COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 21 septembre 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Convention République française - République de Colombie - Examen du rapport et du texte de la commission

La réunion est ouverte à 10 h 00.

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Colombie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (n° 750, 2015 2016).

M. Éric Doligé, rapporteur. - Avec 47 millions d'habitants et un PIB de 412 milliards de dollars en 2015, la Colombie est la troisième puissance économique d'Amérique du Sud, après le Brésil et l'Argentine. Le pays possède une économie diversifiée, même si son commerce international demeure largement dépendant des ressources minières (or, fer, nickel) et des énergies fossiles (charbon, pétrole) - ces dernières représentent plus des deux tiers de ses exportations. L'agriculture présente aussi un potentiel de développement important, le pays étant ainsi le deuxième exportateur mondial de fleurs, après les Pays-Bas.

Assez soutenue depuis plusieurs années (4,4 % en 2014, 3,1 % en 2015), la croissance de la Colombie est aussi particulièrement résiliente, en comparaison notamment de ses voisins le Brésil et le Venezuela - tout aussi dépendants des hydrocarbures, mais bien plus touchés par l'effondrement de leurs cours l'année dernière. Le pays se caractérise en effet par une bonne gouvernance, une stabilité sur les plans économique, juridique et financier, et une volonté d'ouverture aux échanges internationaux, dont témoigne l'accord de libre-échange du 26 juin 2012 entre la Colombie, le Pérou et l'Union européenne.

Le dernier obstacle majeur au développement économique du pays est sur le point d'être levé : le 24 août 2016, le Gouvernement et les FARC (Forces Armées Révolutionnaires de Colombie) ont conclu un accord de paix à La Havane, mettant fin à soixante-deux ans de guérilla. L'accord sera soumis à référendum le 2 octobre prochain.

Dans ce contexte, les échanges économiques entre la France et la Colombie offrent des perspectives importantes. La Colombie est d'ores et déjà notre deuxième excédent commercial et notre deuxième partenaire en Amérique du Sud, avec des échanges bilatéraux de 1,3 milliard d'euros en 2014. Les investissements directs étrangers (IDE) français en Colombie sont quant à eux estimés à plus de 2,5 milliards de dollars - sans commune mesure avec les 20 millions d'euros d'IDE colombiens en France. On compte 150 filiales françaises en Colombie, parmi lesquelles Carrefour qui, au travers de sa filiale Exito, est le premier employeur du pays (300 000 emplois directs et indirects). Récemment, Vinci a signé un contrat de 1,3 milliard d'euros pour l'exploitation de l'une des principales autoroutes du pays.

Pourtant, un obstacle majeur au développement des échanges entre la France et la Colombie demeurait jusqu'à aujourd'hui avec l'absence de convention fiscale entre les deux pays, situation aussi rare que problématique. Les particuliers courent ainsi le risque d'une double imposition sur leurs salaires, traitements, pensions, etc., car l'impôt sur le revenu colombien est dû sur les revenus de source mondiale. Les entreprises courent en principe le même risque de double imposition, avec notamment une retenue à la source de 33 % sur les dividendes, intérêts et redevances. En pratique, cette difficulté a conduit plusieurs sociétés françaises à réaliser leurs investissement via des filiales espagnoles, afin d'être couvertes par la convention fiscale de 2005 entre l'Espagne et la Colombie. Si cet expédient a permis le développement des investissements français en Colombie, il s'accompagne toutefois de contraintes financières, règlementaires ou administratives, sans compter les éventuels surcoûts fiscaux.

C'est dire toute l'importance de cette convention fiscale entre la France et la Colombie. Celle-ci a été signée le 25 juin 2015 à Bogota, mais les premières négociations remontant à 2009, lorsque la Colombie a décidé de conclure une série d'accords avec ses principaux partenaires. Très attendue des acteurs économiques, cette convention fiscale est complémentaire de l'accord du 10 juillet 2014 sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements entre les deux pays, que le Sénat a adopté cet été.

D'une manière générale, cet accord est largement conforme au dernier modèle de l'OCDE, celui de juillet 2014, et même plus ambitieux sur plusieurs points. Tout d'abord, il met en place un cadre juridique favorable aux investissements, qui se lit dans le traitement des revenus passifs : la retenue à la source opérée sur les dividendes est de 5 % lorsque le bénéficiaire détient une « part significative » du capital de la société versante, et de 10 % dans les autres cas. Ces taux sont ceux du modèle de l'OCDE, mais le seuil de qualification de la « part significative » est moins élevé (20 % du capital au lieu de 25 %), et donc plus avantageux. Il est vrai que ce régime demeure un peu moins favorable que le passage par la convention entre l'Espagne et la Colombie, qui permet une exonération de retenue à la source en cas de « part significative » du capital, mais au prix d'importantes contraintes juridiques et pratiques. Ensuite, la retenue à la source opérée sur les intérêts est de 10 %, comme dans le modèle de l'OCDE, mais s'accompagne d'un ensemble particulièrement large d'exonérations, dont tous les prêts bancaires et tous les prêts inter-entreprises - ces derniers étant très utilisés par les entreprises françaises. Enfin, la retenue à la source opérée sur les redevances est de 10 %, soit mieux que le « passage par l'Espagne », où ces revenus sont d'abord frappés d'une retenue de 10 % à la sortie de la Colombie, puis de 5 % à la sortie de l'Espagne.

Si le présent accord met en place un cadre plutôt ouvert, les États ont néanmoins veillé à préserver leur souveraineté fiscale sur un certain nombre d'activités importantes. Les particularités les plus notables concernent la notion d'« établissement stable », c'est-à-dire la présence d'une « installation fixe d'affaires » (usine, bureau, personnels, etc.) permettant d'imposer les bénéfices d'une société dans l'État où elle exerce ses activités, et non dans l'État où elle a son siège. Par rapport au modèle de l'OCDE, le présent accord tend à faciliter la qualification d'établissement stable, ce qui devrait d'abord bénéficier à la Colombie. Premièrement, les chantiers sont qualifiés d'établissements stables dès lors qu'ils dépassent une durée de 6 mois, contre 12 mois dans le modèle de l'OCDE. Deuxièmement, l'accord introduit la notion d'établissement stable de services, non prévue par l'OCDE, mais très utile pour sécuriser les acteurs et déterminer dans quel pays une prestation de services doit être imposée. Son seuil de déclenchement est là aussi de 6 mois, en cumulé sur une période quelconque de 12 mois. Troisièmement, et surtout, le présent accord contient une « présomption d'établissement stable » pour les activités extractives de plus de 2 mois. Cette disposition dérogatoire a été introduite à la demande expresse de la Colombie, dont les ressources minières et les réserves d'hydrocarbures constituent un atout économique - et une source de recettes budgétaires - d'une grande importance.

La France, de son côté, a obtenu l'introduction d'une série de dispositions permettant d'assurer la bonne application de certaines particularités de son droit interne, qui se retrouvent dans la plupart des conventions récentes. L'une d'elles permet de traiter correctement le cas des sociétés dites « translucides », ces structures dotées d'une personnalité juridique distincte et exerçant une activité propre, mais imposées au niveau de ses membres.

Les autres concernent l'immobilier. Ainsi, les plus-values et revenus des sociétés immobilières transparentes ou des sociétés à prépondérance immobilière seront imposés au niveau de leurs associés. En outre, les dividendes versés à des non-résidents par certains véhicules d'investissement immobilier (les SIIC et les OPCI) seront frappés d'une retenue à la source de 30 %, afin de respecter la logique sur laquelle repose ce régime.

Enfin, la convention franco-colombienne se distingue par une exigence particulièrement élevée en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Ce n'est pas un vain mot : la France comme la Colombie figurent parmi les États les plus engagés dans ce combat, ce qui a permis de faire de ce texte un modèle en la matière.

L'accord contient deux clauses anti-abus générales, de portée très large. Des clauses similaires figurent dans nos autres conventions fiscales récentes, et ont été reprises par l'OCDE dans le cadre de son projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), qui vise à lutter contre la délocalisation abusive des bénéfices. La première permet d'écarter une opération si « (son) principal objectif ou l'un (de ses) principaux objectifs » est de profiter indûment des avantages de la convention. La seconde permet de refuser ces avantages au destinataire d'un revenu qui n'en serait pas le « bénéficiaire effectif ». Et parce que l'on n'est jamais trop prudent, ces deux clauses anti-abus générales sont ensuite « répliquées » sous forme de clauses sectorielles, pour chaque catégorie de revenu : intérêts, dividendes, redevances et autres revenus.

L'accord contient plusieurs autres dispositifs anti-abus, certains d'ailleurs à la demande expresse de la Colombie. Autre signe de bonne volonté, la possibilité d'un recours à l'arbitrage, sous conditions, en cas d'échec d'une procédure amiable entre les deux États sur un sujet précis. La France propose toujours cette clause à ses partenaires, mais en pratique peu l'acceptent.

Enfin, l'article relatif à la coopération en matière fiscale est conforme au standard de l'OCDE dans sa rédaction la plus récente et donc la plus exigeante. Il constitue la base juridique de l'échange d'informations à la demande, mais aussi de l'échange automatique, que la Colombie s'est engagée à mettre en oeuvre d'ici septembre 2017, comme la France, lors du sommet de Berlin du 29 octobre 2014. D'ailleurs, la Colombie est jugée pleinement « conforme » par le Forum mondial de l'OCDE, une instance qui évalue la transparence fiscale des États, tant sur l'existence des mesures que sur leur mise en oeuvre effective. Sur les dix critères évalués, la seule et unique réserve porte sur la rapidité des réponses, seulement « largement conforme » - ce dont la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne peut pas juger, puisqu'à ce jour aucun accord ne permet une coopération fiscale avec la Colombie.

Je vous propose donc d'adopter ce projet de loi sans modification : non seulement cet accord est nécessaire pour donner un cadre fiscal à nos échanges avec la Colombie, mais en plus, il me semble tout à fait équilibré et particulièrement ambitieux s'agissant de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

M. Richard Yung. - Je me félicite de ce texte qui facilitera la vie des entreprises françaises qui travaillent en Colombie : enfin disposeront-elles d'une convention fiscale. En outre, la lutte contre l'évasion fiscale va pouvoir se développer en Amérique du sud, on le voit déjà dans certains pays.

Pouvez-vous m'expliquer la différence entre société « translucides » et sociétés « transparentes » ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Le paragraphe 4 de l'article 4 de l'accord traite des sociétés « translucides » : il s'agit de sociétés dotées d'une personnalité juridique distincte et qui exercent une activité qui leur est propre, comme une société « opaque », mais dont les bénéfices sont en revanche imposables au niveau de leurs membres, actionnaires ou porteurs de parts, comme une société « transparente ». C'est cette particularité qui justifie un traitement spécifique dans l'accord.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avec combien de pays n'avons-nous pas encore signés de conventions fiscales ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - En 2016, la France est liée par 122 conventions fiscales bilatérales, sans compter les conventions multilatérales.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il reste donc encore des pays avec lesquels nous ne sommes pas liés.

Mme Michèle André, présidente. - Avec l'échange automatique d'informations, nous allons changer de dimension dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Les pays du G20 et de l'OCDE fournissent des efforts considérables pour mettre fin à ces pratiques. Notre collègue Éric Bocquet, qui nous présentera certainement son récent livre, Sans domicile fisc, aurait beaucoup à dire sur le sujet.

Notre commission des finances examine les conventions fiscales au Sénat avec beaucoup d'attention. Celle-ci sera examinée en séance publique le jeudi 29 septembre.

M. Éric Bocquet. - Je m'abstiendrai sur ce projet de loi.

La commission adopte le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Colombie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (n° 750, 2015 2016).

Contrôle budgétaire - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) - Communication

Puis la commission entend une communication de M. Bernard Delcros, rapporteur spécial, sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) constitue depuis vingt ans l'un des instruments financiers de l'État au service de la politique d'aménagement du territoire. Il jouit pourtant d'une faible visibilité au sein du budget de l'État et de la part des élus et collectivités territoriales bénéficiaires. En outre, il a subi une baisse régulière depuis quelques années.

À travers ce contrôle budgétaire, mon objectif était double : dresser un bilan de l'utilisation des crédits du FNADT et identifier ses perspectives d'évolution. Pour ce faire, je me suis appuyé sur les informations transmises par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et sur de nombreuses auditions. J'ai effectué plusieurs déplacements pour comprendre les diverses modalités de gestion de ce fonds par les préfets de région. J'ai également interrogé par écrit l'ensemble des préfectures de région.

En préambule, quelques faits méritent d'être rappelés afin de mieux appréhender le FNADT. Tout d'abord, ce fonds a été institué en 1995 afin de regrouper six fonds ciblés sur certaines thématiques ou zones géographiques, dont le fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne (FIAM), créé par la loi relative au développement et à la protection de la montagne du 9 janvier 1985. De prime abord, cette fusion fut contestée mais pour calmer les réticences, le fonds fut abondé de 20 % supplémentaires.

De par son origine, le FNADT se caractérise par l'hétérogénéité de ses interventions, qui concernent à la fois des territoires ruraux, urbains, des anciennes régions minières en reconversion ou encore des zones de montagne. On peut toutefois distinguer deux grands types de soutien : la « section générale » finance les programmes et actions définis au niveau national par le CGET - dont des subventions à des associations, le programme de maisons de services au public, les maisons de santé, ou encore l'appel à projets en faveur des centres-bourgs - et la section « locale » qui est aujourd'hui exclusivement consacrée aux contrats de plan État-région (CPER) et aux conventions de massif. Selon le rythme de consommation des CPER, la section locale représente chaque année entre 50 % et 65 % des nouveaux engagements, soit environ 100 millions d'euros.

Enfin, le poids du FNADT dans la contribution totale de l'État à l'aménagement du territoire est marginal. Avec environ 200 millions d'euros en crédits de paiement en 2016, il représente 27 % de la mission « Politique des territoires ». Enfin, seuls 5 % de la contribution de l'État aux CPER 2015-2020 proviennent du FNADT.

J'en viens maintenant à mes principales observations. Premièrement, le cadre juridique du FNADT est aujourd'hui dépassé. Les objectifs du fonds sont ceux définis par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 et la circulaire décrivant le cadre d'emploi du fonds n'a pas été modifiée depuis 2000. Elle se réfère à des notions qui n'existent plus et ne tient pas compte des évolutions territoriales intervenues depuis lors. Cette situation nuit à la lisibilité du FNADT.

Deuxièmement, les moyens budgétaires affectés au FNADT sont en baisse constante depuis 2010. Les autorisations d'engagement ont diminué de 44 % et les crédits de paiement de 13 % entre 2010 et 2015.

Troisièmement, j'ai constaté des lacunes importantes en matière de suivi informatique des crédits, ce qui constitue un obstacle à l'évaluation régulière des programmes portés par ce fonds.

Quatrièmement, on observe des différences d'approche importantes suivant les régions dans la mise en oeuvre des crédits consacrés aux CPER. Jusqu'en 2015, les préfets de région disposaient d'une grande liberté quant à l'utilisation de ce fonds. Depuis, l'enveloppe du fonds consacrée aux CPER est ciblée sur le volet territorial et sur le numérique. En revanche, de grandes différences subsistent concernant la concertation et la programmation des crédits qui se fait soit au fil de l'eau, soit à l'occasion d'appel à projet, soit encore par voie de conventionnement territorial avec des pays ou des agglomérations qui accompagnent les territoires sur la durée du CPER. Ainsi, en Bretagne, le FNADT contractualisé au titre des CPER 2007-2014 avait été entièrement affecté au travers de conventions avec les 21 pays bretons.

Même si le CGET se refuse à opérer une distinction stricte entre territoires ruraux et urbains, les programmes nationaux lancés ces dernières années sont plutôt orientés vers des territoires à dominante rurale, à travers les pôles d'excellence rurale, les maisons de services au public, les maisons de santé ou, plus récemment, la revitalisation des centres-bourgs. Enfin, le FNADT continue d'être la principale source de financement de l'État en faveur de la politique de la montagne et apporte, à ce titre, une aide déterminante au fonctionnement des comités de massif.

Cinquièmement, la souplesse et la polyvalence ont été largement citées comme deux atouts indéniables du FNADT. Celui-ci se distingue en effet des autres aides de l'État par le fait qu'il finance à la fois des dépenses d'investissement et de fonctionnement, ainsi que des acteurs privés (associations ou, sous certaines conditions, entreprises). Loin d'être concurrent de la dotation d'équipement aux territoires ruraux (DETR), du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) ou encore des fonds structurels européens, le FNADT apparaît largement complémentaire.

Ces différents constats m'ont amené à formuler dix propositions : trois d'entre elles visent à donner de nouvelles orientations politiques au FNADT, tandis que les sept suivantes concernent la gestion, le suivi et les outils d'évaluation.

Ma première proposition est de stabiliser, à périmètre constant, le montant du FNADT à 200 millions d'euros par an en moyenne afin de maintenir sa contribution aux CPER et aux conventions interrégionales de massif, tout en conservant des marges de manoeuvre pour venir utilement compléter les autres aides de l'État en faveur des territoires les plus fragiles. Ce montant apparaît comme un seuil minimum en dessous duquel l'efficacité de l'action du FNADT pourrait être remise en question.

Par ailleurs, les mutations institutionnelles, la nouvelle organisation territoriale et les logiques locales résolument tournées vers des stratégies globales de développement et de contractualisation doivent nous conduire à repenser le rôle du FNADT pour le rendre plus efficace. Dans le même esprit que la proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, que j'ai défendue en octobre 2015 et que le Sénat a adopté, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, a annoncé, le 22 mai 2016, la création de contrats de ruralité. Ces derniers seront signés entre l'État et les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) ou les intercommunalités intéressées, pour une durée de six ans. En 2017, une enveloppe de 216 millions d'euros au sein du FSIL serait consacrée à ces contrats.

Ma deuxième proposition consiste à inscrire l'enveloppe du FSIL dévolue aux contrats de ruralité sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires », qui contient déjà le FNADT. Cela serait à la fois plus cohérent sur le plan budgétaire, dans la mesure où cette mission finance déjà les contrats de ville, et plus efficace en réunissant au sein d'un même programme les crédits contractualisés au niveau régional au titre des CPER, et ceux contractualisés au niveau local à travers les contrats de ruralité.

Ma troisième proposition vise à faire du FNADT l'outil d'accompagnement des futurs contrats de ruralité. Grâce au transfert de l'enveloppe de crédits du FSIL et aux marges dégagées par l'extinction progressive de certains dispositifs, le FNADT pourrait être utilisé pour financer en priorité trois catégories de dépenses : tout d'abord, je propose de cibler l'« ingénierie territoriale de développement » des intercommunalités rurales afin de leur permettre de « monter en compétence » pour réussir leur contrat de développement et l'animer dans la durée. Au 1er janvier 2017, la refonte de la carte intercommunale sera effective, ce qui implique la fusion d'intercommunalités rurales. Pour que ces fusions réussissent, les compétences internes de ces intercommunalités devront monter en puissance en vue de développer de nouveaux champs de création d'activités et d'emplois. C'est un sujet que je connais bien, en tant qu'élu d'un territoire rural de moyenne montagne. Selon une première estimation, en partant de l'hypothèse d'une aide de 100 000 euros par an à l'ingénierie pour chaque contrat de ruralité et en retenant l'objectif de 100 contrats la première année, seuls 10 millions d'euros seraient nécessaires en 2017.

Ensuite, un soutien pourrait également être apporté aux projets privés inscrits dans les stratégies de développement portées par les intercommunalités rurales et associant secteur public et secteur privé, en particulier les très petites, petites et moyennes entreprises. Nous avons tout intérêt à encourager les partenariats entre l'action publique et des initiatives privées pour construire des projets et créer des emplois, notamment autour des filières locales, du tourisme, du numérique et de la transition énergétique. Il ne s'agit pas ici de tout financer mais de permettre à certains projets à forte valeur ajoutée de voir le jour. Avec un montant d'aide d'environ 40 000 euros par an et par contrat, l'enveloppe financière s'élèverait à 4 millions d'euros en 2017 et 20 millions d'euros à terme, si 500 contrats de ruralité étaient signés.

Enfin, le FNADT pourrait financer une prime majorant le soutien apporté aux territoires ruraux hyper-fragilisés par une baisse démographique constante au cours des cinq dernières années, afin de leur donner toutes les chances d'enrayer le déclin et de réussir leur développement. Ce coup de pouce aurait pour objectif d'éviter que dans ces départements, les territoires concernés ne franchissent un « seuil d'irréversibilité », en-dessous duquel il deviendrait impossible de conserver les services nécessaires pour installer de nouvelles activités et attirer de nouveaux habitants. En partant de l'hypothèse d'une aide de 200 000 euros par an et par contrat, un peu moins de 3 millions d'euros seraient nécessaires en 2017 et, à terme, 8 millions d'euros si trois contrats étaient signés dans chacun de ces départements.

Mes sept propositions suivantes ont pour objet d'améliorer la gestion du FNADT et de tirer les conséquences des nouvelles orientations proposées. Il s'agit notamment de réviser le cadre juridique du FNADT afin de distinguer clairement la section nationale regroupant les crédits gérés directement par le CGET et, la section territoriale regroupant les crédits contractualisés dans le cadre des CPER, à l'échelle régionale, et ceux prévus au titre des contrats de ruralité, à l'échelle locale.

Je propose aussi d'actualiser et de préciser la doctrine d'emploi et les critères d'éligibilité du FNADT, de faire figurer dans les documents budgétaires le montant des crédits relevant du FNADT et les dispositifs qu'ils financent, de renforcer la cohérence du périmètre d'intervention du fonds en sortant de son champ la subvention pour charges de service public versée à Business France, qui s'élève en 2016 à 6 millions d'euros alors même que Business France reçoit environ 104 millions d'euros de la mission « Économie »

Il conviendrait également de mettre en place, dès 2017, un outil informatique de suivi du FNADT harmonisé au niveau national et, à l'horizon 2020, un système d'information pour l'ensemble des CPER, d'améliorer le rôle d'animation du CGET auprès des services déconcentrés gestionnaires du FNADT, notamment à travers le développement d'outils collaboratifs en ligne. Enfin, je suggère de mener des évaluations régulières et plus opérationnelles des dispositifs financés, par exemple à l'aide de bilans d'activité chiffrés effectués au niveau local sur une base régulière.

En conclusion, le FNADT peut demain, si nous le voulons, avoir un réel effet de levier en faveur du développement rural à condition de renforcer la section territoriale pour mieux accompagner les stratégies de développement rural et de mettre l'accent sur les territoires ruraux les plus fragiles pour les aider à réussir leur mutation. J'espère que ces travaux pourront être utiles dans la perspective du projet de loi de finances pour 2017.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans le cadre des CPER, le FNADT intervient dans divers secteurs avec des montants relativement faibles : tourisme et culture, 8 % chacun, sports et loisirs 3 %... quel saupoudrage ! N'aurions-nous pas intérêt à créer un dispositif unique afin d'être plus efficaces et de réduire les coûts de gestion ?

M. Maurice Vincent. - Les centres-villes et les centre-bourgs souffrent de plus en plus d'une urbanisation extensive ; cela concerne aussi bien les villes moyennes que les territoires ruraux. Que faire pour leur venir en aide ?

M. Vincent Delahaye. - Les 216 millions affectés au FSIL financeront-ils les contrats de ruralité ? Dans quel programme ces contrats étaient-ils financés jusqu'à présent ?

Peut-on avoir des précisions sur ce que vous avez appelé l'ingénierie territoriale de développement ?

M. Didier Guillaume. - La France est une et indivisible, mais elle est diverse, y compris dans la ruralité. Plutôt que de modifier le FNADT, ne conviendrait-il pas de repenser l'aide aux territoires dans sa globalité pour une meilleure efficacité ? Ce fonds permet de saupoudrer des crédits ici ou là mais, en matière d'aménagement du territoire, la technocratie semble avoir pris l'ascendant, au détriment des élus. J'ai un avis mitigé sur le rôle du CGET car lorsque l'on cherche à imposer des critères de sélection de l'extérieur, cela ne fonctionne pas.

Enfin, je suis tout à fait favorable à une meilleure coopération entre le public et le privé. C'est ainsi que nous pourrons enclencher une dynamique vertueuse.

M. Vincent Capo-Canellas. - Le FNADT soutient les territoires fragilisés. À ce titre, n'oublions pas les territoires urbains et péri-urbains. Ce fonds leur vient-il en aide ?

M. Serge Dassault. - Qu'entendez-vous par territoires ruraux fragiles ? Les zones frappées par les inondations du printemps dernier sont-elles concernées ?

Qu'entendez-vous également par « mutation des territoires ruraux » ?

M. Vincent Eblé. - Bien sûr, il convient d'accompagner la grande ruralité. Alors que l'argent public se fait rare, nous nous devons de l'utiliser à bon escient et ne pas le consacrer uniquement à ces territoires en déshérence. N'oublions pas les zones rurales ou péri-urbaines en croissance qui doivent faire face à des dépenses publiques. Alors que, depuis de nombreuses années, nous avons remplacé les impôts directs par des dotations d'État dont le niveau est figé à celui prévalant au moment de la réforme, ces zones en croissance sont aujourd'hui pénalisées et ne peuvent procéder aux investissements nécessaires. Repensons tous les dispositifs en faveur des territoires pour n'en oublier aucun.

M. François Marc. - Je soutiens la quatrième proposition qui tente de clarifier ce qui ressort des décisions prises au niveau national et des initiatives définies au niveau territorial. Cette révision juridique est souhaitable.

Pour ce qui concerne la troisième proposition, le Sénat a travaillé durant des mois sur la réforme territoriale qui a précisé les compétences des uns et des autres. Dès lors que la région et les intercommunalités sont responsables de l'aménagement du territoire, l'ingénierie devrait leur revenir. L'essentiel de l'effort national devrait donc porter sur la solidarité en faveur des territoires les plus fragiles.

M. Jean-François Husson. - L'État est responsable de l'aménagement du territoire : il doit veiller à l'équité entre les territoires et poursuivre le mouvement de décentralisation. Arrêtons de montrer les zones rurales du doigt et élargissons notre réflexion à des territoires plus vastes comprenant à la fois l'hyper-ruralité, mais aussi les villes moyennes, voire les agglomérations ou les métropoles. L'argent public devenant plus rare, nous devons faire en sorte qu'à l'avenir, la mobilisation conjuguée des dotations des collectivités et de l'État aide à structurer les territoires. Dans le domaine de l'éducation, par exemple, on constate que l'école ne se limite plus au temps d'enseignement mais offre un accueil avant la classe et des activités périscolaires.

M. Éric Doligé. - J'aimerais savoir quels sont les coûts de gestion de chacun des dossiers gérés par le FNADT.

Devant le Conseil de l'immobilier de l'État, Business France indiquait que l'État envisageait de lui faire payer des loyers pour les bâtiments qui sont mis à sa disposition, soit un coût de plusieurs millions d'euros. Attention de ne pas assécher son budget !

M. Jean-Claude Requier. - Prenons garde au saupoudrage des crédits.

Qu'entend-on par ingénierie territoriale ? Je me méfie des études - et des normes - qui se multiplient. Les élus locaux n'en veulent plus.

M. Thierry Carcenac. - La réforme territoriale a précisé le rôle de chacun mais beaucoup reste encore à faire. Soyons attentifs à éviter le saupoudrage. Pourtant, des crédits même minimes sont efficaces dans certaines zones. Dans mon département, 5 000 euros suffisent à soutenir des activités artisanales ou commerciales. Le FNADT doit-il se préoccuper de ces petites opérations ? La question reste posée.

M. Jacques Chiron. - Avec Bernard Lalande, Richard Yung et Eric Doligé, nous sommes en train de contrôler Business France : la proposition numéro sept retient donc toute notre attention.

M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Lorsque j'ai commencé ce rapport, je n'avais aucun a priori. Je n'excluais aucune hypothèse quant à l'avenir du FNADT, son maintien ou sa réorganisation. Je considère, au terme de ce travail, que ce fonds est complémentaire des autres mécanismes de soutien qui existent. Faut-il repenser l'intégralité de la politique menée en faveur de l'aménagement du territoire ? Nous pourrions certainement ouvrir ce débat et envisager de rassembler dans une grande mission toutes les actions de l'État en faveur de l'aménagement du territoire. Mais en l'état actuel des choses, la suppression du FNADT priverait les territoires les plus fragiles d'un dispositif souple et utile.

Compte tenu de son faible montant, le FNADT ne peut répondre à toutes les besoins, notamment des centres-bourgs et des centres-villes, au-delà de l'ingénierie. Des financements complémentaires sont donc prévus au profit des contrats de ville et des centres-bourgs. Après l'appel à manifestation d'intérêt ayant retenu 54 lauréats, la deuxième génération de centres-bourgs bénéficie ainsi d'une enveloppe de 300 millions du FSIL. Des régions ont également inscrit les centres-bourgs dans leur contrat de plan et certains comités de massif ont lancé des appels à projets. D'ailleurs, à ce sujet, comment voulez-vous que les élus locaux s'y retrouvent ? Nous devrons être plus cohérents à l'avenir et donner davantage de lisibilité aux élus.

Concernant les contrats de ruralité, ceux-ci n'existaient pas jusqu'à présent. Les premiers devraient être signés avant la fin de l'année. Le Gouvernement a annoncé que 216 millions leur seraient consacrés. Par cohérence, je propose qu'ils figurent, comme les contrats de ville, dans la mission « Politique des territoires ».

En ce qui concerne l'ingénierie territoriale, il ne s'agit pas de payer des cabinets d'audit pour réaliser des études supplémentaires. Il s'agit de financer de l'ingénierie de développement interne pour aider les intercommunalités rurales à monter en compétences, c'est complètement différent.

Je me méfie quelque peu des polémiques concernant le saupoudrage des crédits. Certes, les projets de grande ampleur sont nécessaires, mais n'oublions pas les petits projets dès lors qu'ils s'inscrivent dans des stratégies globales de développement et qu'ils permettent de créer de l'activité et de l'emploi, même à petite échelle. Certes, les territoires urbains et péri-urbains doivent être pris en compte, mais le FNADT ne peut tout financer, vu le montant de sa dotation. Si on vise son efficacité, il doit être ciblé. Une réflexion plus globale peut cependant être conduite.

En réponse à la question sur les critères de l'hyper-fragilité, je veux rappeler que les territoires les plus fragiles sont, à mon sens, ceux qui continuent à perdre des habitants et enregistrent un décrochage qui peut amener à des situations d'irréversibilité. Est-il acceptable d'envisager de rayer certains territoires de la carte ? D'autres régions connaissent aussi des difficultés, comme les inondations que vous évoquez, mais le problème est tout autre et le FNADT ne viendra pas dédommager ces dégâts. Par mutation des territoires ruraux, je fais référence à la nécessité pour certains secteurs, notamment en montagne, de développer par l'innovation, de nouvelles activités, de nouveaux emplois en substitution de ceux perdus en masse dans l'agriculture durant la deuxième moitié du XXe siècle. Il faut désormais bâtir la ruralité de demain, qui ne sera pas celle d'hier. Un nouveau modèle doit être inventé. Enfin, la contractualisation doit être soutenue car elle permet aux territoires d'inscrire leurs projets dans la durée et donne de la lisibilité aux élus.

Mais je rejoins tout à fait certains de mes collègues sur le fait que la ruralité doit être traitée sur une plus large échelle, en incluant les villes moyennes et même les grandes villes. Ainsi, la solidarité doit aussi se conduire au niveau régional dans une logique de complémentarité ville-campagne. Cependant, l'État ne doit pas pour autant se départir de sa mission de solidarité nationale et d'aménagement du territoire.

Concernant le coût de traitement des projets financés par le FNADT, aujourd'hui, nous n'avons pas de visibilité en raison de l'absence de système d'information permettant de retracer les frais de gestion.

Enfin, en réponse à une question, je précise que mon intention n'est pas de récupérer les crédits actuellement versés à Business France. Il s'agirait de transférer les 6 millions d'euros actuellement versés par la mission « Politique des territoires » vers la mission « Economie » afin de renforcer la cohérence budgétaire.

La commission donne acte de sa communication à M. Bernard Delcros, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Compte rendu du déplacement effectué par une délégation du Bureau de la commission aux États-Unis du 10 au 15 mai 2016

La commission entend ensuite le compte-rendu de la mission aux États-Unis d'une délégation de la commission du 10 au 15 mai 2016.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'ai proposé au Bureau qu'une délégation de la commission des finances se rende aux États-Unis pour étudier l'écosystème et le financement de l'innovation aux États-Unis et les raisons pour lesquelles les start-up françaises décident si souvent de partir pour la Silicon Valley. Nous souhaitions en outre étudier la fiscalité du numérique, au sens large : impôt sur les sociétés, TVA sur le e-commerce, et taxation des revenus de l'économie collaborative.

Au cours de ce déplacement, nous avons rencontré aussi bien des géants du numérique que de jeunes start-up, mais aussi des fonds d'investissement, des incubateurs, des universitaires ou encore des responsables publics. Nous ne revenons pas avec des solutions toutes faites, mais plutôt avec une série d'enseignements qui nous seront d'une grande utilité dans le cadre de nos travaux à venir. Des professions et des entreprises vont disparaître du fait du numérique - nous en avons eu l'exemple avec Kodak. En revanche, des métiers nouveaux vont émerger : nous devons nous y préparer, avec les conséquences que l'on imagine sur l'économie et la fiscalité.

Nos remerciements vont à nos interlocuteurs, mais aussi aux fonctionnaires du consulat général à San Francisco, et particulièrement à ceux du service économique. À Seattle, nous avons aussi bénéficié de l'aide de la chambre de commerce franco-américaine.

Beaucoup de nos interlocuteurs ont fait preuve d'une grande franchise, et d'un remarquable sens de la pédagogie. Je pense notamment aux jeunes entrepreneurs que nous avons rencontrés, comme le fondateur de la plateforme de gestion de contrats Concord, ou les fondateurs de Coinbase, qui ont su nous parler du bitcoin et des blockchains avec une grande clarté. Parfois, c'est plutôt la culture du secret qui dominait, et l'on nous lisait des présentations rédigées par des avocats.

Quelles sont, donc, les raisons qui font le succès du modèle américain ? Pourquoi s'installer dans la Silicon Valley, à San Francisco ou à Seattle, alors que les loyers sont vertigineux ? Voici les raisons qui, au fil de nos entretiens, nous sont apparues comme les plus importantes, et qui seront détaillées par mes collègues.

Premièrement, la taille du marché américain, à laquelle il est vrai que nous ne pouvons pas grand-chose.

Deuxièmement, la facilité avec laquelle il est possible de trouver des financements. En un quart d'heure, il est possible de lever 100 000 dollars. C'est le point le plus crucial, et le principal défi à relever pour la France. La prise de risque assumée aux États-Unis induit une facilité de financement que l'on ne retrouve absolument pas dans notre pays.

Troisièmement, l'écosystème dans son ensemble explique ce dynamisme.

En revanche, et au risque de vous surprendre, la fiscalité, du moins dans un premier temps, ne fait pas partie des critères majeurs. En outre, la France propose des dispositifs intéressants, comme le crédit impôt recherche (CIR), le crédit d'impôt innovation (CII) ou le crédit d'impôt jeux vidéo (CIJV). À tel point que des entreprises françaises implantées aux États-Unis conservent des centres de recherche en France, notamment grâce au CIR. C'est ainsi le cas de la société de « localisation » de jeux vidéo Exequo, que nous avons visitée à Seattle, alors même que 95 % de son chiffre d'affaires est réalisé aux États-Unis et au Canada. Bien entendu, de tels dispositifs sont coûteux pour les finances publiques : 5,5 milliards pour le CIR en 2016.

Il existe également en France différents dispositifs fiscaux visant à faciliter le lancement d'une jeune entreprise, à commencer par le régime du micro-entrepreneur.

Enfin, s'agissant du coût du travail, les charges sociales sont certes plus élevées en France, mais les salaires des ingénieurs sont incomparablement plus élevés aux États-Unis, notamment dans les grands groupes, si bien que cela pose de réels problèmes aux start-up qui ont du mal à fidéliser leurs cadres. Ainsi, des sociétés qui ne font pas de bénéfices sont rachetées par de grandes entreprises car elles sont à la recherche de matière grise.

Nous avons rencontré les mairies de San Francisco et de Seattle : les collectivités disposent d'une bien plus grande marge de manoeuvre fiscale qu'en France car elles peuvent moduler les taux de l'impôt sur les sociétés et celui des cotisations sociales. À San Francisco, une exonération de charges sociales entre 2014 et 2019 a été décidée afin d'attirer les entreprises du numérique comme Twitter ou Spotify. L'attractivité de Seattle, mais aussi la pression foncière, est la plus élevée des États-Unis.

S'agissant de l'optimisation fiscale des entreprises multinationales, Uber, Airbnb, Amazon, ou encore Google nous ont tous répondu que qu'il appartenait aux législateurs d'édicter les règles. Ces sociétés profitent des faiblesses et des failles de législation des États mais elles s'adaptent aux règles qui leur sont imposées. À l'inverse, un pays comme l'Estonie a conclu un accord avec Uber permettant à cette société de transmettre et de déclarer les salaires de ses chauffeurs.

M. Vincent Delahaye. - Au fil de nos entretiens, il est apparu que l'une des principales raisons poussant nos entrepreneurs à franchir l'Atlantique, sinon la principale, était la taille du marché américain.

Première économie mondiale, les États-Unis forment un ensemble unifié de quelques 320 millions de consommateurs potentiels, au fort pouvoir d'achat. À elle seule, la Californie concentre plus de la moitié du marché mondial des nouvelles technologies, tous secteurs confondus. Par comparaison, l'Europe et ses 510 millions d'habitants apparaissent comme la juxtaposition de 28 marchés domestiques, avec autant d'habitudes de consommation, de réseaux de distribution, de concurrents locaux et de règles spécifiques.

Au sein de l'Europe, toutefois, la France constitue bien souvent une tête de pont idéale en vue de l'implantation d'une start-up, ou même d'une grande entreprise, sur le marché européen : nos 65 millions d'habitants et notre écosystème très dynamique sont des atouts considérables. Ce marché est assez grand pour se lancer, mais ne l'est pas toujours pour durer.

Le deuxième atout majeur aux yeux des entrepreneurs et des investisseurs est l'environnement, au sens large. Je regroupe sous ce terme un ensemble d'éléments très divers. Premièrement, l'unicité et la simplicité du cadre juridique. Ainsi, les fonds de capital-risque exigent presque toujours que les entreprises dans lesquelles ils investissent s'installent aux États-Unis, où elles seront régies par un droit qu'ils connaissent et qu'ils maîtrisent. Les sociétés sont ainsi immatriculées au Delaware, pas seulement d'ailleurs pour des raisons fiscales mais aussi pour la simplicité de son droit civil - c'est en tous cas ce qu'ont répondu les sociétés que nous avons visitées. De même, les entreprises ont souvent leur siège social en Californie, de sorte que tous les litiges relèvent d'un petit nombre de tribunaux, ceux de San José ou encore de San Mateo.

Par contraste, l'Union européenne pâtit de son éclatement, particulièrement visible en matière de fiscalité, toujours soumise à la règle de l'unanimité. À vrai dire, ce jugement relève en partie d'idées préconçues, quoique tenaces, chez les investisseurs. L'instabilité juridique, enfin, est un problème qui a souvent été évoqué au sujet de la France ; il n'est pas utile que je m'étende.

Ceci dit, on ne ferait pas grand cas de toutes ces petites complications s'il n'y avait pas le problème de la rigidité du droit du travail en France par rapport aux États-Unis, souligné avec constance et insistance par tous nos interlocuteurs. Là encore, notre délégation n'entend pas tirer de conclusions générales sur le sujet, qui dépasse de très loin le thème du déplacement. Mais le modèle économique d'une start-up est particulier : elle recrute beaucoup, elle licencie aussi beaucoup, tout peut changer du jour au lendemain. Dans cet univers, les deux ou trois mois de préavis exigés en France ou le seuil de 50 employés constituent des obstacles rédhibitoires - en tout cas aux yeux de l'intégralité des personnes que nous avons rencontrées.

Aux États-Unis, par contraste, il n'existe aucun délai de préavis, tout au plus deux semaines de politesse : la flexibilité est la règle, pour le meilleur et pour le pire. Une fois de plus, nous parlons ici de salariés très qualifiés, qui n'auront guère de mal à trouver un nouvel employeur.

Ceci m'amène au troisième élément clé de l'environnement : l'excellence du capital humain, c'est-à-dire le très haut niveau de qualification des salariés dans le domaine des nouvelles technologies. Ceci dit, sur ce point, la France n'a pas à rougir, bien au contraire : la qualité de nos ingénieurs et de nos universités a été constamment saluée au fil de notre déplacement.

On peut même aller plus loin, et considérer que les États-Unis ont pour ainsi dire les défauts de leurs qualités : ainsi, à qualification identique, les ingénieurs coûtent en moyenne trois fois plus cher dans la Silicon Valley qu'en France : naturellement, on peut comprendre la tentation qu'ont nos meilleurs talents de s'expatrier, mais du point de vue des entreprises, cela plaide pour un maintien de la recherche en France. Ensuite, la très forte demande par rapport aux compétences disponibles aboutit à une concurrence exacerbée, qui déstabilise les jeunes start-up.

Quatrième et dernier élément clé : l'écosystème, c'est-à-dire les synergies entre tous les acteurs, organismes et institutions au sein d'un même espace. La Silicon Valley est le premier « cluster » mondial. Aux côtés des universités, centres de recherches et autres fondations, il convient d'insister sur le rôle majeur des incubateurs et des accélérateurs, ces structures qui offrent aux start-up un cadre protecteur pour faire leurs premiers pas : mise à disposition de locaux et de moyens matériels, conseils juridiques et financiers, carnet d'adresses, événements, etc...

Ce monde très hétérogène est dominé par deux géants, Y Combinator et TechStars, accélérateurs privés dont l'objectif est de maximiser le retour sur investissement. Y Combinator, par exemple, propose une offre standard : un investissement de 120 000 dollars en échange de 7 % du capital. Airbnb, Coinbase ou encore Dropbox sont ainsi passées par Y Combinator : de telles réussites compensent un taux d'échec de près de 90 %, parfaitement intégré au modèle économique.

A l'opposé, on trouve des incubateurs à but non-lucratif, tels que StartX, que nous avons visité sur le campus de Stanford. Ici, pas de prise de participation, mais un effort sur l'accompagnement des fondateurs, ce qui n'empêche pas les succès, comme la messagerie éphémère Snapchat ou l'application de vidéos Periscope.

En matière d'écosystème, nous avons beaucoup à apprendre des États-Unis, mais nous revenons avec la conviction que la France a de nombreux atouts à faire valoir. On ne compte plus incubateurs et accélérateurs à Paris : le Numa, The Family, et bientôt un nouvel incubateur à la Halle Freyssinet. Enfin, ce que nous faisons actuellement sur le plateau de Saclay, c'est bien la structuration d'un « cluster » à vocation mondiale.

L'attractivité d'un pays n'est pas qu'une question de savoir-faire, mais aussi de faire-savoir. On saluera à cet égard le rôle important du label French Tech, lancé en 2014, qui rassemble sur tout le territoire - et jusque dans la Silicon Valley - les jeunes entreprises innovantes et leurs partenaires publics et privés.

M. Bernard Lalande. - Ce voyage a été une immersion dans l'économie numérique, et notamment dans les grands groupes du numérique. Nous en revenons avec certaines certitudes, mais aussi beaucoup de doutes sur le futur.

Nous nous sommes demandé pour quelles raisons les start-up françaises allaient aux États-Unis. Pour le marché, certes, mais aussi pour les investisseurs, qui ont une culture basée sur le risque et la plus-value, alors que nous, Européens, nous sommes attachés à la sécurité de nos placements, à la stabilité de notre patrimoine et nous entretenons une sorte de suspicion à l'égard de l'argent. Nous n'avons donc pas la même vision de ce que peut être le financement des start-up. Aux États-Unis, les « capital-risqueurs » proposent de l'argent : en 2014, ces investissements ont représentés 49,3 milliards de dollars, en augmentation de 64 % par rapport à 2013, soit presque soixante fois plus qu'en France. La Californie, dont le PIB est identique à celui de la France, concentre à elle seule la moitié des « capital-risqueurs ».

Il est néanmoins important de souligner le fantastique début d'année du financement des start-up dans notre pays avec plus d'un milliard d'euros injecté dans les jeunes pousses lors du premier semestre 2016, ce qui permet à la France de détrôner l'Allemagne de la deuxième place du podium européen et de talonner le Royaume-Uni qui accuse les conséquences du Brexit. Comme un signe, la France termine déjà à la première place du nombre d'opérations effectuées depuis janvier 2016, selon Les Échos de la semaine dernière. Notre pays n'est donc pas en retard en ce qui concerne le financement des start-up. Il faut rappeler que les fonds publics ont un poids importants dans notre pays, alors qu'aux États-Unis, il s'agit de capitaux exclusivement privés.

J'ai été surpris par l'emprise des géants du numérique. Les quatre ou cinq grands groupes sont en majeure partie les financeurs des start-up, mais aussi des universités. À terme, à qui appartiendra la fiscalité ? Aux États ou aux grands groupes ?

Ces mêmes remarques valent pour les capacités à investir des business angels. La notion de risque nous est étrangère. Un dirigeant de start-up nous a expliqué qu'il avait levé 200 000 dollars en trente minutes dans un café en discutant avec un business angel : inimaginable en France !

En France, je note une crispation sur la fiscalité des plus-values. Est-elle justifiée ? Aux États-Unis, la taxation des plus-values est plus faible qu'en France. Mais à l'inverse, notre pays offre des avantages à l'entrée, comme l'ISF-PME, et permet de compenser les plus-values par les moins-values, ce qui n'existe pas aux États-Unis.

Nous devons donc garder cette première place européenne. Les investisseurs français devront accepter de jouer à court terme et de perdre éventuellement leur mise, sans compensation de l'État.

M. Jacques Chiron. - Lors de notre déplacement, nous avons accordé une grande attention aux regards croisés sur la France et les États-Unis, dans une perspective de comparaison et d'inspiration. Nous avons par exemple discuté avec les associés de Partech Ventures, un fonds transatlantique qui possède des bureaux à Paris, à Berlin et à San Francisco, mais dont le portefeuille est géré par une seule et même équipe. Sur ses quelques 300 participations, pour une valeur totale de 850 millions de dollars, on compte de nombreuses pépites françaises, comme la société Sigfox, que certains de nos collègues ont visitée à Toulouse et qui opère un réseau à bas débit pour objets connectés, Made.com (mobilier en ligne), Sensee (lunettes), Lendix (prêts participatifs) ou encore le fabricant des Sea Bubbles, ces véhicules qui volent sur l'eau et dont s'est récemment dotée l'administration des douanes. Partech Ventures a vendu BusinessObjects à SAP en 2008, et Dailymotion à Orange en 2011.

Je vous cite ces exemples pour souligner que la France a de nombreuses raisons d'être optimiste. Une étude vient de placer Paris en troisième position mondiale parmi les villes les plus attractives pour l'innovation, juste après San Francisco et Londres. Au Consumer Electronic Show (CES) de Las Vegas, la délégation française était cette année encore la plus importante, avec 210 entreprises dont 190 start-up labellisées French Tech.

L'une des autres particularités de la France est l'importance des aides publiques à l'innovation. Il y a d'abord, les multiples aides accordées par l'État, les collectivités et leurs partenaires, les subventions, les avances remboursables, les prêts bonifiés, etc... Tout cela forme un ensemble certes un peu confus, mais très utile pour faire ses premiers pas. Bien sûr il faut savoir ensuite s'en affranchir, car il s'agit de procédures chronophages pour des petites sommes - un « piège à start-up pour 10 000 euros », comme nous l'a dit sans ambages le jeune entrepreneur de Concord.

Mais surtout, le grand changement de ces dernières années est la structuration d'une véritable offre publique de capital-risque et de capital-investissement. Nous devons ces progrès à une institution, Bpifrance, dont le succès a invariablement été souligné par nos interlocuteurs. L'activité « Innovation » de Bpifrance regroupe une série de dispositifs assez classiques, mais tout de même accordés avec vigilance à des projets innovants ayant des perspectives concrètes de réalisation. Ces aides ont atteint 1,3 milliard d'euros en 2015 au titre de ces outils, en hausse de 20 % par rapport à 2014. Surtout, Bpifrance intervient sous forme de prêts dans son activité « Financement », et en tant que véritable fonds de capital-risque au titre de son activité « Fonds propres ». Les investissements directs en innovation ont ainsi connu une hausse de 33 % en 2015, pour s'établir à 1,1 milliard d'euros, avec des opérations notables dans Parrot (drones) et dans Ingenico (solutions de paiement), deux belles réussites françaises. Bpifrance investit aussi indirectement, via des fonds de fonds, au côté de partenaires tels que Partech Ventures.

Grâce à Bpifrance, la France s'est dotée d'un écosystème de financement de l'innovation très performant en amorçage, et pour tout dire bien meilleur que celui des États-Unis. Il est bien plus facile de se lancer en France qu'aux États-Unis, mais c'est à l'étape suivante que surgissent les difficultés.

Autre particularité : Bpifrance est également présente aux États-Unis, où la banque publique dispose d'un représentant, ancien consul général à San Francisco, que nous avons rencontré à Paris juste avant notre départ. Sa mission est double : d'un côté, il aide les start-up françaises à lever des fonds aux États-Unis, en les mettant en contact avec des investisseurs potentiels et des partenaires commerciaux. Sa connaissance des deux pays est un atout précieux pour nos jeunes pousses. Ces investisseurs ont une connaissance parfaite du marché et ils sont reconnus par les grands groupes. Lorsqu'une start-up française a été accompagnée par ces fonds, ils acquièrent une grande crédibilité sur le marché américain. Sur les trois premiers mois de 2016, 142 start-up françaises se sont implantées dans la Silicon Valley, dont plusieurs ont été admises à Y Combinator.

D'un autre côté, le représentant de Bpifrance s'efforce de convaincre les fonds de capital-risque américains d'investir en France, au fil de rencontres et d'événements qui témoignent du dynamisme de la French Tech. Et apparemment, cela fonctionne. Dans ce milieu, on se plait à rappeler les mots du PDG de Cisco, John Chambers, en 2015 : « Demain, tout se passera en France ».

À vrai dire, cette seconde mission recouvre en partie celle de Business France, ou plus précisément de l'ancienne Agence française des investissements internationaux (AFII), mais, en pratique, Bpifrance et Business France travaillent main dans la main et dans les mêmes bureaux à San Francisco.

Business France, institution récente sur laquelle nous menons actuellement un contrôle avec Bernard Lalande, joue aussi un rôle majeur pour aider nos entrepreneurs à partir à l'assaut du marché américain. Depuis la fusion entre Ubifrance et l'AFII en 2015, une véritable révolution culturelle s'est opérée, du moins aux États-Unis. Business France veut se positionner comme une véritable entreprise publique de conseil, avec une offre professionnelle, constituant une alternative crédible aux grands cabinets privés et aux prestations des chambres consulaires. En conséquence, la facturation a été adaptée, avec un modèle à trois étages : d'abord, un accompagnement collectif gratuit des entrepreneurs dans la prospection des clients et des partenaires, puis une facturation à 50 % pour la phase d'amorçage, et enfin, une facturation à coût complet avec marge pour les services récurrents. Cette évolution se reflète dans le budget de l'établissement public : dès 2015, ses recettes commerciales ont compté pour presque la moitié de ses ressources, et continuent à croître. Cela peut sembler contre-intuitif, mais l'irruption sur le marché concurrentiel a permis d'envoyer un signal très positif aux entreprises, qui considèrent maintenant qu'elles en ont pour leur argent - ce qui en retour contribue à la motivation et à la professionnalisation des agents.

Le programme phare de Business France aux États-Unis, monté en partenariat avec Bpifrance, est l'incubateur Ubi i-o, un programme intensif de dix semaines à San Francisco et à New York, pour lequel seize start-up ont été sélectionnées pour l'édition 2016, après huit en 2014 et huit en 2015. Les réussites d'Ubi i-o sont nombreuses. Parmi celles-ci, on peut citer l'exemple de Concord, une start-up qui propose une solution dématérialisée de gestion de contrats (négociation, signature, suivi des échéances, etc.). Alors que la plupart des entreprises continuent à envoyer des contrats scannés et à suivre laborieusement les échéances, Concord propose une solution entièrement dématérialisée de gestion des contrats sur tout leur cycle de vie. Tesla, Bosch, Siemens, Lagardère utilisent ces types de contrats. Cette entreprise travaille avec HEC Paris, ce qui permet à cette dernière de recruter un certain nombre de ses professeurs. Je vous laisse imaginer les gains de productivité que nos collectivités locales pourraient réaliser avec cette dématérialisation.

Voilà donc ce qui a changé en France ces dernières années, grâce à la structuration de notre offre de financement et de soutien à l'internationalisation : aujourd'hui, nos start-up partent vendre leurs produits, plutôt que de partir pour se vendre elles-mêmes.

M. Éric Bocquet. - Je vais vous parler de fiscalité des géants du numérique, ou plutôt de leur absence de fiscalité. Mais auparavant, je souhaiterais revenir sur quelques autres avantages du modèle français de financement de l'innovation. S'agissant du financement public, tout d'abord, on vient de souligner son efficacité au niveau de l'amorçage. On peut ajouter qu'il possède une vertu contra-cyclique : en période de contraction des valorisations technologiques, comme en ce moment, les dispositifs publics agissent comme un amortisseur pour les jeunes pousses dans lesquelles les investisseurs privés sont plus réticents à investir.

Ensuite, et je reprends là un élément étayé par de nombreuses études, la première des aides au lancement d'une start-up est sans doute notre régime d'assurance chômage, complété d'ailleurs par une série d'aides spécifiques à la création ou à la reprise d'entreprise par les chômeurs (Arce, Accre, Nacre).

Par ailleurs, il serait très exagéré de voir dans la France une exception en matière de soutien public : les États-Unis disposent eux aussi d'un large éventail de dispositifs, d'ailleurs plutôt en faveur des PME en général, à commencer par le Small Business Act qui leur réserve une partie de la commande publique.

Enfin, la France est peut-être en train d'acquérir une longueur d'avance sur un mode de financement particulier, à savoir le financement participatif (crowdfunding), et surtout sa variante, le prêt participatif (crowdlending). Bien sûr, avec 196,3 millions d'euros prêtés en 2015, l'impact macroéconomique du crowdfunding ne doit pas être surestimé, mais au stade de l'amorçage, c'est un apport qui peut faire toute la différence pour une start-up. Or, plusieurs acteurs particulièrement dynamiques de ce secteur sont français, comme les deux plateformes de prêts participatifs aux TPE-PME, Lendix et Finsquare, la première ayant d'ailleurs racheté la seconde en avril dernier.

Pour en revenir à la Silicon Valley, gardons à l'esprit que celle-ci ne se réduit pas à un monde de jeunes start-up dynamiques et victorieuses. Dans le coeur battant de la révolution numérique, il est facile de ne voir que les gagnants et d'oublier les autres. Nous nous sommes je crois efforcés d'éviter cet écueil, et c'est pourquoi je souhaiterais consacrer quelques instants à « l'autre » Silicon Valley.

L'explosion des salaires dans le secteur des nouvelles technologies a provoqué un phénomène de gentrification massif, et une crise aigüe du logement - surtout à San Francisco depuis que la nouvelle mode des entreprises est de s'installer en centre-ville, où nous avons visité les sièges d'Uber et d'Airbnb. Dans cette ville, un salarié très qualifié peut dépenser jusqu'à 75 % de son revenu dans son loyer. Quant à la Silicon Valley, elle a perdu près de 6 000 habitants l'année dernière en raison de la hausse des prix du logement. Ainsi, afin d'encourager la mixité sociale, la municipalité de Palo Alto, où est installé Facebook, a même envisagé d'octroyer des aides au logement aux foyers ayant un revenu annuel inférieur à... 250 000 dollars par an !

Les responsables de la mairie de Seattle nous ont confié qu'ils faisaient tout pour « ne pas devenir San Francisco, une ville avec beaucoup de riches, beaucoup de pauvres, et personne entre les deux ». Le maire a lancé un vaste programme de logements sociaux, alors que la ville compte de plus en plus de sans-abris. Ce n'est pas un hasard si Seattle et San Francisco ont récemment institué un salaire minimum, fixé à 15 dollars par heure, soit le niveau le plus élevé des États-Unis (il sera atteint progressivement d'ici 2018 et 2021). D'autres communes de la Bay Area ont emboité le pas à San Francisco : Mountain View, San José, Oakland, Berkeley etc. Cela suffira-t-il ? L'avenir nous le dira.

J'en viens maintenant à la question de l'optimisation fiscale des géants du numérique. C'est un fait connu : les spécificités de leurs activités permettent à ces entreprises de se jouer des règles habituelles de territorialité, et de s'exonérer ainsi de leurs obligations fiscales. On a beaucoup glosé sur la complexité des montages fiscaux en jeu, mais en réalité, le principe est toujours le même : les transactions se font avec une seule société, souvent établie en Irlande, au Pays-Bas ou au Luxembourg, les filiales dites nationales n'étant officiellement que de simples prestataires de services en marketing et relations publiques. En Irlande, le bénéfice imposable est ensuite rapatrié par le jeu des prix de transfert, qui rémunèrent divers actifs immatériels (algorithmes, marques etc.) situés dans un paradis fiscal. À la fin, seule une infime partie des bénéfices reste imposable en Irlande (à 12,5 %...), tandis que le reste échappe complètement à l'impôt. Ainsi Apple paye en Irlande un impôt sur les sociétés équivalant à 0,005 % de son chiffre d'affaires.

Un seul exemple, le plus récent : Airbnb France a déclaré en 2015 un modeste chiffre d'affaires de 5 millions d'euros, et un bénéfice imposable de 166 373 euros. Le véritable bénéfice de la plateforme en France serait plutôt situé entre 55 et 69 millions, un chiffre que l'on obtient en appliquant le taux de sa commission (12 % à 15 %) aux 481 millions qu'elle reverse à ses hôtes.

Le sujet dépasse bien sûr le secteur du numérique, et c'est pourquoi nous avons aussi rencontré des responsables de Starbucks et de sociétés du secteur aéronautique (Zodiac et Safran), sur le site d'assemblage de Boeing à Everett, près de Seattle.

Aujourd'hui, le combat se mène sur deux fronts simultanés : d'abord, sur le terrain fiscal car il s'agit de corriger l'assiette de l'impôt sur les sociétés afin de re-territorialiser les bases fiscales qui échappent aujourd'hui aux États. Le projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) de l'OCDE évoque ainsi la notion d'établissement stable virtuel, mais sans fournir de piste précise. Il est vrai que l'harmonisation fiscale ne semble pas réaliste à court terme, du moins tant que la fiscalité demeurera soumise à la règle de l'unanimité au sein de l'Union européenne. Les difficultés de l'ACCIS, l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés, récemment relancée par l'Union européenne sous une forme moins ambitieuse, en témoignent.

Le combat se mène aussi sur le terrain de la politique de la concurrence. Le pari de la commissaire Margrethe Vestager est le suivant : traiter le problème des rulings fiscaux complaisants sous l'angle des aides d'État illégales. C'est sur ce fondement que la Commission européenne a demandé à Apple, le 30 août dernier, de rembourser 13 milliards à l'Irlande, une somme inédite, qui porte le contentieux sur le terrain géopolitique.

Que pensent les entreprises concernées de ce sujet ? Le plus simple était de leur poser très directement la question, et c'est ce que nous avons fait. Chez Starbucks, nous avons obtenu un mug promotionnel et du café grand cru. Chez Apple, une présentation de l'Apple Watch avec son bracelet Hermès, et un petit tour à l'Apple Store, à toutes fins utiles. Chez Google, une visite physique du campus et une visite virtuelle de notre hémicycle. Chez Facebook, une autre visite, où un écran géant souhaitait la bienvenue aux sénateurs français, entre deux slogans à l'attention des employés modèles. Pour avoir une idée de leurs bases fiscales, peut-être aurait-il fallu conserver plus longtemps sur nos têtes leurs casques de réalité virtuelle...

Sur le fond, la réponse est toujours la même : « Nous sommes fiers de nous conformer aux règles fiscales des pays où nous opérons », souvent agrémentée de : « Notre priorité est de satisfaire nos clients » ou « Nous voulons améliorer le monde pour l'humanité » et d'un rappel de l'attachement de l'entreprise à la transparence. Mais peut-être se trame-t-il un début d'évolution, derrière les miroirs sans tain de la transparence : chez Uber, les fiscalistes ont expliqué « suivre avec attention les débats sur le projet BEPS et le reporting pays par pays, et réfléchir à l'évolution de la structure fiscale de l'entreprise ». Cela signifie, sans doute, s'adapter aux nouvelles règles et continuer à les contourner.

Au fond, pourquoi ne pas déclarer le chiffre d'affaires là où il est réalisé puisque de toute façon ces entreprises ne font pas de bénéfices tant qu'elles continuent à investir pour conquérir de nouveaux marchés ?

Naturellement, nous étions partis sans grandes illusions, les entreprises étant peu enclines à communiquer sur ces sujets délicats, de surcroît couverts par le secret fiscal. Mais le silence est en soi un début de réponse. Les experts des prix de transfert que nous avons rencontrés à l'université de Washington, s'exprimant à titre purement personnel, ont d'ailleurs été bien plus prolixes sur le sujet.

Deux remarques en guise de conclusion. D'abord, mon fils vit en Californie et il vient d'inscrire ses deux filles de 2 et 4 ans dans une école allemande de la Silicon Valley pour 3 000 dollars par mois.

Ensuite, la révolution à venir n'est-elle pas celle de l'impuissance des États ? Apple a dit au Gouvernement américain qu'il rapatrierait ses 250 milliards de dollars de bénéfices, soit le PIB du Portugal, sous réserve de conditions fiscales avantageuses. Qui décidera demain ? Les grands groupes qui disent combien et où ils veulent payer ?

M. Philippe Dallier. - Notre délégation s'est non seulement intéressée à la fiscalité des bénéfices, mais aussi à la question de la TVA sur le e-commerce et de l'imposition des revenus tirés de l'économie collaborative par les particuliers.

Sur le premier sujet, nous n'avons hélas pas appris grand-chose. La France connaîtrait un manque à gagner de TVA évalué à 11 milliards d'euros, ce qui n'est pas rien comparé à nos déficits que l'on nous demande de réduire. Il est à craindre que la fraude soit toujours aussi massive et qu'il soit difficile de la cerner.

Chez Amazon, nous avons appris que 47 % des produits vendus le sont désormais sur la place de marché de la plateforme, c'est-à-dire par des tiers, dont on ne sait rien ou presque. Il faut dire que les États-Unis sortent à peine d'un autre combat : assujettir Amazon à la sales tax, l'équivalent de la TVA, sur ses propres ventes. Les négociations ont débuté en 2012 et seuls vingt-huit États ont réussi à passer un accord avec ce groupe pour récupérer les sommes en jeu.

Inutile de dire que la proposition formulée par notre groupe de travail, c'est-à-dire le paiement à la source de la TVA, par un système de paiement scindé sous la responsabilité des intermédiaires de paiement, n'enchante pas vraiment les entreprises que nous avons rencontrées. Il suffirait pourtant d'instaurer cette règle du jeu au niveau européen pour que ces entreprises s'y plient.

Nous avons en revanche appris des choses très intéressantes sur la taxation des revenus de l'économie dite collaborative. Tout le monde a entendu parler d'Uber ou d'Airbnb. À San Francisco, nous avons rencontré le fondateur - français - de la plateforme Upwork, qui met en relation des entreprises et des travailleurs indépendants, ou freelances, pour des missions ponctuelles : création d'un logo ou d'un site web, étude de marché, traduction, etc. Les millions de travailleurs indépendants inscrits sur le site, souvent très qualifiés, sont payés à l'acte ou à l'heure. Les 25 000 personnes qui exercent à temps plein gagnent environ 100 000 dollars par an. Des entreprises ont massivement recours à ces plateformes collaboratives - Upwork est une entreprise qui emploie elle-même 10 000 indépendants. Il s'agit donc d'une transformation du marché du travail et il serait urgent que nous nous en préoccupions.

Concernant les revenus de l'économie collaborative, nous avons essayé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 puis du projet de loi pour une République numérique, de faire avancer les choses. Malheureusement, la secrétaire d'État chargée du numérique, Axelle Lemaire, ne voulait pas aborder les sujets qui fâchent et brouiller ainsi la vision positive qu'elle souhaitait donner de l'économie collaborative. Pourtant, si nous ne faisons pas en sorte que les entreprises nous transmettent les informations qui nous permettront de taxer cette économie, l'État continuera à perdre de l'argent. Pour l'anecdote, j'ai récemment pris un taxi qui déclare 50 000 euros de revenus bruts par an, soit 1 000 euros de revenus nets par mois. Un de ses collègues s'est mis à son compte et utilise une des grandes plateformes, ce qui lui permet d'empocher 20 000 euros non déclarés par an.

Nous voulons donc instaurer des déclarations automatiques, proposition reprise par notre collègue Pascal Terrasse. Reste à convaincre les futurs Gouvernements à s'engager sur ce terrain-là.

Aux États-Unis, pourtant, un dispositif assez proche existe : le formulaire 1099-K, qui retrace la totalité des revenus bruts perçus par un contribuable particulier via une plateforme en ligne. Ce formulaire doit être rempli par les tiers de paiement, une catégorie qui couvre à la fois les opérateurs traditionnels de cartes de paiement (Visa, Mastercard etc.), les services de type PayPal, et les plateformes en ligne. Il est adressé à l'administration fiscale, et au bénéficiaire des paiements, qui l'utilise pour remplir sa déclaration fiscale annuelle. Airbnb, Uber ou encore Upwork nous ont confirmé qu'ils remplissaient bien le 1099-K pour leurs utilisateurs. Ceci montre que la déclaration automatique est possible et que les plateformes savent comment faire.

Ceci dit, le système américain est loin d'être parfait, et nous estimons qu'il faut aller plus loin. Une étude publiée en mai 2016, après notre retour des États-Unis, montrait que 61 % des utilisateurs ayant perçu un revenu via une plateforme en ligne n'avaient jamais reçu de formulaire 1099-K. Ensuite, encore faut-il que ces personnes déclarent leurs revenus à l'administration fiscale.

Si les grandes plateformes jouent le jeu, il n'en va pas de même pour la multitude de petites plateformes qui représentent une part considérable de l'activité. C'est la même chose en France : Airbnb envoie depuis longtemps à ses hôtes un récapitulatif annuel de leurs revenus, mais nous ne savons pas ce que ces hôtes en font.

Deuxièmement, le formulaire 1099-K ne doit être rempli que si les paiements excèdent 20 000 dollars par an et 200 transactions par an, ce qui exclut une très grande partie de l'économie des plateformes en ligne.

Troisièmement, le formulaire 1099-K ne constitue pas une déclaration pré-remplie, mais un simple élément d'information pour encourager le civisme fiscal des contribuables.

L'autre leçon de notre déplacement est le rôle important des autorités locales en la matière : le Tax Department de la Ville de San Francisco mène ainsi une politique très offensive, parfois même contre la volonté du maire qui n'a pas autorité sur les finances de la ville, celles-ci relevant d'un trésorier élu et indépendant.

D'abord, la location d'appartements par les particuliers. La taxe de séjour, soit 14 % du prix de la chambre, peut être collectée par les plateformes en ligne, comme Airbnb, à l'instar de ce qui se fait dans certaines villes françaises depuis octobre 2015 sur des montants plus modestes. Le système fonctionne bien, et rapporterait près d'un million de dollars par mois à la ville. D'après le responsable du Tax Department, le système fonctionne parce qu'il est indépendant des autres politiques. Ainsi, les données collectées ne sont en aucun cas transmises aux autres départements de la Ville, chargés par exemple de la sécurité ou de l'urbanisme. Cette « muraille de Chine » n'est pas anodine, dans le contexte du référendum sur la « Proposition F », rejetée par les habitants de San Francisco, qui visait à limiter à 75 nuits par an les locations par des particuliers.

Nous faisons le contraire de ce que font les Américains : nous rechignons à nous donner les moyens de taxer mais nous autorisons les communes à mettre en place des procédures de déclarations.

Deuxième exemple du volontarisme de San Francisco. Le jour même de notre visite, le 15 avril dernier, le trésorier de la ville avait envoyé une lettre aux quelques 37 000 chauffeurs Uber et Lyft, les enjoignant, sous peine de sanctions, d'obtenir une licence professionnelle pour exercer leur activité en tant que travailleurs indépendants, et d'acquitter les impôts et charges dont ils sont redevables. En trois semaines, 8 000 chauffeurs avaient répondu. Ce qui peut se faire en Californie peut sans doute aussi se faire en France.

En guise de conclusion, nous pouvons tirer deux grands enseignements de ce déplacement.

Le premier est que la première place des États-Unis dans l'économie des nouvelles technologies ne tient nullement au hasard, ni même au seul facteur culturel, mais bien à un ensemble de dispositifs et de politiques publiques dont nous gagnerions souvent à nous inspirer. Quand les américains financent une start-up, ils lui imposent de venir s'installer chez eux, ce qui nous pose un problème.

Le second enseignement est que la France a malgré tout de bonnes raisons d'être optimiste : en peu de temps, elle a su se doter d'un environnement très favorable aux jeunes entreprises innovantes, et d'un système de financement efficace en amorçage.

Espérons que les futurs ministres comprendront l'urgence de la situation et de la nécessité d'agir.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous serons sans doute amenés à reparler souvent du numérique.

Mme Michèle André, présidente. - Cette mission a été fort intéressante.

M. Éric Bocquet. - Je vous propose de présenter notre livre « Sans domicile fisc » dans un proche avenir.

Mme Michèle André, présidente. - Nous étudierons votre proposition avec bienveillance.

La commission donne acte de cette communication et en autorise la publication sous forme d'un rapport d'information.

Actualisation du programme de contrôles budgétaires de la commission

La commission procède enfin à une actualisation de son programme de contrôles budgétaires pour 2016.

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons inscrit à notre programme un contrôle de M. Dominique de Legge sur le financement des opérations extérieures du ministère de la défense, les OPEX. Il est apparu que la Cour des comptes était en mesure d'apporter, en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances, un concours à notre rapporteur spécial. L'enquête de la Cour des comptes et les conclusions du rapporteur spécial seront présentées en octobre.

J'ai par ailleurs souhaité que la Cour des comptes puisse réaliser une enquête sur les politiques contre l'exclusion bancaire, qui nous seront remises début juin 2017. Je vous propose d'en assurer le suivi.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est levée à 12 h 38.