Mercredi 7 février 2018
- Présidence de M. Jean-François Husson, président -
La réunion est ouverte à 14 h 30.
Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics
M. Jean-François Husson, président. - Je vous souhaite la bienvenue, monsieur le ministre. Avec le projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, dit projet de loi « Droit à l'erreur », le Sénat va inaugurer un dispositif nouveau, la législation en commission. Nous avons retenu douze articles sur lesquels portera cette procédure, qui demande un travail collectif intense, constructif, mené dans un esprit d'ouverture et de dialogue, mais aussi une discipline à laquelle j'appelle mes collègues, sachant que les règles de fonctionnement y sont plus souples qu'en séance publique - je pense notamment à celle du temps de parole limité. J'ajoute que cette procédure autorise le débat sur chaque amendement, puisque lorsque l'auteur d'un amendement ne peut être présent, les rapporteurs sont là pour en présenter l'objet. Le Sénat entend être un lieu de débat moderne, mieux en phase avec les attentes des citoyens. Nous avons d'ailleurs ouvert un site participatif dont les contributions nous aideront à mieux ajuster nos propositions.
Après votre présentation de l'économie générale du texte et de l'ambition du gouvernement, viendra le jeu des questions, celles de nos rapporteurs, qui vous ont été transmises, puis celles de nos collègues. Ce feu nourri d'échange est le propre de la démocratie et l'honneur des assemblées parlementaires, étant entendu qu'il s'agit ici de simplifier le tempo de l'action publique, et fluidifier les rapports de nos administrations avec les usagers.
M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - C'est un honneur pour moi que de me rendre devant votre commission. Ce texte, que l'on appelle en effet communément projet de loi « Droit à l'erreur » est en réalité plus large puisqu'il s'agit d'un projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance. Nous avons travaillé ensemble sur les lois financières : vous connaissez mon état d'esprit d'ouverture. Il se manifestera tout particulièrement sur ce texte, qui est autant gouvernemental que parlementaire. La volonté du Président du Sénat et de son Bureau d'engager, à l'occasion de son examen, la procédure législative nouvelle de législation en commission, qui veut, à terme, qu'un texte soit débattu et adopté en commission, sans passer en séance publique, marque la détermination du Sénat à travailler avec sérieux et efficacité, au nom de l'intérêt général, étant entendu que s'il peut exister des divergences, elles ne sont que d'appréciation. Je l'ai dit, à l'Assemblée nationale, à la présidente de la commission spéciale, Mme Sophie Errante, et à son rapporteur, M. Stanislas Guerini, il serait bon de parvenir à une commission mixte paritaire conclusive. Sachez que le gouvernement fera passer le message pour que le compromis le plus efficace voie le jour. Je veux ici rappeler à quel point nous avons travaillé dans un esprit de coconstruction. Après 20 heures de discussion en commission, nous avons eu, avec les députés, trois jours et trois nuits de débats en séance, au cours desquels 966 amendements ont été examinés, parmi lesquels 143 ont été adoptés, dont 117 émanant des parlementaires, pour un tiers émanant des oppositions. Voilà qui témoigne d'un travail collectif et de l'esprit d'ouverture du gouvernement, qui sera toujours, avec Olivier Dussopt, le nôtre.
Ce texte est à la fois simple et compliqué. Simple, parce qu'il pose le principe du droit à l'erreur, qui est un principe de bienveillance en ce sens que la charge de la preuve retombe sur l'administration, quand c'était jusqu'à présent à l'usager de faire la preuve de sa bonne foi, ce qui change énormément de choses dans la vie administrative de notre pays. Et cela ne concerne pas seulement les questions fiscales, même si l'Assemblée nationale s'y est beaucoup -peut-être un peu trop- penchée. Je ne doute pas que votre assemblée s'attachera à considérer les conséquences de ses dispositions pour les collectivités territoriales, car il apportera de profonds changements, que les études d'impact ne reflètent qu'imparfaitement, car il est assez difficile de mesurer l'impact de quelque chose qui n'existe pas encore - et sans doute est-ce là une limite de l'évaluation ex ante.
Mais ce texte est aussi complexe, parce qu'il n'ouvre pas la porte à toutes les mesures de simplification que chacun a envie de porter. Pour avoir été parlementaire, élu local, je sais combien démange cette aspiration. Mais il ne s'agit pas, ici, d'un texte de simplification. C'est un texte qui pose des principes, comme celui du droit à l'erreur, qui prévoit des expérimentations, et un certain nombre d'autres mesures. Peut-être le Gouvernement a-t-il été un peu loin, et ce projet comporte-il trop d'articles, cela est tout à fait envisageable, mais en revanche, le gouvernement ne saurait agréer, toutes bonnes que soient les idées qui seront soumises au débat, des mesures de simplification qui feraient de ce texte, déjà un peu trop long, je vous l'accorde, un Frankenstein des « bonnes mesures de simplification ». Je rappelle, en revanche, que le Premier ministre a pris une circulaire qui impose un volet « simplification » dans chaque projet de loi. Ce sera le cas sur le projet de loi relatif à l'agriculture -qui pose, par ailleurs, problème puisque des articles concernant l'agriculture ont été supprimés à l'Assemblée nationale. Nous ne vous proposerons pas d'y revenir mais je constate que le monde agricole, au sens socio-professionnel du terme, demande de la simplification, mais peu de ces mesures prospèrent, car il est rare qu'elles ne viennent contrer les intérêts de tel ou tel -un chien aboie dans chaque niche administrative, ce qui explique une bonne part des surtranspositions et de la volonté de préserver des normes. Tenons-nous en donc au « volet » simplification, que l'on retrouve dans la loi de programmation militaire, la loi de programmation pour la justice, la loi « Pacte », portée par M. Le Maire. Je renverrai donc les mesures de simplification à ces débats, qui viendront bientôt devant vos assemblées.
Deuxième sujet de ce texte, l'expérimentation. Nous pensons, et c'est un débat politique que nous avons eu avec une partie des groupes de l'Assemblée nationale, qu'il convient de faire avant de généraliser. Nous proposons ainsi de généraliser la procédure de médiation expérimentée, sous le précédent gouvernement, dans les Urssaf d'Ile-de-France, car l'essai a été conclusif : deux tiers des procédures de médiation engagées ont abouti à une transaction, évitant ainsi aux entreprises d'en passer par un contentieux.
Nous proposons aussi d'autres expérimentations. A l'Assemblée nationale, un certain nombre de députés y ont vu des risques de distorsion entre les territoires. Nous assumons ce choix, en nous montrant attentifs à ce que chaque région engage une expérimentation différente : possibilité de délivrer des papiers d'identité sans justificatif de domicile dans les préfectures, horaires tardifs de l'administration dans les juridictions, lutte contre les surtranspositions, au bénéfice des PME. Partout sur le territoire, ces expérimentations donneront lieu à des conclusions, et je souhaite que les parlementaires puissent assurer un suivi, parce que tout n'est pas dans les textes et beaucoup est dans les têtes.
Vient, ensuite, le droit au contrôle. Les relations entre l'entreprise et l'administration ne sauraient se limiter au pouvoir de contrôle et de sanction dont dispose cette dernière, qui peut aussi, en confiance, jouer un rôle de conseil. Vous aurez sur ce sujet, je n'en doute pas, un intéressant débat, notamment dans le domaine fiscal. Je pense à la garantie fiscale, avec l'idée qu'un premier contrôle puisse valoir une seconde fois ; à la possibilité de limiter dans le temps le nombre de contrôles d'une entreprise par les administrations quelles qu'elles soient. Comme élu local, il m'est arrivé de voir une entreprise subir neuf contrôles en sept mois, par neuf administrations différentes. C'est un peu la même chose que le maire qui a eu à subir quatre fois l'ouverture d'une tranchée dans les trottoirs, au grand dam des commerçants, jusqu'au moment où il a demandé aux services de se mettre autour d'une table pour établir un plan coordonné. Il en va de même dans l'administration, qui, enfermée dans ses silos, ne se concerte pas assez. Parce que, sans poujadisme, un petit patron n'a pas que ça à faire. Ce qui ne veut pas dire qu'il ne doit pas exister de contrôle, mais qu'il serait bon d'éviter aux chefs d'entreprise des complications récurrentes, afin qu'ils puissent se concentrer sur la conquête de marchés et la création de valeur. Il s'agit donc d'expérimenter une limitation des contrôles, en optant pour une limitation dans le temps plutôt que par le nombre.
D'autres dispositions, enfin, ont été ajoutées par l'Assemblée nationale. Je pense à la transparence dans la mise en oeuvre des pénalités fiscales ; à la publication des statistiques - un amendement du groupe des Républicains que l'administration ne juge pas forcément utile. Je pense aussi à un amendement du groupe de la France insoumise, adopté à l'unanimité, cela vaut d'être souligné, pour une application du droit à l'erreur lorsque celle-ci est commise pour la première fois. Il s'agit de s'assurer que le droit à l'erreur ne devienne pas licence de frauder : se garer sur une place handicapés est une faute, qui doit être d'emblée sanctionnée, de même que la répétition d'un même erreur relève, sauf à arguer de phobie administrative, d'une licence qui mérite sanction. C'est autre chose que se tromper par mégarde dans une case à cocher. L'erreur est humaine mais persévérer est diabolique. Cet amendement mérite d'être conservé, et j'espère qu'il le sera.
Un amendement du Modem a également été adopté, visant à éviter la suspension de l'instruction d'une demande dès lors que la pièce manquante ne lui est pas essentielle. Nous avons tous connu, dans nos permanences, des gens qui ne bénéficiaient pas de l'allocation adulte handicapé, de minima sociaux ou de prestations auxquelles ils avaient droit par manque d'un papier administratif, que ce soit en raison d'un divorce, d'un déménagement ou de la disparition de leur entreprise. L'équilibre se situe, bien sûr, dans la possibilité pour l'administration de contrôler l'effectivité du droit d'une personne sans pour autant lui compliquer la vie à l'excès.
Je pense également à deux amendements du rapporteur, M. Guérini, l'un pour l'expérimentation d'un référent unique dans les maisons de service public dans les quartiers de la politique de la ville, l'autre, qui a suscité beaucoup de commentaires dans les médias, pour la gratuité, avant 2021, des appels à destination de l'administration, auquel le gouvernement a donné un avis favorable, tout en précisant qu'il était onéreux pour les finances publiques -plusieurs millions pour le ministère dont j'ai la charge- et nous avons souhaité que cela prenne effet avant 2021, certes, mais pas dans l'immédiat, parce que casser des appels d'offre en cours pour satisfaire cette exigence coûterait deux fois plus cher aux finances publiques.
Un amendement du groupe socialiste, qui prévoit une protection des agents dans l'application du droit à l'erreur, me paraît également important puisqu'il s'agit de considérer que le droit à l'erreur est aussi une forme de management des agents publics. Nous en avons tous connu qui auraient aimé appliquer des règles en intelligence d'une situation personnelle ou de celle d'une entreprise mais qui ne peuvent pas le faire, soit parce qu'ils n'ont pas la liberté d'initiative soit parce que les règles impliquant leur responsabilité sont trop fortes. Nous avons tous intérêt à ce que ce texte soit aussi un texte pour les agents publics, qui sont les mieux à même, sur le terrain, d'appliquer des mesures qui, tout en se voulant générales, s'apparentent parfois à une rigidité administrative. Lors d'un déplacement dans le département des Hautes-Alpes, la préfète m'expliquait ainsi qu'elle devait appliquer, dans le plus grand lac d'Europe, près de Briançon, à la fois la loi littoral et la loi montagne, ce qui n'est pas simple. On peut considérer que la préfète est à même de proposer des solutions respectueuses de ce que le législateur avait à l'esprit. Là est la question : ouvrir la possibilité, pour des agents publics, selon des règles définies par le législateur, de déroger à des règles générales. Mieux vaut peut-être en passer par cette voie qu'édicter des règles de simplification assorties d'exceptions, sauf à retomber dans le travers de la loi de 2013 du « silence vaut accord », qui a prévu plus de 1400 exceptions. Quand on prévoit 1400 exceptions à un principe général, est-on vraiment dans la simplification ?
Le gouvernement tient à un certain nombre de mesures qui ont fait débat, comme la création d'un avertissement pour l'Inspection du travail, qui, à l'heure actuelle, après un contrôle, n'a que l'alternative de ne rien dire ou sanctionner, sans disposer d'un carton jaune avant le carton rouge.
Je pense également à la question de la réponse que l'administration doit apporter et d'accusé de réception, qui a donné lieu à un débat faussé à l'Assemblée nationale, puisque nous partons du principe que, demain, le droit à l'erreur sera la règle pour l'usager et que c'est à l'administration qu'il reviendra de démontrer l'erreur. Nous avons eu une longue discussion et n'avons pas retenu, in fine, cette proposition.
D'autres dispositions ont donné lieu à débat, comme celle du « permis de faire », qui revient à mettre en place un certain nombre de dispositifs destinés à s'assurer que les lois restent bien d'objectifs et non pas de moyens. Prenons l'exemple du logement : l'accessibilité d'un logement pour une personne handicapée, de même que les règles relatives au bruit ou aux particules fines, par exemple, doivent rester des objectifs, sans que la loi, comme cela est le cas aujourd'hui, définisse la manière de l'atteindre, ce qui alourdit le coût de la construction et empêche l'innovation. Laissons aux entreprises le soin d'imaginer les moyens d'atteindre l'objectif, et faisons confiance aux acteurs économiques.
Nous avons, dans le même esprit, adopté un amendement sur la petite enfance, auquel les élus locaux seront sensibles et qui répond à leurs interrogations sur les coûts de construction et de gestion des crèches municipales. Bref, faire des lois d'objectifs et non pas de moyens, c'est accepter moins de réglementation.
Nous souhaitons, lorsque l'examen de ce texte sera venu à son terme, associer le Sénat à un suivi mensuel de son application. Entendons-nous bien, il ne s'agit pas de soumettre les décrets au parlement, ce qui contreviendrait à la séparation des pouvoirs, mais de vous saisir pour avis des textes d'application quels qu'ils soient. Avec ce que l'on a appelé, dans ce texte, le Conseil de la réforme, vous aurez ainsi l'occasion de suivre son application pour que les pouvoirs que vous allez déléguer à l'exécutif se traduisent bien par une modernisation de l'action publique. Les tentatives de simplification se sont trop souvent soldées par un simple succès d'estime, parce que les normes résistent, pour de bonnes raisons.
Il y a également débat sur les transpositions qui vont nous arriver, notamment pour les PME. Nous avons eu un long débat, notamment, sur la question de l'application de l'information sur le TEG (taux effectif global) pour les petites entreprises. C'est une surtransposition, sur laquelle le gouvernement a proposé un amendement de compromis dont j'imagine que nous rediscuterons. Toute la difficulté, dans la lutte contre les surtranspositions, c'est qu'elles sont souvent faites non pas pour embêter les gens, mais pour adresser un signe positif de la France aux directives européennes. Mais l'enfer est pavé de bonnes intentions, et à force de surtransposer par rapport à nos voisins européens, on se crée des difficultés.
Nous avons exclu trois thèmes seulement du droit à l'erreur : la sécurité alimentaire, la sécurité -ce qui relève de la loi pénale, notamment les atteintes à la sûreté de l'Etat et le terrorisme- et l'environnement, enfin, étant cependant entendu qu'un certain nombre de dispositions du texte touchent à la politique environnementale.
Nous avons à résoudre un paradoxe : les Français aiment leurs services publics, mais pas trop leur administration ; ils apprécient le fonctionnaire qu'ils connaissent, le professeur de leurs enfants, l'agent municipal, mais ils sont assez critiques sur les fonctionnaires en général. Il ne s'agit pas de mettre en cause les agents publics, mais bien plutôt de constater que la puissance publique n'a pas toujours été aussi souple que ne le sont les agents publics eux-mêmes.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Au-delà de la déclaration d'intention, quelle est la portée réelle de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique annexée au projet de loi ? Ne pensez-vous pas que des objectifs tels que le conseil, l'accompagnement loyal des usagers ou la réduction des délais administratifs ne sont pas déjà des principes cardinaux pour l'ensemble des fonctionnaires ? N'est-ce pas édicter inutilement un principe déjà à l'oeuvre ?
Le projet de loi comporte douze articles d'habilitation qui prévoient dans la plupart des cas plusieurs ordonnances portant sur des domaines variés. En quoi la simplification administrative nécessite-t-elle d'en passer par des ordonnances plutôt que par une législation directe par le Parlement ? Vous engagez-vous à ce que l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de ce projet de loi fassent l'objet d'une ratification expresse par le Parlement ?
Vous vous êtes exprimé sur les expérimentations, dans lesquelles je ne vois pas un choix aussi positif que vous. Craignons une loi qui serait différente d'un département à l'autre. J'ai eu l'occasion de voir ce que donnait, au sein d'un département, l'indépendance de chacun des bureaux des Urssaf : des règles différentes à dix kilomètres de distance, au détriment des usagers.
Vous proposez d'instituer un droit à l'erreur au profit de tout usager de l'administration. Comment pourrez-vous mettre en oeuvre cette mesure tout en assurant le respect des principes de légalité et d'égalité devant la loi ? Quant au droit au contrôle, puisque l'administration pourra refuser de l'effectuer de façon discrétionnaire, notamment si elle juge qu'il aurait pour effet de compromettre le bon fonctionnement d'un service, ne sera-t-il pas en définitive qu'un droit théorique jamais mis en oeuvre ?
En matière fiscale, le droit à l'erreur existe déjà : les pénalités ne sont pas appliquées lorsque le contribuable est de bonne foi, et il appartient à l'administration de démontrer le contraire. De même, en matière douanière, l'administration fait d'ores et déjà usage de sa faculté transactionnelle pour diminuer ou supprimer les pénalités lorsque le contribuable est de bonne foi -une faculté utilisée dans 99 % des cas. En quoi le projet de loi modifie-t-il cela ? L'expression de « droit à l'erreur » n'est-elle pas abusive pour désigner la réduction des intérêts de retard, qui constitue bien davantage une incitation financière à la régularisation ?
J'ai enfin deux dernières questions. La première concerne l'article 15 bis, dont mon collègue Jean-Claude Luche a la charge, mais il m'autorise à vous la poser. Elle concerne la désignation des responsables des maisons de service au public comme référents uniques dotés de pouvoir de décision. Comment l'agent d'une administration, ainsi désigné, règlera-t-il les questions relevant d'une autre administration que la sienne ?
L'article 17 bis, enfin, crée un supermédiateur pour les entreprises. Quel en est l'intérêt, sachant que chaque administration propose déjà un service de médiation ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Si l'intention est bonne, le texte est un peu complexe, voire fourre-tout, jusqu'aux crèches municipales que vous avez évoquées. Les élus ont besoin d'un Etat partenaire plutôt que censeur. Vous avez évoqué la loi littoral et la loi montagne : sur ces sujets comme sur d'autres, je puis vous dire que pour l'heure, le préfet applique ces lois à la lettre, quand bien même il s'agit, pour le conseil municipal d'un village en déshérence, de justifier une construction pour ramener un peu de vie. Bref, il s'agit pour moi de faire en sorte que notre pays prospère au mieux.
J'en viens à mes questions. En quoi ce projet de loi se distingue-t-il, au-delà de son titre, des projets de loi de simplification ou « portant diverses dispositions » que le Parlement est appelé à examiner régulièrement ? On pressent ainsi une trop grande instabilité, et les citoyens plus que nous encore.
Pensez-vous que l'on simplifie le droit en créant un grand nombre de dispositifs et de droits nouveaux, certes louables dans leur intention mais dont la mise en oeuvre pratique et l'articulation sont loin d'être évidentes ? Je pense par exemple aux divers dispositifs d'information des administrés -publication et opposabilité des instructions et circulaires, généralisation du rescrit, création du certificat d'information ; en multipliant les droits théoriques, ne risque-t-on pas d'épaissir un maquis administratif bien réel, dans lequel seuls les plus avertis se retrouvent ?
La nouvelle portée juridique donnée aux circulaires par l'article 9, y compris lorsqu'elles sont erronées, ne va-t-elle pas faire d'elles de véritables règlements de droit commun ?
Pour mettre en place l'« administration qui accompagne, qui s'engage et qui dialogue avec les usagers » que vous appelez de vos voeux, le projet de loi créé un grand nombre de dispositifs nouveaux, dont certains seront très chronophages pour nos fonctionnaires. Comment concilier cet objectif avec celui qui va aboutir à supprimer 120 000 postes de fonctionnaires sur la durée du quinquennat ?
Le projet de loi comporte actuellement un titre consacré à la remise de divers rapports. Si l'on cumule les rapports, les rapports d'évaluation, les comptes rendus ainsi que les évaluations comptables et financières, le projet de loi ordonne la remise de documents portant sur une cinquantaine de dispositions. Lorsque l'on sait que le pourcentage de remise des rapports de droit commun sur la mise en application des lois ne dépasse pas 50 % l'année qui suit leur entrée en vigueur, comment comptez-vous faire pour remettre en temps et en heure la majorité des rapports qui incombent au Gouvernement ?
M. Gérald Darmanin, ministre. - Comme le groupe de la France Insoumise à l'Assemblée nationale, on peut ne pas partager notre constat. La loi est-elle trop complexe ? La puissance publique est-elle assez claire dans ses engagements ? Ne surtransposons-nous pas les directives ? L'action publique est-elle simple pour nos concitoyens et pour les entreprises ? Le Gouvernement estime que non - on peut toujours faire plus simple, plus efficace, mais la sédimentation des réglementations et des volontés n'a pas poussé à supprimer les anciennes couches. Face à quoi le président Mélenchon a eu, à l'Assemblée nationale, des paroles fortes : nous désarmerions l'État.
Oui, la loi est parfois complexe, alors que nul n'est censé l'ignorer. Étudiant en droit, j'avais appris que le Journal officiel devait être consultable le lendemain de sa publication, mais les particuliers et les entreprises en ont rarement connaissance ! Le Gouvernement, de plus, ne publie pas forcément les rapports ou les décrets à temps. Parfois, je suis enjoint de signer des décrets qui auraient dû l'être sous le premier septennat de François Mitterrand -j'étais alors en maternelle... Cette complexité est parfois due également aux parlementaires, qui acceptent de voter ces lois, ou qui en rajoutent. Nous avons tous une pierre dans nos jardins.
Si nous partageons l'idée que la bureaucratie administrative discrédite l'État au lieu de le servir, alors il faut en sortir. Deux solutions sont possibles : soit tous les deux à trois ans, nous toilettons les textes par des mesures fourre-tout réunies dans une grande loi de simplification. Soit nous décidons de principes généraux. Le gouvernement précédent avait tenté d'instaurer la règle qui veut que le silence de l'administration vaut accord ; mais elle pose tellement de problèmes dans certains secteurs, comme le nucléaire ou la sécurité alimentaire, qu'il y a 1 400 exceptions à ce principe ! Ne travaillons pas de manière idéologique. Monsieur le rapporteur, ce n'est pas un texte fourre-tout, même si d'autres ministères sont tentés de profiter du véhicule.
Nous déclinons trois principes, qui visent un changement de comportement : le droit à l'erreur, le droit au contrôle, et le permis de faire. Que j'aie évoqué les crèches ne trahit pas le caractère fourre-tout de ce texte, mais témoigne du fait que le permis de faire peut se décliner dans tous les champs de l'action publique : le gouvernement avait pris l'exemple du logement, l'Assemblée nationale a rajouté les crèches. D'autres secteurs pourraient être concernés. C'est un texte de projets et de principes, avec des exemples. Le droit à l'erreur s'appliquera, y compris par défaut, dans tous les champs de l'action publique, même si ce texte posera peut-être des difficultés d'interprétation jurisprudentielle ou de formation des agents publics.
Madame Gruny, mieux vaut expérimenter avant de généraliser. Auparavant, on faisait l'inverse. La République est décentralisée mais le Gouvernement, le Parlement, le Conseil constitutionnel n'arrivent pas à s'adapter à la vie de tout un chacun... L'agent public doit avoir la liberté d'adapter une règle qui lui semble mal se conformer à une situation individuelle, tout en restant fidèle à l'esprit de la loi. Maire, j'ai reçu la mère d'un enfant souffrant d'une maladie neuro-dégénérative qui ne lui laissait que huit mois d'espérance de vie. Elle disposait de faibles ressources. Selon la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH), véritable mur administratif, elle n'aurait son allocation pour handicap que neuf mois après, et on ne pouvait rien y faire. J'ai pu débloquer la situation car la vice-présidente du Conseil départemental était mon adjointe. L'agent public aurait probablement aimé aider cette personne, mais sa liberté administrative était limitée par le carcan réglementaire. La bureaucratie détériore le sens du travail bien fait et de l'intérêt général. C'est l'application bête et méchante de règles, inventées de bonne foi pour le général mais ne s'appliquant pas au particulier, qui créent du surpoids administratif, et qui désespèrent les agents publics. C'est pourquoi le gouvernement a accepté un amendement du groupe socialiste de « conduite du changement » pour plus de liberté individuelle des agents, au lieu que l'administration soit un monstre froid et absurde. Certes, il n'est pas simple d'atteindre un équilibre entre l'application générale de la loi de la République sur le territoire et le fait de laisser un minimum d'initiative aux agents publics pour adapter les règlements aux situations individuelles. Quand dépasse-t-on la volonté du législateur ? Nous devons continuer à y réfléchir.
Le texte comporte douze articles d'habilitation car certaines choses complexes nécessitent de recourir à des ordonnances. Je m'engage à une ratification expresse et à vous soumettre pour avis les ordonnances avant leur publication, pour une coconstruction conforme à la volonté du législateur, avant et après l'adoption de la loi.
L'Assemblée nationale s'est montrée critique sur le fait que l'État ait des délais de réponse plus longs que ce qu'il demande au citoyen ou à une entreprise. Mais l'État, garant de l'intérêt général, a besoin de réaliser des enquêtes et d'approfondir un dossier avant de répondre. Même si l'État doit être plus réactif, on ne peut pas lui demander de répondre aussi rapidement, en 15 jours, que ceux qui défendent un intérêt privé. Il y a des administrations très efficaces, comme celle des finances publiques, qui répond très rapidement, tandis que d'autres, comme les Urssaf, pourraient faire davantage d'efforts pour être plus empathiques avec les entreprises. N'oublions pas, avant de critiquer, que souvent, le président d'une Urssaf locale est un patron de PME, de même que le président du Régime social des indépendants (RSI) est un artisan... Nous devons réduire davantage les délais, pour respecter les entreprises et les citoyens.
Qu'attend-on du droit au contrôle ? L'entreprise ne va pas demander à l'Urssaf de venir la contrôler. Mais si l'on change de paradigme, l'Urssaf sera présente autant en contrôle qu'en conseil, pour que l'entreprise paie ce qu'elle doit, sans plus. Ce droit au contrôle rajoute un argument supplémentaire au droit à l'erreur. Il sera inopérant si l'on rajoute trop de critères. Ainsi, je vous propose de revenir sur le texte de l'Assemblée nationale concernant la garantie fiscale. Si le premier contrôle est opposable au second, l'administration va renâcler à réaliser ce contrôle. Or la situation peut évoluer. Ainsi, j'ai donné des consignes différentes sur le contrôle des certificats d'économie d'énergie des entreprises après avoir pris connaissance des scandales révélés par Tracfin. Cela relèverait du bon sens de dire qu'un seul contrôle suffit, mais cela rendrait les contrôles inopérants. Considérons les contrôles comme un conseil, pour savoir si l'on fait bien ou non son travail - comme un étudiant considérerait un concours blanc... Un chef d'entreprise donnait des bons cadeaux à ses salariés en fin d'année. Cela ne posait aucun problème pour les salariés en CDI, mais ces cadeaux étaient considérés comme une aide de salaire pour ceux en CDD. Il aurait dû payer des cotisations dessus, et il ne l'a pas fait ? Fraude... Il aurait posé la question, restée sans réponse, à l'administration, et a été pénalisé, alors que le droit au contrôle lui aurait permis de bénéficier de conseils. Le droit au contrôle n'est pas automatique. Tentons l'expérience, au Parlement de vérifier dans un ou deux ans si elle fonctionne...
Je ne suis pas d'accord avec vous sur les douanes. Nous introduisons un rescrit douanier et un rescrit en cours de contrôle. Le ministre engage ainsi la responsabilité des douaniers pour la transaction. Parfois, je reçois des parapheurs pour la remise d'une somme réclamée à la suite d'un contrôle douanier, alors que la réglementation n'est pas claire et que l'entreprise ne serait pas en faute... Ce n'est pas sain, car le ministre fait souvent confiance au directeur de son administration. Je reçois beaucoup plus rarement de tels parapheurs de l'administration fiscale, sur laquelle les douanes devraient prendre exemple.
Je n'approuve pas non plus votre position sur le médiateur ou le référent unique : lorsque le problème est simple, la réponse est simple, puisqu'elle ne concerne qu'un service. Cela devient plus complexe lorsque la lettre du texte pose plusieurs problèmes. On crée alors des cellules d'intervention, en plus de l'action du cabinet du maire... Le référent unique a été expérimenté dans les caisses d'allocations familiales (CAF), qui traitent différentes questions, comme la dépendance ou la petite enfance, afin de sortir de problèmes administratifs résultant de la complexité administrative. Le modèle du médiateur est celui de Bercy. Pourquoi un référent unique ? De nombreux citoyens ont des difficultés, d'origine sociale, dans leur rapport à l'administration. Dans les quartiers relevant de la politique de la ville, 55 % des personnes n'ouvrent pas leurs courriers administratifs ; 15 % des personnes qui ont droit à des prestations ne les demandent pas, car elles n'ont pas compris qu'elles pouvaient les demander ou parce que c'est trop compliqué. Le référent unique ne fait pas « à la place » de la personne, mais l'aiguille. C'est de la médiation sociale.
M. Michel Vaspart. - Avec Claude Nougein, nous avions publié un rapport sur la transmission d'entreprises. Nous avons proposé 27 mesures dans une proposition de loi, dont le rescrit que vous citez. Certaines entreprises, certains conseils d'entreprise, même, craignent d'interroger l'administration fiscale. Le rescrit pourrait être davantage utilisé. Nous avions envisagé son anonymisation. Y avez-vous réfléchi ?
La semaine dernière, nous débattions de la loi Littoral en séance publique. La secrétaire d'État, Mme Brune Poirson, nous a opposé une fin de non-recevoir. Comment, face aux positions du ministre de l'environnement, pourriez-vous modifier la loi Littoral de 1986 ?
Mme Dominique Estrosi Sassone. - Le Sénat est particulièrement mobilisé sur le secteur du logement, au travers de la conférence de consensus et le futur projet de loi « Evolution du logement et aménagement numérique » (ELAN). Le permis de faire pourrait être mis en oeuvre par voie d'ordonnance dans le secteur de la construction. Pourquoi ne pourrait-il pas s'étendre à d'autres secteurs -même si votre projet de loi est un texte de principe ? Je pense notamment aux agriculteurs ou aux collectivités territoriales.
En quoi le permis de faire peut-il créer un choc d'offre dans le secteur de la construction ? Vous prévoyez un délai de quinze mois pour deux ordonnances. Si l'année 2017 a été importante pour la construction, les chiffres baissent depuis la fin de l'année et l'année 2018 sera difficile. Il faudrait que ce choc se produise rapidement.
Vous savez que nous n'aimons pas beaucoup les ordonnances, même si vous souhaitez associer les parlementaires et les professionnels à leur rédaction. Or, elles fleurissent en ce moment... Vous indiquez que nous passons d'une logique de moyens à une logique de résultats ou d'objectifs. Le secteur de l'assurance sera dubitatif, car vous ne définissez pas les conséquences en matière assurancielle. De même, les professionnels de la sécurité incendie s'inquiètent d'un risque de moindre protection de nos concitoyens.
Mme Michelle Meunier. - C'est un texte complexe et très divers, qui me laisse perplexe, même si nous partageons votre esprit d'ouverture et de bienveillance. Les sujets de la petite enfance -qu'on pourrait étendre aux aidants familiaux, qui doivent être relayés -sont loin d'être uniquement techniques : ils concernent les compétences des collectivités locales à différents niveaux -habilitation des assistantes maternelles par le département, ouverture des crèches par les mairies. Au-delà de la réglementation, nous aurions intérêt à avoir un vrai débat parlementaire, plutôt que de voter une habilitation qui n'est pas très opportune.
M. Jérôme Durain. - Merci pour votre intervention riche et dense. Nous vous rejoignons sur la philosophie de ce texte, qui veut plus de modernisation de l'action publique que de simplification et s'inscrit par là dans un mouvement initié par Jean-Luc Warsmann et Thierry Mandon. Nous approuvons le principe de bienveillance, le droit à l'erreur, le rescrit, le droit au contrôle, l'expérimentation... S'agissant des moyens cependant, les interventions sont supposées être faites par les administrations à ressources et effectifs constants. La simplification pourra-t-elle être mise en oeuvre malgré l'économie de 120 000 postes annoncée ? Ou bien faut-il penser, puisque vous avez parlé, tout à l'heure, de « bureaucratie » que cette cure d'amaigrissement vient s'inscrire au service de la politique de simplification que vous entendez mettre en oeuvre ?
Mme Christine Lavarde. - Dans le dossier de presse qui accompagnait la présentation de la loi en juillet dernier, vous mentionniez 1,5 milliard d'euros de crédits pour la formation professionnelle des agents publics. S'agit-il du recyclage d'anciennes opérations ou de crédits nouveaux pour accompagner des transformations ?
Un amendement de l'Assemblée nationale a listé l'ensemble des procédures qui seront totalement dématérialisées d'ici à 2020. Gardons, même si l'État développe partout le numérique, des points d'accès à l'outil numérique où des agents publics, qui peuvent avoir plusieurs compétences, aident les usagers à appréhender cet outil, que ce soit en milieu urbain ou rural.
M. Gérald Darmanin, ministre. - M. Parent vous répondra sur les rescrits. Dans le projet de loi relatif à la fraude fiscale, qui sera présenté au printemps, le gouvernement propose de publier les principes généraux des rescrits tout en conservant l'anonymat des données, afin que chacun puisse se prévaloir de la doctrine dans une situation similaire.
Je me rapprocherai de la Secrétaire d'État Brune Poirson sur le sujet de la loi Littoral. Par définition, elle a raison ! J'avais plutôt à l'esprit, lorsque j'ai évoqué l'exemple des Hautes-Alpes, une interprétation entre deux contraintes. Je ne sous-estime pas les questions d'agriculture et d'environnement, secteurs dans lesquels les complexités sont multiples, car on touche à la nature, à la sécurité alimentaire, à la surtransposition...
Madame Estrosi, je suis très ouvert : l'Assemblée nationale a rajouté le secteur de la petite enfance ; sur le permis de faire, on peut en rajouter d'autres. Mon cabinet est à votre disposition pour y réfléchir. Le choc d'offre n'est pas, à mon sens, l'objectif premier du permis de faire, même si j'espère qu'il y contribuera. Il sera davantage provoqué par le projet de loi de MM. Mézard et Denormandie, qui sera débattu après la conférence de consensus. Je perçois le permis de faire davantage comme un choc d'innovation. On empêche les entreprises françaises d'innover et d'exporter leurs brevets et leur intelligence par des règlementations -ainsi pour les voitures sans conducteur, dont la situation a été débloquée par l'intervention d'Emmanuel Macron, ministre de l'économie, auprès de France Expertise. Si l'on se centre sur les buts et non sur les moyens pour les atteindre, on évite de favoriser, par la barrière des coûts, l'activité monopolistique de personnes ne faisant qu'en raison de la réglementation. Laissons aux jeunes chefs d'entreprise, aux créateurs, le soin d'imaginer les moyens. Qu'importe la manière dont le tuyau arrive dans l'appartement s'il n'y a pas de particules fines... Le coût de la construction n'est pas pour rien dans les difficultés du choc d'offre, à cause de l'accumulation de normes.
J'ai été interrogé à l'Assemblée nationale par Marie Guevenoux sur les incendies et les garanties de sécurité. La Fédération française des métiers de l'incendie sera consultée. Il en sera de même pour les secteurs du handicap, les mesures environnementales, le bruit... Il existe de nombreuses bonnes raisons pour ne pas faire de simplification, mais il y a énormément de normes... Il faut à la fois rassurer et permettre l'innovation.
Nous souhaitions aller vite en recourant aux ordonnances : le délai de 15 mois est un maximum. Si vous proposez un amendement pour réduire ce délai, je le regarderai avec bienveillance, même si nous devons nous accorder avec le ministre du logement ; je ne suis pas seul décideur.
Mme Dominique Estrosi Sassone. - Pourquoi ne pas inscrire directement cela dans le marbre ? La conférence de consensus a traité du sujet sur le projet de loi ELAN, et le gouvernement a pris des engagements sur des chapitres importants, comme le droit de la copropriété ou la réforme du logement social. Il était convenu, face au consensus des acteurs, de ne pas passer par la voie des ordonnances.
M. Jean-François Husson, président. - Vous avez déjà gagné le débat dans l'esprit.
M. Gérald Darmanin, ministre. - Sans doute, mais ce que vous dites est un peu contradictoire avec votre volonté de voir engager la concertation avec les professionnels sur d'autres sujets.
Mme Dominique Estrosi Sassone. - C'est l'un ou l'autre ?
M. Gérald Darmanin, ministre. - Disons que je suis ouvert à un compromis pour aller plus vite et être plus efficace.
Si l'on retire des thématiques, madame Meunier, au motif qu'elles méritent un débat plus global, on ne fera pas beaucoup de débats... L'Assemblée a voté à l'unanimité l'introduction de l'exemple des crèches, en partant d'un thème avant de généraliser. C'est un procédé de bonne intelligence. Si l'on élargit à la politique familiale, aux aidants, cela peut aller assez loin. Conservons le sujet des crèches.
Si j'étais facétieux, je vous rappellerais que la non augmentation du point d'indice de la fonction publique nous a fait réaliser 12 milliards d'euros d'économies, à comparer avec les 7 milliards résultant de la suppression de 100 000 postes sur le quinquennat. Le Gouvernement a prévu 1 milliard d'euros de crédits pour la formation des agents publics durant le quinquennat, chiffre augmenté de 1,5 milliard d'euros récemment. Il faut former les agents à la numérisation, même si la machine ne remplacera jamais la médiation sociale. Jean-Paul Delevoye, alors médiateur de la République, avait intitulé un rapport La société au bord de la crise de nerfs. On peut aussi s'interroger sur le zéro numéraire. Indépendamment de ce 1,5 milliard, 700 millions d'euros dont 200 millions cette année seront attribués à des appels à projets de l'administration, qui seront lancés le 15 mars prochain par le délégué interministériel à la modernisation de l'action publique. Il est faux de dire que la simplification ou la numérisation ne feront pas faire d'économies. La déclaration en ligne a permis à la Direction générale des finances publiques de réaliser des économies d'échelle. Espérons que la simplification des procédures judiciaires, prévue par la loi de programmation de la justice, et davantage de numérisation des procédures par le ministère de l'intérieur, permettront à la police de dépasser le stade de Pinot, simple flic pour déployer plus d'agents sur la voie publique.
M. Henri Cabanel. - Je partage la philosophie du texte. L'administration, au-delà du contrôle et de la sanction en cas de non-respect de la loi, centrera son action sur le conseil. Nous rencontrons de nombreux maires ruraux excédés par une administration départementale tatillonne, tout entière régie par le contrôle et la répression. Comment changerez-vous cet état d'esprit ? Fixons une doctrine pour aider les agents publics à interpréter les situations, pour plus d'équité entre les territoires, quel que soit l'endroit concerné ou l'agent qui traite le dossier.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Je partage l'avis de Michèle Meunier : la petite enfance est un sujet important. Certes, c'est l'Assemblée nationale, qui a inscrit ce sujet dans le projet de loi, mais sur proposition gouvernementale.
M. Gérald Darmanin, ministre. - C'est une idée de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé une habilitation dans un esprit de coconstruction. Si le Sénat veut supprimer ce point, le Gouvernement n'en prendra pas ombrage... En multipliant les sujets, on simplifie en général sans trouver d'exemples concrets.
Je n'ai pas d'autre réponse que ma bonne foi, monsieur Cabanel : la majorité des agents publics s'engagent au service de l'intérêt général et ont le souci de bien faire, quelle que soit leur position dans l'administration. Les problèmes viennent soit d'une réglementation tatillonne, soit d'un mauvais management. À tous les échelons, il y a du désespoir, du manque de sens ou d'initiative. Ce projet de loi est une façon de leur dire qu'on leur fait confiance. En leur laissant la liberté d'interpréter la doctrine, de caractériser une fraude, on renforce leur liberté individuelle, on rend leur métier plus intéressant et mieux conforme à leur engagement. C'est le problème de toute administration, qu'elle soit publique ou privée. Les ministres et les directeurs d'administration centrale doivent faire passer le message que les choses ont changé. Si rien n'a changé d'ici trois à cinq ans, nous aurons échoué. J'aurais aimé que les inspecteurs s'appellent plutôt les « conseilleurs ». Ne sous estimons pas les grandes avancées administratives proposées. L'avertissement dans le cadre de l'inspection du travail en est une, et qui n'est pas encore gagnée.
Ce texte doit servir le « service après-vote » : il faut former les agents, leur faire confiance, et que les citoyens aient davantage confiance dans l'administration. Dans ma commune, je recevais énormément de personnes qui n'avaient pas eu de réponse de l'administration. Accepter que rien ne change et continuer ainsi aboutit au clientélisme, partir d'exemples précis pour remonter au général, afin d'essayer de changer le processus administratif et de résoudre les problèmes, c'est faire de la politique. Il n'y a pas mieux, pour un agent public, que de recevoir un « merci » de quelqu'un qui voit se résoudre un problème administratif.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - L'État doit être un partenaire et non un censeur...
M. Jean-François Husson, président. - Merci, monsieur le ministre, de votre liberté d'esprit. En creux de l'intitulé de ce projet de loi « pour un État au service d'une société de confiance », on devine la recherche d'une plus grande efficacité. Pourquoi ne pas inclure ce terme dans le titre ? Nous partageons votre esprit de coconstruction.
Audition de M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Mon administration est fière que le projet de loi étende certaines de nos pratiques à d'autres ministères. Si nous avons été précurseurs, par exemple avec le rescrit, c'est que nous avons conscience que la législation que nous appliquons est complexe et que nous nous sommes rendu compte que notre image n'était pas bonne, ce qui nuisait, en fait, aux entreprises et aux particuliers, qui se trouvaient dissuadés de faire appel à nos conseils. Nous avons donc beaucoup amélioré notre offre de services pour accroître la sécurité juridique.
Notre administration laisse une certaine latitude aux responsables locaux, qui sont sur les territoires les interlocuteurs des entreprises et des particuliers, pour appliquer la loi avec intelligence. Ce n'est pas que nous ne soyons pas respectueux des textes que nous devons mettre en oeuvre : au contraire ! Notre slogan est l'application mesurée de la loi fiscale. Nous pensons que, dans certaines limites, la lettre du texte doit être complétée par son esprit, et que, face à certaines situations particulières, il est de bon sens et même, parfois, légitime, de ne pas appliquer les textes, car ceux-ci, qui traitent de tous les cas, ne sauraient prévoir chaque configuration. La société de confiance, c'est aussi faire confiance à l'agent public local : c'est ce que nous faisons depuis longtemps.
Bien sûr, pour transformer les pratiques en ce sens, il faut du temps et de la ténacité : cela ne se fait pas en pressant sur un bouton ! Mais on y arrive, tout simplement parce que les agents publics sont aussi nos concitoyens et qu'ils sont évidemment sensibles à l'image que la société leur renvoie et à la qualité de leur relation avec les usagers. Désormais, nous ne travaillons plus dans un climat de suspicion. Par exemple, au début des années 2000, nos agents avaient coutume de répéter : « On n'est pas chez Darty ! ». On ne le dit plus du tout.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - C'est que Darty a disparu !
M. Bruno Parent. - Il faut faire confiance à l'intelligence locale, compter sur la fierté du service rendu, spéculer positivement sur le fait que des relations apaisées valent mieux pour tout le monde que des relations tendues. C'est ainsi que nous construisons cette culture, évidemment toujours perfectible ! La continuité de l'effort est aussi essentielle que la valeur de l'exemple.
Longtemps, l'administration centrale a accepté de traiter les rescrits de manière anonyme. Mais nous avons compris que ces rescrits étaient souvent déposés par des sociétés de conseil, qui facturaient ensuite notre réponse à leurs clients. Dans un esprit de service public, il nous a semblé normal qu'un contribuable voie traiter son rescrit gratuitement -dans certains pays, c'est payant ! C'est pourquoi nous sommes revenus sur l'anonymisation. Nous ne nous résignons pas à ce que les contribuables répugnent à poser une question à l'administration par crainte d'une sorte de retour de flamme. C'est peut-être notre image, mais ce n'est pas notre pratique ! La preuve : les agents qui traitent les rescrits ne sont pas ceux qui réalisent les contrôles. M. Édouard Marcus, qui m'accompagne, est le chef du service juridique de la fiscalité à la direction générale des finances publiques : il n'est pas responsable du contrôle fiscal. Je conçois que ce type d'information soit peu accessible à des particuliers, mais les cabinets de conseil qui déposent des rescrits anonymes le savent fort bien.
L'intelligence locale, une certaine marge de manoeuvre, une adaptation aux situations particulières : tout cela suppose de résister à la tentation -y compris pour les instructions internes- de rédiger des textes extrêmement pointilleux et détaillés qui, avec les meilleures intentions du monde, enserrent, encadrent et, quelquefois, sclérosent. Par exemple, le texte, très ancien, qui régit la remise gracieuse, ne donne comme seule indication que « la gêne et l'indigence ». Nous sommes loin de la loi bavarde ! C'est sur le fondement de ces deux mots que les agents apprécient au mieux ce qui ne peut se mettre en équation. Sous une autre législature, je m'étais opposé à ce que cette formule soit glosée. La loi doit fixer des principes généraux et il faut faire confiance à l'autorité légitime, sous l'autorité du ministre, pour l'appliquer avec intelligence -quitte à rendre régulièrement des comptes. Mon expérience professionnelle montre qu'à chaque fois qu'on fait confiance en donnant des marges de manoeuvre, on a de meilleurs résultats qu'en encadrant de manière tatillonne et systématique.
M. Jean-François Husson, président. - Certes, mais les députés ont déjà fait passer le projet de loi de 40 à 70 articles... ce qui ajoute peut-être de la précision, mais pas de la concision !
M. Bruno Parent. - Je ne me prononcerai pas sur l'activité parlementaire. La loi fiscale est particulièrement complexe : il ne faut pas se faire tomber sur le pied le code général des impôts, pas plus que celui des procédures fiscales ! Il y a des exigences constitutionnelles que vous connaissez mieux que moi. Pour autant, il reste des marges de manoeuvre, et il est inutile de donner des définitions trop précises à des concepts qui vivent bien leur vie.
Prenez, par exemple, la bonne foi. Elle n'est pas définie dans les textes qui régissent notre activité. Comme la charge de la preuve nous incombe, la bonne foi est présumée. La question devient de savoir par quel canal l'administration doit-elle passer pour démontrer qu'il y a intentionnalité et donc manoeuvre délibérée. La définition de la bonne foi est donc en creux, puisqu'elle est présumée. En revanche, il faut définir très précisément les obligations qui pèsent sur nous, lorsque nous devons démontrer qu'il n'y a pas de bonne foi. C'est un système juridiquement assez pertinent, car définir le concept de bonne foi ouvrirait des débats sans fin.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Vous avez reçu nos nombreuses questions. L'annualité des lois de finances complique la vie des entreprises, les différents niveaux de décision aussi. Lors d'un contrôle fiscal, on peut en effet discuter de la bonne foi avec l'inspecteur, mais il faut aller trouver son supérieur hiérarchique pour trancher. Jusqu'où ira l'autonomie des agents ? L'opposabilité à l'administration d'un premier contrôle ne va pas de soi. Pourtant, sur le calcul des avantages en nature, l'expérience prouve que cela fonctionne bien avec l'Urssaf.
L'article 7 habilitera le Gouvernement à prendre des mesures législatives pour développer la relation de confiance. Une telle évolution relève-t-elle du domaine de la loi ? Les effectifs dédiés au contrôle fiscal pourraient-ils être affectés à la relation de confiance et non plus au contrôle a posteriori ? Comment allez-vous aussi traduire cette orientation dans les indicateurs de performance de votre administration, dans l'appréciation des agents, de leurs résultats et de leurs qualités professionnelles ?
La Cour des comptes vient justement aujourd'hui d'apporter quelques précisions sur le système des remises. Qu'en dites-vous ? Pouvez-vous nous donner des statistiques sur les remises des pénalités ?
Vous êtes dans un carcan administratif sur la forme des courriers, les signatures pour éviter les vices de forme, etc. C'est gênant. La charte du contribuable n'est plus éditée en format papier, il faut aller sur un site : à mon avis, elle ne doit être que rarement éditée.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Moi qui suis un élu de terrain, la direction générale des finances publiques n'est pas le service qui me préoccupe le plus.
Nous avons besoin d'une administration partenaire et non d'un censeur, d'un conseiller plutôt que d'un inspecteur. Il faut diffuser cet état d'esprit à tous les échelons. Les contribuables les plus démunis ont peur d'aller voir un conseiller, notamment parce qu'il y a de moins en moins de trésoreries sur le territoire.
J'ai été président du syndicat mixte gérant un aéroport financé principalement par des subventions locales, qui faisait face à une procédure contentieuse relative à la TVA sur ses participations. Nous, élus, essayions de défendre l'intérêt général de l'aéroport et nos conseillers nous disaient que l'administration se trompait. Et nous avons dû engager des procédures coûteuses relatives à la récupération de la TVA.
Quel est le montant annuel des remises de pénalités accordées à l'échelon national et local ? Quand on défend l'intérêt général, le retour sur investissement est-il intéressant ?
M. Bruno Parent. - Je suis évidemment sensible à l'instabilité de la loi. On en renvoie la responsabilité aux fonctionnaires. Ma longue expérience me conduit à relativiser cette affirmation. Il peut arriver qu'à un objectif premier, l'on ajoute des dispositions pour éviter un effet d'aubaine ou certaines pratiques. Les garde-fous et les précautions qui alourdissent la loi sont fondamentalement des choix politiques dont les contribuables sont les victimes.
Au sein de mon administration, en attrition de moyens, la formation professionnelle représente 5 à 6 % de la masse salariale. Elle est permanente, parce que la norme que nous sommes chargés d'appliquer est très instable. Nous ne nous complaisons pas dans la complexité !
Vous avez évoqué le recours hiérarchique. Dans toute grande entité humaine, il faut du contrôle qualité -le recours hiérarchique, le conciliateur départemental, le médiateur. Il existe toutes sortes de recours. Le contribuable dit : « Je veux un regard neuf sur ma situation. » C'est vrai, il peut y avoir des erreurs à corriger. Nous revendiquons le droit à l'erreur pour nous-mêmes parce que la législation est complexe.
Nous fournissons beaucoup d'efforts pour expliquer que le recours est un droit dont nous ne tirons aucune conclusion. Il n'y a pas de retour de flamme. Fondamentalement, l'institution ne fonctionne pas ainsi. Ce n'est pas notre mentalité. On pourrait penser que la hiérarchie n'a pas envie de désavouer sa base. C'est méconnaître le travail de juriste. Intellectuellement, un juriste veut non faire plaisir à son collègue, mais apporter sa contribution à un raisonnement. L'administration ne répugne pas à contredire ce qui a été décidé par une autorité locale quelconque. Nous appelons aussi l'attention des contribuables qui ont trop payé ou n'ont pas cherché à bénéficier d'un avantage auquel ils avaient droit. Notre fierté professionnelle est d'appliquer les textes du mieux possible. Je m'attache de temps en temps à regarder des dossiers individuels pour vérifier que le contrôle qualité a de l'effet.
Quant à l'opposabilité des contrôles, je rappelle que l'on n'a pas le droit de revenir sur un contrôle, c'est-à-dire sur une vérification générale portant sur une période déterminée, trois ou cinq ans. L'opposabilité est totale. En revanche, le contrôle d'exercices différents est possible et nul n'est tenu en droit par les décisions du vérificateur précédent. Mais, en pratique, la bonne foi est évidemment reconnue si le point qui fait l'objet de discussions a été examiné par le précédent.
Nous publierons davantage nos prises de position sur les rescrits, mais aussi sur les situations nouvelles auxquelles nous appliquons les textes. Nous donnerons notre interprétation de façon à ce qu'elle ait une notoriété si la situation se reproduit. Tout notre travail se fait sous le regard du juge, notre arbitre suprême. Nous prônons la transparence et nous nous mettons volontairement et par anticipation sous son contrôle. Sur les cas les plus complexes, le fin mot sera rendu tard par le juge. Nous pensons qu'il faut dire le droit plus rapidement. C'est ce dont ont besoin les opérateurs économiques.
Nous imaginons que la relation de confiance est du ressort de la loi. Le détail est encore à concevoir. Le succès de la relation de confiance, telle que nous l'avons expérimentée, est relatif. En plus de trois ans, 27 entreprises ont participé à cette opération que nous avions bruyamment fait connaître. Le bilan est contrasté pour cette opération de transparence volontaire des entreprises et de confiance dans l'administration.
Le dispositif a plutôt bien fonctionné, même si la transparence n'a pas été totalement au rendez-vous. Les entreprises se sont montrées sensibles à l'amélioration de la relation avec les fonctionnaires, mais l'ensemble a été très chronophage, presque plus qu'un contrôle fiscal classique. C'est paradoxal.
L'avantage a été pour les entreprises de jouir d'une forme de garantie, malheureusement souvent donnée après la clôture des comptes, en raison de la lourdeur des opérations. Ce n'était pas ce qui était prévu par le cahier des charges initial.
La relation de confiance était destinée aux entreprises faisant preuve d'un bon civisme fiscal, soit la très grande majorité des entreprises. Le choix n'a pas été simple. Consacrer beaucoup de temps et d'énergie à des entreprises civiques, et être par conséquent distraits du contrôle fiscal classique, pose question : alors que les moyens sont en diminution, quel arbitrage rend-on ? Nous avons finalement décidé de nous ramener les choses à une question de sécurité juridique et de nous concentrer sur ceux qui le méritaient le plus pour le développement économique de notre pays. Les très grandes entreprises ont des capacités d'analyse considérables ; elles emploient même parfois des anciens de la direction générale des finances publiques. Elles n'ont pas la même problématique que le chef d'entreprise qui a mille choses à faire. Nous avons estimé que l'accompagnement devait être le plus fort auprès des moyennes entreprises. On dit que la France manque d'entreprises de taille intermédiaire (ETI). C'est chez elles que l'on trouve les facteurs de la croissance, de l'emploi et du développement économique. Nous avons donc concentré nos forces sur les ETI, dans une attitude proactive de coconstruction d'une solution. C'est l'esprit du projet de loi.
Ce raisonnement nous est venu de notre pratique agrémentaire. En matière d'agrément fiscal, il est extrêmement fréquent que l'administration soit en interaction avec le demandeur. On l'aide à mieux concevoir son projet, on met en avant les conséquences de ses choix, dans un quasi-partenariat. Pour les entreprises en forte croissance, qui font de la recherche et du développement, qui sont le tissu économique de demain, cette démarche de rescrit dynamique, sur des points ciblés, est positive. Ce peut être une entreprise en croissance qui vient de racheter une entreprise déficitaire et doit intégrer ses pertes dans ses comptes, ou une entreprise qui fait des provisions pour conquérir un marché à l'étranger obéissant à des règles particulières. Ce ne sont pas des questions comptables, mais les dynamiques de la vraie vie des entreprises. La fiscalité ne doit pas entraver. Au moment du contrôle fiscal, il est trop tard. D'où la nécessité d'un accompagnement et le recentrage de la relation de confiance.
Les informations sont très facilement consultables en ligne.
M. Jean-François Husson, président. - A-t-on accès facilement à la charte du contribuable ?
M. Bruno Parent. - Nous devons peut-être retravailler sa facilité d'accès. Nous faisons des efforts pour publier le plus d'éléments possibles en ligne. Mais si de petites entreprises demandent une édition papier, nous la fournissons.
La forme des courriers constitue un problème non résolu. Elle obéit à des obligations juridiques. Ne pas citer la loi, c'est un vice de forme. Nous menons des ateliers de réécriture pour trouver un équilibre entre lisibilité et respect des normes juridiques. Je dis parfois en plaisantant qu'il faudrait une première page compréhensible et une deuxième page officielle.
L'atout du numérique, c'est l'aide en ligne. La lecture de la notice de la déclaration d'impôts sur papier n'est ni très drôle ni très aisée. Le numérique autorise les ajouts d'aide à la demande, sans limites. On peut aller plus loin dans la documentation. C'est un outil d'adaptation.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Et la fracture locale ?
M. Bruno Parent. - L'intérêt collectif national est de faire en sorte que nos concitoyens éloignés du numérique soient accompagnés. Les maisons de services au public sont un vecteur naturel, particulièrement en zone rurale. Nos concitoyens pourraient y trouver une assistance, une médiation pour les accompagner.
Nous proposons des ordinateurs en libre-service et nous nous appuyons sur des collaborateurs ou des volontaires du service civique qui, jeunes, sont très familiers avec la technologie.
Nous pouvons aider les contribuables à se familiariser avec la procédure de télédéclaration des revenus. Comme de nombreuses démarches sont dématérialisées, il est nécessaire d'accompagner davantage ceux qui sont en marge de cette évolution - je ne parle pas de la fracture numérique au sens de couverture du territoire pour laquelle des dispositions ont été prises récemment. Nous pouvons intégrer cette question dans les débats sur Action publique 2022.
Nous avons eu quelques histoires compliquées avec certaines collectivités sur la TVA sur certaines activités économiques subventionnées par les collectivités territoriales. Sur la question, je distingue deux situations très différentes.
D'un côté, il y a les cas où la règle applicable n'est pas suffisamment claire ou pas assez connue. Dont acte.
De l'autre, il y a certains cas, notamment en matière maritime, dans lesquels la règle est connue, mais considérée comme inique, injuste, etc. On s'abstient alors de l'appliquer. Il faut le dire !
La TVA sur les transports pose problème. S'agissant des frais d'avocat, c'est le droit de tout justiciable d'aller au tribunal avec un avocat. Dans la sphère des collectivités territoriales - nous les connaissons bien à la DGFIP pour des raisons tenant à notre autre branche d'activité, qui est notamment de tenir leurs comptes et d'assurer leurs dépenses et leurs recettes -, je serais assez enclin à vous suivre : il est quelque peu absurde d'en arriver au contentieux, mais je ne connais pas l'affaire qui sous-tend votre propos. Nous sommes proches des collectivités territoriales : vos trésoriers sont des agents de la DGFIP placés sous l'autorité du directeur départemental des finances publiques.
Nous essayons, en matière fiscale, d'accompagner les collectivités territoriales ou leurs démembrements. C'est un des résultats de la fusion des deux administrations dont on espérait qu'elle permettrait de faire progresser sensiblement le conseil fiscal aux collectivités. Il a certes progressé, mais je n'irai pas jusqu'à dire « sensiblement » ! Des progrès peuvent encore être faits en la matière.
Sur le montant annuel des remises de pénalités, je suis confus de ne pas pouvoir vous apporter la réponse. L'Assemblée nationale a voté une demande de rapport sur ce sujet. Le système d'information qui permet de collecter des statistiques n'est pas suffisamment fiable pour apporter des réponses sur le champ.
Mme Sylvie Vermeillet. - Dans le cadre du droit à l'erreur et de la nécessité d'établir ou de caractériser la bonne foi, j'aimerais savoir dans quelle mesure vous imaginez associer les conseils, notamment les experts-comptables.
Par ailleurs, vous évoquiez les sujets qui méritaient le plus d'attention. Les contribuables, entreprises et particuliers, sont extrêmement exposés à des mails frauduleux leur promettant des remboursements qui viendraient de la DGFIP. Faut-il privilégier la protection des contribuables contre ces attaques croissantes, qui représentent, selon moi, un fléau, et avez-vous les moyens humains et techniques pour traiter tous les sujets de front ?
M. Michel Vaspart. - Je vous remercie pour votre exposé, monsieur le directeur général. Vous avez évoqué le critère « gêne et indigence ». L'administration fiscale agit sous le principe du secret fiscal : il y a donc peu de risques que des tiers déposent des recours sur une interprétation faite dans ce cadre.
En revanche, dans d'autres domaines, le fait de laisser aux agents de l'administration le pouvoir d'interpréter la loi ne risque-t-il pas de nous conduire à une situation comme celle que l'on a connue avec la loi Littoral ? Sur cette loi très ouverte, pour laquelle il n'y a pas eu de décrets d'application, de nombreux recours ont été déposés, ce qui a induit une large jurisprudence. Ne va-t-on pas vers une multiplication des contentieux devant les tribunaux administratifs ?
M. Bruno Parent. - Madame la sénatrice, oui, on peut lutter contre les escroqueries et les spams et s'occuper de tout le reste, en progressant notamment sur la sécurité juridique et la relation de confiance. Nous faisons d'abord de la prévention : nous avons mis en ligne toute une série d'alertes - vous pouvez consulter les sites de l'administration pour vous en rendre compte.
Lorsque nous avons connaissance de ces agissements, nous sommes en contact avec la justice. Les investigations relèvent de la police judiciaire et nous sommes en symbiose avec les magistrats pour faire en sorte que les auteurs de ces escroqueries soient neutralisés. Je ne peux pas vous assurer que nous faisons des miracles et qu'une fois une chaîne démantelée, il ne s'en crée pas une autre... Nous avons néanmoins le sentiment d'être assez présents dans ce domaine.
J'évoquerai une chaîne d'escroquerie qui s'est développée au détriment des collectivités territoriales. La pratique consiste à faire en sorte, par une manipulation de coordonnées bancaires, que le montant d'une facture envoyée par un prestataire à une collectivité territoriale soit en réalité perçu par un escroc sur un compte bancaire à l'étranger. Ainsi, non seulement l'argent de la collectivité territoriale s'est envolé, mais son prestataire n'est toujours pas payé ! Nous avons fait un séminaire avec les magistrats et la police judiciaire sur cette pratique, qu'on appelle parfois « l'escroquerie au président ».
Nous sommes préoccupés par ces agissements, d'autant que, s'agissant des collectivités territoriales, ils sont en augmentation depuis cinq ans. Cette action n'est pas chronophage et n'entraîne pas d'effet d'éviction d'autres tâches, notamment s'agissant du droit à l'erreur ou de la relation de confiance.
En ce qui concerne les experts-comptables, ils ont, vous le savez, un rôle très important auprès de leurs clients. La tutelle de l'ordre des experts-comptables est assurée par la DGFIP, sous l'autorité de Bruno Le Maire. Nous sommes très proches de la profession dans maintes occasions - je pense par exemple à la mise en place du prélèvement à la source. Il n'y a pas de lien direct entre les experts-comptables, sur lesquels nous nous appuyons, et la problématique du droit à l'erreur, en tout cas dans la sphère fiscale. Dans ce domaine, le droit à l'erreur est acquis de longue date. Les experts-comptables ont leur rôle à jouer, tout comme les associations et centres de gestion agréés dans la tenue du système déclaratif. Vous le savez, le législateur a prévu que l'entreprise qui adhère à un de ces organismes bénéficie d'un petit avantage fiscal.
Les experts-comptables sont donc des partenaires extrêmement importants, y compris pour l'explication de la loi fiscale, dont on sait à quel point elle est complexe et changeante. Nous les rencontrons souvent, aussi bien devant les ordres régionaux que devant l'ordre national, pour expliquer la loi fiscale.
Quant au secret fiscal, il est un trésor de la République, à tel point que nous considérons, peut-être immodestement, que nous en sommes les gardiens scrupuleux et quelque peu maniaques. Ma conception des choses, c'est qu'un tel secret a pu survivre aussi longtemps parce que nous n'avons jamais transigé, y compris quand l'administration était confrontée à des témoignages dans les médias décrivant une situation précise de manière mensongère. Vous ne trouverez pas de situations dans lesquelles nous avons brisé le secret, alors que nous aurions pu en avoir la tentation.
Le secret fiscal est important, car il participe, d'une certaine manière, du consentement à l'impôt. Pour ma part, je redouterai une évolution - mais ce n'est pas du tout le cas ! - dans laquelle le secret fiscal connaîtrait le sort du secret de l'instruction, parce que je ne sais pas très bien ce qu'il adviendrait alors du consentement à l'impôt.
Monsieur le sénateur, les cas dans lesquels un tiers peut avoir intérêt à agir pour contester une interprétation de l'administration fiscale sont rares. Il n'y a, à ma connaissance, aucun contentieux en la matière. On pourrait imaginer qu'un secteur d'activité parallèle ou proche d'un autre secteur pourrait se plaindre d'un régime fiscal X ou Y, que l'on aurait interprété au profit du second. Si une interprétation favorisait, par exemple, les aéroports, les transporteurs routiers pourraient-ils évoquer une distorsion de concurrence ?
Les interprétations que nous faisons, et c'est tout à fait normal, sont souvent contestées, mais généralement par ceux qui en sont l'objet, et non par des tiers. Cela peut paraître curieux, mais votre crainte n'a pas pour l'instant trouvé à se matérialiser.
M. Michel Vaspart. - Grâce ou à cause du secret fiscal !
M. Bruno Parent. - Peut-être... Mais toutes nos instructions sont publiques et opposables. Nous allons même accentuer la publication des rescrits et de nos prises de position face à des situations nouvelles. Dans le domaine des start-up et de la nouvelle économie, le système habituel de la pointeuse n'a plus aucun sens pour définir les relations entre les salariés et les entreprises - on travaille la nuit, on vient ou on ne vient pas, on travaille en coworking. Ces situations soulèvent des questions fiscales. Proposer gratuitement aux clients du café et des croissants, est-ce une vente, une prestation gratuite ? La fiscalité doit s'adapter à ces nouveaux cas. On nous dit que nous interprétons la loi, mais heureusement que nous le faisons ! On ne peut pas soumettre tous les cas au législateur. L'interprétation de la loi est une nécessité, ou alors nous ne ferions pas notre devoir.
Jusqu'à maintenant, la publication et le contrôle du juge ont permis de n'avoir aucune contestation « latérale », mais peut-être qu'un jour, l'inventivité aidant, votre question se posera.
M. Jean-François Husson, président. - Je vous remercie, monsieur le directeur général, d'être allé au fond des choses.
Mes chers collègues, la prochaine réunion plénière aura lieu le 14 février prochain à 15 heures.
La réunion est close à 17h25.