COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Lundi 9 octobre 2017
- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -
La réunion est ouverte à 16 heures.
Commission mixte paritaire sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme s'est réunie au Sénat le lundi 9 octobre 2017.
La commission mixte paritaire procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat ; M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Permettez-moi de dire d'emblée que nous avons bien travaillé, puisque nous sommes en mesure de vous proposer un accord qui concilie les exigences de la protection de nos concitoyens contre le terrorisme et les impératifs liés au respect des libertés - celles-ci ne peuvent être restreintes que dans la stricte mesure indispensable à la garantie de la sécurité publique.
J'ai exprimé de très fortes réserves sur l'opportunité de ce texte, depuis le début de son examen. Lorsque la menace terroriste est à son maximum, l'instrument le plus approprié pour la combattre est l'état d'urgence.
Il a été mis en oeuvre non pas après la première vague d'attentats terroristes de janvier 2015, mais fin 2015, et nous l'avons régulièrement reconduit, la dernière période se terminant au mois de novembre prochain. La menace terroriste étant toujours à son maximum, c'est non pas une version dégradée de l'état d'urgence dont aurait besoin l'État, mais de l'état d'urgence lui-même, qui permet de justifier par des circonstances exceptionnelles des procédures dérogatoires au droit commun et donc plus restrictives des libertés, pour l'efficacité de la lutte contre le terrorisme. L'état d'urgence peut être levé le matin à huit heures et rétabli le midi par le Gouvernement si les circonstances le justifient. Cet instrument, qui reste à tout moment à sa disposition, présente l'avantage d'être assorti non seulement d'un contrôle juridictionnel étroit, mais également d'un contrôle du Parlement : chacune des deux assemblées a mis en place un comité de suivi de l'état d'urgence et le Gouvernement a l'obligation de leur communiquer jour après jour l'ensemble des actes administratifs pris en application de l'état d'urgence.
Le régime de l'état d'urgence ouvre la possibilité de mettre en place des périmètres de sécurité, de fermer temporairement des lieux de culte, de procéder à des perquisitions administratives sans intervention du juge judiciaire et de prononcer des assignations à résidence.
Ces quatre points essentiels ont fait l'objet de nouvelles dispositions dans le texte que nous examinons. Changer la dénomination ne change rien à la chose : les quatre moyens d'action sont intégralement repris dans le projet de loi.
Or, dans les temps ordinaires, est-il justifié d'utiliser des moyens forgés pour les temps exceptionnels et dont la légitimité repose sur ce caractère conjoncturel exceptionnel ? La question est très délicate. Si la loi pénale et le code de la sécurité intérieure avaient prévu de tels moyens, nous n'aurions évidemment pas eu besoin de l'état d'urgence. Mais, inversement, nous ne pouvons accepter que l'on puisse restreindre sans limitation de délai les libertés en raison de circonstances exceptionnelles.
Le Sénat a adopté le texte en première lecture ; mon collègue rapporteur pour l'Assemblée nationale et moi-même nous sommes entendus sur une rédaction commune, tout en fixant un certain nombre de conditions.
Le Sénat estime tout à fait intéressant que les députés aient réduit de quatre à trois ans la durée de vie des clauses qui nous paraissaient les plus sensibles. La législation devient temporaire. Pour nous, compte tenu des apports de l'Assemblée nationale sur les dispositions relatives aux fermetures de lieux de culte et aux périmètres de protection, il fallait étendre la « clause d'autodestruction » aux deux articles qui les prévoient. Au fond, nous avons trouvé un compromis entre le droit permanent et le droit court de l'état d'urgence, avec une sorte d'état d'urgence de trois ans - en version allégée, puisque la seule finalité qui puisse ici être prise en compte pour justifier les mesures administratives est la lutte contre le terrorisme, et non la prévention des troubles à la sécurité et à l'ordre publics.
En outre, nous avons été particulièrement attentifs à un certain nombre de garanties : dans le cadre des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, les autorités administratives ne pourront pas exiger la communication des numéros d'abonnement et des identifiants techniques de communication électronique. Ce point a d'ailleurs fait assez facilement l'objet d'un accord entre nous, le risque constitutionnel étant très élevé.
Au cours d'une visite domiciliaire, le juge des libertés et de la détention pourra s'opposer à la retenue de personnes sur les lieux : immédiatement informé, il aura compétence pour arrêter toute mesure qu'il jugerait abusive.
Nous sommes parvenus à un équilibre, dont nous verrons s'il peut franchir le cap d'un examen de constitutionnalité - car nous allons aux limites... Avec les événements des dernières semaines, nous nous demandons néanmoins s'il ne serait pas plus judicieux de reconduire l'état d'urgence.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Sur un texte d'une telle portée, il était important que l'Assemblée nationale et le Sénat parviennent à un accord.
Le rapporteur pour le Sénat considère que nous aurions dû reconduire l'état d'urgence. Oui, nous sommes en guerre ; oui, la menace est très importante. Toutes les personnes que j'ai rencontrées affirment que cette menace va durer, non trois ou cinq ans, mais sur une génération, voire plusieurs ; et tous les partis politiques ont estimé qu'on ne pouvait pas rester d'une manière durable dans l'état d'urgence. Celui-ci n'a de sens que s'il est temporaire. Il faut le mettre à l'actif du Président de la République, le Gouvernement a le courage politique d'en sortir.
L'objet du projet de loi est non pas de baisser la garde, mais de sortir de manière maîtrisée de l'état d'urgence. L'accord auquel nous avons abouti conserve le caractère opérationnel des mesures à la disposition des forces de l'ordre - j'y ai veillé.
L'Assemblée nationale accordait une importance particulière aux périmètres de protection prévus à l'article 1er. Nous avons finalement supprimé dans notre accord la mention des abords « immédiats », que le Sénat avait introduite.
Par ailleurs, nous nous félicitons de l'extension de l'expérimentation, avec un contrôle parlementaire accru, aux articles 1er et 2.
M. Guillaume Larrivé, député. - Au nom du groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale, je veux prendre acte de l'évolution de la réflexion de M. Philippe Bas. Nous avons un point commun : nous pensons qu'il n'est guère raisonnable de lever l'état d'urgence. La question n'est pas de savoir si l'état d'urgence est permanent in abstracto, mais s'il doit être prolongé aujourd'hui en France pour faire face à la menace actuelle. Ce désaccord fondamental avec le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale nous a conduits à voter contre le projet de loi, et nous sommes aujourd'hui très insatisfaits du compromis qui semble se dessiner entre les deux rapporteurs.
On nous propose un état d'urgence dégradé, qui ne dit pas véritablement son nom et qui diminue le niveau de protection des Français. Je ne suis pas convaincu par la rédaction concernant les mesures de contrôle administratif et de surveillance qui remplacent l'assignation à résidence. La question des numéros d'abonnement et des identifiants techniques de communication électronique a son importance ; nous avons tort de reculer sur ce point.
Mme Laurence Vichnievsky, députée. - Parvenir à un bon compromis n'est pas une compromission. Il fallait sortir de l'état d'urgence, par nature exceptionnel et temporaire, et se doter d'outils adaptés à l'état de la menace terroriste. C'est pourquoi le groupe Modem de l'Assemblée nationale a depuis le début soutenu le texte et les mesures proposées, même si nous souhaitions quelques modifications à la marge.
En revanche, nous émettons une réserve d'ordre institutionnel sur ce texte. En commission, le Sénat avait adopté le principe d'un renouvellement des mesures de surveillance et de contrôle prévues par l'article 3 par le juge des libertés et de la détention. Cette mesure n'a pas été conservée. À défaut, ce texte porte atteinte à la séparation des pouvoirs et crée une distorsion s'agissant de l'intervention de l'autorité judiciaire, dont la place est de plus en plus restreinte depuis un certain nombre d'années.
Nous pensons avoir été entendus. Nous réitérerons notre position et nos réserves lors des réformes institutionnelles à venir, car cette tendance quant à la place de l'autorité judiciaire ne nous paraît pas conforme à l'esprit des constituants de 1958.
M. Jacques Bigot, sénateur. - Lors de l'examen du texte en première lecture au Sénat, le groupe socialiste et républicain s'était très fortement inspiré des positions du Président de la République, qui, dans son livre Révolution, écrivait en novembre 2016 : « Nous pouvons sortir de l'état d'urgence, le droit commun nous suffit ».
Nous sommes très hostiles à deux mesures contenues dans le texte : la transformation de l'assignation à résidence en mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance et celle des perquisitions administratives en visites domiciliaires. Leur bilan montre leur peu d'efficacité en matière de lutte contre le terrorisme.
Sur d'autres points, il était indispensable d'améliorer le droit commun, c'est ce qui a été fait au cours de la précédente mandature, en conciliant garantie des libertés individuelles et sécurité des personnes.
L'évolution du Président de la République et de son ministre de l'intérieur, on l'a bien compris, est plus psychologique que législative et juridique. Le précédent Président de la République avait lui-même annoncé la fin de l'état d'urgence le 14 juillet 2016 au matin, juste avant le dramatique attentat de Nice le soir même. En tant que législateurs, nous devons veiller à ce que le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire aient les moyens de lutter contre le terrorisme tout en respectant l'État de droit. C'est compliqué !
Le rapporteur Michel Mercier avait réalisé un travail intéressant sur la première version du texte. L'Assemblée nationale a introduit quelques évolutions intéressantes, notamment sur le contrôle parlementaire. Nous attendons désormais avec impatience les propositions de nos deux rapporteurs...
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de plusieurs modifications rédactionnelles, la plus substantielle consistant à préciser que les visites de véhicules susceptibles de pénétrer au sein d'un périmètre de protection seront effectuées avec l'accord de leur conducteur et non de leur propriétaire.
La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale sous réserve de modifications rédactionnelles.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 2 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle et à l'exception des dispositions concernant les sanctions pénales, qui seraient adoptées dans la rédaction du Sénat.
M. Guillaume Larrivé, député. - La rédaction proposée par les rapporteurs concernant les sanctions pénales est hélas inopérante, compte tenu de ce qu'est le régime de l'application des peines dans notre pays. Prévoir une peine de six mois d'emprisonnement en cas de violation d'une mesure de fermeture d'un lieu de culte revient à ne prévoir aucune peine ! L'Assemblée nationale avait adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement du groupe Modem sur ce point, et j'avais présenté un amendement identique au nom du groupe LR. Je regrette que notre disposition n'ait pas la faveur de nos rapporteurs.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - L'Assemblée nationale est revenue au texte du Gouvernement : elle a préféré parler des « idées ou théories qui sont diffusées » dans les lieux de culte, quand nous avions suggéré « les propos qui sont tenus et les écrits qui sont diffusés ». Le Sénat avait en effet considéré que la rédaction du Gouvernement était imprécise et qu'elle risquait de rendre l'ensemble de la disposition inopérante.
Mme Laurence Vichnievsky, députée. - Pour faire suite aux propos de M. Guillaume Larrivé, j'ajoute que le quantum des peines qui avait été retenu à l'origine ne permettait pas l'incarcération provisoire dans le cas où une information serait ouverte et où un juge d'instruction serait saisi. Se priver de cette possibilité dans un tel texte est très regrettable.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous avons voulu que les sanctions pénales soient conformes à l'échelle des peines. Modifier les sanctions pour une seule catégorie de délits est toujours préjudiciable à la répression.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avons souhaité que les peines prévues soient proportionnelles aux faits reprochés.
L'Assemblée nationale a considéré que, sans les mots « idées ou théories », l'article 2 ne serait pas opérationnel.
M. Jacques Bigot, sénateur. - J'indique à ceux qui craignent que la sanction ne soit trop faible qu'une personne qui rouvrirait plusieurs fois un lieu de culte fermé commettrait à chaque fois une infraction ; chacune justifierait une sanction. Ce n'est pas du laxisme.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 3 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de deux modifications : une précision quant à l'extension du champ d'application de la mesure aux personnes qui « diffusent » des thèses incitant au terrorisme, consistant à exiger une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée afin d'assurer la conformité de cette disposition à la Constitution ; la suppression de l'obligation de déclarer les numéros d'abonnement et les identifiants techniques de l'ensemble de ses moyens de communication électronique, qui apparaît contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 4 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et d'une précision quant à l'extension du champ d'application des dispositions prévues par cet article aux personnes qui « diffusent » des thèses incitant au terrorisme, consistant, comme à l'article 3, à exiger une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée afin d'assurer la conformité de ces dispositions à la Constitution.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent de déplacer les dispositions de l'article 4 bis A après l'article 4 ter A, par souci de cohérence dans l'organisation du texte, et de supprimer en conséquence l'article 4 bis A.
La commission mixte paritaire supprime l'article 4 bis A.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent de déplacer les dispositions de l'article 4 bis au sein de l'article 4 ter A et de supprimer en conséquence l'article 4 bis.
La commission mixte paritaire supprime l'article 4 bis.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 4 ter A dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de deux modifications : l'une de fond, consistant à prévoir l'extension de l'expérimentation et du contrôle parlementaire renforcé aux mesures prévues par les articles 1er et 2 ; l'autre de forme, consistant à prévoir l'insertion au sein de cet article des dispositions de l'article 4 bis, relatives à la remise d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur l'application de ces mesures.
M. Jacques Bigot, sénateur. - Le texte prévoit que l'Assemblée nationale et le Sénat seront informés sans délai des mesures prises par les autorités administratives. Ces mesures incluent-elles les visites domiciliaires ? Je rappelle en effet que ces visites seront décidées par un juge judiciaire. Tel qu'il est actuellement rédigé, cet article ne permettra pas de contrôle parlementaire des visites domiciliaires.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - C'est la saisie par le préfet de l'autorité judiciaire qui sera transmise. Il nous semblait délicat, au regard de la séparation des pouvoirs, de procéder à un contrôle de la décision du juge judiciaire en matière de visite domiciliaire...
M. Jacques Bigot, sénateur. - Tel qu'il est rédigé, l'article ne permettra rien du tout ! La demande d'autorisation d'effectuer une visite domiciliaire n'est pas une « mesure prise ». Il n'y aura donc pas de contrôle. Il est dommage de se priver de cette information, que nous recevons dans le cadre de l'état d'urgence.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'article prévoit que : « L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent recueillir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ». C'est dans le cadre de cette disposition qu'interviendra notre contrôle, notamment sur les demandes adressées au juge des libertés et de la détention et ayant donné lieu à autorisation.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Pour répondre à M. Bigot, il faut que nous disions clairement, afin que l'interprétation des termes de la loi soit donnée par le Parlement, que les « actes pris par les autorités administratives » comprennent les saisines du juge des libertés et de la détention aux fins d'autorisation de visites domiciliaires. Il suffit de le dire pour éviter tout problème d'interprétation de la loi.
M. Guillaume Larrivé, député. - Je crains de ne pas être en accord avec ce que vient de dire M. Bas. Le point que vient de soulever M. Bigot montre la difficulté intrinsèque des visites domiciliaires. Elles ne sont en réalité ni des perquisitions administratives décidées par l'autorité administrative ni des mesures réellement judiciaires. Ce sont des êtres hybrides : elles relèvent de l'initiative de l'autorité administrative, mais sont décidées par l'autorité judiciaire.
Le contrôle parlementaire, je le crains, ne pourra pas s'appliquer à la visite domiciliaire, car elle est décidée par le juge des libertés et de la détention. L'initiative de cette visite par l'administration n'est pas une mesure administrative, pas une décision, mais une demande.
M. Jacques Bigot, sénateur. - Pour éviter d'autres difficultés, on pourrait rédiger ainsi l'article : « L'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises ou mises en oeuvre par les autorités administratives ». Ainsi, l'esprit de la loi serait respecté.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Selon moi, une telle précision est inutile. Quoi qu'il en soit, je suis d'accord pour mettre les points sur les i. Donc, soit ! Je rappelle à cet égard que la notion de « mesures » est plus large que celle d'« actes administratifs ».
Les modifications proposées sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 ter A dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs, je l'ai dit, ont souhaité déplacer au sein d'un nouvel article 4 ter B les dispositions relatives au financement public des associations et structures de prévention et de lutte contre la radicalisation, pour la cohérence du texte.
Sur le fond, la rédaction qu'ils proposent est une rédaction de compromis. Le texte adopté par le Sénat limitait l'octroi de subventions publiques aux seules associations et structures agissant en matière de prévention et de lutte contre la radicalisation reconnues d'utilité publique et bénéficiant d'un agrément spécifique. Le texte adopté par l'Assemblée nationale supprimait cette double condition.
Il est proposé, comme le recommandait le récent rapport de nos collègues sénateurs Esther Benbassa et Catherine Troendlé, de soumettre l'octroi de financements publics au respect d'un cahier des charges qui sera fixé par arrêté du ministre de l'intérieur.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées et un article 4 ter B est inséré par la commission mixte paritaire.
Article 4 ter
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 ter dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Article 4 quater
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 quater dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Article 4 quinquies
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 quinquies dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une coordination.
Article 4 sexies A
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 sexies A dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, n'a fait l'objet d'aucune discussion au Sénat.
Les rapporteurs proposent une rédaction de compromis. Elle prévoit un décret pour définir les conditions dans lesquelles les personnes faisant l'objet d'une enquête administrative sont informées qu'il peut être procédé à la consultation de traitements de données à caractère personnel. La rédaction précise également que toute décision individuelle prise à la suite d'une enquête administrative exige une procédure contradictoire.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Un point mérite attention : les voies de recours. Les enquêtes administratives déclenchées par un employeur public ou chargé d'un service public peuvent déboucher sur une radiation ou un licenciement, ce qui a un effet grave : priver l'intéressé de son emploi. Si celui-ci forme un recours, il appartiendra à l'autorité de police qui a conduit l'enquête administrative d'apporter au juge tous les éléments permettant de justifier du bien-fondé de la conclusion de cette enquête. Dans la mesure où il s'agit d'une enquête de police dont le contenu n'a pas à être rendu public, l'autorité administrative s'inspirera de ce qu'elle fait en matière d'expulsion d'étrangers pour des motifs de sécurité publique et apportera tous les éléments permettant de justifier la mesure prise.
Il ne faudrait pas que nous entrions dans un système où une enquête de police déclenche automatiquement une perte d'emploi, sans qu'un minimum de garanties soit prévu pour les intéressés.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 sexies dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 6
La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François-Noël Buffet. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 7 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de l'ajout d'une précision : l'accès aux données du nouveau fichier par les services de renseignement, de police et de gendarmerie ne pourra, de même que pour le PNR aérien, être qu'indirect.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 7 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 7 bis (supprimé)
La commission mixte paritaire supprime l'article 7 bis.
Article 8
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 8 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 8 ter
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 ter dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 9
La commission mixte paritaire adopte l'article 9 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Nous sommes saisis d'une proposition de rédaction du rapporteur pour l'Assemblée nationale. La commission des lois du Sénat avait exprimé des doutes sur la proportionnalité des mesures de contrôle d'identité dans les zones frontalières.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La proposition de rédaction vise à davantage circonscrire le périmètre dans lequel les forces de l'ordre et les douanes seraient autorisées à procéder à des contrôles d'identité autour des points de passage frontaliers sensibles, afin de mettre cet article en parfaite conformité avec les exigences constitutionnelles de proportionnalité. Je vous propose donc de réduire ce périmètre à 10 kilomètres, contre 20 dans le texte actuel, et de confier au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le rayon précis dans lequel ces contrôles pourront être effectués.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - J'en suis d'accord, même si cette proposition illustre la difficulté de l'exercice... Dans l'état d'urgence, on peut faire beaucoup ; on fait moins dans la loi permanente, et le seuil où l'on franchit la ligne de constitutionalité est plus bas. La réduction de 20 à 10 kilomètres nous fera échapper à la censure constitutionnelle, elle représente un bon équilibre.
M. Eric Ciotti, député. - Du point de vue juridique, sans doute, mais elle affaiblit le dispositif de contrôle alors que la situation est grave. En novembre 2015, l'article 23 du code frontières Schengen avait été mis en oeuvre et les frontières rétablies, en vue de la COP 21. Les contrôles aux frontières avaient ensuite été pérennisés, mais ils disparaîtront le 11 novembre prochain. Je suis élu d'un département frontalier où ont été interpellés 40 000 étrangers en situation irrégulière, autour de Menton. Quatre à cinq unités de forces mobiles sont mobilisées, ainsi que les hommes de Sentinelle. Le ministre de l'intérieur a lui-même souligné comment des dizaines de personnes, inscrites dans les fichiers comme représentant une menace, ont pu être identifiées dans cette zone. Et l'on sait que certains des terroristes impliqués dans les attentats de Bruxelles sont passés par les filières migratoires. Il est donc fort dangereux de mettre un terme au régime de l'article 23.
Le Gouvernement a engagé très tardivement des discussions au niveau européen, en vue de maintenir la dérogation. Il n'y est à ce jour pas parvenu. L'article 10 est une forme de compensation...
Le Gouvernement n'a pas conduit l'action diplomatique nécessaire auprès de nos partenaires : nous en paierons le prix fort dans la politique migratoire et de sécurité ; et la proposition de rédaction restreint la compensation, puisqu'elle divise par deux la capacité de contrôle. Le Monde a publié une carte qui a sans doute ému ; mais 10 kilomètres autour d'une gare, c'est un tout petit territoire ! Nous voterons contre la proposition.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Sur la nature des mesures qui devraient être prises, je n'ai pas de divergence d'appréciation par rapport à M. Ciotti et je préfèrerais un rayon de 20 kilomètres. Mais le risque d'inconstitutionnalité est élevé. Seul l'état d'urgence répondrait efficacement à une menace qui est à son maximum. Dans une loi courante, il est délicat d'inclure de telles mesures, elles risquent fort d'être annulées par le Conseil constitutionnel.
M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Le problème, à l'article 10, n'est pas celui de l'état d'urgence. La France se doit de respecter ses engagements internationaux, notamment le code frontières Schengen, et c'est cela qui a rendu nécessaire l'article 10. Le raisonnement de mon collègue rapporteur sur l'état d'urgence ne vaut pas ! Quant aux contrôles d'identité, on ne peut dire qu'ils ne seraient pas possibles dans le droit commun, ils existent et sont inscrits aux articles 78-2 et suivants du code de procédure pénale. L'article traite, lui, d'un point particulier, celui des contrôles d'identité spécifiques aux frontières.
M. Guillaume Larrivé, député. - Dans l'avis rendu sur ce point par le Conseil d'État en assemblée générale le 15 juin 2017, il est précisé que ce type de contrôles, dans les 20 kilomètres autour des points de passage transfrontaliers, n'excède pas les limites assignées par le droit de l'Union européenne ; aucun motif supralégislatif n'est invoqué contre le périmètre de 20 kilomètres.
M. Raphaël Gauvain mentionne, dans l'exposé des motifs écrit qui accompagne sa proposition de rédaction, les décisions de 1993 et de 1997 du Conseil constitutionnel. Mais aucune ne permet d'affirmer que les 20 kilomètres posent problème - pas plus que l'avis du Conseil d'État. Pourquoi cette autocensure du législateur par crainte du Conseil constitutionnel ? Il serait au contraire de bonne méthode de purger cette question devant le juge constitutionnel sans attendre une question prioritaire de constitutionnalité. Que chacun prenne donc ses responsabilités. La majorité de l'Assemblée nationale a voté en faveur d'un périmètre de 20 kilomètres, la commission mixte paritaire ne doit pas surinterpréter la contrainte constitutionnelle et conventionnelle, au risque de faire reculer la sécurité des Français.
M. Jean-Yves Leconte. - Pas du tout ! Nous pouvons avoir des débats d'experts sur ce que dit le Conseil d'État, ce que pourrait dire le Conseil constitutionnel ou ce que jugerait la Cour de justice de l'Union européenne. Mais il y a aussi une certitude : si nous considérons que le régime dérogatoire de Schengen doit être maintenu ou renforcé, il faut le faire en bonne intelligence avec nos partenaires, et non seuls.
Autre remarque : pour bien contrôler les points faibles aux frontières, il ne faut pas se disperser. Un périmètre de 20 kilomètres autour de chaque gare, chaque port, chaque aéroport couvre un territoire qui regroupe la plus grande partie de la population ! Et nous irions y mettre en place des contrôles au faciès ?
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Une zone de 20 kilomètres autour des deux aéroports parisiens couvrirait effectivement toute la capitale. Il existe des conventions internationales, des exigences constitutionnelles, auxquelles nous devons être attentifs, car elles n'ont pas été posées pour nous compliquer la tâche mais dans l'intérêt de la démocratie. Dans le cadre de Schengen, nous avons rétabli les frontières, mais cela n'autorise pas les contrôles d'identité autour des gares, des aéroports ou des ports - que l'état d'urgence, lui, permet. Du reste, des directives préfectorales ont été prises en ce sens. L'état d'urgence permet, par exception, des dispositifs plus restrictifs qu'une loi permanente. Si le Gouvernement estime que la situation est grave, son intérêt est de préserver les moyens d'action les plus forts, c'est-à-dire de maintenir, sous le contrôle du Parlement, l'état d'urgence. Cela ne nous empêche pas d'adopter un texte en prévision du jour où il sera levé. Pour autant, son adoption ne vaut pas approbation de la levée de l'état d'urgence - au contraire !
La commission mixte paritaire adopte la proposition de rédaction.
Elle adopte l'article 10 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article d'application outre-mer dans la version de l'Assemblée nationale, assortie de modifications pour tenir compte des compléments et modifications apportées au projet de loi au cours de sa discussion.
Les modifications proposées par les rapporteurs sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 11 dans la rédaction issue de ses travaux.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.