- Mardi 24 octobre 2017
- Mercredi 25 octobre 2017
- Audition de Mme Dominique Lottin, candidate proposée par le Président du Sénat aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel
- Vote et dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination de Mme Dominique Lottin aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel
- Groupe de travail sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs - Nomination du rapporteur et des membres
- Proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage - Proposition de loi visant à renforcer et rendre plus effectives les sanctions en cas d'installations illégales en réunion sur un terrain public ou privé - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 24 octobre 2017
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 h 05.
Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice - Proposition de loi organique pour le redressement de la justice - Examen des amendements aux textes de la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements aux textes de notre commission sur la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice et sur la proposition de loi organique pour le redressement de la justice, que j'avais présentées, qui seront examinés en séance publique cet après-midi.
PROPOSITION DE LOI - EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Tous nos nouveaux amendements sont de coordination ou purement rédactionnels.
Article 1er - Annexe
Les amendements nos 42, 43, 44, 45, 46, 47 et 48 sont adoptés.
Article 10
L'amendement n° 49 est adopté.
Article 15
L'amendement n° 50 est adopté.
Article 27 bis
L'amendement n° 51 est adopté.
EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement no 22, qui remet en cause la progression du budget de la justice, dont les montants sont évalués dans le rapport.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est contraire à la position de notre commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 22.
M. Philippe Bas, président. - Avis défavorable à l'amendement no 23, comme à l'amendement n° 24 à l'article suivant, car contraires à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 23.
Article 4
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 24.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié de notre collègue Yves Détraigne supprimant l'article relatif à l'anonymisation des décisions de justice.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 2 rectifié.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Dans la proposition de loi, les obligations d'information préalable et de déontologie que devraient respecter les sites internet fournissant des prestations d'information juridique et d'aide à la saisine des juridictions sont précisées par décret en Conseil d'État. L'amendement no 25 suggère de préciser certaines obligations directement dans la loi, sans épuiser le sujet. La proposition de loi fixe les principes. Il est inutile d'en dire plus dans la loi, les détails et la mise en oeuvre relèvent du décret d'application. Retrait.
M. Philippe Bas, président. - Les auteurs de l'amendement poursuivent le même objectif que le rapporteur, mais le bon vecteur juridique est le décret en Conseil d'État.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 25 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 26 distingue les sites internet de services n'ayant pas recours à un avocat, alors que leurs prestations pourraient laisser penser - à tort - qu'elles émanent d'avocats. Ceci me semble satisfait par le texte. Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 26 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements de suppression nos 3 et 27 de l'encadrement du règlement amiable des litiges en ligne sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression no 3 et à l'amendement n° 27.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement de suppression n° 28 est contraire à la position de notre commission. Retrait, et à défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement de suppression n° 28 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Lors de l'audition conjointe du premier président et du procureur général de la Cour de cassation, le procureur général a demandé de participer à la mission de supervision de l'open data des décisions de justice, que la proposition de loi avait attribuée au seul premier président. À aucun moment, ni lors de l'audition ni postérieurement, le premier président n'a fait état de son opposition à cette demande, qui ne nous a pas paru fantaisiste. Le code de l'organisation judiciaire précise d'ailleurs la mission du parquet général d'une manière qui pourrait inclure ce sujet : « Il rend des avis dans l'intérêt de la loi et du bien commun. Il éclaire la cour sur la portée de la décision à intervenir. »
Le premier président Louvel s'est néanmoins ému de cette modification apportée à la rédaction initiale de la proposition de loi par notre commission, par un courrier du 19 octobre, envoyé au Président du Sénat, à tous les présidents de groupe, au président de la commission des lois et à tous les membres de la commission. Le président Philippe Bas a répondu hier par courrier. En la circonstance, nous pourrions proposer soit le retrait de l'amendement qui prévoit le retour à la rédaction initiale donnant l'attribution au seul premier président de la Cour de cassation, soit un avis de sagesse. Personnellement, je suis défavorable à cet amendement.
M. Philippe Bas, président. - Pourriez-vous préciser pourquoi vous souhaitez que le premier président et le procureur général près la Cour de cassation participent au contrôle de la diffusion en open data des jugements des cours et tribunaux ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ils sont les plus hautes autorités judiciaires nationales. Le procureur général « rend des avis dans l'intérêt de la loi et du bien commun », tandis que le premier président garantit l'application générale de la loi. C'est faire oeuvre de bonne justice qu'ils se parlent, pour plus de cohérence et de transparence sur un sujet aussi délicat que l'open data, pour des raisons pratiques. Il n'y a aucune concurrence ni compétition individuelle, cela relève de l'intérêt supérieur de la justice.
M. Philippe Bas, président. - Vous émettez donc un avis défavorable à cet amendement, mais êtes prêt à vous en remettre à la sagesse du Sénat - un peu à contrecoeur...
M. Jean-Yves Leconte. - C'est une question délicate. Lors de son audition, le premier président de la Cour de cassation n'avait pas immédiatement réagi. Cela mérite un débat en séance publique. Vouloir éclairer le public en mettant en open data certaines décisions judiciaires est un bon motif, mais cela risque de faire émerger une justice prédictive. Il ne faudrait pas que le premier président et le procureur général soient coresponsables de cette publication, ni donner une valeur de référence telle aux décisions que l'on verse dans une justice prédictive. Retenons l'argument du premier président : l'utilisation des décisions de justice relève de la responsabilité spécifique des magistrats du siège, qui prennent les décisions. Il n'est pas souhaitable que le parquet puisse orienter les décisions d'une certaine manière, alors qu'elles ne doivent relever que du siège.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'assume ma position. Avis défavorable. Il ne s'agit pas de justice prédictive ou supposée telle. Le contrôle de l'open data, important, doit être sous le contrôle des deux plus hautes autorités et non d'une seule.
M. Jean-Yves Leconte. - Ne créons pas une procédure suggérant que ces publications en open data pourraient construire une justice prédictive. La rédaction initiale était intéressante.
M. Philippe Bas, président. - Oui, mais cette question n'est pas de même nature que celle de savoir si le procureur général participe à la mise à disposition du public des décisions de justice. Selon le premier président, les décisions des cours et des tribunaux sont exclusivement prises par des magistrats du siège : à eux de décider des modalités de diffusion. Mais le parquet donne un avis avant toute décision. Le lien entre le parquet et le siège est indissoluble. Ce n'est pas remettre en cause l'appréciation souveraine des magistrats du siège que de prévoir que le parquet puisse donner son concours à la publication des décisions en open data. J'avais été convaincu par les propositions de nos rapporteurs.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte de la commission prévoit un nouvel article L. 421-7-1 du code de l'organisation judiciaire ainsi rédigé : « Le premier président et le procureur général veillent à ce que la réutilisation des informations figurant dans les décisions mises à la disposition du public en application de l'article L. 111-13 favorise l'harmonisation des jurisprudences, prévienne le contentieux en matière civile, contribue à améliorer la qualité des décisions de justice et ne porte pas atteinte à la liberté d'appréciation des magistrats et à l'impartialité des juridictions. » L'intervention des deux magistrats est une garantie.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - J'approuve la position de mon collègue. On est toujours plus intelligent à deux que seul. Grâce à la future révision constitutionnelle, le procureur général sera aussi indépendant que les juges du siège.
M. Philippe Bas, président. - ...presque aussi indépendant. C'est une question importante, qui a donné lieu à l'envoi d'un courrier du premier président de la Cour de cassation au Président du Sénat. Nous maintenons la position de notre commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
Article 10
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 4 et 29.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement no 30 est contraire à la position de la commission, s'agissant de l'architecture du tribunal de première instance. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Le débat sur la bonne organisation territoriale de la justice dure depuis longtemps. L'expérimentation des tribunaux de première instance risque de ne pas favoriser cette nécessaire réorganisation. La mission d'information a bien approfondi l'idée d'un tribunal de première instance, discutée depuis presque vingt ans. L'idée est d'augmenter les moyens tout en assurant une meilleure organisation de la justice. Je propose de demander le retrait de l'amendement n° 11.
Mme Sophie Joissains. - Le législateur a fait un certain nombre d'erreurs sur les lois territoriales. Nous avons discuté des amendements à huit reprises sur la loi NOTRe ! Ne détruisons pas l'ordre existant, ce serait catastrophique. Il est urgent de prendre son temps et de vérifier que la réforme est pertinente.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Ce n'est pas une question d'organisation territoriale : il s'agit de fusionner les tribunaux d'instance (TI) et de grande instance (TGI) au sein d'un tribunal de première instance. Maintenir le cumul des tribunaux d'instance et de grande instance dans certains départements seulement serait aussi source de désorganisation. Le justiciable ne verra aucun effet à la constitution de tribunaux de première instance. Soit l'organisation est totalement unifiée, soit cela ne se fait pas.
M. Philippe Bas, président. - Ni le texte de la commission, ni la proposition de loi ne prévoient de modèle unique par département. Certains départements ont trois TGI, ils pourront avoir deux tribunaux de première instance fusionnant les compétences des TI et des TGI. La plupart des départements n'ont qu'un seul TGI ; a priori ils garderont un seul tribunal de première instance. Par dérogation au principe du tribunal unique par département, certains départements pourront avoir deux tribunaux de première instance, pour des raisons de proximité. Aucune implantation de justice ne varierait avec cette réforme. Actuellement, le justiciable est perdu sur les compétences des TI et des TGI en fonction de la nature du contentieux ou des sommes en cause. Le tribunal de première instance lui permettra de s'adresser au lieu de justice le plus proche de chez lui pour tout. Ce n'est donc pas une réforme de la carte judiciaire mais une réforme de l'organisation des tribunaux.
Mme Sophie Joissains. - Je l'avais bien compris.
M. Philippe Bas, président. - Je tenais à ce que tous nos collègues l'aient à l'esprit.
M. François Pillet. - Si cette réforme est parfaitement appliquée grâce aux décrets, cela mettra fin au contentieux de la compétence ratione materiae qui occupe beaucoup du temps et des neurones de nos magistrats.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 11 et, à défaut, y sera défavorable.
Article 11
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 5.
Article additionnel avant l'article 12
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement no 31 prévoit un rapport du Gouvernement relatif à l'impact du recours à la conciliation sur l'évolution des contentieux. La proposition de loi n'envisage pas d'étendre le recours à la conciliation à de nouvelles matières. Pourquoi un rapport de plus ? Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 31.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement de suppression no 6 est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 6.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement n° 32 considère que le juge ne doit pas pouvoir déléguer une mission de conciliation aux assistants de justice. Or ce n'est pas ce que prévoit le texte, qui vise les juristes assistants. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 32.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Pour quels motifs reviendrait-on sur le statut des assistants de justice, qui résulte d'autres textes et que nous ne faisons que codifier ? Avis défavorable à l'amendement no 33 rectifié.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 33 rectifié.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement de suppression no 7 est contraire à la position de notre commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression no 7.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement no 38 vise à atténuer les difficultés de l'anticipation de l'évolution du contentieux liées aux variations de comptabilisation statistique de l'activité d'une juridiction à une autre.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Le dispositif d'évaluation régulière de la carte judiciaire s'appuie, notamment, sur les observations des chefs de cour et des conseils départementaux, ainsi que sur des critères d'analyse précisés par décret. Ce travail est utile et le texte satisfait déjà cet amendement. Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 38 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements identiques nos 15, 20 et 34 supprimant l'article 18 sont contraires à la position de notre commission, qui a décidé de rétablir le droit de timbre. Avis défavorable. Le débat aura lieu en séance.
M. Philippe Bas, président. - Je comprends le dépôt de ces amendements, qui portent sur le seul point sur lequel nous n'avons pas obtenu d'accord général.
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 15, 20 et 34.
M. Philippe Bas, président. - Même avis pour les amendements nos 39, 40 et 41.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 39, 40 et 41.
Article 19
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 8, 16 et 35.
Articles additionnels avant l'article 23 (supprimé)
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement no 12 rectifié supprime l'exigence de l'accord du détenu pour une comparution par vidéotransmission. C'est contraire à la position déjà prise par notre commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12 rectifié.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Nous avons aussi déjà écarté l'amendement no 13 rectifié la semaine dernière. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13 rectifié.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 14 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Catherine Troendlé. - Nous n'avons de cesse de dénoncer le manque de considération dont souffrent les travaux parlementaires. Une traduction législative, dans le texte initial, de plusieurs rapports parlementaires constitue une véritable reconnaissance. L'amendement propose de rétablir l'article 24, qui visait à créer une amende civile en cas de recours abusifs en matière pénale, supprimé un peu vite lors de notre réunion de la semaine dernière.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je n'ai pas spécialement changé d'avis. Il faut être clair dans l'explication et efficace dans l'action. L'idée d'amende civile concerne ici la matière pénale, la plus délicate. Une personne poursuivie devant le tribunal correctionnel ou la cour d'assises subirait des pressions pour ne pas faire appel, et quand bien même elle serait coupable ! C'est une question de principe. Une personne détenue doit rapidement décider de faire appel, conformément au code de procédure pénale. Pour une personne non détenue, la procédure d'appel est plus longue, mais l'infraction ne méritait pas une détention. En matière pénale, laissons à la personne poursuivie la possibilité pleine et entière de faire appel.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Pour des raisons que j'ai déjà exposées la semaine dernière, je m'oppose à cet amendement. En cas d'appel par le prévenu, le parquet peut toujours interjeter appel. Dans ce cas, la juridiction peut aggraver la peine. C'est suffisamment dissuasif pour éviter des recours abusifs ou dilatoires, inutile d'ajouter une amende civile.
M. Patrick Kanner. - Je suis très heureux que les rapporteurs confirment leur position favorable à l'amendement que le groupe socialiste et républicain avait déposé la semaine dernière.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.
Mme Catherine Troendlé. - L'amendement sera retiré.
Article 26
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 36.
Article 27
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 9, 17 et 37.
Article 28
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 18.
Articles additionnels après l'article 28
M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement no 19 répond à un problème bien réel : le manque de places dans les établissements pénitentiaires. Par un amendement adopté la semaine dernière, nous avons demandé un rapport des chefs de juridiction pour garantir une vraie prise de conscience des magistrats des tribunaux correctionnels quant à la surpopulation carcérale. Cet amendement vise à mieux organiser les sorties et les montées. L'ancienne présidente de l'association nationale des juges de l'application des peines nous avouait qu'à Laval, elle étudiait les dossiers à la maison d'arrêt afin d'adapter les peines et leur exécution pour éviter la surpopulation carcérale. Faut-il suivre cet amendement ou bien s'engager dans une mission d'information complémentaire sur l'application des peines ? Il y a une surpopulation carcérale, et des directeurs de maison d'arrêt disent qu'ils ne peuvent plus accepter de détenus supplémentaires. Cet amendement intéressant a le mérite d'interpeller la garde des sceaux et de poser le débat. Je m'interroge sur un avis de sagesse ou défavorable en l'absence d'étude d'impact.
M. Patrick Kanner. - Il s'agit d'un amendement d'appel, pour essayer de gérer les flux pénitentiaires afin d'éviter des situations comme à la prison de Villepinte en mars dernier, qui connaissait un taux d'occupation de 200 %. Nous défendrons cet amendement, avec les réserves évoquées par M. Bigot, dont nous sommes conscients.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est issu d'une longue histoire de travaux parlementaires. Il avait été déjà présenté en 2011 au Sénat lors de l'examen de la loi pénitentiaire proposée par le garde des sceaux Michel Mercier. Cette matière est extrêmement difficile car tout mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire ne répond pas au principe de l'individualisation des peines. Ce type de dispositif fait l'objet de débats d'un point de vue constitutionnel. On ne doit pas faire sortir un détenu si la peine a été jugée nécessaire. La France compte 70 000 détenus pour 58 000 places, et 1 800 détenus dorment sur des paillasses à même le sol. Cette situation est inacceptable. Mais le mécanisme de cet amendement mériterait de très longues discussions pour le rendre conforme à certains principes fondamentaux de notre droit pénal. Malgré la bienveillance de M. Bigot, il est impossible de donner un avis favorable. Messieurs les rapporteurs, souhaitez-vous un retrait de cet amendement ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui. L'enjeu est tel que nous demandons le retrait de l'amendement, à défaut de quoi nous émettrions un avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Cela permettrait un débat.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 19 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Esther Benbassa. - L'article 370 de la loi du 16 décembre 1992 a maintenu l'interdiction des droits civiques résultant d'une condamnation pénale prononcée en dernier ressort avant le 1er mars 1994. Les effets des incapacités de plein droit antérieures au 1er mars 1994 peuvent se poursuivre encore maintenant. C'est un problème de discrimination selon la date de condamnation. De nombreuses associations nous ont interpellés : il faut trouver une solution. Tel est l'objet de l'amendement n° 10.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Sur ce point, je suis tenté de demander l'avis du Gouvernement, pour que la garde des sceaux se prononce. En fonction de son avis, notre commission se prononcera.
Mme Esther Benbassa. - Pourquoi attendre l'avis du Gouvernement au lieu d'accepter cet amendement ? Une véritable injustice perdure.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Un avis du Gouvernement, préalable à l'avis de la commission, permettrait peut-être de trouver une solution, éventuellement dans un autre texte. Si nous donnions déjà un avis défavorable, la ministre serait ravie d'acquiescer. Il faut plutôt interpeller le Gouvernement, car c'est un vrai problème.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 10.
Le sort des amendements des rapporteurs sur la proposition de loi examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La commission adopte les avis suivants sur les autres amendements de séance déposés sur la proposition de loi :
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE - EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS
Article 2
L'amendement n° 6 est adopté.
Article 12
L'amendement n° 7 est adopté.
EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° 4 crée dans la loi organique relative aux lois de finances une mission autonome dédiée aux crédits de l'administration pénitentiaire.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Nous avons réfléchi à cette question extrêmement difficile. Grâce à des programmes différents au sein de la mission, il est déjà possible de vérifier le montant accordé à l'administration pénitentiaire par rapport aux juridictions judiciaires. En outre, isoler ces crédits pourrait ouvrir le débat sur le transfert de la compétence de l'administration pénitentiaire au ministère de l'intérieur, or elle doit rester sous l'égide du ministère de la justice. Avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Cela n'empêche pas de donner plus de lisibilité aux crédits de l'administration pénitentiaire, de même qu'à ceux des services pénitentiaires d'insertion et de probation ou de la protection judiciaire de la jeunesse.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement de suppression n° 1 est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 1.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° 5 vise à stabiliser l'affectation des magistrats dans une fonction, et non seulement dans une juridiction, afin d'accroître leur spécialisation.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Cela paraît extrêmement difficile. Notre amendement suggérait de maintenir un magistrat en poste tout en permettant son avancement, afin que celui-ci ne passe pas obligatoirement par une mobilité, et en donnant de la souplesse pour régler des cas individuels, sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature. Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 5 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement de suppression n° 2 est bien sûr contraire à la position prise par la commission la semaine dernière.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 2.
Article additionnel après l'article 10
Mme Sophie Joissains. - L'amendement n° 3 prévoit que les magistrats frais émoulus de l'École nationale de la magistrature ne puissent exercer seuls leurs premières fonctions, pour éviter de nouvelles tragédies comme l'affaire d'Outreau. Il ne s'agit pas de leur octroyer un tuteur mais un accompagnant, dans leur première prise de fonctions et durant trois ans.
M. Philippe Bas, président. - Sur le principe, cet amendement me séduit mais il posera des difficultés de gestion dans l'affectation des magistrats, qui s'y opposeraient.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Auparavant, la collégialité était la règle, hormis dans des fonctions très spécialisées. Aujourd'hui, c'est l'exception. Des magistrats sont nommés en premier poste en TGI, avec d'importantes responsabilités. Dans certaines juridictions, soit pour des raisons géographiques, soit en raison de la charge de travail, le turn over est important, d'où l'idée de maintenir les magistrats en poste au moins trois ans. Au tribunal de Bobigny, les juges aux affaires familiales sont tous de très jeunes magistrats, hormis la première vice-présidente. Votre système poserait de grandes difficultés de gestion... Ce serait également une révolution au sein de la magistrature si l'on décidait qu'à la sortie de l'école, les magistrats sont trop jeunes pour juger. Des magistrats expérimentés ont aussi parfois posé problème. Je comprends bien sûr votre position mais demande le retrait.
M. Philippe Bas, président. - Il y a trop de lois sans étude d'impact, or le sujet mérite une évaluation de ses conséquences sur le fonctionnement des tribunaux, les vacances de poste...
Mme Sophie Joissains. - Mon amendement n'est pas une critique de la jeunesse, mais de la jeunesse dans certaines fonctions.
M. François Pillet. - Notre commission a déjà obtenu, lors d'une commission mixte paritaire, que les juges des libertés et de la détention soient des juges du premier grade. Sur ce point, Madame, vous avez déjà satisfaction.
M. Philippe Bas, président. - Merci de ce rappel fort utile.
Mme Sophie Joissains. - Je maintiens mon amendement.
M. Philippe Bas, président. - Cela permettra un débat en séance.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 3 et, à défaut, y sera défavorable.
Le sort des amendements des rapporteurs sur la proposition de loi organique examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La commission adopte les avis suivants sur les autres amendements de séance déposés sur la proposition de loi organique :
La réunion est close à 9 h 50.
Mercredi 25 octobre 2017
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 heures 05.
Audition de Mme Dominique Lottin, candidate proposée par le Président du Sénat aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel
M. Philippe Bas, président. - J'ai le plaisir d'accueillir Mme Dominique Lottin, premier président de la cour d'appel de Versailles, que le Président du Sénat pressent pour être nommée membre du Conseil constitutionnel en remplacement de Mme Nicole Belloubet, jusqu'à l'achèvement de son mandat. Vous savez que six des neuf membres du Conseil constitutionnel sont nommés, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat. Cela illustre la proximité voulue par le constituant entre le Conseil constitutionnel et les assemblées parlementaires, car si le Conseil constitutionnel vérifie la bonne application des règles constitutionnelles en matière de procédure législative et de respect des droits fondamentaux par le législateur, le Parlement joue un rôle essentiel dans la nomination de ses membres.
Notre mission est de nous assurer que les personnalités pressenties pour siéger au Conseil constitutionnel présentent les garanties d'indépendance, d'autorité et de compétence nécessaires pour exercer cette mission. S'agissant des nominations relevant spécifiquement du Président du Sénat, notre attention porte aussi sur les convictions exprimées et les garanties offertes par les candidats sur le bicamérisme et la place du Sénat dans nos institutions, la représentation des territoires et les libertés fondamentales, que le Sénat a vocation à défendre. Et lorsque le Président du Sénat envisage de nommer une personne issue du monde judiciaire, il nous importe de comprendre comment elle appréhende la dualité de juridictions et les débats contemporains que cette question suscite.
Le parcours de Mme Lottin est exceptionnel : premier président de la cour d'appel de Versailles après avoir été premier président de la cour d'appel de Douai, elle a accompli une riche carrière qui lui a permis de faire l'expérience de la plupart des grandes fonctions de la justice, au siège, notamment en tant que juge d'instance, au parquet, comme substitut du procureur, mais aussi au sein de l'administration centrale du ministère de la justice.
À l'issue de la présentation de Mme Lottin, vous pourrez, chers collègues, lui poser toute question susceptible d'éclairer votre choix. Nous nous prononcerons à l'issue de cette audition par un vote, qui se déroulera à bulletins secrets, comme le prévoit l'article 19 bis du règlement du Sénat. Les délégations de vote ne sont pas autorisées. Si les conditions de majorité sont remplies, le Président du Sénat pourra procéder à la nomination de Mme Lottin.
Mme Dominique Lottin, candidate proposée par le Président du Sénat aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel. - C'est un grand honneur de pouvoir me présenter devant vous sur proposition du Président du Sénat. C'est la première fois, sauf erreur de ma part, que le président Larcher propose de nommer au Conseil constitutionnel un magistrat de l'ordre judiciaire. Quelques mois seulement après le dépôt d'un rapport d'information complet sur la justice judiciaire et les difficultés auxquelles elle est confrontée, et alors que deux propositions de loi sur le fonctionnement de la justice sont actuellement en débat devant votre assemblée, j'y vois un signe fort de reconnaissance pour l'institution judiciaire et ceux qui la servent.
Je suis entrée à l'École nationale de la magistrature en 1980, à tout juste 21 ans. J'ai, au cours de mes bientôt 36 ans de carrière, exercé des fonctions très diverses, au siège principalement, mais aussi au parquet, au civil comme au pénal, en juridiction comme en administration centrale. Hormis les dix ans passés au ministère, j'ai exercé mes fonctions en province, principalement en Normandie, à Rouen, et dans le Nord - je devrais dire les Hauts-de-France -, à Arras puis à Douai, avant de rejoindre la cour d'appel de Versailles il y a un peu plus de trois ans. J'ai été juge d'instance, c'est-à-dire juge de la vie quotidienne, juge des tutelles, juge départiteur en matière prud'homale, juge en grande instance spécialiste de droit civil et de procédure civile, substitut général - ce qui m'a conféré la lourde tâche de requérir fréquemment devant la Cour d'assises - et donc, enfin, premier président, depuis neuf ans.
Je crois pouvoir dire, sans excès d'orgueil, que je suis une juriste soucieuse de la rigueur que m'ont enseignée les professeurs Mazeaud et Carbonnier, appréciant l'analyse et l'écriture tout autant que les joutes oratoires et les délibérés avec mes collègues, mais aussi une pragmatique, soucieuse de rendre les décisions exécutables et comprises, sinon acceptées, et convaincue qu'un juge n'est un bon juge que s'il connaît l'environnement, le ressort - vous diriez peut-être le territoire - dans lequel il exerce.
Parce que nous ne jugeons pas des crimes, mais les hommes qui
ont commis ces crimes, parce que pour juger d'un conflit social ou d'un litige
économique, il faut appréhender les réalités
économiques de la région dans laquelle ils sont nés, parce
que juger des affaires
- souvent très techniques - de baux
ruraux exige un minimum de connaissances sur l'agriculture de la région
et ses acteurs, pour toutes ces raisons, les juges doivent connaître et
s'imprégner des particularités de chacun des territoires dans
lesquels ils exercent. Juger d'une affaire à Douai ou à
Versailles, ce n'est pas tout à fait la même chose.
Je fais donc partie de ces juges qui ont toujours résidé à proximité de la juridiction dans laquelle ils travaillaient, et j'ai toujours eu à quelque niveau que ce soit la volonté de découvrir le ressort qui m'entourait et d'en devenir l'un des habitants. Moi, la parisienne d'origine - je suis cependant mariée à un picard de souche ! -, j'ai découvert la diversité des territoires dans lesquels ma vie professionnelle m'a menée. Il me plaît à me souvenir que lorsque nous avons fêté les 300 ans du parlement de Flandres, j'avais obtenu la sortie exceptionnelle du géant Gayant, qui n'était sorti dans la ville, en-dehors des fêtes annuelles du même nom, que pour fêter la venue du général de Gaulle après la victoire de 1944. Certains y verront peut-être une anecdote, mais pour ceux qui savent ce que représentent pour la population ces géants et la solidarité qui unit la confrérie, c'était un signe très fort de reconnaissance des douaisiens pour la cour d'appel et tout ce qu'elle apporte à la ville et à ses habitants. Toute la ville et sa région ont fêté trois jours durant l'anniversaire de la cour d'appel de Douai : habitants, magistrats et greffiers se sont unis pour l'événement, avec fierté et dans un même élan.
En ma qualité de chef de cour, j'ai eu l'occasion de rencontrer certains d'entre vous, pour évoquer notamment les questions tenant au développement et au financement de l'accès au droit, au financement des associations de médiation - familiale notamment - ou encore pour chercher les moyens de mettre en oeuvre les politiques publiques qui nous étaient communes... Force est de constater que les difficultés sont croissantes, et les financements difficiles à trouver, faute de ressources propres suffisantes pour les collectivités territoriales. Toutes ces expériences m'ont convaincue qu'il faut préserver la diversité des territoires et que, contrairement à ce que je croyais en tant qu'étudiante parisienne, tout ne doit pas se décider à Paris ni tout venir de Paris.
Si j'ai exercé pendant 26 ans les fonctions de magistrat en toute indépendance, j'ai souhaité enrichir mon parcours par un passage de presque dix années en administration centrale, d'abord comme inspectrice des services judicaires et secrétaire générale de l'inspection, puis comme adjointe du secrétaire général du ministère de la justice, enfin comme directrice des services judiciaires. J'y ai appris la gestion et l'administration, les règles budgétaires - j'ai ainsi participé à la mise en oeuvre de la LOLF au sein du ministère de la justice -, j'ai contribué au développement de la communication électronique entre les juridictions et les avocats et, surtout, je me suis enrichie du travail interministériel, de la concertation avec diverses institutions ou ordres professionnels et de la participation à l'élaboration de la loi et aux débats parlementaires. Parmi les nombreux textes portés par la direction que j'ai eu l'honneur de diriger, a figuré la loi organique portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, à la suite de la révision constitutionnelle de 2008.
Dans la participation à ce travail normatif, j'ai pu mesurer l'importance qu'il convient d'attacher à la qualité de la loi et au respect de l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme. Préparer un projet de loi pour le Gouvernement, avec l'appui du secrétariat général du Gouvernement pour les plus importants, en débattre avec d'autres ministères et tenter d'obtenir un arbitrage favorable de Matignon, en discuter les termes et enrichir le texte avec la section de l'intérieur du Conseil d'État, travailler avec les rapporteurs et assister le garde des sceaux dans le débat parlementaire fut pour moi et mes équipes une formidable expérience. C'était aussi le début de la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle qui a donné aux commissions des lois un rôle fondamental dans l'élaboration du texte soumis au débat dans l'hémicycle ; c'était aussi le début des études d'impact, imposées mais dont la qualité et l'étendue sont encore trop limitées. J'ai compris enfin l'intérêt pour le Gouvernement d'utiliser la procédure d'amendement ou de recourir à la technique du cavalier, et j'ai peut-être parfois abusé moi-même, je l'avoue, de ces procédures qui ne favorisent pas l'instauration d'un débat éclairé.
De tout cela et de ma double expérience de rédacteur de projet de loi et de magistrat qui doit appliquer la loi votée par le Parlement, je conclurai que la loi doit être rédigée d'une manière suffisamment précise pour éviter autant que faire se peut l'insécurité juridique, qu'il importe de respecter la hiérarchie des normes et donc de supprimer les dispositions à caractère non normatif, que les études d'impact doivent être mieux documentées et plus complètes.
J'ai aussi constaté combien les débats sont
différents à l'Assemblée nationale et au
Sénat : celui-ci est le défenseur intraitable des
libertés publiques et individuelles
- auxquelles, en ma
qualité de magistrat, je suis naturellement très attachée.
Les textes s'enrichissent de ce double regard, qu'il est essentiel de
préserver. Il convient de donner toute sa place et tout son sens au
dialogue constructif dans les commissions mixtes paritaires.
Notre époque est compliquée, parce qu'en pleine mutation. Dans un monde où l'efficacité se mesure parfois à la rapidité avec laquelle on adopte les réformes plus qu'aux mesures de fond qu'elles contiennent, il nous faut tout à la fois être réaliste et moderne, mais tenir bon sur les principes et rester d'autant plus ferme sur l'essentiel que l'actualité commande de l'audace. Les équilibres voulus par le constituant, au premier rang desquels figure la séparation des pouvoirs, doivent être préservés, faute de quoi c'est tout l'édifice de l'État qui serait menacé. Mais notre société a évolué, les frontières du droit et de la jurisprudence s'étendent à toute l'Europe ; l'émergence des cours européennes, les nouvelles attributions confiées au Conseil constitutionnel - notamment par l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité -, l'évolution de la fonction de cour suprême exercée conjointement et parfois concurremment par le Conseil d'État et la Cour de cassation, tout cela contribue à la création d'un nouvel ordre suprême.
Dans ce contexte, et pour reprendre l'expression d'un haut magistrat, l'exercice doit être collaboratif entre les juridictions nationales et européennes, et il importe qu'elles travaillent en réseau et de manière coordonnée, comme les différentes voix d'un orchestre. Si la Constitution reste au sommet de l'ordre juridique français, le Conseil constitutionnel s'imprègne de plus en plus des jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne, en interprétant et en conciliant des principes fondamentaux. Comme le disait devant vous Mme Nicole Belloubet, « le Conseil constitutionnel devra approfondir la piste du dialogue des juges en respectant le partage des attributions entre un juge de constitutionnalité et des juges de conventionalité du fond ». Je partage son analyse.
Passionnée par mes fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire, c'est avec beaucoup d'intérêt et le sens de l'importance des responsabilités qui me seraient confiées que j'ai accepté la proposition du président Larcher, qui vous est aujourd'hui soumise, de devenir membre du Conseil constitutionnel. Je m'interroge enfin sur le point de savoir si le fait d'avoir vu le jour quelques semaines seulement avant l'adoption de la Constitution était un signe prémonitoire...
M. Philippe Bas, président. - C'est arrivé à d'autres que vous, qui n'ont pas eu le destin de devenir membre du Conseil constitutionnel ! Merci pour votre présentation, très intéressante et qui témoigne d'un intérêt pour les territoires, d'une connaissance précise et concrète du processus de la fabrication de la loi, et d'un attachement aux libertés publiques et individuelles.
M. François Grosdidier. - Merci pour cette présentation, qui aborde certaines des questions que j'allais vous poser. Nous regrettons pour notre part que le Conseil constitutionnel ait autorisé le Gouvernement à se soustraire à son obligation de soumettre au Parlement des études d'impact précises, en admettant qu'il publie sans risque de sanction des études d'une extrême légèreté... Vous avez dit un mot également sur la tendance des gouvernements à déposer des amendements à la dernière minute ou dépourvus de lien avec le texte en discussion.
Nous constatons en outre que l'exécutif peut très facilement contourner l'obligation constitutionnelle, voulue par Jean-Pierre Raffarin, de compenser financièrement les transferts de compétences aux collectivités territoriales. La création de nouvelles compétences, telle la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, sans compensation méconnaît tout autant ce principe. Quel est votre sentiment sur ce sujet ? Plus généralement, le principe de libre administration des collectivités territoriales ne pèse rien face aux prérogatives de l'exécutif, et le principe d'égalité empêche d'expérimenter des solutions particulières à des problèmes qui se posent différemment selon les territoires.
En tant que magistrate de terrain, comment voyez-vous cette façon qu'a le Conseil constitutionnel d'examiner toujours selon une approche très conceptuelle les dispositifs de plus en plus concrets dont il est saisi, et que tout le monde appelle de ses voeux, tels le renvoi de vidéos de halls d'immeuble à des centres de supervision ou le transfert de compétences de la police nationale aux polices municipales ?
Mme Dominique Lottin. - Les études d'impact sont essentielles, surtout pour les textes qui instaurent de nouvelles prérogatives. Je sais les difficultés que posent les transferts de charges non compensés : les deux propositions de loi sur le redressement de la justice que vous avez examinées procèdent des difficultés rencontrées par la justice judiciaire depuis que lui ont été attribuées de nouvelles prérogatives, mais sans les moyens de les exercer. Les magistrats développent ainsi depuis des années l'accès au droit au moyen de consultations gratuites ou de points d'accès impliquant des associations, mais, faute de ressources, peinent à les faire vivre. Les études d'impact sont donc nécessaires, mais se heurtent souvent à une préparation trop rapide des textes et des débats. Ce constat vaut aussi pour les charges nouvelles transférées aux collectivités territoriales, dont je mesure les difficultés.
La soumission au Conseil constitutionnel de mécanismes plus concrets est la conséquence de plusieurs réformes, dont la question prioritaire de constitutionnalité, qui conduit à saisir le juge constitutionnel de dispositions applicables à un litige. Mais j'ai toujours veillé à être une juriste pragmatique, soucieuse que le raisonnement juridique ne mène pas à des décisions inapplicables. C'est aussi le rôle du Conseil constitutionnel.
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes très déçus du contrôle très restreint exercé par le Conseil constitutionnel sur l'exigence faite au Gouvernement de produire des études d'impact : il l'a tant vidée de sa substance que nous envisageons d'y revenir à l'occasion d'une éventuelle révision constitutionnelle. Cette lacune favorise le dépôt de textes commandés par l'actualité, impulsifs, ce qui crée de nombreuses complications. La justice, en particulier, a tout lieu de se plaindre des modifications incessantes de la loi pénale ou civile que ne freine aucune évaluation des dispositifs existants.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je voudrais mettre un bémol à l'enthousiasme que suscitent les études d'impact - je me souviens notamment de M. Denoix de Saint Marc, nous promettant que la lumière descendrait grâce à elles sur la loi. Je suis pour ma part totalement mécréant en matière d'études d'impact, si bien que quand je vous entends dire qu'il faudrait qu'elles soient plus complètes, je m'inquiète. Quand je les lis, je souffre : d'abord pour les fonctionnaires des ministères qui ont rédigé ces pensums ; ensuite car je ne crois pas qu'il y ait deux substances distinctes, un discours politique d'une part, une étude neutre, a priori et objective d'autre part. L'impact de la loi est l'objet même du débat politique ! Prenons un exemple : soit un projet de loi sur les OGM, assorti de 200 pages d'étude d'impact. Tel parlementaire opposé aux OGM n'aura aucun mal à démontrer l'absence d'objectivité de cette étude d'impact, car elle ne peut pas ne pas être un objet politique. Il est utile que le Gouvernement, comme le Parlement, bénéficie d'expertises, mais l'idée qu'il y aurait un discours surplombant qui nous dirait objectivement quel impact aura une loi est une illusion.
J'ai cru comprendre que vous étiez très
attachée à la bonne écriture de la loi. Je suis pour ma
part très attaché à ce que dit la Constitution sur la
procédure législative, à savoir que la loi est
examinée successivement dans les deux assemblées. Il est de bon
ton de dénoncer le temps que cela prend et de souhaiter la
généralisation de la procédure
accélérée
- elle est d'ailleurs utilisée
systématiquement depuis que nous avons repris nos travaux, en juin. Or
il nous arrive de déposer des textes dédiés à la
rectification des erreurs, car pour faire une bonne loi, il faut du temps. Nous
avons d'ailleurs produit un rapport en 2014 sur l'écriture de la loi.
Les gouvernements sont pressés, je l'entends, mais ils ont tort. Il faut
faire moins de lois de circonstances, et prendre davantage le temps d'examiner
les textes. Qu'en pensez-vous ?
Mme Dominique Lottin. - Pour faire une bonne étude d'impact, le ministère doit disposer de données d'activité, d'outils d'appréciation de ces données et de données statistiques suffisantes permettant d'objectiver les besoins dans un délai parfois court. En ma qualité de chef de cour, quand je vois arriver des textes sans moyens supplémentaires, je m'inquiète. Cela nous a amenés, au sein de la conférence des premiers présidents, à faire des choix, c'est-à-dire à privilégier certains contentieux à d'autres, ce qui nous conduit à proximité du déni de justice. Je suis donc favorable à des études d'impact suffisamment étayées.
On regrette souvent que la justice soit trop lente - et c'est parfois vrai. Mais parfois, il faut donner du temps au temps ; une décision de justice n'est une bonne décision que si elle a été prise après un délibéré appuyé sur l'écoute de toutes les parties et de leurs avocats. Cela vaut aussi pour la loi : les débats, qui sont différents à Assemblée nationale et au Sénat, doivent être complets, c'est une nécessité démocratique.
M. Pierre-Yves Collombat. - Vous avez dit qu'il fallait être moderne. Qu'est-ce que cela signifie pour le Conseil constitutionnel, s'agissant notamment de l'équilibre, plutôt du déséquilibre, entre les pouvoirs exécutif et législatif ?
Mme Dominique Lottin. - Je n'ai pas les compétences pour faire une analyse philosophique. Être moderne veut dire prendre en compte les évolutions de la société : les nouvelles technologies, le développement de l'open data, qui vont nous conduire à changer nos modes d'exercice. On ne peut s'y opposer mais on peut aussi accompagner cette modernité, tout en restant ferme sur des principes - ceux définis par le constituant - car, à défaut, nous risquons de déséquilibrer l'État. L'Europe, qui propose des définitions nouvelles de ces principes fondamentaux, nous conduit à être attentifs à ces évolutions, jusqu'au sein du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Yves Leconte. - Depuis 1962, le Conseil constitutionnel a profondément évolué dans son rôle et ses modes de fonctionnement. Quel devrait être le rôle du Conseil constitutionnel si le Président de la République décidait de procéder à une révision constitutionnelle au moyen de l'article 11 de la Constitution, plutôt que de l'article 89 ?
Nos règles de droit, en particulier européennes, engendrent un certain nombre de conflits de jurisprudence. Faut-il rester dans la gestion de ces conflits ou faire évoluer la jurisprudence du Conseil constitutionnel ?
Mme Dominique Lottin. - Je ne suis pas sûre qu'il y ait conflit entre les jurisprudences du Conseil constitutionnel et des cours européennes, elles sont plutôt complémentaires - en 2013, le Conseil constitutionnel a ainsi posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne. Il y a certes d'un côté un droit constitutionnel qui s'impose, de l'autre une convention, ce qui peut entraîner des différences d'interprétation. Mais, en matière de droits fondamentaux et d'objectifs à valeur constitutionnelle, je vois davantage une convergence des jurisprudences qu'un conflit.
Si vous confirmiez ma proposition de nomination au Conseil constitutionnel, je pourrais être amenée à examiner un texte pris sur le fondement de l'article 11 de la Constitution. Je me bornerai donc à dire que nos principes doivent être préservés.
M. Philippe Bas, président. - Voilà qui nous donne des informations précieuses sur la manière dont vous concevez les obligations qui pèsent sur un membre du Conseil constitutionnel sur les affaires dont il pourrait avoir à connaître. Effectivement, nous ne pouvons exiger d'une personnalité pressentie pour siéger au Conseil constitutionnel qu'elle nous dise déjà et par avance la position qu'elle prendrait sur un problème qui serait posé au Conseil constitutionnel.
M. Philippe Bonnecarrère. - Votre parcours est de très grande qualité et nous avons perçu dans vos propos la cohérence intellectuelle profonde entre votre parcours et vos idées. Nous comprenons donc l'intention du Président du Sénat qui a proposé votre nom.
Il existe une forme d'émulation entre le Conseil d'État et la Cour de cassation en matière de défense des libertés. Pouvez-vous nous donner une idée de l'articulation de leurs rôles respectifs ? C'est une question classique, je l'entends...
M. Philippe Bas, président. - Elle est néanmoins complexe !
Mme Dominique Lottin. - Question complexe s'il en est, qui a suscité de très nombreux débats ces derniers mois, dont un colloque organisé à l'Assemblée nationale et au Sénat par le premier président Bertrand Louvel, auquel j'ai participé en ma qualité de présidente de la conférence des premiers présidents de cours d'appel. Je dirai simplement que l'interprétation que fait le Conseil constitutionnel de l'article 66 de la Constitution conduit à distinguer les mesures de privation et les mesures de restriction de liberté, ce qui dessine la frontière entre le juge administratif et le juge judiciaire. En tant que juge judiciaire, je suis très attachée à ce qu'il conserve son rôle fondamental en matière de détention.
Mme Brigitte Lherbier. - Je suis ravie d'entendre Mme Lottin parler du Nord avec tant de chaleur. Je veux dire à mes collègues que Mme Lottin aussi a laissé au Nord un excellent souvenir, par l'écoute qu'elle a offerte aux magistrats, à l'université - j'étais universitaire à l'époque - et aux étudiants, notamment ceux qui rencontraient des difficultés d'insertion dans la vie économique - en développant par exemple à Douai des dispositifs d'égalité des chances. Cette approche de la jeunesse, notamment celle qui fait des études de droit et qui nous succédera, me semble importante à signaler à l'attention de nos collègues.
Mme Dominique Lottin. - Merci, madame la sénatrice. J'ai en effet beaucoup travaillé, à Douai et à Arras, pour aider les jeunes à s'insérer : nous avions ainsi entretenu un partenariat avec le lycée d'excellence de Douai et avec la classe préparatoire au concours de l'École nationale de la magistrature, et nous aidions les jeunes à découvrir la culture. J'ai aussi beaucoup appris, au moment de l'implantation du Louvre-Lens au milieu des corons, en discutant avec le député-maire de Lens, Guy Delcourt, qui avait créé des associations d'aide à la réinsertion. Oui, je me suis intéressée à tout cela avec passion, en parle encore avec nostalgie, mais j'apprécie aussi beaucoup mes fonctions actuelles.
M. Patrick Kanner. - J'ai plaisir à vous retrouver, madame la première présidente. Vous avez naguère plaidé avec insistance pour obtenir des subventions pour fêter les 300 ans du parlement de Flandres. Vous êtes tenace, je peux en témoigner, mais le fait d'avoir sévi dans le Nord ne donne toutefois pas toutes les qualités !
Vous avez évoqué à deux reprises les propositions de loi relatives au redressement de la justice, adoptées cette nuit à une large majorité. Contiennent-elles une ou plusieurs mesures qui vous semblent faire progresser la justice dans notre pays ?
La question prioritaire de constitutionnalité est un progrès pour la saisine de notre cour suprême, mais relève encore du parcours du combattant. La citoyenne que vous êtes est-elle favorable à la faire évoluer pour rapprocher davantage le citoyen de la loi fondamentale de notre pays ?
Mme Dominique Lottin. - Je suis certes imprégnée du Nord, mais ma mère est corse, mon père lorrain, et j'ai vécu un certain nombre d'années à Paris... tout cela fait une personnalité !
Je ne connais pas en détail le contenu des propositions de loi votées la nuit dernière. Parmi ces mesures, il y en a une que nous appelons de nos voeux depuis très longtemps : le tribunal de première instance regroupant l'ensemble des contentieux dans une structure commune.
Je ne partage pas votre point de vue sur la question prioritaire de constitutionnalité. Elle est largement utilisée : il y en a environ 80 par an. Les critiques formulées à l'égard de la Cour de cassation, aux débuts de la réforme notamment, ne sont plus d'actualité : nous transmettons désormais volontiers les questions lorsque les conditions sont remplies, en particulier leur caractère sérieux. Elles relèvent prioritairement - dans 23% des cas - du domaine pénal, avant les matières fiscale et sociale. Je ne suis pas favorable à une ouverture plus large de la procédure. Le président Fabius a dit naguère devant vous qu'il valait mieux ne pas trop « charger la barque » : je reprends cette expression à mon compte.
M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions. Nous allons procéder au vote.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion, suspendue à 10 heures, reprend à 10 h 20.
Vote et dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination de Mme Dominique Lottin aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel
M. Philippe Bas, président. - Nous allons passer au vote sur la proposition de nomination, par le Président du Sénat, de Mme Dominique Lottin aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel.
Le vote se déroulera à bulletins secrets, comme le prévoit l'article 19 bis du Règlement du Sénat, et les délégations de vote ne sont pas autorisées, en vertu de l'article 1er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote.
En application des articles 56 et 13 de la Constitution, le Président du Sénat ne pourrait procéder à cette nomination si les votes négatifs représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.
MM. Mathieu Darnaud et Arnaud de Belenet sont désignés scrutateurs.
M. Philippe Bas , président. - Voici les résultats du scrutin :
Nombre de suffrages exprimés : 40
La commission donne un avis favorable à la nomination de Mme Dominique Lottin aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel.
Groupe de travail sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs - Nomination du rapporteur et des membres
La commission désigne Mme Marie Mercier rapporteur, et M. Arnaud de Belenet, Mme Esther Benbassa, M. François-Noël Buffet, Mmes Maryse Carrère, Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie et M. Dany Wattebled membres du groupe de travail sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs.
Proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage - Proposition de loi visant à renforcer et rendre plus effectives les sanctions en cas d'installations illégales en réunion sur un terrain public ou privé - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes saisis en première lecture de la proposition de loi n° 557 (2016-2017) tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage, présentée par M. Jean-Claude Carle et plusieurs de nos collègues, en examen conjoint avec la proposition de loi n° 680 (2016-2017) visant à renforcer et rendre plus effectives les sanctions en cas d'installations illégales en réunion sur un terrain public ou privé, présentée par M. Loïc Hervé et plusieurs de nos collègues.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Un seul texte sera issu des travaux de la commission ; par voie d'amendements, nous intégrerons au texte de Jean-Claude Carle des éléments du texte de Loïc Hervé.
En matière d'accueil, d'habitat et de stationnement des gens du voyage, notre droit se caractérise depuis bientôt trente ans par la recherche d'un équilibre entre les droits et les devoirs de chacun. Les gens du voyage, dont le mode de vie itinérant est respectable, se sont vu reconnaître de longue date le droit d'être accueillis sur le territoire des communes. La loi Besson du 5 juillet 2000 fait obligation aux communes ou à leurs groupements de mettre à leur disposition des aires d'accueil et des terrains aménagés, dans le cadre d'un schéma départemental. En contrepartie, les maires, les présidents d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et les préfets ont reçu de nouveaux pouvoirs pour réglementer le stationnement des résidences mobiles et faire évacuer les campements illicites. La procédure civile spéciale prévue par la loi de 2000 n'ayant pas donné satisfaction, une procédure administrative d'évacuation forcée a été instituée en 2007. En matière pénale, un nouveau délit d'installation illicite en réunion sur le terrain d'autrui en vue d'y établir une habitation, même temporaire, a été créé en 2003.
Toutefois, l'équilibre demeure précaire. Les aires et terrains d'accueil destinés aux gens du voyage ne sont pas en nombre suffisant, en raison notamment du désengagement financier de l'État ; certains ont pourtant un taux de fréquentation faible. Et les stationnements illicites perdurent, ils auraient même tendance à se multiplier ; or les élus locaux manquent de moyens pour faire cesser ces troubles.
Les deux propositions de loi s'attachent à apporter des réponses concrètes à ces difficultés.
La loi du 5 juillet 2000 prévoit l'adoption dans chaque département d'un schéma déterminant les secteurs géographiques et les communes où doivent être réalisés des aires permanentes d'accueil, des terrains familiaux locatifs et des aires de grand passage. Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma, ce qui n'implique pas qu'elles doivent toutes disposer d'aires ou de terrains adaptés, car elles peuvent aussi contribuer financièrement à leur réalisation sur le territoire d'autres communes. Si une commune ou un EPCI n'a pas respecté ses obligations dans le délai légal, le représentant de l'État dans le département peut se substituer à eux pour faire procéder à leurs frais à l'exécution des mesures nécessaires.
Plusieurs années après l'adoption de la loi du 5 juillet 2000, les objectifs fixés par les schémas départementaux n'avaient pas été remplis. La loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a donc prévu une procédure plus contraignante encore : le préfet peut désormais ordonner à une commune ou un EPCI défaillant de consigner entre les mains d'un comptable public les sommes nécessaires à la mise en oeuvre du schéma départemental.
L'article 1er de la proposition de loi de Jean-Claude Carle vise à clarifier la répartition des obligations et des compétences entre les communes et leurs groupements dans la mise en oeuvre du schéma. En effet, depuis la loi NOTRe, tous les EPCI à fiscalité propre sont devenus compétents en matière d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires et terrains destinés aux gens du voyage. Pourtant, les obligations du schéma continuent d'incomber formellement aux communes : la loi de 2000 est demeurée sur ce point inchangée. Par ailleurs, la réalisation des aires et terrains prévus par le schéma peut nécessiter l'intervention de compétences communales, d'urbanisme notamment. Il est également proposé d'interdire l'inscription au schéma départemental des communautés de communes ne comprenant aucune commune de moins de 5 000 habitants. Par amendement, je vous proposerai quelques modifications rédactionnelles et de nouvelles garanties pour les communes et EPCI. Françoise Gatel a déposé un amendement pour interdire au schéma d'imposer de nouvelles aires ou de nouveaux terrains d'accueil dans une commune si les aires et terrains avoisinants sont sous-occupés.
L'article 2 de la proposition de loi de Jean-Claude Carle tend à supprimer la procédure de consignation de fonds instituée par la loi Égalité et citoyenneté, inutilement coercitive ; le Sénat n'avait du reste pas voté cette disposition.
Si les grands rassemblements paraissent convenablement organisés, il n'en va pas toujours de même des grands passages qui, s'ils sont mal préparés, provoquent inévitablement des troubles : conflits d'usage sur les aires d'accueil, occupations illicites, atteintes parfois graves à l'ordre public. Les petites communes ne sont nullement équipées pour faire face à un tel afflux de population. L'article 3 tend par conséquent à ériger en obligation légale l'information préalable des autorités publiques avant tout stationnement de plus de cent cinquante résidences mobiles.
II est également proposé de transférer au représentant de l'État le pouvoir de police générale du maire à l'occasion des grands passages et grands rassemblements. Je suis très réservée sur ce point : je crains que ce transfert ne laisse les maires encore plus démunis en cas d'inaction du préfet. Restons-en au droit en vigueur, laissant ouverte la possibilité pour le préfet de se substituer au maire qui n'aurait pas les moyens matériels d'assurer le maintien de l'ordre public.
La loi du 5 juillet 2000 attribue au maire le pouvoir d'interdire le stationnement des résidences mobiles sur le territoire de la commune en dehors des aires et terrains aménagés. Ce pouvoir de police spéciale est réservé aux communes qui ont rempli les obligations du schéma ou qui, sans y être tenues, se sont dotées d'une aire d'accueil ou participent au financement d'une aire ou d'un terrain sur le territoire d'une autre commune. Il faut encore que l'EPCI auquel elles appartiennent remplisse l'intégralité de ses obligations.
Cet état du droit suscite l'incompréhension des élus. Aussi l'article 4 prévoit-il d'inscrire dans la loi que les maires des « communes qui remplissent, à leur échelle, les obligations qui leur incombent » ont la faculté d'interdire le stationnement des résidences mobiles en dehors des aires d'accueil.
Lorsqu'une commune est membre d'un EPCI compétent en matière d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires et terrains - ce qui est aujourd'hui le cas de la quasi-totalité des communes - ce pouvoir de police est transféré au président de l'EPCI, sauf opposition du maire. Je vous proposerai également de préciser les conditions d'attribution de ce pouvoir de police spéciale au maire ou au président de l'EPCI, en tenant compte de la nouvelle répartition des compétences entre les communes et leurs groupements.
Malgré l'existence de différentes voies de droit, les élus locaux et les propriétaires des terrains peinent à obtenir l'évacuation rapide des campements illicites. Cela tient notamment à l'insuffisance des moyens humains et matériels dont disposent les préfectures pour procéder à leur évacuation forcée, d'office ou en exécution d'une décision de justice.
L'article 5 de la proposition de loi de Jean-Claude Carle prévoit deux nouveaux cas dans lesquels la procédure administrative d'évacuation d'office pourrait être engagée sans qu'il faille démontrer un risque de trouble à l'ordre public : lorsque le préfet propose un nombre d'emplacements suffisant dans les aires et terrains d'accueil situés à moins de cinquante kilomètres ; en cas de stationnement sur un terrain affecté à une activité économique qui s'en trouve entravée.
Afin d'accélérer la procédure, il est également proposé, d'une part de limiter le délai de recours contre la mise en demeure du préfet à quarante-huit heures, d'autre part de limiter à six heures le délai d'exécution de la mise en demeure, en cas de nouveau stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de l'EPCI au cours de la même année.
Compte tenu des délais d'évacuation effective, et afin d'éviter que des campements illicites se reconstituent aussitôt un peu plus loin, l'article 7 de la proposition de loi de Loïc Hervé porte de sept à quinze jours la durée d'applicabilité de la mise en demeure sur le territoire de la même commune ou du même EPCI. Je vous proposerai de reprendre cette disposition.
L'article 5 de la proposition de loi de Jean-Claude Carle comprend aussi diverses précisions rédactionnelles visant à assurer l'effectivité des procédures administratives et juridictionnelles, notamment à mieux protéger les terrains agricoles.
S'agissant de la procédure administrative d'évacuation d'office, la limitation à quarante-huit heures du délai de recours contre la mise en demeure du préfet paraît raisonnable. En revanche, limiter à six heures le délai d'exécution de la mise en demeure en cas de nouveau stationnement illicite au cours de la même année paraît trop bref. Outre qu'une mise en demeure doit, par nature, être assortie d'un délai d'exécution suffisant, il faut veiller à ce que le délai de recours ne soit pas réduit, de ce fait, au point de méconnaître le droit à un recours effectif. Je vous proposerai de fixer à vingt-quatre heures le délai d'exécution dans cette circonstance.
Permettre l'évacuation d'office des campements en l'absence de trouble à l'ordre publique pourrait se heurter à un obstacle constitutionnel. Le Conseil constitutionnel considère que « les mesures de police administrative susceptibles d'affecter l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure la liberté d'aller et venir (...) doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et proportionnées à cet objectif ». Je vous proposerai une nouvelle rédaction qui met en balance la liberté d'aller et venir des gens du voyage avec d'autres principes d'égale valeur constitutionnelle : le droit de propriété, la liberté d'aller et venir des autres habitants, la liberté du commerce et de l'industrie, et la continuité du service public.
Il convient également de faciliter, en cas de stationnement illicite de résidences mobiles sur le territoire de communes ou d'EPCI qui respectent leurs obligations d'accueil ou qui ne sont pas assujettis à de telles obligations, le recours aux procédures juridictionnelles de droit commun : référé administratif, référé civil et requête civile. Cette dernière procédure, non contradictoire, est particulièrement adaptée lorsqu'il est impossible d'obtenir l'identité des occupants sans titre.
Si les procédures administratives ou civiles demeurent les moyens les plus efficaces, il existe également plusieurs dispositions pénales pour mettre fin à une occupation illicite d'un terrain. En application de l'article R. 610-5 du code pénal, la violation des interdictions et les manquements aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont réprimés d'une peine contraventionnelle de la première classe. L'introduction ou le maintien frauduleux dans un domicile appartenant à autrui peut être sanctionné d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende sur le fondement de l'article 226-4 du code pénal. La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé, à l'article 322-4-1 du code pénal, un délit spécifique d'occupation en réunion sans titre d'un terrain, puni de six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.
Enfin, le stationnement de résidences mobiles sur des terrains aménagés ou non est susceptible d'engendrer des dégradations. Lorsque la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est volontaire, la peine peut atteindre, sur le fondement de l'article 322-1 du code pénal, deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Lorsque le bien détruit, dégradé ou détérioré est destiné à l'utilité ou à la décoration publique et appartient à une personne publique ou chargée d'une mission de service public, les peines sont portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.
La répression pénale ne semble pas l'instrument le plus efficace pour mettre fin au trouble à l'ordre public causé par une occupation illicite. La procédure administrative d'évacuation forcée, la procédure civile d'expulsion peuvent s'enclencher dès l'installation ; la réponse pénale nécessite plusieurs diligences d'enquête. De plus, eu égard à la faible gravité du délit, qui n'est pas une atteinte aux personnes, la poursuite de ces infractions n'est pas une priorité pour les procureurs de la République. De même, si la saisie des véhicules - à l'exception de ceux destinés à l'habitation - est possible, elle entraîne d'importants frais de justice, tant pour déplacer les véhicules que pour leur gardiennage.
L'article 6 de la proposition de loi de Jean-Claude Carle et l'article 4 de la proposition de loi de M. Hervé visent à modifier l'article 322-4-1 du code pénal relatif au délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain, afin de permettre le transfert des véhicules destinés à l'habitation sur toute aire ou tout terrain aménagé à cet effet situé sur le territoire du département. La proposition de loi de Jean-Claude Carle double par ailleurs les peines encourues pour ce délit, les portant à un an d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende, tandis que la proposition de loi de Loïc Hervé vise à contraventionnaliser cette infraction, qui serait désormais punie d'une amende de quatrième classe.
L'article 2 de cette dernière proposition de loi tend en outre à créer un délit d'occupation habituelle sans titre d'un terrain : au moins quatre contraventions sur une période inférieure ou égale à 24 mois caractériseraient l'habitude. L'article 3 du même texte tend à renforcer les sanctions pénales en cas de destructions, dégradations ou détériorations du bien d'autrui. Son article 5 vise à permettre l'application de la peine complémentaire d'interdiction de séjour en cas d'infraction d'occupation sans titre d'un terrain. Ces dispositions sont reprises dans des amendements de Loïc Hervé au texte de Jean-Claude Carle. Afin de permettre une répression plus efficace, je vous proposerai quant à moi un amendement permettant l'application de la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle au délit d'occupation illicite en réunion d'un terrain appartenant à autrui.
Enfin, l'article 6 de la proposition de loi de Loïc Hervé prévoit qu'un représentant du directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen) siège obligatoirement à la commission départementale consultative associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage, afin de « mieux prendre en compte les besoins éducatifs des enfants et de définir des actions éducatives et sociales destinées aux gens du voyage ». Cette disposition est en grande partie satisfaite par le droit et la pratique en vigueur et elle relève du domaine réglementaire. Le décret du 25 juin 2001 précise la composition de la commission et prévoit que le préfet y nomme quatre représentants des services de l'État ; selon nos informations, le Dasen y est désigné à ce titre dans la plupart des départements.
M. Philippe Bas, président. - L'accueil des gens du voyage constitue un problème bien connu de la commission des lois... que nous n'avons pas à ce jour réussi à régler de manière satisfaisante. Les deux propositions de loi ont une inspiration commune, mais des orientations en partie différentes.
Comme nous l'a indiqué le rapporteur, l'utilisation des pouvoirs de police administrative pour faire cesser les troubles de jouissance de la propriété n'est possible que là où le schéma départemental trouve application. Les procédures en justice pour défendre la propriété posent également des difficultés : les délais sont incertains, comme l'est l'exécution des décisions par l'autorité administrative. Le problème des installations illicites fait donc l'objet d'une approche préventive, avec un schéma départemental qui ouvre droit à des moyens un peu exceptionnels pour remédier aux troubles, si les gens du voyage n'utilisent pas les services qui leur sont offerts. Quant à l'approche plus répressive, elle est difficile à mettre en oeuvre, si bien que l'aggravation des sanctions pénales risque de ne pas avoir grande efficacité.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Elle peut être dissuasive.
M. Philippe Bas, président. - En effet, le juge reste, en tout état de cause, libre de la sanction ; et le préfet, libre de mettre en action ou non la force publique.
M. Jean-Yves Leconte. - Une des rares propositions d'amélioration significative concerne l'obligation de désigner un représentant de l'éducation nationale dans chaque commission départementale : mesure de nature réglementaire sans doute, mais il importe que tous les départements fassent de même.
Aujourd'hui, les juges ne prononcent jamais la peine maximale, est-il utile de la relever ?
Sur le fond, votre rapport me semble déséquilibré : il aurait fallu entendre les responsables issus de départements où les obligations légales sont respectées, où le schéma fonctionne. Cependant, même dans ce cas, les aires d'accueil ne sont pas normées, elles font l'objet d'une simple déclaration. La loi Besson est mieux respectée que dans le passé, mais les progrès sont lents. Si l'État s'est désengagé, c'est qu'après une période de transition, on s'est borné à constater que certaines communes remplissaient leurs obligations, d'autres non.
La loi Égalité et citoyenneté a marqué des évolutions. Les gens du voyage sont devenus des citoyens français à part entière lorsque - enfin ! - le livret de circulation a été supprimé et la loi de 1969 abrogée. D'autres dispositions visaient à faire respecter leurs obligations par les itinérants comme par les collectivités. La procédure de consignation a été instaurée à cette fin, à l'encontre des communes récalcitrantes : il ne faut surtout pas la remettre en cause !
Des modifications sont intervenues également concernant l'élaboration des schémas départementaux, les terrains familiaux, les « ventouses » sur les aires d'accueil qui empêchent la fluidité. Les décrets d'application sont en cours de publication, il n'y a pas lieu de revenir sur des dispositions qui ne sont pas encore en application ou dont l'impact n'a pas encore pu être apprécié. Un équilibre doit être recherché : il n'y a pas d'un côté des communes parfaitement vertueuses, de l'autre des itinérants méprisant la réglementation. Et j'y insiste, les mesures récentes méritent de vivre !
M. Marc-Philippe Daubresse. - Je suis en désaccord avec l'analyse de M. Leconte. La difficulté est manifeste : comme sur le logement avec la loi SRU, on impose aux communes des obligations légales qui peuvent être remplies au niveau de l'intercommunalité. On sanctionne une commune qui met à disposition un terrain, parce que l'intercommunalité ne l'aménage pas ! La proposition de loi résout partiellement ce problème en faisant le lien entre les obligations et les compétences d'urbanisme et d'aménagement, c'est une bonne chose.
Je soutiens la position du rapporteur sur les pouvoirs de police du maire. Je m'occupe de l'aménagement pour une intercommunalité de 20 millions d'habitants, je connais bien la question. Si l'on dessaisit le maire de ses pouvoirs sans avoir l'assurance que le préfet voudra intervenir, on commet une grave erreur... Laissons le maire agir, et saisir le cas échéant le préfet.
Techniquement, le délit de violation du domicile pose problème : je crois qu'il existe un délai de flagrance de 48 heures. Cela ne laisse pas le temps aux propriétaires de se défendre ! Transposons ici la solution trouvée pour les squatts dans la proposition de loi de Mme Natacha Bouchart, adoptée par le Sénat. L'Assemblée nationale avait adopté cette rédaction dans les mêmes termes.
M. Jean-Luc Fichet. - Trente ans de discussion, et rien n'est résolu. Chaque année, on observe de graves difficultés au moment des grands passages, des grands rassemblements évangélistes ou autres. Les propositions de loi ne vont pas dans le bon sens, elles sont très répressives, elles ne prennent pas en compte les réalités de vie des gens du voyage. Mieux vaut s'en tenir à la loi du 27 janvier 2017 et l'infléchir si nécessaire à l'usage. Si l'on s'oriente vers le tout-répressif, il n'en résultera que de nouvelles violences.
À ce jour, le schéma n'est respecté que dans dix-huit départements et moins de 60 % des aires ou terrains d'accueil prévus ont été créés. Que chacun remplisse ses obligations légales, et que les gens du voyage, dont les comportements ne sont pas toujours acceptables, respectent les leurs.
L'EPCI est le bon niveau pour mettre en oeuvre le schéma. Le préfet doit assumer sa responsabilité en lien avec les maires, qui ne doivent pas être laissés sans soutien pour gérer les diverses situations.
Encore un mot pour préciser que les gens du voyage ne sont pas systématiquement perçus comme de mauvaises gens. Dans certaines petites communes rurales, ils sont bien accueillis car ils consomment, ils animent le quotidien, ils apportent de la vie.
M. François Grosdidier. - Nous n'avons pas à porter de jugement sur les choix de vie d'une minorité de la population. Je suis maire d'une commune de l'Est de la France qui compte des dizaines de nationalités, la moitié des habitants sont d'origine étrangère, je cherche toujours à valoriser la diversité. Mais lorsque les communes appliquent strictement la loi et que les gens du voyage refusent systématiquement de respecter la réglementation, on atteint vite les limites de l'exercice de pédagogie, les limites de la richesse de l'altérité. J'ai vécu des épisodes sordides. J'ai assisté comme président de la fédération départementale des maires à toutes les réunions de la commission départementale des gens du voyage, réunions quasi-hebdomadaires par exemple lors du dernier grand rassemblement organisé par Vie et lumière sur un seul site... Je déplore le discours très angélique de certains de nos collègues. Que les communes doivent mettre en oeuvre le schéma départemental, bien sûr. Si elles ne le font pas, les gens du voyage peuvent s'installer partout en toute impunité. Le problème, c'est que dans les communes qui le mettent en oeuvre, ils s'installent quand même n'importe où ! À quoi bon, dès lors, se mettre en conformité avec les prescriptions légales ? Certaines communes de mon département ont fermé leurs aires d'accueil ou de grand passage, qui ne servaient à rien.
Il faut donc trouver un moyen efficace pour que les gens du voyage respectent le droit. Je suis très favorable à la plupart des dispositions qui nous sont présentées, sauf celle qui réduit les pouvoirs de police du maire. Certaines mesures sont insuffisantes. Il ne faut pas renoncer à alourdir les peines maximales - que les juges les prononcent ou pas est une autre affaire.
Il convient aussi de poser plus précisément les responsabilités de chacun, et d'éviter de répondre par des sanctions collectives aux manquements sur un territoire donné.
Je m'étonne aussi que l'on exige un trouble à l'ordre public pour évacuer un terrain illégalement occupé. On met en fourrière les véhicules mal garés sans se demander si leur présence cause un trouble à l'ordre public ! Le préfet devrait avoir l'obligation, et non la simple possibilité, de faire respecter le droit du propriétaire contre le squatteur, le droit du sédentaire contre l'itinérant. S'il manque de moyens matériels pour procéder à l'évacuation, l'État doit assumer sa responsabilité sans faute et indemniser du préjudice.
M. Philippe Bonnecarrère. - Les textes de loi successifs étaient fondés sur l'idée que si les collectivités locales respectaient leurs obligations, elles pourraient aussi faire respecter le droit de propriété. Or, manifestement, le système ne fonctionne pas et a perdu en crédibilité.
Première question : êtes-vous parvenue à clarifier les compétences des différents acteurs en matière de création d'aires de grand passage ? Considérez-vous que cette compétence reste de la responsabilité de l'État ou estimez-vous que le transfert de certaines compétences aux EPCI a conduit à déplacer cette responsabilité vers les intercommunalités ?
Ma seconde question porte sur la répartition des pouvoirs de police administrative. Le transfert de tels pouvoirs au président de l'EPCI est-il prévu pour le stationnement des seuls gens du voyage ? Dans l'affirmative, quelles propositions formulez-vous à ce sujet ? J'ai cru comprendre que, selon vous, ces pouvoirs n'avaient pas vocation à remonter au niveau de l'État, dans la mesure où les maires souhaitaient le conserver. Pourtant, je concevrais mal qu'un tel pouvoir reste aux mains des maires, alors que les compétences en matière d'accueil des gens du voyage sont très largement exercées au niveau intercommunal.
M. Dany Wattebled. - Ces textes sont très attendus par les élus locaux qui se sentent seuls et souvent démunis face aux occupations illégales.
Dans un premier temps, la loi Besson a imposé des devoirs aux communes et donc des droits aux gens du voyage. Le législateur a simplement oublié de fixer des contreparties. Les textes plus récents cherchent à rééquilibrer la situation, du moins en partie.
Il serait intéressant d'assouplir les schémas départementaux, notamment lorsque des aires d'accueil situées dans deux départements distincts sont voisines.
Aujourd'hui, deux procédures sont applicables en cas d'infraction, selon que le terrain occupé est public ou privé, ou que l'infraction constatée constitue ou non un trouble à l'ordre public. Dans le cas où le tribunal administratif est saisi, la procédure est très longue ; quand le tribunal de grande instance est compétent, elle l'est beaucoup moins. De mon point de vue, il serait souhaitable d'appliquer la procédure juridique la plus rapide possible.
En cas de dégradation de biens, on nous oppose souvent qu'il est difficile de sanctionner les responsables, faute de parvenir à les identifier. Je suis favorable à la création d'un délit d'intrusion en bande organisée.
Mme Muriel Jourda. - Jean-Yves Leconte trouve que le dispositif de ces deux textes, qui rappellent à la fois les droits et les devoirs des gens du voyage, est déséquilibré. C'est probablement parce que ces droits sont parfaitement reconnus et intégralement exercés, quand les obligations le sont un peu moins.
Je m'interroge sur l'effectivité des textes votés. En effet, quand les lois ne sont pas respectées, elles deviennent inutiles. Sur le plan pénal, on estime qu'il est dissuasif d'aggraver les peines. Encore faut-il que la loi pénale fasse peur, ce qui n'est pas toujours le cas ! Dans le même ordre d'idée, il faut s'assurer que les condamnations à des amendes soient réellement exécutées : quel est leur taux d'exécution s'agissant des gens du voyage ?
J'ai parfois le sentiment que les préfets préfèrent ne pas faire exécuter les peines prononcées pour éviter de graves troubles à l'ordre public.
M. Philippe Bas, président. - Évaluer l'application des lois existantes, étudier le meilleur moyen de mobiliser les moyens de l'administration comme ceux des collectivités territoriales, il y a sans doute là une alternative au fait de légiférer.
M. François Bonhomme. - Je me retrouve totalement dans les propositions équilibrées qui figurent dans ces deux textes.
J'évoquerai les difficultés que rencontrent les élus locaux face à la sédentarisation des gens du voyage. Les maires voient certaines de ces populations installer insidieusement et illégalement des habitations sur des terrains implantés en zone inondable. Les mises en demeure restent souvent sans effet, ce qui provoque l'incompréhension des habitants. Les maires constatent un contournement généralisé de la loi par des individus qui ne doivent pas être stigmatisés, mais qui s'exonèrent parfois des règles les plus élémentaires.
Face à l'inertie des procureurs et à la défaillance de l'État, quelle politique pénale la garde des sceaux entend-elle appliquer dans ce domaine ?
M. Pierre-Yves Collombat. - L'accueil des gens du voyage est un véritable casse-tête et une source de conflits permanente. Deux explications peuvent être avancées à cette situation.
La première est liée au retard dans l'élaboration et la mise en oeuvre des schémas départementaux : il en manquerait environ 35 % pour achever la couverture du territoire. Le système existant souffre de dysfonctionnements : il est en effet très difficile de distinguer entre les compétences des uns et des autres.
Les lois Maptam et NOTRe ont dissocié la compétence relative à la création des aires d'accueil et celle relative à leur aménagement et leur entretien. Pourquoi ne pas unifier ces compétences et les transférer intégralement aux intercommunalités ? Cela rendrait la loi plus intelligible et simplifierait l'élaboration des schémas.
La seconde cause tient à la non-application de la législation par l'État et les préfets. Selon moi, il faudrait mettre un peu d'ordre en appliquant tout simplement la loi.
Mme Françoise Gatel. - Ce sujet est à ce point sensible que lorsque l'on parle vrai, on est souvent taxé d'être politiquement incorrect. Or nommer les choses, c'est déjà essayer de les corriger.
Les collectivités locales ont évidemment le devoir de répondre aux besoins. Toutefois, s'il existe des départements qui n'ont pas encore mis en oeuvre leur schéma, le taux d'occupation des aires existantes n'est que de 55 %. Il faut donc s'interroger sur le manque de places, mais aussi sur la manière dont la loi est appliquée dans ce pays. Aujourd'hui, certains préfets n'osent pas appliquer la loi de peur d'avoir à affronter une opinion publique bien-pensante qui taxerait leur action de discriminatoire.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Ma première question porte sur les sanctions pénales. L'article 6 de la proposition de loi de Jean-Claude Carle prévoit de modifier l'article 322-4-1 du code pénal relatif au délit d'occupation illicite d'un terrain en réunion. Il existe des situations où des occupants sans droit ni titre se maintiennent sur une aire malgré une décision du juge. Il me semblerait judicieux de prévoir un renforcement des sanctions dans ce cas particulier, voire de créer un délit spécifique.
Ma seconde question concerne la sanction de l'astreinte prévue au même article. Ainsi rédigée, cette disposition ne se limite-t-elle pas aux seuls occupants détenteurs d'un véhicule ? Quid des autres occupants sans droit ni titre ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Pour répondre à Jean-Yves Leconte, le fait d'imposer la présence des Dasen dans les commissions consultatives départementales relatives à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage est une mesure de nature réglementaire et non législative. Je compte en revanche interpeller le Gouvernement en séance publique pour réaffirmer la nécessité de cette présence.
Je précise qu'environ 70 % des aires d'accueil ont été créées et que dix-huit départements ont satisfait à l'intégralité de leurs obligations sur le schéma.
La loi Égalité et citoyenneté a récemment fait évoluer les droits des gens du voyage en supprimant le livret de circulation et l'obligation de rattachement à une commune. Je répète que nous ne revenons pas sur ces mesures, pas plus que sur la faculté dont dispose le préfet de se substituer à la collectivité défaillante. Nous souhaitons seulement supprimer la procédure de consignation.
Marc-Philippe Daubresse a évoqué le délai d'intervention en cas d'enquête de flagrance. En réalité, ce délai n'est pas de quarante-huit heures. Quant à la loi Bouchart qui a modifié le délit de violation de domicile, qui a été adoptée définitivement en juin 2015, il n'y a pas besoin de la transposer : elle s'applique à tout occupant illicite, squatteur ou non.
Je précise à l'intention de notre collègue Philippe Bonnecarrère que la responsabilité de la création des aires de grand passage incombe bien aux intercommunalités, comme l'a précisé la loi Égalité et citoyenneté. En outre, s'agissant des pouvoirs de police du maire, il faut distinguer le pouvoir de police générale qui lui permet de maintenir l'ordre public - il n'est pas transféré - et le pouvoir de police spéciale du stationnement des résidences mobiles, transferé de plein droit au président de l'EPCI, sauf opposition du maire.
À Dany Wattebled, j'indique que la condamnation d'un individu implique de l'avoir formellement identifié et d'apporter la preuve qu'il a participé au délit.
Notre collègue Pierre-Yves Collombat a raison d'insister sur la nécessaire clarification des compétences. C'est d'ailleurs l'un des objectifs de mes amendements.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ne pas fusionner en une seule les deux compétences de création et d'aménagement des aires d'accueil ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mes amendements vous donneront pleine satisfaction, ils tendent à confier l'ensemble des responsabilités en la matière à une seule entité, l'EPCI.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-9 vise à lever certaines ambiguïtés en prévoyant de confier aux EPCI la compétence relative à l'accueil des gens du voyage.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je sollicite le retrait de cet amendement au profit de ceux que je proposerai ultérieurement, ces derniers ayant justement pour objet de clarifier la répartition des compétences entre communes et intercommunalités. En outre, l'amendement COM-9 présente plusieurs difficultés rédactionnelles : certaines références à des textes de loi sont obsolètes et les métropoles de Lyon et du Grand Paris sont oubliées.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avec l'amendement COM-13, je propose de conserver la faculté de prévoir dans les schémas la réalisation, à titre facultatif, d'aires d'accueil de faible dimension sur le territoire de communautés de communes rurales qui ne comportent aucune commune de plus de 5 000 habitants.
L'amendement COM-13 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-8 de Françoise Gatel. Il s'agit de ne pas imposer la création d'une nouvelle aire d'accueil si le taux d'occupation moyen des aires avoisinantes est insuffisant.
L'amendement COM-8 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-14 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-1 de M. Longeot a pour objet de prendre en compte les évolutions de la carte intercommunale lors de la révision du schéma départemental. Avis favorable.
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-15 va dans le sens de ce que souhaite Pierre-Yves Collombat, puisqu'il tend à circonscrire plus nettement les obligations des communes en matière d'accueil des gens du voyage. Dès lors qu'une commune appartient à un EPCI à fiscalité propre, et en vertu du principe d'exclusivité des compétences transférées, elle ne saurait se voir imposer aucune contribution directe, financière ou autre, à la création, l'aménagement, l'entretien ou la gestion d'aires ou de terrains destinés aux gens du voyage.
L'amendement COM-15 est adopté.
L'amendement de coordination COM-16 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'article 2 prévoit de supprimer la procédure de consignation de fonds imposée aux communes et aux EPCI, sans remettre en cause le pouvoir de substitution du projet en cas de défaillance d'une commune ou d'un EPCI. Mon amendement COM-17 tend à maintenir un délai d'au moins six mois entre la mise en demeure du préfet et la substitution de l'État.
Il vise également à supprimer la mention du calendrier joint à la mise en demeure et à lever certaines ambiguïtés qui pourraient résulter des simplifications rédactionnelles proposées : il convient de tenir compte du fait que les obligations prévues par les schémas départementaux sont formellement mises à la charge des communes et qu'elles n'incombent aux EPCI que parce que la compétence afférente leur a été transférée.
L'amendement COM-17 est adopté et l'amendement COM-10 devient sans objet.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Par l'amendement COM-18 rectifié, je vous propose de préciser à qui incombe l'obligation de notifier les stationnements de groupes de plus de cent cinquante résidences mobiles.
L'amendement COM-18 rectifié est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-19 vise à supprimer le transfert du pouvoir de police municipale au représentant de l'État à l'occasion des grands passages et grands rassemblements.
L'amendement COM-19 est adopté.
Section 1ère
L'amendement de suppression COM-20 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-21 de réécriture complète de l'article 4, devrait satisfaire M. Collombat.
L'amendement COM-21 est adopté et l'amendement COM-11 devient sans objet.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avec l'amendement COM-22 rectifié, je propose d'étendre au président de l'EPCI la faculté de demander au préfet de mettre en demeure les occupants d'évacuer les lieux en cas de stationnement illicite.
L'amendement COM-22 rectifié est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-23 tend à préciser les conditions de recours à la procédure administrative d'évacuation d'office des résidences mobiles en stationnement illicite.
L'amendement COM-23 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-24 a pour objet de fixer à vingt-quatre heures le délai d'exécution de la mise en demeure en cas nouveau stationnement illicite.
L'amendement COM-24 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-25 vise à reprendre une disposition de la proposition de loi de Loïc Hervé en portant de sept à quinze jours la durée d'applicabilité de la mise en demeure d'évacuer les lieux.
L'amendement COM-25 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-26 tend à assouplir les procédures juridictionnelles d'expulsion en présumant remplie la condition d'urgence.
L'amendement COM-26 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avec leur amendement COM-3, Mme Guidez et ses collègues cherchent à étendre la durée et le périmètre d'application de la mise en demeure d'évacuer les lieux. Je vous propose de ne pas adopter cet amendement, qui est en partie satisfait.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Section 2
L'amendement COM-27, tendant à transformer la section 2 du chapitre II en un chapitre III, est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-28 reprend certaines propositions de notre collègue Loïc Hervé destinées à renforcer la répression du délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain. Il lui applique la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle. Il apporte des précisions sur les déplacements de véhicules stationnés illicitement.
L'amendement COM-28 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il est préférable de rejeter l'amendement COM-4 au profit de l'amendement COM-7 de Loïc Hervé, concernant la peine complémentaire d'interdiction de séjour, car il est mieux rédigé.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-12 vise à supprimer la possibilité prévue dans le texte de saisir les véhicules destinés à l'habitation. En revanche, la faculté de déplacer ces véhicules sur les aires aménagées est utile.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - La menace d'une saisie est dissuasive. Je vous propose de rejeter cet amendement.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 6
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à aggraver les peines prévues pour le délit de dégradation, lorsque celles-ci résultent d'une occupation illicite. Avis favorable.
L'amendement COM-6 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-5 tend à créer un délit d'occupation illicite habituelle. Avis favorable.
L'amendement COM-5 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avec l'amendement COM-7, Loïc Hervé propose l'application de la peine complémentaire d'interdiction de séjour en cas d'infraction d'installation illicite en réunion sur le terrain d'autrui. Avis favorable sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement de coordination COM-29.
Le sous-amendement COM-29 est adopté.
L'amendement COM-7 ainsi modifié est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-30 vise à permettre l'application outre-mer des dispositions modifiant le code pénal.
L'amendement COM-30 est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-31 a pour objet de simplifier l'intitulé de la proposition de loi tout en prenant en compte les dispositions reprises du texte de Loïc Hervé.
L'amendement COM-31 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 11 h 45.