Mercredi 5 octobre 2016
- Présidence de M. Philippe Bas, président -La réunion est ouverte à 9 heures 35
Organisme extraparlementaire - Désignation de candidats
M. Philippe Bas, président. - Notre commission a été invitée à proposer des candidats à la nomination du Sénat pour siéger comme membres titulaire et suppléant au sein du Conseil supérieur de l'éducation routière. La composition de cet organisme a été récemment modifiée, par un décret du 17 juin 2016 pris en application de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, afin d'y prévoir la présence de parlementaires. Pour les désignations au sein des organismes extraparlementaires, il nous faut tenir compte du principe de la représentation proportionnelle entre les groupes.
M. Yves Détraigne est désigné en qualité de membre titulaire.
Mme Cécile Cukierman est désignée en qualité de membre suppléant.
Réforme de la prescription en matière pénale - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. François-Noël Buffet et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 461 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Votée le 10 mars dernier par l'Assemblée nationale, la proposition de loi de nos collègues Alain Tourret et Georges Fenech avait fait l'objet d'un renvoi en commission le 2 juin car le délai imparti nous avait semblé trop court. Il nous manquait des éléments chiffrés, ceux que l'on peut trouver dans une étude d'impact ; des points méritaient réflexion, en particulier le délit de prescription des crimes commis sur les mineurs.
Depuis, nous avons pu mener des auditions complémentaires de magistrats et de médecins légistes, dont Caroline Rey-Salmon, chef de l'unité médico-judiciaire de l'Hôtel-Dieu.
Nous pouvons partager l'objectif du texte, renforcer la cohérence des délais de prescription des crimes et délits, à condition que cela ne conduise pas à une imprescriptibilité de fait. Une infraction doit, en effet, être prescrite à un moment donné, ne serait-ce qu'au nom de ce que l'on appelle communément le droit à l'oubli.
L'Assemblée nationale a souhaité porter de trois à six ans le délai de droit commun de prescription de l'action publique des délits, et de dix à vingt ans celui des crimes - ceux des contraventions de cinquième classe resteraient inchangés, nous avons abandonné l'idée de les modifier. Le doublement des délais se justifie d'abord, avancent les auteurs de la proposition de loi, par le fait que la prescription d'un crime après dix ans n'est plus acceptable socialement. Et de renvoyer à des affaires qui ont défrayé la chronique dans lesquelles les magistrats ont dû, pour contourner la prescription, recourir à des « arguties juridiques », un terme que je place entre guillemets.
M. Philippe Bas, président. - Toujours !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ensuite, l'évolution des sciences et des techniques, qui permet des révélations tardives.
MM. Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung, dans leur rapport au nom de la commission des lois de 2007, préconisaient d'allonger les délais pour les mettre en cohérence avec ceux des autres pays européens. Une étude de droit comparé, dont nous avons bénéficié avant l'été, a confirmé qu'ils étaient beaucoup plus longs ailleurs. Je vous propose donc d'accepter leur doublement.
L'Assemblée nationale a transcrit dans le code de procédure pénale la liste jurisprudentielle des actes interruptifs de prescription. Il ne me semble pas opportun d'y ajouter la plainte pénale simple au commissariat risquerait d'aboutir à une imprescriptibilité de fait et de constituer un outil de pression à la main de personnes malveillantes. Le dépôt de plainte avec constitution de partie civile oblige la justice à instruire, c'est un filtre bienvenu.
Les auteurs de la proposition de loi souhaitaient rendre imprescriptibles les crimes de guerre. Face à l'opposition du Gouvernement et, singulièrement celle du ministère de la défense, un compromis a été trouvé à l'Assemblée nationale : l'imprescriptibilité a été limitée aux seuls crimes de guerre connexes à un crime contre l'humanité. Mieux vaut toutefois supprimer cette disposition : en pratique, si un crime de guerre s'inscrit dans la logique d'un crime contre l'humanité, il en devient un et, de ce fait, devient imprescriptible.
Les infractions occultes ont été parfaitement définies ; on ne peut pas en dire autant des infractions dissimulées, notion qui pourrait bien recouvrir toutes les infractions ! La jurisprudence de la Cour de cassation est constante : le délai court à partir de la connaissance de l'infraction. Cela ne pose aucune difficulté de la retranscrire. Dans leur rapport, Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung avaient introduit l'idée d'un délai butoir pour éviter une imprescriptibilité de fait ; je vous propose de la reprendre. Ainsi, pour une infraction commise en 2000 connue en 2008, l'action publique devrait être engagée avant 2010.
Sur la prescription des crimes commis sur des mineurs, nous sommes tous d'accord pour qu'elle courre à partir de la majorité. Mais les avis divergent ensuite : certaines associations, suivies par certains collègues, estiment que ces crimes devraient être imprescriptibles ; d'autres veulent porter le délai de vingt à trente ans, donc jusqu'à l'âge de 48 ans ; d'autres encore, enfin, veulent en rester à vingt ans.
Les magistrats que nous avons auditionnés l'ont souligné, le délai actuel de prescription fait obstacle au jugement d'un très petit nombre d'affaires. Ce n'est pas une raison pour ne pas l'allonger mais il faut le savoir. Lorsque les plaintes pénales sont déposées en fin de délai, preuves et témoignages sont difficiles à obtenir. Résultat, un non-lieu, voire une relaxe ou un acquittement. Le « gain », si vous me permettez ce mot, est quasi inexistant pour la victime, qui peut éprouver un sentiment de frustration. Dans ce cas, le procès, expliquent les médecins légistes, est loin de constituer un accompagnement psychologique pour les victimes ; au contraire, il représente un élément supplémentaire de complexité. Après réflexion, je suggère de maintenir un délai de prescription de vingt ans.
Si nous ne disposons pas d'une étude d'impact, nous avons fini par obtenir des chiffres de la Chancellerie : l'allongement des délais nécessiterait une augmentation de 29 à 72 équivalents temps plein (ETP) de magistrats et de 39 à 98 ETP de fonctionnaires, soit un coût supplémentaire de 3,7 à 9,3 millions d'euros.
M. François Pillet. - Le renvoi en commission n'était pas une manoeuvre dilatoire. Nous avons obtenu une étude de droit comparé et des chiffres de la Chancellerie - ce qui est important au moment où les effectifs manquent pour mettre en place la collégialité de l'instruction.
Je partage sur le fond les observations du rapporteur. Il faut éviter les interruptions de délai qui produiraient une imprescriptibilité de fait. Les délais butoirs sont une excellente disposition. Concernant les crimes commis sur mineurs, à vouloir faire mieux, on risque de faire moins bien : la victime serait encore plus accablée face au non-lieu, à la relaxe ou à l'acquittement ; un accusé innocent, même relaxé ou acquitté, aurait eu à subir un procès public qui n'est pas sans conséquences. Choisissons plutôt la solution du rapporteur, les autres sont illusoires.
M. Jacques Mézard. - Je me suis réjoui du renvoi en commission de ce texte qui posait beaucoup de problèmes. Malgré le travail positif du rapporteur, ma position n'a pas changé : l'allongement systématique de la prescription est une mauvaise réponse à une bonne question. Si la justice n'est pas capable de résoudre une affaire en dix ans, alors que les méthodes de recherche des preuves sont plus efficaces qu'autrefois, elle ne le sera guère davantage en vingt ans. Dans ma pratique professionnelle, j'ai vu le résultat lorsque les dossiers arrivent à l'audience quinze ans après les faits... Ce texte, pour répondre à une attente médiatique, s'engage dans une voie contraire à notre tradition juridique. Les objections que nous avons soulevées en première lecture montrent la capacité du Sénat à ne pas céder à de fausses bonnes idées.
M. Pierre-Yves Collombat. - Notre société est de plus en plus répressive. À l'heure où l'on entend bâtir la justice du XXIe siècle, je me demande si nous ne revenons pas plutôt à celle du XVIe ! Ce texte est là pour dissimiler la misère des moyens de la justice. C'est dans les premiers temps que les affaires sont résolues. On parle d'acceptabilité sociale... Il n'est pas certain qu'un referendum sur la peine de mort ne reviendrait pas sur son abolition. Il paraît que le populisme, c'est très mal et très vilain mais qu'est-ce que cette proposition de loi, sinon du populisme ?
L'argument technique est un peu fallacieux : il faudrait allonger les délais parce que nos techniques sont plus efficaces... Cela n'a pas de sens, de même que la proposition de l'Assemblée nationale sur les crimes de guerre. Pourquoi réformer la prescription alors que tant d'autres sujets sont prioritaires ?
M. Jean-Yves Leconte. - Le renvoi en commission a, en effet, été utile. Qu'apporte l'allongement des délais de prescription ? Comment ne pas y voir une mesure de confort pour masquer les difficultés que rencontrent certaines enquêtes ? Il est paradoxal de s'appuyer sur l'arrivée de nouvelles technologies pour le réclamer. Que signifie ce texte pour la justice ? Il y a d'autres priorités, à commencer par l'administration pénitentiaire. Evitons de mentir aux victimes ; avec le temps, la capacité à administrer les preuves diminue.
M. Jacques Bigot. - Merci au rapporteur pour son travail très équilibré. Cette proposition de loi a surpris les professionnels de cette commission, reste que nous devons aussi écouter la population. La prescription est profondément inacceptable pour les victimes : à nous d'expliquer que l'action publique vise à les protéger mais également à protéger la société, à apporter un certain apaisement. Les jurys populaires eux-mêmes, face à une personne âgée qui comparaît pour un crime ancien, sont enclins à se montrer moins sévères.
La prescription est aussi la capacité de la justice à traiter une affaire. Notre mission d'information sur le redressement de la justice devra se pencher sur le coût de la conservation des scellés et des preuves. Rien n'est pire pour une victime que de déposer enfin plainte pour se voir opposer un non-lieu, faute de preuves ; elle le vit comme une négation de sa souffrance.
M. René Vandierendonck. - À mon tour de me féliciter du renvoi en commission. Je ne peux pas m'empêcher de faire le parallèle entre ce texte et la troisième étude que le Conseil d'Etat vient de consacrer à la simplification et à la qualité du droit. Ne peut-on pas organiser une rencontre à tête reposée avec ses auteurs, comme nous l'avions fait lors de la publication de l'étude sur le droit souple ?
M. Philippe Bas, président. - Merci pour cette suggestion.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Malgré l'excellent travail du rapporteur, je reste moi aussi sur mes positions de départ. Je vois une contradiction entre l'allongement des délais de prescription et l'évolution des techniques de recherche de preuves. Tous les spécialistes, enquêteurs comme magistrats, vous le diront : pour récolter des preuves, il faut agir vite, se rendre sur la scène de crime le plus rapidement possible. Que se passera-t-il en cas d'allongement des délais de prescription ? On se précipitera sur les lieux du crime puis on laissera l'affaire en suspens ? Plus le temps passe, plus la justice est difficile à rendre, sans compter que les témoignages s'altèrent avec le temps.
M. Jean Louis Masson. - On ne résoudra pas les vrais problèmes de la justice avec ce texte. Allonger les délais de la prescription pénale est un non-sens. Il faut déjà cinq à six ans aux juges pour boucler une affaire évidente ! Nos concitoyens en ont assez : quand ils portent plainte, leur dossier prend un temps fou à avancer à cause de moyens de procédure qui devraient être traités en deux à trois mois maximum.
Je suis très réticent sur les crimes de guerre, il n'y a qu'à voir la manière dont on est traité le génocide arménien. Visiblement, il y aurait les mauvais crimes contre l'humanité et les bons.
M. Philippe Kaltenbach. - Je suis déçu par la position du rapporteur sur les infractions sexuelles commises sur les mineurs. Souvenons-nous que le Sénat a voté il y a trois ans une proposition de loi de Mmes Jouanno et Dini. J'en étais le rapporteur. Mme Violaine Guérin, présidente de l'association « Stop aux violences sexuelles », m'avait convaincu : l'amnistie traumatique est une réalité. Les victimes veulent un procès, même si elles savent que les faits seront difficiles à prouver. J'avais proposé que la prescription, sans être supprimée comme le souhaitaient les auteurs de la proposition de loi, soit portée à trente ans pour les crimes commis sur les mineurs. Et j'avais fini par rallier Mme Dini à cette solution. S'il est possible de trouver des preuves d'un crime contre l'humanité cinquante ans après, pourquoi pas pour des crimes sur mineurs ? C'est ce que les victimes et les associations attendent de nous.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce n'est pas la justice !
M. Alain Richard. - Je rejoins la position du rapporteur. La prescription est, non un acte d'indulgence, mais un outil de prévention des erreurs judiciaires. Si les preuves sont insuffisantes, la justice peut se retrouver en défaut.
L'allongement de la prescription n'accentuera pas la lenteur de la justice. Cette lenteur s'explique d'abord par l'hésitation de la victime à porter plainte, ensuite par la mobilité grandissante des Français.
N'oublions pas la tendance actuelle à requalifier les actes graves en délits pour éviter la loterie des assises - nous en avons beaucoup parlé à propos du terrorisme. Pour certains délits punis de dix ans d'emprisonnement, le délai de prescription de trois ans est trop court. La comparaison avec les autres pays européens est éclairante : le délai de prescription y est souvent plus long pour les délits punis de cinq ans d'emprisonnement et plus que pour les délits ordinaires. Sur ce point, la proposition de loi fait un choix juste.
Un délai de vingt ans à partir de la majorité suffit pour les infractions sur mineurs, le porter à trente ans entraînera frustration et échec judiciaire.
Le traitement du crime de guerre, qui est le plus souvent un acte localisé, un dérapage militaire où est porté gravement atteinte à la population civile, se rapproche de la justice civile, contrairement au crime contre l'humanité qui recouvre, lui, une notion politique et mobilise les modes de preuve de l'historien. Respectons la frontière entre les deux : la notion de crime de guerre connexe à un crime contre l'humanité n'a pas de sens juridique. Elle serait censurée par le Conseil constitutionnel, parce que contraire au principe de légalité des délits et des peines. La connexité est une notion de procédure, certainement pas de fond.
Sur la date d'application, j'ai compris que les actes prescrits au jour de l'entrée en vigueur de la loi le resteraient, et que seuls les faits futurs ou dont la prescription court toujours seraient concernés. Est-ce bien cela ?
M. Michel Mercier. - Je me méfie de ces textes sur la prescription. Leur objectif n'est pas forcément une bonne administration de la justice, il est plutôt de répondre à telle ou telle affaire d'actualité. Bravo à notre rapporteur, il n'a pas perdu de vue le premier aspect. Pourquoi parle-t-on de prescription ? Parce que ceux qui auraient pu porter plainte, entre autres dans une affaire qui a secoué le Rhône, ne l'ont pas fait...et que la presse a amplifié l'affaire. Les juges trouvent pourtant toujours les moyens de faire échec à la prescription lorsqu'il le faut. Disons clairement que nous leur faisons confiance. Ce n'est pas en allongeant les délais de prescription qu'on réglera l'affaire étalée dans le journal du matin. Je me rallierai à la position du rapporteur sans enthousiasme.
Mme Catherine Tasca. - Je souscris globalement à l'analyse du rapporteur, notamment à ses arguments sur la difficulté à réunir les preuves. En revanche, je l'encourage à prendre le temps d'approfondir la question des violences sur les mineurs non seulement parce que ces crimes sont odieux mais aussi parce que ces actes sont parfois reproduits par les victimes elles-mêmes, qui prolongent ainsi dans le temps l'horreur du crime initial. Il faut envoyer un signal fort indiquant que, même si la victime réagit tardivement, ce type d'agression ne passera pas aux oubliettes. Ce ne sont pas, je le répète, des crimes ordinaires ; les victimes sont mineures, elles ne sont pas aptes à réaliser pleinement les violences qu'elles subissent. Ne mettons pas sur le même plan la prescription en général et celle des crimes sur mineurs.
M. Jean-Pierre Sueur. - Après réflexion, je suivrai la position du rapporteur sur la prescription des infractions sur mineurs, bien que je ne méconnaisse pas les arguments défendus pas les associations et par mon collègue Philippe Kaltenbach. Et ce, au nom de l'équilibre : si le délai de la prescription des meurtres est de vingt ans, il est cohérent de conserver cette même durée pour les crimes sur mineurs.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Monsieur Richard, ce texte s'appliquera aux infractions dont la prescription n'est pas acquise.
Monsieur Kaltenbach, le Sénat avait effectivement adopté une prescription de trente ans pour les crimes sur les mineurs mais c'était sous une autre majorité. J'ajoute que l'Assemblée nationale l'avait rejetée. Je le reconnais, la question est loin d'être simple à trancher.
M. François Pillet. - Alain Richard a été clair sur la prescription des délits. J'ajoute qu'un délai de six ans s'applique déjà à certains d'entre eux, notamment à la fraude fiscale. La cause est donc entendue, nulle révolution juridique là-dedans. Les actes de violence, d'escroquerie ou de vol ont autant d'importance pour les victimes que la fraude fiscale en a pour l'État.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-8 supprime une précision inutile, on sait que les dispositions spéciales dérogent aux règles générales.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à supprimer le caractère imprescriptible des crimes de guerre connexes à un crime contre l'humanité. Je n'y reviens pas.
M. Philippe Bas, président. - L'argument juridique est imparable.
L'amendement COM-7 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-9 supprime les dérogations au délai de droit commun prévues pour la prescription de l'action publique des délits d'apologie du terrorisme ou de provocation à des actes de terrorisme, à savoir une prescription de trois ans au lieu de vingt.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-10 rassemble, au sein du même article du code de procédure pénale, les dispositions relatives au report du point de départ des délais de prescription de l'action publique pour les infractions sexuelles sur mineurs, les infractions occultes ou clandestines et le crime de clonage reproductif lorsque celui-ci a conduit à la naissance d'un enfant. Il supprime également la notion d'infraction dissimulée, excessivement vaste. Enfin, il prévoit un délai butoir à l'action publique, en cas de report du point de départ de la prescription pour les infractions occultes.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-11 précise la liste des actes interruptifs de prescription. En est exclue la plainte simple.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-12 encadre le champ des obstacles suspendant le cours de la prescription. D'une part, il précise que l'obstacle de droit ne peut être prévu que par la loi pour éviter toute extension jurisprudentielle. D'autre part, il limite le caractère subjectif de l'obstacle de fait insurmontable en précisant, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, qu'il doit être assimilable à la force majeure.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-3, déposé par M. Kaltenbach, porte à trente ans le délai de prescription des crimes sexuels sur mineurs. Je l'ai dit, j'y suis défavorable.
M. Philippe Kaltenbach. - Le Sénat, je le rappelle, avait adopté cette disposition lors de l'examen de la proposition de loi de Mmes Dini et Jouanno, deux sénatrices centristes. Le vote, s'il a eu lieu sous une autre majorité, dépassait largement les clivages politiques. Le rapporteur a lui-même déposé un amendement similaire sur ce texte voilà quelques mois. Il a évolué, semble-t-il...
M. Philippe Bas. - Nous lui avons, en effet, demandé d'approfondir sa réflexion en adoptant la motion de renvoi en commission.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Vous insinuez que j'aurais changé de pied à la faveur de circonstances particulières ? Non, et je vous prie de croire à la sincérité de mon évolution sur le fond.
M. Philippe Kaltenbach. - Mmes Dini et Jouanno souhaitaient instaurer l'imprescriptibilité de ces crimes. Nous proposons, pour notre part, d'instaurer une prescription de 30 ans. Dans huit cas sur dix, les enfants sont violés par des parents ou des personnes proches. Souvent, les victimes ne prennent pas conscience de la violence de l'acte puis souffrent d'une amnésie traumatique. Les souvenirs remontent seulement quand leurs propres enfants atteignent l'âge qu'elles avaient au moment du crime. Une femme m'a raconté comment la mémoire lui est revenue au moment du départ de sa fille de 13 ans en vacances avec son père. D'où notre proposition de trente ans de prescription à compter de la majorité, soit 48 ans, c'est-à-dire le moment auquel on a des enfants susceptibles d'avoir l'âge que l'on avait quand on a subi un crime sexuel.
Les victimes seraient déçues par le procès ? Elles le demandent, tout en sachant la difficulté.
Enfin, un prédateur sexuel agissant sur des mineurs a malheureusement tendance à répéter ces actes odieux. Tout ce qui pourra éviter que de nouveaux enfants soient violés sera bien perçu par l'opinion.
Rendons hommage à notre ancienne collègue Mme Dini en votant mon amendement.
M. Jacques Bigot. - Ce sujet difficile doit être resitué dans son contexte, en particulier celui de la médiatisation des affaires dans le Rhône. Le proche agresseur peut être un membre de la famille mais aussi un éducateur ou un enseignant. Amnésie traumatique ou non, ce n'est qu'une fois adulte que les victimes sont capables de parler. Elles le seront d'autant plus que notre société change. Voyez l'inceste, il n'est plus tabou comme il l'était hier. Les affaires émergeront plus vite qu'autrefois. Expliquons-le aux associations d'aide aux victimes, faisons leur comprendre le principe de la prescription.
Notre rapporteur l'a dit, la question est difficile à trancher. Pour ma part, je soutiendrai sa proposition plutôt que celle de mon collègue Philippe Kaltenbach.
Mme Éliane Assassi. - Le groupe communiste républicain et citoyen aussi !
M. Philippe Bas. - Ce débat, qui oppose des arguments sérieux de part et d'autre, devait avoir lieu. Néanmoins, nous avons adopté, mes chers collègues, l'amendement COM-10 qui a supprimé l'alinéa 4, que l'amendement COM-3 de M. Kaltenbach modifie. Par conséquent, cet amendement n'a plus d'objet.
L'amendement COM-3 n'a plus d'objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'avis est défavorable à l'amendement COM-1, satisfait par le doublement des délais de prescription. Sur la forme, il repose sur une confusion entre le délit de non-dénonciation de fait commis sur un mineur, visé par l'article 434-3 du code pénal, et celui de non-dénonciation de crime, visé par l'article 434-1 du même code. Seules les infractions commises sur un mineur doivent bénéficier d'un report du point de départ de la prescription à compter de la majorité.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet. - Avis défavorable à l'amendement COM-5, par cohérence avec les amendements précédents.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Idem pour l'amendement COM-4.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
Article 2
L'amendement de coordination COM-14 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-13 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-2 car il existe un délit spécifique de non-dénonciation de crime, je viens de l'indiquer.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-15 maintient une prescription de trois ans pour les contraventions douanières tout en étendant le délai de prescription pour les délits douaniers.
L'amendement COM-15 est adopté.
M. François Pillet. - Peut-être devrais-je inclure un délai butoir de trois ans dans mon amendement COM-6. Nous pourrions le modifier en séance après les débats qui auront eu lieu sur la même disposition au sein du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. L'imprescriptibilité de fait va contre toutes mes convictions.
M. Philippe Bas. - Faut-il reprendre dans ce texte cette disposition que la commission spéciale a adoptée dans le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté ?
M. François Pillet. - Et qui fait débat !
M. Alain Richard. - La procédure d'adoption du texte « Égalité et citoyenneté » nous empêche de revenir sur l'amendement de la commission spéciale qui reportait, je le rappelle, le point de départ de la prescription en matière de presse jusqu'à la disparition de l'information sur internet. Mieux vaudrait limiter cette disposition, qui pourrait entraîner un report quasiment infini de la prescription, en instituant un délai butoir, à la charge de l'autorité de l'instruction, qui identifiera la date à laquelle la personne visée a pu avoir connaissance de l'infraction.
M. François Pillet. - Je suis parfaitement d'accord.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement, de même que son équivalent dans le texte « Égalité et citoyenneté, modifie une disposition de la loi de 1881 sur la liberté de la presse. S'il ne vise pas la reproduction du contenu incriminé sur un support papier, il pourrait s'appliquer aux journaux et articles publiés exclusivement sur internet. De ce fait, il ne protège pas des publications qui devraient relever de la liberté de la presse, ce qui peut susciter des critiques de la part des journalistes. Je suggère à l'auteur de l'amendement de ne pas l'inclure dans le texte de la commission et de le présenter en séance afin que nous puissions en débattre.
M. François Pillet. - Je suis d'accord, monsieur le président, et je propose à Thani Mohamed Soilihi et Alain Richard, qui soutenaient le même amendement lors de l'examen du texte « Égalité et citoyenneté », de travailler avec moi à une nouvelle rédaction pour la séance.
L'amendement COM-6 est retiré.
Article 4
L'amendement de coordination COM-16 est adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 4
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Amendement de coordination pour l'outre-mer.
L'amendement COM-17 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre - Examen du rapport et du texte de la commission
Puis la commission examine le rapport de M. Christophe-André Frassa et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 496 (2015-2016), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons le rapport de M. Christophe-André Frassa et les amendements qu'il nous propose sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Nous sommes saisis, en deuxième lecture, de ce texte qui nous revient de l'Assemblée nationale à l'identique. En première lecture, nous en avions supprimé les articles...
M. Jean-Pierre Sueur. - Il n'en restait rien !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Rien, c'est-à-dire l'essentiel... Notre message était clair et net.
Nous pouvons soulever les mêmes objections qu'en première lecture. Sans m'étendre sur celle d'ordre conceptuel, l'insécurité juridique, je veux souligner l'imprécision des obligations à respecter et pouvant donner lieu à une sanction, notamment une amende civile, et la portée incertaine du régime de la responsabilité qui serait instauré. L'adoption de ce texte accroîtrait le risque de contentieux, des associations pourraient saisir une juridiction française pour lui demander la réparation d'un préjudice causé à l'étranger par un sous-traitant étranger d'une société française.
L'amende civile, qui pourrait atteindre jusqu'à 10 millions d'euros, constitue un point d'achoppement majeur avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, puisque notre collègue député promeut un régime que je considère punitif - lui parle d'un régime de sanction.
Les objections d'ordre économique demeurent. L'adoption de cette proposition de loi engendrerait une inégalité de traitement entre les entreprises françaises et les autres entreprises européennes et perturberait les relations économiques et contractuelles tout au long de la chaîne de sous-traitance.
Surtout, je ne vois pas en quoi l'adoption de ce texte changerait quoi que ce soit au droit social des pays où se trouvent les sous-traitants ; je pense en particulier au Bangladesh, où s'est déroulé le drame du Rana Plaza qui a inspiré les auteurs de la proposition de loi.
Enfin, ces mesures porteraient atteinte à l'image et à l'attractivité de la France. Dans le système concurrentiel qui est le nôtre, les sous-traitants iront voir ailleurs. Nous ne vivons pas au « pays des Bisounours »...
Mieux vaut, comme je le suggère pour cette deuxième lecture, transposer la directive européenne 2014/95/UE du 22 octobre 2014, qui doit de toute façon l'être avant le 6 décembre 2016. Elle porte sur la publication d'informations non financières et relatives à la diversité par les grandes entreprises. Il s'agit, notamment, d'amener les grandes entreprises à diffuser des « informations sur les procédures de diligence raisonnée mises en oeuvre par l'entreprise, ainsi que, lorsque cela s'avère pertinent et proportionné, en ce qui concerne sa chaîne d'approvisionnement et de sous-traitance, afin d'identifier, de prévenir et d'atténuer les incidences négatives existantes et potentielles » et à publier des données relatives « aux questions environnementales, aux questions sociales et de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption ». En cela, elle rejoint pleinement l'objectif de cette proposition de loi en matière de vigilance.
La directive couvre l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement et des sous-traitants. L'obligation qu'elle introduit, celle de publier les informations sur les procédures de diligence raisonnable destinées à prévenir les risques dans certains domaines, s'apparente à l'obligation qu'instaure la proposition de loi, celle d'établir, de publier et de mettre en oeuvre un plan de vigilance pour prévenir des risques comparables. En revanche, la directive retient une approche reposant sur l'incitation alors que la proposition de loi opte pour une approche coercitive et punitive.
Les auteurs de la proposition de loi souhaitent faire de la France un pionnier européen en la matière. À mon sens, ce n'est pas en adoptant un texte allant plus loin que la directive que l'on initiera une nouvelle négociation dans l'Union européenne pour développer cette réglementation. Au contraire, la France se retrouvera seule avec une législation plus rigoureuse, alors qu'elle dispose déjà d'une législation avancée en matière de publication d'informations non financières.
Saisissons-nous de ce texte pour transposer la directive, alors que les députés, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, ont confié au Gouvernement le soin de le faire en l'habilitant à légiférer par ordonnance. J'ai déposé un amendement de suppression de cette habilitation, le débat parlementaire doit avoir lieu.
Nous éviterons ainsi les incohérences. De fait, le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique instaure, en son article 8, une obligation de prévention et de détection des faits de corruption, qui correspond largement aux obligations de la directive en matière de lutte contre la corruption. La proposition de loi inclut, quant à elle, la lutte contre la corruption dans le champ du plan de vigilance, sans mentionner les sous-traitants. Je m'étonne d'ailleurs que le Gouvernement ait accepté de poursuivre la navette de cette proposition de loi, alors que celle-ci contredit aussi bien ce projet de loi que la directive.
Mon amendement COM-1 introduit un nouvel article L. 225-102-1-1 dans le code de commerce, parmi les dispositions définissant le contenu du rapport du conseil d'administration aux actionnaires. Il précise que, dans les sociétés cotées qui remplissent les critères fixés par la directive, ce rapport rendra compte des mesures de diligence raisonnable prises pour prévenir les principaux risques sociaux et environnementaux. Ainsi, il fera état des mesures de prévention de la corruption que la société aura été tenue de prendre en application de l'article 8 du projet de loi relatif à la transparence. Il exposera également les mesures de vigilance raisonnable prises par la société pour prévenir les risques d'atteintes aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, les risques de dommages corporels ou environnementaux graves et les risques sanitaires, en France et à l'étranger, du fait de son activité et de celle de ses filiales et sous-traitants. L'appréciation de ces risques devra se faire en fonction de la législation en vigueur localement : on ne peut pas imposer l'application de normes françaises sur le territoire d'États étrangers. Des informations concernant les sous-traitants ne devront être publiées que lorsque cela s'avère pertinent et proportionné compte tenu de la nature des relations contractuelles existant entre la société et ses différents sous-traitants.
On conservera ainsi l'objectif de vigilance des grandes entreprises, tout en l'intégrant mieux dans le droit actuel des sociétés et en respectant les exigences de la directive. Remarquez que nous visons, comme la directive, les grandes sociétés cotées employant plus de 500 salariés. Le champ d'application est donc plus large que celui de la proposition de loi, qui concerne les seules entreprises employant, avec leurs filiales, plus de 5 000 salariés en France ou de 10 000 salariés dans le monde.
Je relève toutefois un hiatus concernant le périmètre d'application de l'obligation de prévention de la corruption entre, d'une part, le projet de loi relatif à la transparence, qui vise les sociétés employant à la clôture de deux exercices consécutifs au moins 500 salariés et réalisant au moins 100 millions d'euros de chiffre d'affaires net, et, d'autre part, la directive, qui vise les sociétés employant plus de 500 salariés et présentant un bilan de plus de 20 millions d'euros ou un montant net de chiffre d'affaires de plus 40 millions d'euros. Pour résoudre cette difficulté, je propose que le rapport rendant compte des mesures de vigilance mises en oeuvre en matière de lutte contre la corruption concerne les sociétés qui n'entrent pas dans le champ du projet de loi.
En outre, comme l'autorise la directive européenne, certains risques pourraient ne pas être pris en compte à condition que le rapport en donne la justification et les filiales seraient exonérées de cette obligation de publication dès lors que les informations seraient publiées par la société mère de façon consolidée.
Par analogie avec la vérification des informations sociales et environnementales publiées par les grandes entreprises, par un organisme tiers indépendant, les mesures dont il serait ainsi rendu compte devraient faire l'objet d'une vérification selon les mêmes modalités, dans le cadre d'une démarche globale et homogène.
En cas de méconnaissance de ses obligations par une société, nous proposons de conserver le mécanisme d'injonction avec astreinte de l'article 1er, tout en clarifiant, par l'adoption de mon amendement COM-2, la rédaction du dispositif. Il s'agit de s'inspirer plus directement des mécanismes prévus par le droit des sociétés en cas de manquement d'une société à ses obligations de publicité. Ainsi, si le rapport ne comprend pas toutes les informations prévues, toute personne intéressée pourra demander au président du tribunal statuant en référé d'enjoindre sous astreinte la société de communiquer ces informations. Ce mécanisme, non punitif, s'inscrit dans la logique de la directive.
En revanche, je recommande de supprimer l'amende civile de 10 millions d'euros en adoptant mon amendement COM-3. En effet, son caractère disproportionné soulève un problème de constitutionnalité.
Je vous propose, avec l'amendement COM-4, de supprimer l'article 2, en raison de la portée juridique incertaine et ambiguë du régime de responsabilité prévu en cas de non-respect par une société de ses obligations en matière de plan de vigilance. Selon certains, il ne s'écarte pas du droit commun ; si tel est le cas, il est inutile et sa suppression se justifie d'autant plus. À mon sens, le texte instaure implicitement un régime de responsabilité pour la faute d'autrui, qui rendrait responsable une société française, au titre d'une défaillance de son plan de vigilance, pour une faute commise par un sous-traitant étranger ayant causé un dommage à l'étranger à des personnes étrangères.
Mon amendement COM-5 à l'article 3 est de coordination pour l'application du texte dans les îles Wallis et Futuna.
Enfin, mon amendement COM-6 prévoit une entrée en vigueur différée. Dans le cas où la loi serait adoptée avant le 31 décembre 2016, cette nouvelle obligation d'information s'appliquerait en 2018, c'est-à-dire que les informations devraient figurer dans les rapports présentés aux assemblées générales statuant sur les comptes de l'exercice 2017.
M. Philippe Bas, président. - Vous constaterez, mes chers collègues, que la position du rapporteur a évolué. En première lecture, il avait recommandé le rejet du texte. Aujourd'hui, il entre dans une démarche coopérative en proposant au Sénat d'adopter un texte.
M. Alain Vasselle. - Le changement de stratégie du rapporteur nous permettra peut-être d'éviter le pire aux entreprises françaises ! Néanmoins, j'ai le sentiment que ses amendements vont plus loin que directive européenne. Je voudrais être rassuré : s'agit-il d'une transposition pure et simple ou y a-t-il des ajouts ? Il faudrait cesser, en France, de faire de l'excès de zèle dans la transposition des directives.
Puisqu'il s'agit de la transposition d'une directive européenne, il aurait sans doute été utile de disposer de l'avis de la commission des affaires européennes. Cela dit, le rapporteur est aussi membre de cette commission, peut-être s'exprime-t-il aussi en son nom...
Enfin, je note que la volonté de lutter contre la corruption et de diffuser certaines informations ne vise que les entreprises de plus de 500 salariés. Existe-t-il des mesures équivalentes pour les entreprises de moins de 500 salariés ?
M. Alain Richard. - Nous sommes en désaccord avec le rapporteur. Il nous rappelle les impératifs s'imposant aux entreprises et les réalités de la concurrence, mais, d'une part, le droit de la concurrence prend en compte ces problèmes de sous-traitance et, d'autre part, nombre d'entreprises européennes prennent de leur propre chef des mesures de prévention des risques sociaux et environnementaux. D'ailleurs, l'introduction du plan de vigilance vise à généraliser ce comportement, pour asseoir la concurrence sur la sécurité et la qualité de la prestation, y compris sur le plan éthique.
Dès lors, la divergence avec l'Assemblée nationale, malgré l'évolution de la position du rapporteur, demeure. Il reste d'ailleurs des sujets à traiter, notamment celui du critère du nombre de salariés - en effet, dans le secteur de la confection, par exemple, un seuil de chiffre d'affaires paraît beaucoup plus pertinent.
Se pose aussi la question de l'amende civile. Eu égard aux infractions entraînant le paiement d'une amende, le caractère punitif de cette disposition n'est pas, selon moi, démontré. Nous avons donc une différence d'appréciation à ce sujet.
Il est dommage de ne pas tenter de se rapprocher plus du texte qui nous est transmis alors que l'Assemblée nationale aura le dernier mot.
M. Didier Marie. - Je me réjouis que le Gouvernement ait inscrit ce texte à l'ordre du jour en vue de son adoption définitive.
J'observe la nette évolution des propos du rapporteur, qui a l'habileté de nous proposer un texte intégrant la notion de vigilance. En première lecture, il avait tout fait pour que le texte échoue, allant jusqu'à exhumer de la poussière une motion préjudicielle, qui avait été finalement retirée, pour proposer en séance la suppression du texte, article par article. Cette fois, il admet la notion de vigilance et propose des amendements, mais pour transposer la directive de 2014 - ce qui n'est pas l'objet du texte de l'Assemblée nationale. Pour lui, la France n'a pas vocation à jouer un rôle d'avant-garde en Europe pour le respect des droits de l'homme. Quand l'Assemblée nationale propose de passer des intentions aux actes, il se contente de partager les intentions.
Avant de commenter les amendements du rapporteur, rappelons les fondements du texte initial. Ce texte est attendu par les organisations non gouvernementales qui s'intéressent au respect des droits humains. Chaque jour se produisent des drames partout dans le monde ; sans avoir l'ampleur du Rana Plaza, ce sont toujours des catastrophes humaines. Je pense notamment à la production de talc, qui financerait des organisations terroristes ou l'État islamique. Ce texte est également attendu par les syndicats, sans compter qu'il a suscité l'intérêt de nombre de grandes entreprises.
L'Assemblée nationale l'a largement voté : une seule voix contre. De nombreux élus de tous bords considèrent que notre pays, grâce à lui, éclairera le chemin vers une plus grande responsabilité des entreprises à l'échelle européenne. À terme, nous pouvons espérer déboucher sur une autre directive. Pourquoi ne pas anticiper ce futur cadre européen sur la vigilance ?
Ce texte se fonde sur une conception de la mondialisation qui tient compte des droits de l'homme et des principes directeurs des Nations unies, dits de John Ruggie.
Votre amendement COM-1 élargit certes le champ d'application du texte en abaissant le seuil à 500 salariés, en référence à la directive. Néanmoins, avec l'amendement COM-2, vous réduisez l'obligation de vigilance à la simple publication d'un plan, et non à sa mise en oeuvre, ce qui vide le texte de sa portée. En outre, le seuil initial de la proposition de loi permettait de distinguer entre les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, d'où l'accord obtenu entre le rapporteur de l'Assemblée nationale et le Gouvernement.
Votre amendement COM-3 supprime l'amende civile sous un double prétexte. D'une part, vous avancez qu'elle est disproportionnée, ce qui la rendrait inconstitutionnelle. Cependant, le montant de 10 millions d'euros ne constitue qu'un plafond et c'est au juge que revient la responsabilité de fixer son montant définitif. D'autre part, vous arguez de la légalité des délits et des peines, mais le texte définit clairement la notion de devoir de vigilance.
Enfin, vous évoquez un argument de fond reposant sur le handicap de compétitivité qu'une telle mesure représenterait pour les entreprises françaises. Renversons le raisonnement. Nous vivons dans un monde où l'on considère comme inacceptable de ne respecter ni les droits de l'homme ni l'environnement et de pratiquer la corruption. Il faut donc combattre ces fléaux et, pour cela, il faut montrer l'exemple. De nombreuses entreprises sont déjà engagées dans cette démarche, sur une base volontaire, qu'elle considère être un atout à faire valoir devant l'opinion publique et les consommateurs.
Enfin, le texte instituerait un dangereux régime de responsabilité pour la faute d'autrui ? Ce n'est pas le cas, le devoir de vigilance est une obligation de moyens.
Le groupe socialiste et républicain votera contre l'ensemble de ces amendements et pour le rétablissement du texte de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre rapporteur tient des discours aux tonalités parfois changeantes... Lui qui s'était évertué à trouver un accord avec l'Assemblée nationale sur le projet de loi pour une République numérique nous propose une disparition douce pour ce texte à vocation éthique qu'il avait pulvérisé en première lecture, mais le résultat serait le même...
Se conformer à l'existant ? Mais à ce compte, monsieur Vasselle, le monde ne changera jamais.
M. Alain Vasselle. - C'est au niveau européen qu'il faut mener le combat !
M. Jean-Pierre Sueur. - Si Schoelcher avait dû envisager qu'il susciterait un désastre économique en supprimant l'esclavage dans un seul pays... Et ce n'est qu'un des exemples où la France a montré le chemin.
M. Philippe Bas, président. - La France éclaire certes le monde, mais l'ambition est peut-être un peu excessive au regard du contenu du texte.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Vasselle, mes amendements n'excèdent pas la transposition de la directive européenne, si ce n'est le mécanisme d'injonction, que je propose pour aller dans le sens de mon collègue rapporteur à l'Assemblée nationale. Les entreprises de moins de 500 salariés ne sont pas plus vertueuses que les autres. Elles sont, en revanche, de trop petite taille pour un plan de vigilance qui, monsieur Richard, pourra s'appliquer dans la confection comme dans l'industrie. La directive européenne encourage la généralisation de comportements vertueux par des mécanismes incitatifs, en écartant la contrainte - et c'est sur ce point de la sanction que nous divergeons.
Ce texte est attendu, monsieur Marie, par les organisations non gouvernementales, non par les entreprises, qui n'ont pas eu besoin de lui pour élaborer des plans de vigilance. Elles ne veulent pas qu'on leur mette le couteau sous la gorge : pas de plan, une amende civile ! Cette philosophie répressive, qui va à rebours de la logique de la directive européenne, est détestable.
Cette proposition de loi aurait été adoptée par la quasi-totalité des députés ? Des députés présents dans l'hémicycle, non des 577.
Monsieur Sueur, la France a été en avance dans bien des domaines...
M. Philippe Bas, président. - Elle est malheureusement en retard dans quelques autres.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - ... et, modestement, j'ai cherché à ce qu'elle continue de l'être lorsque j'ai été rapporteur de la loi sur la République numérique. Cependant, être en avance ne signifie pas s'avancer tout seul au milieu du gué. Une seconde directive sur ce sujet n'est pas annoncée au niveau européen et paraît très improbable. La France risque donc de se retrouver isolée avec une législation unique en son genre, alors que les autres pays n'auront qu'à appliquer la directive.
M. Alain Richard. - C'est une prévision bien imprudente.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Je la préfère à un pari imprudent.
M. Philippe Bas, président. - Ce texte a une portée éminemment politique, avec les avantages et les inconvénients qui découlent de tout discours politique mis en forme de loi. Ses finalités sont incontestables et font l'unanimité mais sa substance est juridiquement faible, voire évanescente. Une zone d'incertitude juridique parmi d'autres : l'assujettissement des entreprises à une obligation dont le contenu n'a pas été défini par le législateur. Évitons de nous rendre complices d'une forme de gesticulation législative qui nous exposerait au ridicule d'une censure par le Conseil constitutionnel.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1er
Les amendements COM-1 rectifié, COM-2 et COM-3 sont adoptés.
Article 2
L'amendement COM-4 est adopté.
Article 3
L'amendement COM-5 est adopté.
Article additionnel après l'article 3
L'amendement COM-6 est adopté.
Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements adoptés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est levée à 11h45