COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES
Mercredi 22 juin 2016
- Présidence de M. Philippe Bas, président -La réunion est ouverte à 16 h 40
Commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature - Commission mixte paritaire sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature et une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle se sont réunies au Sénat le mercredi 22 juin 2016.
La commission mixte paritaire sur le projet de loi organique procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Philippe Bas, sénateur, président, et M. Dominique Raimbourg, député, vice-président, M. François Pillet, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat, et Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire sur le projet de loi procède ensuite à la désignation de son bureau constitué de M. Philippe Bas, sénateur, président, et M. Dominique Raimbourg, député, vice-président, M. Yves Détraigne, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat et MM. Jean-Michel Clément et Jean-Yves Le Bouillonnec, députés, rapporteurs pour l'Assemblée nationale.
S'engage d'abord une discussion générale commune sur le projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature et le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je remercie nos collègues députés d'être venus jusqu'au Sénat pour ces deux CMP, ce qui compense un peu la frustration de notre assemblée à l'égard des conditions de discussion du projet de loi sur la justice du XXIème siècle.
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je suis heureuse de venir discuter ce texte avec mes collègues sénateurs. Je me félicite également de la qualité des échanges avec le rapporteur M. Pillet. Ils ont abouti à une convergence de vues sur certains points et je m'en félicite, s'agissant d'une loi organique portant sur le statut et la déontologie des magistrats.
Le Sénat a beaucoup modifié ce texte. Ses avancées - je les considère comme telles - ont été conservées, parfois amplifiées par l'Assemblée nationale. Ainsi, les déclarations d'intérêts des magistrats, au-delà de l'entretien déontologique, ont été introduites et le champ de la déclaration de patrimoine a été élargi, sans que nous revenions sur ces dispositions. La réflexion a notablement progressé, dans l'objectif partagé de définir ce que doit être la magistrature du XXIème siècle.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - J'abonde dans le sens de ces propos. Le Sénat a enrichi ce projet de loi organique en respectant ses axes principaux ; l'Assemblée nationale a fait de même. Je me félicite de la qualité des échanges menés dans un climat serein en vue de cette CMP qui, je le pense, aboutira, moins par des efforts que nous consentirions qu'en raison des enrichissements apportés.
M. Guy Geoffroy, député. - Ce projet de loi organique n'a pas reçu les suffrages des députés du groupe Les Républicains, non plus que le projet de loi relatif à la justice du XXIème siècle, pour des raisons qui se conjuguent.
D'abord, le ministre de la justice a insisté devant l'Assemblée nationale, en commission comme en séance, sur les ambitions limitées de ces deux textes. Le Sénat avait, lui, ramené à la mesure de son contenu le titre pompeux du projet de loi relatif à la justice. Notre assemblée a rétabli l'illusion, avec le soutien du Gouvernement.
Quant à la procédure accélérée, le Gouvernement et le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale en revendiquent l'usage désormais coutumier, la procédure ordinaire devenant l'exception. L'argument selon lequel à moins d'un an de la fin de la législature, il faudrait éviter de perdre du temps en navettes ne nous convainc pas.
De plus, le Gouvernement a imposé à l'Assemblée nationale - et plus encore au Sénat - une quantité extraordinaire d'amendements, violant au passage son engagement de ne les présenter qu'en commission. Une douzaine ont ainsi été présentés dans le cadre de l'article 88 du règlement de l'Assemblée nationale et en séance. Que de contradictions, de renoncements, de tromperies sur le contenu des textes...
Nous le regrettons d'autant plus que certaines dispositions auraient pu recueillir un assentiment général. D'autres, néanmoins, demeurent inacceptables. C'est le cas de la suppression, par pure idéologie, des tribunaux correctionnels pour mineurs, qui est une erreur, et même pire, une véritable faute. Même chose pour la décision de créer une voie conventionnelle de divorce par consentement mutuel, dont le prononcé ne relève plus de la compétence d'un magistrat - une idée qui n'est pas impertinente, qui mériterait débat, mais dont le traitement dans le texte suscite des interrogations - ou encore du transfert des greffes aux mairies de l'enregistrement des pactes civils de solidarité. La réponse du garde des sceaux sur la compensation financière attribuée aux communes pour cette charge supplémentaire n'est pas satisfaisante.
L'esprit, le caractère disparate de ces deux textes, et certaines dispositions décalées, voire dangereuses, ont motivé notre opposition.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - Le groupe socialiste du Sénat a souscrit à la démarche unanime de notre commission des lois de demander au Premier ministre une deuxième lecture du projet de loi relatif à la justice avant la CMP. Pourtant, nous apprécions un grand nombre des mesures proposées, ce sont des avancées, que ce soit en matière de divorce, de justice des mineurs ou de changement d'identité ou de sexe. Mais notre groupe est attaché au bicamérisme.
Je comprends que Jean-Jacques Urvoas soit avant tout préoccupé de faire passer ses réformes ; mais les nombreux amendements à ce texte dont nous n'avons pu débattre posent un problème de méthode. Nous avons souhaité le marquer, quelle que soit notre solidarité politique. Un accord semble se dessiner sur le projet de loi organique, mais il serait logique que, sur l'autre texte, le Sénat débatte du texte au fond. C'est notre conception du fonctionnement parlementaire. Et l'on doit dire à ses amis ce que l'on pense.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - Je comprends d'autant mieux la frustration du Sénat que l'Assemblée nationale l'a vécue sur le texte relatif à la criminalité organisée : le Sénat avait ajouté 49 articles, comme notre assemblée en a ajouté 54 au projet de loi relatif à la justice du XXIème siècle. Il est vrai qu'un accord était possible, ce qui n'est pas le cas ici.
S'il faut que la CMP échoue pour que le Sénat discute sur les articles qu'il n'a pas encore examinés, nous atteignons le degré minimum du bicamérisme !
À l'Assemblée nationale, il arrive que l'examen en commission tienne lieu de première lecture ; la discussion en séance en est souvent une reprise, sinon une redite. Il conviendrait de rationaliser notre travail en évitant les débats redondants - c'est en tout cas la pratique à l'Assemblée nationale. J'estime néanmoins que nous n'étions pas loin d'un accord sur le projet de loi relatif à la justice du XXIème siècle.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Le Sénat n'a pas l'habitude de faire grief aux députés des décisions du Gouvernement. Nous avons dit à celui-ci ce que nous avions à dire. Le Premier ministre a invoqué en réponse l'urgence d'adopter le texte. Or nous proposions une deuxième lecture les 8, 9 et 10 juin, ce qui ne décalait pas la CMP. Autant dire que l'argument de l'urgence ne nous a pas convaincus : d'autant qu'il est maintenant difficile d'espérer une adoption définitive au mois de juillet. Les vraies raisons de la volonté gouvernementale ne nous ont pas été expliquées.
Il n'est pas besoin qu'une CMP échoue pour que la première assemblée saisie débatte de nouveau : il suffit de ne pas réunir de CMP ! Le bicamérisme ne se réduit pas à un accord sur deux ou trois questions essentielles : quand un texte n'est pas assez solidement établi, il peut être amélioré par les deux assemblées. C'est bien pourquoi 60 % des amendements votés par le Sénat sont finalement retenus, alors même qu'une part importante des lois sont adoptées par le seul vote final de l'Assemblée nationale.
Certes, l'absence d'accord autour du projet de loi sur la justice du XXIème siècle est dirimante ; mais la recherche de compromis entre nos deux assemblées fait progresser la qualité rédactionnelle du texte. Nos assemblées sont utiles par le fait qu'elles sont deux.
L'important travail des rapporteurs sur le projet de loi organique a fait coïncider nos points de vue. Sur le projet de loi ordinaire, explicitons au moins nos désaccords et faisons un travail de rédaction.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Puis la commission mixte paritaire passe à l'examen des articles du projet de loi organique.
Article 1er
La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 2
La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bas, président. - Nos rapporteurs ont apporté une légère modification rédactionnelle à l'article 4.
La modification rédactionnelle est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 5
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction n° 1 réduit la durée de scolarité à l'École nationale de la magistrature, qui est de 31 mois, pour les docteurs en droit ayant exercé pendant trois ans les fonctions de juriste assistant. Nous voulons faciliter, grâce à des conditions attrayantes, l'ouverture et la diversité dans la magistrature. La formation de ces docteurs et leur expérience de trois ans aux côtés d'un magistrat nous semblent justifier une réduction de moitié de la durée de leur scolarité.
La proposition de rédaction n° 1 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 5 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 6
La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 9
La commission mixte paritaire adopte l'article 9 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 9 quater
La commission mixte paritaire adopte l'article 9 quater dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 10
La commission mixte paritaire adopte l'article 10 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 11
La commission mixte paritaire adopte l'article 11 dans la rédaction du Sénat.
Article 12
La commission mixte paritaire adopte l'article 12 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 13
La commission mixte paritaire adopte l'article 13 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a voté la désignation du juge des libertés et de la détention par le président du tribunal de grande instance après avis conforme de l'assemblée générale des magistrats. L'Assemblée nationale souhaite la création d'une fonction spécialisée. Le Sénat est attaché à l'exercice de cette fonction par un magistrat d'expérience, comme dans le droit en vigueur, d'autant que le juge des libertés et de la détention est appelé à prendre une importance croissante - surtout en cas de disparition du juge d'instruction...
C'est pourquoi la proposition de rédaction introduit dans le texte même de l'ordonnance organique relative au statut de la magistrature le principe selon lequel ne peut être nommé aux fonctions de juge des libertés et de la détention qu'un magistrat du premier grade ou hors hiérarchie.
La proposition de rédaction n° 2 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 14 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 14 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 14 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Notre proposition de rédaction n° 3 est destinée, pour éviter que le bilan d'activité à établir par les chefs de cour ne tourne à l'exercice de style, à imposer que le chef de cour réponde aux observations de l'inspection générale de la justice.
La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 16 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 17
La commission mixte paritaire adopte l'article 17 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 18
La commission mixte paritaire adopte l'article 18 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n° 4 est le pendant de la proposition n° 3, cette fois pour les procureurs généraux.
La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 19 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Cet article fait l'objet de quelques modifications portées au tableau comparatif et de la proposition de rédaction n° 5.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Celle-ci aligne la déclaration de situation patrimoniale des magistrats sur celle qui s'applique aux responsables publics, aux agents publics et aux membres des juridictions administratives et financières.
La proposition de rédaction n° 5 et les modifications rédactionnelles sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 21 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 22
La commission mixte paritaire adopte l'article 22 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 22 bis
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - L'Assemblée nationale souhaite que le collège de déontologie des magistrats judiciaires siège aux côtés, et non au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), pour des raisons constitutionnelles. Mais, sur la proposition de François Pillet, nous avons jugé opportun de supprimer la publicité des avis individuels de ce collège en matière de déontologie pour éviter qu'ils ne « court-circuitent » les recommandations générales du CSM dans ce domaine. C'est l'objet de la proposition de rédaction n° 6.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je crains que la création d'un collège de déontologie en dehors du CSM ne soit contraire à la Constitution, seuls le président de la République et le CSM garantissant l'indépendance des magistrats. Cette réserve exprimée, je ne m'opposerai pas à cette proposition, je m'abstiendrai.
La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 22 bis dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 24
La commission mixte paritaire adopte l'article 24 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 25
La commission mixte paritaire adopte l'article 25 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 25 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 25 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 25 ter
La commission mixte paritaire adopte l'article 25 ter dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 26
La commission mixte paritaire adopte l'article 26 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous sommes tombés d'accord sur le fait que les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires ne peuvent être utilisés dans des proportions excessives dans le fonctionnement des juridictions. C'est pourquoi notre proposition de rédaction n° 7 précise qu'ils ne peuvent exercer qu'une part limitée de la compétence de la juridiction où ils sont nommés. Le Sénat avait voté un quantum, mais nous nous sommes entendus sur cette rédaction.
M. Georges Fenech, député. - Les magistrats honoraires sont-ils des magistrats professionnels ?
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Ce sont d'anciens magistrats professionnels, ils sont payés à la vacation.
M. Georges Fenech, député. - Votre texte mentionne « l'ensemble des magistrats non professionnels ».
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - C'est ainsi que l'on qualifie ceux qui ne sont plus en exercice.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - C'est donc un abus de langage. Nous sommes d'accord sur le fond.
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - La « part limitée de la compétence » est une expression de la jurisprudence constitutionnelle.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nous avons également quelques modifications rédactionnelles dans cet article.
La proposition de rédaction n° 7 et les modifications rédactionnelles sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 26 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 27 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 27 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 28 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 28 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 29
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction n° 8 étend la compétence des magistrats à titre temporaire en leur permettant d'exercer les fonctions de juge au tribunal de police ou de juge chargé de valider les compositions pénales, par cohérence avec le rattachement du tribunal de police au tribunal de grande instance prévu par le projet de loi ordinaire. Une autre proposition de rédaction, à l'article 35, précise la date d'entrée en vigueur.
La proposition de rédaction n° 8 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 29 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 30
La commission mixte paritaire maintient la suppression de l'article 30.
Article 30 bis
La commission mixte paritaire maintient la suppression de l'article 30 bis.
Article 31
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction n° 9 insère dans cet article consacré aux magistrats honoraires les dispositions de l'article 34 bis A remplaçant la réserve judiciaire par une faculté offerte aux magistrats honoraires d'exercer des fonctions non juridictionnelles.
M. Georges Fenech, député. - Vous écrivez dans la suite de l'objet qu'il convient de « préciser le régime juridique applicable en la matière, puisque les magistrats honoraires exerçant des activités non juridictionnelles ne seront pas soumis, contrairement à leurs homologues exerçant des activités juridictionnelles, à l'ensemble des règles du statut de la magistrature ». Qu'est-ce qui nous autorise à soustraire ces magistrats aux règles statutaires, notamment l'indépendance des juges du siège ?
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous ne faisons que « rapatrier » dans la loi organique les dispositions relatives aux fonctions des magistrats honoraires.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Les intéressés n'accompliront que des activités administratives et d'aide à la décision.
M. Georges Fenech, député. - Vous créez une nouvelle catégorie de magistrats, sans la garantie constitutionnelle d'indépendance.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Ces magistrats ne jugeront pas.
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Les magistrats honoraires ont des fonctions non juridictionnelles ; cela ne date pas d'aujourd'hui, mais de la loi de finances pour 2011, sous l'impulsion de Michèle Alliot-Marie, alors ministre de la justice.
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - C'est l'ancienne réserve judiciaire.
La proposition de rédaction n° 9 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 31 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 32
La commission mixte paritaire adopte l'article 32 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 32 bis
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction n° 10 porte sur les déclarations d'intérêts des membres du CSM. L'Assemblée nationale souhaitait que celles des chefs de la Cour de cassation soient transmises au collège de déontologie mis en place aux côtés du CSM ; le Sénat a jugé plus opportun de prévoir une déclaration partagée par l'ensemble des membres du CSM, dont les chefs de la Cour de cassation sont membres. Nous nous sommes ralliés à cette option.
La proposition de rédaction n° 10 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 32 bis dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 33
La commission mixte paritaire adopte l'article 33 dans la rédaction du Sénat.
Article 33 bis
La commission mixte paritaire adopte l'article 33 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 34
La commission mixte paritaire adopte l'article 34 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 34 bis A
La commission mixte paritaire supprime l'article 34 bis A.
Article 34 bis
La commission mixte paritaire maintient la suppression de l'article 34 bis.
Article 34 ter
La commission mixte paritaire adopte l'article 34 ter dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 34 quater
La commission mixte paritaire adopte l'article 34 quater dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 34 quinquies
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction n° 11 traite des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale des membres du Conseil constitutionnel. Elle ajoute un dispositif, omis dans la version initiale, de récapitulation des revenus des membres du Conseil constitutionnel dans leur déclaration de patrimoine de sortie de fonctions.
François Pillet a observé que cette disposition pourrait être considérée par le Conseil constitutionnel comme un cavalier législatif. Mais sa jurisprudence sur les cavaliers en matière organique est incertaine ; nous n'avons par conséquent pas de vision très claire sur les probabilités de censure. En 2013, lors de la discussion du projet de loi organique sur la transparence de la vie publique, nous avions déjà souhaité imposer aux membres du Conseil constitutionnel les mêmes obligations qu'aux autres institutions de la sphère publique : notre tentative avait été écartée pour ce motif.
Comment expliquer que le Conseil constitutionnel soit laissé hors d'un dispositif déontologique qui correspond à un souhait fort des Français et qui concerne toute la sphère publique ? Je m'en remets à la sagesse du Conseil dans l'analyse de cette mesure...
M. François Pillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je ne peux croire comme le professeur Jean Rivero que le Conseil constitutionnel est un tamis qui « filtre le moustique et laisse passer le chameau ». Par souci de cohérence, je m'abstiendrai sur les deux propositions de rédaction que vous avez présentées, afin que notre réunion soit conclusive.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Madame la rapporteure, pourquoi le texte de l'Assemblée nationale prévoit-il une intervention de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cas des membres du Conseil constitutionnel mais pas dans celui des membres du Conseil supérieur de la magistrature ?
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Le texte prévoit cette intervention dans les deux cas. La différence entre les deux, c'est que la déclaration d'intérêts se fait auprès du collège de déontologie pour les magistrats. La déclaration de patrimoine se fait dans les deux cas auprès de la Haute Autorité. Nous retenons pour la déclaration d'intérêts des membres du Conseil constitutionnel le même dispositif qu'au CSM : la déclaration est partagée par l'ensemble des membres, puis rangée au coffre-fort du président.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Dans le cas du Conseil supérieur de la magistrature, la déclaration de patrimoine est également transmise à la Haute Autorité ?
Mme Cécile Untermaier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Oui.
La proposition de rédaction n° 11 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 34 quinquies dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 34 sexies
La proposition de rédaction n° 12 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 34 sexies dans la rédaction issue de ses travaux.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Les propositions de rédaction nos 13, 14 et 15 sont de coordination.
Les propositions de rédaction nos 13, 14 et 15 sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 35 dans la rédaction issue de ses travaux.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigé, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des articles du projet de loi.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nos rapporteurs n'ont pas trouvé d'accord sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle. Je leur donne la parole pour qu'ils nous rendent compte de leurs réflexions.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je souhaite dire toute l'estime dans laquelle nous tenons notre collègue sénateur, rapporteur sur le texte, malgré le résultat infructueux de notre rencontre. La courtoisie de son accueil et notre envie d'échanger n'ont pas été entamées par cette impossibilité de conclure. Je ne souhaite pas revenir sur la procédure choisie par le Gouvernement et je m'en tiens aux explications du président de notre commission des lois. Nous avons bien évidemment constaté que la situation devenait très compliquée pour les sénateurs...
Quant au texte proprement dit, pour avoir participé pendant plus de deux ans et demi aux travaux initiés par la chancellerie dans tout le pays, nous avons regretté que le projet de loi n'embrasse pas l'ensemble des sujets qui avaient été traités. De grands rapports ont été déposés. Des sommités de nos juridictions ont conclu ces travaux. Il est dommage que le Gouvernement n'ait pas exploité davantage cette démarche originale.
Nous avons pris acte des positions du Sénat, notamment sur la volonté de ne pas laisser le Gouvernement légiférer par ordonnance sur la réforme des juridictions sociales. Nous avons également accueilli les propositions d'amendements déposées par le Gouvernement, et examiné plus de 400 amendements déposés par les députés, d'où sont issues certaines dispositions nouvelles.
À l'Assemblée, le texte a été adopté avec plus de 300 voix et l'abstention d'un groupe appartenant à l'opposition. Si cette belle unité est pour le moins remarquable, elle rend notre tâche de rapporteurs d'autant plus difficile pour trouver un accord avec le Sénat sur les points de divergence : transfert des greffes aux mairies de l'enregistrement des Pacs, divorce par consentement mutuel par acte d'avocats déposé aux minutes d'un notaire, suppression de la collégialité en matière d'instruction... S'agissant de la suppression du tribunal correctionnel pour mineurs, chaque texte pénal soumis à l'Assemblée depuis trois ans comportait une multitude d'amendements en ce sens. Je souhaite tout comme vous que les sénateurs puissent débattre de cette matière. Nous tiendrons compte des éléments intéressants qui seront apportés par les sénateurs ; mais certains désaccords sont impossibles à surmonter. Mieux vaudrait le reconnaître et ouvrir le champ d'une nouvelle lecture à nos deux assemblées. Prenons l'exemple de la médiation : le Sénat souhaitait qu'on ne la rende pas systématiquement obligatoire ; à l'inverse, nous souhaitons revenir au temps où la conciliation était obligatoire devant les tribunaux d'instance. Nous regrettons bien sûr ces oppositions, mais c'est ainsi.
M. Jean-Michel Clément, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je souscris totalement aux propos de mon collègue. Je comprends la frustration que les sénateurs peuvent ressentir. Nous souhaitons poursuivre un examen co-construit du texte, au delà des divergences. Nous pouvons progresser sur certaines dispositions : sur l'action de groupe, par exemple, nous sommes d'accord sur de nombreux points. Même si l'étape à venir promet d'être singulière, je crois que nous pourrons la rendre constructive. Ce projet de loi contient des dispositions que nous attendions, que nous avons plusieurs fois introduites dans des textes législatifs par voie d'amendement, et qui ont chaque fois été retirées ou rejetées. Cette frustration va prendre fin.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je comprends qu'après quatre années de frustration, vous souhaitiez enfin vous épanouir dans votre travail de législateur.
M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous sommes dans une situation inédite. Je n'ai pas souvenir d'une situation comparable sur un texte de cette importance. Le projet de loi a doublé de volume entre la lecture au Sénat et celle qui a eu lieu à l'Assemblée nationale. Nous aurions souhaité pouvoir examiner en séance, en amont de la CMP, les nouvelles dispositions introduites par nos collègues députés. Nous aurions ainsi pu, au moins, définir notre position.
Néanmoins, j'ai préparé des propositions de rédaction, d'autres collègues également. Il existe des points durs, sur lesquels une formulation commune n'est pas envisageable. Mais je continue d'espérer que nous pourrons faire évoluer d'autres dispositions.
M. Jacques Bigot, sénateur. - Sur un autre texte qui concernait la procédure pénale, le terrorisme et la lutte contre le crime organisé, nous avions réussi à trouver un compromis en CMP. Les conditions n'étaient pas meilleures, puisqu'il a fallu faire avec la procédure d'urgence. Chacun a su faire les concessions nécessaires.
Dans le texte de l'Assemblée nationale enrichi par le Gouvernement, figurent toute une série de propositions qui devraient à mon avis faire consensus, dans la mesure où elles améliorent le fonctionnement de la justice. Bien sûr, des points de blocage existent, comme le divorce par consentement mutuel sans passage devant le juge, ou la suppression des tribunaux correctionnels. On connaît les positions des uns et des autres sur ces sujets. Comme l'a rappelé Jean-Pierre Sueur, nous avons demandé une seconde lecture et l'abandon de la procédure d'urgence. Nous n'avons pas été entendus. Malgré cela, nous aurions pu rechercher un accord, même si quelques dispositions méritent un vrai débat de société, comme la procédure sur le changement de sexe, par exemple. Cela ne nous aurait pas fondamentalement empêchés de trouver un accord. S'il faut en passer par d'autres modalités, comme le suggère le président Raimbourg, pourquoi pas ? J'aurais préféré l'autre voie. J'ai l'espoir que les votes du Sénat lors de la nouvelle lecture seront pris en compte par les députés.
M. Jacques Mézard, sénateur. - La recherche du consensus à n'importe quel prix n'est jamais une bonne chose. Il faut lire dans les amendements que j'ai déposés l'expression de toute ma mauvaise humeur. Je ne crois pas que l'on puisse céder lorsqu'une chambre du Parlement est traitée comme l'est le Sénat par le garde des sceaux et le Gouvernement. La provocation tient dans les arguments : l'état de la société française justifierait de mettre en oeuvre des réformes le plus vite possible, d'où le recours à la procédure accélérée, avec l'idée sous-jacente que le bicamérisme ferait perdre du temps. Et de prendre à témoin l'opinion : « Qu'est-ce qu'on perd comme temps au Parlement ! ». Le vrai problème, ce n'est pas la navette. Les projets de loi sont fabriqués de telle façon qu'il faut les refaire constamment. Le vrai problème, c'est l'accumulation et le salmigondis juridiques. Quatre tentatives infructueuses à instituer le divorce par consentement mutuel par avocats et devant notaire justifient-elles que l'on passe en force ? Voilà de très mauvaises méthodes. Nous subissons une avalanche de textes en réaction à l'actualité, des textes mal préparés, qui nécessitent constamment des ajouts et des corrections, de sorte qu'on finit par y mettre tout et n'importe quoi. Nous l'avons encore vu ce matin avec la loi « Sapin 2 ». Ce n'est pas acceptable. Il faut dire avec force au Gouvernement et au garde des sceaux que ces méthodes-là sont irrecevables et ne seront pas reçues.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je constate, chers collègues, que vos observations s'adressent principalement au garde des sceaux. Nous aurions tous été heureux de lui en faire part directement. Un voyage au Canada et à Saint-Pierre et Miquelon l'a empêché d'honorer l'invitation que nous lui avions faite. Notre assemblée peut, je crois, revendiquer d'être traitée aussi bien que Saint-Pierre et Miquelon. Je suis sûr que le garde des sceaux aura à coeur de venir nous voir très prochainement.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Une CMP est faite pour conclure, sinon, elle n'a pas de raison d'être, ni de durer. Nous ne souhaitons pas entrer dans un débat dont le contenu sera privé des conséquences que nous y attachons mutuellement. Si trouver un accord signifie que nous ne pourrons pas décider autrement dans une nouvelle lecture, cette réunion est sans issue. Il y a une succession d'articles incontournables, où nos positions sont irréconciliables. Quels engagements pourrions-nous, rapporteurs de l'Assemblée nationale, prendre à l'égard du Sénat alors que le dispositif prévoit une nouvelle lecture dans chacune des chambres ? Cela n'aurait pas de sens. D'autant que certaines de nos positions ne sont pas complètement stabilisées à l'Assemblée nationale : des dispositions du texte « Égalité et citoyenneté » sur la discrimination continuent de poser problème.
Par conséquent, en tant que rapporteurs, nous ne souhaitons prendre auprès de nos collègues sénateurs aucun engagement que nous ne pourrions tenir. La technique de la CMP ne convient pas du tout à la situation. Mieux vaut nous contenter de lister nos points de consensus et de désaccord, pour procéder ensuite à une nouvelle lecture dans chacune des chambres. À l'Assemblée, nous veillerons à donner le plus de poids possible aux positions sur lesquelles nous nous rapprochons.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je vous remercie d'avoir partagé avec nous votre interprétation de ce que doit être une commission mixte paritaire. Néanmoins, je vais continuer à présider cette commission, non pas en recherchant son aboutissement positif, dont vous dites d'avance qu'il est impossible, mais en veillant à circonscrire nos désaccords, ce qui sera utile à nos deux assemblées pour la suite de l'examen du texte.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - Aboutir à un accord ou ne pas y aboutir, telle est la mécanique de la CMP. S'il n'y a pas d'accord, la CMP n'a plus de raison d'être. Pour respecter la forme de l'exercice tout en garantissant l'efficacité de notre réunion, mieux vaut poursuivre la discussion générale sans trop l'allonger, et nous contenter de faire état de nos points de divergence et de convergence sans nous attaquer à l'examen du texte article par article.
M. Georges Fenech. - Je rejoins complètement cette position. L'endroit est très agréable et convivial, mais nous n'aboutirons à rien.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nos collègues députés sont manifestement pessimistes sur l'intérêt de nos travaux et je ne voudrais pas les retenir trop longtemps. Je vous propose de ne guère nous attarder sur les propositions de rédaction, de faire connaître les points d'accord possibles et de discuter de nos désaccords.
M. Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Encore une fois, en tant que rapporteurs, nous ne pourrons faire état d'aucun accord qui rendrait la CMP conclusive. Je prends toutes les précautions par loyauté à votre égard et à l'égard de mes collègues députés.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Monsieur Détraigne, souhaitez-vous prendre position sur les premiers articles ? Êtes-vous d'accord avec la rédaction de l'Assemblée nationale ?
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Jusqu'à l'article 13, nous sommes d'accord.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - C'est déjà remarquable.
M. Jacques Mézard. - Un débat aurait été utile. Il n'est de pire sourd que celui qui ne veut pas entendre. L'article 2 bis vise à ce que les professionnels de justice proposent à leur clientèle une relation numérique. Dans nombre de territoires ruraux, la relation numérique est strictement impossible en l'état actuel. Dans ces conditions, cette mesure crée une rupture d'égalité entre les justiciables et entre les professionnels du droit. D'où ma proposition de rédaction n° 7 pour supprimer l'alinéa 1.
Quant à ma proposition de rédaction n° 8, elle supprime l'article 3 qui introduit une nouvelle tentative de déjudiciarisation, non opérationnelle. Comment imaginer de faire passer les litiges par les conciliateurs de justice de manière quasi obligatoire, alors que ces conciliateurs ne sont pas en capacité d'assurer l'ensemble des résolutions de différends ? La formule initiale du code de procédure civile qui faisait qu'on citait « en conciliation et, à défaut de conciliation, en audience de jugement » était la bonne formule. Toute disposition inapplicable doit être supprimée.
J'applique ce même principe dans ma proposition de rédaction n° 4 qui supprime l'article 4 ter.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - La CMP vous donne acte de ces propositions de rédaction. Les rapporteurs de l'Assemblée nationale et celui du Sénat en ont pris bonne note, ils les versent à leur réflexion pour la lecture du texte à venir.
M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La mutualisation des greffes engage une réforme de structure des juridictions, pour une meilleure allocation des moyens. Ma proposition de rédaction n° 1 tient compte des objections soulevées par l'Assemblée nationale : elle instaure une codécision, conforme à la dyarchie des juridictions et prévoit l'avis préalable du directeur du greffe, autorité hiérarchique des greffiers concernés.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Les rapporteurs de l'Assemblée nationale ne peuvent pas prendre d'engagement. Peut-être pourront-ils nous expliquer pourquoi ils ont adopté une rédaction différente ?
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur de l'Assemblée nationale. - Nous prenons note de ces propositions de rédaction ; nous n'en prenons pas acte.
L'association des présidents de tribunaux de grande instance est à l'origine de cette rédaction, très critiquée par les magistrats comme par les greffiers. La plupart des magistrats dénient au président du tribunal de grande instance la capacité de servir l'intégralité des enjeux juridictionnels sur la présence des greffiers. La procédure actuelle est un peu laborieuse, mais donner la compétence au président ou à la dyarchie, comme le suggère le Sénat, ne répondra pas aux craintes.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Vous considérez qu'il s'agit là d'une vraie question, mais que nous ne pouvons pas la traiter aujourd'hui.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur de l'Assemblée nationale. - Effectivement, on ne peut la traiter que dans le cadre d'un examen précis sur la situation des greffes et du personnel affecté.
M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Ma proposition de rédaction n° 2 tente un compromis sur la collégialité de l'instruction, qui ne conduirait pas à la suppression pure et simple de cette réforme votée en 2007, tout en écartant les inconvénients principaux de la réforme proposée par le Gouvernement dans le projet de loi déposé en 2013, lequel conduit à la suppression de la fonction de juge d'instruction dans les tribunaux de grande instance dépourvus d'un pôle d'instruction.
À cet effet, il est proposé, en reprenant les grands éléments de la réforme de la collégialité envisagée par le Gouvernement, d'organiser une collégialité pour l'instruction des seules infractions traitées par les juridictions interrégionales spécialisées ou par les pôles d'instruction spécialisés en matière de santé, qui comportent nécessairement un nombre de magistrats instructeurs suffisant pour la mise en place d'une telle collégialité. La réforme pourrait entrer en vigueur dès le 1er janvier 2017. Après un bilan de cette première extension, il pourra être envisagé d'en étendre l'application.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Notre rapporteur est constructif.
M. Jean-Yves le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'Assemblée nationale a adopté de manière presque unanime la suppression de la collégialité. C'est une histoire connue depuis l'affaire d'Outreau. Nous ne serons jamais en mesure d'assumer une collégialité. La position de l'Assemblée nationale est claire : mieux vaut arrêter sur ce sujet.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - M. Détraigne est d'accord pour abandonner le principe d'une collégialité de l'instruction généralisée. Il la propose exclusivement dans le cas de la criminalité organisée où la co-saisine est déjà autorisée.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Vous nous entraînez dans la discussion. Je resterai courtois, mais ferme : nous ne souhaitons pas prolonger un débat dans lequel seraient actées des positions exprimées par les rapporteurs sans avoir été validées par l'ensemble des députés.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Votre réponse me paraissait globale, alors que le rapporteur du Sénat proposait de restreindre ce principe de collégialité.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Vous tirez le bout de laine ; mieux vaudrait le couper.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - J'étais parmi ceux qui ont porté cet amendement. Le compromis que vous avez trouvé est très adroit. L'affaire d'Outreau était difficile dans la mesure où il s'agissait de juger d'affaires criminelles, de moeurs, dirigées à l'encontre d'honnêtes gens et pas de criminels de métier. Les tribunaux n'ont aucun problème à traiter les criminels professionnels. D'un point de vue intellectuel ou esthétique, le dispositif que vous proposez est admirable. Il ne se justifie pas dans la pratique.
M. Guy Geoffroy, député. - Je regrette d'entrer dans un jeu où je ne souhaitais pas entrer. Notre président fait état de « criminels » - pour les qualifier de non professionnels - dans l'affaire d'Outreau. C'est une erreur involontaire. Je rappelle que la plupart de ceux qui ont été impliqués ont été acquittés.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - Pas tous !
M. Guy Geoffroy, député. - L'affaire d'Outreau a été un moment très douloureux pour la justice de notre pays. Il faut éviter toute ambiguïté.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - Vous avez raison...
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nous connaissons également le point de vue de l'Assemblée nationale sur les tribunaux correctionnels. Nous pouvons passer rapidement sur les propositions de rédaction aux articles qui suivent. Réservons-les pour le débat que nous aurons en commission des lois. Venons-en au divorce : M. Détraigne propose une solution de compromis.
M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - L'idée de réduire l'intervention judiciaire dans le divorce par consentement mutuel figurait sous une autre forme déjà dans le projet de loi que nous avions examiné après le rapport Guinchard. Comme rapporteur, je m'y étais opposé à l'époque.
Ma proposition de rédaction n° 4 interdit le recours au divorce par avocats, si le couple a un enfant mineur. Elle rend également le divorce par avocats optionnel, modifiant en cela le texte de l'Assemblée nationale qui interdit aux époux de divorcer par consentement mutuel autrement que par avocats. En outre, nous restons dubitatifs sur les économies qui découleraient d'une telle disposition.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'article adopté par notre assemblée est un reflet fidèle de notre état d'esprit.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Vous ne prévoyez pas d'infléchir le texte de l'Assemblée nationale ?
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Non.
M. Dominique Raimbourg, député, vice-président. - Nous sommes arrivés au bout de l'exercice. Un point m'interpelle, cependant : pourriez-vous nous redonner les chiffres qui figurent dans l'article du Figaro, en termes d'économies et de coût pour les citoyens ?
M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Cela tourne entre 50 et 80 millions d'euros.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - 80 % des divorces sont prononcés alors que les deux membres du couple ont pris le même avocat. La présence de deux avocats ne double pas forcément les honoraires : ces derniers peuvent soit augmenter, s'il faut payer en plus des frais de négociation entre avocats, ou diminuer, si l'on considère que le travail est partagé entre les avocats. La fourchette est calculée à partir du coût moyen des frais d'avocat pour un divorce, soit 1 300 euros, multiplié par le nombre de couples ayant eu recours à un deuxième avocat. On arrive à un résultat entre 50 et 80 millions d'euros. Il serait bon que la chancellerie affine ce chiffre : hélas le garde des sceaux n'a pas été en mesure de chiffrer l'augmentation des frais d'avocat en cas de recours à deux avocats. En revanche, il a su chiffrer les économies pour les tribunaux à un peu plus de 4 millions d'euros. Le rapport entre les dépenses supplémentaires pour les familles et les économies pour la justice est de dix pour un...
Ces hypothèses ont été jugées raisonnables après consultation des spécialistes de la question.
M. Jacques Mézard, sénateur. - Il serait bon de connaître la position du Gouvernement sur le financement de l'aide juridictionnelle. Les avocats seront bien sûr heureux de continuer à exercer leur mission mais, comme nombre de divorces relèvent de l'aide juridictionnelle, une diminution drastique des barèmes risquerait de leur faire perdre le sourire.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je constate à regret que, malgré la bonne volonté d'une partie de ses membres, cette CMP n'a pas réussi à atteindre un accord.
La commission mixte paritaire a par conséquent constaté qu'elle ne pourrait parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle.
La réunion est levée à 18 h 15