COMPTES RENDUS DE LA CE COMPENSATION DES ATTEINTES A LA BIODIVERSITE

Mercredi 1er mars 2017

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Audition de MM. Fabien Quétier, directeur d'études, et Mathias Prat, directeur de production, du bureau d'études Biotope

M. Jean-François Longeot, président. - Nous commençons notre journée d'auditions par celle du bureau d'études Biotope. Dans le cadre de nos travaux sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, nous étudions plus spécifiquement quatre grands projets : l'autoroute A65, la ligne à grande vitesse (LGV) Tours-Bordeaux, le projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes et la réserve d'actifs naturels de Cossure. Notre objectif est de nous appuyer sur ces exemples pour identifier, plus généralement, les principaux obstacles qui empêchent aujourd'hui une bonne application de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC) et pour formuler des propositions visant à améliorer l'efficacité, l'effectivité, le suivi et le contrôle des mesures compensatoires.

Nous avons déjà effectué un grand nombre d'auditions, généralistes puis spécialisées par projet, et nous nous sommes déplacés dans la plaine de la Crau, à Notre-Dame-des-Landes et à Bordeaux. Il nous manquait une approche importante, celle des bureaux d'études qui ont permis l'élaboration des différentes méthodes de compensation utilisées par les maîtres d'ouvrage. Nous recevons M. Fabien Quétier, directeur d'études et M. Mathias Prat, directeur de production, du bureau d'études Biotope. Notre réunion est ouverte au public et à la presse. Elle fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.

Je vais vous demander de prêter serment. Tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Fabien Quétier et Mathias Prat prêtent successivement serment.

Pouvez-vous nous indiquer à titre liminaire les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête ?

M. Mathias Prat, directeur de production au sein du bureau d'études Biotope. - Nous sommes intervenus sur trois projets. Nous avons réalisé, pour Notre-Dame-des-Landes, entre 2008 et 2014, les volets faune-flore des études d'impacts, les dossiers relatifs à la loi sur l'eau, et le dossier de demande de dérogation pour le Conseil national de la protection de la nature (CNPN).

Nous sommes intervenus sur les phases aval de la LGV Sud Europe Atlantique (SEA), après les autorisations, pour le suivi de chantier et la mise en oeuvre de certaines mesures de réduction et de compensation, notamment sur la grande mulette.

Nous avons travaillé en amont du projet de l'A65 sur les études d'avant-projet sommaire (APS) - inventaires et expertises - et en aval sur la mise en oeuvre des mesures - suivi de chantier et diagnostic des sites de compensation portés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Directeur de production, je suis salarié de Biotope depuis les années 2000. Biotope est un bureau d'études créé en 1993 par trois fondateurs, toujours associés. C'est une entreprise indépendante de l'écologie, constituée intégralement de salariés. Elle réalise 16 millions d'euros de chiffres d'affaires et rassemble 230 personnes sur 17 établissements répartis sur toute la France, y compris à la Réunion, en Guyane et en Martinique, et avec des filiales à l'étranger à Madagascar, en Chine et au Maroc. Le chiffre d'affaires réalisé en outre-mer et à l'international représente 20 % de notre activité. Nous avons une activité d'ingénierie et de conseil, une maison d'éditions scientifiques, une agence de communication sur la biodiversité et développons des projets de recherche-développement, notamment sur la métrique et la quantification de l'information sur le terrain, ainsi que des produits réduisant les incidences des projets d'aménagement sur la biodiversité, notamment dans le domaine éolien.

Depuis les années 2000, Biotope s'implique fortement sur la reconnaissance du métier au sein des ingénieries. Le premier guide de prise en compte de la biodiversité a été rédigé par notre président, Frédéric Melki, pour la direction régionale de l'environnement (Diren) Midi-Pyrénées, première étape de retranscription de l'état de l'art et des bonnes pratiques dans la prise en compte de la biodiversité dans les études d'impact.

Fort de vingt ans d'expérience sur les études d'impact, j'ai pu constater l'évolution de la prise en compte de ces sujets dans les dossiers réglementaires. Là où la partie biodiversité représentait un chapitre, soit dix lignes, d'un projet de zone d'aménagement concertée (ZAC), les dossiers CNPN comptent aujourd'hui jusqu'à deux mille pages, pour un seul projet. Il en est de même pour la compensation : même sur de très grands projets, la compensation se résumait à des mesures de transplantation sur des sites déjà gérés, des opérations expérimentales, du financement de programmes existants...

Nous avons participé à la plupart des guides produits en France : l'actualisation des plans de gestion pour les réserves naturelles, les documents d'objectifs, les guides pour les aménagements par thématique - photovoltaïque, éolien - et les évaluations d'incidences Natura 2000 pour les projets de carrières. J'ai rédigé un guide sur la conservation - la gestion et la restauration - des garrigues et des landes en zone méditerranéenne. Biotope est impliqué tant dans l'aménagement que dans la conservation. La compensation réunit ces deux aspects.

Nous avons aussi rédigé des guides sur la compensation pour la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Réunion et travaillons actuellement sur un guide relatif à la démarche ERC en Guyane. Nous avons réalisé des études d'harmonisation, notamment pour l'ancienne région Languedoc-Roussillon - et la région Occitanie poursuit cette démarche. Récemment, nous avons rédigé un guide avec l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) sur la caractérisation des fonctions des zones humides, afin de promouvoir l'harmonisation des méthodologies et de tirer notre profession vers le haut.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Est-ce un guide méthodologique fondé sur la compensation surfacique ?

M. Mathias Prat. - Ce n'est pas du tout notre démarche.

M. Fabien Quétier, directeur d'études au sein du bureau d'études Biotope. - Ce guide répond à l'évolution du contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) qui prescrivent, si possible, des compensations de nature fonctionnelle plutôt que surfacique. Jusqu'alors, aucun référentiel ne permettait au maître d'ouvrage, aux services instructeurs ou à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), ex ONEMA, ou aux bureaux d'études prestataires de concevoir des mesures compensatoires avec une approche fonctionnelle plutôt que surfacique. Nous avons travaillé avec le Muséum, l'ONEMA et l'IRSTEA pour évaluer le niveau de fonctionnalité d'une zone humide avant et après impact, et adopté la même démarche pour le site de compensation. On caractérise ainsi la diminution de fonctionnalité du fait des impacts d'un projet d'aménagement et l'augmentation souhaitée des fonctionnalités du fait des interventions au titre de la compensation, afin de juger si, oui ou non, le niveau de fonctionnalité a été maintenu dans le bassin versant. Nous sommes très attachés à ce type de raisonnement dépassant les faiblesses d'un raisonnement surfacique qui, parfois, aboutit arbitrairement à choisir des ratios surfaciques sans réfléchir au contenu technique des mesures proposées sur telle ou telle surface ; cela rend parfois les engagements des maîtres d'ouvrage entièrement irréalistes dans leur mise en oeuvre et non nécessairement pertinents.

Nous participons à plusieurs instances de réflexion techniques et scientifiques sur des approches fonctionnelles. Nous avons testé ces approches sur les espèces protégés dans différents projets, en raisonnant sur les populations d'espèces, les exigences d'habitat et en qualifiant ces derniers de plus ou moins favorables à l'espèce. Favorabilité et fonctionnalité reviennent au même. Autant que possible, nous promouvons cette mise en miroir des pertes et des gains de fonctionnalité.

Directeur d'études, j'ai rejoint Biotope en 2011 après un passage par la recherche publique. J'interviens en transversal auprès des différentes agences de l'entreprise sur les sujets ERC et notamment la compensation, en France, dans les DOM et à l'étranger. Il se développe donc une communauté de pratiques sur les approches fonctionnelles et organisationnelles pour mettre en oeuvre la compensation : l'accès au foncier, l'organisation du financement, le suivi et le contrôle de la mise en oeuvre.

Biotope a été l'un des premiers bureaux d'études à travailler avec le ministère sur les lignes directrices ERC, et avec des collectivités locales ou les services déconcentrés de l'État pour les adapter à leurs spécificités, comme en Occitanie. Nous avons été auditionnés pour les travaux de modernisation du droit de l'environnement par l'intermédiaire de Syntec Environnement, syndicat des sociétés d'ingénierie. Via Syntec, nous avons participé à l'élaboration de la charte d'engagement des bureaux d'études. Nous avons été un précurseur dans le partage des données naturalistes, mises en oeuvre par la loi d'août 2016, mais que nous avions anticipé avec le Muséum. Nous dialoguons très activement avec le secteur de la recherche pour alimenter notre réflexion avec leurs travaux et leur faire un retour de terrain sur la mobilisation des résultats scientifiques.

Des débats interviennent aussi en dehors de la France. Ainsi, nous avons participé aux travaux de la Commission européenne sur l'initiative d'absence de perte nette de biodiversité (No Net Loss Inititative). La France est en avance pour son cadre réglementaire. D'autres pays européens s'interrogent aussi, comme l'Espagne et la Catalogne, ou les pays scandinaves - nous avions réalisé une mission pour le Conseil nordique. Nous collaborons avec l'Agence française de développement (AFD) sur des pays à très forte biodiversité et un haut niveau de menace en raison de leur développement économique et social, afin de mieux appliquer la séquence ERC. Ces pays ont des enjeux et des problématiques de gouvernance très différents de la France, mais une partie des solutions techniques se rejoignent.

Nous nous appuyons sur notre expérience concrète des projets et sur nos initiatives en matière de recherche-développement, grâce à cette approche fonctionnelle. Nous travaillons également sur les méthodes de réparation en nature des dommages accidentels à la biodiversité, notamment en cas de pollution. Certaines solutions techniques - méthodologies et équivalences - sont intéressantes puisqu'elles prennent en compte explicitement la dimension temporelle. Dans les cas de pollution, le milieu peut souvent, au moins en partie, se reconstituer, même s'il faut compenser la perte intermédiaire de biodiversité. Cela s'applique dans le cadre de la loi sur la responsabilité environnementale, malgré le manque de retours d'expérience, et peut faire partie de l'opérationnalisation de la notion de préjudice écologique.

Nous avons conseillé des collectivités territoriales, l'État et des organisations internationales comme l'OCDE sur les autres dimensions de la séquence ERC, et réalisons une veille très active sur les solutions de garantie foncière ou financière pour une bonne mise en oeuvre de la compensation. Nous nous étions positionnés pour monter un projet de compensation par l'offre lors de l'expérimentation nationale en 2011. Nous avions obtenu une lettre d'agrément mais avions finalement refusé de signer une convention avec le ministère car le marché de la compensation n'était pas mûr à l'époque : nous aurions vendu des compensations beaucoup plus coûteuses que les alternatives facilement disponibles - terrains publics ou naturels déjà intéressants pour la biodiversité - pour les aménageurs de l'Hérault. Ils n'avaient donc pas besoin de démontrer le gain de biodiversité ou de s'engager sur très long terme sur la vocation écologique des terrains.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous voulez sortir d'une logique purement surfacique. Quelle approche avez-vous retenue sur Notre-Dame-des-Landes ? Pourquoi refusez-vous l'approche surfacique sur la partie relative aux espèces protégées ?

M. Fabien Quétier. - La surface n'est pas un bon indicateur du niveau de biodiversité : il faut la qualifier. Nous calculons la compensation en travaillant tant sur le nombre d'hectares que sur le type de milieu. En raisonnant sur la catégorisation des surfaces, on perd la notion d'absence de perte nette, qui figure dans la loi de 2016, mais aussi déjà dans la doctrine de 2012 ou les lignes directrices de 2013. Selon certaines interprétations, la directive Habitats demandait que les dérogations ne soient accordées que si l'état de conservation des espèces était maintenu. Une approche purement surfacique de compensation d'une espèce à valeur patrimoniale élevée aboutirait à une compensation avec un ratio élevé - comme de 5 à 10 hectares de compensation pour un hectare impacté - tout en évitant de s'interroger sur ce qui est réalisé concrètement sur ces terrains pour améliorer la capacité d'accueil ou la qualité d'habitat pour les espèces impactées.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je ne suis pas sûr de comprendre. Nous avons vu des mesures compensatoires menées sur la LGV ou l'A65, comme une ancienne peupleraie transformée en mégaphorbiaie, avec création de mares : 12 hectares ont été reconstitués mais avec une valeur surfacique de 140 hectares, soit 9,5 hectares pour la bondrée apivore et 10 hectares pour le triton crêté, et cela fonctionne bien. De même, les méthodes de sylviculture ont été modifiées pour que les fadets des laîches se développent mieux ; la méthode surfacique est satisfaisante dans ce cas. Nous avons constaté un meilleur encadrement scientifique de la méthode surfacique.

M. Mathias Prat. - La méthode surfacique suppose des engagements de moyens inscrits dans les arrêtés préfectoraux. Elle prévoit un certain nombre d'hectares à compenser, sans engagement particulier sauf s'il y a un accompagnement très fort des services instructeurs, du monde scientifique ou de l'ingénierie. La méthode miroir ou fonctionnelle intègre les notions de réussite, par objectif de résultat, et le suivi des résultats est intégré dans le développement de la méthode. Celle-ci doit être mesurable à chaque étape du programme de compensation. Actuellement, la pression est telle qu'on peut parvenir à de bons résultats. Biotope travaille sur mille projets par an. La plupart des projets échappent à toute surveillance. Les maîtres d'ouvrage ont des objectifs - inscrits dans les arrêtés - se limitant à des surfaces. Très souvent, il ne se passe rien ensuite, faute de moyens pour évaluer le gain de biodiversité à l'issue de l'opération.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ce n'est pas lié à la méthode. Une méthode surfacique bien menée avec un suivi et une obligation de résultats nous semble efficace : le maître d'ouvrage qui se retrouve avec une dette écologique extrêmement importante au départ - 25 000 hectares sur la LGV - peut choisir des terrains avec un fort gain de biodiversité pour regagner jusqu'à 15 à 20 hectares de dette par hectare impacté.

M. Fabien Quétier. - Il y a juste une incompréhension. Ce que vous décrivez n'est pas ce que nous qualifierions d'approche surfacique. Le maître d'ouvrage de la LGV n'a-t-il pas une dette écologique de plutôt 5 000 hectares ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - La surface est de 25 000 hectares avant mutualisation.

M. Mathias Prat. - C'est cumulé par espèce.

M. Fabien Quétier. - Ensuite, des arrêtés prescrivent des surfaces à compenser. Pouvez-vous expliquer la relation entre les 140 et les 12 hectares ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est une compensation surfacique par espèce. Mais vous connaissez mieux les systèmes que moi... Pour la bondrée apivore, le coefficient est de un. Si on restaure un espace ouvert favorable à cette espèce, il est aussi favorable au triton... On cumule ainsi les coefficients. Bien appliquée et avec un vrai suivi, cette méthode fonctionne bien.

M. Mathias Prat. - Il y a un travail de mutualisation et de recherche de fonctionnalité à travers cette analyse par milieu. Actuellement, les porteurs de projets en méthode surfacique impactant par exemple des zones humides ou des garrigues - avec un coefficient de 2 - vont rechercher des hectares sans se préoccuper des espèces qui seront couvertes, des milieux et des gains effectués... Il faut différencier les mesures de compensation d'un haut niveau comme pour la LGV SEA, qui intègrent une approche fonctionnelle dans la mise en oeuvre de la méthode surfacique de la majorité des projets, qui restent centrés sur une approche purement fonctionnelle.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pour les très grands projets avec des moyens de suivi important cette méthode fonctionne. Si on l'appliquait à Notre-Dame-des-Landes, quelle serait la dette écologique surfacique de ces 1 400 hectares ? Cela a été fait sur tous les autres projets, et vous connaissez très bien ce projet. Vous avez dû comparer les deux méthodes pour arriver à votre proposition...

M. Fabien Quétier. - Nous ne disposons pas de ces chiffres car le maître d'ouvrage n'avait pas retenu cette démarche. C'est extractible depuis les dossiers de demande d'autorisation, puisqu'ils mentionnent les surfaces d'habitat des différentes espèces. En appliquant les mêmes ratios surfaciques que pour la ligne SEA, on arrivera à un chiffre en surface, en fonction du niveau d'impact, mais nous estimons que ce raisonnement n'est pas abouti. Il faut savoir ce qu'on fera ensuite des terrains considérés.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je ne veux pas savoir combien d'hectares doivent être trouvés pour la compensation, mais quelle est la dette surfacique avant de trouver les hectares de compensation qui cumulent la dette. On peut avoir une dette surfacique de 30 000 hectares et disposer de 10 hectares merveilleux de compensation en valant 30 000. Quel est le niveau de dette ?

M. Mathias Prat. - Nous ne disposons pas de ce chiffre, mais nous pourrions obtenir des chiffres similaires. La méthode surfacique part de surfaces d'impact auxquelles sont appliqués des ratios multiplicateurs, et l'on obtient un chiffre élevé. Ensuite, on trouve des sites de compensation sur lesquels on mutualise. Notre méthode intègre cela dès l'amont : nous réalisons de l'analyse fonctionnelle et de la mutualisation. Dans le premier système, il y a des engagements surfaciques avec une approche stricte sur les espèces, mais derrière il y a forcément une approche fonctionnelle de mutualisation. Notre méthode l'intègre directement.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Cet exercice n'a-t-il pas été réalisé ?

M. Mathias Prat. - Il n'a pas été fait sur Notre-Dame-des-Landes mais il a été réalisé sur la démarche ERC avec la DREAL Languedoc-Roussillon il y a quelques années. Elle a réuni l'ensemble des bureaux d'études de la région, chacun appliquant sa méthode usuelle : méthode surfacique, méthode combinatoire avec un aspect qualitatif, et nous avons appliqué notre méthode miroir. Globalement, il y avait plus de différences sur la façon d'appréhender l'ensemble du processus ERC que sur le résultat des terrains choisis pour faire la compensation, relativement proches. Une méthode surfacique doit être complétée par une vérification fonctionnelle lourde.

M. Fabien Quétier. - Vous évoquez un processus de mutualisation pour ramener des surfaces simplement additionnées à une démarche fonctionnelle, ce que nous faisons par notre approche en miroir. Mais nous le faisons en amont de la demande d'autorisation ; elle est intégrée au dossier de dérogation. Les résultats figurent dans les arrêtés. Plutôt que de laisser ce travail de mutualisation à des phases postérieures liées à la mise en oeuvre, il s'agit de donner les moyens, tant au maître d'ouvrage qu'aux services de l'État, d'avoir toutes les clefs pour comprendre, au moment de l'autorisation, la manière dont la compensation sera concrètement mise en oeuvre. Au-delà du dimensionnement, un des soucis majeurs est le défaut de mise en oeuvre de la compensation.

M. Fabien Quétier. - Nous évoquons des grands projets où l'État et les maîtres d'ouvrage ont les moyens de mettre en oeuvre la compensation. J'entends vos arguments, mais ils ne valent que pour des projets « vitrines » pour lesquels la surveillance de l'État s'exerce pleinement.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous devez avoir un inventaire précis surfacique des différentes espèces protégées concernées ? Nous pouvons faire le calcul à partir de cela.

M. Fabien Quétier. - Oui, nous disposons d'une cartographie des habitats d'espèces sur la zone du projet.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous allez nous adresser ces documents. Nous essayons de comprendre votre méthode. Tirons le fil et prenons un exemple. Le triton crêté doit être assez présent sur l'ensemble de la zone, mais sur quelle surface ? Ou avez-vous le chiffre du triton palmé ?

M. Fabien Quétier. - Le plus fort enjeu de conservation sur la zone était le triton marbré.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Combien d'hectares de triton marbré sont sur la zone ?

M. André Trillard. - Que faites-vous ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous évaluons la méthode scientifique.

M. André Trillard. - Je me permets d'intervenir. Le « nous » utilisé par le rapporteur est un « nous » de majesté, il ne nous englobe pas tous.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est le rôle du rapporteur.

M. André Trillard. - Nous refaisons une discussion détaillée entre la DREAL et le porteur de projet. Il fallait demander aux représentants de Biotope de venir avec le dossier pour le défendre. Nous sommes en train de réaliser une instruction à charge du projet de Notre-Dame-des-Landes. Je ne peux pas approuver cela, ni l'affirmation du rapporteur sur l'obligation de résultats.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est dans la loi !

M. André Trillard. - Scientifiquement, il est impossible de fixer par la loi une obligation de résultat absolue. On doit fixer l'objectif et les moyens, et revoir et adapter le projet régulièrement pour tendre vers ce résultat. En agriculture, à part Perette qui a cassé depuis longtemps son pot au lait, personne n'imagine que tout se passe comme ce que des politiques de haut niveau ont décidé. La nature s'adapte à sa façon, avec parfois des surprises allant dans un sens parfois inverse - bien meilleur - que ce que l'on avait imaginé. Jugeons l'application des mesures prescrites et l'efficience à des laps de temps raisonnables. On ne peut écarter le fait que des malveillants aient rajouté ou détruit des animaux pour que la démonstration soit encore meilleure... Il fallait demander avant à nos intervenants de venir avec le dossier de Notre-Dame-des-Landes...

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous essayons juste de comprendre, à travers un exemple, la méthode d'unités de compensation. Le triton marbré est un bon exemple. Sur combien d'hectares est-il présent ?

M. Fabien Quétier. - Nous ne pensions pas avoir besoin de tous ces chiffres. Je peux juste vous expliquer le raisonnement. Des mares devant être artificialisées sur le projet d'aéroport et la desserte routière ont été identifiées, localisées et inventoriées pour estimer le nombre de tritons effectivement présents. Cela nous donne l'impact. Nous avons de l'habitat pouvant supporter tel effectif de triton marbré qui disparaît. La solution de compensation doit restaurer ou créer de nouvelles mares pouvant accueillir cette même quantité de tritons. Certes, des inconnues subsistent sur notre capacité à prédire combien de tritons seront accueillis dans ces nouvelles mares. Nous avions proposé au maître d'ouvrage, qui l'a accepté, de créer un programme de recherche avec des partenaires scientifiques pour suivre la recolonisation de ces mares et les abondances pour calculer les effectifs de tritons. Vous le voyez, à aucun moment il n'est question de surfaces.

Cette démarche, acceptée par le maître d'ouvrage et les services de l'État, a été en aval prévue dans un partenariat entre le maître d'ouvrage et l'université d'Angers. Je ne sais quelle fut l'application sur le terrain, compte tenu de la situation, mais le raisonnement sur cette espèce à fort enjeu visait les effectifs et non les surfaces. Vous avez une mise en miroir.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Sur le terrain, nous avons été interpellés en voyant une mare creusée par Aéroports du Grand Ouest (AGO) dans un sous-bois forestier - ce triton a un comportement forestier - dans un endroit où il y avait déjà des mares plus anciennes. S'il y a déjà une mare à 6 ou 8 mètres, qu'est-ce qui détermine la population de tritons, le nombre de mares ou le sous-bois ? Si on remet une deuxième mare juste à côté de la première, augmente-t-on la population de tritons ? Selon quelle étude scientifique ? Ne va-t-on pas avoir le même nombre de tritons sur deux mares ? La zone de diffusion du triton crêté est environ de 250 mètres autour d'une mare. Ici, une mare est creusée à moins de 250 mètres d'autres mares. S'il y a un climax sur la prairie, il y aura moins de tritons dans chaque mare, ils seront plus tranquilles mais on ne bougera pas les populations. Il n'y aura donc aucune compensation. Quelle est votre fondement scientifique indiquant que plus on met de mares, plus la population augmente, et que le climax sur le couvert forestier change ?

M. Fabien Quétier. - La démarche scientifique consiste à compter le nombre de tritons. Le programme de recherche utilisait des protocoles de capture, marquage, recapture estimant le nombre de tritons présents. Il faut estimer la population dans la mare initiale, créer la nouvelle mare et la suivre régulièrement pour savoir si la population augmente, et à quel niveau.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous n'aviez pas connaissance d'une étude scientifique prouvant que la multiplication des mares aboutit à la multiplication des tritons ?

M. Fabien Quétier. - La corrélation entre la disponibilité d'habitat favorable pour une espèce et ses effectifs est prouvée.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'habitat favorable est-il le couvert forestier ou la mare ?

M. Fabien Quétier. - L'important est l'habitat limitant.

M. Mathias Prat. - Vous avez évoqué la LGV SEA pour laquelle le programme de compensation a pu se déployer dans sa totalité, et pour laquelle tout s'est bien passé. À Notre-Dame-des-Landes, pour l'instant, le programme n'a pas démarré. La mare creusée ne peut pas être considérée comme répondant à un besoin de compensation. Cette opération doit se voir dans sa globalité, dans l'ensemble des fonctionnalités nécessaires au développement de la population de tritons. Cela concerne l'ensemble de ses habitats, et non une seule mare. On ne vous a donc pas présenté un programme de compensation mais le creusement d'une mare.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - La mare n'a pas de valeur d'unité de compensation dans votre système ?

M. Mathias Prat. - Pas toute seule. C'est une démarche purement surfacique de détruire une mare et d'en recreuser une. Cela ne marche pas comme cela.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est un consensus entre nous. Nous avons bien compris ce que nous avons vu sur l'A65 et la LGV. Ici, nous avons vu des terrains en bon état écologique, avec déjà un climax. On nous a montré des travaux de génie écologique dans ces territoires en bon état. Quelle valeur d'unité de compensation ajoute-t-on ? On ne raisonne qu'en additionalité... Notre trouble vient de là. Est-ce que cela n'a aucune valeur de compensation si le climax existe déjà ?

M. Mathias Prat. - Seul, cela n'a pas de valeur. Derrière, il faut mettre en place un programme.

M. Fabien Quétier. - L'additionnalité est le principal reproche qu'on pourrait faire aux approches purement surfaciques ne faisant que l'acquisition d'un milieu déjà favorable et le confiant à un gestionnaire sans autre additionnalité qu'une gestion courante. Cela nous semble peu pertinent, d'où notre réflexion fonctionnelle pour identifier de quoi ont besoin ces espèces : de mares pour se reproduire, de milieux terrestres... L'évaluation doit être menée sur un territoire donné et connaître le facteur limitant de l'effectif. Dans certains cas, ce sera les mares ; dans d'autres, le reste de l'habitat. Les propositions à l'époque mixaient les deux cas : le programme visait à créer des mares, à restaurer des mares dégradées et à travailler les espaces alentour pour faire reculer les activités agricoles impactant le plus ces animaux. Il ne suffit pas de creuser une mare et de compenser une mare pour une mare mais d'avoir une réflexion en termes d'habitat pour l'espèce. Le cas de Notre-Dame-des-Landes n'est pas bon pour voir la complétude de cette approche, en raison des décalages dans la mise en oeuvre du programme. Mais dans d'autres cas, cette démarche a été très bien accueillie, tant par les naturalistes, les services de l'État et des collectivités territoriales, que par la profession agricole. Ainsi, pour le contournement entre Nîmes et Montpellier, un raisonnement sur les habitats de l'outarde canepetière a permis de proposer des mesures analogues à des mesures agro-environnementales afin que les agriculteurs convertissent des parcelles pour créer un habitat favorable à l'espèce, alors qu'elles ne l'étaient pas précédemment. Il y a cette notion d'additionnalité. Est-ce ce que vous qualifiez de surfacique ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Non, nous raisonnons tous deux en fonctionnel. Quelle a été votre réaction sur l'avis sévère - avec douze réserves très fortes - du collège d'experts mis en place par l'État pour juger des mesures compensatoires ?

M. Mathias Prat. - Il y a eu trente réserves sur le projet de ligne SEA... Ces réserves sont relativement classiques sur des grands projets complexes avec de nombreuses espèces concernées. Avec douze réserves, nous sommes pratiquement dans la moyenne. Ce grand nombre de recommandations est normal.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Biotope a-t-il rédigé une réponse argumentée sur les douze réserves ?

M. Fabien Quétier. - Le maître d'ouvrage a répondu.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous lui avez probablement rédigé une note technique que vous allez nous transmettre ?

M. Mathias Prat. - Si les engagements sont insuffisants, le maître d'ouvrage les redéfinit, sur un même volume ou un volume plus important. S'il faut redéfinir ou préciser le programme, nous l'accompagnons pour répondre à ces questions.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le collège d'experts remettait en cause l'adéquation de la méthode de compensation, soulignait son excessive complexité, et contestait le choix et le calcul des coefficients de compensation. Sur ce dernier point, vous avez dû rédiger une réponse technique très argumentée sur votre méthode... En disposer nous permettrait de mieux comprendre...

M. Mathias Prat. - Nous avons produit différents documents. Le collège d'experts les a analysés. Nous avons répondu à certains points. Je ne sais pas si nous avons reprécisé la méthode des ratios mais nous vous transmettrons ces documents soumis aux services instructeurs.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Comment compensez-vous les prairies oligotrophes mésophiles ?

M. Mathias Prat. - Nous les compensons par des opérations de restauration de prairies afin de les orienter vers des prairies oligotrophes, au sein d'un programme. Nous cherchons des terrains et nous identifions, par un pré-diagnostic, les gains de biodiversité pouvant être réalisés - des peupleraies, des terres agricoles converties en prairies et qui évoluent grâce à des mesures de génie écologique ou hydraulique - afin d'atteindre les objectifs.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Comment reconstituer des prairies oligotrophes ?

M. Mathias Prat. - Il existe de nombreux habitats où toute la profession, y compris scientifique, manque de retours d'expérience, même si nous maitrisons assez bien la reconstitution de zones humides. Une partie de la compensation peut s'orienter vers de l'expérimentation, mais lorsque c'est trop compliqué, nous ne nous engageons pas sur ce terrain.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous remercie. Pourrez-vous nous transmettre les documents évoqués ?

M. André Trillard. - Pourrez-vous notamment nous transmettre l'évaluation du nombre de tritons marbrés sur ce territoire ? Sont-ils des centaines ou des milliers ? Il faut avoir un point de départ pour évaluer ensuite la compensation. J'espère que le SDAGE évoqué n'est pas celui de Vilaine ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il s'agit du SDAGE du bassin-versant Loire-Bretagne.

M. André Trillard. - La compensation surfacique ne peut pas durer à cette vitesse-là : on ne peut pas dire que trop de surfaces sont utilisées par les constructions, et parler avec détachement de 25 000 hectares. Cela correspond à trois cantons ruraux !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ces hectares se cumulent entre eux, la compensation est moindre au final.

M. André Trillard. - On ne peut continuer sur cette base de surface sans regarder ce qu'on met à l'intérieur. Je m'arrêterai là mais je n'en pense pas moins...

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il s'agit de la dette et non de la surface.

La réunion est suspendue à 10 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de MM. Jean-François Asmodé (OGE), Pascal Fournier (Grege) et Stéphane Pradon (Egis environnement), de Mme Rebecca Briot et de M. Vincent Guillemot (Dervenn) (sera publiée ultérieurement)

La réunion est ouverte à 10 h 10.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous poursuivons nos auditions des bureaux d'études concernés par la définition et la mise en oeuvre des mesures compensatoires pour les projets d'infrastructures que nous étudions. Nous recevons l'Office de génie écologique (OGE), bureau d'études spécialisé dans l'expertise des milieux naturels qui a notamment participé au complément d'étude environnementale à la suite des remarques du collège d'experts en 2013 sur le projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes ; le bureau d'études Dervenn, qui a également participé à ce complément d'étude ; le Groupe de recherche et d'étude pour la gestion de l'environnement (GREGE), bureau d'études sur l'environnement spécialisé dans la conservation des mammifères et de leurs habitats, qui a notamment réalisé en 2013-2014 l'étude sur le campagnol amphibie à Notre-Dame-des-Landes et qui a été mobilisé sur l'A65 pour l'inventaire écologique de certaines espèces spécifiques - vison d'Europe, loutre -, la définition des passages à faune, le montage du dossier administratif sur le volet compensation pour les espèces protégées faune et flore, et la vérification de la transparence écologique de l'infrastructure ; et Egis Environnement, mobilisé sur l'A65 et la LGV SEA pour des études préalables et les dossiers de déclaration d'utilité publique.

Nous recevons donc M. Jean-François Asmodé, directeur de l'OGE, M. Pascal Fournier, du GREGE, M. Stéphane Pradon, directeur adjoint de Egis Environnement, Mme Rebecca Briot, directrice adjointe et M. Vincent Guillemot, directeur des études de Dervenn. Notre réunion est ouverte au public et à la presse. Elle fera l'objet d'une captation vidéo et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Jean-François Asmodé, Pascal Fournier, Stéphane Pradon, Mme Rebecca Briot et M. Vincent Guillemot prêtent successivement serment.

Vous avez reçu un questionnaire indicatif, pour lequel nous apprécierions d'avoir vos réponses par écrit après cette audition. Pouvez-vous nous indiquer les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête ?

M. Jean-François Asmodé, directeur de l'Office de génie écologique (OGE) - Nous avons travaillé sur les contrôles des zones humides prévues pour la compensation sur Notre-Dame-des-Landes et nous avons recherché des terrains pour la compensation, en particulier forestière, sur la LGV SEA.

M. Pascal Fournier, gérant du Groupe de recherches et d'études pour la gestion de l'environnement (GREGE). - Docteur vétérinaire, je dirige le GREGE, bureau d'études spécialisé dans l'étude, le suivi et la conservation des mammifères. Nous sommes intervenus dans trois des projets concernés : l'A65, la LGV SEA et Notre-Dame-des-Landes pour les études sur le campagnol amphibie. Nous avons répondu par écrit. Je n'ai aucun lien avec la réserve d'actifs naturels de la plaine de Crau.

Mme Rebecca Briot, directrice adjointe de Dervenn. - Dervenn est intervenu à deux reprises sur Notre-Dame-des-Landes. Notre pôle travaux y a creusé six mares pour accueillir des transferts d'espèces - certaines ont été comblées depuis - et notre pôle études a réalisé un diagnostic écologique du foncier appartenant à Aéroports du Grand Ouest (AGO) sur la zone orientale du projet pour évaluer leur éligibilité à accueillir des mesures compensatoires.

M. Vincent Guillemot, directeur des études de Dervenn. - Il en est de même pour moi.

M. Stéphane Pradon, directeur adjoint d'Egis environnement. - Egis Environnement est intervenu sur trois de ces projets. Nous avons réalisé l'étude d'impact et le dossier d'enquête d'utilité publique pour la direction départementale de l'équipement de Loire-Atlantique (DDE 44) et l'étude d'impact de l'aérogare pour la société concessionnaire en 2011-2013.

Nous sommes intervenus très en amont du projet A65 pour réaliser l'étude d'impact et le dossier de déclaration d'utilité publique (DUP) pour la DREAL, puis une partie d'ingénierie environnementale et le dossier de demande de dérogation « espèces protégées » sur la base des études écologiques réalisées par des bureaux d'études spécialisées, dans le cadre du partenariat public-privé (PPP) pour le groupement Eiffage. Nous avons également réalisé le bilan loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) environnemental, un an et cinq ans après sa mise en service.

Nous avons participé aux études préliminaires sur la LGV SEA dans les années 2000 avec la SNCF, puis réalisé l'étude d'impact et le dossier DUP entre 2003 et 2005 sur la section Angoulême-Bordeaux. Dans le cadre du PPP avec Vinci, nous avons réalisé une partie de l'ingénierie environnementale et produit les dossiers de demande de dérogation relatifs aux espèces protégées et le dossier de police de l'eau.

M. Stéphane Pradon. - Egis Environnement appartient au groupe Egis, société d'ingénierie regroupant 140 environnementalistes travaillant dans les domaines des infrastructures, de l'industrie, de la ville et du bâtiment. Nous avons un certain nombre de domaines d'expertise environnementale comme le paysage, l'acoustique, la qualité de l'air, les odeurs, les sites et sols pollués, l'écologie et l'ingénierie environnementale.

Nous intervenons à différents stades d'élaboration des projets d'infrastructures, aussi bien dans des phases très en amont comme le débat public, les études préliminaires, les avant-projets sommaires jusqu'à la DUP, où nous pouvons appliquer la séquence ERC. Nous intervenons aussi par de l'ingénierie intégrée, en parallèle avec les équipes techniques de conception de projet.

Nous intervenons dans l'ensemble des dossiers à caractère réglementaire comme l'étude d'impact, la DUP, les dossiers d'autorisation unique regroupant les demandes de dérogation « espèces protégées » et les dossiers au titre de la loi sur l'eau. Nous intervenons aussi dans le cadre de la maîtrise d'oeuvre en études et en phase travaux, avec une partie de management environnemental des travaux, de contrôle environnemental des travaux, et sur la bonne application des prescriptions des arrêtés préfectoraux - loi sur l'eau, espèces protégées... - pendant les phases travaux. Nous intervenons aussi un an et cinq ans après la mise en service pour les bilans environnementaux prévus par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI).

En fonction des contrats qui nous lient avec nos clients, nous pouvons travailler sur une simple expertise dans un domaine de spécialité - acoustique, écologie, paysage... - ou participer en tant que maître d'oeuvre à l'ingénierie du projet, et donc à l'écoconception de ces projets. Tout dépend du type de contrat nous liant à l'aménageur.

Notre intervention sur la séquence ERC dépend du stade d'avancement dans lequel on intervient. Plus nous intervenons en amont, plus nous serons capables d'appliquer cette démarche et surtout d'éviter des impacts, notamment lors des études préliminaires. À travers des méthodes - vérifiées par plus de quinze ans d'expérience - comme des analyses multicritères environnementaux - sur les critères environnementaux, techniques, socio-économiques -, nous pouvons comparer les scénarios, les fuseaux, les tracés, et éviter les secteurs les plus sensibles d'un point de vue environnemental, comme des sites protégés.

Cette démarche ERC s'applique à toutes les phases du projet, y compris lors des travaux. Nous maîtrisons davantage cette démarche lorsque nous pouvons influencer la conception et l'ingénierie du projet, son tracé et son dimensionnement. Lorsque nous intervenons uniquement en tant que bureau d'études environnementales, nous ne pouvons pas forcément influencer la conception du projet. C'est un processus itératif avec la conception du projet, la concertation de l'ensemble des parties prenantes - élus, associations, scientifiques -, une démarche intégrée mêlant tous ces critères.

Lorsque nous produisons les demandes de dérogation « espèces protégées », comme pour l'A65 et la LGV SEA, nous travaillons soit directement, soit avec des bureaux d'études en lien contractuel avec le maître d'ouvrage, pour synthétiser l'ensemble des enjeux écologiques du projet, apprécier les impacts écologiques, et proposer comment compenser.

Nous avons l'habitude de travailler en synergie avec les services de l'État, comme les directions départementales des territoires (DDT), la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN), l'Office nationale de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), le Commissariat général au développement durable (CGDD) ou l'autorité environnementale. Nous prônons toujours une concertation préalable avec les services instructeurs, dès le démarrage des études. Nous avons participé à la rédaction de plusieurs guides du ministère sur la séquence ERC ou la prise en compte de l'environnement dans les grands projets d'infrastructures. Ce travail est très riche.

Mme Rebecca Briot. - Dervenn est une entreprise indépendante d'études et de travaux de génie écologique, créée en 2002, située à Rennes, et rassemblant 30 personnes. Notre pôle travaux réalise des opérations de création, restauration et entretien des habitats naturels dans le grand ouest, tandis que notre pôle études intervient sur la séquence ERC pour des maîtres d'ouvrage publics et privés, soit en amont pour les états initiaux en tant que bureau d'études expert écologue, soit en aval pour l'assistance environnementale à maîtrise d'ouvrage et pour la conception opérationnelle de mesures compensatoires, leur mise en oeuvre et leur suivi, en s'appuyant sur un retour d'expérience de quinze ans du pôle travaux sur le génie écologique. Nous intervenons donc peu sur les volets « éviter-réduire », davantage du ressort de bureaux d'études plus généralistes pilotant l'étude d'impact, mais davantage sur le volet « compenser » pour du génie écologique et des mesures opérationnelles.

Nous travaillons sur divers projets de compensation, du petit projet de lotissement aux grosses infrastructures. Depuis 2014, nous pilotons un groupe de travail sur la compensation de la LGV Bretagne-Pays de la Loire pour le compte d'Eiffage-Rail Express, filiale à détenue à 100 % par Eiffage : nous réalisons la définition opérationnelle des mesures, l'obtention des autorisations réglementaires, l'ensemble des études techniques préalables et la mise en oeuvre des travaux sur les 150 sites de compensation avant l'ouverture de la ligne. Notre contrat se poursuit jusqu'en 2036 pour le suivi, l'entretien des mesures compensatoires et l'animation du réseau de locataires agricoles.

Dervenn porte également un projet expérimental de compensation par l'offre depuis 2012, à la suite de l'appel à projet du ministère de l'écologie, pour développer en Bretagne des sites naturels de compensation en lien avec les services déconcentrés de l'État, en insistant sur les usages d'un site et la conciliation des objectifs agricoles ou forestiers et les objectifs écologiques. Nous soutenons notamment le modèle agricole extensif breton qui a modelé nos paysages et la biodiversité.

M. Jean-François Asmodé. - OGE est une société indépendante créée en 1991. À l'époque, le génie écologique laissait perplexe. Une commission s'était réunie au ministère en charge de l'écologie. C'est notre coeur de métier, que nous appliquons dans les projets que nous développons pour nos clients. Plus nous intervenons en amont, plus notre influence sur le projet est importante, en le calant sur les zones de moindre valeur écologique, ce qui permet de réduire son impact.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Y parvenez-vous ? Il nous a semblé que la réduction donnait lieu à moins de victoires que la compensation... Modifier un tracé de route n'est pas chose aisée.

M. Jean-François Asmodé. - Sur le tronçon Le Mans-Tours de l'A28, le blocage a été total. La victoire n'est certes pas garantie à tous les coups, et nous arrivons souvent trop tard. Mais nous intervenons en amont, en aval, et dans le suivi.

Sur les normes, nous sommes dans l'expectative. Nous sommes qualifiés en tant qu'organisme professionnel de qualification de l'ingénierie bâtiment industrie (OPQIBI) : c'est important, mais sans doute insuffisant. Dans d'autres pays comme l'Angleterre, les experts eux-mêmes, et non les structures, sont qualifiés par leurs pairs.

Les contrats que nous signons ne nous imposent qu'une obligation de moyens, non de résultats.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'introduction dans la loi d'une obligation de résultat changera-t-elle vos façons de travailler ?

M. Jean-François Asmodé. - Je l'ignore. La tendance actuelle est d'associer les experts du milieu naturel que nous sommes aux équipes d'ingénierie et de favoriser la co-construction, afin que le projet tienne la route d'un point de vue financier, social et environnemental.

M. Pascal Fournier. - GREGE est composé de cinq personnes, toutes spécialistes des mammifères, notamment les mammifères semi-aquatiques. Nous réalisons des études et inventaires sur ces espèces, sur la base desquels nous proposons ensuite des mesures de conservation. Le volet « mammifères » des projets d'aménagement porte le plus souvent sur les mammifères terrestres, parents pauvres des études réalisées en la matière - nous reviendrons peut-être sur les normes d'inventaires... Nous intervenons donc à la demande des maîtres d'ouvrage ou des bureaux d'études sur les espèces constituant un enjeu important pour le projet mené, comme peut l'être le vison d'Europe, à tous les stades de la séquence ERC : des études préalables aux compléments d'investigation, selon le coût et l'état des projets.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le vison d'Europe revient en effet souvent dans les grands projets d'infrastructures que nous avons étudiés. Sont-ils une catastrophe pour l'espèce, ou au contraire, grâce aux mesures de compensation, une chance de le préserver ?

M. Pascal Fournier. - Il est difficile de vous répondre. On ne peut sans doute pas parler de désastre. Notre travail relève plus de la réduction que de la compensation, dans le cadre du chantier de la LGV Sud Europe Atlantique, par exemple. Peu de gens le savent, mais le vison d'Europe est l'un des trois mammifères les plus menacés au niveau européen, sinon mondial, mais personne n'en parle et l'on ne fait pas ce qu'il faut pour le sauvegarder, même si des dispositions réglementaires imposent des études et des mesures dans le cadre de la séquence ERC.

À l'exception du risque de collision propre aux routes, les LGV et les infrastructures routières ont les mêmes effets : surmortalité, cloisonnement des populations et perte d'habitat indirect. Le vison souffre davantage d'une chute de sa population que d'un manque d'habitat, mais toute destruction d'habitat, notamment en zone humide, réduit sa capacité d'accueil. On peut mettre en place des mesures de réduction : dans le cas de l'A65 par exemple, le tracé a pu être modifié, et sur ce chantier comme sur celui de la LGV, le maximum a été fait : tous les cours d'eau, fossés et écoulements sont équipés de passages. Sur les autres infrastructures, on ne se préoccupe que des grands cours d'eau et les fossés ne sont pas équipés. La destruction d'habitat reste inévitable et donne lieu à des mesures compensatoires. Sur la LGV, nous avons proposé avec les associations non pas de compenser la destruction d'habitat au plus près des infrastructures comme c'est l'usage, car cela n'a pas beaucoup de sens pour le vison d'Europe, mais d'agir massivement sur les derniers noyaux de population et de lutter contre la mortalité routière.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le vison d'Europe fait l'objet d'un plan national d'action...

M. Pascal Fournier. - Oui, après le plan national 1999-2003, le plan 2007-2011, nous sommes dans une phase transitoire avant l'entrée dans le troisième plan.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les maîtres d'ouvrage entendent assez bien qu'il faut construire différemment, quitte à reporter le coût supplémentaire sur l'État ou les collectivités. Financer le suivi de long terme du fonctionnement des infrastructures et de leur impact sur l'environnement est plus compliqué. Ne faut-il pas accompagner les aménageurs dans la durée davantage que les inciter à construire ponts, tunnels et autres aménagements lourds en début de chantier ?

M. Pascal Fournier. - De tels aménagements, lourds ou non, sont de toute façon indispensables. Faire un chèque en blanc aux concessionnaires pour les actions de compensation ne me semble pas opportun. De plus, ce n'est pas leur coeur de métier. Nous pouvons les orienter. C'est ce que nous faisons sur la LGV mais c'est un cas particulier. Comment faire pour les espèces présentant un enjeu moindre ? Aidons-les plutôt à construire un projet de compensation adapté à l'espèce considérée. Enfin, le lien entre les bureaux d'études qui participent au projet et ceux qui font des offres de compensation ne pose pas véritablement problème dans la définition de la séquence ERC : ne les séparons pas par principe.

Mme Rebecca Briot. - Permettez-moi d'apporter un retour d'expérience sur le financement dans la durée. Notre contrat sur la LGV Bretagne Pays-de-la-Loire court jusqu'en 2036 ; sur les terrains mis à disposition, des baux ruraux environnementaux sont passés avec les agriculteurs locataires pour un euro symbolique contre le respect du cahier des charges, et des budgets d'entretien, de suivi et d'animation agricole sont prévus. Notre contrat prévoit une obligation de résultat, mais un certain nombre d'aléas ont été chiffrés, par précaution, comme la perte massive d'exploitation ou des mesures non pérennes.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Votre contrat a donc la même durée que la concession ?

Mme Rebecca Briot. - Oui, jusqu'en 2036, date de fin du partenariat public-privé.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est extraordinaire ! Toute entreprise en rêve. Même si cela semble logique du point de vue du suivi.

Nous avons perçu des efforts de génie écologique, et il existe une vraie réflexion scientifique sur certains terrains de compensation. Quel est, toutefois, l'état de la connaissance ? Certes, il manquera toujours des informations, mais le stock dont nous disposons suffit-il pour tenir des stratégies de zéro perte nette, ou fait-on des paris sur l'avenir ?

M. Jean-François Asmodé. - Peu de projets n'affichent aucune perte nette. C'est une ligne de conduite, pas un objectif à atteindre. Si l'on parvient à préserver telle espèce, telle autre est touchée...

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Est-ce le cas, même si, grâce à la dynamique économique des grands projets, les moyens financiers d'une large reconquête sont disponibles ?

M. Stéphane Pradon. - Nous avançons certes sur le plan méthodologique depuis une dizaine d'années, mais nous manquons encore cruellement de retours d'expérience. Les mesures compensatoires sont somme toute très récentes et les premiers suivis sont en cours de réalisation. Nous avons travaillé pendant vingt ans sur les suivis après mise en service dans le cadre des bilans socio-économiques et environnementaux prévus par la loi LOTI : la matière, très riche, est restée dans le tiroir d'un maître d'ouvrage ou les armoires des bureaux d'études ou du ministère et n'a jamais été exploitée. Sur la compensation, nous n'en sommes qu'aux débuts : notre recul n'est que de quelques années. Les chantiers de l'A65, des LGV Sud Europe Atlantique et Bretagne Pays-de-la-Loire, du contournement de Montpellier, donnent lieu à des concessions de longue durée et à des engagements compensatoires importants : il faut organiser l'exploitation de ces retours d'expérience.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - À qui cela incombe-t-il ? Au Muséum d'histoire naturelle ? À l'Agence française pour la biodiversité (AFB) ?

M. Stéphane Pradon. - À mon sens, plutôt l'AFB.

M. Jean-François Asmodé. - Les réunions organisées pour dresser les bilans LOTI des infrastructures de plus de vingt kilomètres rassemblent beaucoup de monde un an après, mais au bout de dix ans, les équipes projet, celles des services de l'État ou des collectivités ont disparu ! Ce sont les bureaux d'études qui conservent la mémoire des projets.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avez-vous des exemples de stratégies de compensation bien conçues il y a dix ans mais qui, faute de suivi, n'ont rien donné ?

M. Jean-François Asmodé. - Oui, en matière d'urbanisme : certains espaces naguère gelés à l'urbanisation sont désormais grignotés par des projets de construction.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Faut-il, dans les plans locaux d'urbanisme, améliorer l'information sur les stratégies de compensation prévues ?

M. Stéphane Pradon. - Oui, cela irait dans le bon sens. Avant 2007 et les arrêtés ministériels sur les espèces protégées, certaines mesures compensatoires prescrites par les arrêtés pris au titre de la loi sur l'eau ou les déclarations d'utilité publique (DUP) ne voyaient jamais le jour, ce qui ne choquait personne.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les associations de protection de l'environnement ne portaient-elles pas plainte ? Elles n'ont peut-être pas plus de mémoire que les autres...

M. Stéphane Pradon. - Des bilans LOTI ont même pu en faire mention sans que personne ne réagisse.

M. Jean-François Asmodé. - Les bilans sont longs, requièrent du suivi, de la suite dans les idées... Or notre monde, fait de « zapping », en est dépourvu.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ce sera un point important de notre rapport.

Je reviens sur l'aspect scientifique. Nous avons observé la méthodologie sur le terrain : logique surfacique, dette par espèce... Est-ce la bonne méthode ? Vos méthodes diffèrent-elles ?

M. Vincent Guillemot. - Le principe d'équivalence est fondamental : on ne peut remplacer une zone humide par une haie, par exemple. Le principe de fongibilité aussi : la création d'une haie peut servir à une chauve-souris comme à un insecte. Ce principe permet de limiter l'utilisation surfacique de territoires agricoles. Il est difficile de généraliser, toutefois : les unités de compensation ne sont que des cas particuliers.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Certes, mais beaucoup d'aménageurs nous demandent un cadre ! Le principe d'équivalence peut servir de fondement ; il s'agirait alors de définir une dette surfacique, et de prévoir un système de mutualisation. Qu'en pensez-vous ?

M. Pascal Fournier. - Le calcul des ratios qui fondent l'estimation de la dette surfacique fait l'objet de débats, et la définition de la compensation elle-même est complexe : les entrées par espèce conduisent à une dette globalisée, mais comment déduire une centaine d'ouvrages routiers décidés en compensation pour les visons d'une dette calculée en habitats ? De plus, les modalités de calcul varient d'un projet à un autre. Les projeteurs utilisent toutefois tous un montant financier : sans doute faudrait-il donner une valeur financière à tous ces aspects. Autre question : fait-on de la restauration ou de la conservation ? L'objectif zéro perte en dépend.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous cherchons autant à simplifier qu'à élaborer un cadre le moins mauvais possible... La méthode la plus courante consiste à calculer une dette surfacique, à préciser les équivalences et à prévoir une possibilité de mutualisation. Là où il y a débat, un juge de paix est mis en place, comme sur le chantier de la LGV Tours-Bordeaux : à l'annonce des 65 hectares de compensation des menaces pesant sur l'outarde canepetière, les associations avaient hurlé à la disparition de la dernière espèce migratrice du monde. La médiation menée par le Muséum national d'histoire naturelle a porté ce chiffre à 700 hectares. Autre hypothèse : faire valider un accord de tous les acteurs par le Conseil national de protection de la nature (CCNPN), qui éviterait par exemple de dépenser beaucoup d'argent pour sauver la moitié d'un vison sur tel chantier alors que d'autres actions peuvent être conduites ailleurs.

M. Jean-François Asmodé. - Il faut en tout cas un système souple. La nature n'est pas la même dans la plaine de Niort, dans les Causses ou dans les Pyrénées.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Certes, mais trop de souplesse multiplie les contentieux. Il faut un cadre et un tiers chargé de veiller au consensus.

M. Vincent Guillemot. - Il faut travailler sur les échelles biogéographiques. M. Asmodé a raison, tous les cas diffèrent : la plaine de Niort, les landes des monts d'Arrhée ou le coeur des Alpes, ce n'est pas la même chose. Mieux vaudrait créer des groupes de travail au niveau régional, validés par les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN), instances scientifiques les plus qualifiées pour cet exercice. Cadrer les choses au niveau national ne peut vouloir dire qu'affermir les notions d'équivalence ou la thématique surfacique. Aux territoires biogéographiques, définis à une échelle suffisamment fine, de préciser les choses.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Même pour les espèces sur liste rouge ?

M. Vincent Guillemot. - Le flûteau nageant, qui fait l'objet d'un plan national d'action, est une espèce végétale aquatique courante en Bretagne, mais plus rare ailleurs. Le CSRPN n'arbitrera donc pas de la même manière une compensation en Bretagne ou dans le Massif Central... Faisons confiance aux territoires, aux associations, aux bureaux d'études locaux, aux CSRPN.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Si le CSRPN breton s'était prononcé sur l'escargot de Quimper, le centre d'entraînement du stade brestois aurait-il été construit à Plougastel-Daoulas ?

M. Vincent Guillemot. - Je l'ignore. Sur la sphaigne de la Pylaie, espèce quasiment endémique de la Bretagne et très présente dans les monts d'Arrhée, nous avons travaillé sans doute plus efficacement que si le dossier avait été traité par les experts à l'échelon national.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'enjeu reste de construire des consensus entre scientifiques, naturalistes et aménageurs. Le chantier de la LGV Bretagne Pays de la Loire a montré que nous pouvions y arriver.

M. Vincent Guillemot. - Tout à fait. Eiffage Rail Express a travaillé très en amont avec les services de l'État pour élaborer des esquisses de mesures compensatoires, validées par les services déconcentrés de l'État puis par arrêté préfectoral. Nous avons ensuite précisé le contenu de cadres souples dans les plans projets. Leurs esquisses excédaient même de 10% le volume des compensations que la loi leur imposait.

M. André Trillard. - Tout cela suppose au préalable une excellente vision de l'existant. Il faut donc bien arrêter le diagnostic à un moment... N'y a-t-il pas là des marges d'amélioration ? La loi doit, sur ce point, être précise. L'évaluation exacte est importante, même sur de très grandes surfaces.

M. Vincent Guillemot. - Absolument. Nous définissons en général de très grands cadres de plusieurs dizaines de kilomètres carrés ; il faut ensuite choisir la variante de moindre impact. Les études ponctuelles de terrain ou bibliographiques devraient être, à ce stade, plus systématiquement remplacées par des études d'inventaire.

M. André Trillard. - C'est plus compliqué lorsque le projet a été autorisé sept ans auparavant...

M. Stéphane Pradon. - Nous ne sommes alors plus dans l'évitement, mais, éventuellement, dans la réduction ou la compensation. L'évitement ne peut se faire qu'au stade de l'étude préliminaire ou de l'avant-projet. Lorsque le projet a été déclaré d'utilité publique et que l'étude d'impact a été réalisée, c'est trop tard.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'étude d'impact et l'enquête publique devraient sans doute être plus précises sur les mesures compensatoires. Qu'y ajouteriez-vous ?

M. Stéphane Pradon. - L'étude d'impact est en général réalisée au stade de l'avant-projet sommaire, ce qui est bien précoce. Ce n'est qu'au stade de l'avant-projet détaillé que l'approche de la compensation se précise, dans la procédure d'autorisation unique valant autorisation au titre de la loi sur l'eau et dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces protégées. Dans certains pays européens, la déclaration d'utilité publique (DUP) se fait beaucoup plus tard dans la conception du projet. Nos procédures de conception des infrastructures de transport ont quinze ou vingt ans, et ont manifestement évolué beaucoup moins vite que le droit de l'environnement. C'est un vrai problème. Et nos discussions avec les services instructeurs de l'État et les associations le montrent.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Dans un monde idéal, comment ferait-on ?

M. Stéphane Pradon. - L'autorisation environnementale et la réalisation de la déclaration d'utilité publique et de l'étude d'impact seraient concomitantes, au stade de l'avant-projet détaillé, et non au stade de l'avant-projet sommaire.

M. Vincent Guillemot. - J'ajouterais une réglementation des pressions minimales d'inventaire sur les territoires. Les candidats aux marchés publics se voient généralement présenter un cahier des charges léger, et le mécanisme de mise en concurrence conduit à retenir le moins-disant, ce qui n'est pas favorable à l'évitement. Réglementer la pression minimale d'inventaire par hectare et par thématique naturaliste améliorerait la connaissance du terrain et rendrait l'évitement, la réduction et la compensation plus efficaces.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nos propositions feront une place à ces aspects.

M. Pascal Fournier. - Les inventaires restent flous, car des cortèges d'espèces, par exemple, sont oubliés, et les contentieux sont facilités par l'absence de normes assez fines. La notion d'état des populations est trop imprécise. Il faudrait normaliser les niveaux d'investigation et les mesures qui en découlent. Certes, il y a des particularismes géographiques, mais des lignes directrices doivent pouvoir être tracées : la destruction de l'habitat, le cloisonnement, la mortalité routière, renvoient à des choses bien identifiées.

M. André Trillard. - Je maintiens qu'il faut parvenir à évaluer la population, ou sa densité. On peut certes se tromper d'un coefficient 2, mais pas d'un coefficient 50 ou 100... Autre problème : l'impossibilité pour les personnes qui réalisent ces études de travailler sans se faire agresser, comme c'est le cas sur l'un des sites auxquels nous faisons référence... Et je redis qu'il est complexe de faire appliquer des normes nouvelles sur un projet autorisé sept ans auparavant.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le caractère concurrentiel de la procédure, conduisant à retenir le moins-disant, pose en effet problème : le bureau d'études proposant les compensations les moins onéreuses sera avantagé. Ne faudrait-il pas soustraire les coûts de la compensation du système concurrentiel ? Le coût réel de la compensation est une boîte noire, mais on peut l'estimer à 1,5 % ou 2 % du coût total - en tout cas moins des 10 % souvent avancés par les protagonistes.

M. André Trillard. - La dépense n'est pas un objectif en soi, c'est l'efficience qui compte.

M. Pascal Fournier. - La variable déterminante est le niveau d'investigation. On ne sait pas à l'avance quel niveau de compensation sera proposé.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Mais un bureau d'études qui remporte un marché parce que ses inventaires sont peu onéreux tout en conduisant à tripler le coût du projet conserve-t-il longtemps ses clients ?

M. Pascal Fournier. - Vous avez sans doute raison, mais c'est parce que la procédure est insuffisamment normalisée, en conséquence de quoi le moins-disant génère moins de mesures compensatoires.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le donneur d'ordres attend aussi du bureau d'études qu'il fasse des propositions de compensation bien maîtrisées. La trop grande proximité des bureaux d'études et des concessionnaires n'est-elle pas porteuse de risques ?

M. Vincent Guillemot. - Une compensation mal ficelée sera retoquée par les services de l'État. Le bureau d'études qui abaisse la qualité de ses prestations prend le risque d'être contraint de mettre de nouveau en oeuvre ses mesures compensatoires, le cas échéant avec une pénalité. Chez Dervenn, nous militons pour la compensation par l'offre, c'est-à-dire pour la mise en oeuvre anticipée de mesures compensatoires, adaptées à de potentiels impacts futurs, afin de valoriser des actifs dont l'efficacité sera reconnue par un maître d'ouvrage. Car le problème principal, nous l'avons tous dit, reste l'absence de suivi dans le temps long des mesures mises en oeuvre.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Faut-il faire certifier les bureaux d'études ?

M. Vincent Guillemot. - Les personnes elles-mêmes !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Oui, nous ne l'écartons pas non plus. Ne faut-il pas en outre séparer les bureaux d'études chargés des inventaires de ceux qui émettent les propositions d'offres de compensation ? À défaut, de gros bureaux dotés d'une expérience dans la compensation des menaces pesant sur telle espèce qu'ils connaissent bien orienteront leur inventaire dans ce sens pour proposer une solution clé en mains.

M. Stéphane Pradon. - L'inventaire, le dossier réglementaire et le principe de compensation d'une part, les offres de compensation d'autre part, font généralement l'objet de deux marchés publics distincts, donc de deux procédures d'appel d'offres. Ce ne sont d'ailleurs pas toujours les mêmes bureaux d'études qui répondent à l'un et à l'autre. Le maître d'ouvrage est de toute façon libre de son choix.

La première exigence contractuelle des maîtres d'ouvrage est l'obtention des autorisations, ce qui les conduit parfois à substituer leurs propositions aux nôtres, ou à réécrire telle partie de l'étude d'impact, où son nom n'apparaît pas - ce qui, d'ailleurs, peut poser un problème juridique.

M. André Trillard. - Je n'ai de suspicion sur personne, mais je n'apprécie pas qu'une association se donne pour nom « Naturalistes en lutte » ; scientifique moi-même - je suis vétérinaire -, je désapprouve ce type de mélange entre science et politique.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vos offres de compensation tiennent-elles compte des trames vertes et bleues et des schémas régionaux de cohérence écologique ? Pensez-vous enfin que le juge administratif a la capacité de trancher ces contentieux, qui portent sur des questions essentiellement scientifiques ?

M. Jean-François Asmodé. - Notre retour d'expérience est nuancé : le juge nous a donné tantôt raison, tantôt tort...

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ne demande-t-on pas au juge d'évaluer des éléments scientifiques, alors qu'il n'en a pas la capacité ?

M. Jean-François Asmodé. - C'est davantage un problème de temps : la nature évolue, le maître d'ouvrage change, en sorte que la photo prise à un instant t, une fois présentée au juge, ne reflète plus la réalité. Il faudrait que le jugement soit rendu plus rapidement.

M. Pascal Fournier. - Des collusions restent possibles entre certaines commissions, leurs représentants scientifiques et les acteurs de terrain. Il faut, là aussi, réussir à assurer une certaine indépendance.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je vous remercie. Vous pourrez compléter vos réponses par écrit.

La réunion est suspendue à 11 h 35.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Fabrice Roussel, vice-président de Nantes métropole, et M. Stéphane Bois, directeur du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, par l'audition de Nantes Métropole.

Notre commission travaille sur les conditions de définition, de mise en oeuvre et d'évaluation des mesures de compensation de quatre projets spécifiques, dont celui d'aéroport à Notre Dame des Landes.

Nous nous sommes rendus sur le terrain le 17 février dernier. Il nous a semblé utile de compléter les informations recueillies au cours de ces dernières semaines par des informations plus précises relatives à la révision du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de Nantes-Saint-Nazaire et à son évaluation environnementale. Nous recevons à cette fin M. Fabrice Roussel, vice-président de Nantes-métropole et M. Stéphane Bois, directeur du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire.

Notre réunion est ouverte au public et à la presse. Elle fera l'objet d'une captation vidéo et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.

Messieurs, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, je vais vous demander de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Fabrice Roussel et Stéphane Bois prêtent successivement serment.

M. Jean-François Longeot, président. - Avant de vous donner la parole, pouvez-vous nous préciser les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les autres projets concernés par notre commission d'enquête - l'autoroute A65, la LGV Tours-Bordeaux et la réserve d'actifs naturels de la plaine de la Crau ?

M. Fabrice Roussel, vice-président de Nantes-métropole. - Je n'en ai aucun.

M. Stéphane Bois, directeur du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire. - Moi non plus.

M. Fabrice Roussel. - Merci de nous avoir invités. Je m'exprimerai plutôt en tant que vice-président du pôle métropolitain et limiterai mon propos au rôle d'un SCoT sur les questions de compensation environnementale des projets d'infrastructures. Ce SCoT a fait l'objet de nombreux échanges entre les élus, sur le développement urbain, les déplacements, le développement économique ou la préservation de l'environnement. L'aéroport n'a pas été le sujet majeur de nos discussions.

Le SCoT s'inscrit dans une hiérarchie des normes ; il doit donc respecter la loi et le code de l'urbanisme qui lui sont supérieurs. C'est en outre un mode d'action indirect : sa mise en oeuvre passe par l'articulation avec les documents d'urbanisme de rang inférieur, comme les plans locaux d'urbanisme (PLU), les plans de déplacement urbains (PDU) ou le programme local de l'habitat (PLH). Il ne dit donc pas tout sur l'aménagement du territoire. C'est toutefois un document stratégique, qui fixe des objectifs et des grandes orientations prescriptives, qui doivent être déclinées par des règles d'occupation et d'usage des sols dans des documents d'urbanisme communaux ou intercommunaux. Ces règles doivent naturellement être respectées par les projets d'aménagement, sous la responsabilité de leurs maîtres d'ouvrage respectifs. Les principes fondamentaux de subsidiarité et de compatibilité sont ainsi respectés. Les SCoT sont en outre établis sur la base des prévisions démographiques et économiques, selon un horizon à quinze ans - durée courte, au demeurant, pour les projets de grandes infrastructures.

Le SCoT est composé de l'état initial de l'environnement, du projet d'aménagement et de développement durable, du document d'orientation et d'objectifs et d'une évaluation environnementale. Cette dernière témoigne que, depuis la création de cet outil de planification réglementaire au début des années 2000, le législateur a renforcé la prise en compte de l'environnement dans l'élaboration des SCoT. Cette évaluation s'effectue au moment de l'élaboration du SCoT ; les résultats de l'application des SCoT sont analysés tous les six ans - nous nous mettrons bientôt en ordre de marche pour réaliser ces travaux dans les prochaines années.

Dans le cadre de l'élaboration d'un SCoT, la séquence ERC est appréhendée à des degrés différents. D'abord, les mesures d'évitement qui guident l'élaboration du projet concernent les choix de localisation des extensions urbaines ainsi que les choix et les niveaux de protection des espaces naturels et agricoles. Ensuite, les mesures de réduction consistent à fixer les conditions de réalisation d'une urbanisation compatible avec la gestion de la ressource en eau, l'imperméabilisation, la protection des espaces agricoles, et sont le plus souvent de type générique puisqu'elles sont rendues opérationnelles par les documents locaux d'urbanisme. Ces mesures de réduction peuvent aussi relever des PLU. Les modes de gestion agricole, de traitement de l'eau ou des déchets ne peuvent être que suggérés sous forme de recommandations ou de mesures d'accompagnement.

Les mesures de compensation, exceptionnelles, ne sont proposées que lorsqu'aucune mesure de réduction des incidences négatives n'est envisageable. Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) estimait en 2015 que cette notion était délicate à aborder pour les plans, les schémas et les programmes et mettait en garde contre la confusion entre les mesures relatives aux plans et programmes et celles dédiées à chacun des projets, dont les niveaux de précision diffèrent. En matière de compensation, les documents d'urbanisme peuvent identifier le foncier utile via des zonages, des emplacements réservés et les règlements pour les PLU, mais aussi en délimitant des espaces et des sites à protéger. Cela ne suffit toutefois pas nécessairement à assurer la mise en oeuvre des mesures compensatoires relevant des obligations réglementaires de chaque maître d'ouvrage. Il appartient ensuite à l'État, et le cas échéant à la justice, d'apprécier la légalité et la pertinence des mesures proposées au regard du droit opposable.

Le SCoT doit prendre en compte les projets d'infrastructures de l'État et des collectivités territoriales. Nous l'avons fait dans le cas de l'aéroport, mais aussi d'autres projets. Cette prise en compte doit s'effectuer en l'état d'avancement des projets. Le législateur a également prévu une mesure de mise en compatibilité des SCoT pour tout projet déclaré d'utilité publique.

Un SCoT ne peut ni ne doit définir un tracé précis mais s'attache à définir sa vocation, sa nature et les conditions de son insertion dans un projet d'aménagement global. Les services de l'État, dans les guides édités par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), indiquent que l'élaboration d'un document d'urbanisme est l'occasion pour une collectivité de mener une réflexion sur les mesures de compensation utiles qui, lorsqu'elles sont connues et validées par les autres autorités compétentes, font partie de l'état initial de l'environnement.

Le pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire regroupe soixante et une communes et cinq intercommunalités. Un premier SCoT a été adopté en 2007, préalablement au Grenelle de l'environnement et à la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur). Après avoir procédé à l'analyse de ses résultats, six ans après son adoption, les élus ont décidé de le réviser pour intégrer les nouveaux éléments législatifs et réglementaires.

Le nouveau SCoT a été approuvé fin décembre 2016. Le territoire s'étend sur 190 000 hectares, comprend 840 000 habitants et 80 % d'espaces agricoles et naturels. Les travaux du SCoT ont permis d'identifier la trame verte et bleue et d'identifier les réservoirs de biodiversité et les corridors biologiques ; l'analyse des incidences prévisibles a été réalisée de manière globale et présentée sur quatre secteurs géographiques cohérents : le littoral, l'estuaire de la Loire et ses marais, la métropole nantaise et le plateau bocager du sillon de Bretagne. En matière d'évitement, le SCoT contient des mesures visant à constituer des réserves foncières prévues par le projet stratégique du grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire, en imposant des études environnementales comme le permet le code de l'urbanisme. En matière de compensation, le document d'orientation et d'objectifs du SCoT indique que les mesures compensatoires des projets en cours ou déjà réalisés ne devront pas être obérées par un nouveau projet - ce qui n'est pas spécifique au projet d'aéroport et s'appliquera pour tout nouveau projet d'infrastructure, d'initiative communale ou intercommunale. Tout nouveau projet d'infrastructure devra en outre justifier du maintien des fonctionnalités et des corridors écologiques identifiés par le SCoT, sans remettre en cause, donc, les réservoirs de biodiversité.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les représentants d'Aéroports du grand ouest (AGO) nous ont dit sous serment que le projet d'aéroport intégrerait la continuité écologique, et le vice-président de la région a beaucoup insisté sur la cohérence qu'il y aurait entre le projet de l'aéroport et le schéma régional de cohérence écologique (SRCE). Comment les cartes annexées au SCoT présentent-elles ces enjeux ? Nous aimerions en disposer.

Dans le cadre du chantier de la LGV Nantes-Rennes, un faisceau passe du côté de Vigneux-de-Bretagne. Avez-vous croisé la carte du faisceau avec celle des zones humides - dont l'inventaire a été achevé ? Le faisceau passera-t-il nécessairement là où elles se trouvent ? Dans l'affirmative, le SCoT prévoit-il où seront réalisées les mesures compensatoires ? Avez-vous enfin une vision cartographique claire des 200 hectares, en-dehors du périmètre de l'aéroport, de zones d'activités économiques visées par la communauté de communes d'Erdre et Gesvres ?

M. Fabrice Roussel. - D'abord, rappelons qu'un SCoT prend en compte les projets de l'État. Ils s'imposent aux élus, même s'ils s'y opposent.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ce n'était pas ma question.

M. Fabrice Roussel. - C'est pourtant important à rappeler. Le SCoT tient compte de ces projets, mais ne porte aucune appréciation sur eux. Nous avons repris certains éléments contenus dans l'évaluation environnementale, et en avons ajoutés.

En l'état actuel des choses, nous n'avons pas d'éléments suffisamment précis pour déterminer nous-mêmes quelles seront les conséquences du projet et les compensations environnementales nécessaires, car la concertation relative à la LGV Bretagne-Pays-de-la-Loire n'est pas achevée.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - J'entends bien. Le faisceau fait 300 mètres de large. La ligne à grande vitesse définitive fera environ 100 mètres de large. Si les 300 mètres sont totalement en zone humide, le SCoT doit prévoir des compensations. C'est le rôle du SCoT que d'analyser l'impact qu'aura le faisceau, compte tenu de sa taille, sur l'environnement...

M. Stéphane Bois. - Le SCoT prend en compte les infrastructures au stade où elles en sont, dans son seul rôle de SCoT. Il ne lui appartient pas d'établir le bilan d'investigations poussées sur la caractérisation de certains espaces.

Il lui appartient en revanche de considérer la nature des mesures d'évitement à prendre à l'égard du maître d'ouvrage et de s'assurer qu'il n'y ait pas de concurrence territoriale des mesures compensatoires.

Sur la trame verte et bleue, un schéma régional de cohérence écologique, adopté conjointement par le préfet de Loire-Atlantique et le président de région, identifie un réservoir de biodiversité, surfacique et linéaire, soit l'ensemble du plateau bocager du nord du département, de Sillon-de-Bretagne à Châteaubriant. Le SCoT a précisé cette cartographie à son échelle, au 70 000e, celle d'un document de cadrage. Ces cartes sont disponibles pour la commission d'enquête et téléchargeables sur le site du pôle métropolitain. Cette trame sera ensuite précisée dans les PLU intercommunaux (PLUI), avec les outils propres à un document d'urbanisme, sur la protection, par exemple, via les espaces boisés classés. D'où l'importance de cette chaîne de documents d'aménagement. Le SCoT n'a donc pas à se prononcer sur des procédures d'arbitrage qui relèvent des maîtres d'ouvrage...

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Soit, mais la question est la suivante : le SCoT a-t-il une carte de synthèse, recoupant le tracé de la LGV et les zones humides, permettant une vision prospective ?

M. Stéphane Bois. - Oui, la carte existe dans l'évaluation environnementale...

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Donc vous avez une idée, selon les faisceaux choisis, de l'impact de la LGV sur les zones humides ?

M. Stéphane Bois. - Oui, mais pas à l'hectare près. La grande majorité du territoire de la Loire-Atlantique est considérée en zone humide, donc tout projet d'infrastructure linéaire en traverse à un moment ou un autre.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - A peu de choses près, l'on connaît donc déjà l'impact sur les zones humides des projets complémentaires, par exemple des 200 hectares de zones d'activité en dehors du périmètre de l'aéroport...

M. Stéphane Bois. - Une telle surface figurait dans le premier SCoT, approuvé en mars 2007, identifiant deux réserves foncières de long terme, de 100 hectares chacune, dont l'une ne pourrait voir le jour que si elle n'obérait pas la réalisation de mesures compensatoires agricoles ou environnementales. Entre le premier et le second SCoT, le projet d'aéroport a évolué, comme cela a été indiqué lors de vos précédentes auditions, ainsi que les enveloppes compensatoires identifiées par les deux maîtres d'ouvrage, de telle sorte que les élus ont supprimé l'une de ces deux réserves foncières. C'est une mesure d'évitement. Il n'y a plus aujourd'hui qu'une seule réserve foncière le long de la RN137, qui fera l'objet d'investigations plus précises.

Un SCoT intègre vingt-deux normes supérieures, dont celles du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). D'où une prise en compte des zones humides, dans le cadre du PLUI, avec une évaluation environnementale beaucoup plus précise qu'à l'échelle d'un SCoT de 189 000 hectares. C'est le législateur qui a voulu de grands SCoT, donc il faut s'appuyer sur le principe de subsidiarité. Cette réserve foncière restante fera donc l'objet d'investigations complémentaires, d'une séquence d'évitement et, si nécessaire, de compensation, dans la logique du PLUI, qui respecte la subsidiarité et la compatibilité.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - J'en viens à la question agricole, avec un syndicat qui attaque le SCoT au motif qu'il ne garantirait pas la pérennité de l'activité agricole. Nous avons senti, en auditionnant ensemble la chambre d'agriculture, la FNSEA et la Confédération paysanne, un monde agricole réticent à accueillir les mesures de compensation environnementale et sceptique face à un périmètre de protection des espaces agricoles et naturels (PEAN) morcelé, d'autant que le fonds de dynamisation prévoit des drainages, sur fond de réduction des zones humides. Quelle est la stratégie à cet égard, à l'échelle du SCoT et du pôle métropolitain ?

M. Fabrice Roussel. - Dans le cadre du SCoT, nous avons émis le souhait de maintenir les 80 000 hectares concernés : c'est un engagement fort. Nous avons travaillé et beaucoup discuté avec les intercommunalités sur la réduction de consommation des espaces agricoles et naturels. Comme il y a un recours, je n'entrerai pas dans le débat technique des compensations, mais nous avons fait en sorte de préserver ces espaces agricoles et naturels. Je ne serai pas si pessimiste sur leur périmètre de protection. Maire d'une commune concernée, je crois que c'est un outil intéressant pour lutter contre la spéculation et pour porter un plan d'action. C'est bénéfique pour notre territoire.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Nous avons eu des témoignages assez différents au cours de nos auditions, sur le niveau d'information des élus sur la stratégie de mesures compensatoires. Quel est-il au juste ?

M. Fabrice Roussel. - Sur le projet en tant que tel, ils ont été informés en plusieurs étapes, notamment au cours des ateliers d'élus que nous avons organisés, ainsi qu'au sein de différentes structures, comme la commission locale de l'eau (CLE) et le syndicat mixte aéroportuaire (SMA). Le pôle métropolitain est un travail de coopération entre cinq intercommunalités. Nous n'avons pas à nous substituer à leurs présidents ni aux élus concernés par ce projet ! Nous avons souhaité un atelier d'élus pour l'élaboration du nouveau SCoT.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Des élus ont manifesté leur inquiétude lors de plusieurs auditions, comme le maire de Notre-Dame-des-Landes qui nous a dit avoir dépensé plusieurs dizaines de milliers d'euros pour compenser un tout petit projet. Des élus ont le sentiment que les mesures compensatoires pour l'aéroport, la LGV, voire les zones économiques structurantes, vont assécher la capacité d'accueil de mesures compensatoires pour ce territoire, pour tous les autres projets.

M. Fabrice Roussel. - Ce n'est pas ainsi que cela se passe dans la réalité. Maire, vice-président de Nantes Métropole, je mets en oeuvre des mesures compensatoires, en respectant le cadre légal, sans que l'aéroport n'impacte en quoi que ce soit les autres projets à cet égard.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il n'y aura donc pas demain un effet ciseau sur la communauté de communes d'Erdre et Gesvres (CCEG) entre mesures compensatoires de l'aéroport et autres projets, notamment des communes limitrophes ?

M. Fabrice Roussel. - Je ne suis pas élu de la CCEG...

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Il s'agit tout de même d'une question du niveau du pôle métropolitain...

M. Fabrice Roussel. - Je n'ai pas d'inquiétude aujourd'hui à ce sujet.

M. Stéphane Bois. - Le SCoT étant désormais intégrateur, conformément à l'engagement national pour l'environnement et à la loi ALUR, les mesures d'évitement qui seront prises seront plus fortes qu'auparavant ; par conséquent, les mesures de réduction devront rester exceptionnelles. Les mesures d'évitement sont prises au regard d'un scan des zones humides présentes dans les zones à urbaniser, afin de repositionner les projets. C'est ce que fait Nantes métropole dans le cadre de son PLU métropolitain, en cours d'élaboration.

M. André Trillard. - Ce que vous avez dit sur la place du SCoT me convient totalement. Le maire de Notre-Dame-des-Landes n'est pas le seul dans le département à rencontrer des difficultés. Des terrains ont été acquis il y a quelques années, alors que ce genre d'études n'avait pas cours, méritant un traitement peut-être un peu différent. Ce problème nous renvoie à la politique foncière menée par des intercommunalités avant la politique du fil de l'eau.

Je rappelle que le SCoT n'a pas le statut de collectivité, mais de lieu de réflexion et que son échelle ne convient pas pour déterminer les virgules. Sur 170 000 hectares, on peut compenser beaucoup et faire beaucoup d'agriculture.

La vocation des collectivités n'est pas de passer leur temps à définir des choses qui ne les regardent pas. Le SCoT est concerné par les mesures environnementales, mais de manière large. C'est au PLUI, que l'on ne peut refuser que jusqu'en 2020, d'intervenir plus précisément. Nous l'avons reporté chez nous parce que nous faisons d'abord le SCoT. La trame sera une compilation des travaux du PLUI.

Enfin, pourquoi Treillières n'est pas dans le PEAN ? À cause de la volonté de faire un PEAN assez drastique, qui a provoqué une révolte, en plus du décès du maire de la commune...Le problème est lié à l'existence même du PEAN. Des fantaisistes sont allés jusqu'à penser que l'on pouvait couper des jardins ou des terrains familiaux pour les remettre à l'agriculture, alors que des dizaines d'hectares périurbains sont en friche.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Tout de même, le SCoT est un outil à la bonne échelle pour un environnement fonctionnel, à la dimension de la trame verte et bleue et des mesures compensatoires. Nous avons tous défendu cette échelle comme pertinente pour une approche environnementale cohérente.

Monsieur le vice-président de Nantes Métropole, environ 300 000 euros sont prévus pour les compensations agricoles, ce qui semble très faible, par rapport au cadre négocié avec la chambre d'agriculture. Si cette somme doit être augmentée, elle réduit le résultat de la concession et le retour à meilleure fortune pour les collectivités, selon AGO. Les contributeurs des collectivités territoriales en sont-ils conscients et l'ont-il intégré dans leurs prévisions financières ?

M. Fabrice Roussel. - Sur la participation financière des collectivités, il n'est pas question de bouger. Il faut toujours discuter avec les porteurs de projets. Il y aura peut-être des dépenses supplémentaires. Bien des incertitudes demeurent, qui inclinent à la prudence. Le dynamisme de l'aéroport de Nantes entraîne des résultats intéressants pour AGO, donc il y aura sans doute des moyens supplémentaires pour le concessionnaire. Il n'est pas question de prévoir un budget supplémentaire ; nous serons attentifs aux dépenses et aux comptes de l'aéroport.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Y a-t-il une carte qui fasse la synthèse de l'environnement et des infrastructures, qui superpose celles-ci, les fuseaux, la ZAD, les zones économiques, la trame, le schéma de continuité écologique et les inventaires des zones humides ?

M. Stéphane Bois. - Nous avons des cartes par secteur, mais ce que vous décrivez correspond aux compétences du PLUI.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Pouvez-vous nous transmettre l'ensemble des cartes par secteur ?

M. Stéphane Bois. - Oui. Elles font partie des documents de SCoT approuvés par les élus le 19 décembre dernier.

M. Ronan Dantec, rapporteur.  - Merci.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.

La réunion est ouverte à 14 h 40.

Audition de M. Philippe Martin, président, et M. Christophe Aubel, directeur général, de l'Agence française pour la biodiversité (AFB)

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous reprenons nos auditions publiques avec la toute jeune Agence française pour la biodiversité (AFB), dont nous recevons aujourd'hui le président, Philippe Martin, et le directeur général, Christophe Aubel.

Je vous rappelle que notre commission d'enquête, à travers quatre projets d'infrastructures qui en sont chacun à un stade différent de mise en oeuvre de leurs mesures compensatoires, s'est donné pour objectif d'identifier les points de difficulté et les obstacles à une bonne mise en place de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC). Nous souhaitons pouvoir faire des propositions pour améliorer la mise en oeuvre des mesures compensatoires ainsi que leur suivi dans la durée.

Les quatre projets d'infrastructures que nous étudions de manière plus spécifique - l'A65, la ligne à grande vitesse (LGV) Tours-Bordeaux, l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et la réserve d'actifs naturels de Cossure - nous permettront de nous appuyer sur des exemples concrets pour formuler ces propositions.

Au fil des auditions et des déplacements que nous avons pu faire, le rôle de l'AFB en matière de compensation est revenu à plusieurs reprises, notamment pour le contrôle et le suivi de ces mesures.

La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse ; elle fera l'objet d'une captation vidéo et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat ; un compte rendu en sera publié.

Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Philippe Martin et Christophe Aubel prêtent successivement serment.

Messieurs, après votre introduction, je céderai la parole à Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, pour vous interroger, ainsi qu'aux autres membres de la commission, qui vous solliciteront à leur tour.

Pouvez-vous nous indiquer à titre liminaire les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête ?

M. Philippe Martin, président de l'Agence française pour la biodiversité. -Deux des projets d'infrastructures que vous avez cités concernent la région dont je suis l'élu, à savoir la LGV Tours-Bordeaux, au financement de laquelle participe le département dont je suis le président, et l'A65, pour laquelle je ne suis pas intervenu, mais qui relève d'un territoire dans lequel je suis élu. Je m'abstiendrai donc de tout commentaire sur ces deux projets, sans d'ailleurs qu'il y ait de liens d'intérêts pour ce qui me concerne, laissant la parole à Christophe Aubel. Pour le reste, je n'ai pas de lien d'intérêts.

M. Christophe Aubel, directeur général de l'Agence française pour la biodiversité. - En tant que directeur d'une organisation non gouvernementale, j'ai travaillé auparavant en partenariat avec l'une des parties prenantes du projet de l'A65, mais ce partenariat avait été noué bien après la mise en oeuvre de cette autoroute et des mesures de compensation prévues. Je le signale par transparence.

M. Jean-François Longeot, président. - Vous avez la parole.

M. Philippe Martin. - Je tiens à vous remercier, monsieur le président, monsieur le rapporteur, d'avoir accepté de différer notre audition, afin que je puisse examiner, après avoir pris mes fonctions de président de l'AFB, l'ensemble des dossiers, en vue de répondre de manière la plus complète possible à la commission d'enquête.

Nous interviendrons, avec Christophe Aubel, à deux voix, pour répondre de façon précise aux questions que vous nous avez adressées ou que vous nous poserez. J'ai visionné une partie des captations vidéo des auditions précédentes, et certains de mes propos rejoindront ce qui vous a déjà été dit.

Si, par raccourci, on parle souvent de compensation, on est bien dans l'idée du triptyque ERC. C'est l'ensemble de ces trois phases qui motive notre action à l'égard des éventuels dégâts que pourrait subir la biodiversité. L'ERC repose sur un corpus juridique relativement robuste sur le plan tant national qu'européen.

Sur le plan national, il a été conforté et clarifié par l'adoption de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Mais cette question est largement appréhendée sur le plan européen, et même mondial.

Pour reprendre les propos de Paul Delduc, il y a eu une grande loi sur la nature, la loi de 1976. Avec le recul, on peut dire qu'elle avait été assez audacieuse et innovante, en posant la problématique de la compensation. On peut en revanche regretter une mise en oeuvre relativement lente. Mais le Grenelle de l'environnement a donné un coup d'accélérateur, en offrant de l'ampleur à ce mouvement. Lorsque, en tant que ministre de l'écologie, j'ai présenté au conseil des ministres le projet de loi de reconquête pour la biodiversité, j'ai dit que c'était la première grande loi sur la nature depuis la loi de 1976.

Cette loi a apporté des outils de protection. Pour la première fois probablement, on essaie de mettre en oeuvre un outil non seulement de protection et de réparation, mais également de conciliation. Vous m'entendrez souvent prononcer ce mot, car au coeur de vos débats, je l'ai vu, on trouve l'idée de savoir dans quelle mesure on peut concilier l'action économique et l'action de protection de l'environnement, souvent présentées comme inconciliables justement. L'ERC constitue, à mes yeux, cet outil de conciliation, à la condition bien sûr que les différentes parties soient conciliantes, pour que soit trouvée une position permettant de ne pas occulter le développement économique tout en ayant à coeur la protection de l'environnement.

Cet outil ne dit pas qu'il ne faut pas aménager ou qu'il faut mettre sous cloche en des territoires. Il ne pose pas de principe d'inaction ou d'empêchement de l'action économique. Il permet au fond d'affiner un principe qui rejoint en filigrane l'action que nous voulons mener : quand on aménage, on doit tout simplement prendre en compte la nature. C'est une question de droit, mais aussi de bon sens. Pour ce faire, les fameuses trois étapes sont nécessaires : éviter au maximum les impacts sur la nature, réduire ceux qui demeurent lorsqu'ils sont persistants et, in fine, compenser les impacts dits résiduels.

J'ai d'ailleurs souvent moi-même débattu - je le dis ici, parce que je sais que les membres de votre commission d'enquête ont été animés par ces discussions -, dans le cadre de mes responsabilités ministérielles, avec le ministre de l'industrie et du redressement productif, qui pouvait suggérer que la précaution prise à l'égard de la biodiversité pouvait être un frein au développement économique. C'est quelque chose que l'on connaît.

Si je m'abstrais de la responsabilité qui est la mienne à l'AFB et que je me souviens de celles que j'exerçais en tant qu'élu, j'ai moi-même vécu des retards sur des chantiers ou des équipements dus à la prise en compte de la faune ou de la flore à un moment donné. Je connais donc ce débat. Pour autant, on est véritablement là dans une démarche de développement durable, avec une prise en compte des limites de la biosphère, de ses fragilités, et, bien évidemment, une prise de conscience que la question économique n'est pas sans lien avec l'environnement. Il faut donc traiter cette problématique. Surtout, en tout domaine, qu'il s'agisse du climat ou de la biodiversité, chacun ressent l'urgence à agir et à se doter de règles. D'une certaine façon, la création de l'AFB, première agence dans le monde à se préoccuper de cette question, est probablement aussi le fruit de la prise de conscience de cette nécessité.

Dans ce contexte, quel sera le rôle de l'AFB ?

Cette agence s'est vu confier par la loi que vous avez adoptée des missions dans tous ces domaines. Parfois, on a eu le sentiment que le débat pouvait se focaliser autour de deux idées un peu simples, voire simplistes : ceux qui pensent que compensation signifie droit à détruire et ceux qui estiment que la compensation empêche le développement économique. Il faut que l'on puisse dépasser ces antagonismes, et tel est l'objet de l'ERC. J'en reviens là à la conciliation, qui est une façon de considérer les choses différemment.

La tâche consistant à dépasser, à concilier et à trouver un chemin n'est bien sûr pas facile, elle n'est même pas facile du tout. La pression du développement économique, de l'emploi, du temps court peut parfois l'emporter sur la prise en compte du temps long, dont on sait qu'il est hélas - ou heureusement peut-être ! -, en matière écologique, la règle. La tâche n'est donc pas aisée ; d'où l'intérêt du travail de votre commission d'enquête, monsieur le président, monsieur le rapporteur. Nous attendons nous-mêmes avec beaucoup d'intérêt les résultats de vos travaux, car ceux-ci auront, d'une certaine façon, une résonance dans notre fonctionnement.

L'AFB va se saisir de l'ERC pour fournir aux parties l'aide nécessaire à sa bonne mise en oeuvre, au cas par cas. Selon la technicité du projet et son importance, chaque cas, on le voit, peut être traité différemment. Cela me conduit à répondre à l'une des premières questions que vous nous avez adressées sur le suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité au titre de l'article L. 131-9 du code de l'environnement, ainsi qu'à la question subséquente des moyens financiers et humains dont dispose l'AFB pour la remplir.

La mission de l'AFB sur les mesures de compensation ne part pas de rien. D'une part, elle s'ajoute au suivi des maîtres d'ouvrage au titre des articles L. 122-1 et L. 122-3 du code précité pour vérifier l'efficacité des mesures mises en oeuvre dans le cadre d'un projet. D'autre part, elle complète les autres missions de l'AFB. Je peux d'ores et déjà indiquer qu'un travail important interdirections et interservices, animé par la direction du contrôle des usages, a abouti à trois décisions qui concernent directement l'AFB.

Première décision : mettre à la disposition des agents de l'AFB un guide d'aide à l'expertise des mesures de compensation, qui sera bien évidemment diffusé tant aux maîtres d'ouvrage qu'aux bureaux d'études, avec un volet formation. Notre intérêt commun est de former un nombre de plus en plus important de personnes, avec le même niveau de connaissances, et il y aura des points de vigilance.

Deuxième décision : finaliser un modèle d'arrêté comprenant un chapitre spécifique relatif aux mesures de compensation des atteintes au milieu aquatique.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Dans le cadre de ses missions, l'AFB a la possibilité de participer à la finalisation d'arrêtés ?

M. Christophe Aubel. - L'idée est de fournir un guide pour la rédaction des arrêtés. L'un des constats des équipes est que cela ne se passe pas quelquefois très bien parce que le cahier des charges - appelons-le ainsi - de l'arrêté d'autorisation qui liste les points n'est pas forcément bien rédigé pour aider à la mise en oeuvre du triptyque ERC. L'idée est d'avoir un modèle. Il s'agit, non pas de les rédiger, mais de fournir des éléments pour élaborer une sorte d'arrêté-type pour lister les points, afin de faciliter le suivi et le contrôle.

M. Philippe Martin. - Ce modèle a en quelque sorte une vocation documentaire, car c'est un point de faiblesse.

Troisième décision : élaborer un protocole spécifique de contrôle des mesures de compensation, qui sera, lui aussi, mis à la disposition des agents de l'AFB.

Concernant les moyens humains et financiers, la mission est transversale. D'ores et déjà, beaucoup d'agents de l'AFB se préoccupent de ces questions, de près ou de loin. Notre rôle est de centraliser la connaissance, de développer les méthodes d'aide à la conception, à l'instruction et au contrôle des projets d'aménagement du territoire. La mission, avec cette entrée réglementaire et technique parfois un peu forte, sera coordonnée, au sein de l'AFB, par le pôle d'ingénierie et d'appui technique de la direction contrôle des usages avec un équivalent temps plein travaillé (ETPT), complété par un deuxième équivalent temps plein pour s'occuper spécifiquement des mesures de compensation.

Vous nous avez demandé ensuite si la loi avait confié d'autres missions à l'AFB. Nous avons identifié cinq axes de mission dans le cadre de l'ERC.

Premier axe : la connaissance des milieux bien sûr, avec un travail sur la hiérarchisation des enjeux.

Deuxième axe : le financement des travaux de recherche sur les mesures de réduction et de compensation.

Troisième axe : la mise à disposition d'outils d'aide à l'instruction des projets ; nous venons, d'une certaine façon, d'en parler.

Quatrième axe : des actions de prévention. Nous pourrons en parler dans le détail, il s'agit souvent de l'organisation de journées de formation, de sensibilisation, un appui à la réalisation de documents, des appuis techniques par les services instructeurs de l'État via des expertises, en lien avec à la fois la loi sur l'eau et les espèces protégées.

Cinquième et dernier axe : un contrôle, sur le terrain, de la bonne mise en oeuvre des mesures et une mission de veille juridique.

Concernant les actions de formation et de communication - cette question est revenue dans le débat à plusieurs reprises -, l'AFB participe avec des organismes à de très nombreuses formations, des séminaires, des colloques, des journées d'information et de sensibilisation. Son offre de formation est complémentaire de celle du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Les agents de l'AFB interviennent en lien avec le service instructeur de l'État, notamment les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), les maîtres d'ouvrage et les bureaux d'études.

Pour être très précis, en 2017, l'AFB assurera, dans le cadre des missions relatives à la formation et à la communication, au niveau national, au moins une formation généraliste portant sur la séquence ERC et trois formations spécifiques sur les mesures de compensation. Elle contribuera à la mise en place d'une formation des formateurs, qui sera pilotée par le Commissariat général au développement durable (CGDD), ainsi qu'à l'organisation de séminaires concernant un point spécifique, à savoir l'évitement.

À titre indicatif, l'AFB organisera le 28 septembre prochain à Lyon un séminaire avec le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), sur le thème de la compensation des atteintes aux cours d'eau, avec les collectivités territoriales, les maîtres d'ouvrage et les syndicats de rivière.

Nous interviendrons également les 30 et 31 mars prochain dans le cadre d'un colloque organisé par le Centre d'écologie fonctionnelle et évolutive-CNRS sur un thème qui se rapproche de celui de votre commission d'enquête : les impacts des aménagements sur la biodiversité. Nous participerons enfin à l'organisation, avec le CGEDD, d'un séminaire concernant les mesures d'évitement, ainsi qu'à de nombreuses interventions des services territoriaux déployés sur tous les territoires, aux niveaux régional et départemental.

À cet égard, vous avez posé la question de savoir comment s'organise la présence de l'AFB au niveau régional.

Vous le savez, il y a la possibilité, sur la base du volontariat, de créer des agences régionales de biodiversité (ARB). D'ores et déjà, des initiatives ont été prises un peu partout. Il n'existe pas de modèle unique. Nous voulons laisser l'intelligence des territoires s'exprimer pour mettre en place ces agences. Mais les missions de l'AFB à l'échelle territoriale s'exercent à trois niveaux, qui vont un peu dépendre de la difficulté et de la technicité de la demande.

Au niveau départemental, pour ce qui concerne la connaissance des milieux - j'en sais quelque chose -, les départements sont bien armés pour pouvoir répondre à cette question. Au niveau régional, les agences peuvent apporter un appui technique au service instructeur de projets un peu complexes. Au niveau national, l'AFB intervient lorsque l'instructeur est le ministère de l'écologie - on est là dans le cadre de quelques projets à grande échelle et de très grande complexité.

Lorsque vous demandez si la région peut exercer un rôle pilote - une question que nous nous sommes posée -, la réponse est un peu double.

Nous avons le sentiment que, pour les dossiers les plus complexes et pour le pilotage de certaines missions propres à la compensation, comme la définition des mesures et leur mise en oeuvre, cela doit rester au niveau national. Nous voulons éviter des jurisprudences hétérogènes selon les territoires pour des projets qui, pourtant, seraient similaires. Peut-être est-ce une méfiance, mais c'est la raison qui nous a conduits à penser qu'il revient à l'AFB de traiter ces questions pour éviter ces disparités.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ce matin, nous avons eu précisément ce débat avec des bureaux d'études et des défenseurs du rôle des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN).

Nous sommes dans une recherche, autant que faire se peut, de consensus car celui-ci permet de faire fonctionner les choses sur le terrain - c'est un point sur lequel nous pouvons tous nous rejoindre. La question est de savoir si, concernant un certain nombre d'espèces, il revient au Conseil national de la protection de la nature (CNPN) ou aux CSRPN de trouver un consensus et de prendre des décisions. Pour les espèces rares, cela peut se faire au niveau national, mais des espèces peuvent être très présentes dans certaines régions. Les agences régionales ne sont-elles pas mieux placées pour gérer ?

M. Christophe Aubel. - Ce n'est pas contradictoire avec ce qui vient d'être dit, car il s'agit d'avis techniques des experts. Faire intervenir le CSRPN pour mieux coller au territoire, plutôt que d'avoir une vision nationale, comme vous venez de le dire, concernant une espèce globalement en danger, mais qui peut être perçue différemment à l'échelle des territoires, n'est pas choquant. En revanche, « régionaliser » trop, si je puis dire, induirait des méthodes différentes, et des problèmes pourraient alors se poser. Il n'y a pas de contradiction en soi, me semble-t-il.

M. Philippe Martin. - Les régions doivent jouer un rôle majeur quant au retour d'expérience, c'est-à-dire dresser un constat. Il nous semble très important que les collectivités locales et les maîtres d'ouvrage fassent un retour d'expérience sur la mise en oeuvre des mesures de compensation, peut-être par grands types de milieu - terrestre, aquatique et marin - et assurent le suivi des sites de compensation. Ce suivi est important dans la mesure où les régions pourraient, en raison de leur retour d'expérience, participer à une forme d'inventaire en quelque sorte des sites potentiellement éligibles à la compensation.

Tel est, brièvement décrit, le rôle de l'AFB. Pour tout dire, les membres du conseil d'administration ou nombre d'entre eux sont très intéressés par ces questions : ils se posent les mêmes questions que les membres de votre commission d'enquête sur la façon de faire. C'est à l'évidence un sujet qui peut permettre d'avancer, et l'agence a vocation à jouer un rôle fédérateur sur ces questions.

Je laisse la parole à Christophe Aubel pour répondre aux autres points évoqués dans vos questions.

M. Christophe Aubel. - En complément des propos du président de l'AFB, permettez-moi de faire un bref rappel : l'agence a été créée le 1er janvier. Nous avons une grande expérience du sujet parce que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui a intégré l'agence, travaillait déjà beaucoup sur la question de la compensation, mais sous un prisme particulier, les milieux humides, avec la loi sur l'eau. Vous avez d'ailleurs auditionné des membres de cette entité : ce qu'ils ont dit vaut aussi pour l'AFB, dans la continuité.

Dans le même temps, l'AFB a des missions nouvelles. Notre agence étant encore en construction, les réflexions que nous vous livrons aujourd'hui sur la façon dont nous nous saisissons de ces nouvelles missions sont susceptibles d'évoluer. Elles le feront peut-être, d'ailleurs, sur la base des conclusions de votre commission, comme l'a souligné notre président, mais aussi sur la base ce que dira notre conseil scientifique. Nous avons déjà évoqué avec eux l'idée qu'il serait peut-être intéressant qu'il réfléchisse au sujet, non pas dans l'absolu - il y a déjà de nombreux avis scientifiques sur la compensation -, mais sur la manière dont nous pourrions intelligemment mettre en oeuvre nos missions. Notre action montera aussi sans doute en puissance parce que le sujet est posé et que l'AFB a plus de missions que n'en avait l'ex-ONEMA.

Je préciserai ce qui a été dit sur les moyens humains.

Nos investissements en moyens humains se déclinent au niveau national : une cinquantaine d'ETPT supplémentaires ont été attribués à l'agence, dont de nombreux dans les parcs marins. Philippe Martin a souligné la présence d'un équivalent temps plein au niveau de la coordination et d'un deuxième prochainement.

Nous essayons de coordonner les services qui assurent sur le terrain le contrôle et le suivi, de façon à avoir une doctrine commune pour les aider à appréhender le sujet et être efficaces ensemble. Pour ce qui concerne la recherche, même si aucun ETPT n'est dévolu spécifiquement à cette question, des personnes, au sein de la direction de la recherche, pilotent des programmes liés notamment à la politique foncière à mettre en oeuvre dans le cadre de la séquence ERC. Ces questions sont examinées par tous nos ETPT recherche.

Au niveau national, on essaie de produire de la doctrine tant interne, pour que nous fassions bien notre travail, qu'externe, pour aider les pouvoirs publics - Philippe Martin a parlé de l'arrêté modèle - ou les maîtres d'ouvrage, pour qu'ils aient des réflexes, des méthodes.

Au niveau régional, les services départementaux de l'AFB, outre leur mission de police - globalement, 50 % de leur temps est consacré à cette mission -, assurent le contrôle et le suivi des mesures compensatoires de projets ou formulent des avis techniques à la demande des autorités instructrices des dossiers - on répond à la demande, on ne se saisit pas directement. Cela représente entre 15 % et 25 % du temps de travail des services départementaux ; ce pourcentage peut varier en fonction de l'importance des projets dans la région concernée. Chaque année, 130 ETPT réalisent le suivi et le contrôle des mesures de compensation, à comparer aux 325 ETPT assurant la police de l'eau, d'une manière générale.

Je ne reviendrai pas sur l'ensemble des missions de l'AFB, car elles ont été exposées par notre président. Permettez-moi simplement d'ajouter, concernant la question de la formation et de la sensibilisation, que l'AFB pourrait se saisir à l'avenir de la pédagogie du sujet vis-à-vis du grand public. D'une manière générale, on n'explique pas assez au grand public les politiques de biodiversité et celles-ci en pâtissent. Par exemple, lorsque la séquence ERC est traitée dans la presse, c'est souvent sous un angle quelque peu conflictuel, ce qui est dommage. Il faut donc faire oeuvre de pédagogie en la matière à l'égard du grand public, en rappelant de façon simple ce que signifie la séquence ERC ; nous allons y réfléchir.

M. Philippe Martin. - Sur ce sujet, nous envisageons - cela a été exprimé lors du premier conseil d'administration de l'AFB - de mener une action assez massive de communication sur l'enjeu de la biodiversité d'une manière générale. Avec la mise en place de cette agence, il est un peu compliqué en ce moment de faire des communications sur des sujets de fond, mais nous essayons malgré tout d'avoir une action grand public sur l'enjeu de la biodiversité. Souvent, la biodiversité, et sa préservation, devient un enjeu pour des territoires et des professions qui, parfois, n'étaient pas concernées au début. L'artificialisation des sols interpelle, par exemple, les jeunes agriculteurs.

M. Christophe Aubel. - Les missions génériques de l'AFB contribuent à la séquence ERC. Je pense notamment à la connaissance. La connaissance des milieux humides, des zones humides que nos agents de terrain mettent en évidence dans les territoires est souvent utilisée par les maîtres d'ouvrage pour connaître l'état initial. Leur travail n'est pas quantifié en termes de séquence ERC, mais il permet d'alimenter le système d'information sur l'eau. J'insiste sur ce point parce que notre expérience montre que l'accès à la connaissance au moment de la réalisation des projets est insuffisant. Cela va bouger, puisque la loi pour la reconquête de la biodiversité a introduit des dispositions sur ce sujet, avec le versement des données issues des études d'impact. Si l'on connaît mieux la situation en amont, le projet pourra être mieux mis en place, en planifiant la séquence ERC et en budgétisant les mesures de compensation. Quand on n'a pas suffisamment de connaissances, le porteur de projet a tardivement connaissance de la mise en place de la séquence ERC pour des espèces protégées, par exemple, et n'a pas anticipé le coût.

Vous avez posé la question de l'articulation du travail de l'AFB sur la séquence ERC avec celui qui est exercé par le (CGDD).

Des points sont déjà fixés et d'autres sont en cours de construction pour les raisons que j'évoquais précédemment : dans un certain nombre de domaines, nous sommes en train d'établir ce que nous appelons « la ligne de partage » entre le ministère de tutelle et l'AFB. Je rappelle que le CGDD traite de la compensation, toutes thématiques environnementales confondues, alors que l'AFB travaille sur la compensation relative à la biodiversité. Nous venons plutôt en appui à la réflexion qu'ils pilotent, notamment parce qu'ils essaient de mettre en oeuvre la base de données géo-MCE - nous avons participé aux travaux relatifs à cette base de données, qui est très importante.

Je veux mettre cela en perspective avec le rapport de Romain Dubois sur la séquence ERC qui préconisait de mettre en place un centre de ressources ERC. Cela me donne l'occasion de bien insister sur deux points concernant le suivi de la compensation.

Il y a, d'une part, le suivi-contrôle de chaque projet : il faut veiller à ce que les engagements pris soient mis en oeuvre, et c'est le rôle de nos agents de terrain que de contrôler la bonne mise en oeuvre et, éventuellement, de verbaliser en cas de dérives sur la conduite des travaux notamment. Il y a, d'autre part, le suivi-retour d'expérience, un suivi-capitalisation des expériences, un suivi-partage des expériences de façon à ce que nous progressions tous collectivement. C'est, à mon sens, l'intérêt de la base de données géo-MCE qui est en train de se mettre en place, mais qu'il faudra sans doute muscler encore pour qu'elle donne accès à plus de données et qu'elle soit l'embryon du centre de ressources. L'AFB est prête à contribuer à la constitution de ce centre parce que tout le monde y sera gagnant, y compris les porteurs de projets.

M. Philippe Martin. - Il est hautement possible que, dans la feuille de route de l'AFB pour 2017, nous mettions en place des actions en ce sens. Celle-ci devrait être présentée au prochain conseil d'administration, qui aura lieu le 29 mars prochain.

M. Christophe Aubel. - L'article 70 de la loi pour la reconquête de la biodiversité mentionne que l'AFB réalise un inventaire national des sites potentiels de compensation. Nous envisageons d'agir progressivement en réalisant, dans un premier temps, une étude d'opportunité et de faisabilité visant à préciser les conditions d'éligibilité des milieux à la compensation. Une véritable compensation doit permettre un véritable gain pour la nature. Il faut donc raisonner en termes de qualité des milieux et ne pas tomber dans le travers suivant, comme cela peut être le cas quelquefois : alors que certains milieux écologiques fonctionnent très bien, on les choisit comme sites de compensation, sauf qu'il n'y a pas de vrai gain pour la biodiversité.

Il importe également de réfléchir aux méthodes permettant de réaliser les inventaires, en lien avec les parties prenantes. Nous nous inscrivons totalement dans le travail réalisé par le CGDD : nous participons à chaque réunion de ce que l'on appelle « le COPIL ERC », qui a travaillé à l'élaboration de la doctrine ERC, mais qui doit continuer à fonctionner parce que nous avons besoin d'un partage avec les parties prenantes pour avancer sur ces sujets.

Vous nous demandez si un système de labellisation ou de certification des bureaux d'études serait une solution adaptée.

À cet égard, je dirai deux choses qui peuvent paraître contradictoires, mais qui, en réalité, ne le sont pas. Labelliser ou certifier, par défaut, des bureaux d'études, alors qu'aucune méthode ne peut être appliquée concernant l'ERC, ne me paraît pas une bonne idée. C'est pour cette raison que nous essayons de travailler sur des méthodes standard. Je prendrai pour exemple le travail réalisé par l'ONEMA sur le diagnostic des fonctionnalités de zones humides, de façon à avoir un état initial qui permette de quantifier la compensation. Quand on aura des méthodes robustes, on pourra alors entrer dans un système de labellisation ERC des bureaux d'études.

Pour autant, à titre personnel - je veux être clair, nous n'avons pas encore eu ce débat au sein de l'agence -, une labellisation des bureaux d'études sur les inventaires écologiques me semble une idée intéressante. Instaurer une labellisation ERC dans les conditions actuelles serait prématuré, mais je ne voudrais pas que mes propos soient interprétés comme une opposition de principe, car il y a là un véritable enjeu, notamment pour ce qui concerne les questions de connaissance et d'inventaire. La charte mise en place par le CGEDD est une première étape qui permettra, le cas échéant, d'aller vers une labellisation, cela reste vrai.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il n'y a pas a priori de désaccord avec les bureaux d'études que nous avons reçus ce matin.

M. Christophe Aubel. - Tant mieux !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ils ne ferment pas la porte à la certification, insistant beaucoup sur la nécessité de normaliser les inventaires - cela va vous donner du travail ! -, car c'est aujourd'hui l'un des points faibles de la séquence ERC.

M. Christophe Aubel. - L'AFB doit sortir des éléments un peu standardisés. Les puristes diront que c'est un peu simplificateur. Mais, à un moment donné, il est préférable de standardiser un peu certaines méthodes plutôt que d'avoir des choses tellement floues que la polémique s'auto-entretient. Si l'on a des méthodes robustes scientifiquement, ce sera bien. Certes, la biodiversité est un sujet complexe, mais, du fait de cette complexité, on n'a jamais d'indicateur parfait ni de méthode parfaite et on se retrouve sans rien. Il faut donc progresser sur ce point, et l'agence doit y contribuer.

Pour répondre à une autre de vos questions, la pérennité des mesures de compensation est une vraie question. Si cinq ou dix ans après la création d'un site de compensation, un autre projet est mis en place, cela pose problème ; c'est évidemment un sujet.

Définissons d'abord ce que l'on entend par « pérenne ». Le temps de certaines actions écologiques ? La durée de concession ? Un temps plus long encore ? Faut-il des éclaircissements juridiques en la matière ? Nous nous posons la question. Quoi qu'il en soit, il serait souhaitable de disposer d'une base de données - celle qui se met en place n'est pas encore assez précise -, pour géolocaliser parfaitement les sites. Dans de nombreux cas, si l'on connaissait les enjeux, on ne développerait pas certains projets ; les aménageurs savent les éviter. On abîme de la biodiversité dans beaucoup de cas par manque de connaissance ; mais on progresse en la matière.

Concernant la question du foncier, j'ai parlé précédemment de notre idée de lancer un appel à manifestation d'intérêt pour la recherche pour voir comment, avec des outils liés au foncier, on pourrait améliorer les choses. Certains disent qu'il faut confier la mission à des conservatoires. Autant pour le conservatoire du littoral, il y a une certaine pluralité de ses propriétés, autant pour les conservatoires d'espaces naturels, il y a encore des progrès à faire. Ils y réfléchissent, je le sais. Mais est-ce la nouvelle solution ?

Un nouvel outil a été introduit par la loi, qu'il va falloir expérimenter : l'obligation réelle environnementale. Est-ce de nature à aider à la pérennité ? Je n'ai pas encore la réponse, mais c'est ce que l'on espère et on doit y travailler. À cet égard, nous copilotons avec le ministère un groupe de réflexion sur les obligations réelles environnementales et nous espérons pouvoir faire des expérimentations de terrain pour voir la pertinence et l'efficience de cet outil.

Vous avez posé la question de la compensation par l'offre. L'établissement a peu d'expérience sur le sujet ; il n'a pas été partie prenante dans l'expérience de la préservation du coussoul. La loi permet la compensation par l'offre, qui doit faire partie du panel d'outils, mais qui ne peut pas être la seule solution. L'un des dangers - ce n'est plus le cas avec le texte de loi - était de penser que si l'on faisait appel à de la compensation par l'offre, acceptée par un opérateur, cela induisait la disparition d'un certain nombre de règles dans l'instruction des dossiers, ce qui nous semblait très dangereux. Si, dans le cadre d'un projet, on fait le choix de la compensation par l'offre, les règles de contrôle de mise en oeuvre doivent être les mêmes que pour les autres. Il ne faudrait pas non plus déresponsabiliser les porteurs de projets. En tout cas, nous espérons être associés de près à la façon dont sera mis en place le contenu de la loi sur ces aspects, notamment concernant la désignation des opérateurs. Pourquoi pas un outil supplémentaire en effet ? Mais il faut le cadrer, comme ce fut le cas pour la compensation prise en charge par le maître d'ouvrage lui-même.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je rebondis sur la question de la préservation du coussoul. L'AFB venant d'être créée, sa doctrine n'est pas, on le comprend bien, totalement figée. Se pose une vraie question pour le coussoul, car il s'agit vraiment de reconquête de manière relativement spectaculaire, même si, au niveau de la flore, on n'y est pas encore. On en est conscient, il ne s'agit pas de reconstruction de milieux totalement à l'identique. Mais, sur ce milieu extrêmement rare, à peu de choses près unique au monde, la compensation locale ne fait pas sens. Il faudrait aujourd'hui conserver la quasi-totalité du coussoul qui reste, et procéder à une reconquête sur d'autres parties du coussoul. Cela signifie financer le coussoul sur un périmètre plus large et autrement. Se pose donc une question tabou - mais nous sommes là pour aborder ces tabous - : peut-on compenser autre chose que du coussoul, avec la remise en cause potentiellement du principe de proximité, sachant aussi que, à l'inverse, d'autres milieux rares ne sont pas compensables ? On ne compensera pas la tourbière, ni les prairies oligotrophes - ou très difficilement. L'AFB réfléchit-elle à des équivalences qui permettraient sur des milieux extraordinairement rares de trouver des souplesses, y compris des flux financiers pour la restauration ?

M. Christophe Aubel. - A ce stade, la réponse est non. On n'a pas vraiment engagé en interne cette réflexion. C'est un vrai sujet. À titre personnel, j'estime que les questions que vous posez sont les bonnes. Sur ce cas très particulier, le travail qui a été fait relève vraiment de la reconquête écologique : par rapport à l'offre, l'opération est intéressante. Là où ils sont intervenus, la biodiversité va mieux, et la situation va progresser encore ; c'est un plus. En revanche - et les polémiques sont nées de là -, si l'on dit que c'est pour compenser des atteintes à ce qui reste de coussoul dans la Crau, il y a un problème, parce que ce n'est pas ce que l'on a fait.

Cela dit, dans le pourtour méditerranéen, pour m'en tenir à une zone de proximité, il y a des atteintes à des espèces protégées sur le type de biodiversité qu'ils sont en train de reconquérir. La compensation pourrait donc servir à cette zone. Il s'agit vraiment d'un cas très spécifique. Le coussoul ne se trouve que dans cette zone en France, voire quasiment en Europe. On est là sur quelque chose de très spécial.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Se pose en filigrane une autre question. L'AFB va aussi hiérarchiser les milieux, comme vous l'avez dit, même si vous n'échapperez pas à une question sur la biodiversité ordinaire, qui est aussi l'une des questions liées à la compensation.

S'agissant de ces milieux extrêmement rares - il y en a quelques-uns en France -, faut-il trouver un mécanisme pour que la compensation ordinaire restaure de la biodiversité extraordinaire ? C'est une question.

M. Christophe Aubel. - Je n'ai pas la réponse. C'est effectivement une question. Il faut intégrer la question de la rareté et approfondir cette réflexion.

C'est effectivement le genre de questions sur lesquelles l'AFB doit se pencher pour lancer des appels à projets de recherche notamment. De façon très honnête, je vous le dis, nous devons mener notre réflexion ; la trajectoire des appels à projets de recherche que soutient ou que soutiendra l'AFB est souvent pluriannuelle. Nous nous trouvons actuellement au terme d'un certain nombre de recherches qui avaient été lancées auparavant par l'ONEMA et qui avaient donc été fléchées vers les milieux humides. On réfléchit à la manière d'infléchir les choses dans le cadre actuel. La question de l'équivalence écologique est majeure, et nous devons progresser sur ce point.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Cela renvoie à la question de la souplesse.

À partir du moment où l'on est plus précis sur les équivalences, un point qui semble aujourd'hui assez consensuel, se pose la question de savoir si l'on se donne un peu plus de souplesse sur la proximité. En clair, si je prends l'exemple d'une plaine : fait-on de la proximité au pied de l'ouvrage, au risque de taper de la terre agricole très productive et d'avoir des coûts très élevés pour recréer du milieu, alors qu'à quarante ou cinquante kilomètres on trouvera une terre agricole moins productive et plus riche en biodiversité, où l'impact sera plus fort ? Comment peut-on accompagner une souplesse à ce niveau-là sans que ce soit une manoeuvre de contournement des obligations et sans perte de biodiversité ? C'est une piste sur laquelle il nous faut avancer. Où acter le consensus, puisque cela ne peut se faire que par consensus, voire la médiation en cas de désaccord ? À défaut de pouvoir nous répondre, peut-être pouvez-vous nous donner quelques pistes. Toutes ces questions sont aujourd'hui au coeur de notre réflexion.

M. Christophe Aubel. - Voilà de vastes questions auxquelles je n'ai pas de réponse.

L'un des intérêts de la compensation par l'offre est la proximité temporelle : il y a tout de suite un gain pour la nature puisque le projet est déjà engagé.

Il faut que les choses soient à la fois très encadrées, avec des règles, tout en ayant une certaine souplesse. Sur ce type de sujet - ne serait-ce que parce qu'il est conflictuel -, si les lignes guides sont trop strictes, on ne sortira jamais de la polémique, qui est préjudiciable. Comme l'a rappelé Philippe Martin au début de son intervention, la séquence ERC est tout sauf un outil pour opposer économie et biodiversité. Cet outil a été précisément mis en place pour concilier. Si, aux États-Unis, cela fonctionne plutôt mieux que chez nous, c'est sans doute parce qu'elle est de nature à favoriser la conciliation. Jusqu'à preuve du contraire, les États-Unis sont une puissance économique importante. Si cette séquence était totalement contraire au développement économique, je ne suis pas sûr qu'elle se serait autant développée. Ils ont de véritables résultats en la matière.

Concernant la proximité telle que vous venez de l'évoquer, il faut des méthodes un peu standardisées, qui rappellent un peu ces guides. Oui, on peut s'extraire un peu de la proximité, mais sans aller à l'autre bout de l'hexagone. Je verserai au débat - je ne suis pas certain de le simplifier ! - les questions sociales et d'aménité. Créer une zone humide à cinquante kilomètres de la zone qui était un lieu de loisirs pour un certain nombre d'habitants...

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ou pour la chasse !

M. Christophe Aubel. - Je n'ai pas de problème avec la chasse ; se pose là aussi un vrai sujet. À quatre-vingts kilomètres, on recréera certes un site, mais les habitants ne bénéficieront plus du premier lieu. Tout cela n'est donc pas si simple.

S'agissant du lieu de consensus, il faut d'abord faire progresser les méthodes, mais des instances comme le Comité national ou les comités régionaux de la biodiversité doivent permettre d'avancer sur cette réflexion. L'autorité environnementale a un rôle à jouer pour ce qui concerne les procédures. On le voit bien, lorsque des projets donnent lieu à polémique, c'est parce qu'il y a eu des ratés dans les procédures. L'instauration de l'Autorité environnementale au niveau national a permis de progresser ; elle se met maintenant en place au niveau des territoires. Ceux-ci peuvent aider à sortir des polémiques, en vue de faire évoluer un certain nombre de règles. N'oublions pas non plus la charte de la concertation. Tous ces outils peuvent nous aider, car il me semble que la compensation est quelquefois instrumentalisée. On prend ce prétexte parce que la concertation n'a pas été bien mise en place sur un certain nombre de projets.

M. Raymond Vall. - Je suis impressionné par le fait que vous ayez déjà défini une stratégie politique, alors que l'agence vient d'être mise en place. On peut peut-être s'inquiéter de l'aspect répressif que cette dernière va présenter. Comme en médecine, ne pourrait-on pas, à l'image de la médecine préventive, imaginer une politique à l'égard de ceux qui vivent sur le terrain ? On parle toujours de transition. Mais, on le sait, sans adhésion, il n'y aura pas de transition.

Je suis toujours traumatisé pour la ruralité, qui va au final jouer un grand rôle en la matière. Ne pourrait-on pas imaginer un rapport avec le terrain ? Dans le cadre du volontariat, ne pourrait-on pas, dans les communes, trouver une assermentation, sans revenir au garde champêtre ? Pourquoi ne pas impliquer les territoires, en envisageant une forme de récompense quand ils consacrent du foncier à la préservation de la biodiversité ? On attribue bien des certificats d'économie d'énergie. Pourquoi ne pourrait-on pas trouver une forme de soutien à des initiatives locales, qui seraient évidemment encadrées, mais qui permettraient de valoriser les territoires ruraux, péri-urbains, lesquels joueront un rôle essentiel en termes de respiration, de communion avec les habitants des métropoles ? Ce sont les personnes avec un potentiel fiscal très faible qui devront assumer la préservation de la biodiversité. N'y a-t-il pas là une politique à mener ? Je pense que le président Philippe Martin y a pensé. Pouvez-vous nous faire part de vos réflexions ?

M. Philippe Martin. - Je m'exprimerai brièvement, car je ne veux pas que ce soit un échange Gerso-gersois. Je vous rejoins complètement, je connais d'ailleurs l'engagement qui est le vôtre, dans un territoire où vous vous impliquez depuis fort longtemps sur ces questions de biodiversité. Vous avez même mis en place des outils d'éducation : des collèges arrivent à devenir des enclaves de biodiversité, notamment à Fleurance. Christophe Aubel aura peut-être plus de recul que moi pour vous répondre.

Je comprends bien l'idée. Le but, c'est que l'AFB soit quelque chose de positif ; elle ne doit pas être simplement une instance de police. Elle l'est de fait dans la mesure où elle intègre l'ONEMA, qui, elle-même, a une vocation de police, parfois d'ailleurs contestée sur le terrain. Je connais mieux que quiconque les difficultés rencontrées parfois par le monde agricole sur les questions et les problématiques de l'eau : la police armée peut quelquefois les traumatiser. Avec mes différentes casquettes, comme ministre de l'écologie, comme rapporteur d'un rapport sur la gestion quantitative de l'eau en agriculture visant à essayer de créer ce que l'on a appelé « les projets territoriaux » pour faire en sorte que les personnes entrent dans une logique de conciliation, je connais bien la situation.

M. Christophe Aubel. - Je n'ai pas de difficulté avec cette question.

Hier, lors d'une visite à l'une des équipes de terrain en Bourgogne-Franche-Comté, la responsable d'un service départemental m'a confié qu'elle vit chaque verbalisation comme un échec. Voilà une réflexion intéressante. Les services du terrain vivent cela comme un échec, parce que l'on n'a pas pu ou pas su faire de la prévention.

On parle ici du prisme ERC. L'ONEMA, sur ce sujet, rendait, à la demande des services instructeurs, un certain nombre d'avis techniques et faisait des contrôles : la police est menée sous l'égide du préfet ou du procureur, y compris sur ces aspects. Il ne faut pas confondre le suivi au sens du contrôle, qui existe, et le suivi-centre de ressources. Dans la perspective d'élaborer un centre de ressources ERC, on est là dans l'accompagnement des acteurs et la prévention, pas du tout dans la police. Il faut expliquer pour que tout se passe bien et éviter ensuite de verbaliser. Votre question dépasse le cadre de la séquence ERC.

L'AFB assume ses missions de police, des missions régaliennes, mais celles-ci ne sont pas une fin en soi : c'est l'aboutissement de la mise en oeuvre de toute une chaîne des politiques publiques qui commence par la connaissance et l'explication des textes en vigueur. C'est un élément clé à mes yeux. Il est évident que c'est cet aspect des choses que l'on doit développer.

Il faut valoriser les initiatives positives et développer dans un certain nombre de domaines des labels, des valorisations. L'AFB co-organise le prix de la capitale française de la biodiversité. Évidemment qu'il faut valoriser toutes les actions en ce sens.

Pour en revenir à la séquence ERC, il faut arriver à expliquer suffisamment le sujet pour que les personnes ne la vivent plus comme « un empêcheur de », mais bien comme quelque chose qui contribue à la qualité de vie de nos territoires. C'est pour cette raison que j'ai parlé de la question sociale. À un moment donné, on ne peut pas uniquement raisonner en équivalence écologique pour une zone humide, il faut aussi intégrer les aménités. C'est en agissant ainsi que l'on répondra aux critiques les plus vives.

Oui, l'AFB doit faire émerger le sujet de la biodiversité dans la société : il faut que les gens se l'approprient et, pour ce faire, il faut expliquer ce que c'est, mais il faut aussi le partager, montrer les services rendus et valoriser toutes les bonnes initiatives. Ce sera là l'un des enjeux des ARB ; l'AFB en tant qu'entité nationale ne pourra pas dialoguer avec chacune des 36 000 communes de France. Mais on arrivera via les ARB à mettre en place des dispositifs pour aider les communes qui oeuvrent en faveur de la biodiversité, pour valoriser. Nous lançons un appel à projets sur les atlas de la biodiversité communale ; certains, je le sais, se développent dans le Gers, mais il y en a aussi ailleurs. À mes yeux, c'est typiquement l'outil qui permet une appropriation du public et une valorisation des actions menées. Un atlas de biodiversité communale n'est pas un inventaire de la faune et de la flore, c'est un inventaire des enjeux et opportunités pour le territoire de la biodiversité.

C'est une évidence, l'AFB ne veut surtout pas être, y compris en matière d'ERC, une instance qui ne fait que contrôler. C'est pour cette raison que l'on plaide pour l'élaboration de méthodes : si l'on a de bonnes méthodes pour calibrer la compensation, il y aura, c'est clair, moins de sanctions. On détendra donc un peu l'ambiance générale.

Comme je l'ai dit rapidement précédemment, j'en reviens aux questions de concertation, qui ne dépendront pas que de l'AFB. Je reste convaincu que, dans un certain nombre de cas, quand une polémique se met en place sur des sujets de compensation - je parle là des grands projets -, c'est parce que la concertation n'a pas eu lieu. C'est la concertation, la charte de la concertation, le respect des procédures qui peuvent résoudre ces polémiques. L'AFB peut faciliter les choses en expliquant, mais elle n'a pas la main sur la façon dont on mène la concertation.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - On l'a bien compris, l'AFB se veut un outil facilitateur dans la société, c'est une évidence. Mais sera-t-elle aussi parfois en situation de dire que telle chose n'est pas possible : soit les méthodes de compensation ne fonctionnent pas, soit ce n'est pas compensable.

M. Christophe Aubel. - En fait, elle le fait déjà, mais dans le cadre des avis qu'elle rend aux services instructeurs. L'AFB, comme établissement public, ne pourra pas s'exprimer publiquement si on ne lui demande pas de le faire. Mais elle dira vraiment les choses, comme le faisait l'ONEMA, quand les services instructeurs lui demandaient des avis techniques. Des avis sont rendus, et le service instructeur prend ensuite ses responsabilités. Il arrivera peut-être que l'Autorité environnementale sur certains sujets d'aménagement demande au Muséum national d'histoire naturelle (MNHM) de faire une étude complémentaire sur des aspects présentant des lacunes dans le dossier, comme cela s'est déjà produit. L'AFB pourrait être saisie plus tard dans un tel cas. En l'espèce, le Muséum rend son rapport public puisqu'il s'agit d'une commande.

M. Philippe Martin. - On demande des avis à l'AFB de manière classique. Nous aurons bientôt à rendre un avis sur la création d'un parc marin en Martinique. Dans notre esprit, nous avons l'idée d'étendre cette notion d'avis, mais encore faut-il que nous soyons sollicités. À cet égard, quel sera son rôle contraignant ?

Comme l'a dit Christophe Aubel, l'AFB pourra faire part de son avis, avec l'indépendance qui est la sienne dans le cadre d'études complémentaires. L'enjeu pour l'agence est de démontrer son indépendance pour que l'avis soit bien pris en compte.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Comment fait-on en situation de conflit ? Cette question incontournable nous importe.

Dans le cadre des auditions que nous avons organisées, deux exemples ont été cités sur les quatre projets qui nous occupent. Concernant l'outarde sur la ligne LGV, c'est le Muséum qui a été, au final, juge de paix. Il y avait un désaccord profond sur les mesures compensatoires ; les uns et les autres se sont entendus sur le fait de demander un avis au Muséum, qui, de mémoire, a proposé près de 1 500 hectares : l'accord final porte sur 700 hectares de mesures compensatoires. À votre avis, est-ce une fonction que l'AFB pourrait reprendre ?

M. Christophe Aubel. - Oui, elle pourrait la reprendre, mais pas pour la retirer au Muséum : il faudra se répartir la tâche en fonction des compétences de chacun. Sur certains sujets, le Muséum pourra faire mieux que nous. Sur d'autres, on pourra agir en commun puisque nous allons créer une unité mixte de service, PATRINAT, avec le Muséum sur l'expertise. Souvent, l'avis sera demandé à cette unité mixte. Sur d'autres sujets liés à la loi sur l'eau par exemple, l'AFB, ex-ONEMA, a une expertise propre. Il ne faut surtout pas agir à la place d'un organisme. Mais oui, ce sera possible.

C'est moins médiatique, mais, au quotidien, l'ONEMA était sollicité par les maîtres d'ouvrage qui rencontraient des difficultés pour mettre en place des mesures de compensation : des conseils leur étaient alors donnés.

Nos statuts sont tels qu'il n'est pas possible de nous autosaisir, sauf si le conseil d'administration le décidait un jour. Mais nous répondons aux appels du ministère ou des parties prenantes, la DREAL faisant remonter les demandes.

Je le redis, plus nombreuses seront les doctrines, des bonnes doctrines, avec des validations scientifiques, plus on arrivera à séparer le bon grain de l'ivraie dans un certain nombre de méthodologies. Il faut vraiment parvenir à imposer, par la force de la conviction et de la qualité des études, des méthodes, pour éviter les polémiques. Il faut essayer d'avoir des standards. Concernant les zones humides, on en est très proche grâce au travail réalisé par l'ONEMA.

M. Philippe Martin. - Avouons aussi que l'AFB ne pourra pas régler seule les questions relatives au conflit. La réflexion est plus globale sur la manière de déclencher une démocratie continue, qui n'est ni une démocratie participative ni une démocratie représentative. C'est la capacité pour les citoyens à être informés. L'AFB peut apporter une expertise technique, en donnant des éléments objectifs, qui permettront de susciter le débat. Elle jouera pleinement son rôle, mais elle ne peut pas à elle seule résoudre les conflits dont on parle.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Certes, mais il faut, à un moment donné, qu'une autorité scientifique, qui n'est pas remise en cause, aide à les démêler. On le voit bien, il est nécessaire de construire quelque chose entre l'AFB, intégrant le Muséum et l'ex-ONEMA, mais qui n'a pas été associé sur tous les projets. Les membres de l'ONEMA nous ont clairement dit que personne ne leur avait demandé leur avis sur l'aéroport, alors que l'on est au coeur des zones humides.

M. Philippe Martin. - Absolument !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Cet exemple prouve que tout cela n'est pas systématique.

Par ailleurs, il y a le CNPN, l'Autorité environnementale et l'AFB. Comment ces trois niveaux vont-ils s'articuler ? Peut-être pouvez-vous nous le préciser par écrit. Il faut sortir de la problématique : cela marche ou cela ne marche pas.

M. Christophe Aubel. - Sur ce triptyque - CNPN, Autorité environnementale et AFB -, les avis sont effectivement différents, mais le juge de paix final doit être, selon moi, l'Autorité environnementale. Pour notre part, nous produisons une expertise. L'Autorité environnementale s'en saisit et rend son avis. Je crois vraiment en l'Autorité environnementale dite indépendante, telle que prévue par les directives européennes. Si le dossier fait état d'un manque d'expertise, il lui reviendra - elle l'a déjà fait - de se tourner vers le Muséum ou l'AFB pour demander une expertise complémentaire. Nous rendrons ensuite notre avis : soit on notera que tout est réglementaire, soit on pointera un manque.

Dans vos exemples, vous avez pointé un manque d'avis. Mais il faut qu'à un moment l'Autorité environnementale ait le pouvoir de dire qu'il manque des choses dans le dossier, et c'est ce qui est de nature à apporter un peu de sérénité. Si rien n'est organisé, l'AFB produira son avis, tel autre institut ira chercher un autre avis, et on ne s'en sortira pas. Le CNPN, de son côté, avec son champ d'intervention limité, doit rendre lui aussi son avis. De ce point de vue, le « nouveau CNPN » peut gagner du poids : il peut plus ressembler à une autorité dite indépendante du fait de sa composition et de son mode de fonctionnement, qu'il faut mettre en place.

M. Philippe Martin. - Permettez-moi de compléter le propos, le débat que nous avons ici, nous l'avons eu au sein du premier conseil d'administration, à savoir la question de l'articulation, de l'autorité et de la manière d'avoir une instance incontestable - il n'y a rien de pire que d'essayer de créer une autorité dont on contesterait ensuite l'avis en le jugeant partiel, partial. Toutes les questions que nous reprenons ici - cela prouve qu'elles sont bien au coeur du sujet - ont trait à la coordination et à l'articulation entre des organismes existants et cette nouvelle instance qu'est l'AFB, créée par la loi, en vue de mutualiser.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pouvez-vous nous exposer par écrit l'état de votre réflexion sur cette articulation ? Cela nous aidera grandement.

Nous avons peu parlé de la biodiversité ordinaire, un sujet important. Le nombre d'espèces protégées progresse, même si la progression est légère, alors que la biodiversité ordinaire s'effondre. Il vaut mieux être un grand rapace ou un ardéidé qu'un bouvreuil pivoine, pour faire simple.

M. Christophe Aubel. - Même s'il est protégé !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Certes !

M. Philippe Martin. - En Corse, le gypaète revient, alors que la biodiversité ordinaire est mise à mal !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Comment l'intégrez-vous dans votre stratégie ? Au travers de la protection des espèces parapluie, des grandes espèces ciblées dans les mesures de compensation, partez-vous de l'idée selon laquelle la biodiversité ordinaire suivra ? Ou faut-il se poser aujourd'hui différemment la question, en prévoyant plus de compensation pour la perte de la biodiversité très ordinaire ?

M. Christophe Aubel. - Là encore, je vous livre un point de vue personnel.

Actuellement, il y a un cadre juridique. Si, dans les milieux humides, qui présentent une biodiversité ordinaire, des compensations sont prévues, c'est parce que la loi sur l'eau existe. Dans ces milieux, une protection est mise en place, y compris concernant la pérennité. Quand on fait de la compensation de ruisseaux, même si on ne géolocalise pas, on sait que la compensation est souvent pérenne : la protection est mise en place par les directives-cadre sur l'eau sur les cours d'eau, et on sait donc ce qui s'y passe.

Personnellement, j'estime que c'est une bonne approche. Le débat va porter maintenant sur les milieux marins : comment tout cela va-t-il se mettre en place avec la directive ? Je n'ai pas de réponse, mais je sais que pour les milieux marins, on part de plus loin encore en termes d'équivalences, d'état de lieux initial, etc.

Il y a une ambiguïté sur les espèces protégées, mais c'est là un sentiment personnel. Le fait de passer par le CSRPN peut être une bonne chose. En réalité, parmi les espèces protégées en France on peut trouver des espèces très rares comme des espèces communes, et cette catégorie ne règle pas la question des milieux ordinaires. Il faut y réfléchir.

Je me souviens un jour que, lors d'une table ronde, une personne d'une DREAL a fait remonter l'idée que l'on n'est peut-être pas dans le bon scope, en matière de compensation, lorsque des mesures de compensation fortes sont demandées pour un lézard des murailles, une espèce commune, mais protégée par la loi. L'état de conservation des espèces doit être une entrée très importante.

Par ailleurs, je pense qu'il faut effectivement progresser pour ce qui concerne les milieux. Je sais que l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) travaille sur une hiérarchie des écosystèmes : c'est une sorte de liste rouge pour les espèces et de liste verte pour les milieux. Il faudra avoir une approche des milieux concernant quelques milieux importants, comme cela peut exister pour les zones humides, en vue d'avoir une connaissance globale.

Actuellement, on s'appuie sur les espèces protégées parce que notre système se fonde sur celles-ci. Mais, dans un certain nombre de cas, il serait souhaitable de raisonner en termes de milieux, qu'il faudrait définir, pour la compensation. Pour autant, pour les espèces en danger, il faut conserver notre système. C'est vrai, les réponses ne sont pas satisfaisantes, sans compter les cas particuliers de la compensation : des espèces protégées s'installent dans des carrières parce que le travail a été bien fait du point de vue de la conduite des travaux, mais elles partent ensuite. Certaines situations sont très compliquées, et cela mériterait un travail assez approfondi. Je suis assez partisan d'une approche par milieu, pour avoir une vision globale plus importante. Cela permet aussi d'avoir un lien avec les territoires et la vie des habitants. Quand on fait de la compensation dans les milieux humides, les gens qui y habitent peuvent aussi comprendre pourquoi on mène telle action de préservation de cet endroit : on est attaché à l'étang, à la prairie humide. Quand on parle des espèces, on est quelquefois plus loin de la vie quotidienne des gens, et cela n'aide peut-être pas à la compréhension : les gens peuvent le vivre plus mal.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous n'avez pas parlé de la trame verte et bleue ni du schéma régional de cohérence écologique.

À un moment, il faut mettre une stratégie fonctionnelle liée à des milieux qui se parlent, des corridors, avec une trame opérationnelle européenne, française, régionale. Je sais que vous en êtes convaincus, même si nous n'en avons pas parlé. Mais cela revient-il à dire qu'on devra essayer de faire cohabiter demain en France une trame d'aménagement, qui est nécessaire, et une trame fonctionnelle de cohérence écologique, avec de la compensation, ce qui peut aussi être l'occasion de rajouter des petits cailloux là où les corridors ont disparu, en recréant de la fonctionnalité, et de la stratégie foncière - on a beaucoup travaillé sur cette question -, avec la question des friches ? On a peu parlé de ce dernier point, alors que l'AFB a déjà travaillé sur le recensement des friches.

L'idée est-elle demain de mettre de la compensation dans cette dynamique pour arriver à une trame de biodiversité cohérente et fonctionnelle à côté d'une trame d'aménagement évidemment fonctionnelle ?

M. Christophe Aubel. - La trame verte et bleue est un élément essentiel, et j'y suis très attaché. L'expérience de l'AFB, c'est celle de l'ONEMA, qui concerne la trame bleue. L'enjeu est d'arriver à concilier les deux trames. Si on ne le fait pas, on ne pourra pas préserver la biodiversité. On peut faire tous les parcs nationaux et toutes les réserves naturelles que l'on veut, on ne répondra pas à l'enjeu s'il ne se passe rien dans l'interstice. Oui, il faut arriver à avoir ce raisonnement un petit peu systémique. Mais si la compensation doit servir à faire une trame verte et bleue, comme je l'ai entendu, au sens de préserver ce qui doit l'être dans le schéma régional de cohérence écologique, je ne suis pas d'accord.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ma question était plus précise.

M. Christophe Aubel. - Oui, il faut renforcer. J'ai d'ailleurs oublié de dire que, quelquefois, dans le cadre des grands projets d'aménagement, on prend des mesures de compensation importantes, que l'on met en oeuvre et, du fait du passage de l'infrastructure, l'aménagement foncier n'est pas fait en cohérence avec les mesures de compensation. Cela rejoint un peu ce type de raisonnement. Comment avoir une vision globale ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pour compléter ma question, je vous demande si, avec votre vision progressivement quasi exhaustive de l'état de la biodiversité en France, y compris des friches, qui auront un rôle stratégique dans la préservation ou la constitution de corridors nécessaires, comme l'a dit Raymond Vall, vous estimez que des terrains vont avoir besoin de reconquête, des terrains que nous ciblons dans une stratégie de compensation parce qu'ils vont jouer un rôle additionnel important ?

M. Christophe Aubel. - Cela fait partie, je l'ai évoqué, de l'inventaire des sites potentiels de compensation que la loi nous demande de réaliser. Il faut réfléchir sur la méthode. Les friches, les milieux un peu dégradés, peuvent être des milieux clés pour la reconquête de la biodiversité : l'inventaire sera intelligent si l'on diagnostique des milieux où la reconquête est vraiment nécessaire et où la compensation peut apporter une vraie plus-value. Cela renvoie par ailleurs au recyclage foncier des friches industrielles, mais c'est là un autre sujet.

M. Raymond Vall. - Je vois dans le rapport de réciprocité entre l'urbain et la partie périphérique quelque chose de très intéressant, un financement possible. En fonction des zones d'aménagement des grands projets d'infrastructures des métropoles, on aurait l'obligation, dans un périmètre de réciprocité, d'un échange de financement concret par compensation.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je voudrais aborder la question du monde agricole, dont nous avons assez peu parlé mais qui revêt un caractère stratégique.

Des territoires peuvent être de bonne qualité environnementale, avec des enjeux liés à la biodiversité. Si une LGV passe sur ces territoires, il y a compensation. Si le territoire change de vocation agricole, il n'y en a pas. Si la LGV passe dix ans après la transformation d'un système extensif en système intensif, les enjeux en termes de compensation et de biodiversité ne seront plus les mêmes.

Engagez-vous un dialogue avec le monde agricole sur la question de savoir comment on peut aujourd'hui préserver un certain nombre de territoires ? Certes, le système des mesures agro-environnementales (MAE) existe pour les zones Natura 2000, mais la situation est beaucoup plus compliquée pour les autres zones. Comment ressentez-vous l'attitude du monde agricole à l'égard de la compensation ? À cet égard, nous avons eu des sons de cloche extrêmement différents. Quel est votre sentiment sur cette question clé ?

M. Christophe Aubel. - De manière générale, le dialogue avec le monde agricole est évidemment essentiel. Sur les quarante-trois membres, notre conseil d'administration comprend deux représentants du monde agricole. Ils ne sont donc pas les plus mal lotis, et j'en suis ravi parce qu'ils sont des acteurs majeurs.

Oui, nous allons dialoguer et essayer d'être intelligents avec eux. Je ne puis répondre à la question très précise que vous avez posée, car nous n'avons pas du tout entamé le dialogue sous l'angle de la compensation spécifique.

J'entends bien le raisonnement selon lequel la compensation peut être très compliquée pour eux quand elle se fait sur les terres agricoles. Le fait d'avoir instauré dans la loi d'avenir pour l'agriculture une compensation agricole qui soit autre chose que de la compensation écologique crée un peu de confusion. Il faut en discuter avec eux. Mais outre les obligations environnementales, liées au foncier, nous devons être capables de travailler avec eux pour mener des expérimentations.

Je ne comprends pas - mais j'espère parvenir à faire bouger les choses -, qu'il soit plus compliqué de parler biodiversité avec les agriculteurs qu'avec tous les autres acteurs économiques. Nous traitons les mêmes sujets du vivant. Il est vraiment possible de dépasser cela. Je m'y suis employé modestement, car la structure était petite, dans le cadre d'un autre métier. Si, par l'exemple, on parvient à faire des choses ensemble sous forme d'expérimentations, j'en serai ravi. Il y a là une véritable marge de progression, tout cela peut se concilier de différentes façons. Les choses ont bougé. Les représentants du monde agricole présents au sein du conseil d'administration sont aussi allants que les autres dans leur envie d'AFB, si je puis dire. On va donc y arriver.

M. Philippe Martin. - Je connais bien le monde agricole, et je connais aussi les réticences - elles existent tout de même, monsieur le directeur, mais je me félicite de votre optimisme. Les réticences ne portent pas sur l'analyse selon laquelle la biodiversité doit être préservée, parce qu'elle participe à leur action. Mais c'est parfois un petit peu difficile et nous avons des débats au sein du conseil d'administration. C'est effectivement par l'exemple et l'expérimentation que nous pourrons arriver à faire bouger les choses.

Nous avons présenté au Président de la République voilà une semaine les techniques d'agroforesterie, un secteur où le département du Gers est à la pointe : une technique agricole qui, tout en ayant des rendements particulièrement bons, a une vocation de préservation des auxiliaires de culture que sont les insectes, de captation de l'eau pour éviter les ravinements. Cela montre, par l'exemple, que l'on peut parvenir à des techniques différentes. Je ne parle pas de l'agriculture bio, qui est aussi très largement diffusée chez nous. Mais, avec l'agroforesterie, en expliquant qu'un kilo de coeur de bois crée 400 grammes d'eau qui ne sont jamais tombés sur la terre, on en revient à la vocation grand public de l'AFB. Et les agriculteurs font partie du grand public, avec lequel nous devons travailler. Nous devons nous présenter non pas comme une police et une contrainte, mais comme une voie d'évolution de l'agriculture, qui préservera de toutes les façons la biodiversité.

C'est ainsi que je vois ma mission, en instaurant un dialogue très sincère et très objectif, en connaissant les contraintes d'une agriculture qui souffre, par ailleurs, et qui, bien évidemment, va être parfois plus intéressée par les objectifs à court terme qu'à long terme.

Pour autant, le dialogue existe et doit exister.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous remercie, monsieur le président, monsieur le directeur général.

La réunion est suspendue à 16 h 10.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Nicolas Forray, président de la section "Milieu, ressources et risques" et M. Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale et M. Christian Barthod, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD)

La réunion est ouverte à 16 heures 15.

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures par l'audition du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

Un certain nombre d'entre vous le savent, le CGEDD est chargé de conseiller le Gouvernement, notamment dans les domaines de l'environnement, des transports, du bâtiment et des travaux publics, de la mer, de l'aménagement et du développement durables des territoires. Dans ce cadre, il mène les missions d'expertise, d'audit, d'étude, d'évaluation, d'appui et de coopération internationale que lui confie le Gouvernement.

Il siège également en formation d'autorité environnementale pour émettre des avis et rendre des décisions sur la qualité des évaluations et la prise en compte de l'environnement par les projets et les plans et programmes qui sont soumis à son examen.

C'est sous ces deux aspects que notre commission d'enquête a souhaité vous entendre aujourd'hui.

Je rappelle que nous travaillons sur les conditions de définition, de mise en oeuvre et d'évaluation des mesures de compensation de quatre projets spécifiques : l'autoroute A65, la LGV Tours-Bordeaux, l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, ainsi que la réserve d'actifs naturels de Cossure en plaine de la Crau.

Mais ces exemples doivent nous permettre d'identifier, de manière plus générale, les principaux obstacles qui empêchent aujourd'hui une bonne application de la séquence éviter-réduire-compenser, et de faire des propositions pour améliorer la mise en oeuvre concrète, l'efficacité et le suivi des mesures compensatoires en France.

Nous entendons donc M. Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du CGEDD, M. Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale, M. Christian Barthod, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts et membre du CGEDD.

La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse ; elle fait l'objet d'une captation vidéo, et est retransmise en direct sur le site internet du Sénat ; un compte rendu en sera publié.

Messieurs, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, je vais vous demander de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Nicolas Forray, Philippe Ledenvic et Christian Barthod prêtent successivement serment.

Messieurs, à la suite de vos propos introductifs, mon collègue Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, vous posera un certain nombre de questions. Puis les membres de la commission d'enquête vous solliciteront à leur tour.

Pouvez-vous nous indiquer à titre liminaire les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les projets concernés par notre commission d'enquête ?

M. Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du Conseil général de l'environnement et du développement durable. - Je n'ai pas de lien d'intérêts avec les sociétés ou les investisseurs des quatre projets mentionnés. En revanche, en qualité de directeur de la Direction régionale de l'environnement (DIREN) Centre, puis de la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Centre - de mai 2007 à avril 2014 -, j'ai eu à connaître le dossier d'enquête publique « loi sur l'eau » et le début de mise en oeuvre des mesures compensatoires pour l'un d'entre eux. Dans le cadre de mes fonctions au CGEDD, il m'a été demandé, avec deux collègues, d'étudier les alternatives pour le développement aéroportuaire du Grand Ouest, sur une base exclusivement bibliographique.

M. Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale. - Je n'ai aucun lien d'intérêts avec les projets mentionnés. Je précise néanmoins que j'occupais la fonction de directeur adjoint du cabinet du ministre de l'écologie au moment de la signature de la déclaration d'utilité publique (DUP) de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Dans le cadre de ces responsabilités, je n'ai pas eu à intervenir sur le dossier.

M. Christian Barthod, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts. - Je n'ai aucun lien d'intérêts avec ces projets.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous donne la parole, messieurs.

M. Nicolas Forray. - Nous interviendrons à deux voix : je traiterai certaines questions, mon collègue Philippe Ledenvic d'autres, et nous pourrons parfois présenter deux points de vue différents, les positions de l'Autorité environnementale et du CGEDD n'étant pas forcément les mêmes.

Les conditions d'intervention du CGEDD, que vous avez fort bien rappelées, monsieur le Président, sont énoncées dans le décret n° 2015-1229 et l'arrêté du 2 octobre 2015.

Nous travaillons exclusivement sur commande de nos ministres - le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ou le ministre du logement et de l'habitat durable -, du Premier ministre et des ministres pour lesquels nous sommes mis à disposition.

Nous ne jouons aucun rôle dans la mise en oeuvre ou dans le contrôle des projets, mais nous pouvons être mobilisés pour évaluer une politique. À titre d'exemple, a été validée, au titre de notre programme d'activités 2017-2018, une mission sur les études d'impact, les mesures compensatoires et la séquence ERC en mer, sujet sur lequel il n'existe pratiquement aucune référence alors que les projets se multiplient.

Nous pouvons donc être saisis sur des sujets généraux, des évaluations ou des projets précis.

Par ailleurs, nous avons une fonction particulière, consistant à rendre un avis sur les bilans au titre de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) effectués trois à cinq ans après la mise en service d'une infrastructure. Ces dispositions sont codifiées aux articles R. []1511-8 à R.[]1511-10 du code des transports, qui précisent que l'avis du CGEDD est obligatoirement publié.

Il nous a notamment été demandé de procéder à l'évaluation du bilan LOTI de l'autoroute A65. Le rapport n'est pas achevé et devrait être publié sous un mois, mais j'ai pu prendre connaissance des éléments - non définitifs - rassemblés par mon collègue travaillant sur le dossier.

Cette évaluation a été étendue, en 1992, au volet environnemental. À ce titre, elle peut intéresser votre commission d'enquête.

En résumé, le CGEDD, dans sa mission générale, intervient essentiellement sur la partie terminale des projets d'infrastructures de transport d'une certaine taille et je peux d'ores et déjà signaler que le volet environnemental n'est pas le point fort de ces bilans LOTI.

M. Philippe Ledenvic. - Le rôle de l'Autorité environnementale est défini dans le code de l'environnement. Il consiste, à partir de l'analyse des études d'impact ou des évaluations environnementales, à déterminer comment l'environnement est pris en compte dans un projet donné, et ce en amont de la consultation publique. Les avis que nous rendons visent à éclairer le débat, à permettre à tous les participants de s'exprimer en connaissance de cause. Il ne s'agit, en aucun cas, d'avis en opportunité, c'est-à-dire d'avis favorables ou défavorables au projet.

L'Autorité environnementale n'est pas une autorité administrative indépendante. Pour autant, elle dispose d'un statut particulier : adossée au CGEDD, elle est régie par des règles propres, visant à garantir l'indépendance totale des avis qu'elle rend.

Les conditions de cette indépendance sont de plusieurs types. Tous les membres de l'Autorité environnementale sont nommés par le ministre en charge de l'écologie, de façon permanente s'agissant des membres issus du CGEDD, pour une durée de trois ans s'agissant des membres associés. Nous effectuons tous des déclarations d'intérêts annuelles. Les missions de rapporteur sont assurées par des membres de la structure. La délibération est collégiale - j'en ai décrit le processus dans la note que je vous ai adressée en amont de cette audition. Depuis ses débuts, l'Autorité environnementale a rendu pratiquement tous ses avis de manière consensuelle, l'avis étant validé au mot et à la virgule près. Certains membres peuvent être amenés à se retirer de la délibération s'il y a un risque de conflit d'intérêts. Sitôt délibérés, les avis sont publiés sur Internet et sont, en conséquence, directement accessibles à tous. Ce n'est qu'à ce moment-là, à l'issue de la délibération, qu'ils sont portés à la connaissance de la vice-présidente du CGEDD, du ministre ou de son cabinet.

Tel est le processus d'ensemble permettant de garantir que les avis de l'Autorité environnementale sont bien élaborés de manière indépendante.

J'attire également votre attention sur la taille modeste de notre structure : nous sommes une vingtaine, dont certains ne travaillent qu'à 50 % pour elle. Pour analyser des dossiers comprenant plusieurs centaines ou milliers de pages, il peut nous arriver de faire appel à des contributions et expertises extérieures, mais l'instruction des dossiers et la mission de rapporteur sont bien assurées par un membre de l'Autorité environnementale.

S'agissant du thème qui vous occupe, je retiendrai trois idées importantes, tout en précisant, à nouveau, que nous intervenons généralement à un moment bien particulier de la procédure, en amont.

Premièrement, on constate très rarement un bon traitement du volet « évitement » dans la démarche ERC. Le plus souvent, les études d'impact justifient a posteriori un choix effectué en amont et n'ayant pas pris cette dimension en compte. Un bon fonctionnement exigerait que celle-ci soit intégrée dès la conception, en tout cas le plus tôt possible.

Deuxièmement, si les avis de l'Autorité environnementale, y compris les avis en opportunité, s'intéressent au caractère satisfaisant, pertinent et fondé des mesures de compensation proposées dans le dossier, celles-ci ne seront définitivement retenues qu'à l'issue du processus d'enquête publique. Or, on voit bien qu'en dépit des efforts réels déployés par les maîtres d'ouvrage pour apporter des réponses satisfaisantes, un écart demeure entre les mesures de compensation retenues en pratique et les critères fixés, notamment dans le cadre de la loi.

Parfois, le volet « compensation » est presque inexistant. Alors qu'on sait faire de la compensation de CO2 depuis un certain temps, pratiquement aucun dossier ne présente de mesures en ce sens. On se focalise sur la compensation de la biodiversité, qui n'est pourtant pas maltraitée dans les dossiers. Nous pouvons encore progresser dans ce domaine.

Troisièmement, nos avis intéressent les maîtres d'ouvrage car ils leur permettent d'intégrer un regard extérieur à leur propre réflexion et de devancer les questionnements qui leur seront posés sur le contenu de ces avis, durant l'enquête publique ; ils sont également destinés au public et aux commissaires enquêteurs, avec qui nous sommes en contact depuis deux ans et qui peuvent s'en servir durant les enquêtes publiques. En revanche, il est plus difficile d'appréhender les effets réels de nos avis vis-à-vis des autorités décisionnelles, qu'elles soient ministérielles ou préfectorales. Notre visibilité est faible quant aux suites données à ces avis et nous avons parfois le sentiment que c'est à ce niveau que la prise en compte de nos recommandations pose les plus grosses difficultés.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Effectivement, j'ai sous les yeux votre avis sur le SCoT de la métropole Nantes Saint-Nazaire, qui englobe le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Vos recommandations sont nombreuses ; vous demandez, par exemple, une cartographie plus précise des zones humides. Au vu des réponses que nous avons obtenues en fin de matinée, au cours d'une autre audition, nous n'avons pas vraiment l'impression que l'on ait progressé sur ces questions de cartographie, ni que votre avis ait été suivi d'effet...

M. Philippe Ledenvic. - Nous émettons un avis simple et, respectant le cadre qui nous est fixé par le code de l'environnement, nous nous interdisons d'intervenir à nouveau, une fois cet avis rendu. Celui-ci vise à éclairer le débat public. Ce qu'il advient ensuite relève du processus démocratique.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Si vos observations n'entraînent aucune modification du projet soumis à l'enquête publique, le CGEDD peut-il envisager de se saisir du dossier ?

M. Nicolas Forray. - Le CGEDD n'agit que sur saisine ministérielle ou dans le cadre d'un programme d'activités portant sur des sujets de fond, comme la séquence ERC en milieu marin que j'ai précédemment mentionnée. Si un ministre nous demandait d'évaluer la prise en compte des avis de l'Autorité environnementale, nous remplirions cette mission. Mais nous ne pouvons pas le faire tant qu'on ne nous le demande pas ! Nous ne nous auto-saisissons que sur des sujets très particuliers.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les avis de l'Autorité environnementale sont-ils lus par d'autres acteurs, comme, par exemple, la Commission européenne ?

M. Philippe Ledenvic. - Les commissaires enquêteurs nous ont indiqué à plusieurs reprises qu'ils appréciaient notre travail, notamment sur les questions environnementales. Ce sont les premiers destinataires de nos avis. Les représentants du grand public les étudient également, ainsi que la Commission européenne dans le cadre de procédures contentieuses ou précontentieuses. Enfin, j'y insiste, ces avis sont disponibles sur Internet, sitôt délibérés : tout le monde peut donc les consulter, et ce sans délai.

M. Nicolas Forray. - J'en reviens aux quatre projets qui vous intéressent.

Le CGEDD a conduit une mission sur le financement de l'autoroute A65 au moment du passage de la concession. L'avis est ancien et ne portait pas sur les questions environnementales. Un bilan LOTI est en cours.

Cinq missions ont été conduites, sur les thématiques du financement, pour la LGV Tours-Bordeaux et son prolongement. Une d'entre elles portait sur le contournement de Saint-Jean-de-Luz, une autre sur les améliorations environnementales à apporter dans le secteur de Bordeaux. Toutes deux remontent à 2010 et 2012 ; elles sont donc relativement anciennes et antérieures aux opérations d'utilité publique.

Aucune demande ne nous a été soumise concernant la plaine de la Crau.

S'agissant de la mission qui nous a été confiée sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, il nous a été demandé d'évaluer toutes les alternatives possibles, et ce exclusivement à partir d'une mise en perspective des documents existants, qu'ils aient été rédigés par le maître d'ouvrage, la Direction générale de l'aviation civile (DGAC), la Commission nationale du débat public (CNDP), les partisans du projet ou, au contraire, les associations qui s'y opposent, ainsi que d'autres documents de nature diverse.

Dans ce cadre, nous n'avons pas émis d'avis sur le caractère suffisant ou insuffisant du document d'incidences ou de l'étude d'impact - vous avez d'ailleurs auditionné des membres de la Commission du dialogue, qui a creusé certaines de ces questions. Une commission scientifique ad hoc a expertisé l'étude d'impact et la proposition de méthode d'évaluation de la compensation. Nous avons considéré ces points comme des acquis.

En revanche, j'ai le sentiment que le volet « évitement » n'a pas constitué une étape majeure de la démarche.

L'aéroport de Nantes a été imaginé dans les années 1970. Sa vocation était internationale et il devait accueillir le Concorde, ce qui impliquait qu'il dispose obligatoirement de deux pistes, dont une de 3 600 mètres de long. Quand le projet a été repris, ces deux caractéristiques ont été conservées, sans que la question de l'évitement ne soit posée. Or aucun des avions atterrissant aujourd'hui à Nantes n'a besoin d'une piste de 3 600 mètres de long, étant précisé qu'il en existe une à Brest. De plus, si l'on a avancé des arguments de réduction de l'impact sonore pour justifier le maintien de deux pistes, force est de constater qu'une piste suffit largement à des trafics d'aéroport deux à trois fois plus importants que celui de Nantes.

Pour autant, notre rapport ne conclut rien. Il précise simplement quels seraient les avantages, inconvénients et points d'attention si une modernisation de l'aéroport actuel était décidée, et insiste sur le volet « évitement » en cas de construction d'une nouvelle infrastructure à Notre-Dame-des-Landes, en recommandant une réduction de 40 % de l'emprise.

Cet exemple montre à quel point le « E » de la démarche ERC est insuffisamment pris en compte, même si, encore une fois, il est facile de juger, à l'aune des critères de 2016, des décisions prises dans les années 1970.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous n'entendons pas non plus rentrer dans la problématique de l'opportunité du projet et considérons, comme vous, que l'évitement, en dépit de l'importance de cette question, n'est pas placé au coeur des démarches d'instruction des dossiers. Toutefois, vos propositions pour réduire l'emprise ne se réduisent pas à la question des deux pistes, sur laquelle la position des élus locaux est tranchée. Je pense, par exemple, au parking en silo, mentionné par les représentants de la Commission du dialogue en audition. À notre grande surprise, aucune des propositions, plutôt consensuelles, que vous formulez n'a été reprise. Comment analysez-vous le si faible impact de vos préconisations ?

M. Nicolas Forray. - Nous essayons d'avancer des propositions réalistes et cohérentes, apportant un plus, mais nous ne sommes pas décideurs. Les décisions incombent au Gouvernement, qui prend certainement en compte d'autres paramètres que les nôtres.

M. Philippe Ledenvic. - Votre question renvoie à la notion de temps. Les gens déplorent souvent la longueur des délais nécessaires à la mise en oeuvre de ce type de projets. Mais le principal obstacle à la prise en compte, par les maîtres d'ouvrage, de nos recommandations, c'est qu'ils sont enfermés dans un calendrier de projet contraignant. Ils voudraient bien, mais ils ne peuvent point ! Au-delà du contexte général du dossier - dans quelle mesure un certain nombre d'options, que le maître d'ouvrage est tenu de respecter, ont-elles déjà été arrêtées ? -, se pose donc la question de l'articulation de la démarche ERC avec le calendrier du projet.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous sommes convaincus que la question environnementale est prise en compte bien trop tard. Sur ce point précis, avez-vous des suggestions d'amélioration ?

M. Philippe Ledenvic. - Je m'interroge sur une sorte d'obligation de moyen pour que le « E » soit enclenché dès la conception du projet. Toute la clé est là : si le maître d'ouvrage se préoccupe de préparer son évaluation environnementale et son étude d'impact environnemental à la fin du processus de conception du projet, c'est déjà trop tard. Je n'ai pas d'idée précise sur la forme que pourrait prendre cette obligation, mais la seule solution repose sur l'enclenchement, le plus en amont possible, de la démarche ERC.

M. Nicolas Forray. - Je m'exprime ici à titre strictement personnel, sans engager le CGEDD, fort de l'expérience que j'ai acquise en menant un certain nombre de missions en urgence, notamment sur le barrage de Sivens.

Selon moi, le problème n'est pas de l'ordre de la procédure. Celle-ci est suffisamment étoffée.

En revanche, il serait souhaitable que les maîtres d'ouvrage définissent les besoins, avant de définir les projets. À un même besoin peuvent répondre plusieurs projets, et toute discussion sur les moyens de satisfaire ce besoin n'est en rien inutile.

Par ailleurs, ressortir un dossier mis en sommeil durant plusieurs années implique de le rouvrir complètement. Le projet du barrage de Sivens, tiré de près de dix ans de sommeil, a été actualisé, mais n'a pas été révisé. Or, le débit moyen de la rivière ayant baissé de 40 % sur trente ans, les conditions de remplissage du barrage n'étaient plus du tout les mêmes. Le monde change, les besoins et les usages évoluent. Il faut en tenir compte.

Enfin, la pratique du bilan est intéressante. Le bilan LOTI couvre un large éventail de grands projets, que l'on pourrait peut-être envisager d'étendre encore. Mais son volet environnemental mérite d'être travaillé autant que d'autres volets, comme l'évolution du trafic, la rentabilité financière ou la dérive des coûts.

M. Philippe Ledenvic. - Je partage parfaitement la remarque concernant la nécessité de définir les objectifs des projets. Nous constatons régulièrement que les études d'impact ne mentionnent pas les objectifs que l'on cherche à atteindre, ni ne démontrent en quoi le projet présenté permet de les atteindre. Le code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle, prévoit en outre que le maître d'ouvrage choisit les variantes présentées dans son dossier. Or lors de nos examens, nous imaginons souvent des variantes qui auraient pu répondre au besoin et n'ont manifestement pas été étudiées. Les raisons pour lesquelles ces solutions ont été écartées ne sont pas explicitées.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous posez aussi la question de la durée d'instruction de ces grands projets. L'autorisation environnementale unique permettra-t-elle un gain de temps ? Peut-on concevoir une autre forme de construction de la décision, reposant sur moins d'autorisations et plus de procédures suspensives ?

M. Philippe Ledenvic. - L'Autorité environnementale a soutenu le principe de l'autorisation environnementale unique. De nombreux projets donnent lieu à une succession de procédures focalisées sur un seul sujet : l'eau, la pollution de l'air, le bruit, etc. Nous considérons que cette autorisation environnementale unique, qu'elle survienne au moment de la DUP ou après, offre un deuxième moment privilégié pour discuter de l'ensemble du projet. Elle devrait permettre de détecter plus tôt les questions environnementales qui, dans un ensemble, sont susceptibles de poser les problèmes les plus cruciaux.

M. Nicolas Forray. - Sur la question des délais, je ne mettais pas en cause les délais d'instruction. Les vicissitudes d'un projet sont simplement un facteur de vieillissement important.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous vous remercions d'avoir insisté sur le volet de l'évitement. Nous y sommes aussi sensibles et partageons, sur le sujet, vos conclusions. Mais la question de la réduction ne semble guère plus présente. Lorsque l'on examine les arbitrages de l'État sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, on a le sentiment qu'elle n'est pas encore entrée dans la culture des aménageurs.

M. Philippe Ledenvic. - Le volet « réduction » est tout de même plus souvent traité, même s'il ne l'est pas systématiquement, notamment dans les dossiers anciens. On constate généralement que les démarches ont été entamées à ce stade-là. Le saut est assez net.

M. Nicolas Forray. - J'interviens, encore une fois, à titre personnel. Sur les ouvrages hydrauliques, voilà quelques années, on ne regardait pas vraiment les impacts hydrauliques en amont ; désormais, l'exigence de transparence est totale en la matière. De nombreuses mesures de réduction, aujourd'hui implicites, ont été très longuement discutées par le passé et, oui, certaines pratiques sont entrées dans la culture.

Toutefois, on ne peut pas tout réduire. Sur une 2x2 voies, il faut disposer de la place suffisante pour entretenir les accotements. Un travail a été mené sur le rayon de giration des diffuseurs pour essayer de réduire la consommation d'espace, mais cela implique de réduire la vitesse des véhicules pour limiter le danger. Nous sommes là dans des équilibres, qui exigent des arbitrages et évoluent dans le temps.

Cela étant, j'ai le sentiment que la question de la réduction est moins problématique et plus audible que celle de l'évitement.

S'agissant des variantes, dans le cas du barrage de Sivens, il n'a été question que de déplacer le barrage de 200 ou 300 mètres, alors que nous avons pu étudier cinq à six autres solutions techniques, faisant figure de variantes véritables, répondant plus ou moins bien au besoin.

Besoin, variantes : ce sont là des éléments clés sur lesquels nous pouvons progresser, sans conséquence sur le rythme du projet.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il reste le troisième volet. Les maîtres d'ouvrage ont compris tout l'enjeu lié à la compensation. Le CGEDD a-t-il travaillé sur les compensations surfaciques ou sur certaines méthodes ?

M. Nicolas Forray. - Aucune inspection générique n'a été menée sur le sujet, mais nous avons pu nous poser certaines questions à l'occasion de l'examen de projets précis.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il nous semble que le système de dette écologique commence à s'imposer, même s'il reste encore des marges d'évolution au niveau du calcul de cette dette. Pensez-vous que le dispositif sera de plus en plus intégré par les maîtres d'ouvrage ?

M. Nicolas Forray. - Ici, nous sortons du domaine scientifique pour aller vers la pratique. Une méthode a été proposée dans le cadre du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. C'était la première fois qu'il fallait compenser de telles surfaces - il était question de 1 600 hectares -, et elle valait ce qu'elle valait.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - En clair, cela signifie que la méthode habituelle de dette surfacique était inopérante...

M. Nicolas Forray. - Pour moi, elle a toujours relevé de la simplification, l'examen sur les fonctionnalités m'apparaissant plus satisfaisant sur le plan intellectuel. Voilà dix ans, on procédait au « doigt mouillé », mais aujourd'hui, par exemple, il existe une méthode commandée par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et préparée par l'université de Montpellier, la méthode MERCIe, qui commence à être utilisée pour déterminer les équivalences sur les zones humides et qu'il faut désormais frotter à la réalité de terrain.

Sur la compensation, les scientifiques n'ont pas tant de solutions que cela. Ils s'inspirent de travaux de recherche anglais et américains, mais ceux-ci n'ont pas toujours trouvé toutes les solutions à des questions qui demeurent complexes.

M. Philippe Ledenvic. - Ce sont bien les équivalences fonctionnelles que nous essayons d'apprécier dans les dossiers, mais il est assez compliqué de dépasser les dires d'experts.

Dans certains cas, nous en venons même à douter de la pertinence des ratios réglementaires. Je me souviens d'un débat sur un projet qui concernait un polder : l'application d'une équivalence surfacique n'avait pas grand sens sur un territoire où il y avait des zones humides partout ! Je pense également à ce cas de figure très fréquent, l'arrachage d'arbres isolés abritant des habitats d'insectes. Ces arbres étant généralement très vieux, toute mesure de compensation doit s'inscrire sur une durée de 80 ans !

Donc il faut approfondir la question au travers de travaux de recherche. Mais passer de la recherche à la déclinaison pratique, puis à la démonstration d'équivalences fonctionnelles, ce que l'on attend théoriquement des études d'impact, exigera du temps. Nous ne disposerons pas d'une méthode indiscutable d'ici cinq ans.

M. Nicolas Forray. - La réhabilitation de certains milieux « jeunes » se mesure en quelques années. Dans le cas du remplacement d'une mare, avec les transferts adéquats, une demi-douzaine d'années suffiront pour obtenir un écosystème de richesse avoisinante. Avec une génération par siècle sur les peuplements boisés, on change d'échelle ! En outre, il faut tenir compte de la vision de l'homme, dont la mémoire se déforme.

M. Christian Barthod. - On finit toujours par une traduction en termes de surfaces, mais derrière celle-ci, il faut garder en tête quatre considérations.

Premier facteur, l'équivalence fonctionnelle. Pour certains milieux, les approximations sont suffisamment opérationnelles pour pouvoir être considérées comme crédibles, mais ce n'est pas le cas pour tous.

Deuxième facteur, le résultat des effets cumulés. En regardant les projets de manière totalement indépendante, on s'interdit de voir les seuils de fragilité à partir desquels un basculement peut se produire. Des projets prévoyant chacun des mesures de réduction ou de compensation, vont se dérouler correctement jusqu'au moment où un phénomène se déclenche dans la population : c'est alors le porteur du projet sur lequel on pressent que le basculement peut se manifester qui supportera la charge la plus importante. Ces effets cumulés sont l'un des aspects les plus complexes à traiter dans les études d'impact, alors que leurs conséquences en termes de compensation peuvent être très fortes.

Troisième facteur, les projets misent sur une réussite garantie de la mesure compensatoire. Or, sur nombre de mesures compensatoires, nous ne disposons pas du suivi et de l'évaluation a posteriori qui nous assurent de cette réussite.

Quatrième facteur, déjà mentionné, le délai. Le fait que la mesure compensatoire ne soit pas opérationnelle instantanément constitue un véritable problème pour certaines populations. J'ai été rapporteur sur plus de 120 dossiers à l'Autorité environnementale, je n'en ai vu que deux qui prévoyaient une mesure compensatoire opérationnelle au moment où le dégât était constaté, alors même que certains guides interprétatifs des directives communautaires encouragent cette concomitance.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'obligation de résultat inscrite dans la loi risque-t-elle de modifier l'attitude des maîtres d'ouvrage, y compris celle de l'État ?

M. Philippe Ledenvic. - Il est difficile de répondre, mais ce sont des références que nous pouvons rappeler aux maîtres d'ouvrage. À deux reprises dans des avis rendus en décembre dernier, nous avons évoqué la question de la durée des mesures compensatoires par rapport à celle des atteintes, telle que prévue par la loi biodiversité.

M. Jean-François Longeot, président. - Merci Messieurs pour toutes ces informations.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de Mme Françoise Lavarde, secrétaire générale de la Commission nationale du débat public (CNDP)

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous terminons notre journée d'auditions en entendant la Commission nationale du débat public (CNDP).

Après avoir effectué un grand nombre d'auditions, tant généralistes que spécifiques, sur les projets que nous étudions, ainsi que des déplacements sur le terrain, il nous est en effet apparu que la question de l'information du public, mais aussi, de manière plus large, de l'appropriation de cette question technique de la compensation par la société civile méritait une attention particulière.

Notre objectif est d'identifier les points de difficulté et les obstacles à une bonne mise en oeuvre de la séquence éviter-réduire-compenser, ainsi que de faire des propositions pour améliorer la mise en oeuvre des mesures compensatoires ainsi que leur suivi dans la durée.

Nous recevons donc Mme Françoise Lavarde, secrétaire générale de la CNDP. La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse. Elle fera l'objet d'une captation vidéo, et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.

Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Françoise Lavarde prête serment.

Madame, après votre introduction, je céderai la parole à Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, pour vous interroger, ainsi qu'aux autres membres de la commission, qui vous solliciteront à leur tour.

Pouvez-vous nous indiquer à titre liminaire les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête ?

Mme Françoise Lavarde, secrétaire générale de la Commission nationale du débat public (CNDP). - Je n'ai aucun intérêt sur ces quatre projets.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous remercie.

Vous avez la parole.

Mme Françoise Lavarde. - Comme je l'ai indiqué dans le document que je vous ai adressé, la CNDP se trouve très en amont, lorsque le dossier est souvent à l'état d'avant-projet. Nous essayons d'identifier les effets sur l'environnement. Mais il n'y a jamais d'étude d'impact précise à ce stade.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous semble-t-il raisonnable que l'impact environnemental de grands projets ne soit pas dans le débat public, qui est pourtant le moment le plus structurant ?

Mme Françoise Lavarde. - Ce reproche est souvent adressé. De deux choses l'une : soit le débat public est organisé sur un projet déjà bien avancé, pour lequel il y a eu d'importants investissements, notamment sur l'étude d'impact, et le grand public a tendance à considérer qu'il ne sert à rien, puisque tout est déjà ficelé ; soit il intervient à un stade préliminaire, par exemple sur une grande question de choix ou de tracé d'infrastructures, et il n'est pas possible de demander une étude d'impact environnementale précise sur chaque option possible.

Il y aurait deux solutions. D'une part, les techniques modernes de numérique pourraient permettre de développer des logiciels de modélisation. Mais ce n'est pas toujours évident. D'autre part, il faudrait mieux valoriser les retours d'expérience des projets d'infrastructures similaires qui ont déjà été réalisés ; il y en a beaucoup. Certes, chaque situation est différente. Mais on peut déjà analyser quels ont été les impacts et les mesures compensatoires de la traversée d'une zone inondable ou d'un bois remarquable ailleurs par exemple. Cela supposerait d'avoir une grande base de données. Peut-être l'Autorité environnementale, dont vous venez d'auditionner le président, a-t-elle les moyens de disposer de telles informations.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous connaissons l'impact d'un certain nombre de projets.

Par exemple, nous avions des données précises sur l'impact de l'éolien offshore au large de Saint-Nazaire, mais pas sur son impact environnemental, alors que l'emplacement des futurs équipements était assez bien connu.

N'est-ce pas d'abord un problème culturel que de considérer la dimension environnementale non pas comme un élément du choix, mais comme un problème à traiter après le choix ?

Mme Françoise Lavarde. - Les associations de protection de l'environnement ont effectivement dénoncé la méconnaissance de l'impact sur la faune benthique de l'installation de parcs éoliens - en l'occurrence, je parle d'un autre cas que celui de Saint-Nazaire - tant pendant la phase de construction que pendant celle d'exploitation.

La CNDP, ayant entendu ces attentes, a souhaité qu'une expertise complémentaire puisse être réalisée. Nous avons identifié les laboratoires spécialistes du sujet. Ils nous ont adressé une synthèse de l'ensemble des travaux scientifiques qui existaient à l'époque sur les différents règnes animaux concernés par l'impact des éoliennes. L'étude, très complète, comporte toutes les références scientifiques ; tous les promoteurs de projets peuvent désormais y avoir accès. Je suppose qu'elle pourra être actualisée si nécessaire.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Quels éléments environnementaux avez-vous introduits dans le débat sur les lignes à grande vitesse en Bretagne-Pays-de-la-Loire, sachant que vous avez tout de même une idée assez précise du tracé ?

Mme Françoise Lavarde. - De bonne mémoire, il y avait quatre tracés possibles. Nous ne pouvions pas demander une étude précise sur chacun d'eux. Mais nous avions identifié des risques d'inondations et des problèmes de zone humide à gérer.

Dans la phase de concertation post-débat public, SNCF Réseau a mis en place un système de simulation où chacun pouvait tester les différentes options. La dimension environnementale faisait partie des facteurs pris en compte. Certaines solutions étaient visiblement impossibles pour des raisons environnementales.

Nous avons donc certaines informations au stade de l'avant-projet. Nous savons que tel tracé devra tenir compte de la présence de zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), ou intégrer la problématique de la loi sur l'eau. En revanche, on ne sait pas forcément si, en fonction du tracé, on trouvera tel ou tel animal.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - SNCF Réseau avait mis en place un modèle intégrant toutes les zones humides ?

Mme Françoise Lavarde. - Pas toutes.

En fait, le modèle informatique permettait aux citoyens de simuler quel tracé serait le meilleur. Le citoyen en choisissait un, et le logiciel intégrait les contraintes environnementales, économiques et sociales, ce qui permettait à chacun de disposer d'un certain nombre d'indicateurs. C'était possible, car on a un certain nombre d'éléments, comme la carte des ZNIEFF ou celle des zones importantes pour la conservation des oiseaux, les ZICO. En revanche, lors du débat public, il est difficile de savoir quelles espèces animales seront concernées, quelle part de ZNIEFF sera retranchée et si l'habitat le plus sensible sera directement impacté : le projet est alors à un niveau relativement général, pour pouvoir examiner toutes les variantes possibles.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - En matière de prise en compte de la dimension environnementale dans le débat public, par exemple pour la poursuite d'une LGV, est-on resté au même point qu'il y a dix ou quinze ans - on sait que le projet aura un impact en la matière, mais sans aller plus loin - ou a-t-on tout de même un peu progressé ?

Mme Françoise Lavarde. - Il m'est difficile de vous répondre, puisque je ne travaillais pas à la CNDP à l'époque.

Pour engager le débat public, il faut avoir un document support : le document du maître d'ouvrage, validé par la CNDP préalablement à sa publication. La Commission est évidemment très sensible à la prise en compte du volet environnemental. S'il manque des informations, nous renvoyons la copie au maître d'ouvrage, en lui demandant de la compléter. Cela avait par exemple été le cas pour les lignes Ouest Bretagne.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Comment avez-vous fait pour la consultation relative à Notre-Dame-des-Landes, eu égard à la crispation absolue qu'il y avait sur les aspects environnementaux ?

Mme Françoise Lavarde. - Je ne suis pas la mieux placée pour vous répondre. Le dossier a été traité au fond par le président de la CNDP, M. Christian Leyrit.

Il avait été demandé à la CNDP de faire, non de nouvelles expertises, ce qui aurait été difficile dans les délais impartis, mais une synthèse transparente et équilibrée de l'ensemble des documents alors disponibles. Elle a travaillé très en amont. Le débat public a eu lieu en 2003-2004. Le président et les membres de la CNDP qui ont travaillé sur le dossier se sont évidemment inspirés de toutes les études récentes et des rapports commandés par les ministres, qui mettaient l'accent sur l'aspect environnemental.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - À quels rapports faites-vous référence ?

Mme Françoise Lavarde. - Je pense par exemple à l'étude commandée au Conseil général de l'environnement et du développement durable, le CGEDD.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Elle portait peu sur la biodiversité.

Mme Françoise Lavarde. - Le président Christian Leyrit et sa commission se sont véritablement attachés à réunir toute la matière disponible et l'ensemble des documents existants pour en faire une synthèse.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - La difficulté est de trouver les juges de paix. Des sujets très contentieux finissent parfois chez le juge, auquel on demande une expertise scientifique... qu'il n'a pas forcément non plus. Ce qui marche, c'est quand on arrive à recréer du consensus ; il y a de beaux exemples en la matière.

Quel est le rôle exact de la CNDP ? Éclairer le débat en essayant de créer un consensus scientifique ou se contenter, comme ce fut le cas pour l'aéroport, de mettre les avis favorables dans la colonne de droite et les avis défavorables dans la colonne de gauche ?

Mme Françoise Lavarde. - La CNDP ne doit pas se prononcer sur le fond des projets. Sa mission est d'organiser la participation du public. Le bilan que dresse son président ou le compte rendu que dresse le président de la commission particulière du débat public fait simplement état de l'ensemble des informations qui sont remontées sur le projet.

L'objectif est que le maître d'ouvrage ne puisse pas dire qu'il ne savait pas. Les différentes parties prenantes et le public se prononcent, expriment leurs opinions et argumentent sur un projet. Tous ces éléments sont compilés dans le compte rendu. Le maître d'ouvrage, ainsi que l'ensemble des décideurs ou des collectivités territoriales susceptibles de s'intéresser au projet sont informés qu'il y a une préoccupation environnementale, que telle option posera plus de problèmes que telle autre, etc.

Mais il n'appartient pas à la CNDP de donner des conseils sur le fond ou d'appeler à trouver un compromis.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pourtant, en 2003, il y avait bien eu un avis sur l'opportunité de l'aéroport.

Mme Françoise Lavarde. - C'est au maître d'ouvrage d'émettre un avis sur l'opportunité du projet, compte tenu de ce qu'il a entendu au cours du débat public.

La CNDP ne se prononce jamais sur le fond du dossier. Les recommandations qu'elle émet concernent les modalités d'association du public, afin qu'il puisse continuer à participer et à donner son avis tout au long du processus.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - En 2003, M. Jean Bergougnoux, président de la commission particulière du débat public, avait émis un avis favorable sur le projet.

Mme Françoise Lavarde. - L'article L. 121-1 du code de l'environnement indique clairement que la CNDP et les commissions particulières du débat public ne se prononcent pas sur le fond du projet. Cela vaudra aussi pour les garants de la concertation préalable.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avez-vous le sentiment que les préoccupations relatives à la biodiversité progressent dans le débat public ?

Mme Françoise Lavarde. - Je ne travaille à la CNDP que depuis 2014. Je n'ai donc pas suffisamment de recul pour vous répondre.

Lorsque le président de la commission particulière du débat public organise un débat, il consacre un temps important, environ quatre à six mois, à rencontrer tous les acteurs qu'il a identifiés sur le territoire, souvent en bilatéral, pour repérer les questions importantes. Il peut également faire un atelier préparatoire pour que les citoyens indiquent quels sont, selon eux, les points à traiter dans le débat public. C'est sur cette base qu'il structure le débat public, organise les ateliers thématiques, programme les déplacements et visites de terrain à effectuer.

Le traitement de ces éléments ne se limite plus à quelques grandes réunions. Il s'agit beaucoup plus de dispositifs participatifs diversifiés.

Mon sentiment est que le public est de plus en plus sensibilisé aux questions environnementales depuis une quinzaine d'années ; les présidents des commissions particulières ont vu apparaître ces questions lors des phases préparatoires et sont amenés à mettre en place des ateliers ou des réunions qui y sont spécifiquement consacrés.

M. Alain Vasselle. - J'ai bien noté que la CNDP enregistrait les observations, notamment du public, sans se prononcer sur le fond du dossier.

Mais, pour l'organisation du débat public, connaissant les sujets sensibles susceptibles d'être soulevés, vous entourez-vous de spécialistes et d'experts ? Certains aspects du dossier, notamment les données scientifiques, nécessitent des avis qui ne sont pas forcément ceux du commun des mortels, dont la perception des enjeux est parfois déterminée par ce qui se dit ou s'écrit dans la presse...

Mme Françoise Lavarde. - Un débat public est organisé avec une commission particulière du débat public, dont la composition est plurielle, avec des intervenants ayant des expériences professionnelles et des compétences diverses. Cela a été le cas, par exemple, pour les débats publics sur les problématiques liées au tourisme.

Il arrive que des éléments sur lesquels le maître d'ouvrage ne peut pas répondre apparaissent au cours d'un débat. Or nous devons veiller à faire en sorte que les citoyens obtiennent des réponses à leurs interrogations. La commission particulière du débat public a alors la possibilité de demander à la CNDP d'organiser une expertise complémentaire.

Lors du débat public sur le projet EuropaCity, grand complexe touristique et culturel au nord de Paris, plusieurs études circulaient sur l'impact socioéconomique du projet, notamment en termes d'emploi. Le maître d'ouvrage avait la sienne ; des opposants, qui avaient sollicité d'autres experts, avaient la leur. Il a donc été demandé à un expert indépendant et neutre d'apporter un avis complémentaire.

Lors du débat sur le métro à Toulouse, un certain nombre de participants considéraient que le modèle de simulation utilisé n'était pas adapté au projet et que les hypothèses socioéconomiques retenues étaient fausses. Un groupe d'experts composé, entre autres, de Français spécialistes des transports, mais aussi d'un cabinet ayant l'habitude de travailler en Allemagne a donc été sollicité. Il a remis un rapport concluant que le modèle était adapté et que les hypothèses socioéconomiques n'étaient pas aberrantes.

Lors d'un débat sur un projet d'autoroute, le maître d'ouvrage déclarait ne pas pouvoir aménager sur site et devoir faire une déviation. Les opposants considéraient qu'il était parfaitement possible d'aménager sur site. La CNDP, qui n'a pas de spécialiste en génie civil en son sein, a fait appel à des experts. Ceux-ci ont conclu que la déviation serait inévitable à moyen terme, mais qu'elle n'était peut-être pas indispensable à très court terme. Ils ont donc proposé, constatant qu'il n'était effectivement pas possible d'aménager sur site à un coût raisonnable, d'autres techniques de gestion du trafic, comme la réduction de la vitesse, pour faciliter la circulation et éviter l'engorgement. L'expertise n'a donc pas donné raison ou tort aux uns ou aux autres. Une troisième solution a été proposée au maître d'ouvrage et mise en débat.

M. Alain Vasselle. - Un débat peut être organisé à charge ou à décharge. Pour l'exercice de vos fonctions, recevez-vous une lettre de mission avec des orientations ? Votre objectivité et votre indépendance sont-elles garanties ?

Mme Françoise Lavarde. - En tant que secrétaire générale, je suis chargée de l'administration de la CNDP ; je n'en suis pas membre. C'est une autorité administrative indépendante, conformément à la volonté du législateur.

Autrefois, il y avait une commission administrative qui dépendait d'un ministère ; il fallait savoir si les ministres concernés par le projet étaient ou non d'accord pour qu'un débat public soit organisé.

Depuis 2002, la CNDP, en tant qu'autorité administrative indépendante, est entièrement souveraine. La loi précise les projets dont elle doit être saisie. Le maître d'ouvrage lui envoie le dossier. Les membres décident en séance plénière, en toute indépendance, de la meilleure solution pour associer et organiser la participation du public : débat public, concertation, voire, dans certains cas, constat de l'absence de nécessité d'un débat lorsque les actions prévues par le maître d'ouvrage sont jugées adaptées.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il est difficile de trouver des consensus pour savoir qui, au niveau scientifique, peut valider des mesures de compensation. Si l'on vous demande une contre-expertise de la stratégie de compensation proposée par le maître d'ouvrage, vers qui aurez-vous spontanément tendance à vous tourner ?

Mme Françoise Lavarde. - Tout dépend du projet. Pour un problème de bois avec des espaces remarquables, j'essaierai de trouver les experts forestiers les plus qualifiés. Sollicitée à propos de l'impact de la construction d'un parc éolien marin sur la faune marine, j'ai trouvé sur internet un réseau de laboratoires en France spécialisés en la matière. Nous cherchons au cas par cas, sans a priori.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avez-vous le sentiment que les termes du débat sont aujourd'hui mieux posés sur la séquence « éviter », qui est la véritable dimension du débat public ? Sommes-nous aujourd'hui plus capables de juger de la nécessité d'un projet, y compris en intégrant l'aspect environnemental ?

Mme Françoise Lavarde. - Certes, le maître d'ouvrage a tendance à vouloir mener son projet à bien. Mais il sait aussi que, compte tenu de toute une série d'évolutions législatives, il y a certaines choses qu'il ne pourra pas faire. En plus, le principe éviter-réduire-compenser, ou ERC, est entré dans les esprits.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Faites-vous appel à d'autres expertises lorsque des acteurs remettent en cause l'intérêt d'une nouvelle ligne à grande vitesse, en affirmant que la ligne actuelle peut fonctionner. Comment agissez-vous sur la séquence « éviter » ?

Mme Françoise Lavarde. - Je peux difficilement vous répondre ; je n'ai pas une connaissance suffisante de tous les projets.

Par exemple, sur la LGV PACA, il y avait un gros problème dans la plaine du Var. Pour le moment, le projet est en stand-by. Je ne sais pas du tout comment le maître d'ouvrage le reprendra.

Dans un projet, il y a à la fois la dimension environnementale, et le coût global.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le CGEDD, que l'on ne peut pas accuser de partialité, nous a indiqué que la séquence « éviter » existe peu sur les grands projets décidés par l'État.

Le moment du débat public pourrait être le seul vrai moment pour la faire exister, en examinant les alternatives au projet envisagé, avec les mêmes moyens d'investigation, pour éclairer la décision. Est-ce le cas ? Le débat permet-il d'aller loin dans l'examen des alternatives ?

Mme Françoise Lavarde. - Il m'est difficile de vous répondre.

Des opposants au projet EuropaCity jugeaient totalement aberrant de prendre autant d'hectares agricoles des meilleures terres de la région Île-de-France, les plus productives, pour un tel projet. Or le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région Île-de-France, ou SDAURIF, avait prévu qu'il y aurait de l'urbanisation sur cette partie du triangle de Gonesse. La vraie question débat portait donc sur l'urbanisation, avec ou sans EuropaCity. Or il n'était pas possible d'en discuter lors du débat public sur le projet, puisque la décision d'urbaniser avait été prise dans le cadre du SDAURIF.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le débat public porte donc plus sur l'accompagnement de projets qui sont sur la table que sur l'examen parallèle de solutions alternatives, ce qui est tout de même la question posée sur l'aspect « éviter » dans les projets d'infrastructure ?

Mme Françoise Lavarde. - Sur les liaisons nouvelles Ouest Bretagne-Pays-de-la-Loire, que vous avez évoquées, il est vite apparu dans le dossier qu'il y avait un problème de zones humides et que certaines options de passage du train n'étaient pas possibles, car on allait se trouver dans le lit majeur du fleuve, avec des problèmes de préservation du milieu et des risques d'inondation.

Quand il y a plusieurs options - en l'occurrence, c'était le cas ; il y avait quatre tracés possibles -, on voit vite que certaines ont un impact environnemental plus fort que d'autres. Dans ce cas d'espèce, le maître d'ouvrage a déclaré que le débat public ne lui permettait pas de choisir entre les quatre tracés. Il s'est donc engagé dans une phase de concertation postérieure au débat public où il a continué à travailler sur les tracés. Je n'ai pas encore vu les résultats du système de simulation, mais il paraît qu'il y a des choses intéressantes. C'est peut-être à ce moment-là que l'aspect « éviter » est le plus ressorti.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Que proposeriez-vous pour améliorer et renforcer le rôle de la CNDP dans la séquence éviter-réduire-compenser ?

Mme Françoise Lavarde. - C'est, me semble-t-il, au président Christian Leyrit de vous répondre.

Après la phase de débat public, où les études précises n'ont pas toutes été faites - on est donc très en amont dans l'élaboration du projet -, il y a toute une phase, qui peut durer quatre ou cinq ans, surtout pour les grands projets, avant d'arriver au dépôt des dossiers pour les demandes d'autorisation.

Pendant cette phase, il y a désormais obligatoirement une concertation post-débat public sous l'égide d'un garant. Celui-ci est une personne neutre, capable d'entendre les attentes exprimées par les différentes parties prenantes et d'attirer l'attention du maître d'ouvrage sur l'existence d'un problème. C'est souvent une personne de confiance pour les associations ou le public, qui ont parfois l'impression que le maître d'ouvrage est très fermé, mais qu'ils pourront faire passer une information ou obtenir une réponse précise en passant par le garant.

C'est donc plutôt dans la phase post-débat public que la CNDP peut avoir un rôle dans la problématique éviter-réduire-compenser.

Tous les acteurs concernés sont encore présents dans la phase de concertation. Il y a encore des réunions publiques et des ateliers. On reste dans une dynamique, mais avec un objectif différent : affiner le projet et voir en quoi les propositions des uns et des autres peuvent permettre de l'améliorer, dans une forme de coconstruction.

M. Alain Vasselle. - La compensation, qui est l'un des principaux objets de cette commission d'enquête, est-elle une nouveauté pour vous ? Est-ce que cela complexifie le débat ? Et comment réagit l'opinion ? Est-elle aussi exigeante que semble le vouloir le législateur ?

Mme Françoise Lavarde. - Je ne suis pas en capacité de répondre à cette question, n'ayant pas eu accès à l'information dans les dossiers que j'ai été amenée à traiter.

La compensation est quelque chose de très ancien.

M. Alain Vasselle. - On n'a donc rien inventé avec la loi sur la biodiversité ?

Mme Françoise Lavarde. - Les choses allaient peut-être moins loin à l'époque, mais je me souviens que, quand un projet d'infrastructure faisait disparaître un hectare de forêt, je demandais qu'on en replante quatre ! Certes, nous n'avions alors pas autant d'informations sur le fonctionnement des écosystèmes... Mais la compensation existait déjà.

Bien entendu, il ne faut pas tomber dans le principe d'endroits sanctuarisés. La biodiversité, c'est un fonctionnement global : la présence humaine est même un facteur essentiel.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous vous remercions de votre contribution.

La réunion est close à 18 h 00.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.