schéma territorial peut exister sans s'imposer. Dans votre rédaction, il semble qu'il s'impose.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Non, il n'a pas valeur prescriptive à l'égard des communes et des intercommunalités.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas convaincu de l'intérêt des schémas, mis à part le fait que cela fait bien dans une proposition de loi.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne suis pas opposé à clarifier notre rédaction afin de préciser que le schéma en question n'est pas prescriptif pour le bloc communal.
M. Philippe Bas, président. - Chers collègues, vous voulez expliciter que le schéma n'a qu'une valeur de planification pour le département. L'article de la proposition de loi a le même objet. Il semble qu'il n'existe pas de désaccord entre nous. S'il s'avère, à la lumière d'un réexamen juridique, que la formulation actuelle n'apporte pas entière satisfaction, le rapporteur la rectifiera.
L'amendement COM-24 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-52 assouplit les modalités de mise en oeuvre du schéma départemental de la solidarité territoriale.
L'amendement COM-52 est adopté.
Articles additionnels après l'article 16
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-42.
L'amendement COM-42 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-44.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement, relatif aux compétences des départements en matière de politique familiale, est intéressant même si sa rédaction mérite sans doute d'être revue.
L'amendement COM-44 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-53 renforce les compétences des régions en matière d'emploi.
L'amendement COM-53 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-54 renforce le rôle des régions dans le pilotage national de la politique d'enseignement supérieur et de recherche, d'une part, et dans la gouvernance des établissements, d'autre part.
M. Philippe Bas, président. - Voilà de vrais amendements de décentralisation.
L'amendement COM-54 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-55 clarifie les modalités d'application du dispositif des crédits d'heures majorés aux métropoles, communautés urbaines et d'agglomération, et l'étend aux communautés de communes.
L'amendement COM-55 est adopté.
Article additionnel après l'article 20
M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement COM-13 a pour but de faire exister, au moins sur le papier, le concept de statut de l'élu. Il existe actuellement un ensemble de dispositions dispersées dans le code général des collectivités territoriales. Par la suite, ce statut pourrait évoluer.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Sur le fond, nous nous rejoignons. Toutefois, il faudrait une rédaction plus proche de celle déjà adoptée par le Sénat.
La première partie de l'amendement porte sur la terminologie. François Zocchetto nous a indiqué en audition que l'Association des maires de France (AMF) préférait utiliser la terminologie « conditions d'exercice des mandats » plutôt que « statut de l'élu », qui risque de créer des malentendus et des insatisfactions. À titre personnel, je suis plutôt favorable à la proposition de notre collègue Pierre-Yves Collombat mais j'émets un avis de sagesse sur les parties I à IV de l'amendement. Idem sur la deuxième partie, qui supprime le principe de gratuité des fonctions de maire et assimile leurs indemnités à une rémunération.
La troisième partie de l'amendement redéfinit le délit de favoritisme, en se rapprochant de la définition adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi dite Sapin 2. Des soucis de rédaction demeurent. Nous pourrions y revenir plus tard.
Enfin, l'amendement donne force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai du 10 octobre 2012 qui avait relaxé le maire de Cousolre, poursuivi pour avoir giflé un adolescent qui l'avait provoqué. La rédaction proposée repose sur une confusion entre les causes objectives d'irresponsabilité pénale déterminées par la loi et les circonstances de l'espèce qui peuvent soit atténuer la responsabilité de l'auteur des faits, soit entraîner la diminution ou l'exemption des peines encourues, soit conduire le juge à considérer que l'infraction n'est pas constituée. Avis défavorable sur ce point.
M. Philippe Bas, président. - Notre collègue Pierre-Yves Collombat est-il prêt à retirer son amendement pour le représenter après un travail mené en commun avec le rapporteur ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis prêt à faire avancer les choses.
S'agissant du statut, il est évident que cette idée gêne l'AMF. Mais pourquoi ne pas appeler un chat un chat ?
Le débat sur la gratuité des fonctions est ancien. Celles de maire ne sont en réalité pas gratuites, à tel point que l'État perçoit des impôts dessus.
En matière de délit de favoritisme, mon amendement sécuriserait les élus.
Quant à l'affaire du maire de Cousolre, je ne comprends pas, monsieur le rapporteur, que vous rejetiez ma proposition. J'ai simplement repris la jurisprudence inattendue de la cour d'appel de Douai. D'habitude, le fait que l'acte soit commis dans l'exercice de fonctions constitue une circonstance aggravante. Opportunément, la cour d'appel de Douai a jugé légitime qu'un maire fasse respecter son autorité !
Il est inutile que je conserve mon amendement en commission mais il est tout autant inutile que je le redépose en séance publique où les votes sont acquis d'avance.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur Collombat, retirez-vous votre amendement pour le retravailler avec le rapporteur, en vous réservant le droit de le représenter en séance ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Tout à fait.
L'amendement COM-13 est retiré.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'une des dispositions de l'amendement COM-15 est intéressante mais le reste est très contraignant pour les petites collectivités. Avis favorable aux seules dispositions relatives à l'examen de questions orales posées par l'opposition dans les conseils municipaux, départementaux et régionaux, sous réserve de remplacer les mots « tous les trois mois » par « tous les six mois », et les mots « peuvent être consacrés » par les mots « sont consacrés », faute de quoi la mesure pourrait rester sans effet. Avis défavorable au reste.
M. Pierre-Yves Collombat. - La meilleure façon de dynamiser la démocratie locale n'est pas de la remplacer par la démocratie consultative, participative ou autre, mais de s'assurer que les conseils municipaux fonctionnent bien. Pour ce faire, il faut que les participants soient suffisamment informés pour apporter la contradiction. Des recours invraisemblables sont formés auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui tranche d'ailleurs toujours en faveur des demandeurs.
M. Philippe Bas, président. - Je propose que nous adoptions cet amendement avec les rectifications demandées par le rapporteur.
L'amendement COM-15 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-16 sous réserve de rectification. Le I de cet amendement vise à exonérer les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants de la contribution de 1 %, prélevée sur leurs indemnités éventuelles pour financer le droit à la formation des élus locaux. À défaut de gage, ce I est irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Il faut donc prévoit un gage.
L'amendement n° COM-16, ainsi rectifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Didier Marie. - Est-ce à dire que le droit à la formation est supprimé pour les élus des communes concernées ?
M. Philippe Bas, président. - Non, seule la contribution est supprimée.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-26 a pour objet de supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une des communes membres de l'EPCI. Avis défavorable.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
Les amendements COM-27, COM-28, COM-29 et COM-32 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-34 pose une obligation de transmission dématérialisée du procès-verbal de l'organe délibérant de l'EPCI aux conseillers municipaux membres. J'y suis très favorable, car les élus municipaux se plaignent de perdre le fil de ce qui se passe au niveau de l'intercommunalité.
L'amendement COM-34 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-39 vise à prévoir la publicité en ligne de l'état récapitulatif des subventions attribuées par les départements et les régions au profit de chaque commune au cours de l'exercice au titre des documents d'informations budgétaires et financières.
L'amendement COM-39 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-41 n'est pas adopté.
L'amendement COM-40 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Par l'amendement COM-9, nombre de nos collègues souhaitent modifier l'intitulé du chapitre V, en ajoutant les mots « et des établissements publics de coopération intercommunale ». Avis favorable.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-56 a pour objet de permettre à un EPCI à fiscalité propre de déléguer ses compétences lorsque ses statuts le prévoient expressément. Cela renvoie au précédent débat que nous avons eu.
L'amendement COM-56 est adopté.
Articles additionnels après l'article 21
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à autoriser les EPCI à fiscalité propre à participer à des groupements de commandes, quel que soit le domaine, sans considération des compétences de l'EPCI. On comprend tout l'intérêt d'une telle disposition au regard des évolutions démographiques constatées dans certaines petites communes. Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement de précision COM-66. Conformément aux principes d'exclusivité et de spécialité qui régissent les EPCI, leurs statuts doivent prévoir expressément qu'ils sont habilités à participer aux groupements de commandes.
Le sous-amendement COM-66 est adopté.
L'amendement COM-3, ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-4 donne la possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres. Ce cas de figure, beaucoup plus fréquent qu'on ne le croit, est l'une des conséquences de la fin du cumul des mandats. Dans les communes où les listes arrivées en tête ont remporté de nombreux suffrages, la réserve d'élus est trop faible, ce qui impose d'organiser de nouvelles élections. Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement de précision COM-67, qui réserve le dispositif aux communes de 1 000 habitants et plus.
Le sous-amendement COM-67 est adopté.
L'amendement COM-4, ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-5 et favorable sur l'amendement de coordination COM-6.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-6 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-7 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-8 concerne l'autorisation du passage à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères avec part incitative en cas de fusion d'EPCI. Ce point relève de la compétence de la commission des finances. Avis défavorable.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
L'amendement COM-10 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-11 traite des fonds de concours entre syndicats et communes membres. Je propose, par le sous-amendement COM-68, d'aligner leur régime sur celui des EPCI à fiscalité propre, tout en laissant subsister le régime spécial des syndicats d'électricité. Avis favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement. Je serai également favorable au sous-amendement COM-60, sous réserve de rectification afin d'encadrer le versement du fonds de concours au bénéfice des syndicats mixtes de gestion forestière.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Soit.
Les sous-amendements COM-68 et COM-60 rectifié sont adoptés.
L'amendement COM-11, ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-57 rectifié porte sur la sanction du retard dans la notification des attributions de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il vise à en fixer le terme au 1er avril. À défaut de notification avant le 1er mars, les auteurs de la proposition de loi ont prévu que le montant de l'attribution individuelle d'une commune, d'un EPCI ou d'un département au titre de la DGF ne puisse être inférieur à la moyenne de ses attributions au titre des trois années précédentes. L'objectif est que les élus puissent, à compter du troisième mois de l'année, compter sur des ressources sûres.
Toutefois, le surplus de ressources qui en résulterait, le cas échéant, pour la collectivité ou le groupement concerné viendrait en diminution du montant total de la DGF, ce qui ne paraît pas souhaitable.
En revanche, puisque l'article 23 impose à l'État une date butoir, tout retard serait susceptible d'engager la responsabilité de l'État et, partant, de l'obliger à indemniser les collectivités qui en auraient subi un préjudice.
Par ailleurs, il paraît plus réaliste de fixer la date butoir au 1er avril, si l'on souhaite que la DGCL se fonde sur les données les plus récentes en ce qui concerne la démographie des collectivités, leur potentiel financier et fiscal, leur effort fiscal.
M. Didier Marie. - La DGF étant à enveloppe fermée, cela voudrait-il dire que ceux qui bénéficieraient d'un surplus de DGF le prendraient sur le pot commun ?
M. Philippe Bas, président. - C'est précisément ce défaut qui figurait dans la proposition de loi. Le rapporteur le corrige en déterminant une autre sanction, à savoir l'engagement de la responsabilité de l'État pour le préjudice éventuellement subi. Ce système est moins efficace que la sanction automatique par l'attribution d'une dotation calculée sur la base de la moyenne des trois années précédentes. Il a cependant le mérite de répondre à l'objection formulée. Cela permet de signifier au ministère des finances qu'il ne doit pas en prendre trop à son aise dans le temps qu'il passe à calculer les dotations des collectivités, elles-mêmes soumises à des délais restreints pour l'adoption de leur budget.
Je crains qu'une telle disposition ne soit qu'un coup d'épée dans l'eau. Mais le signal mérite d'être envoyé. Si, d'ici à l'examen de la séance, nous parvenons à durcir encore la sanction, cela n'en sera que plus bénéfique.
Mme Françoise Gatel. - Cette proposition est d'une grande sagesse. Je m'interroge à mon tour sur le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). On ne reçoit la notification ajustant les chiffres qu'au mois de mai. J'aimerais que le rapporteur se saisisse plus avant de ce problème.
M. Philippe Bas, président. - Il faut vraiment que la contrainte exercée sur le ministère des finances soit dissuasive.
M. André Reichardt. - Pourquoi pensez-vous que c'est un coup d'épée dans l'eau ?
M. Philippe Bas, président. - Parce que la sanction qu'encourt le ministère des finances est l'affirmation que la responsabilité de l'État peut être engagée. Or celle-ci peut l'être de toute façon, à condition que le préjudice soit démontré, ce qui est loin d'être évident. Il y a là une certaine malice, car cela aurait été beaucoup plus efficace d'apporter une sanction directement financière à l'État. Je suis donc en attente d'un système plus contraignant.
L'amendement COM-57 rectifié est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-25 de suppression de l'article.
Mme Françoise Gatel. - Voilà un sujet extrêmement important. L'État a transféré aux collectivités tous les droits d'instruction en matière d'urbanisme, mais sans leur en donner les moyens. Je ne comprends pas pourquoi les collectivités n'auraient pas le droit de faire payer le pétitionnaire d'un permis de construire. Le ministre a invoqué l'égalité des citoyens devant la loi. La situation actuelle est néanmoins très inégale puisque ce sont tous les citoyens qui contribuent, par leur impôt, au financement du service. Ce transfert de charges s'est fait de manière très opaque et se révèle très coûteux. Je m'oppose donc à l'amendement COM-25.
M. Alain Marc. - Je suis d'accord avec Françoise Gatel. Les services de l'État nous ont répondu qu'existait déjà la taxe d'aménagement. Mais celle-ci ne concerne que les permis octroyés. D'où l'intérêt de faire payer ces instructions.
M. Didier Marie. - C'est surtout la question du seuil qui pose problème. Soit le dispositif s'applique à toutes les communes, soit à aucune. Le rendre possible dans les communes jusqu'à 20 000 habitants n'a pas tellement de sens.
M. Pierre-Yves Collombat. - Elles ont plus de ressources
M. Didier Marie. - Pas toutes !
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Par l'amendement COM-58, nous supprimons justement le seuil prévu.
L'amendement COM-58 est adopté.
Articles additionnels après l'article 24
L'amendement COM-2 rectifié bis est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-12 tend à apporter de sérieuses limitations au régime des sections de communes. J'y suis défavorable, car sa rédaction est relativement incomplète. Mais je reconnais qu'il s'agit d'un vrai sujet pour les communes ayant des sections en leur sein.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous finissons par un avis favorable sur l'amendement COM-31, qui vise à réduire le seuil minimal de participation des petites communes maîtres d'ouvrage d'une opération d'investissement cofinancée par d'autres personnes publiques.
L'amendement COM-31 est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Projet de loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En préambule, je veux souligner que trois principes nous ont guidés dans notre travail et notre approche du texte. Nous préférons, d'abord, une immigration régulière moins nombreuse mais permettant une meilleure intégration. Nous souhaitons, ensuite, que la procédure de demande d'asile soit effectivement tenue, qu'elle profite à ceux qui en ont véritablement besoin et que ceux qui la détournent pour en faire une filière d'immigration en soient exclus. À cet égard, il nous faut sortir de la confusion, régulièrement entretenue, selon laquelle les migrants arrivant sur le territoire national et européen seraient tous des réfugiés. Nous attendons, enfin, un meilleur traitement de l'immigration irrégulière.
Il nous faudrait aussi arrêter de légiférer sans cesse, dans cette matière puisque, je vous le rappelle, depuis 1980, 29 textes concernant l'immigration ou l'asile ont été présentés au Parlement, dont 16 de caractère majeur.
Nous n'avons pas là, hélas, un « grand » projet sur l'asile et l'immigration. Il n'est que très partiel, en particulier sur deux points majeurs. Nous ne sommes pas au niveau des enjeux sur l'intégration. Les moyens alloués au traitement de l'immigration irrégulière sont insuffisants. L'Europe et sa législation appelée à évoluer sont les grands absents de ce texte. L'aspect budgétaire n'est pas abordé, de même que les relations avec les pays source, alors qu'il faudrait parler de co-développement. Même si certains points ne relèvent pas du domaine législatif, ils auraient dû être soulevés pour comprendre le sens du texte déposé. Rien n'est proposé sur l'aide médicale d'État et ni sur les mineurs isolés étrangers.
Quelques éléments de contexte. La pression migratoire sur le territoire national reste soutenue : nous nous inscrivons dans le contexte de la crise migratoire de 2015, avec une vague d'arrivées sur le territoire d'une ampleur inédite depuis le conflit en ex-Yougoslavie. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a estimé à plus d'un million le nombre de personnes arrivées en Europe par la voie maritime en Méditerranée cette année-là, avec une accélération très importante au deuxième semestre 2015 et un pic de plus de 200 000 personnes au mois d'octobre.
Depuis 2016, la pression migratoire s'est atténuée aux portes de l'Europe, notamment grâce au triplement des moyens des opérations coordonnées par Frontex en Méditerranée, « Triton » en Italie et « Poséidon » en Grèce, mais aussi à l'entrée en vigueur de l'accord entre la Turquie et la Grèce du 18 mars 2016, ainsi qu'à la mise en place de « hotspots » et des programmes temporaires de relocalisations destinés à soulager l'Italie et la Grèce. Entre 2015 et 2017, le nombre de migrants accédant au continent européen par la Méditerranée est passé de près d'un million à environ 180 000 personnes. La demande de protection internationale suit, à l'échelle de l'Europe, une baisse comparable à ces flux, et s'établit en 2017 à 706 913 demandes d'asile, soit une diminution de 43 % par rapport à 2016.
Ces évolutions numériques s'accompagnent aussi d'une reconfiguration géographique des principales routes de migration vers l'Europe. Les flux estimés en Méditerranée centrale de personnes arrivant notamment en Italie, via la Libye ou la Tunisie depuis l'est et le centre de l'Afrique, ont connu une baisse de 32 % entre 2016 et 2017. S'agissant des flux estimés en Méditerranée orientale, en Grèce, via la Turquie, depuis la Syrie notamment, ils ont diminué de 79 %. En revanche, le flux par la Méditerranée occidentale - Espagne via le Maroc et le Maghreb depuis l'Afrique subsaharienne francophone - est en nette augmentation : on constate un doublement entre 2016 et 2017. Il s'agit d'une immigration par voie maritime - détroit de Gibraltar - et terrestre - enclaves de Ceuta et Melilla - en transit, principalement, par le Maroc et l'Algérie.
Alors que le nombre d'arrivées de migrants diminue en Europe et que celui des demandes d'asile suit cette même tendance globale, ils se maintiennent tous deux à un niveau soutenu en France. Nous avons affaire à d'importants mouvements secondaires ou « flux de rebond », en provenance d'autres États membres de l'Union européenne : soit des étrangers en transit vers d'autres pays - Royaume-Uni, notamment -, soit des personnes cherchant à s'installer ou à demander asile sur notre territoire, parfois après l'avoir déjà fait ailleurs, en raison des défaillances du système européen d'asile régi par le règlement dit « Dublin III ».
Les demandes d'asile en France ont continué d'augmenter en 2017, avec une hausse de 17 %, pour atteindre 100 412 demandes. L'attribution de la protection, directement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou après recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), a connu une augmentation de 20 % entre 2016 et 2017.
En dehors de l'accès au territoire par le biais de l'asile, la délivrance de premiers titres de séjour a connu une hausse ininterrompue depuis 2012, et particulièrement forte entre 2016 et 2017. Cette évolution est notamment due au dynamisme des délivrances de titres de séjour étudiants et humanitaires.
Face à cette pression migratoire, nos structures d'accueil et dispositifs d'éloignement sont sous forte tension. Seuls 60 % des demandeurs d'asile sont accueillis dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les structures d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA). Les autres sont orientés vers l'hébergement d'urgence de « droit commun » ou vers des structures hôtelières. Certains, sans solution, restent dans la rue.
Au fil de la crise migratoire, les dispositifs de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se sont empilés : AT-SA, HUDA déconcentré, PRAHDA, CAO, CAES ; autant de sigles technocratiques qui illustrent le manque de lisibilité de nos dispositifs.
En matière d'intégration, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est débordé par ses nouvelles missions en matière d'asile : pilotage de l'hébergement, gestion de l'allocation pour demandeurs d'asile, avis sur la procédure des « étrangers malades », etc. L'OFII consacre un tiers de ses effectifs au droit d'asile, ce qui fragilise sa fonction historique d'intégration.
S'agissant des délais d'examen des demandes d'asile, ils demeurent excessifs et ne parviennent pas à répondre en temps utile à la demande de protection. La moyenne pour obtenir une décision définitive est encore presque de 15 mois en procédure normale et de 8 mois en procédure accélérée, bien loin des objectifs fixés en 2015.
L'OFPRA a pourtant fait de très gros efforts. Plus de 250 postes ont été créés entre 2016 et 2018. Le délai de traitement est désormais proche de 3 mois. C'est la situation de la Cour nationale du droit d'asile qui est toujours préoccupante, malgré les 51 nouveaux postes budgétés. Le nombre de recours a augmenté de près de 34 % entre 2016 et 2017. Il faudra attendre une année complète pour être en capacité de répondre aux objectifs fixés voilà quelques années, c'est-à-dire une instruction de l'ensemble des dossiers dans un délai compris entre 6 et 9 mois.
Nombre de difficultés proviennent de l'enregistrement des demandes d'asile en préfecture. Les demandeurs d'asile doivent s'adresser à une plateforme gérée par des associations, la PADA, et chargée de prendre rendez-vous à la préfecture pour les demandeurs d'asile, où leur demande d'asile est officiellement enregistrée au GUDA, le guichet unique des demandeurs d'asile. Les délais ne sont pas respectés. D'autant que les associations gestionnaires des PADA mettent en évidence un autre délai, « caché », celui de l'obtention du rendez-vous à la préfecture lui-même.
Le plus grand flou règne sur le délai dans lequel les déboutés du droit d'asile sont effectivement éloignés, étant précisé qu'entre 10 et 15 % seulement des décisions d'éloignement prononcées donnent lieu à une exécution forcée.
J'en viens aux mesures du projet de loi, dont j'ai déjà annoncé le caractère très décevant.
Le titre Ier, relatif à l'asile, crée de nouveaux titres de séjour pluriannuels. Sur les conditions d'octroi de l'asile, le délai ouvert au demandeur passe de 120 à 90 jours. Pour faciliter l'interprétariat, il est fait obligation aux demandeurs d'asile de choisir, dès le stade de l'enregistrement de la demande, la langue dans laquelle ils seront entendus dans la suite de la procédure.
Le titre II porte sur la lutte contre l'immigration irrégulière. La question qui cristallise les débats est la durée de rétention en centre de rétention administrative, que le Gouvernement a souhaité tripler de 45 à 135 jours et que l'Assemblée nationale a fixé à 90 jours.
Sur les mesures relatives à l'intégration, beaucoup de dispositions sont de simple affichage.
Le texte a subi ensuite peu de modifications de fond à l'Assemblée nationale.
Que proposons-nous ? Je souhaite en premier lieu revoir la méthode d'élaboration de notre politique migratoire. Il nous faut avoir une vision annuelle globale au Parlement, avec des objectifs chiffrés, fondés sur des indicateurs d'entrées, de séjour ou d'éloignement. Nous l'avons voté en 2015. Il faudra aussi revenir sur les modifications apportées sans réelle raison par l'Assemblée nationale à la loi du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen, un texte adopté voilà moins de trois mois par les députés eux-mêmes. Il convient d'avancer sur le sujet des mineurs étrangers isolés, qui ne doivent pas être placés en centres de rétention, soyons clairs. La discussion reste ouverte sur les mineurs accompagnant leurs familles. Je propose une évolution que j'espère cohérente, humaine et pragmatique. Nous aurons également des propositions en matière de relations avec les pays source. Certains visas ne devraient être accordés que si les laisser-passer consulaires sont donnés.
Sans entrer à ce stade dans le détail, j'indique simplement mon souhait de maintenir le délai d'appel d'une décision rendue par l'OFPRA devant la CNDA à un mois, comme c'est le cas aujourd'hui. La réduction à 15 jours n'est absolument pas efficace. On ne gagnera pas en efficacité en réduisant les voies de recours et en privant quelqu'un d'un droit ; on gagnera du temps si on donne des moyens, notamment aux préfectures pour accorder des rendez-vous rapidement.
Sur les mineurs, il nous faut aussi vraiment prendre en considération les grandes difficultés auxquelles font face les départements. On a cru comprendre que le Gouvernement et l'Assemblée des départements de France (ADF) s'étaient mis d'accord pour une participation financière de l'État. Il faut aider nos départements avec la création d'un fichier national biométrique des personnes évaluées majeures. Sur le délit de solidarité, restons-en au droit actuel, parfaitement équilibré. Un dernier mot sur la situation outre-mer : la dimension migratoire de la crise à Mayotte est essentielle, et pourtant rien ne figure dans le texte ; nous attendons sur ce point l'avis rendu par le Conseil d'État sur la proposition de loi de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, nous verrons en séance les solutions que nous pouvons contribuer à proposer à nos compatriotes.
En définitive, face à ce texte disparate et indécis, à cette absence de ligne claire, je propose au Sénat d'opposer un contre-projet de fond, équilibré et réaliste, qui assume ses choix. L'enjeu, c'est la cohérence : disons ce que l'on veut réellement.
M. Philippe Bas, président. - Merci de cette présentation des flux migratoires et de leur évolution récente, qui s'inscrit dans une vision globale de tous les aspects de la politique de l'asile et des migrations. Le texte du Gouvernement doit en effet être relativisé au regard de son importance et de ses effets. Il présente un certain nombre de manques : politique d'intégration, mesures d'éloignement, lutte contre le détournement du droit d'asile...
Je suis heureux d'accueillir M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis de la commission de la culture.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - La commission de la culture, de l'éducation et de la communication s'est saisie du texte sur quatre articles : l'article 20, relatif aux « passeports talents » et à la mobilité des chercheurs étrangers ; l'article 21, relatif à la mobilité des étudiants étrangers et à l'autorisation provisoire de séjour, qui leur permet de rester 12 mois supplémentaires sur le territoire après l'obtention du diplôme pour chercher un emploi ou créer une entreprise ; l'article 22, relatif à la mobilité des jeunes au pair ; l'article 33 quater, qui traite de la scolarisation obligatoire.
En 2015, nous avions marqué notre attachement au dispositif d'immigration choisie, permettant de faire venir des profils intéressants. Nous avions émis une réserve sur le fait que les dispositifs très différents d'immigration choisie ne doivent pas constituer non plus un aspirateur de talents. En ces temps de pression migratoire forte, les risques de détournement doivent être appréciés.
M. Jean-Yves Leconte. - Le rapport de notre collègue nous permet de disposer d'un utile panorama global de la situation actuelle. Ayons quelques points de comparaison : en 2016, l'Union européenne a reçu un peu plus de 1,2 million de demandes d'asile de la part de primo-demandeurs, chiffre passé à 650 000 en 2017 ; l'Allemagne est passée de 722 000 à 198 000 demandes ; la France, de 77 000 à 91 000, soit des ordres de grandeur bien différents. La part de la France n'est pas encore digne de nos ambitions ni de nos valeurs. L'Allemagne, elle, a consenti d'énormes efforts pour accueillir les demandeurs d'asile, en réorganisant profondément son dispositif. Ne l'oublions pas.
C'est le premier texte qui lie vraiment, de manière assumée, les questions d'asile et d'immigration, jusqu'à présent traitées séparément. Contrairement à celui de 2015, le projet de loi ne transpose aucune directive européenne majeure. Le Conseil d'État l'a indiqué, beaucoup de mesures figurant dans les textes adoptés en 2015 et 2016 n'ont même pas encore été évaluées. Le rapporteur l'a dit, nombre de propositions sont de l'affichage : ce ne sont que des réductions ou des violations des droits de la défense.
Il faut tenir compte du contexte européen et réfléchir à l'avenir de la procédure dite « Dublin », dans laquelle s'inscrivent toutes les politiques d'asile des pays européens. Elle ne fonctionne pas correctement, faisant peser des responsabilités disproportionnées sur trois pays du sud de l'Europe. Elle nous empêche de faire face à des situations humanitaires très difficiles pour ceux qui sont placés sous statut « Dublin » et qui doivent être transférés vers un autre pays européen chargé de l'examen de leur demande d'asile. Cette réforme est essentielle pour avoir enfin un fonctionnement de l'asile correct en Europe.
Et ayons aussi bien en tête que s'il y a une baisse de la pression constatée en Europe depuis 2016, c'est grâce à un accord avec la Turquie. Or des élections présidentielle et législatives sont prévues dans ce pays, et l'une des candidates annonce très clairement son objectif de renvoyer les millions de réfugiés présents sur le territoire de la Turquie.
La seule question des laissez-passer consulaires ne saurait constituer la colonne vertébrale de nos relations avec les pays africains : il y a aussi la question de l'intégration ! Il est important que les demandeurs se sentent respectés et soient traités dignement. Or, actuellement, il faut de longs mois pour espérer obtenir une carte de séjour et de longues années avant de pouvoir demander une naturalisation. Ce sont aussi des points à améliorer.
Enfin, le rapport de la commission de la culture évoque l'attractivité du pays : nous ne pouvons faire l'économie d'une politique du type passeport-talent, pour faire venir les étudiants en France. Or c'est un aspect faible du texte.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Les auditions étaient particulièrement intéressantes et le rapport contient des analyses très fines : j'en remercie le rapporteur.
Accueillir, oui, mais accueillir bien : ce n'est pas le cas aujourd'hui. Les questions d'asile intéressent les Français, mais le débat porte plus généralement sur l'immigration, qui est essentiellement économique et pose de nombreux problèmes, en matière de logement en particulier. Nous en savons quelque chose en Île-de-France !
Quelle immigration voulons-nous ? Comment accueillir ceux qui veulent venir ? Ce texte technique n'en dit rien, il ne livre aucune vision d'ensemble et je le regrette.
Mme Esther Benbassa. - Je salue le rapport, au moins pour sa partie factuelle. Le rapporteur a justement souligné les grandes absences de ce texte et il a noté qu'il ne s'agissait pas d'un grand projet de loi. Son titre même est fallacieux : l'immigration n'est pas « maîtrisée », elle est réprimée, découragée ; le droit d'asile n'est pas « effectif », il est bafoué. Rarement un texte de loi aura été si déséquilibré, en dépit de quelques avancées, aux articles 1er et 3, sur la carte de séjour pluriannuelle ou les fratries.
Les principales mesures du texte vont dégrader la vie des immigrés et les conditions de travail des associations et des administrations. Les délais raccourcis - de dépôt, de recours - ne sont pas tenables et je remercie le rapporteur qui demande le rétablissement du délai d'un mois. La saisine immédiate complique le travail et, finalement, rallonge les délais de traitement !
L'extension de 45 à 90 jours de la durée d'enfermement en centre de rétention n'est pas acceptable, d'autant que les décisions (expulsion ou autres mesures) sont prises en huit à dix jours. Le traitement des dossiers par visioconférence contribue à la déshumanisation. L'humanité est brutalisée... car ce texte a une visée unique, la dissuasion migratoire. Cela ne fait pas honneur à la France, qui s'enorgueillissait jadis de « donner asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté » et de le « refuser aux tyrans », comme le proclame la Constitution de l'an I.
Je déplore moi aussi certains manques dans ce texte : sur les femmes et sur les personnes LGBT, en particulier en rétention. Il y a une LGBT-phobie dans les centres de rétention.
Mme Josiane Costes. - Merci au rapporteur pour son travail éclairant. Le droit, en cette matière, a été souvent réécrit, il est dommage que nous ne disposions pas de bilans à cet égard. Le raccourcissement du délai de recours devant la CNDA pose problème. La prolongation de la rétention, quand on voit l'état des locaux, n'est pas envisageable.
Le texte n'inclut pas les réfugiés climatiques, or c'est un flux qui va augmenter dans les prochaines années. De même, les moyens d'intégration ne sont pas davantage développés dans ce projet de loi. Enfin, les interprètes ont une grande importance pour donner leur chance aux demandeurs, c'est ce que j'ai pu constater lors de notre déplacement à la CNDA : ils doivent être bien formés.
Je souhaite que la France reste fidèle à ce qu'elle a toujours été.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je m'exprime à titre personnel, pour dire que mon département et plus largement les outre-mer sont absents du projet de loi. J'en profite par ailleurs pour saluer la qualité du travail de notre rapporteur. Or la Guyane et Mayotte sont dans une situation particulière. Chez moi, il y a davantage de reconduites à la frontière que dans tout l'hexagone. Avec 10 000 naissances par an, il faudrait construire une salle de classe par jour pour accueillir tous les enfants. J'ai demandé au ministre pourquoi les chiffres des outre-mer n'étaient pas agrégés dans les chiffres nationaux : il m'a affirmé qu'ils l'étaient. Monsieur le rapporteur, avez-vous pu vérifier si tel était bien le cas ?
Dans la proposition de loi relative à Mayotte que j'ai déposée récemment sur le bureau du Sénat, j'aborde la délicate question du droit du sol et des règles d'acquisition de la nationalité française par une personne née en France de parents étrangers. Le Président Larcher a bien voulu transmettre ma proposition de loi au Conseil d'État, qui a rendu son avis hier soir. J'attends sa publication par notre Président pour en parler. Je précise à cet égard que je déposerai des amendements en séance sur la situation particulière à Mayotte.
Mme Agnès Canayer. - Le rapporteur a fait un beau travail, sur un texte très attendu. Hélas, le projet de loi ne répond pas aux enjeux, faute de reposer sur un triptyque indispensable. Fermeté, en posant des limites dans l'accès à la nationalité et aux titres de séjour ; crédibilité, pour appliquer réellement les procédures d'éloignement ; et humanité, car pour que l'accueil et l'intégration donnent des résultats, il est essentiel que les demandeurs d'asile s'insèrent aussi et que les dispositifs d'accueil des étrangers soient mis en relation avec les dispositifs de droit commun d'insertion professionnelle. Le texte doit être amendé, pour préserver l'équilibre entre ces trois exigences.
M. Didier Marie. - Bravo au rapporteur pour son travail de qualité et ses propos mesurés. Mais ce texte est-il vraiment utile ? Les lois de 2015 et 2016 n'ont pas donné leur plein effet, mais déjà on modifie les délais, par exemple d'instruction des dossiers. C'est une loi d'affichage, avec une approche partielle et partiale. Il manque en effet la coopération avec les pays d'origine ou de transit, pour lutter contre le trafic d'êtres humains. Il manque aussi l'approche européenne. Les crises politiques, comme dernièrement en Italie, vont rendre les discussions très difficiles dans les mois qui viennent, et la crise humanitaire se traduit par une valse des « Dublinés ». De nombreux réfugiés sont condamnés à errer de pays en pays, sans solution. Cela devient un mode de vie ! Il est temps de rapprocher les jurisprudences et les conditions d'accueil entre les États membres.
Pendant que nous dépensons 1,3 milliard d'euros pour l'accueil des réfugiés, l'Allemagne y consacre 22 milliards. Les moyens de l'OFPRA et de la CNDA sont encore insuffisants. Le texte est partial : il traite, c'est une première, à la fois de l'asile et de l'immigration. Certains propos sur les « hordes de réfugiés » et le « benchmarking » auquel se livreraient les demandeurs d'asile sont dangereux, d'autant que l'opinion publique est déjà méfiante.
Mme Catherine Troendlé. - Le modèle allemand a été évoqué. Mais l'Allemagne connaît une situation inédite : son office d'évaluation et d'accueil des immigrés est en faillite ! Le directeur fédéral a, depuis 2013 et surtout 2015, alerté la chancelière et son bras droit, M. Altmaier, sur le manque de moyens... Une quarantaine de personnes (qui en France relèveraient du fichier S) seraient ainsi passées entre les mailles du filet. En outre, le Bund affecte un nombre de réfugiés à chaque Land, à charge pour ce dernier de gérer la prise en charge : logement, formation, etc. Les Länder sont asphyxiés ! L'Allemagne se trouve en conséquence dans une situation très difficile, et la chancelière est mise en difficulté, car le dossier a été mal traité.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Monsieur Mohamed Soilihi, pour répondre à votre question, les chiffres ne sont jamais consolidés au-delà de la métropole ; mais dans le rapport annuel du Gouvernement, vous trouvez à la fois ceux de la métropole et ceux des outre-mer. Le seul problème, c'est qu'en 2015 et les années suivantes... nous n'avons pas vu le rapport ! Cependant j'ai demandé les chiffres, je les ai obtenus, je vous les transmettrai.
Malgré des divergences, nous sommes tous au moins d'accord sur la nécessité de rétablir l'équilibre du texte. Nous n'avons pas eu d'évaluation des lois de 2015 et 2016, mais les effets sur l'OFPRA, sur la CNDA, commencent à apparaître. Ce n'est pas un problème de moyens, ils ne sont pas sous-dotés. Dès que la CNDA aura, comme l'OFPRA, mis en oeuvre les nouvelles mesures, elle fonctionnera bien.
L'Europe travaille à la codification de trois directives, ces évolutions auront bien sûr un impact sur notre législation, dans quelques mois ou plus certainement années. Un régime d'asile européen unique, c'est un peu compliqué : des critères convergents seraient déjà appréciables. La discussion avec les pays étrangers est toujours plus ou moins un rapport de forces bilatéral ; mais pas seulement ! Le co-développement et les aspects économiques comptent aussi, notamment avec les pays francophones.
S'agissant de l'immigration régulière, il faut se donner les moyens de l'intégration : depuis quarante ans, notre pays n'a pas été très brillant sur cette question - si tel était le cas, nous ne connaîtrions pas la situation actuelle. Il est temps de dire et de voter des mesures réellement utiles et efficaces.
L'immigration est redevenue, au plan politique, un chiffon rouge, faute d'informations transparentes. Si nous partageons une partie du constat, nous pouvons aussi avoir des divergences sur les centres de rétention par exemple. Que la France fixe sa ligne, car rien n'est pire que l'indécision. Celle-ci nourrit des réseaux de migrants, avec des profiteurs et des victimes.
La réunion est suspendue à 13 heures.
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est reprise à 14 h 30.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles additionnels avant l'article 1er
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-216 rectifié prévoit l'organisation d'un débat annuel au Parlement sur les orientations de la politique d'immigration et d'intégration. Je suis extrêmement favorable à cet amendement, que le Sénat avait déjà adopté en 2016, car cela nous permettra d'être informés sur les enjeux et d'avoir une véritable stratégie en la matière. S'il était adopté, l'amendement COM-26 tomberait.
L'amendement COM-216 rectifié est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-26 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-236 vise à supprimer l'article 1er du projet de loi, pour trois raisons. Les titres de séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides ont été réformés voilà moins de trois ans, sans que le Gouvernement ait procédé à leur évaluation. En outre, l'article 1er est contraire à la position adoptée par le Sénat en 2015, puisque, comme le rappelle l'article 16 de la directive « Qualification » du 13 décembre 2011, la protection subsidiaire n'est pas permanente et son octroi doit être réévalué périodiquement. De surcroît, point le plus important, le dispositif proposé par le Gouvernement est moins protecteur pour les apatrides : ces derniers bénéficieraient d'une carte de résident après quatre ans de présence en France, contre trois ans aujourd'hui.
L'amendement COM-236 est adopté.
En conséquence, l'article 1er est supprimé. Les amendements COM-1 rectifié ter, COM-2 rectifié ter, COM-33, COM-188, COM-61, COM-189 et COM-62 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements en discussion commune COM-4 rectifié ter et COM-32 visent à imposer la maîtrise de la langue française pour l'octroi des cartes de résident de plein droit. Ils seront en partie satisfaits par un amendement que je présenterai portant article additionnel après l'article 26 bis A. D'où une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable.
M. Alain Marc. - Pour juger de la maîtrise de la langue française, il faut disposer d'un référentiel extrêmement précis, précisant les compétences acquises à l'écrit et à l'oral.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est justement l'objet de l'amendement que je présenterai après l'article 26 bis A !
M. Philippe Bas, président. - Nous aurons donc l'occasion d'y revenir.
Les amendements COM-4 rectifié ter et COM-32 sont retirés.
M. Jean-Yves Leconte. - La fratrie d'un jeune mineur qui obtiendrait la protection et qui, par rapprochement familial, viendrait en France, perdrait tout droit de séjour à sa majorité. C'est pour éviter ce genre de situations que nous avons déposé l'amendement COM-190.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-190 relatif à la délivrance d'un titre de séjour aux frères et aux soeurs d'un réfugié, par souci de cohérence avec la volonté de ne pas élargir le périmètre de la réunification familiale, que j'exprimerai à l'article 3 du projet de loi. Cela n'empêchera pas les frères et soeurs de déposer une demande d'asile en France.
L'amendement COM-190 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-237 est de cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi. S'il est adopté, l'amendement COM-210 de M. Richard tombera.
L'amendement COM-237 est adopté et l'amendement COM-210 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-63 de M. Leconte qui fixe un délai d'un mois à l'administration pour délivrer une carte de résident à un réfugié. Je propose toutefois une rectification : il faudrait faire débuter ce délai de délivrance au moment de la notification de la décision de protection, pas de la décision elle-même. En outre, nous devrons travailler d'ici à la séance publique pour étendre cette disposition aux apatrides et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, afin d'assurer à tous une égalité de traitement entre les personnes bénéficiant d'une protection internationale.
M. Jean-Yves Leconte. - J'accepte la rectification proposée par le rapporteur.
L'amendement COM-63 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-5 rectifié ter. Restons-en aux principes existants, d'autant que l'amendement est contraire à la directive « Qualification » de décembre 2011, qui inclut les concubins dans le champ de la réunification familiale.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Au regard des précisions du rapporteur, j'accepte de retirer cet amendement.
L'amendement COM-5 rectifié ter est retiré.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le bénéficiaire d'une protection internationale peut être rejoint par ses enfants jusqu'à la veille de leur dix-neuvième anniversaire. Il s'agit d'une disposition ancienne en droit des étrangers, pour laisser le temps aux mineurs de réaliser leurs démarches administratives.
L'amendement COM-6 rectifié ter propose de permettre la réunification familiale uniquement pour les mineurs, c'est-à-dire de supprimer cette phase intermédiaire entre 18 et 19 ans. Nous devons étudier de près cette disposition, qui pourrait concerner d'autres pans du droit des étrangers. Je propose d'y retravailler d'ici à la séance. À ce stade, il serait préférable que l'amendement soit retiré.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Je le retire.
L'amendement COM-6 rectifié ter est retiré.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable sur les amendements identiques COM-7 rectifié ter et COM-31 qui suppriment l'extension de la réunification familiale aux frères et soeurs d'une personne protégée. Nous en avons parlé tout à l'heure.
Les amendements identiques COM-7 rectifié ter et COM-31 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-66 de M. Leconte.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nos travaux avancent trop rapidement. Il nous faut plus de temps pour examiner les amendements !
M. Philippe Bas, président. - Je suis comptable du temps, mes chers collègues : il nous faut aboutir. Je veillerai cependant à ce que le débat puisse avoir lieu à chaque fois qu'il est question du fond. N'hésitez donc pas à demander la parole !
M. Jean-Yves Leconte. - L'objet de mon amendement COM-66 est simple : lorsqu'un enfant devient majeur pendant la période d'examen de la demande d'asile de ses parents, il doit pouvoir aussi bénéficier de la réunification familiale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les explications de Jean-Yves Leconte me paraissant très claires, je souhaite connaître les raisons qui motivent le refus du rapporteur.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Aujourd'hui, l'âge de l'enfant d'une personne protégée est pris en compte au moment du dépôt de la demande de réunification familiale. L'amendement COM-66 propose qu'il le soit plus tôt, c'est-à-dire au moment du dépôt de la demande d'asile, ce qui laisserait plus de marges aux personnes concernées.
En tout état de cause, l'accélération de l'instruction des demandes d'asile devrait réduire ce différentiel calendaire entre la date de dépôt de la demande, d'une part, et la réunification familiale, d'autre part. En outre, il semble délicat d'admettre à la réunification familiale des enfants devenus majeurs. D'où l'avis défavorable.
L'amendement COM-66 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Sur mon amendement COM-238, je rappelle que la loi de 2015 relative à la réforme du droit d'asile a créé un dispositif de prévention des mutilations sexuelles pour protéger les mineures de sexe féminin. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) peut solliciter l'organisation d'un examen médical, soit pendant l'instruction de la demande d'asile, soit après l'octroi de la protection afin de vérifier qu'aucune mutilation sexuelle n'a été pratiquée depuis le début de l'étude du dossier.
L'Assemblée nationale a étendu l'examen médical prévu lors de l'instruction de la demande d'asile aux mineurs de sexe masculin, invoquant un risque de mutilation sexuelle de nature à altérer leurs fonctions reproductrices. Ce type de mutilations constitue un phénomène nouveau mais une problématique réelle dans certaines régions du monde, comme l'ont montré mes auditions
Dès lors, cet amendement vise à soumettre l'organisation, par l'OFPRA, d'un examen médical pour vérifier que le mineur de sexe masculin n'a pas non plus subi de mutilations sexuelles depuis l'octroi de sa protection. Cet amendement a donc vocation à être beaucoup plus protecteur pour les personnes concernées.
Mme Esther Benbassa. - Je m'abstiens sur cet amendement !
L'amendement COM-238 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements en discussion commune COM-52 rectifié et COM-51 concernent également l'examen médical des demandeurs d'asile. L'amendement COM-52 permettrait au demandeur d'organiser, à ses frais, son propre examen médical, dans l'hypothèse où cela ne lui a pas été proposé.
Il convient plutôt de laisser à l'OFPRA la maîtrise de cet examen médical : si l'office devait le refuser, encore faudrait-il qu'il s'explique.
En outre, il est difficile de définir, dans la loi, le contenu exact de l'examen médical à mener, comme le propose l'amendement COM-51. Laissons un peu de souplesse au dispositif et la maîtrise à l'OFPRA. Avis défavorable sur ces deux amendements.
M. Didier Marie. - On peut imaginer, pour telle ou telle raison, que l'OFPRA ne diligente pas l'examen médical, quand bien même le demandeur aurait à faire valoir des traces de sévices. Le cas échéant, le demandeur doit pouvoir solliciter lui-même cet examen, en ayant toutes les garanties nécessaires, comme le fait de disposer d'une liste de médecins agréés pour le pratiquer.
Mme Brigitte Lherbier. - Qu'il y ait la possibilité d'avoir un recours contre la décision de l'OFPRA de refuser un examen médical semble envisageable. À l'inverse, que cet examen soit aux frais du demandeur entraînerait une différenciation inéquitable !
M. Jean-Yves Leconte. - C'est pour cela que mon amendement COM-51 précise que l'OFPRA peut demander un examen médical qui ne doit porter que sur les signes de persécution. Si l'OFPRA ne le demande pas, le demandeur d'asile doit pouvoir faire valoir ses droits. S'il faut corriger l'amendement en fonction de la remarque de Mme Lherbier, pourquoi pas ?
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il s'agit juste d'une information à transmettre au demandeur sur la possibilité d'organiser, à ses frais, un examen médical. Il n'y a rien là de très compliqué.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'OFPRA ne nous a jamais signalé qu'un examen médical ait été refusé. Sincèrement, si refus il y avait eu, nous l'aurions su. Faisons confiance à l'office !
Mme Brigitte Lherbier. - C'est important de le préciser.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La définition du contenu du contrôle médical ne doit pas figurer dans la loi. C'est le travail des médecins, pas du législateur.
M. André Reichardt. - Je ne vois pas pourquoi l'OFPRA, dès lors qu'il est signalé que la personne a fait l'objet de mutilations, ne diligenterait pas un examen médical. Je trouve moi aussi gênante cette distinction entre les demandeurs d'asile qui pourraient payer un examen médical et ceux qui ne le pourraient pas. Il ne faut pas non plus ralentir les délais d'instruction.
Les amendements COM-52 rectifié et COM-51 ne sont pas adoptés.
Article additionnel avant l'article 4
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'objet de l'amendement COM-50 est l'intégration des aspects liés au sexe dans la définition des motifs de persécution. J'en demande le retrait parce que c'est déjà pris en compte dans le droit positif. En effet, l'appartenance à un groupe social prévue par la convention de Genève et la directive « Qualification » de 2011 comprend en effet les persécutions liées au sexe.
M. Philippe Bas, président. - Retirez-vous cet amendement, monsieur Leconte ?
M. Jean-Yves Leconte. - Non. Dans le pire des cas, je redéposerai cet amendement en séance et le rapporteur répétera son argumentation. Ce sera au moins cela !
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - L'exposé des motifs de l'amendement précise bien que la directive ne reprend justement pas les aspects liés au sexe.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Si, ce motif de persécution est pris en compte dans la notion de groupe social.
L'amendement COM-50 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Reprenant une mesure votée par le Sénat en 2015, mon amendement COM-250 vise à préciser qu'après avoir qualifié les faits, l'OFPRA a l'obligation, et non la simple faculté, de refuser le statut de réfugié, ou d'y mettre fin, s'agissant des personnes pour lesquelles, soit il y a des raisons sérieuses de considérer que leur présence en France constitue une menace grave pour la sûreté de l'État, soit qui ont été condamnées pour un crime, un délit constituant un acte de terrorisme ou un délit puni de 10 ans d'emprisonnement, et qui constituent une menace grave pour la société.
M. Alain Richard. - Malgré ma proximité de réflexion avec le rapporteur sur d'autres sujets, en l'espèce, je redoute un risque juridique.
Dans le premier cas, il y a des raisons sérieuses de considérer que la présence en France constitue une menace. C'est une mesure de police, qui, par définition, est toujours prise au terme d'une appréciation de situation. En l'occurrence, c'est l'OFPRA qui joue le rôle d'autorité administrative. Il me semble donc préférable de conserver le verbe « pouvoir ».
Dans le second, puisqu'il s'agit de la conséquence d'une condamnation, ne risquons-nous pas de nous retrouver dans une situation de peine automatique ? Par rapport à la confiance accordée globalement à l'OFPRA et aux bornes juridiques à l'intérieur desquelles on doit se trouver, je ne suis pas sûr que cette création d'une double obligation soit complètement sécurisée.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur le rapporteur, M. Richard nous alerte sur un risque juridique qu'il y aurait dans votre amendement. Maintenez-vous votre position ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui. Les faits sont portés à la connaissance de l'OFPRA, qui les apprécie, les qualifie et décide d'accorder ou non la protection. Dans la mesure où, lors de son examen, l'OFPRA considèrerait que la personne ne réunit pas les conditions du statut de réfugié, il devrait inévitablement prononcer le refus du statut de réfugié. Restera la possibilité, pour le demandeur, de saisir la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
L'amendement COM-250 est adopté et l'amendement COM-30 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-252 étend le champ des comportements susceptibles de fonder une décision d'exclusion ou de cessation du statut de réfugié sur le fondement de l'article L. 711-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), en supprimant le caractère de gravité de cette menace. Il ajoute également les menaces à la sécurité publique, afin de couvrir les cas de personnes qui représentent une menace, non pour la sûreté de l'État, mais pour la sécurité sur le territoire et qui n'ont, de ce fait, pas vocation à être protégées par la France. Ces précisions reprennent exactement la terminologie de l'article 14 de la directive « Qualification » déjà évoqué.
L'amendement COM-252 est adopté ; les amendements COM-8 rectifié ter et COM-81 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-253 propose une nouvelle rédaction de l'article 4, s'agissant de la prise en compte des condamnations intervenues dans des États tiers, et susceptibles de fonder une décision de refus ou de retrait du statut de réfugié. Cette extension du champ d'application, introduite à l'Assemblée nationale, me semble en effet opportune, puisqu'elle permettrait d'écarter du droit d'asile une personne condamnée pour un crime ou un acte de terrorisme par les États-Unis ou le Canada.
M. Jean-Yves Leconte. - Tout cela serait très cohérent si les États se fondaient sur les mêmes définitions des crimes et actes de terrorisme. Or ce n'est pas le cas.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La notion de crime ou de délit sera appréciée à la lumière des principes du droit pénal français.
M. Jean-Yves Leconte. - Et l'acte de terrorisme aussi ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, tout à fait.
M. Jean-Yves Leconte. - Cela risque de rendre les choses plus compliquées.
L'amendement COM-253 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-82 propose que le refus d'une demande d'asile ne puisse être opposé que si l'intéressé bénéficie dans son pays d'origine d'une protection qualifiée d'effective et de non temporaire. Je demande le retrait de cet amendement. En effet, l'article L. 713-3 du CESEDA, qui transpose exactement les termes de l'article 8 de la directive « Qualification », dispose que la personne doit être en capacité de s'établir dans ledit pays, ce qui me semble revenir à l'existence d'une protection effective et non temporaire.
L'amendement COM-82 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-254 rectifié que je présente reprend la possibilité prévue à l'article 4 de procéder à des enquêtes administratives pouvant conduire au refus ou au retrait de titres de séjour, ou d'une protection internationale. Il codifie cette mesure au sein du CESEDA, et non pas au sein du code de la sécurité intérieure, ce qui est plus cohérent. Il reprend en outre, via un décret, la garantie selon laquelle les personnes concernées sont informées de la consultation de traitements de données à caractère personnel.
Mme Brigitte Lherbier. - Qui serait à l'origine de la demande d'enquête administrative ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans le cas de l'octroi d'une demande de protection internationale, cela peut être l'OFPRA.
M. Alain Richard. - La codification proposée par l'amendement est la bonne option. Cependant, pour le bon fonctionnement des services, ne serait-il pas judicieux de renvoyer à l'article du code de la sécurité intérieure qui indique la procédure ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous pouvons regarder si cette option est envisageable.
L'amendement COM-254 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-278 concerne les clauses de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire. Dans le même esprit que ce que je vous ai proposé à l'amendement COM-250, il précise qu'après avoir qualifié les faits, et si ceux-ci correspondent à une clause de cessation de la protection due au titre de la convention de Genève, l'OFPRA a l'obligation, et non la simple faculté, de mettre fin au statut de réfugié. L'amendement institue en outre le même principe en matière de protection subsidiaire.
Par ailleurs, l'amendement supprime le caractère de gravité de la menace exigée pour exclure une personne du bénéfice de la protection subsidiaire lorsque son activité constitue une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
Enfin, il ajoute une clause d'exclusion de la protection subsidiaire. Le droit en vigueur prévoit en effet l'exclusion des personnes dont l'activité sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État, mais pas celles des instigateurs ou de leurs complices. Étant donné la gravité des agissements concernés, le présent amendement propose de procéder à cette exclusion.
Ces mesures concernant la protection subsidiaire, conformes à l'article 17 de la directive « Qualification », ont déjà été votées par le Sénat en 2015.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous nous heurtons à la même difficulté qu'à l'amendement COM-250, celle de l'automaticité.
M. Jean-Yves Leconte. - L'objectif de cet amendement risque d'être contrecarré. S'il est possible de faire appel à la CNDA, la Cour pourra se retrouver à juger une décision qui relève du législateur et que l'OFPRA est tenue de mettre en oeuvre. Ne vaudrait-il pas mieux obliger l'OFPRA à se saisir de ces cas ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En réalité, l'OFPRA instruit les dossiers et se fait donc sa propre conviction. Le maintien ou non du statut dépend de la décision qu'elle prend. L'OFPRA n'est pas liée par la décision d'une autre instance.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est pourtant le cas.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Non. L'OFPRA a accès à accès à tous les documents nécessaires pour établir sa propre décision.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Ce n'est pas ce que dit l'amendement COM-250.
L'amendement COM-278 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-201, car j'approuve totalement les dispositions de cet article. Il est notamment relatif à la réduction des délais dans lesquels une demande d'asile devient tardive, de 120 à 90 jours, que j'avais moi-même proposée en 2015.
Mme Esther Benbassa. - Le délai prévu dans l'article est insuffisant. Ces dispositions affaiblissent les droits fondamentaux des demandeurs d'asile.
L'amendement COM-201 n' est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'émets un avis favorable à l'amendement COM-83 qui précise que le rapport annuel établi par l'OFPRA fournit des données quantitatives et qualitatives présentées par pays d'origine. L'OFPRA inclut d'ailleurs d'ores et déjà ces données dans ses rapports annuels.
L'amendement COM-83 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans le même esprit, je suis favorable à l'amendement COM-84 qui complète également les données quantitatives et qualitatives présentées dans le rapport annuel de l'OFPRA. Y seraient ajoutées les données relatives à la langue d'instruction. J'émets donc un avis favorable sous réserve d'une rectification qui remplace les mots « langue d'instruction » par « langue utilisée ».
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je rectifie en ce sens.
L'amendement COM-84 ainsi rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-69 propose de compléter la définition des pays d'origine sûrs pour garantir qu'un pays ne puisse figurer sur cette liste si l'on y pratique la persécution, la torture ou des traitements inhumains à l'encontre des personnes transgenres. L'Assemblée nationale y avait ajouté la mention de l'orientation sexuelle. Il me semble donc cohérent d'y intégrer à la notion d'identité de genre.
L'amendement COM-69 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-67 propose d'introduire une procédure exceptionnelle de suspension d'un pays de la liste des pays d'origine sûrs, qui serait mise en oeuvre par le directeur de l'OFPRA, puis confirmée par son conseil d'administration. J'en demande le retrait, à défaut ce sera un avis défavorable, car une procédure exceptionnelle similaire existe déjà, mise en oeuvre par le conseil administration de l'OFPRA.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement autorise le directeur à agir seul et rapidement.
L'amendement COM-67 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-85 propose de compléter la liste des associations de défense pouvant saisir le conseil d'administration de l'OFPRA d'une demande d'inscription ou de radiation de la liste des pays sûrs, en y ajoutant les associations de lutte contre l'homophobie ou la transphobie. J'émets un avis favorable sous réserve d'une rectification : par cohérence avec la rédaction des autres catégories d'associations déjà incluses à l'article L. 722-1 du CESEDA, il vaut mieux parler d'« association de défense des personnes homosexuelles ou des personnes transgenres ».
Mme Esther Benbassa. - Le terme « homosexuels » est connoté. Les associations utilisent « LGBT ».
M. Philippe Bas, président. - Mieux vaut s'exprimer en français. Personnellement, je parle des « associations de défense des personnes homosexuelles et des personnes transgenres ».
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retenons cette rédaction.
L'amendement COM-85, ainsi rectifié, est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-64 qui supprime la faculté pour l'OFPRA de statuer de sa propre initiative en procédure accélérée.
L'amendement COM-64 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je demande de retrait de l'amendement COM-177 qui prévoit que le demandeur introduit sa demande d'asile auprès de l'Office dans la langue qu'il a indiquée lors de l'enregistrement de sa demande. Il est satisfait.
M. Jean-Yves Leconte. - Pourquoi ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ces dispositions figurent déjà dans l'article 7 qui prévoit que le demandeur indiquera la langue dans laquelle il souhaite que se déroule l'ensemble de la procédure de demande d'asile, y compris à l'OFPRA, lors de l'entretien personnel et du récit de son parcours. Cette mesure qui est un gage d'efficacité suscite d'ailleurs des inquiétudes. Le directeur de l'OFPRA y répond en disant qu'il sera toujours possible de changer de langue pour l'entretien personnel s'il y a eu une erreur dans le choix de langue lors de l'enregistrement de la demande d'asile à la préfecture.
M. Jean-Yves Leconte. - Il ne s'agit pas de cela. Cet amendement précise que le requérant pourra faire son récit dans une langue autre que le français plutôt que de faire intervenir un traducteur.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il s'agit de la langue dans laquelle le requérant fait son récit.
M. Jean-Yves Leconte. - Le requérant doit pouvoir s'exprimer le plus librement possible.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement ne mentionne ce récit à aucun moment.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Lorsque le demandeur d'asile fait sa demande, il indique la langue dans laquelle elle sera instruite. Il pourra faire son récit dans cette langue et pas forcément en français.
M. Jean-Yves Leconte. - Il satisfait donc notre amendement ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, tel que le dispositif de votre amendement est rédigé.
Mme Brigitte Lherbier. - Et si la demande se fait par écrit dans une langue autre que le français, la même langue sera-t-elle utilisée pour le récit ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, c'est l'objectif de l'article 7.
L'amendement n° COM-177 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon prochain amendement concerne la notification des décisions et l'envoi des convocations de l'OFPRA par tout moyen. Cette évolution suscite des inquiétudes. Comment savoir en effet avec certitude que la décision ou la convocation ont bien été reçues par le demandeur ? Il faut une date certaine de réception pour permettre le décompte des différents délais, notamment celui du délai de recours. C'est la raison pour laquelle je vous propose par mon amendement COM-285 de renvoyer à un décret en Conseil d'État afin de préciser les conditions dans lesquelles les convocations et notifications de l'OFPRA par voie dématérialisée permettront d'assurer effectivement la confidentialité et la réception personnelle par le demandeur. L'objectif est ainsi d'éviter une incertitude juridique et de répondre aux inquiétudes.
M. Didier Marie. - Encore faudra-t-il que le décret précise ce qu'est l'accusé de réception dématérialisé. Le demandeur d'asile devra déclarer au moment de sa demande s'il a accès à des moyens numériques.
M. François Pillet. - Le décret est une procédure très utilisée en matière de procédure civile. On a par exemple défini par décret les modalités de justification de la signification de l'avertissement d'une ordonnance de protection dans le cadre d'une agression entre époux. Il ne devrait pas y avoir de problème.
M. Alain Richard. - Pas moins de 60 % des demandes d'asile sont rejetées. Les demandeurs qui sont presque certains de remplir les conditions pour être acceptés comme réfugiés ont tout intérêt à utiliser les éléments les plus directs et les plus rapides de la procédure. Ils feront en sorte de recevoir la décision de l'OFPRA le plus vite possible. En revanche, ceux qui sont dans une situation moins évidente auront intérêt à allonger la procédure par tous les moyens possibles, afin de rester sur le sol français le plus longtemps possible.
L'amendement COM-285 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-157 rétablit à 120 jours au lieu de 90 le délai dans lequel une demande d'asile devient tardive. Avis défavorable pour les raisons que j'ai précédemment indiquées. Je rappelle que l'examen en procédure accélérée par l'OFPRA n'a aucune incidence sur son examen au fond, puisque l'Office procède systématiquement à un examen individuel des demandes.
Mon amendement COM-280 prévoit que sont exclus des cas dans lesquels l'OFPRA peut décider de ne pas ne pas statuer en procédure accélérée, ceux dans lesquels le demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
Enfin, toujours sur le même sujet, j'émets un avis défavorable à l'amendement COM-65 qui précise que le critère du décompte du délai dans lequel une demande d'asile devient tardive, 90 jours dans le projet de loi, n'est applicable que s'il est possible de l'établir. Cette précision me semble tautologique.
L'amendement COM-157 n'est pas adopté.
L'amendement COM-280 est adopté.
L'amendement COM-65 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-86 interdit la procédure accélérée pour les mineurs non accompagnés. J'y suis défavorable, même si je comprends les préoccupations qui ont inspiré cet amendement.
Des précautions particulières sont en effet prévues pour les mineurs non accompagnés, s'agissant de l'engagement de la procédure accélérée, qui découlent directement de la directive « Procédures ». Elle n'est applicable que si le mineur est issu d'un pays considéré comme d'origine sûr, si sa demande de réexamen est considérée comme recevable, ou si l'autorité administrative a constaté qu'il représentait une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
De surcroît, lorsqu'ils sont sur le territoire français, les mineurs non accompagnés ne peuvent pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement que ce soit une obligation de quitter le territoire français ou une expulsion pour motif d'ordre public. Ils peuvent en revanche, dans le cadre d'une décision judiciaire, devoir retourner dans leur pays d'origine s'ils peuvent y être accueillis par leur famille ou par un tuteur légal, par exemple.
Pour rappel, ces dispositions concernent la procédure accélérée pour les mineurs non accompagnés, qui a été introduite lors de la réforme du droit d'asile en 2015, à l'initiative du Gouvernement et du ministre de l'intérieur de l'époque, Bernard Cazeneuve.
L'amendement COM-86 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-87 qui supprime la possibilité de convoquer un demandeur à l'entretien personnel à l'OFPRA par « tout moyen ». En effet, l'objet de ces dispositions est de permettre l'information du demandeur avec la plus grande célérité comme nous l'avons déjà évoqué. Pour renforcer l'encadrement de ce dispositif, j'ai d'ailleurs proposé à l'amendement COM-285 un décret en Conseil d'État qui devra préciser les modalités techniques permettant d'assurer la confidentialité de la transmission de ces documents et leur réception personnelle par le demandeur.
L'amendement COM-87 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-53 prévoit qu'en cas de dispense d'entretien par l'OFPRA pour des raisons médicales, le demandeur peut envoyer par tout moyen les éléments utiles à l'instruction de sa demande. En l'état, la disposition proposée me semble problématique : dans quel délai le demandeur devrait-il envoyer ces documents? Il ne faudrait pas que cela conduise à allonger les délais de traitement pour l'OFPRA ou à désorganiser les modalités de son instruction. Je demande le retrait de cet amendement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - On pourrait le réécrire et le présenter en séance.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui tout à fait.
L'amendement COM-53 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-54 qui prévoit que l'absence d'entretien pour des raisons médicales n'influence pas dans un sens défavorable la décision de l'OFPRA. S'il est important que l'OFPRA applique cette disposition et adopte des dispositions réglementaires en interne, il ne semble pas opportun de faire figurer cette précision dans la loi.
L'amendement COM-54 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-88 précise que la langue utilisée lors de l'entretien doit non seulement permettre au demandeur de comprendre mais également de « se faire comprendre ». J'en demande le retrait ou à défaut, j'émettrai un avis défavorable, car l'expression « langue dont il a une connaissance suffisante » me semble déjà recouvrer ces deux aspects, de sorte que l'amendement est satisfait.
M. Jean-Yves Leconte. - Dans la pratique, il arrive que l'on puisse deviner le sens d'un discours prononcé dans une langue qu'on n'est pas capable de parler. D'où notre volonté de précision.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit de faire la loi. Elle ne peut pas être bavarde.
M. Didier Marie. - Dans certains pays, comme en Érythrée, deux langues officielles coexistent, dont l'une peut être très pratiquée et l'autre moins.
M. Philippe Bas, président. - Pour régler la difficulté, il faut mettre en place des dispositions pratiques. Elles n'ont pas à figurer dans la loi.
L'amendement COM-88 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-48. Celui-ci propose de compléter la liste des associations qui peuvent accompagner le demandeur d'asile à l'entretien de l'OFPRA avec les associations de lutte contre les persécutions fondées sur le sexe, mais aussi l'identité de genre. Le texte qui nous a été transmis par l'Assemblée nationale ne comprend plus que la seconde notion. Il est important de conserver les deux.
L'amendement COM-48 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-282 clarifie la qualité du professionnel de santé pouvant accompagner le demandeur d'asile à son entretien à l'OFPRA. Il vise simplement un « professionnel de santé » et non « le professionnel de santé qui le suit habituellement », dans la mesure où cette notion, plus restrictive, semble inappropriée pour une personne venant d'arriver sur le territoire français.
L'amendement COM-282 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-89 supprime la mention selon laquelle la notification de la décision de l'OFPRA peut se faire par tout moyen. J'y suis défavorable, comme déjà évoqué.
L'amendement COM-89 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-49 interdit à l'OFPRA de statuer sur la base exclusive d'informations restées confidentielles à l'égard du demandeur. J'y suis défavorable car la procédure devant l'OFPRA étant administrative, elle n'a pas à respecter les mêmes exigences du débat contradictoire qu'une procédure juridictionnelle. Par ailleurs, les décisions de l'OFPRA doivent être motivées de façon à ce que le demandeur puisse, le cas échéant, déposer un recours devant la CNDA.
L'amendement COM-49 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-91, dont je demande le retrait et auquel, à défaut, je serai défavorable, précise que la protection d'un État tiers permettant à l'OFPRA de prendre une décision d'irrecevabilité est « non temporaire ». Dans la mesure où l'article L. 723-11 du CESEDA qui régit les décisions d'irrecevabilité prévoit que cette protection soit effective, il me semble que l'amendement est satisfait par le droit en vigueur.
L'amendement COM-91 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-90 supprime la mention selon laquelle la notification d'une décision d'irrecevabilité de l'OFPRA peut se faire par tout moyen. Mon avis est défavorable, toujours pour les mêmes raisons que celles précédemment évoquées.
L'amendement COM-90 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-92 inscrit dans la loi les modalités par lesquelles le demandeur informe l'OFPRA du retrait de sa demande. Cette disposition étant d'ordre réglementaire, j'y suis défavorable.
L'amendement COM-92 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-294, identique à une disposition déjà votée par le Sénat en 2015, impose à l'OFPRA de clôturer le dossier si le demandeur l'informe du retrait de sa demande. Il s'agit d'une mesure de formalisme et de clarification.
M. Alain Richard. - Qui pourrait être jugée d'ordre réglementaire...
L'amendement COM-294 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-93 et COM-284 sont en discussion commune. Je suis défavorable à l'amendement COM-93, qui supprime le nouveau cas de clôture d'une demande d'asile par l'OFPRA. L'Office m'a en effet indiqué que cela n'apparaissait pas de nature modifier notablement la procédure, qui connaît déjà la clôture pour défaut d'introduction de la demande d'asile « dans les délais » et « sans motif légitime ». Cette disposition concerne l'absence de dépôt de la demande d'asile à l'OFPRA dans le délai de vingt-et-un jours après remise de l'attestation de demande d'asile en préfecture. En outre, dès lors qu'un demandeur ne dépose pas sa demande d'asile à l'OFPRA et qu'il ne l'informe pas du retrait de sa demande, il semble logique que l'Office puisse la clôturer.
Mon amendement COM-284 prévoit, pour sa part, la clôture d'une demande d'asile lorsque, sans motif légitime, le demandeur a abandonné son lieu d'hébergement ou n'a pas respecté le contrôle administratif auquel il était astreint.
L'amendement COM-93 n'est pas adopté.
L'amendement COM-284 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-94 supprime la mention selon laquelle la décision de clôture de l'OFPRA peut se faire par tout moyen. Pour les raisons précédemment évoquées, mon avis est défavorable.
L'amendement COM-94 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-55 instaure un délai afin de distinguer demande de réexamen et demande nouvelle. Ainsi, une demande présentée au-delà d'un délai de trois ans ne serait plus considérée comme un réexamen qui serait placée de droit en procédure accélérée - mais comme une demande nouvelle. J'y suis défavorable car la directive « Procédures » prévoit en effet que toute demande présentée après une décision définitive de rejet constitue une demande de réexamen et non pas une demande nouvelle.
L'amendement COM-55 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-95 supprime la possibilité, pour l'OFPRA, de notifier ses décisions de cessation de la protection internationale par tout moyen. Avis défavorable.
L'amendement COM-95 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-96 supprime la possibilité, pour l'OFPRA, de notifier par tout moyen ses décisions en matière d'apatridie. Avis défavorable.
L'amendement COM-96 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 5
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-286 consacre dans la loi les missions de réinstallation vers la France menées à l'échelle internationale par l'OFPRA souvent sous l'égide du Haut-commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (HCR), afin de garantir leur pérennité. L'objectif de ces missions est de permettre à l'Office d'identifier, dans les pays source, les personnes éligibles à la protection internationale, afin de leur éviter des traversées dangereuses et d'informer celles qui sont insusceptibles de se voir accorder l'asile ou la protection subsidiaire. Il m'apparaît en effet utile de traiter la demande d'asile au plus près.
M. Jean-Yves Leconte. - Certes, mais ces missions ne rencontrent pas toujours les demandeurs d'asile dans leur pays d'origine.
M. Alain Richard. - Effectivement ! Ainsi, la mission menée au Tchad a majoritairement concerné des Soudanais.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Effectivement, je vous propose de rectifier l'amendement et de remplacer « pays d'origine des demandeurs » par « pays tiers ».
L'amendement COM-286 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-29 prévoit la signature, par le demandeur d'asile, d'une charte d'engagement à respecter les valeurs de la République. Ce principe, qui me semble naturel, s'inspire de dispositifs existant en matière de séjour et de naturalisation. J'y suis favorable.
M. Alain Richard. - Si la France avait demandé en 1978 à l'Ayatollah Khomeini de signer un tel document, nous aurions évité bien des désagréments...
M. Jean-Yves Leconte. - Il me semble bien audacieux de considérer que tous les demandeurs d'asile partagent les valeurs de la République.
M. Philippe Bas, président. - Je ne m'attendais pas à un tel argument !
M. Jean-Yves Leconte. - La demande d'asile est une demande de protection, pas de naturalisation : elle ne nécessite pas les mêmes garanties d'intégration.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je m'inquiète d'ailleurs de la constitutionnalité du dispositif proposé par cet amendement.
M. Philippe Bas, président. - Le doute serait permis si nous ajoutions un critère d'obtention à la demande d'asile, mais il s'agit davantage d'une exigence morale puisqu'aucune sanction n'est prévue en cas de manquement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Dans la mesure où la charte signée doit accompagner la demande d'asile, je m'interroge sur la recevabilité de cette dernière si le document n'était pas joint au dossier.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il me semble dès lors préférable de préciser que l'engagement est pris par le demandeur d'asile lorsque la protection lui est accordée, non à l'occasion de sa demande. Je vous propose de sous-amender le dispositif en ce sens.
Le sous-amendement COM-295 est adopté.
L'amendement COM-29 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-202 supprime l'article 6 relatif à la procédure devant la CNDA. J'y suis défavorable, d'autant qu'il devrait être en grande partie satisfait par mon amendement COM-287, qui maintient le délai de recours à trente jours.
L'amendement COM-202 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous abordons désormais le sujet de la procédure devant la CNDA et, notamment, de la réduction à quinze jours du délai de recours contre une décision de rejet de l'OFPRA devant la CNDA, mesure présentée comme une accélération de la procédure prévue par le projet de loi. En réalité, dans environ 80 % des cas, le demandeur d'asile sollicite le bénéfice de l'aide juridictionnelle, ce qui ouvre un nouveau délai d'un mois une fois l'aide juridictionnelle attribuée par le bureau d'aide juridictionnelle. La procédure d'introduction de la requête dure donc environ deux mois en principe dans la majorité des cas. Ensuite, les dossiers sont instruits en moyenne en six mois et quinze jours par la CNDA dans la procédure normale. Les effets de la réduction du délai d'appel seront donc fort limités par rapport au délai global de traitement du recours devant la CNDA. En revanche, tout en maintenant le délai à trente jours, il pourrait être efficace de réfléchir à coordonner la demande d'appel et celle relative à l'aide juridictionnelle pour que les délais démarrent conjointement ; nous y réfléchirons en vue de la séance publique le cas échéant. Il pourrait alors véritablement y avoir une accélération de la procédure. N'oublions pas, par ailleurs, que la CNDA traite sous tension un nombre considérable de dossiers. Une réduction du délai d'appel conduirait à dégrader encore les conditions de travail de cette institution, qui déjà doit se réorganiser. Je propose donc, avec mon amendement COM-287, en discussion commune avec les amendements COM-158 et COM-181, de maintenir le délai d'appel à trente jours.
M. Alain Richard. - Je partage le raisonnement de notre rapporteur, d'autant que la CNDA sort à peine d'un conflit social engendré par une charge de travail et émotionnelle jugée trop élevée. Ne l'accablons pas davantage ! Il me semble également intéressant d'imaginer que les demandes d'appel et d'aide juridictionnelle soient concomitantes.
Mme Esther Benbassa. - Lors d'un déplacement à la CNDA, nous avons pu observer combien la procédure occasionnait de travail et nécessitait le recrutement d'agents supplémentaires.
M. Jean-Yves Leconte. - Veillons effectivement à ne pas créer de nouvelles complications pour la CNDA et avançons sur une proposition portant sur les modalités de demande de l'aide juridictionnelle.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous allons étudier cette possibilité avec attention dans la perspective de la séance publique. Il nous faut également demeurer attentifs aux difficultés rencontrées par la CNDA en matière de ressources humaines.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Devant une si belle unanimité, je regrette le ton plus politique du dernier alinéa de l'objet de votre amendement...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je suis prêt à l'ôter !
L'amendement COM-287 est adopté. En conséquence, les amendements COM-158, satisfait, et COM-181 deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-97 supprime l'extension du champ des recours à juger en cinq semaines devant la CNDA lorsqu'il s'agit des recours formés à l'encontre des décisions de l'OFPRA portant exclusion ou cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire. Mon avis est défavorable.
L'amendement COM-97 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-98 porte à quinze jours le délai de recours devant la CNDA, s'agissant de l'application des articles 31, 32 et 33 de la convention de Genève. La loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a, dans ce cadre, attribué une compétence consultative à la CNDA pour les requêtes adressées par des réfugiés contre des décisions de restriction de séjour ou d'expulsion. Le réfugié visé par une telle mesure dispose d'une semaine pour exercer un recours, suspensif d'exécution, devant la CNDA, qui formule un avis motivé quant au maintien ou à l'annulation de la mesure, adressé sans délai au ministre chargé de l'asile. Dans la mesure où il s'agit, pour le demandeur visé par la mesure comme pour les autorités chargées de l'asile, d'agir avec la plus grande célérité, je ne vois nulle raison d'allonger ce délai. Avis défavorable.
L'amendement COM-98 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-99, auquel je suis défavorable, supprime, s'agissant de la vidéoaudience, la possibilité pour l'interprète de ne pas être physiquement présent aux côtés du demandeur, mais dans la salle où se tient l'audience de la CNDA. Or, la consécration dans la loi de la présence de l'interprète au côté du requérant et, à défaut, dans la salle où se tient l'audience, représente une garantie pour le requérant, tout en permettant le bon fonctionnement du service public de la justice.
Certes, il est préférable que les personnes concernées soient présentes à l'audience, mais cet idéal n'est pas toujours réalisable, compte tenu du coût afférent au transport et à l'hébergement des demandeurs d'asile. La présidente de la CNDA comme certaines associations estiment que les vidéoaudiences fonctionnent convenablement lorsque le matériel de communication est de qualité.
M. Jean-Yves Leconte. - Quelles que soient les réserves que l'on puisse avoir sur les vidéoaudiences, nous devons les encadrer. À cet égard, la présence physique de l'interprète aux côtés du demandeur me semble importante et, dans bien des cas - je pense aux personnes, qui arrivent en Guyane ou à Mayotte dont les langues ne varient guère -, aisée à assurer.
M. Didier Marie. - Le recours à une vidéoaudience est compréhensible lorsque la distance entre le demandeur et la CNDA ne permet pas d'autre procédure. Il n'en reste pas moins qu'elle représente une fragilité supplémentaire pour certains demandeurs et, en cela, ne devrait pas être imposée. Il me semble également que la présence physique d'un interprète demeure indispensable.
L'amendement COM-99 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-288 prévoit, pour les vidéoaudiences de la CNDA, le recours à des agents qualifiés pour assurer le bon déroulement de l'audience sous l'autorité du président, reprenant ainsi une suggestion du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Il exige, en outre, la réalisation d'un procès-verbal et d'un enregistrement intégral audiovisuel ou sonore, non pas seulement de l'un des deux comme le prévoit le droit en vigueur, afin de sécuriser les minutes de l'audience.
M. Jean-Pierre Sueur. - Permettez-moi d'insister : certains demandeurs d'asile sont mal à l'aise dans une vidéoaudience ; l'application de cette procédure devrait être optionnelle.
M. Philippe Bas, président. - Idéalement, oui, mais il n'est pas toujours possible de mobiliser les moyens nécessaires à la tenue d'une audience physique.
L'amendement COM-288 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-100 rétablit le droit en vigueur s'agissant de l'absence de consentement du requérant à la vidéoaudience devant la CNDA. Mon avis est défavorable puisque les garanties requises par le Conseil constitutionnel sont prévues par le projet de loi, et que je les complète.
L'amendement COM-100 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-101 élargit les cas dans lesquels la CNDA peut formuler une demande d'avis au Conseil d'État avant de statuer. Or, les dispositions qui le permettent déjà correspondent à celles prévues pour les juridictions administratives de droit commun. J'y suis donc défavorable ; il n'y a aucune raison d'adopter une procédure différente pour la juridiction administrative spécialisée qu'est la CNDA.
L'amendement COM-101 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 6
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-289 prévoit que toute décision définitive de rejet d'une demande d'asile de l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA a statué, vaut obligation de quitter le territoire. Le Sénat a déjà adopté cet amendement important en 2015, mais n'avait pas été suivi par l'Assemblée nationale.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Une fois la décision rendue, la personne n'a plus droit au maintien sur le territoire, hors des cas exceptionnels.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Notre groupe est contre cet amendement, car il y a deux régimes juridiques distincts, l'asile et le séjour. Ce n'est pas parce qu'une personne ne relève pas du premier qu'elle ne peut faire une demande au titre du second ; or vous le lui interdisez.
M. Jean-Yves Leconte. - Le débat aura lieu en séance publique, comme il y a trois ans, et avec les mêmes arguments. Si une demande de titre de séjour est faite en parallèle à la demande d'asile, elle n'aboutira pas forcément au même moment, l'amendement pose donc problème.
M. Alain Richard. - Si la décision de la juridiction pouvait s'appliquer sans acte administratif, pourquoi le Gouvernement ne l'a-t-il pas prévu en 2015 ? Il doit bien y avoir un obstacle juridique ou administratif ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le Gouvernement avait alors renoncé à ce dispositif mais il avait indiqué que la décision de rejet de l'OFPRA devait être notifiée à la préfecture, laquelle avait un mois pour prendre une OQTF. En pratique, le préfet ne le fait pas... Le Gouvernement prévoit en outre dans le projet de loi un système intéressant à l'article 23 complémentaire de celui que je vous propose. Le demandeur qui sollicite l'asile est informé qu'il peut former une demande sur un autre fondement : il a deux mois pour le faire. S'il y renonce, en maintenant sa demande d'asile, il aura lui-même purgé cette possibilité. Une fois prise la décision définitive du rejet d'une demande d'asile, sauf cas particulier - problèmes de santé - ce dispositif permettra alors de favoriser l'éloignement effectif des personnes déboutées du droit d'asile et qui n'ont pas vocation à demeurer sur le territoire français.
M. Philippe Bas, président. - C'est un point important.
M. Didier Marie. - Nous sommes hostiles à la proposition du Gouvernement, donc également à celle-ci.
L'amendement COM-289 est adopté.
Les amendements COM-28, COM-10 rectifié quater et COM-220 rectifié deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-77 a déjà été évoqué, et la question tranchée s'agissant de la langue utilisée au cours de la procédure de demande d'asile. La notion de « connaissance suffisante » d'une langue couvre la capacité à comprendre et à se faire comprendre : retrait ou rejet.
L'amendement COM-77 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-102 supprime la précision selon laquelle le défaut d'interprétariat est imputable à l'OFPRA lorsque la CNDA estime que le requérant a été dans l'impossibilité de se faire comprendre lors de l'entretien. Il s'agit d'une conséquence logique du choix de la langue par le demandeur d'asile dès l'enregistrement de sa demande en préfecture. Défavorable.
Les amendements COM-102, COM-78, COM-79 et COM-71 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-290, rédactionnel, est adopté.
L'amendement COM-72 n'est pas adopté, non plus que le COM-80.
Article additionnel après l'article 7
L'amendement COM-73 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-239, identique aux COM-11 rectifié ter et COM-27, supprime l'article afin de maintenir la position adoptée par le Sénat en octobre dernier qui a prévalu dans la loi du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen. Le délai de recours contre une décision de transfert dans le cadre de Dublin III resterait donc de sept jours - délai déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.
M. Philippe Bas, président. - La commission des lois veille à la cohérence dans le temps des décisions de notre assemblée.
M. Alain Richard. - La disposition avait d'ailleurs été adoptée avec l'assentiment de l'Assemblée nationale.
Les amendements COM-239, COM-11 rectifié ter et COM-27 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-171 et COM-203 suppriment l'article, sur lequel je vais m'arrêter quelques instants pour vous en présenter le dispositif. Il prévoit de nouveaux cas dans lesquels le recours devant la CNDA ne serait plus suspensif. Les trois principaux cas seraient les suivants : lorsque le demandeur provient d'un pays sûr, s'il a présenté une demande de réexamen qui n'est pas irrecevable, ou si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État. Dans ces hypothèses, si l'OFPRA rejette sa demande d'asile, le demandeur n'a plus le droit de se maintenir sur le territoire. Il peut faire l'objet d'une mesure d'éloignement (OQTF ou expulsion), même s'il exerce son droit au recours devant la CNDA.
Le demandeur peut alors contester cette mesure d'éloignement devant le juge administratif et, à cette occasion, saisir le juge d'une demande de suspension de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet, le temps qu'il forme son recours devant la CNDA ou qu'elle statue s'il a déjà formé son recours. C'est la nouveauté de cet article. Elle est un peu compliquée, certes, mais le mécanisme existe déjà en matière d'asile en rétention et il préserve les droits de la personne grâce au mécanisme de suspension de la mesure d'éloignement. Par ailleurs, cela n'ouvre pas réellement un nouveau contentieux administratif, puisque la demande de suspension se raccroche nécessairement à un contentieux préexistant, celui de la mesure d'éloignement elle-même.
M. Jean-Yves Leconte. - Un délai suspensif, valable dans tous les cas, a été inscrit dans la loi de 2015 parce que la Cour européenne des droits de l'homme l'exigeait. Le Gouvernement imagine une usine à gaz pour le neutraliser. Le tribunal administratif se prononcera sur la réalité de la demande d'asile, il sera très proche du domaine de compétence de la CNDA... Mieux vaut en rester à l'existant.
Mme Esther Benbassa. - La rédaction de l'article est contraire à l'article 13 de la convention européenne des droits de l'homme et aux exigences constitutionnelles : l'étranger qui demande l'asile est autorisé à demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa demande. Il y a là une atteinte à l'égalité de traitement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Le Conseil constitutionnel a pris la semaine dernière une décision très claire !
Les amendements COM-171 et COM-203 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-103 rétablit le droit en vigueur concernant le moment où cesse le droit au maintien sur le territoire.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans le projet de loi, il cesse dès la lecture de la décision en audience publique, ce qui correspond à une réalité juridique déjà reconnue par la jurisprudence du Conseil d'État.
L'amendement COM-103 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-104, COM-105 et COM-106.
Article additionnel après l'article 8
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il convient de revoir la composition du conseil d'administration de l'OFII, pour y associer des représentants des collectivités territoriales. C'est l'assurance que les décisions nationales tiendront compte des territoires. Tel est l'objet de mon amendement COM-272.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il me semble que si la loi a fixé le nombre de représentants pour les autres catégories, elle doit le faire également pour celle-ci.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cette précision relève du domaine réglementaire.
L'amendement COM-272 est adopté.
Article 9
L'amendement de suppression COM-204 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Sagesse positive sur le COM-57, qui fixe un délai de dix jours à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) pour proposer un hébergement à un demandeur d'asile.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je remercie le rapporteur pour sa sagesse. C'est un point important : si nous réduisons les délais de traitement des demandes d'asile, nous devons également garantir plus rapidement les droits des demandeurs !
L'amendement COM-57 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans le droit actuel, c'est après l'enregistrement de la demande d'asile que l'étranger se voit octroyer des conditions matérielles d'accueil. Avec l'amendement COM-68, elles pourraient être demandées à tout moment de la procédure. Cela semble complexe à mettre en oeuvre. Avis défavorable.
L'amendement COM-68 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-182 du Gouvernement qui précise les règles de domiciliation des demandeurs d'asile.
L'amendement COM-182 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-240 précise que le renforcement des schémas régionaux d'accueil des demandeurs d'asile implique une meilleure association des territoires et des parties prenantes.
M. Philippe Bas, président. - C'est essentiel pour garantir la réussite de ces dispositifs !
L'amendement COM-240 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-241 enrichit ces schémas régionaux en y intégrant les actions à mener pour assurer l'éloignement des déboutés du droit d'asile et les transferts de personnes sous statut « Dublin ».
L'amendement COM-241 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-172, même s'il aborde un sujet délicat. L'hébergement mériterait d'être réorganisé, mais les gestionnaires portent attention au cas des personnes vulnérables. Faut-il prévoir des centres d'hébergement spécifiques pour les femmes, comme le propose l'amendement ? Retrait ?
L'amendement COM-172 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les nouveaux centres d'accueil et d'examen des situations (CAES) doivent être reconnus comme ayant un caractère expérimental, pour qu'ils se développent sur tout le territoire. Je propose également, avec mon amendement COM-242 de les inclure dans le décompte des logements sociaux de la loi « Solidarité et renouvellement urbain » (SRU).
M. Didier Marie. - Rien à voir avec les logements SRU !
L'amendement COM-242 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-107 rectifié va dans le bon sens : il maintient le lien entre l'orientation directive des demandeurs d'asile et leur hébergement. Sagesse positive !
L'amendement COM-107 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-243 vise à mieux tenir compte de l'état de vulnérabilité de la personne dans les procédures d'orientation directive des demandeurs d'asile.
L'amendement COM-243 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-244 tend à renforcer l'harmonisation des lieux d'hébergement des demandeurs d'asile en prévoyant que l'État conclut une convention avec les gestionnaires, qui sont au plus proche du terrain, et adopte une démarche pluriannuelle - au lieu de répondre dans l'urgence aux crises migratoires.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapporteur a raison, il faut une harmonisation : CADA, CAES, CAO, PRADHA, HUDA... On se perd dans la diversité et la complexité de ces dispositifs !
L'amendement COM-244 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-245 prévoit que l'autorité administrative motive toute décision de maintien des déboutés dans le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile.
M. Philippe Bas, président. - Laissons la priorité aux demandeurs d'asile dont le dossier est en instance !
L'amendement COM-245 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-108 supprime une clarification apportée par le projet de loi, concernant l'échange d'informations entre le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). Avis défavorable.
L'amendement COM-108 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-173 inclut des formations linguistiques dans les conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile : avis défavorable, entre 30 et 40 % des demandeurs sont déboutés, il n'y a pas lieu de prévoir un accompagnement linguistique avant la décision de l'OFPRA ou de la CNDA. Avis défavorable.
L'amendement COM-173 n'est pas adopté.
L'amendement COM-109, devenu sans objet, n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le projet de loi durcit les conditions matérielles d'accueil, notamment l'octroi de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA). Nous aurons sans doute ce débat en séance publique. Avis défavorable à l'amendement COM-110 qui revient sur ce durcissement
L'amendement COM-110 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous avons déjà eu le débat sur l'orientation directive des demandeurs d'asile sans garantie d'hébergement : retrait ou avis défavorable pour l'amendement COM-111.
Sur l'amendement COM-70, l'OFII informe aujourd'hui les demandeurs d'asile du régime des conditions matérielles d'accueil « dans une langue qu'ils comprennent ou dont il est raisonnable de penser qu'ils la comprennent ».
L'amendement COM-70 est plus restrictif : il supprimerait la possibilité d'utiliser une langue dont « il est raisonnable de penser » que les demandeurs la comprennent. Cela pourrait compliquer l'action de l'OFII et être source de contentieux. Nous avons bien vu avec l'OFPRA l'importance de sécuriser l'usage des langues dans les procédures. Avis défavorable.
Les amendements COM-111 et COM-70 ne sont pas adoptés.
L'amendement de coordination COM-246 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je propose, dans l'amendement COM-247, de lier la compétence de l'OFII : si les conditions ne sont plus réunies pour l'octroi des conditions matérielles d'accueil, le versement de l'allocation pour demandeurs d'asile doit cesser. Si l'amendement est adopté, le COM-58 de M. Leconte deviendra sans objet.
L'amendement COM-247 est adopté et l'amendement COM-58 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Si le demandeur d'asile a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale, les conditions matérielles d'accueil peuvent lui être retirées. L'amendement COM-59 aurait pour effet de revenir sur cette disposition : avis défavorable.
L'amendement COM-59 n'est pas adopté.
L'amendement COM-60 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-112.
L'amendement COM-112 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-191 procède à des ajustements techniques sur le versement de l'allocation pour demandeurs d'asile. Nous devons y retravailler pour la séance publique. À ce stade, avis défavorable.
L'amendement COM-191 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-248 est adopté.
Article additionnel après l'article 9
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-273 vise à inclure l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et les centres provisoires d'hébergement dans les décomptes des logements sociaux de la loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU). C'est une mesure de soutien pour les collectivités territoriales qui accueillent des demandeurs d'asile.
L'amendement COM-273 est adopté.
Article 9 bis
L'amendement rédactionnel COM-249 est adopté.
Article additionnel après le titre II
L'amendement COM-76 n'est pas adopté.
Articles additionnels avant l'article 10 A
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-218 rectifié et COM-219 rectifié réforment l'aide médicale d'État destinée aux étrangers en situation irrégulière. Avis favorable au premier qui crée une aide médicale d'urgence concentrée sur les maladies les plus graves ; s'il est adopté, le second deviendra sans objet.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le régime proposé est plus restrictif que le droit en vigueur... Quelles sont les « maladies graves » mentionnées par l'amendement ? Il semble compliqué de les définir, même en renvoyant à un décret en Conseil d'État.
L'amendement COM-218 rectifié est adopté.
L'amendement COM-219 rectifié devient sans objet.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-117 vise à maintenir le bénéficie d'un jour franc avant tout éloignement d'un étranger qui s'est vu opposer un refus d'entrée aux frontières terrestres.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La garantie du jour franc n'a de sens que dans le cadre des personnes maintenues en zones d'attente, pour préparer ou contester leur rapatriement (depuis un aéroport par exemple). Cela n'est pas du tout adapté au cas des nombreuses personnes qui sont directement contrôlées aux frontières terrestres, et ne sont « retenues » que le temps strictement nécessaire aux opérations de vérification de leur droit à entrer sur le territoire. Elles sont refoulées dans le pays frontalier d'où elles viennent. Les services préfectoraux et les parquets demandent plus de clarté et de sécurité juridique sur ce point. Le projet de loi clarifie utilement ces incertitudes. Avis défavorable à cet amendement de suppression.
L'amendement de suppression COM-117 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - Nous avons examiné 120 amendements en deux heures, il en reste 150. Je vous appelle à la concision lorsque l'avis découle logiquement de nos votes précédents et des explications déjà données.
Article 10 B
L'amendement de suppression COM-174 n'est pas adopté.
Article 10
Les amendements COM-56, COM-118, COM-159, COM-119 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels après l'article 10
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par cohérence avec les dispositions du texte relatives à la rétention, mon amendement COM-228 augmente de 6 à 10 heures la durée de maintien à disposition de la justice en zone d'attente, le temps que le procureur faisant appel en demande le caractère suspensif.
L'amendement COM-228 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Certains parquets se sont ouverts à notre rapporteur de la nécessité de pouvoir relever les empreintes des personnes contrôlées dans le cadre des procédures dites de refus d'entrée. L'amendement COM-231 y pourvoit.
L'amendement COM-231 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-217 rectifié durcit les conditions d'accès au regroupement familial. Le rapporteur y est favorable.
L'amendement COM-217 rectifié est adopté.
Articles additionnels avant l'article 11
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-274 vise à réduire le nombre de visas pour les ressortissants des pays les moins coopératifs, qui n'accordent pas dans les temps les laissez-passer consulaires nécessaires à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Il faut combattre la mauvaise foi de certains de nos partenaires.
M. Alain Richard. - N'est-ce pas une injonction à l'exécutif ?
M. Philippe Bas, président. - Non, car la rédaction ouvre seulement une faculté pour le Gouvernement.
M. Jean-Yves Leconte. - Que faites-vous des droits à l'intégration ? Cette mesure conditionnerait la délivrance d'un visa de long séjour au bon comportement de l'État d'origine : c'est une rupture d'égalité entre les demandeurs, elle est contraire aux valeurs de la République.
M. Alain Richard. - La délivrance des visas correspond à la nature même des relations entre États souverains, c'est un acte de souveraineté.
M. Didier Marie. - Cette mesure relève de la diplomatie, non du droit d'asile. Elle crée une inégalité au détriment des ressortissants de certains États, or ces personnes ne sont pas forcément d'accord avec l'action de leur gouvernement...
M. Philippe Bas, président. - Adopter l'amendement nous donnera l'occasion de demander au ministre plus de fermeté à l'égard des pays les moins coopératifs.
M. Jean-Yves Leconte. - La diplomatie du rapport de forces est-elle la seule envisageable ? C'est un amendement Trump !
M. Jean-Pierre Sueur. - Et inscrit-on dans la loi un nombre de visas à délivrer ? Je ne pense pas que cette question relève du domaine législatif.
M. Alain Richard. - J'émets des réserves sur ce point, mais nombre des pays que nous aidons, voire portons à bout de bras - je songe à la Tunisie ou au Mali - font montre d'une parfaite mauvaise foi pour organiser le retour de leurs ressortissants en situation irrégulière. Il faut en parler !
L'amendement COM-274 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-35, COM-36 et COM-38 concernent également les pays non coopératifs. Ils sont partiellement satisfaits par mon amendement précédent. Nous en parlerons en séance publique : retrait ou défavorable.
Les amendements COM-35, COM-36 et COM-38 sont retirés.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-205 supprime l'article, qui renforce l'efficacité de certaines procédures d'éloignement.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'y suis défavorable.
L'amendement COM-205 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-132 de coordination supprime l'obligation de présenter une demande concomitamment à la demande d'asile.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'y suis défavorable, car je souscris à la disposition nouvelle.
M. Jean-Yves Leconte. - Avant, cette concomitance était impossible ; le projet de loi la rend obligatoire ; nous voulons la rendre seulement possible.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet article opère seulement une coordination, le vrai débat se situera à l'article 23. Il faut une obligation, sinon nous n'aurons pas de résultats.
L'amendement COM-132 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-134 et COM-133.
L'amendement COM-46 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans la série d'amendements COM-222 rectifié, COM-44, COM-135 et COM-160, tous relatifs au régime des interdictions administratives de retour sur le territoire, je suis favorable au COM-222 rectifié, qui en augmente de 3 à 5 ans la durée maximale.
L'amendement COM-222 rectifié est adopté.
Les amendements COM-44, COM-135 et COM-160 deviennent sans objet.
Article additionnel après l'article 11
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les auteurs de l'amendement COM-221 rectifié réduisent de trente à sept jours le délai de départ volontaire dont l'étranger bénéficie dans le cadre de certaines obligations de quitter le territoire français (OQTF). C'est conforme au droit européen : avis favorable.
L'amendement COM-221 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable sur les amendements COM-136, COM-138 et COM-139. Le régime contentieux des OQTF est particulièrement complexe, notamment au regard du nombre de conditions fixées, et mériterait certes d'être simplifié, mais pas par petites touches sans en mesurer pleinement les conséquences.
Les amendements COM-136, COM-138 et COM-139 ne sont pas adoptés.
L'amendement de précision COM-232 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-161, qui vise à supprimer l'augmentation du délai de jugement de 72 à 96 heures sur un recours contre une OQTF d'un étranger placé en rétention. Les juges administratifs et leurs organisations syndicales sont très demandeurs d'une telle augmentation, qui laisse plus de temps pour traiter correctement les dossiers.
L'amendement COM-161 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-137 vise à supprimer les vidéo-audiences sans l'accord du requérant. C'est un thème que nous avons déjà abordé.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable.
L'amendement COM-137 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 12
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-75 porte sur le régime linguistique applicable à la notification de l'OQTF, problématique que nous avons déjà traitée.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable.
L'amendement COM-75 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-233 du rapporteur supprime l'extension du dispositif de l'aide au retour aux étrangers placés en rétention.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je suis en effet réservé sur ce dispositif, qui est une nouveauté du texte transmis. L'intention de départ n'est pas mauvaise, mais je crains qu'elle ne soit détournée. Celui qui n'aura fait aucun effort pour rentrer chez lui pourrait solliciter au dernier moment le bénéfice du dispositif. Son caractère volontaire tiendrait en fait aux diligences de l'administration ! Évitons les effets d'aubaine. Avis défavorable.
L'amendement COM-233 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Les amendements identiques COM-153 et COM-206 visent à supprimer l'article 14, qui ouvre la possibilité d'assigner à résidence un étranger faisant l'objet d'une OQTF avec délai de départ volontaire.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable.
Les amendements de suppression COM-153 et COM-206 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels après l'article 15
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-275 du rapporteur vise l'information des caisses de sécurité sociale concernant les mesures d'éloignement prononcées. Est-ce pour des raisons de bonne gestion des prestations, monsieur le rapporteur ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui. Nous avons appris de façon surprenante lors des auditions que les caisses de sécurité sociale n'étaient pas assez rapidement informées des décisions qui supprimaient les titres de séjour. Dès lors que la décision est définitive, il faut les en informer sans délai.
M. Philippe Bas, président. - C'est une mesure de sagesse. La transmission de ces informations pourra être automatisée dans les préfectures les plus concernées.
L'amendement COM-275 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-47 rectifié est particulièrement symbolique : il vise à clarifier l'interdiction du placement en rétention des mineurs isolés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il est bon de rappeler explicitement dans la loi une telle interdiction qui ne résulte actuellement que de la combinaison peu lisible de textes disparates relatifs à l'éloignement. Les meilleures choses s'énoncent clairement : avis favorable.
L'amendement COM-47 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-227 du rapporteur porte sur l'encadrement à cinq jours de la durée de rétention des familles avec mineurs. Amendement très important !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il s'agit de la problématique des mineurs accompagnants que les députés de la majorité à l'Assemblée nationale n'ont pas souhaité intégrer au texte. Je vous propose à l'inverse que le Sénat fasse ici preuve de responsabilité. Si les services ne recensent que peu de cas, aucune limitation de délai n'est prévue pour une famille avec des enfants qui serait placée en rétention. Je propose de considérer que le placement est possible mais qu'il doit se limiter à cinq jours. Disons les choses telles qu'elles sont, c'est actuellement le délai auquel recourent nos services pour préparer les départs. N'oublions pas qu'avec le texte que nous proposent les députés, en l'absence d'un tel plafond, les familles pourraient rester trois mois en rétention, et je m'y oppose.
M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur est animé par une intention humaniste. Il ne vise pas à amoindrir l'efficacité de l'organisation du retour dans le pays d'origine des familles. Actuellement, le ministère de l'intérieur nous a dit que les services ne dépassaient que très rarement une rétention de quatre jours pour ces cas très spécifiques.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En moyenne.
M. Philippe Bas, président. - D'où votre proposition du délai de cinq jours, pour justement éviter certaines dérives.
M. Didier Marie. - Tout cela pourrait s'entendre si les centres de rétention offraient des conditions de dignité suffisantes pour y maintenir des enfants. Cette disposition, telle qu'elle est présentée, ne peut aujourd'hui être mise en oeuvre.
M. Philippe Bas, président. - Si le rapporteur limite à cinq jours la possibilité de rétention d'une famille avec enfants mineurs, c'est bien parce qu'il a pris en considération tout le problème des conditions de rétention, parfois indignes de notre pays.
M. Didier Marie. - C'est « moins pire », mais ce n'est toujours pas satisfaisant...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je tiens, moi, à souligner l'importance de cet amendement du rapporteur, dont j'ai lu avec beaucoup d'attention et d'intérêt l'exposé des motifs. Ce dernier est loin d'être neutre dans le contexte actuel. Le texte, tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale, permettrait d'aller jusqu'à trois mois !
M. Alain Richard. - Dont les législatures précédentes se sont accommodées.
M. Jean-Pierre Sueur. - La démarche du rapporteur n'est pas neutre, loin s'en faut. J'essaie d'être objectif.
M. Alain Richard. - J'ai quelques doutes sur le sujet et je souhaite que le rapporteur nous fournisse certains éléments documentaires. Le nombre de mineurs non accompagnés arrivant en France est en forte augmentation et se révèle bien supérieur à celui qui est constaté dans d'autres pays de l'Union européenne. Il tombe sous le sens que ces jeunes ne viennent pas de façon isolée ou spontanée : ils sont acheminés par des filières, avec l'objectif, une fois l'obtention de leur premier titre de séjour, de permettre l'arrivée de toute la fratrie. Compte tenu de ce point de vulnérabilité, je n'arrive pas à comprendre pourquoi la France est beaucoup plus exposée à ce type de manoeuvres que d'autres pays européens.
S'il est admis que la présence d'un enfant dans le groupe familial qui tente de s'introduire sur le territoire rend pratiquement impossible son éviction, il est assez vraisemblable que le même phénomène va se reporter sur les enfants accompagnant un adulte. Si c'est ce que l'on souhaite, qu'on le décide, mais en connaissance de cause. Pour ma part, je suis réticent.
Mme Esther Benbassa. - Pourquoi parlez-vous de manoeuvres ?
M. Alain Richard. - Parce que c'est l'évidente réalité !
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement du rapporteur est un moindre mal et il tient compte de ce qui nous a été dit en auditions, en particulier de la part de la direction générale des étrangers en France. Mais puisque le délai est en moyenne de quatre jours, il faudrait prévoir trois jours, pas cinq.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - On touche à un sujet grave, délicat. Reconnaissons, de bonne foi, que le rapporteur se veut constructif et pragmatique. Il serait bon de pouvoir disposer d'une documentation plus complète pour avoir une meilleure visibilité. Inscrire un délai maximal de cinq jours dans la loi est très positif par rapport au droit en vigueur ; c'est le fait que la moyenne tourne plutôt autour de quatre jours qui nous rend perplexes.
En 2012, lors du second tour de l'élection présidentielle, François Hollande avait annoncé son intention d'en finir avec la rétention des enfants. Fut ensuite publiée la circulaire Valls, et le nombre d'enfants en rétention a augmenté. Au-delà des principes, regardons la réalité en face. Pourquoi ne pas préciser que la rétention des enfants doit être la dernière solution ? Même si, par principe, nous y sommes défavorables. Nous n'aurons pas trop d'une semaine pour y réfléchir.
Mme Josiane Costes. - Je salue l'initiative du rapporteur, c'est une nette amélioration par rapport à la situation actuelle. Pour m'y être rendue, je sais que les CRA ne sont pas des endroits pour les enfants.
M. Didier Marie. - Je me permets de reprendre la parole car je ne voudrais pas que mes propos précédents soient mal interprétés. La proposition du rapporteur est bien meilleure que le droit actuel. Cependant la question de fond est celle du droit des enfants. Leur place n'est jamais dans un centre de rétention administrative, les conditions d'accueil ne sont absolument pas adaptées à la situation des enfants. On peut faire un premier pas en adoptant l'amendement du rapporteur, mais on ne peut à terme se satisfaire de cette solution. Je souhaite qu'on ne retienne jamais les enfants.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les mineurs étrangers isolés en France sont principalement francophones, en provenance d'Afrique subsaharienne. Une petite partie vient également des pays du Maghreb, principalement le Maroc. Ils viennent en France car ils en maitrisent la langue. Certains sont hélas envoyés en éclaireurs par leur famille. Ils bénéficient en effet de la prise en charge des structures de l'aide sociale à l'enfance et d'aides importantes. Les associations nous l'ont dit, ce sont des mineurs qui travaillent beaucoup, ont de bons résultats scolaires, trouvent du travail et peuvent bénéficier à terme d'une régularisation, ce qui est très bien évidemment, mais il y a aussi un risque d'effet d'aubaine. C'est une réalité.
S'agissant des mineurs accompagnant leur famille, il est vrai que tous les centres de rétention administratifs, et nous en avons visité beaucoup, ne sont pas également équipés pour accueillir des familles. Faut-il en spécialiser certains pour l'accueil des familles ? C'est un débat. Je propose dans ce texte de fixer une limite, et c'est au Gouvernement qu'il appartiendra de se donner les moyens pour qu'un jour il n'y ait plus de mineurs en rétention.
M. Philippe Bas, président. - Nous devons faire preuve d'une plus grande fermeté dans la gestion des flux migratoires, c'est indéniable, mais la situation des enfants doit faire l'objet de considérations humanitaires. Le débat est justifié par les mauvaises conditions d'accueil des enfants dans les centres de rétention. La proposition du rapporteur ne prive les autorités d'aucun moyen pour raccompagner à la frontière qui pourraient se servir de leurs enfants pour se maintenir sur le territoire national, je salue le caractère équilibré de la solution qu'il propose.
Mme Brigitte Lherbier. - Ce sont aussi au Défenseur des droits et au Défenseur des enfants d'agir !
L'amendement COM-227 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-207 vise à supprimer l'article 16, qui réforme les modalités et régime juridique de la rétention administrative. Le sujet mérite d'être abordé, et je vous proposerai au contraire d'en améliorer la rédaction, avec notamment un séquençage plus efficace de la rétention. Avis défavorable.
L'amendement COM-207 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-225 vise à rétablir à 5 jours au lieu de 48 heures la durée de la première phase de la rétention administrative. Il reprend ainsi la position qui était déjà celle du Sénat en 2015, lors de l'examen de la loi relative au droit des étrangers en France. Ce délai de 5 jours permettra de sécuriser les procédures et de laisser l'administration et les magistrats travailler sereinement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je ne voterai pas cet amendement et dire qu'il permet de « préserver » les droits me paraît excessif.
L'amendement COM-225 est adopté. Les amendements COM-162 et COM-41 deviennent sans objet.
M. Philippe Bas, président. - Les amendements COM-235 et COM-42 reprennent des dispositions adoptées par notre commission lors de l'examen en novembre 2017 de la proposition de loi sur le régime d'asile européen et qui avaient été retenues dans la loi du 20 mars 2018. Ils permettent aux préfectures de placer en rétention un étranger soumis au règlement « Dublin » qui fait preuve de mauvaise foi en refusant de donner ses empreintes.
Les amendements COM-235 et COM-42 sont adoptés. Les amendements COM-140, COM-215 et COM-154 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-141 concerne la notification et l'exercice des droits en rétention.
M. Jean-Yves Leconte. - Le projet de loi ne fixe pas de délai réel pour la notification des droits, ce qui pose un problème. L'étranger pourra les faire valoir « au lieu de rétention ». Nous demandons qu'il puisse le faire « à compter de son arrivée au lieu de rétention ».
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cette nouvelle rédaction donne de la souplesse à l'administration en cas de transferts successifs.
M. Jean-Yves Leconte. - Cela en donne trop.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ce sujet mérite d'être débattu en séance avec le Gouvernement.
L'amendement COM-141 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - Vous proposez M. le rapporteur, par votre amendement COM-226 rectifié un séquençage plus simple et plus opérationnel de la rétention administrative.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Actuellement la rétention peut durer, en droit commun, jusqu'à 45 jours. En matière de terrorisme, la rétention peut être encore prolongée de six mois. Le projet de loi voulait porter la rétention de droit commun à 135 jours découpée en sept séquences à l'issue desquelles le juge des libertés et de la détention se prononcerait. L'Assemblée nationale a limité la rétention administrative à 90 jours, prévoyant l'intervention du juge à cinq reprises, au bout de 48 heures, puis : 28 jours, 30 jours, 15 jours et encore 15 jours. Interrogés sur ce délai de 90 jours, les services indiquent qu'ils espèrent obtenir plus de laissez-passer consulaires en exerçant une pression sur les pays dont sont issus les étrangers retenus. Mais il faut savoir qu'en moyenne les rétentions durent 12 ou 13 jours, et que le taux d'éloignement est le plus élevé entre le cinquième et le huitième jour. Au-delà, les chiffres progressent très peu ! À 45 jours de rétention, ils ne progressent que de 3 %.
Dès lors, sans remettre en cause cette durée de 90 jours, car dans certains cas on peut espérer qu'il améliore les résultats, je vous propose de reséquencer de la manière suivante : 5 jours, puis 40 jours, et enfin 45 jours. Cela permet au juge des libertés et de la détention d'intervenir à trois reprises. Interrogés sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, les juges des libertés et de la détention nous expliquent que la multiplication de leurs interventions entraînera une très importante surcharge de travail, sans apporter plus de garanties concrètes aux retenus.
M. Philippe Bas, président. - En résumé, le Gouvernement propose une rétention de 135 jours en 7 séquences, l'Assemblée nationale 90 jours en 5 séquences et notre rapporteur une même durée de 90 jours en 3 séquences dont la première passerait de 48 heures à 5 jours, laissant plus de temps aux autorités pour reconduire à la frontière les déboutés. On peut regretter l'absence de chiffres de la part du ministère de l'intérieur sur la capacité des autorités à obtenir plus de laissez-passer.
M. Jean-Yves Leconte. - Vous proposez un allongement de la rétention administrative et une diminution des contrôles. On aggrave la situation des étrangers alors qu'au-delà de quelques jours on sait que les autorités n'obtiendront pas plus de résultats.
M. Jacques Bigot. - Lors d'un déplacement à Metz organisé dans le cadre de notre mission d'information sur le redressement de la justice, nous avons pu avec le Président Philippe Bas rencontrer des juges des libertés et de la détention qui ont des charges de travail très importantes, en raison de la proximité d'un centre de rétention. Ces centres de rétention ont des coûts de fonctionnement très importants. À Strasbourg, j'ai visité un centre de rétention de 34 places qui mobilise environ 40 fonctionnaires de la police aux frontières. Si l'administration pénitentiaire avait de tels moyens ce serait extraordinaire.
L'État laisse croire qu'il améliorera l'éloignement des personnes en situation irrégulière mais ce n'est pas la solution : certains pays notamment du Maghreb continueront à ne pas délivrer de laissez-passer consulaires. Il s'agit d'affichage politique. Je vois bien la position nuancée de notre rapporteur qui ne veut pas être accusé de se montrer plus laxiste que le ministre de l'intérieur. Nous, nous sommes plus réalistes.
Mme Esther Benbassa. - Monsieur le rapporteur, vous avez, tout comme moi, visité des centres de rétention. Vous savez, comme l'a dit M. Bigot, combien les conditions de séjour y sont difficiles, notamment en raison de la surpopulation. La durée moyenne de rétention oscille entre 8 et 12 jours. Dans ces conditions, quel est l'intérêt, dans un tel lieu de privation de liberté de garder des gens 90 jours ? Si ce n'est pas de l'affichage, qu'est-ce donc ?
Mme Josiane Costes. - Je souscris à ce qu'ont dit Mme Benbassa et M. Bigot. Pour avoir visité des centres de rétention, on sait que les laissez-passer consulaires sont délivrés dans les premiers jours ; une rétention supplémentaire ne sert à rien. Augmenter la durée dans les conditions actuelles de rétention ne peut que dégrader la situation.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Le rapporteur fait un effort de rationalisation, plus que de réduction des délais.
J'ai été très frappée par l'audition du ministre de l'intérieur : il nous a expliqué le fond de sa pensée, et ce que l'on a pu prendre pour un lapsus est en réalité sa position. Les raisons pour lesquelles il faisait ce texte sont bien apparues lorsqu'il a parlé de « benchmark ». La question n'est pas de savoir quelle est l'efficacité de telle ou telle mesure, mais d'afficher au niveau européen des modalités aussi coercitives que d'autres pays ! Nous n'avons pas entendu d'autre explication sur l'utilité de cette prolongation.
Lors des auditions, certains services nous ont expliqué que cette prolongation permettrait d'avoir les sauf-conduits, tout en admettant que ces derniers sont délivrés en fait dès les premiers jours. Il faut donc arrêter de penser que cette mesure est nécessaire, elle répond à un besoin d'affichage. Il faut prendre en compte toutes les conséquences d'une rétention désormais potentiellement très longue. Nous sommes défavorables à cette augmentation, cela ne marchera pas. Le système de l'Assemblée nationale n'est pas réaliste.
M. Alain Richard. - Le débat est politique. Je me permets de rappeler que chaque année, au moins 60 % des demandes d'asile se révèlent infondées. Elles sont en pratique un moyen d'assurer l'installation sur le sol national, en y restant le plus longtemps possible, de manière à apporter le maximum d'arguments contre une éviction du territoire. En responsable politique, attaché au droit d'asile - quand il est justifié. Quelle position doit-on prendre devant cette réalité ? Nous voyons bien que, chaque année, plusieurs dizaines de milliers de personnes détournent le droit d'asile en essayant d'exploiter l'ensemble des étapes multiples de la procédure, afin de ne jamais être reconduites hors du territoire.
Si l'on ne se donne pas d'autres moyens pour obtenir des pays avec lesquels nous avons des rapports politiques et économiques intenses un minimum de loyauté - à savoir la réintégration de leurs ressortissants en séjour irrégulier -, on se résigne au fait que le droit d'asile restera massivement détourné.
Il y a un effort du Gouvernement, qui s'est déjà traduit dans des dialogues approfondis avec les pays d'origine, pour faire changer cette réalité. Or nous voyons, notamment dans les pays démocratiques, que l'immigration vers la France est extrêmement populaire. Il est extrêmement difficile pour les autorités de ces pays d'avoir un minimum de relations bilatérales correctes et suivies avec la France - il va y avoir des élections au Mali, des élections locales en Tunisie... Les laissez-passer consulaires seront encore longs à obtenir. Il s'agit de ne pas donner d'arguments supplémentaires aux réseaux de passeurs.
M. Jean-Yves Leconte. - Sur l'éloignement, compte tenu du nombre de demandeurs d'asile qui ont déposé un dossier dans un certain nombre de pays européens, il est évident qu'il y a eu plus de déboutés du droit d'asile en Allemagne qu'en France sur les trois dernières années. Je vous invite à regarder les statistiques des éloignements dans ces deux pays. Il faut arrêter de considérer que nous sommes les plus mauvais, que l'on ne sait pas faire, et que nous avons de moins bonnes relations avec les pays d'origine. Cela se fait plutôt en France mieux qu'ailleurs, en proportion du nombre de personnes en situation irrégulière dans le pays.
En outre, la situation dans les centres de rétention, depuis l'affaire de Lyon et de Marseille, a fondamentalement changé : les taux d'occupation sont très élevés. Faut-il retenir les mêmes personnes pendant 90 jours, alors que l'on sait que l'on n'arrive pas à les éloigner, ce qui changerait complétement la nature des centres de rétention ? Ces zones où les gens doivent rester peu de temps deviennent de véritables prisons alors que - je le rappelle - être en situation irrégulière sur le territoire ne peut pas être l'équivalent d'un délit.
Enfin, concernant l'idée du rapporteur de subordonner la délivrance de certains visas au caractère coopératif des pays tiers, je suis très réservé sur l'idée de faire peser sur des individus, de manière personnelle, la politique de leur gouvernement. Chaque pays peut entendre le discours sur l'éloignement, avec des arguments différents. Ce n'est pas avec des arguments de forme de cette nature qu'on peut arriver à le faire.
Pour toutes ces raisons - le changement de nature des centres de rétention, le refus d'un discours selon lequel nous serions plus mauvais que tous les autres... -, on ne peut pas envisager de mettre des personnes en rétention pendant 90 jours.
M. François Pillet, président. - Le débat a été complet. Je vais mettre l'amendement au vote.
L'amendement COM-226 rectifié est adopté. L'amendement COM-142 devient sans objet.
Les amendements COM-163 rectifié et COM-143 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 16 bis
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-229 vise à faciliter le recours aux enquêtes administratives préalablement à certaines décisions d'agrément ou d'autorisation de personnes extérieures accédant aux centres de rétention, afin d'en assurer la sécurité.
L'amendement COM-229 est adopté.
Article 17
L'amendement de suppression COM-208 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-234 et COM-39, identiques, visent à maintenir à 144 heures, et non 96 heures, la durée de validité de l'ordonnance du juge des libertés et de la détention autorisant la visite domiciliaire d'un étranger assigné à résidence. Nous avions introduit ces dispositions lors de l'examen de la proposition de loi dite « Warsman » permettant une bonne application du régime de l'asile européen. C'est une mesure utile et les députés l'avaient votée. Ne changeons pas d'avis tous les deux mois.
Les amendements identiques COM-234 et COM-39 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-165, COM-74, COM-176, COM-144, COM-145 et COM-164, de même nature, entendent revenir sur plusieurs mesures du texte renforçant la retenue pour vérification du droit au séjour. L'avis est défavorable. Il en est de même pour l'amendement de suppression COM-209.
Les amendements COM-209, COM-165, COM-74, COM-176, COM-144, COM-145, COM-164 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-212 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est favorable pour l'amendement COM-183 du Gouvernement, de précision et de correction.
L'amendement COM-183 est adopté.
L'amendement COM-146 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-223 vise à généraliser et systématiser la sanction pénale d'interdiction du territoire français. C'est un signal de fermeté.
L'amendement COM-223 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-224 vise à garder la rédaction en vigueur pour ce qui est communément - mais très mal désigné - sous le vocable de « délit de solidarité ».
M. Jean-Yves Leconte. - Monsieur le président, je souhaiterais expliquer brièvement l'amendement COM-178, qui est concurrent de celui du rapporteur. Nous avons choisir de redéfinir ce délit, plutôt que de se focaliser sur les exemptions à ce dernier. En effet, on peut constater qu'avec une définition par exemption, nous arrivons à des situations qui peuvent conduire à poursuivre des personnes alors qu'on souhaiterait qu'elles ne le soient pas.
L'amendement COM-224 est adopté.
L'amendement COM-178 devient sans objet.
Articles additionnels après l'article 19 ter
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est favorable pour l'amendement COM-214, qui renforce la répression des auteurs de fausses attestations, et défavorable pour l'amendement COM-147, car il vise à interdire tout test osseux aux fins de détermination de l'âge.
M. François Pillet, président. - La commission s'était d'ailleurs déjà exprimée à ce sujet dans de précédents textes.
L'amendement COM-147 n'est pas adopté.
L'amendement COM-214 est adopté.
M. Jacques Grosperrin. - Mon amendement COM-15 propose de clarifier les dispositions relatives aux chercheurs étrangers en mobilité en prévoyant une carte de séjour « chercheur-programme de mobilité » qui serait délivrée dès la première admission au séjour des chercheurs et des membres de la famille. Conformément à la directive de mai 2016, un régime d'exemption de titre de séjour serait mis en place pour les chercheurs admis au séjour dans un autre pays de l'Union européenne, sous réserve d'une notification à la France.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable ; j'ai d'ailleurs déposé un amendement identique.
Les amendements identiques COM-15 et COM-251 sont adoptés.
M. Jacques Grosperrin. - L'amendement COM-16 clarifie les critères de délivrance d'un « passeport talent » en distinguant bien le salarié qualifié et le salarié embauché par une start-up. L'amendement COM-17 harmonise les rédactions pour la définition d'une entreprise innovante et d'un projet économique innovant.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable pour ces deux amendements.
Les amendements COM-16 et COM-17 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable également à l'amendement COM-128, qui étend le dispositif du « passeport talent ».
L'amendement COM-128 est adopté.
M. Jacques Grosperrin. - Sur le modèle du précédent amendement relatif aux chercheurs étrangers en mobilité, l'amendement COM-18 prévoit qu'une carte de séjour « étudiant-programme de mobilité » est délivrée dès la première admission au séjour. En outre, un régime d'exemption de titre de séjour pour les étudiants en mobilité disposant déjà d'un titre de séjour d'un autre État membre est mis en place, à condition qu'ils notifient leur séjour en France aux autorités administratives françaises.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est favorable sur l'amendement COM-18 de la commission de la culture. J'ai d'ailleurs déposé un amendement identique COM-255.
Les amendements identiques COM-18 et COM-255 sont adoptés.
Articles additionnels après l'article 21
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-276 vise à confier la visite médicale des étudiants étrangers, qui avait été déléguée en 2016 à la médecine universitaire, à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). En effet, on constate une chute importante du nombre de visites médicales, la médecine universitaire n'ayant pas les moyens pour exercer cette nouvelle mission. Il en découle des problèmes graves de santé publique, avec notamment des cas de tuberculose. On souhaite redonner cette compétence à l'OFII. C'est un enjeu de santé publique !
L'amendement COM-276 est adopté.
L'amendement COM-22 devient sans objet.
M. Jacques Grosperrin. - L'amendement COM-19 est un amendement de clarification rédactionnelle concernant les jeunes au pair. L'amendement COM-20 rappelle les droits et devoirs de la famille d'accueil de ces jeunes.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est favorable pour les amendements COM-19 et COM-20, qui apportent des clarifications utiles.
Les amendements COM-19 et COM-20 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-120 supprime la restriction du droit pour un étranger de solliciter ultérieurement un titre de séjour après le rejet d'une demande d'asile. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-120 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-291 prévoit de fixer à deux mois le délai dans lequel le demandeur d'asile doit présenter sa demande d'admission au séjour à un autre titre. Le projet de loi propose de renvoyer ce délai à un décret, ce qui n'est pas satisfaisant.
L'amendement COM-291 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-166 supprime la restriction de circulation concernant les mineurs étrangers admis au séjour à Mayotte ; l'amendement COM-167 vise à remplacer, dans le dispositif, le mot « parents » par les mots « titulaires de l'autorité parentale » ; l'amendement COM-168 tend à supprimer une disposition dérogatoire prévue pour Mayotte concernant la délivrance du document de circulation pour mineur étranger.
Mon avis est défavorable pour ces trois amendements, au regard de la situation particulière de Mayotte. Nous en reparlerons en séance.
Les amendements COM-166, COM-167 et COM-168 ne sont pas adoptés.
Article 25
L'amendement de coordination COM-256 est adopté.
Article 26
L'amendement rédactionnel COM-257 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-258 a pour objet d'améliorer le contrat d'intégration républicaine (CIR) en associant Pôle emploi. Mon avis est favorable sur l'amendement COM-24 rectifié, qui conditionne l'accompagnement professionnel du CIR au suivi des formations de langue. De même, mon amendement COM-259 prévoit que ce niveau de langue soit certifié par un organisme spécialisé.
Les amendements COM-258, COM-24 rectifié et COM-259 sont adoptés.
Article additionnel après l'article 26 bis A
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-277 vise à améliorer l'intégration par la langue en rehaussant nos exigences en cette matière.
L'amendement COM-277 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-114 vise à rendre effectif le droit au travail des demandeurs d'asile dès le dépôt de leur demande. À l'inverse, l'amendement COM-200 tend à maintenir un délai de neuf mois pour l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile. Enfin, l'amendement COM-155 vise à élargir à tous les étrangers le dispositif dérogatoire introduit à l'Assemblée nationale permettant aux mineurs non accompagnés de poursuivre un contrat d'apprentissage tout en faisant une demande d'asile, ce qui ne me semble pas opportun.
L'avis est donc défavorable pour les amendements COM-114 et COM-155. Il est favorable pour l'amendement COM-200.
L'amendement COM-114 n'est pas adopté.
L'amendement COM-200 est adopté.
L'amendement COM-155 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-292 propose de supprimer cet article, car le droit en vigueur satisfait déjà les dispositions prévues par celui-ci.
L'amendement de suppression COM-292 est adopté.
Articles additionnels après l'article 26 ter
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-293 rectifié tend à créer un fichier national biométrique des étrangers ayant sollicité la protection de l'enfance, mais qui ont été reconnus majeurs par un département au terme de la procédure prévue par les textes. Actuellement, on perd de vue ces personnes dès qu'elles changent de département et elles peuvent redéposer une demande dans le département voisin.
L'amendement COM-293 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-148, COM-150 et COM-149 sont relatifs aux conditions de l'admission exceptionnelle au séjour des mineurs étrangers.
L'avis est défavorable pour l'amendement COM-149, car l'analyse des liens familiaux est essentielle pour statuer sur le cas d'un mineur isolé. Il est également défavorable pour les amendements COM-148 et COM-150.
Les amendements COM-148, COM-150 et COM-149 ne sont pas adoptés.
Article 27
L'amendement de suppression COM-169 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-260 vise à réduire le délai d'habilitation à légiférer par ordonnances : dix-huit mois au lieu de vingt-quatre.
M. Jean-Yves Leconte. - Pourquoi à ce moment-là ne pas tout simplement supprimer cette habilitation ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Si les délais d'habilitation ne doivent pas être trop longs, dans certains cas ils sont justifiés, afin de laisser le temps à l'administration de rédiger l'ordonnance. En l'espèce, le champ de cette habilitation est très vaste et ardu.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est la raison pour laquelle mes amendements COM-261 et COM-262 proposent de réduire le champ de l'habilitation et de ne conserver que la recodification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Les amendements COM-260, COM-261 et COM-262 sont adoptés.
Articles additionnels avant l'article 28
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est défavorable pour les amendements COM-121 et COM-151. À titre d'exemple, ce dernier créerait une procédure contradictoire de quatre mois pour le retrait ou le refus de renouvellement des titres de séjour. Or, ces décisions administratives doivent être prises rapidement.
Les amendements COM-121 et COM-151 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est défavorable pour l'amendement COM-179 qui complexifierait la délivrance des cartes de séjour « visiteur ». L'amendement COM-263 est rédactionnel.
L'amendement COM-179 n'est pas adopté.
L'amendement COM-263 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mes amendements COM-264 et COM-265 visent à durcir les conditions de délivrance des cartes de séjour « stagiaires intragroupes » et « salariés détachés intragroupes ». Ils feraient tomber les amendements COM-122 et COM-129 de M. Leconte.
L'amendement COM-264 est adopté
L'amendement COM-122 devient sans objet.
L'amendement COM-265 est adopté.
L'amendement COM-129 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 29
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-152 vise à revenir sur des dispositions adoptées en 2016 qui avaient permis de clarifier les conditions d'attribution des cartes de séjour pour les titulaires de CDD et de CDI. Avis défavorable.
L'amendement COM-152 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est défavorable pour l'amendement COM-180, qui vise à supprimer l'article 30 du projet de loi. Nous avons en effet besoin d'un dispositif préventif de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de filiation.
M. Jean-Yves Leconte. - Il s'agit d'un sujet de fond. Il faudra en débattre car le dispositif prévu par le projet de loi pose de vraies difficultés.
L'amendement COM-180 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-184 du Gouvernement supprime la possibilité de justifier de la contribution à l'entretien d'un enfant par un « titre exécutoire ». Avis favorable pour éviter des détournements du dispositif.
L'amendement COM-184 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-266 précise le dispositif proposé par l'article 30.
L'amendement COM-266 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-123 prévoit un avis conforme des médecins de l'OFII pour la procédure des « étrangers malades ». L'avis est défavorable. Laissons une marge d'appréciation aux préfets.
L'amendement COM-123 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 31
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-131 vise à généraliser la carte de résident permanent. L'avis est défavorable, ce dispositif doit rester circonscrit, car il donne droit à séjourner en France pour une durée indéterminée.
L'amendement COM-131 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-185 du Gouvernement vise à préciser les conditions de délivrance de la carte de résident pour les victimes de traite des êtres humains et de proxénétisme. Avis favorable.
L'amendement COM-185 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-195 vise à permettre la délivrance d'une carte de séjour pour les victimes de violence conjugales, même en l'absence d'ordonnance de protection. L'avis est défavorable, car il convient d'encourager les victimes à solliciter une ordonnance de protection, ces dernières étant plus protectrices qu'une plainte.
L'amendement COM-195 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-23 rectifié vise à préciser les conditions de délivrance d'une carte de résident pour les victimes de violences conjugales ou d'un mariage forcé en cas de condamnation définitive de la personne mise en cause. Il s'agit de traiter de manière équitable ces personnes. Avis favorable.
L'amendement COM-23 rectifié est adopté.
Les amendements COM-192 et COM-193 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 32
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-125 propose de délivrer une carte de séjour aux personnes portant plainte pour des faits de trafics de stupéfiants ou d'armes et d'exploitation de la mendicité. L'amendement COM-194 est partiellement satisfait par un précédent amendement du Gouvernement.
L'avis est défavorable pour ces deux amendements.
Les amendements COM-125 et COM-194 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avec l'amendement COM-267, je propose de refuser d'étendre la délivrance de titres de séjour aux cas de « violences familiales », cette notion étant trop imprécise.
L'amendement de suppression COM-267 est adopté.
L'amendement COM-130 est devenu sans objet.
Articles additionnels après l'article 33
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-126 rectifié vise à allonger la durée de la carte de séjour « vie privée et familiale ». L'amendement COM-127 concerne les changements de statut lorsqu'un étranger passe d'une carte de séjour à une autre.
Avis défavorable pour ces deux amendements.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Pouvez-vous nous expliquer pourquoi l'avis du rapporteur est défavorable pour l'amendement COM-127 ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet amendement reviendrait sur les modifications apportées en 2016 en ce qui concerne le changement de statut. Cette disposition concerne l'étranger qui sollicite une carte pluriannuelle « salarié » ou « profession libérale » alors qu'il disposait jusqu'à présent d'une carte de séjour temporaire pour un autre motif, « vie privée et familiale » par exemple.
Le droit en vigueur prévoit, pour éviter tout détournement, qu'il passe par une phase transitoire : après sa première carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » par exemple, il en reçoit une seconde, « salarié » par exemple, avant de pouvoir prétendre à une carte de séjour pluriannuelle « salarié ».
Cet état du droit est issu d'un amendement du groupe Union centriste adopté au Sénat en 2016.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Actuellement, une personne disposant d'une carte de séjour pluriannuelle souhaitant demander un changement de statut doit d'abord passer par une phase intermédiaire avec une carte temporaire dans son nouveau statut, avant d'obtenir la carte pluriannuelle.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Non, dans ce cas de figure, l'étranger est en possession d'une carte de séjour temporaire. Il veut obtenir une carte de séjour pluriannuelle dans une autre catégorie et doit d'abord « repasser » par une carte temporaire.
M. Jean-Yves Leconte. - Ce dispositif s'applique également à des personnes ayant une carte pluriannuelle. Dès lors, trouvez-vous normal qu'elles doivent « repasser » par une carte temporaire lors d'un changement de statut, alors qu'elles ont une carte pluriannuelle pour leur précédent statut ?
M. Philippe Bas, président. - Il y a peut-être une difficulté qui serait liée à l'interprétation du droit positif. Pour l'instant, je propose que nous ne l'incorporions pas à notre texte et que d'ici la séance, nous éclaircissions ce point juridique.
Les amendements COM-126 rectifié et COM-127 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par coordination, l'amendement COM-268 propose de supprimer l'article 33 bis, en raison de l'adoption de l'amendement de notre collègue Roger Karoutchi avant l'article 1er. Dès lors, les amendements COM-115 rectifié et COM-116 tomberaient.
L'amendement COM-268 est adopté.
Les amendements COM-115 rectifié et COM-116 deviennent sans objet.
Article additionnel après l'article 33 bis
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-25 vise à préciser qu'une présence en situation irrégulière depuis cinq ans en France ne saurait justifier l'admission exceptionnelle au séjour et donc une régularisation par le préfet.
Je suis favorable à cet amendement, sous réserve qu'une rectification soit faite pour laisser une certaine marge d'appréciation au préfet dans les cas les plus compliqués.
Je propose de le rectifier comme suit : « Une résidence depuis au moins cinq ans sur le territoire français ne saurait justifier, à elle seule, une admission au séjour pour les étrangers en situation irrégulière. »
Mme Agnès Canayer. - J'accepte cette rectification.
L'amendement COM-25 ainsi rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-186 du Gouvernement propose de supprimer l'article 33 ter, introduit par l'Assemblée nationale.
Cette disposition permettrait, dans les faits, une régularisation des compagnons d'Emmaüs. Concrètement, après trois ans de présence dans les structures d'Emmaüs, ces dernières rempliraient une attestation de « parcours d'intégration complet et d'accompagnement du projet personnel » de l'étranger intéressé. Celui-ci bénéficierait de droit d'une carte de séjour, les préfets ayant l'obligation de le régulariser en cas d'avis positif d'Emmaüs.
Ce dispositif soulève des questions dans sa mise en oeuvre. On comprend toutefois l'objectif et il semble compliqué, comme le fait le Gouvernement, d'indiquer qu'Emmaüs pourrait être instrumentalisé par des passeurs.
À ce stade, je suis donc opposé à la suppression sèche de ce dispositif et demande au Gouvernement de venir s'expliquer en séance. Nous devons avoir un débat transparent à ce sujet. L'avis est défavorable.
M. Alain Richard. - Il me semble important d'en discuter en séance. Toutefois, cet amendement pose une question de principe : l'accès au territoire français est une prérogative régalienne et il est aberrant d'imaginer que cette prérogative soit déléguée à une association. En outre, cela pose la question de l'égalité avec d'autres associations qui font un travail d'insertion semblable et sont tout autant méritantes.
M. Jacques Bigot. - Il me paraît en effet important d'avoir ce débat en séance. On comprend que cela soit catastrophique pour le Gouvernement, au vue de l'audition du ministre de l'intérieur, car cela serait inclus dans les benchmarks réalisés par les migrants...
M. Philippe Bas, président. - Nous ne donnons donc pas une fin de non-recevoir au Gouvernement, mais nous n'adoptons pas cet amendement de suppression au stade du texte de la commission. Nous aurons également à traiter de la question de l'égalité de traitement entre les associations et, plus généralement, entre les étrangers que l'on régularise.
L'amendement COM-186 n'est pas adopté.
M. Jacques Grosperrin. - L'amendement COM-21 a pour objet de supprimer l'article 33 quater du projet de loi, qui crée une procédure ad hoc de saisine du directeur académique des services de l'éducation nationale en cas de refus de scolarisation d'un enfant par le maire. Il n'y a pas lieu de prévoir des mesures d'urgence supplémentaires, dans la mesure où le préfet peut déjà intervenir grâce aux prérogatives qu'il tire de la loi.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'y suis totalement favorable, car les refus de scolarisation sont déjà traités par le droit en vigueur : le préfet se substitue au maire.
L'amendement COM-21 est adopté.
L'amendement COM-156 devient sans objet.
Article 34
L'amendement COM-230 de coordination est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-269 propose de supprimer l'article 34 bis du projet de loi en raison du manque de clarté du dispositif. À l'expiration de sa carte de résident d'une durée de 10 ans, un étranger peut justifier de la régularité de son séjour pendant un délai de trois mois, notamment pour éviter des « ruptures de droit ».
L'article 34 bis vise à étendre ce dispositif aux cartes de séjour pluriannuelles et aux cartes de séjour temporaire. Néanmoins, l'impact de cette mesure ne semble pas suffisamment évalué.
À titre d'exemple, le titulaire d'un contrat à durée déterminée d'une durée de deux mois dispose aujourd'hui d'une carte de séjour « travailleur temporaire » d'une même durée. L'article 34 bis lui permettrait de séjourner trois mois supplémentaires en France, soit une durée supérieure à celle de son titre de séjour initial, ce qui n'est pas cohérent.
L'amendement de suppression COM-269 est adopté.
Article additionnel après l'article 34 bis
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je suis en l'état défavorable à l'amendement COM-187 du Gouvernement. Cet amendement est important car il traite de la carte de résident des légionnaires de l'armée française. Il est toutefois très complexe. Nous n'avons pas eu le temps d'interroger le ministère des armées. Cet amendement est intéressant, mais nous ne disposons pas des éléments à ce stade pour prendre position. Renvoyons ce débat à la séance publique !
L'amendement COM-187 n'est pas adopté.
Article 35
L'amendement de coordination COM-279 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-124 concerne la carte de séjour pluriannuelle pour les victimes de traite des êtres humains et de proxénétisme. Avis défavorable. Dans les faits, cet amendement est partiellement satisfait par les amendements adoptés à l'article 32.
Je vous rappelle le dispositif retenu pour les victimes de traite des êtres humains : elles obtiennent une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » lorsqu'elles ont déposé plainte, puis une carte de résident de dix ans renouvelable après la condamnation définitive du mis en cause. En outre, avec l'adoption de l'amendement du Gouvernement à l'article 32, les victimes bénéficieraient désormais d'une carte de résident après cinq ans de résidence ininterrompue en France.
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre amendement est donc partiellement satisfait.
L'amendement COM-124 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-211 porte sur le collège médical à Mayotte et ses particularités, compte tenu de la gestion de la procédure dite des « étrangers malades ». Avis favorable.
L'amendement COM-211 est adopté.
Article 36
L'amendement de coordination COM-270 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-271 vise à faciliter l'accès des apatrides au service civique. Il s'agit donc d'un outil supplémentaire pour garantir leur intégration.
L'amendement COM-271 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement COM-213, qui vise à prolonger l'expérimentation à Mayotte permettant de déroger à l'obligation de séparer les locaux affectés à la rétention administrative et au maintien en zone d'attente.
L'amendement COM-213 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-113 maintiendrait le droit en vigueur en Guyane s'agissant du délai dans lequel une demande d'asile devient « tardive ». L'avis est défavorable.
L'amendement COM-113 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-281 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est défavorable pour l'amendement COM-170, qui supprimerait une habilitation à légiférer par ordonnances pour procéder à diverses coordinations dans des collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, régies par le principe de spécialité législative. Je propose en revanche, avec l'amendement COM-283, de réduire le délai d'habilitation de vingt-quatre à dix-huit mois.
L'amendement COM-170 n'est pas adopté.
L'amendement COM-283 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 18 h 15.
Jeudi 7 juin 2018
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination - Procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement) - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons selon la procédure de législation en commission la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination. Ce texte résulte d'une proposition conjointe des présidents des deux chambres du Parlement : c'est une particularité suffisamment rare pour être notée !
Le Sénat pratique la législation en commission (désormais inscrite aux articles 47 ter à 47 quinquies de notre Règlement) depuis environ trois ans. Celle-ci, d'abord expérimentale, est devenue permanente à la fin de l'année dernière à la suite d'une modification du Règlement. Le Président de la République, annonçant en juillet dernier ses projets de réforme institutionnelle, a souligné l'intérêt de cette procédure. C'est au moins un point sur lequel nous pouvons tomber d'accord...
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. - Cette proposition de loi revêt une importance particulière. Sur la forme, elle a été cosignée par le président et quatre présidents de groupe de l'Assemblée nationale, et déposée en termes identiques par le président, la troisième vice-présidente et les présidents des huit commissions du Sénat. Sur le fond, elle a notamment pour objet la mise en oeuvre d'une disposition prévue par l'une des premières lois adoptées par le Parlement sous cette législature : la loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
Le texte correspond à une démarche de simplification. De plus en plus d'organismes extraparlementaires, ou OEP, et d'organes consultatifs accueillent des sénateurs et des députés. Pas moins de 193 ont ainsi été dénombrés, et ce chiffre n'a cessé de croître ces dernières années. Depuis 2014, 58 nouvelles instances concernées par la présence de parlementaires ont été créées, dont 29 pour la seule année 2016-2017.
Une telle évolution ne prêterait pas à
conséquence si elle n'était pas source de complexité. La
présence de parlementaires dans des organismes extraparlementaires est
prévue tantôt par la loi - c'est le cas pour 112 d'entre
eux - tantôt par un acte réglementaire
- pour
81 organismes. Ce n'est donc le fait ni de l'exécutif, ni du
législatif, ni d'une chambre en particulier. Il est essentiel de rendre
plus lisibles, plus simples et plus compréhensibles les principes
régissant la présence de sénateurs et de
députés dans les organismes extraparlementaires.
Le texte a pour objet de légaliser la présence de parlementaires dans plus de 34 organismes institués par un acte réglementaire et dans une trentaine d'organismes institués par la loi.
Cette proposition de loi stimule la démarche de performance du Gouvernement en matière d'action publique. Elle s'inscrit dans l'initiative que nous avons engagée pour supprimer ou réformer les commissions et instances placées auprès de ministres et ayant pour effet d'ajouter une étape sans utilité démontrée pour la qualité des textes ou le dialogue avec les partenaires de 1'administration.
Le nombre total de commissions, 670 en 2012, a diminué chaque année pour aboutir à 410 recensées en loi de finances pour 2018, soit une baisse de 40 % en cinq ans. L'objectif étant de parvenir à un chiffre inférieur à 400, nous avons identifié 25 suppressions possibles prochainement.
Le Gouvernement se réjouit des débats que suscite cette proposition de loi, modifiée à l'Assemblée nationale et que le Sénat s'apprête à enrichir. C'est une preuve de l'efficacité de notre système bicaméral. Je salue le travail de votre rapporteur, qui a permis plusieurs avancées. Ainsi, il propose de restreindre le tirage au sort aux seuls cas où l'Assemblée nationale et le Sénat ne seraient pas parvenus à se mettre d'accord sur l'application concrète du principe de parité en matière de nomination.
D'autres amendements recueilleront un avis favorable du Gouvernement, qui émettra également quelques avis de sagesse pour ne pas s'immiscer dans les discussions sur certains organismes entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Le Gouvernement présentera deux amendements. Le premier vise à réduire le nombre de parlementaires présents au Conseil supérieur de la réserve militaire, à due proportion d'une réduction globale de ses membres par un décret à paraître prochainement. Le second tend à supprimer l'article 30, relatif à l'Office franco-québécois de la jeunesse, qui relève d'une convention entre le Gouvernement français et le Gouvernement québécois. Toute modification des règles applicables à cet office binational suppose des concertations gouvernementales. Évitons de créer un incident diplomatique alors que le Président de la République est en ce moment aux côtés du Premier ministre canadien !
Cette proposition de loi doit être envisagée comme un outil au service de la démocratie et du dialogue entre le Gouvernement et le Parlement, dans le respect de la séparation des pouvoirs.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui s'inscrit dans le prolongement de la loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Elle a été adoptée le 24 mai dernier par l'Assemblée nationale. Nous avons dû nous contraindre à un travail d'objectivité et de distanciation, d'autant que la création de nouveaux organismes extraparlementaires se poursuit ! On pourrait à bon droit s'interroger sur la légitimité et l'utilité de certains comités Théodule.
La présence des députés et des sénateurs au sein des organismes extraparlementaires est une tradition républicaine qui remonte au XIXe siècle, avec la création de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations en 1816.
Les OEP ont trois principaux objectifs : renforcer le contrôle de l'action du Gouvernement, comme le font la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ou le Conseil de l'immobilier de l'État ; améliorer l'évaluation des politiques publiques, c'est la mission, par exemple, des conseils d'administration de l'ENA ou de l'Agence française de développement ; et permettre aux organismes concernés de mieux appréhender les aspirations de nos concitoyens, dans le cas notamment de l'Observatoire de la laïcité ou du Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.
La participation des parlementaires à ces organismes extérieurs est soumise au contrôle déontologique des instances compétentes de chaque assemblée. Rendue publique, elle ne donne lieu à aucune rémunération.
Le nombre d'OEP a connu une croissance exponentielle depuis les débuts de la Ve République, passant de 17 en 1958 à 73 en 1981, 147 en 2004 et 202 aujourd'hui. Les organismes extraparlementaires sont désormais tellement divers qu'il est quasiment impossible d'en établir une typologie cohérente : autorités administratives et publiques indépendantes, établissements publics, commissions consultatives, comités de suivi, etc.
La situation actuelle pose au moins trois difficultés. Elle accroît tout d'abord les contraintes déjà lourdes qui pèsent sur les agendas des députés et des sénateurs, au risque de pénaliser leur participation aux nombreux travaux de leur assemblée : séance plénière, commissions, délégations, structures temporaires... Elle laisse ensuite une grande marge de manoeuvre au pouvoir réglementaire : environ 40 % des OEP ont été créés par décret, ce qui semble contradictoire avec le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. En 2017, le précédent Gouvernement a même nommé un sénateur dans l'Instance nationale du supportérisme sans l'accord préalable de son assemblée ! Enfin, elle présente des règles de nomination disparates - les sénateurs membres d'un OEP ont été désignés par leur commission, en séance publique sur proposition des commissions, ou encore par le président du Sénat.
En mars 2015, le bureau et la conférence des présidents ont approuvé les préconisations de nos collègues Roger Karoutchi et Alain Richard pour limiter la « dispersion des sénateurs dans divers organismes afin d'encourager leur participation effective aux travaux du Sénat ». En octobre 2016, le Président du Sénat a refusé de désigner des sénateurs pour siéger dans les organismes extraparlementaires de nature réglementaire. En septembre 2017, le Sénat a adopté un amendement du président de la commission des lois au projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique. Un principe clair et respectueux de la séparation des pouvoirs est désormais énoncé à l'article L.O. 145 du code électoral : à compter du 1er juillet 2018, seule une loi peut prévoir la présence d'un député ou d'un sénateur dans un organisme extraparlementaire. À titre transitoire, les parlementaires nommés avant cette date dans un OEP de nature réglementaire peuvent continuer à y siéger pour la durée pour laquelle ils ont été désignés.
En mars 2018, les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale ont déposé deux propositions de loi identiques, dans le cadre d'une initiative commune. En vue de rationaliser les procédures de nomination des députés et des sénateurs, les membres d'un OEP seraient désormais nommés par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat, sauf disposition législative contraire. Des règles uniformes seraient fixées - respect de la parité entre les femmes et les hommes notamment. Le principe de pluralisme politique serait consacré dans la loi. Sauf mention contraire dans la loi, la désignation de suppléants au sein des OEP serait supprimée.
Il faut garantir la présence des parlementaires dans les structures où elle apparaît justifiée. Elle serait ainsi consacrée dans 33 OEP relevant aujourd'hui du pouvoir réglementaire, dont le Conseil national de l'habitat, le Conseil national de l'industrie, le Conseil d'orientation pour l'emploi, ainsi que dans 33 organismes déjà créés par la loi mais dont la composition relève aujourd'hui du domaine réglementaire, comme le Conseil supérieur de l'énergie ou le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires.
Le texte transmis au Sénat prévoit la suppression de la présence de parlementaires dans 28 OEP pour laquelle elle n'apparaît pas ou plus justifiée, dont 9 sont prévus par la loi et 19 par une disposition réglementaire. Ces suppressions sont le plus souvent justifiées par la faible activité ou l'absence d'activité des organismes correspondants, comme la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier ou la Conférence de la ruralité. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit la présence de députés et de sénateurs dans 175 organismes extraparlementaires, contre 202 actuellement, soit une baisse de 13,8 %.
Je souhaite que l'on adopte la proposition de loi tout en poursuivant les efforts de rationalisation concernant la présence de parlementaires dans des organismes extérieurs. J'ai tenu à poursuivre la concertation engagée depuis plusieurs mois par les présidents des deux assemblées. J'ai consulté les présidents de groupe et de commission du Sénat mais également les OEP concernés par la proposition de loi - d'où il ressort que la présence des députés et des sénateurs y est particulièrement appréciée, notamment pour leur expertise politique et territoriale.
Je tiens à souligner que la proposition de loi doit être adoptée avant le 1er juillet 2018 pour garantir la présence de députés et de sénateurs dans les organismes extraparlementaires les plus utiles.
Nous allons apporter des mesures de simplification des règles de nomination et des garanties en termes de parité et de pluralisme. Je vous proposerai également de supprimer des renvois au pouvoir réglementaire et d'abroger des dispositions devenues obsolètes.
L'Assemblée nationale a souscrit à la volonté de rationalisation des organismes extraparlementaires sans toutefois l'approfondir. Elle a maintenu sept OEP supplémentaires, dont l'Observatoire des moyens de paiement et le Conseil national des professions du spectacle, et en a supprimé quatre... qui ont vocation à se reconstituer à l'occasion de prochains projets de loi, comme le Conseil national du sport ou le Conseil national de l'insertion par l'activité économique.
La rationalisation est difficile à mettre en oeuvre ! J'ai pu constater l'attachement des parties prenantes à la présence de parlementaires au sein des organismes extérieurs, même lorsque ceux-ci ne se sont pas réunis depuis plusieurs années. Néanmoins, nous devons poursuivre nos efforts suivant deux lignes directrices : d'une part, limiter la « dispersion » des parlementaires dans divers organismes et favoriser leur participation effective aux travaux de leur assemblée ; d'autre part, éviter de pérenniser dans la loi des commissions administratives consultatives qui avaient vocation être supprimées par le Gouvernement. Seule la présence de parlementaires dans les commissions consultatives les plus essentielles doit être maintenue, afin d'éviter un nouvel empilement de structures administratives. Je proposerai ainsi de supprimer la présence de parlementaires dans treize structures, dont le Comité de suivi de la loi sur la refondation de l'école de la République et l'Observatoire national du service public de l'électricité et du gaz.
Dans la plupart des cas, il s'agit non pas de supprimer des organismes mis en place par le pouvoir réglementaire, dont la grande majorité pourront continuer à se réunir sans député ni sénateur, mais de mettre fin à la présence de parlementaires là où elle n'apparaît pas nécessaire. Cette position n'empêche pas, au cas par cas et selon des conditions très strictes, d'examiner l'opportunité de créer ou de maintenir des OEP supplémentaires, comme je le proposerai pour le Conseil national de l'air. De même, il convient de prévoir la présence de suppléants lorsque c'est strictement nécessaire, comme pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.
Je proposerai enfin que la suppression d'organismes extraparlementaires de niveau législatif entre en vigueur non pas en 2022, mais dès le lendemain de la publication de la loi afin de supprimer dans les meilleurs délais des structures devenues inutiles ou obsolètes.
M. Philippe Bas, président. - Le dossier est assez complexe. Il faut se plonger dans les missions d'une grande variété d'organismes pour apprécier le bien-fondé de la participation des parlementaires. Je salue le travail de M. le rapporteur.
M. Jean-Yves Leconte. - Cette proposition de loi s'imposait, après l'adoption de l'amendement du président Bas lors de l'examen du projet de loi organique sur la confiance dans la vie politique, faute de quoi nombre d'organismes créés par décret ne pourraient plus accueillir de parlementaires. C'est l'occasion d'une revue générale. Vaut-il mieux désigner des parlementaires ou des personnalités qualifiées choisies par les assemblées ?
La présence de parlementaires au sein de telles structures, ne l'oublions pas, fait des OEP un vrai outil de contrôle sur les politiques et sur l'utilisation des crédits.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le texte contient des points positifs, comme l'augmentation du nombre de parlementaires dans certains organes, leur présence dans d'autres où ils ne siégeaient pas ou encore l'instauration d'une règle générale pour les nominations.
Mais il contient aussi des points négatifs : la désignation par les présidents des assemblées n'est pas forcément un progrès démocratique. Le Comité des finances locales, la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le conseil d'administration de l'Agence française de développement (AFD) méritent une réflexion parlementaire ! Je déplore surtout le manque d'explications quant aux critères retenus pour décider si une instance relève de la loi, du décret ou doit être supprimée. Avant de supprimer des organismes qui ne se réunissent pas, demandons-nous pourquoi. Peut-être ne les a-t-on pas réunis ?
Il est difficile de décrypter les conséquences qui découleront de cette proposition de loi. Mais, comme nous n'avons rien repéré de vraiment rédhibitoire, notre groupe s'abstiendra.
M. Yves Détraigne. - Voilà une belle occasion de mettre de l'ordre dans une organisation ancienne et traditionnelle. Il est bon de pouvoir ainsi balayer de temps en temps l'ensemble des dispositions à revoir. Nous nous contentons trop souvent de désigner le parlementaire qui représentera le Sénat dans tel ou tel organisme, sans lui donner de feuille de route, ni lui fournir les informations dont il aurait besoin pour fournir un travail productif. Au-delà du nettoyage des dispositions, il faudrait réfléchir aux missions que nous souhaitons confier aux parlementaires que nous déléguons dans les OEP. D'expérience, je n'ai pas souvenir que l'on m'ait conseillé sur tel ou tel point. Les parlementaires désignés sont livrés à eux-mêmes. Il faudrait que la commission du Sénat la plus concernée par tel ou tel sujet définisse le message que notre assemblée souhaite transmettre par l'intermédiaire de son délégué.
M. Alain Richard. - Il s'agit d'une opération de mise en ordre qui met fin à la confusion installée entre le législatif et le réglementaire. Ces organismes constituent une excellente radioscopie de l'État. Ils représentent tous les endroits où l'État adopte des décisions ou recueille des avis pour préparer des plans ou observer des politiques en cours. C'est une occasion de nous rappeler que nous faisons partie de l'État. C'est ce que dit la Constitution.
Il existe des organismes de décision, à savoir les conseils d'administration, d'autres dont la consultation est obligatoire pour l'adoption d'un certain nombre de textes, y compris les projets de loi, d'autres enfin qui font se côtoyer des représentations variées de la société, comme par exemple le Conseil national de la transition écologique où j'ai siégé conjointement avec des experts, des représentants des collectivités locales et des associations écologiques. Nous sommes gagnants à y être représentés et l'État également.
Un point d'insatisfaction subsiste : le manque de retour vers le Parlement. Pourquoi les délégués ne feraient-ils pas chaque année à leur commission un compte rendu des sujets abordés ?
L'expérience a montré que lorsque l'on procède à la désignation par secteur de commission, le pluralisme fonctionne avec des arrondis et les deux principaux groupes se partagent en général la totalité de la représentation. Le Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat pourra jouer un rôle d'aiguilleur en consultant tous les présidents de groupe.
À cela s'ajoute l'effet de silo créé par les commissions, chacune veillant avec ténacité à préserver son domaine. Par exemple, lors des discussions sur la composition du Comité des finances locales, la commission des lois chargée des collectivités locales et la commission des finances ont eu du mal à s'entendre.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La proposition de loi est l'occasion d'un travail d'inventaire utile et de rationalisation, mais elle ne prévoit pas l'information en retour le Parlement. Siégeant à la CNIL, j'ai rendu un rapport sur l'activité que j'y ai menée - assiduité et temps de travail inclus - à la présidente de la commission de la culture du Sénat. Je rappelle que notre présence dans les OEP n'est pas prise en compte dans les règles de présence au Sénat.
Les OEP se réunissent les jours où nous sommes mobilisés au Sénat... s'ils se réunissent ! Et le Sénat et l'Assemblée nationale n'ont qu'une influence limitée sur ce point.
Monsieur Richard, vous avez utilisé une expression très juste en parlant d'une « radioscopie de l'État ». L'Assemblée nationale et le Sénat doivent développer une vision synthétique s'ils veulent procéder aux désignations extérieures dans le respect du pluralisme et le souci de trouver le parlementaire le plus expert. Pour siéger dans certains organismes, il faut des compétences techniques ou juridiques particulières. À défaut, la parole du Sénat ou de l'Assemblée nationale ne sera pas crédible.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - J'approuve l'essentiel de ce qui a été dit.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er A
L'article 1er A est adopté sans modification.
M. Jean-Pierre Grand. - Mon amendement COM-3 renvoie au règlement de chaque assemblée les règles de parité et de pluralisme pour les nominations dans les organismes extraparlementaires (OEP), comme nous l'avons fait hier lors de l'examen de la proposition de résolution relative aux obligations déontologiques à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs.
La réduction annoncée du nombre de parlementaires induira une diminution du nombre de départements où les élections sénatoriales se dérouleront au scrutin proportionnel, ce qui pourrait nuire au principe de parité. Il est donc nécessaire de renvoyer ce débat au règlement de chaque assemblée, après consultation des délégations aux droits des femmes.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les dispositions sur la parité ont un fondement constitutionnel. Les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat proposent un dispositif strict et précis qui prend en compte la parité pour les nominations dans les organismes extraparlementaires. Mieux vaut trancher ce débat dès maintenant sans renvoyer au règlement de chaque assemblée. Retrait ou avis défavorable.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Tout ce qui apparaît comme un recul en matière de parité suscitera des critiques. Même avis que le rapporteur.
M. Philippe Bas, président. - Ce n'était sans doute pas l'intention de l'auteur qui, au contraire, souhaitait renforcer la mise en oeuvre du principe de parité.
L'amendement COM-7 est retiré.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-24 simplifie les règles de parité pour les nominations dans les organismes extraparlementaires : il supprime le renvoi à un décret, pour s'en remettre à un accord entre les assemblées, lorsqu'il s'agit de nommer un député ou un sénateur ou un nombre impair de parlementaires.
Il ferait tomber l'amendement COM-4 de M. Grand qui concerne le cas spécifique où les parlementaires désignés dans les organismes extraparlementaires doivent être élus dans une circonscription prédéterminée, comme par exemple les circonscriptions ultramarines.
L'exemple le plus parlant est celui du Conseil national de la mer et des littoraux qui comprend deux députés et deux sénateurs, dont au moins un député et un sénateur élus en outre-mer. Initialement, le texte ne prévoyait aucun principe de parité dans ce cas de figure. L'Assemblée nationale a fait un choix différent : il conviendrait de veiller, autant que possible, que l'écart entre le nombre d'hommes et de femmes ne soit pas supérieur à un. Il s'agit d'un objectif relativement souple.
Enfin, je précise, qu'en pratique, il est très rare que les membres d'un OEP soient obligatoirement issus d'une circonscription prédéfinie.
Il me semble préférable d'en rester au texte de l'Assemblée nationale sur ce point.
M. Jean-Pierre Grand. - Dans sa rédaction actuelle, le texte de l'Assemblée nationale prévoit des nominations paritaires dans les organismes extraparlementaires. Cette règle se heurtera au principe de pluralisme des nominations fixé à l'article 1er bis de la proposition de loi. Dans les départements comptant trois sénateurs, dont deux de la majorité et un de l'opposition, la désignation de deux sénateurs dans un OEP dépendra du sexe de l'opposant, qui imposera ainsi le choix du sénateur de la majorité. Un examen des récentes nominations au sein des commissions départementales de répartition des crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) montre les difficultés rencontrées en cette matière.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - L'amendement COM-24 du rapporteur satisfait l'objectif visé par M. Grand. Avis favorable à l'amendement COM-24. Avis défavorable à l'amendement COM-4.
M. Alain Richard. - Nous siégeons en formation législative et nos travaux préparatoires sont essentiels en vue de l'application du texte. L'expression « les assemblées » reste très impersonnelle quand il s'agit de conduire des procédures précises de nomination dans les organismes extraparlementaires. Mieux vaudrait utiliser l'expression « les présidents des deux assemblées », car qui d'autre qu'eux peut jouer ce rôle de sélection entre plusieurs candidats pour un même OEP ?
M. Philippe Bas, président. - Certaines nominations procèdent des commissions, selon l'article 2 de la proposition de loi.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Tout à fait. La vision est plus large car les nominations dans les OEP pourront être effectuées par les présidents des assemblées, les commissions permanentes et l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, d'où le terme générique employé à l'article 1er.
M. Alain Richard. - Le travail d'ajustement pour trouver un accord établissant la parité relèvera-t-il des présidents des assemblées ou des présidents de commission ?
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La pratique montre qu'il se fera surtout sous l'égide des présidents des assemblées, en impliquant les commissions le cas échéant.
M. Alain Richard. - Il faudra par exemple désigner un député et un sénateur pour la quarantaine d'organismes qui entrent dans le champ de la commission des lois. Les présidents des deux commissions devront trouver un accord. Dans 20 cas, l'Assemblée nationale proposera une femme et le Sénat un homme, et inversement dans 20 autres cas. Il faudra que quelqu'un soit chargé de conclure cet accord. Il est gênant de ne pas préciser qui des présidents des assemblées ou des présidents des commissions le fera...
M. Philippe Bas, président. - Il ne s'agit pas d'un ajustement d'ensemble, mais il faudra trouver un accord organisme par organisme. Bien sûr, il serait souhaitable que le principe de parité vaille de manière générale. La rigidification de la procédure conduirait sans doute à des impasses...
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-24 précise qu'à défaut d'accord entre les deux assemblées, il y aura un tirage au sort.
L'amendement COM-4 est retiré.
L'amendement COM-24 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Grand. - Mes amendements COM-5 à l'article 1er bis, COM-6 à l'article 2, et COM-7 à l'article 3, sont de cohérence avec l'amendement COM-4. Je les retire.
Les amendements COM-5, COM-6 et COM-7 sont retirés.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-25 rend plus lisible l'article 1er bis de la proposition de loi qui concerne le respect du pluralisme politique dans les nominations au sein des organismes extraparlementaires (OEP). En réalité, cet article consacre au niveau législatif des garanties inscrites dans le règlement de chaque assemblée.
Le groupe RDSE fait également une proposition intéressante mais qui conserverait un renvoi complexe au premier alinéa de l'article 1er de la proposition de loi. Demande de retrait de l'amendement COM-15.
Mme Josiane Costes. - L'article 1er bis a été introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur et des groupes La République en Marche et La France insoumise. Les nominations au sein des OEP sont réparties entre toutes les tendances politiques représentées au Parlement. Cependant, le texte manque de clarté et favorise la reproduction de la « configuration politique » des assemblées. Le règlement du Sénat mentionne quant à lui la « représentation proportionnelle des groupes ». Nous proposons d'utiliser la notion de « représentation des groupes » et de prendre en compte les parlementaires non-inscrits. L'amendement du rapporteur n'est pas satisfaisant, car il se contente de faire référence à la « configuration politique ». Nous préférons notre rédaction !
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Même avis que le rapporteur.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je souhaiterais faire une remarque purement grammaticale. L'amendement COM-25 mentionne que « l'ensemble des désignations effectuées (...) par l'Assemblée nationale et le Sénat s'efforce de respecter leur configuration politique respective ». Mieux vaudrait écrire : « L'Assemblée nationale et le Sénat s'efforcent de respecter leur configuration politique respective pour l'ensemble des désignations effectuées dans les organismes extérieurs au Parlement ».
M. Philippe Bas, président. - Je vous rejoins cher collègue : une désignation ne peut pas « s'efforcer »...
M. Pierre-Yves Collombat. - Je préfère la rédaction de l'amendement COM-15 du groupe RDSE, plus proche de ce qui devrait se passer dans nos assemblées.
Mme Josiane Costes. - Il correspond mieux à la réalité sénatoriale.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur le rapporteur, acceptez-vous la rectification suggérée par M. Sueur ?
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Oui.
L'amendement COM-25, ainsi rectifié, est adopté.
L'amendement COM-15 devient sans objet.
L'article 1er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'amendement rédactionnel COM-26, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement rédactionnel COM-27, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-28 supprime l'article 6, donc la présence des parlementaires au sein de la Commission de concertation du commerce, qui se réunit peu.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Cette commission ne doit pas être confondue avec le Comité d'examen des pratiques commerciales. Sagesse.
L'amendement COM-28 est adopté.
En conséquence l'article 6 est supprimé.
Article 7
L'article 7 est adopté sans modification.
Article 8
L'amendement rédactionnel COM-29, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - En l'état du droit, un député et un sénateur siègent au sein du Conseil national de l'habitat. Ils ont chacun un suppléant. L'article L.O. 145 du code électoral, combiné au texte de la proposition de loi, supprimerait la présence de suppléants dans cet OEP. L'amendement COM-17 de M. Richard vise à les maintenir, notamment parce que les autres membres du collège ont également un suppléant. Avis favorable.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Même avis.
L'amendement COM-17 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
L'amendement rédactionnel COM-30, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Alain Richard. - L'Observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement comprend actuellement un député et un sénateur et deux suppléants pour chacun d'eux. La proposition de loi ne prévoit pas de suppléant. L'amendement COM-18 a pour objet d'en prévoir un pour chaque parlementaire.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable. Cet observatoire a par exemple recensé en 2015 les dossiers techniques amiante de 20 000 établissements scolaires et évalué leurs conditions de mise en oeuvre.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Avis favorable.
L'amendement COM-18 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-31 supprime la présence de parlementaires au sein de l'Observatoire national du service public de l'électricité et du gaz.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Le secrétariat de cet Observatoire est assuré par le Conseil économique, social et environnemental et non par l'État. Par conséquent, sagesse.
L'amendement COM-31 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
L'article 13 est adopté sans modification.
Article 14
L'amendement de coordination COM-32, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
L'article 15 est adopté sans modification.
Article 16
L'article 16 est adopté sans modification.
Article 17
L'article 17 est adopté sans modification.
Article 18
L'article 18 est adopté sans modification.
Article 19
L'amendement de suppression COM-33, accepté par le Gouvernement, est adopté.
En conséquence, l'article 19 est supprimé.
Article 19 bis
L'amendement de clarification COM-34, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 19 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 20
L'amendement rédactionnel COM-35, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 21
L'article 21 est adopté sans modification.
Article 22
L'article 22 demeure supprimé.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-36 supprime des précisions inutiles concernant le Haut Comité de la qualité de service dans les transports.
L'amendement COM-36, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 24
L'article 24 est adopté sans modification.
Article 25
L'article 25 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-37 supprime l'article 26.
Il semble préférable de ne pas donner de fondement législatif au comité consultatif du Fonds pour le développement de la vie associative.
Ses missions pourraient être utilement exercées par le Haut Conseil à la vie associative, dans lequel siège des parlementaires.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Avis défavorable. Le Haut Conseil à la vie associative a une mission d'expertise juridique, tandis que le comité consultatif du Fonds pour le développement de la vie associative doit donner un avis sur la répartition des financements et l'octroi des subventions aux associations. C'est ce qui explique pourquoi les compositions des deux organes sont différentes : le premier regroupe des juristes, des comptables, des sociologues, tandis que le second regroupe des représentants du monde associatif et des ministères en charge du secteur associatif. Il me semble important de conserver la présence de parlementaires dans le comité consultatif du Fonds pour le développement de la vie associative.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage l'avis du Gouvernement. Cette présence des parlementaires n'est pas superflue quand on connaît l'importance de la vie associative au niveau local.
M. Jean-Yves Leconte. - Lorsque la réserve parlementaire a été supprimée, nous nous sommes battus pour préserver vingt millions d'euros et les flécher vers ce fonds. Il serait paradoxal de supprimer maintenant toute présence parlementaire permettant de contrôler son usage...
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Ma proposition est simplement d'encourager le Gouvernement à fusionner le Haut Conseil à la vie associative et le Comité consultatif du Fonds pour le développement de la vie associative.
L'amendement COM-37 est adopté.
En conséquence, l'article 26 est supprimé.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Compte tenu de la faible activité de la Commission nationale des services, il paraît inopportun de lui donner un fondement législatif et de maintenir la présence de parlementaires en son sein. Cette commission pourra ainsi être supprimée par voie réglementaire. C'est l'objet de mon amendement COM-38.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Sagesse.
L'amendement COM-38 est adopté.
En conséquence, l'article 27 est supprimé.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La proposition de loi prévoit que les parlementaires membres de la Commission supérieure de codification appartiennent à la commission des lois de leur assemblée.
Pour plus de simplicité, mon amendement COM-39 supprime cette précision et applique les règles de droit commun prévues à l'article 2 de la proposition de loi, selon lesquelles la désignation de parlementaires au sein d'organismes extérieurs au Parlement relève de la compétence des présidents des deux assemblées. En outre, pour plus de lisibilité, cet amendement inclut les dispositions relatives à la Commission supérieure de codification au sein du code des relations entre le public et l'administration.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Ces clarifications sont utiles. Avis favorable.
M. Alain Richard. - Je dois me déporter pour ce vote, au regard de mon fort attachement à la Commission supérieure de codification.
M. Philippe Bas, président. - Nous en prenons acte. Nous aurons bientôt un registre des déports recensant ce type de décisions.
L'amendement COM-39 est adopté.
L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 29
L'amendement rédactionnel COM-40, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 30
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - L'amendement COM-22 supprime l'article 30 qui précise que le conseil d'administration de l'Office franco-québécois pour la jeunesse comprend parmi ses membres un député et un sénateur.
En effet, ce conseil est régi par l'article 6 de l'Entente entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec de décembre 2011. Il est prématuré de modifier la composition du collège sans concertation préalable avec le Québec.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis défavorable.
L'article 30 garantit la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil d'administration de l'Office franco-québécois pour la jeunesse (OFQJ). Cet article a fait l'objet d'un accord entre les présidents des deux assemblées et a été adopté sans difficulté par l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement souhaite le supprimer en affirmant que l'OFQJ n'est pas assimilable à un organisme extraparlementaire et que le député qui en est membre y siège en tant que personnalité qualifiée, non en tant que parlementaire.
Ce genre de raisonnement conduirait le Gouvernement à contourner l'article L.O. 145 du code électoral, qui dispose que seule la loi peut prévoir la présence d'un parlementaire dans un organisme extérieur. Implicitement, on comprend aussi que le problème réside dans la nomination d'un député et d'un sénateur à l'OFQJ alors, qu'aujourd'hui, n'y siège qu'un député. La France a un régime bicaméral, à la différence du Québec, il est donc normal de prévoir la présence d'un député et d'un sénateur français au sein de cette instance.
On pourrait proposer à nos amis québécois de créer une seconde chambre, peut-être le Président de la République leur fera-t-il cette proposition lors de son voyage au Canada ?
M. Philippe Bas, président. - En France, comme au Québec, il y a un seul Parlement, mais en France il est composé de deux chambres. Pour représenter le Parlement, il faut désigner un député et un sénateur au sein de l'Office français québécois pour la jeunesse.
J'espère que le Gouvernement défendra également cet esprit de bicamérisme !
L'amendement COM-22 n'est pas adopté.
L'article 30 est adopté sans modification.
Article 31
L'article 31 est adopté sans modification.
Article 32
L'article 32 est adopté sans modification.
Article 33
L'article 33 est adopté sans modification.
Mme Françoise Laborde. - L'Observatoire de la laïcité a été créé par un décret de mars 2007. Il n'a été cependant installé qu'en avril 2013. J'ai eu l'honneur d'y représenter le Sénat jusqu'en 2017. Je remercie le président Gérard Larcher de n'avoir nommé aucun sénateur lorsque notre ancien collègue Hugues Portelli a démissionné et lorsque j'ai décidé, de manière volontaire, de ne plus y siéger.
Outre son président, cet organisme comprend sept membres issus des ministères de la justice, de l'intérieur, de la fonction publique, de l'éducation - qui possèdent des compétences juridiques et techniques indiscutables mais qui ne devraient pas, selon moi, participer aux votes pour ne pas être juge et partie -, dix personnalités qualifiées, dont beaucoup sont également fonctionnaires, et enfin deux députés et deux sénateurs.
Le poids des parlementaires est donc réduit à la portion congrue. En conséquence, l'amendement COM-16 supprime la présence des parlementaires au sein de l'Observatoire.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - J'entends les critiques formulées par Mme Laborde à l'égard du fonctionnement de l'Observatoire de la laïcité. Néanmoins, il me paraît utile que le Parlement fasse entendre sa voix au sein de cette instance, dont la mission est, je cite, « d'assister le Gouvernement dans son action visant au respect du principe de laïcité dans les services publics ». Nous ne pouvons pas laisser un tel sujet aux fonctionnaires et aux experts liés au pouvoir exécutif. Retrait ?
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Même avis.
Mme Françoise Laborde. - Cet amendement était avant tout un amendement d'appel pour poser la question du rôle des parlementaires au sein des organismes extérieurs. Je le retire.
Lors de la mise en place de cet Observatoire, j'ai demandé à en faire partie pour faire entendre ma voix. Je me suis longtemps posé la question de savoir s'il valait mieux démissionner ou continuer de participer à ses travaux. J'ai fait le choix de démissionner et je continuerai à exprimer mes opinions sur la laïcité, mais cette fois-ci de l'extérieur.
L'amendement COM-16 est retiré.
L'article 34 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-41 supprime l'article 34 bis de la proposition de loi. L'activité du Conseil national des professions du spectacle est très faible, il ne tient qu'une réunion par an. Abstenons-nous de lui donner un fondement législatif.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Je comprends votre approche pragmatique mais cette instance est la seule que peut consulter le Gouvernement en matière de spectacle vivant. Il a déjà joué un rôle important lors de précédentes crises et a contribué à atténuer les tensions. Avis défavorable.
L'amendement COM-41 est adopté.
En conséquence, l'article 34 bis est supprimé.
Article 34 ter
L'article 34 ter est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 34 ter
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Le problème de la pollution de l'air se pose avec une acuité grandissante. Il retient chaque jour davantage l'attention des responsables politiques, de la communauté scientifique et de nos concitoyens. En Haute-Savoie, l'enjeu est crucial. Le Sénat a d'ailleurs créé une commission d'enquête sur le sujet.
Après l'injonction faite au Premier ministre par le Conseil d'État, le 12 juillet dernier, de prendre les mesures nécessaires pour réduire la pollution de l'air dans les zones les plus affectées, la Commission européenne a annoncé, le 17 mai, sa décision de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours contre la France et cinq autres États membres pour non-respect des plafonds de dioxyde d'azote et pour manquement à l'obligation de prendre des mesures de prévention.
L'urgence et la sensibilité politique de ce problème justifient pleinement la consécration législative du Conseil national de l'air et la présence de parlementaires en son sein. C'est l'objet de l'amendement COM-42. Je précise qu'un député y siège en qualité d'élu local, non de parlementaire. Il convient de garantir la présence des députés et des sénateurs dans cet organisme.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Sagesse. Ce conseil ne s'est réuni qu'une fois par an entre 2014 et 2016...
L'amendement COM-42 est adopté et devient article additionnel.
M. Jean-Yves Leconte. - Les amendements COM-2 rectifié bis, COM-11 rectifié bis et COM-21 rectifié visent à maintenir la présence de parlementaires au sein de la commission nationale des bourses de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Certains prévoient spécifiquement la présence de deux députés et deux sénateurs représentant les Français établis hors de France, ce qui n'est pas le cas de mon amendement.
Ces bourses, pour un coût de 100 millions d'euros, aident les familles françaises établies hors de France à scolariser leurs enfants dans des établissements scolaires français : 21 000 enfants en bénéficient.
La commission nationale des bourses se réunit deux fois par an, après plus de 130 réunions dans les ambassades et les consulats. Il importe que les parlementaires continuent à suivre la mise place de cette politique d'aide aux élèves. Le Président de la République vient d'ailleurs d'annoncer une réforme de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) dont l'un des enjeux est de renforcer l'accessibilité des écoles françaises à l'étranger.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La commission nationale des bourses de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger donne un avis global sur les critères de délivrance des bourses pour les étudiants des lycées français, établit le périmètre des lycées concernés, et donne un avis sur les propositions d'attribution de bourses des commissions locales placées auprès des postes diplomatiques ou consulaires. Le montant annuel des bourses s'élève à environ 105 millions d'euros, pour un montant moyen de 4 000 euros par élève.
La commission nationale comprend 23 membres, dont deux députés et deux sénateurs, quatre représentants des associations de parents d'élèves, deux représentants des associations de Français établis hors de France.
J'émets un avis défavorable à ces amendements et donc au maintien de parlementaires dans cette commission. Après de larges consultations, les présidents des deux assemblées n'ont pas retenu dans leur proposition de loi cette commission de nature règlementaire. En revanche, je donnerai un avis favorable aux amendements à l'article 69 qui prévoient la présence de parlementaires supplémentaires au conseil d'administration de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, qui définit les grandes orientations de ce système boursier. Je suis très réservé sur l'opportunité pour un parlementaire de se prononcer sur des dossiers individuels de délivrance de bourse.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Même avis.
M. Jean-Yves Leconte. - Je trouve la position de notre rapporteur surprenante au regard de sa position sur le Conseil national de l'air... La suppression de la présence des parlementaires dans cette commission nationale n'a été précédée d'aucune concertation.
Je précise que le conseil d'administration de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger n'a pas vocation à se prononcer sur les bourses scolaires. La commission nationale des bourses fixe les lignes directrices et ne se saisit des dossiers individuels que s'il y a une difficulté particulière d'application. Ces instances constituent bien l'outil de contrôle d'une politique votée par le Parlement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage la position de M. Leconte. Je voterai son amendement. Par contre, je suis défavorable aux amendements qui réservent la présence dans cette commission aux parlementaires représentant les Français de l'étranger.
Si l'on réservait les affaires relatives à la Corse aux élus de la Corse, celles sur la montagne aux élus de la montagne, celles sur l'outre-mer aux élus de l'outre-mer, ce serait une grave dérive ! Tous les parlementaires représentent la Nation et la République.
Les amendements COM-2 rectifié bis, COM-11 rectifié bis et COM-21 rectifié ne sont pas adoptés.
M. Jean-Yves Leconte. - Notre rapporteur ayant déjà fait état de son souhait de ne pas contrôler l'action du Gouvernement dans les domaines concernant nos compatriotes établis à l'étranger, je ne vois pas d'intérêt à exposer plus longtemps l'amendement COM-12 rectifié bis.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Les amendements COM-12 rectifié bis et COM-20 rectifié visent à consacrer, au niveau législatif, l'existence de la Commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger et la présence en son sein de deux députés et de deux sénateurs.
Instituée par le décret du 19 mai 1992, cette instance comprend un député et un sénateur représentant les Français établis hors de France. Elle est consultée sur la répartition des crédits sociaux et d'assistance du ministère des affaires étrangères, ainsi que sur la fixation des plafonds de ressources mensuelles en deçà desquels les Français établis hors de France peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle. Ces sujets ne me semblent pas requérir la présence de parlementaires. Elle va, en outre, à l'encontre de la volonté de rationalisation qui préside à la proposition de loi. J'y suis, en conséquence, défavorable.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Sagesse.
M. Jean-Yves Leconte. - Je m'attendais à cette réponse... Pourtant, mon amendement, comme celui que j'ai précédemment déposé, aurait eu l'utilité d'inscrire dans la loi des politiques par trop remises en cause. Je m'étonne, en outre, que nous supprimions sciemment le contrôle du Parlement sur des budgets qu'il vote. Pour défendre le maintien de l'action sociale au bénéfice des France de l'étranger, il convient, me semble-t-il, de conserver la supervision du Parlement en la matière.
Les amendements COM-12 rectifié bis et COM-20 rectifié ne sont pas adoptés .
Article 35
L'article 35 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Le Conseil consultatif des terres australes et antarctiques françaises n'est pas un organisme extraparlementaire comme les autres, puisqu'il est chargé de contrôler l'administration de ces territoires par l'administrateur supérieur nommé par décret en conseil des ministres. Il est non seulement indispensable de maintenir la présence d'élus de la Nation au sein de cette instance, mais également qu'ils puissent être suppléés en cas de nécessité. Tel est l'objet de mon amendement COM-43.
L'amendement COM-43, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 36 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 37
L'article 37 demeure supprimé.
Article 38
L'amendement rédactionnel COM-44, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 38 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-45 supprime la présence d'un député et d'un sénateur au sein de l'Observatoire de la récidive et de la désistance, qui apparaît redondant avec l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, au sein duquel des parlementaires siègent déjà.
Initialement, ces deux organismes devaient d'ailleurs être fusionnés, comme l'indique le rapport de notre ancien collègue Jean-René Lecerf sur le projet de loi devenu loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Je ne suis pas tout à fait certain que ces deux observatoires soient parfaitement redondants, raison pour laquelle je m'en remets à la sagesse de la commission.
L'amendement COM-45 est adopté.
En conséquence, l'article 39 est supprimé.
Article 40
L'article 40 est adopté sans modification.
Articles additionnels après l'article 40
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-14 prévoit que des parlementaires siègent au sein de l'Observatoire national de la politique de la ville. Je n'y suis pas favorable : nous consacrons déjà la présence de parlementaires au sein du Conseil national des villes, dont les membres du bureau siègent de plein droit au sein de l'observatoire précité. Créée en 2014, cet Observatoire s'ajoute aux multiples structures chargées de l'élaboration de la politique de la ville. Est-il utile ?
L'amendement COM-14, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-10 prévoit la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Compte tenu de l'importance des missions confiées à l'ANRU et des moyens considérables qui lui sont attribués - près de 12 milliards d'euros dans le cadre du programme national de rénovation urbaine -, cette proposition me semble effectivement opportune.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - L'ANRU doit prochainement faire l'objet d'une réforme. Je demande en conséquence le retrait de cet amendement et, à défaut, y serai défavorable.
M. Jean-Yves Leconte. - Je le maintiens ! Nous verrons bien ensuite comment intégrer cette disposition à la réforme de l'ANRU.
L'amendement COM-10 est adopté et devient article additionnel.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-46 répond à une préoccupation précédemment évoquée portant sur la vie associative.
Au lieu de laisser se multiplier des commissions consultatives, redondantes, il est proposé de confier au Haut Conseil à la vie associative les missions exercées par le Comité consultatif du fonds pour le développement de la vie associative.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Par cohérence avec ma précédente intervention, j'y suis défavorable.
M. Alain Richard. - Je partage la position du ministre.
L'amendement COM-46, repoussé par le Gouvernement, est adopté.
L'article 41 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 42
L'article 42 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 43 de la proposition de loi garantit la présence d'un député et d'un sénateur dans chacune des formations spécialisées du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge. Mon amendement COM-47 précise dans la loi le nombre de formations spécialisées et, partant, celui des parlementaires siégeant dans cet organisme. En l'absence d'une telle précision, le pouvoir règlementaire serait habilité à créer de nouvelles formations spécialisées et, ainsi, à accroître le nombre de parlementaires au sein de cette instance, ce qui serait contraire à l'article L.O. 145 du code électoral.
L'amendement COM-47 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la commission.
L'article 43 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 44
L'article 44 demeure supprimé.
Article 45
L'article 45 est adopté sans modification.
Article 46
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - L'amendement COM-23 concerne le Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM), dont l'effectif sera bientôt divisé par deux. Par cohérence, la représentation des parlementaires peut d'ores et déjà être ramenée à un député et un sénateur, au lieu de deux députés et deux sénateurs.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - La réforme du CSRM s'accompagnera d'une réduction du nombre de ses membres de 79 à 36. La réduction proportionnelle de nombre de parlementaires qui en sont membres a été adoptée par l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de programmation militaire. Le Sénat l'a supprimée, estimant que le sujet relevait de la présente proposition de loi. Je ne vois, pour ma part, aucune objection à la réduction du nombre de parlementaire dans le CSRM.
L'amendement COM-23 est adopté.
L'article 46 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-48 rectifié attache des suppléants aux parlementaires qui siègent au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche.
L'amendement COM-48 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 47 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 48
L'amendement rédactionnel COM-49, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 48 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 49
L'article 49 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-50 prévoit que le Conseil supérieur de l'énergie compte, parmi ses membres, autant de députés que de sénateurs.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Je comprends la logique qui anime votre proposition. Elle risque hélas de provoquer un déséquilibre au sein du Conseil supérieur de l'énergie au détriment des collectivités territoriales. Je m'en remets en conséquence à la sagesse de la commission.
M. Alain Richard. - Le bicamérisme n'impose nullement la parité ! En d'autres circonstances, la Constitution impose d'ailleurs le respect de la proportion entre l'effectif de l'Assemblée nationale et celui du Sénat, soit environ trois pour deux...
M. Philippe Bas, président. - Principe difficilement transposable au cas d'espèce...
L'amendement COM-50 est adopté.
L'article 50 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 51
L'article 51 est adopté sans modification.
Article 52
L'article 52 est adopté sans modification.
Article 52 bis
L'amendement rédactionnel COM-51, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 52 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 53
L'article 53 est adopté sans modification.
Article 54
L'article 54 est adopté sans modification.
Article 55
L'article 55 est adopté sans modification.
Article 56
L'amendement rédactionnel COM-52, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 56 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 56 bis
L'article 56 bis est adopté sans modification.
Article 57
L'article 57 est adopté sans modification.
Article 58
L'article 58 est adopté sans modification.
Article 59
L'article 59 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 60 prévoit la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil d'administration de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre. Elle est déjà garantie par le projet de loi de programmation militaire. Par coordination, mon amendement COM-53 supprime cet article.
M. Philippe Bas, président. - Il aurait été préférable, car plus cohérent, de supprimer cette disposition du projet de loi de programmation militaire et de la maintenir dans la présente proposition de loi.
L'amendement COM-53, accepté par le Gouvernement, est adopté.
En conséquence, l'article 60 est supprimé.
Article 61
L'article 61 est adopté sans modification.
Article 62
L'amendement de coordination COM-54, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 62 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 63
L'article 63 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-71 supprime la mention de la tutelle du ministre en charge des transports sur l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.
L'amendement COM-71, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'amendement de précision COM-55, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 64 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 65
L'article 65 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 65
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-72 rectifié, en discussion commune avec les amendements COM-9 et COM-8 rectifié, prévoit que les parlementaires élus dans le département sont associés aux travaux de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Afin de ne pas porter atteinte aux équilibres de celle-ci, ils n'auraient pas voix délibérative.
Les amendements COM-9 et COM-8 rectifié prévoient, quant à eux, que des parlementaires siègent au sein des CDCI en tant que membres de plein exercice. L'amendement COM-8 rectifié propose la présence de l'ensemble des députés et des sénateurs élus dans le département si celui-ci compte moins de cinq parlementaires. S'il en compte plus de cinq, deux députés et deux sénateurs seraient désignés, respectivement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat. L'amendement COM-9 prévoit la présence d'un député et d'un sénateur élus dans le département, désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat.
Les CDCI établissent et tiennent à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elles sont chargées de formuler toute proposition tendant à renforcer cette coopération et de rendre des avis sur l'évolution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Elles sont exclusivement composées d'élus locaux, choisis par leurs pairs. Intégrer des parlementaires avec voix délibérative pourrait remettre en cause des équilibres fragiles. J'y suis donc défavorable, au bénéfice de mon amendement COM-72 rectifié de compromis, qui associe tous les parlementaires élus dans le département aux travaux de la CDCI, sans voix délibérative, en l'inscrivant dans la loi.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - La vertu des CDCI est, à mon sens, de rassembler des acteurs locaux, qui décident de leur avenir hors du regard, certes bienveillant, des parlementaires. Cette liberté constitue une revendication forte des territoires. Bien que l'amendement du rapporteur constitue une solution de compromis, j'y suis défavorable. Il faut faire confiance aux acteurs locaux !
M. Jean-Pierre Grand. - Je crois fermement à l'intérêt de la présence de parlementaires au sein des CDCI. À l'occasion de la révision récente de la carte intercommunale, des maires nous ont interpellés sur des cas de fusion à marche forcée sous la pression des préfets, alors que la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a expressément prévu la possibilité de dérogations au seuil de 15 000 habitants. Les maires se trouvent dépourvus de soutien ; en ce sens, il serait utile que les parlementaires veillent, sur le terrain, à la bonne application de la loi. Comment, pour un élu local, s'opposer au préfet qui a sur son bureau des demandes de subventions ? D'autant que la réserve parlementaire a été supprimée. Il conviendrait donc, à tout le moins, que le Gouvernement envoie aux préfets des instructions fermes.
M. François Bonhomme. - Les fusions issues de la loi NOTRe ont donné lieu à des pratiques critiquables de la part de préfets partiaux, qui invitaient chaleureusement les élus à... obéir. Je ne vois aucune raison pour que des parlementaires, notamment les sénateurs, représentants des territoires, ne puissent siéger dans les CDCI. Leur présence constituerait un élément appréciable d'équilibre. Une voix délibérative ne me choquerait pas, du reste.
M. Jean-Yves Leconte. - Ces amendements répondent à la préoccupation de nombreux élus. Je regrette que les besoins exprimés par l'ensemble des sénateurs représentant les Français de l'étranger n'aient, eux, pas été entendus...
M. Jean-Pierre Sueur. - La position de notre rapporteur, qui propose la présence de parlementaires dans les CDCI sans voix délibérative, me semble la voie de la sagesse. Je me permets un bref aparté : notre réunion est filmée et retransmise. Or je reçois à l'instant un message nous reprochant la consultation frénétique de tablettes lors de notre réunion. J'en précise donc la raison : les documents de travail de notre commission sont dématérialisés, afin d'éviter toute consommation excessive de papier. Nous faisons dons une utilisation louable de l'outil numérique !
M. Philippe Bas, président. - Je me réjouis que les travaux du Sénat soient si attentivement suivis !
M. Jacques Bigot. - Je partage également l'avis de notre rapporteur, fidèle au souci exprimé par le Président de la République que le Parlement contrôle l'action du Gouvernement... La CDCI est présidée par le préfet ; elle peut certes adopter des amendements au projet soumis par celui-ci, mais il est souvent difficile de dégager la majorité qualifiée requise. La présence de parlementaires permettrait à tout le moins de contrôler l'application de la loi sur les territoires.
M. Henri Leroy. - Effectivement ! Il me semble indispensable que les élus locaux se sentent soutenus par le Parlement. En ce sens, il ne m'apparaît pas choquant que les parlementaires aient voix délibérative au sein de la CDCI.
Mme Agnès Canayer. - La proposition du rapporteur permettra aux parlementaires du département d'être informés des décisions prises par la CDCI. Dans cette perspective, il n'apparaît pas utile qu'ils disposent d'une voix délibérative.
M. Yves Détraigne. - Si nous ne voulons pas d'un Parlement hors sol, ses membres doivent pouvoir participer aux CDCI, d'autant qu'avec le non-cumul des mandats, on ne peut les accuser d'avoir une vision partisane des enjeux de leur département.
M. Alain Richard. - L'anecdote racontée par notre collègue Jean-Pierre Sueur me rappelle une mésaventure récente, où il me fut reproché la marque étrangère de mon ordinateur de travail...
La proposition de notre rapporteur est la seule possible : la CDCI statuant à la majorité qualifiée, le vote des parlementaires pourrait créer un déséquilibre. Quoi qu'il en soit, les réunions des CDCI sont publiques.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Comme ancien maire et président d'EPCI, je puis vous indiquer que si la CDCI est effectivement publique, encore faut-il savoir qu'elle se tient ! Certains parlementaires, dont je suis, du fait de leur mandat local non exécutif, sont membres d'une CDCI : ils oeuvrent concrètement à l'émergence d'un consensus au sein de cette instance.
Je profite de notre débat et de la présence de M. le secrétaire d'État pour déplorer que, depuis la fin du cumul des mandats pour les parlementaires, certains préfets n'hésitent plus à convoquer des réunions où sont conviés des parlementaires le mardi, mercredi ou jeudi, jours de séance au Parlement. Je m'en suis ému auprès du préfet de mon département, du ministre de l'intérieur et du Président du Sénat. Cette dérive est préoccupante ! Dans le cas présent, si la CDCI comprend des parlementaires, elle ne devrait pouvoir se réunir que le lundi ou le vendredi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il en va de même pour les visites des ministres dans nos départements !
M. Philippe Bas. - Votre absence, monsieur Sueur, devrait les décourager de se rendre à Orléans... Plus sérieusement, les préfets ne devraient pas organiser délibérément des réunions qui intéressent les parlementaires les jours où leur présence est requise à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Il faut, monsieur le ministre, leur donner des instructions claires en ce sens !
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Le Parlement étant parfois amené à siéger le lundi et le vendredi, votre exigence me semble difficile à satisfaire. Cela étant, j'ai effectivement reçu en ce sens de nombreux courriers de parlementaires et je m'en suis ouvert au ministre de l'intérieur.
Lorsque j'entends certains arguments, j'en conclus que la suppression de la réserve parlementaire a du sens... Ne voyez pas cependant dans ma position défavorable à ces amendements une quelconque défiance vis-à-vis du Parlement !
- Présidence de M. Jacques Bigot, vice-président -
L'amendement COM-72 rectifié est adopté et devient article additionnel.
Les amendements COM-9 et COM-8 rectifié deviennent sans objet.
Article 66
L'article 66 est adopté sans modification.
Article 67
L'article 67 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 68 dispose que la présidence de la Commission supérieure du numérique et des postes, exercée par un parlementaire, est confiée alternativement à un député et à un sénateur. Mon amendement COM-56 en précise les modalités d'application : le prochain président de la commission ne devra pas être issu de la même assemblée que le dernier président en fonction. Une disposition comparable figure dans la loi du 20 janvier 2017 concernant les modalités de nomination des présidents des autorités administratives indépendantes.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Je crois comprendre que ce débat est appelé à se poursuivre au cours de la navette parlementaire... J'émets un avis de sagesse.
L'amendement COM-56 est adopté.
L'article 68 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Conformément à l'article L.O. 145 du code électoral, mon amendement COM-57 précise le nombre de parlementaires siégeant au sein de l'Agence nationale de l'habitat et de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
L'amendement COM-57 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-70 supprime la présence de parlementaires au conseil d'administration du Centre scientifique et technique du bâtiment.
L'amendement COM-70 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la commission.
M. Jean-Yves Leconte. - Les amendements identiques COM-1 rectifié, COM-13 et COM-19 rectifié ont pour objet de maintenir le nombre actuel de parlementaires au sein de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), soit deux députés et deux sénateurs.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable.
Les amendements COM-1 rectifié, COM-13 et COM-19 rectifié sont adoptés, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-58 garantit la présence de suppléants au sein du conseil d'administration du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture et de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.
L'amendement COM-58, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-59 supprime la présence de parlementaires au sein de la Commission nationale d'agrément des associations représentant les usagers dans les instances hospitalières ou de santé publique. On peut en effet s'interroger sur leur rôle dans cet organisme, l'agrément de telles associations relevant de la compétence du Gouvernement.
L'amendement COM-59 est adopté, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat.
L'amendement rédactionnel COM-60, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-61 vise à supprimer la présence de parlementaires au conseil d'administration du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou, par cohérence avec les conseils d'administration des autres musées nationaux. La présidente de notre commission de la culture en est d'accord.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Sagesse.
L'amendement COM-61 est adopté.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - À l'Assemblée nationale, le Gouvernement a souhaité toiletter la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État en supprimant des dispositions de nature réglementaire concernant le délégué interministériel à la coopération technique internationale et le comité d'orientation d'Expertise France. L'amendement COM-62 s'inscrit dans la même logique : la loi n'a pas vocation à préciser la liste des ministres devant proposer un candidat pour la présidence d'Expertise France ; cela relève de la libre organisation du Gouvernement.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Il faudrait que le principe rappelé par M. le rapporteur s'applique pour l'ensemble des nominations, et pas seulement pour la présidence d'Expertise France. Retrait ou avis défavorable.
M. Alain Richard. - En droit constitutionnel, le rapporteur a raison sans le moindre doute. Rappelons que la procédure de déclassement, insuffisamment utilisée, permet de retirer de la loi des dispositions à caractère réglementaire.
L'amendement COM-62 est adopté.
L'article 69 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 69
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Mon amendement COM-63 est de cohérence.
L'amendement COM-63, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.
Article 70
L'article 70 est adopté sans modification.
Article 71
L'article 71 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-64 vise à supprimer deux organismes extraparlementaires, prévus par la loi du 5 mars 2009 mais qui n'ont jamais été constitués : un comité de deux députés et de deux sénateurs chargé de suivre un rapport du Gouvernement sur la protection des mineurs à l'égard de contenus audiovisuels susceptibles de leur nuire, et un comité de quatre députés et de quatre sénateurs chargé de suivre plus globalement l'application de cette loi.
M. François Bonhomme. - La multiplication de telles instances, dont nous découvrons aujourd'hui l'existence, est problématique. Face à une telle nébuleuse administrative, le plumeau ne suffit pas, il faut opérer au scalpel, voire à la hache.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Notre travail a consisté à faire le ménage, en n'élevant au rang législatif que les organismes extraparlementaires utiles, justifiant la présence de parlementaires en leur sein. Mais nous ne pouvons rien en ce qui concerne les entités créées par voie réglementaire : c'est au Gouvernement d'agir. À l'avenir, évitons de créer un nouvel organisme extraparlementaire à chaque loi votée. Le Parlement étant chargé du contrôle de l'action du Gouvernement, il n'est pas nécessaire de créer un comité de suivi ad hoc sur chaque loi.
L'amendement COM-64, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 72 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 72
L'amendement COM-65, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.
Article 73
L'article 73 est adopté sans modification.
Article 74
L'article 74 demeure supprimé.
Article additionnel après l'article 74
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'amendement COM-66 vise à supprimer la présence d'un député et d'un sénateur au sein du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique. Cet organisme peut paraître redondant avec le Conseil national de la transition écologique, au sein duquel la présence de députés et de sénateurs est garantie par l'article 51 de la proposition de loi. En outre, il peut déjà être saisi par les présidents des commissions compétentes du Parlement ou par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Les missions du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil national de la transition écologique ne sont pas identiques, l'un s'occupe des règles de construction, l'autre de la transition écologique au sens large. Sagesse.
L'amendement COM-66 est adopté et devient article additionnel.
Article 75
L'article 75 est adopté sans modification.
Article 76
L'amendement de coordination COM-67 est adopté.
L'article 76 est ainsi rétabli.
Article 77
L'article 77 est adopté sans modification.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Cet article s'apparente de très près à un cavalier législatif, car l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa) n'est pas un organisme extraparlementaire : la qualité de membre de l'Acnusa est même incompatible avec tout mandat électif. Je m'étonne que le Gouvernement, qui prétend réviser la Constitution pour rendre irrecevables les amendements sans lien direct avec le texte en discussion, se soit déclaré favorable à cet amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale.
Je reconnais toutefois la nécessité de légiférer au plus vite sur le sujet, afin de ne pas créer de vide juridique, le Conseil constitutionnel ayant censuré la procédure actuelle de sanction de l'Acnusa. Voilà une nouvelle preuve de la nécessité de ne pas rigidifier à l'excès la procédure législative.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Le Gouvernement a un faible pour les amendements des rapporteurs, vous le savez... Il est vrai que, si le projet de révision constitutionnelle était adopté en l'état, cet article n'aurait pas pu être introduit.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'article 77 bis renvoie au pouvoir réglementaire le soin d'encadrer le pouvoir reconnu au rapporteur permanent de l'Acnusa de classer sans suite un dossier, afin qu'il ne s'exerce que dans les cas limitativement énumérés par décret. Cela paraît effectivement opportun, ne serait-ce que pour protéger le rapporteur permanent contre les pressions susceptibles d'être exercées à son encontre. Toutefois, il est préférable que des règles aussi importantes touchant à la procédure de sanction soient fixées par décret en Conseil d'État.
En outre, avant de prendre la décision de classer sans suite un dossier ou de le transmettre à l'Autorité, le rapporteur permanent devra laisser la possibilité à l'intéressé de présenter ses observations - donc lui transmettre le dossier d'instruction. Évitons les exigences probatoires excessives, en imposant au rapporteur permanent non pas de « s'être assuré que la personne concernée dispose d'un dossier complet », mais de le lui notifier après s'être assuré de son exhaustivité.
L'amendement COM-68, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 77 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - En l'état du texte, la suppression de la présence de parlementaires dans certains organismes extérieurs et l'article 77 bis, relatif au pouvoir de sanction de l'Acnusa, entreraient en vigueur au 1er juillet 2022. Cela pose deux difficultés. D'une part, la présence de parlementaires serait maintenue pendant environ quatre années supplémentaires dans des organismes jugés obsolètes. D'autre part, la réforme du pouvoir de sanction de l'Acnusa doit intervenir avant le 30 juin 2018, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 24 novembre 2017. La solution est simple : que ces dispositions entrent en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi. L'amendement COM-69 y pourvoit.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Bien sûr. La décision du Conseil constitutionnel prend effet le 30 juin, et il serait dommage de priver l'Acnusa de ses capacités d'intervention. Avis favorable.
L'amendement COM-69 est adopté.
L'article 78 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Bonhomme. - Monsieur le ministre, si le nombre de parlementaires est réduit, la représentation des assemblées au sein des organismes extraparlementaires ne risque-t-elle pas d'être plus difficile à assurer ?
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Les parlementaires sont demandeurs ! Les moyens d'échange et de mobilité ont bien changé, et je ne doute pas de notre capacité à nous adapter. Je doute encore moins de celle des parlementaires.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je remercie nos collègues qui ont déposé des amendements pour faire évoluer le texte, qui doit encore être adopté en séance, puis soumis à une commission mixte paritaire. Nous avons atteint l'un des objectifs que nous nous étions assignés en supprimant treize organismes extraparlementaires. Je formule le souhait que la commission mixte paritaire consacre ces avancées importantes introduites au Sénat. Ne multiplions pas à l'envi la présence des parlementaires dans des organismes extérieurs.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. - Je vous remercie. C'est la première fois que je siège pour l'examen d'un texte selon la procédure de législation en commission. Je constate que ce format est un gage d'efficacité, et les travaux de ce matin m'ont frappé par leur qualité et leur sérénité. J'espère que la commission mixte paritaire sera conclusive, ce serait l'aboutissement logique des conditions d'élaboration du texte. Des points de crispation subsistent cependant, et je vous souhaite bon courage...
M. Jacques Bigot, président. - La commission des lois a siégé deux heures mardi matin ; elle s'est réunie de 8 h 30 à 18 h 30 mercredi et elle travaille depuis 9 heures ce matin. Son efficacité n'est plus à démontrer !
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 11 h 35.