- Mercredi 16 mars 2016
- Renforcer la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorer l'efficacité et les garanties de la procédure pénale - Examen du rapport pour avis
- Questions diverses - Modification du programme de contrôle de la commission
- Questions diverses - République numérique
- Journée défense et citoyenneté (JDC) - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes
Mercredi 16 mars 2016
- Présidence de Mme Michèle André, présidente -La réunion est ouverte à 9 h 30
Renforcer la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorer l'efficacité et les garanties de la procédure pénale - Examen du rapport pour avis
La commission examine tout d'abord le rapport pour avis de M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi n° 445 (2015-2016) renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Notre commission a souhaité se saisir pour avis du projet de loi de lutte contre le financement du crime organisé et du terrorisme, examiné au fond par la commission des lois sur le rapport de Michel Mercier. Les dispositions entrant dans notre champ de compétence figurent aux articles 12 à 16 quinquies et à l'article 33 du projet de loi, soit douze articles.
Dans le courant des années 2000, de nombreuses mesures ont été prises au niveau international, européen et national, afin de lutter contre les circuits de financement du terrorisme et du crime organisé. Le Groupe d'action financière (GAFI) a élaboré des recommandations, l'Union européenne a adopté plusieurs paquets anti-blanchiment qui ont été transposés en droit français. La transposition complète de la quatrième directive anti - blanchiment du 20 mai 2015 est prévue par habilitation dans le présent projet de loi.
La France dispose d'outils juridiques élaborés et de services spécialisés, qu'il s'agisse des services des douanes ou de la cellule de renseignement financier Tracfin, auquel la présidente Michèle André et moi-même avons rendu visite le 20 janvier dernier, saluant à cette occasion son professionnalisme. L'évolution des risques et les enseignements tirés des deux vagues d'attentats commis en 2015 incitent toutefois le Gouvernement à proposer de nouvelles dispositions législatives sur le financement du terrorisme et du crime organisé, qui présentent des liens bien connus. Ces initiatives interviennent alors que la Commission européenne, sous l'impulsion de notre pays, s'est engagée à proposer, à la fin du deuxième semestre 2016 au plus tard, une nouvelle série de dispositions que le présent projet de loi anticipe.
L'article 12 crée une nouvelle infraction réprimant le trafic de biens culturels depuis des zones où agissent des terroristes. On voit bien tout l'intérêt de cette disposition qui trouve sa source dans la connaissance des modalités de financement du groupe Daech.
L'article 13 plafonne la capacité d'emport des cartes prépayées et renforce leur traçabilité, prenant ainsi acte de l'utilisation de ces moyens de paiement, souvent anonymes, pour financer des opérations terroristes. Sur ce point, malgré nos efforts, une harmonisation européenne sera évidemment nécessaire. Je vous proposerai un amendement plafonnant plus précisément les mouvements réalisés « en monnaie électronique anonyme et en espèces » sur ces cartes.
L'article 14 permet à Tracfin de signaler aux établissements de crédit des situations générales mais aussi des situations individuelles présentant des risques élevés. Il s'agit d'un renversement de la procédure habituelle, car aujourd'hui Tracfin se contente de recevoir des déclarations de soupçons, même si des appels généraux à vigilance ont pu être diffusés par le passé.
Si cette mesure est particulièrement utile, les signalements individuels pourraient conduire les établissements financiers à fermer les comptes concernés, ce qui irait à l'encontre des objectifs poursuivis. Je vous proposerai donc un amendement autorisant Tracfin à interdire ces fermetures tout en exonérant les établissements de responsabilité civile et pénale s'ils remplissent leurs obligations. L'article 14 bis introduit par l'Assemblée nationale, étend d'ailleurs le régime d'irresponsabilité pénale en cas d'ouverture de compte sur désignation de la Banque de France.
L'article 15 étend le droit de communication de Tracfin aux gestionnaires d'un système de cartes de paiement ou de retrait, tels que le Groupement des cartes bancaires ou les sociétés Visa et Mastercard ; soit. Mais je vous proposerai un amendement pour aller plus loin et inclure les plateformes de monnaies virtuelles dans la liste des personnes assujetties aux obligations de vigilance, en les soumettant au statut de prestataire de services de paiement ; j'aimerais entendre le Gouvernement sur ce point.
L'article 15 bis étend l'accès direct des agents habilités de Tracfin au fichier de traitement d'antécédents judiciaires (TAJ), alors que cet accès était limité à la prévention du terrorisme. Je vous proposerai un amendement harmonisant la rédaction inscrite dans le code monétaire et financier et celle du code de la sécurité intérieure. Je vous proposerai également un article additionnel donnant aux établissements de crédit, de paiement et de monnaie électronique un accès aux informations relatives aux numéros des documents d'identité perdus, volés ou invalidés, afin qu'ils puissent vérifier les éléments d'identification fournis par leurs clients.
L'article 16 instaure une présomption d'origine illicite des fonds en matière de délit douanier. Je vous proposerai de l'étendre à « tout crime ou délit ».
L'article 16 bis simplifie le droit existant en autorisant les agents de la douane à prélever des échantillons dans le cadre de leurs missions. L'article 16 ter autorise l'utilisation d'un pseudonyme par les agents des douanes qui recherchent et constatent des infractions sur Internet, les cyberdouaniers, à qui nous avions rendu visite avec Philippe Dallier pour notre rapport sur la fraude à la TVA. Ces dispositions sont bienvenues, compte tenu de l'utilisation massive d'internet et du développement des risques de fraude organisée via le commerce électronique, comme l'a souligné le rapport du groupe de travail de notre commission sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique. Toutefois, je vous proposerai de mieux encadrer cette possibilité en limitant le champ d'application aux seuls délits douaniers, en imposant une habilitation des agents et en informant le Procureur de la République qui pourra s'y opposer.
L'article 16 quater institue une obligation de justification de la provenance des sommes transférées en liquide vers ou depuis l'étranger, dès lors qu'elles dépassent un certain seuil fixé par décret. Les défauts de déclarations - incluant les déclarations incomplètes ou incorrectes - seront sanctionnées à hauteur de 50 % des sommes, contre 25 % aujourd'hui en vertu de l'article 16 quinquies. Je vous proposerai de fixer par la loi, et non par décret, le seuil de 50 000 euros à partir duquel les justificatifs sont nécessaires et de permettre que les documents justificatifs soient « tenus à disposition » des douanes, au lieu de leur être systématiquement présentés. Imaginons qu'une personne transporte légitimement le produit d'une vente ; il n'est pas forcément facile d'avoir l'acte avec soi.
Enfin, l'article 33 habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance diverses mesures relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, et notamment à transposer les dispositions les plus techniques de la quatrième directive anti-blanchiment. L'habilitation sollicitée prévoyait également que le Gouvernement soit autorisé à adopter, le cas échéant, des « dispositions plus strictes ». Cette possibilité a été supprimée à juste titre par l'Assemblée nationale.
Je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces articles, sous réserve de l'adoption de mes amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.1 modifie la localisation des dispositions de l'article 12 dans le code pénal.
L'amendement n° FINC.1 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - En France, le paiement par carte prépayée est limité à 1 000 euros, mais ce n'est pas le cas dans la plupart des autres pays. Le présent article permettra également de plafonner la capacité d'emport, le chargement, le remboursement et le retrait. Nous souhaitons sur ce sujet une harmonisation européenne, qui concerne pour l'instant uniquement le seuil au-delà duquel l'anonymat doit être levé (2 500 euros). En attendant, l'amendement n° FINC.2 précise le périmètre des limitations que contient l'article 13, afin de ne pas pénaliser les utilisateurs traçables.
L'amendement n° FINC.2 est adopté.
Article 14
L'amendement rédactionnel n° FINC.3 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.4 interdit aux établissements financiers de fermer les comptes sur demande de Tracfin et crée un régime d'irresponsabilité civile et pénale inspiré du régime prévu en cas d'ouverture de compte sur demande de la banque de France.
L'amendement n° FINC4. est adopté.
Article 14 bis
L'amendement de coordination n° FINC.5 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.6 applique le statut de prestataire de services de paiement aux plateformes d'échanges de monnaie virtuelle de type bitcoin. Le citoyen ordinaire utilise de préférence l'euro...
L'amendement n° FINC.6 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.7 précise que l'accès direct de Tracfin au fichier Traitement d'antécédents judiciaires (TAJ) se fera dans le strict respect de ses attributions.
L'amendement n° FINC.7 est adopté.
Article additionnel après l'article 15 bis
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.8 permet aux établissements de crédit, de paiement et de monnaie électronique d'accéder aux informations relatives aux numéros des documents d'identité perdus, volés et invalidés : actuellement, un établissement ouvrant un compte ne peut vérifier que les documents qu'on lui présente sont réguliers.
L'amendement n° FINC.8 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.9 étend le délit douanier de blanchiment aux opérations financières entre la France et l'étranger portant sur des fonds provenant de tout crime ou délit. Actuellement, les douaniers ne peuvent théoriquement saisir une somme provenant d'un braquage à la frontière belge, à la différence de celles provenant d'un délit douanier tel que le trafic de stupéfiants ou la vente frauduleuse d'oeuvres d'art.
L'amendement n° FINC.9 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.10 encadre le régime des cyberdouaniers, avec notamment une habilitation des agents, un contrôle du procureur de la République et une limitation de leurs compétences aux délits douaniers.
M. Richard Yung. - Les douaniers ont déjà une capacité à agir sur internet, mais sur des points précis qui s'ajoutent les uns aux autres : pédopornographie, stupéfiants ou, plus récemment, contrefaçons. À chaque fois, la mise en place est compliquée et prend au moins deux ans. Ne serait-il pas temps d'adopter une approche globale ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - C'est ce que fait l'article 16 ter. Mon amendement l'encadre.
M. Roger Karoutchi. - Je suis tout à fait favorable au régime des cyberdouaniers. Mais le Gouvernement, qui a promis la création de 1 000 postes, a en réalité maintenu le programme Douane 2018, et ses 250 suppressions de postes annuelles. L'intersyndicale demande des moyens, sans lesquels les grandes déclarations ne servent à rien. Dans la pratique, les contrôles sur les trafics d'armes et autres sont devenus tellement aléatoires qu'ils en sont inefficaces.
M. Marc Laménie. - Les moyens humains sont essentiels. Même si les douaniers font au mieux, leur tâche reste immense pour réprimer tous les trafics. La technologie, c'est bien, mais il est juste de se pencher aussi sur l'insuffisance des moyens humains.
M. Thierry Foucaud. - Je soutiens la démarche de Roger Karoutchi. J'ai moi-même interrogé le ministre sur la question. Ne faudrait-il pas que la commission adopte un amendement rappelant les engagements du Président de la République de créer 1 000 postes ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - La commission des finances devrait le déclarer irrecevable au titre de l'article 40 ! Certes, le plan Douane 2018 est toujours en vigueur. Mais il n'est pas en contradiction avec la création de postes spécialisés. La difficulté, comme pour la justice et les forces de sécurité, provient des délais de recrutement. Il faut deux ans pour former un magistrat, un an pour un douanier, neuf mois pour un gendarme, sans compter l'organisation des concours, alors que les besoins sont immédiats. Mais il est vrai qu'au total le solde net pourrait s'avérer négatif.
M. Richard Yung. - Je n'en suis pas certain. C'est plutôt une opération en accordéon : avec l'espace douanier unique, nous n'avons plus besoin d'agents aux frontières terrestres, mais de spécialistes, ce qui pose le problème de la reconversion. Le principal problème de la douane aujourd'hui est de surveiller le flux du fret express et les 8 millions de paquets qui arrivent chaque jour à Roissy-Charles de Gaulle. Tous les trafics passent par là.
Mme Michèle André, présidente. - Je propose que nous étudiions ce sujet cette année dans le cadre du projet de loi de règlement. Nous pourrons interroger le ministre mais aussi le responsable de programme.
L'amendement n° FINC.10 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.11 fixe par la loi à 50 000 euros le seuil à partir duquel les justificatifs de la provenance des sommes transférées en liquide depuis ou vers l'étranger doivent être fournis. Il n'y avait pas lieu de le renvoyer à un décret alors que le seuil de 10 000 euros de déclenchement de l'obligation déclarative est fixé par la loi.
M. Claude Raynal. - Je ne suis pas enthousiaste à l'idée de fixer par la loi de tels montants. Cela oblige le législateur à revenir dessus régulièrement. N'aurait-il pas fallu plutôt prévoir un décret pour les deux seuils ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Le seuil de 10 000 euros est fixé par un règlement européen. Nous interrogerons le ministre sur ce point, mais il est important de savoir quelles seront exactement les nouvelles obligations à la charge des citoyens.
L'amendement n° FINC.11 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° FINC.12.
À l'issue de ce débat, la commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 12, 13, 14, 14 bis, 15, 15 bis, 16, 16 bis, 16 ter, 16 quater, 16 quinquies et 33, sous réserve des amendements qu'elle a adoptés. Elle autorise le rapporteur pour avis à déposer en vue de la séance publique les amendements que la commission des lois, saisie au fond, n'aurait pas intégrés à son texte.
Questions diverses - Modification du programme de contrôle de la commission
Mme Michèle André, présidente. - Nous avons arrêté le 3 février dernier notre programme pour 2016. Depuis lors, André Gattolin a engagé des travaux sur l'Académie de France à Rome, plus connue sous le nom de villa Médicis. Je vous propose d'ajouter ce sujet à notre programme.
Il en est ainsi décidé.
Questions diverses - République numérique
Mme Michèle André, présidente. - La commission des finances a reçu une délégation au fond de la part de la commission des lois sur trois des quatre articles dont nous nous étions saisis pour avis sur le projet de loi pour une République numérique : l'article 37 A, qui prévoit l'éligibilité au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des dépenses d'investissement en matière d'infrastructures de réseaux de téléphonie mobile - article identique à celui qu'avait adopté le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finance pour 2016 ; l'article 37 D, qui prévoit l'éligibilité au dispositif de suramortissement Macron des co-investissements liés au déploiement de la fibre optique - lui aussi identique à un article adopté par le Sénat en projet de loi de finance pour 2016 ; l'article 41, qui assouplit le régime applicable aux opérations de paiements par SMS, notamment aux dons aux associations caritatives, à condition que la valeur des paiements ne dépasse pas 50 euros par opération et 300 euros par mois.
L'article 42, qui vise à prévoir un cadre juridique pour les compétitions physiques de jeux vidéo en réseau, fera l'objet d'un avis simple de notre commission. Le rapport de Philippe Dallier sera examiné le 5 avril prochain en commission des finances.
Journée défense et citoyenneté (JDC) - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes
La commission procède à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2 de la LOLF, sur la journée défense et citoyenneté (JDC).
Mme Michèle André, présidente. - Après un premier point de notre ordre du jour consacré au projet de loi renforçant la lutte contre le terrorisme, nous abordons la question de la journée défense et citoyenneté (JDC), ce qui n'est finalement pas sans lien. Les attentats terroristes de l'année dernière nous ont en effet rappelé l'importance de cultiver l'esprit de défense et le sentiment d'appartenance à la communauté nationale chez nos jeunes, deux thèmes abordés lors de cette journée, qui rassemble chaque année tous les jeunes Français d'une classe d'âge.
En décembre 2014, la commission des finances, sur la proposition du rapporteur spécial Marc Laménie, a confié à la Cour des comptes le soin de réaliser une enquête sur cette journée défense et citoyenneté et elle se réunit aujourd'hui afin d'entendre ses conclusions et connaître les réactions des représentants de la direction du service national et de la direction générale de l'enseignement scolaire.
Sont présents M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration, M. François Le Puloc'h, directeur du service national, M. le Colonel Philippe Baleston, directeur de l'établissement du service national d'Île-de-France, tous trois relevant du ministère de la défense, ainsi que M. Pierre Dupont, chef du bureau des actions éducatives et culturelles, et M. Éric Barrault, conseiller technique à l'éducation à la défense, tous deux à la direction générale de l'enseignement scolaire, au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Je donnerai, tout d'abord, la parole à Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, qui a réalisé l'enquête. Il est accompagné de Mmes Françoise Saliou, conseillère maître, présidente de section, et Dominique Dujols, conseillère maître. Puis, Marc Laménie, rapporteur spécial, présentera les principaux enseignements qu'il tire de l'enquête. Il posera également ses premières questions aux différentes personnes entendues ce matin. À l'issue de l'audition, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.
M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. - Je voudrais d'abord remercier la Présidente de la commission des finances d'avoir invité les membres de la commission des affaires sociales à prendre part à cette audition. La journée défense et citoyenneté (JDC) constitue un sujet dont nous sommes familiers : nous l'abordons chaque année lors de l'examen du budget avec notre rapporteur pour avis Jean-Baptiste Lemoyne, mais aussi à l'occasion d'autres textes législatifs. En effet, lors de l'examen du projet de loi de modernisation de notre système de santé et de la proposition de loi créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie, des amendements relatifs à la JDC ont été déposés. Nous sommes certains que cette enquête permettra d'éclairer le rôle de la JDC et de dégager les pistes à même de la rendre la plus utile possible, à la fois aux jeunes et à la communauté nationale.
M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Je m'efforcerai de résumer l'essentiel de nos travaux, qui nous ont conduits à formuler des observations et plusieurs recommandations, présentées dans la communication transmise à la commission des finances le 29 janvier 2016. Je souligne que la commission des finances nous avait confié cette enquête au début de l'année dernière, sur la base de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Nos investigations ont donc été menées, pour l'essentiel, en 2015.
Je voudrais rappeler que la JDC trouve son origine dans la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) créée par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Son actuel article premier, codifié à l'article L. 111-2 du code du service national, dispose que « la journée défense et citoyenneté a pour objet de conforter l'esprit de défense et de concourir à l'affirmation du sentiment d'appartenance à la communauté nationale, ainsi qu'au maintien du lien entre l'armée et la jeunesse ».
L'actualité du sujet, au regard des évènements récents, est évidente et le sujet ne laisse personne indifférent. Il n'est donc pas illégitime de s'interroger sur cette spécificité française, car c'en est une. Nous disposons aujourd'hui d'un certain recul pour analyser son efficacité, puisque vingt ans ont passé depuis la suspension de la conscription, les premiers jeunes ayant vécu la JAPD sont désormais en âge d'avoir des enfants qui eux-mêmes sont convoqués à la JDC.
Pour certains, c'est un dispositif essentiel, ultime rendez-vous entre la Nation, son armée et la jeunesse, pour d'autres, avec parfois un peu de nostalgie, c'est un symbole, un avatar du service militaire. Entre ces deux pôles extrêmes, une multiplicité de points de vue s'exprime.
La Cour des comptes a d'abord cherché, en accord avec son coeur de métier - qui consiste à produire et analyser des chiffres - à comprendre si l'organisation de la JDC répondait aux objectifs qui lui sont assignés par la loi, notamment sa mission fondatrice consistant à conforter l'esprit de défense, à évaluer les coûts et les performances et à comprendre la façon dont la JDC s'articule avec les autres étapes du parcours de citoyenneté institué en 1997, notamment l'obligation de recensement et l'enseignement de la défense en milieu scolaire.
Notre premier constat ne contribuera pas à alimenter l'anxiété générale de la société : la JDC, ça marche. La direction du service national du ministère de la défense parvient à assurer l'organisation de la journée dans de bonnes conditions. Au total, 12 millions de jeunes Français ont participé à une JAPD ou une JDC. Chaque année, ce sont près de 800 000 jeunes qui sont accueillis en JDC, que ce soit en métropole, en outre-mer ou hors de France. L'accueil des jeunes est réparti sur 260 sites, militaires pour la plupart d'entre eux. 19 000 JDC se tiennent chaque année et environ 7 000 animateurs, essentiellement des militaires, y participent. D'après les informations à notre disposition, les incidents sérieux liés à l'organisation des JDC sont très rares. Les appelés manifestent un haut niveau de satisfaction mesuré par un questionnaire « à chaud » effectué à la fin de la JDC. La satisfaction est sensiblement plus élevée dans les zones rurales que dans les zones urbaines et c'est à Paris qu'elle est la plus faible - Paris se distingue également par un taux important d'absentéisme.
Deuxième constat : la direction du service national (DSN) centralise l'implication des armées. La DSN a été réformée et maîtrise l'organisation et le fonctionnement de la JDC, qui a connu plusieurs évolutions : après le passage de la JAPD à la JDC, en 2011, la JDC a été rénovée en 2014 avec un recentrage sur les thématiques propres à la défense. Le processus mobilise les agents de cette direction, mais pas seulement : toutes les armées ainsi que la gendarmerie sont sollicitées. Le processus est harmonisé et contrôlé.
La réussite de la JDC sur le plan pédagogique repose largement sur les animateurs : à ce titre, il nous semblerait souhaitable que la DSN soit plus fortement impliquée dans le contrôle de la formation et l'évaluation des animateurs.
La troisième question que nous nous étions posée était celle du coût. Dans le contexte de déflation qui a accompagné jusqu'en 2015 le ministère de la défense, on peut dire que les ressources humaines et budgétaires allouées à la JDC sont maîtrisées. Les gains de productivité, qui avaient inquiété la Cour des comptes dans son rapport public de 2004, sont désormais réels même si deux postes très importants sont très rigides : il s'agit du transport et de l'alimentation. La DSN évalue le coût direct et indirect de la JDC à 111,5 millions d'euros, soit environ 142 euros par participant. L'enquête de la Cour des comptes a permis de corriger ce chiffre, mais à la marge : notre estimation du coût global est très légèrement supérieure, entre 116 et 118 millions d'euros, car il nous semble que les bases d'évaluation de certains coûts, en particulier concernant l'alimentation, mériteraient d'être revues. Ce coût représente 0,3 % du budget du ministère de la défense : c'est un ordre de grandeur à garder en tête et à mettre en rapport des 800 000 participants annuels.
Un autre de nos axes de travail concernait l'efficacité de la JDC : en d'autres termes, nous avons cherché à savoir si les objectifs fixés par la loi de 1997 que je mentionnais tout à l'heure ont été remplis. Une telle évaluation est à la frontière de l'expertise de la Cour des comptes, puisqu'il s'agit moins de quantifier de façon numéraire que de produire une appréciation générale sur la performance du la JDC. Outre les enquêtes « à chaud » dont je parlais il y a quelques instants, la DSN a également mené des enquêtes dites « à froid » sur des échantillons significatifs de participants, chaque année à partir de 2013. Il en ressort une bonne mémorisation des enjeux liés à la défense. Les jeunes ont gardé en mémoire ce qu'ils ont appris et sont plus conscients, après la JDC, de la nécessité d'une défense nationale efficace. Il nous semble qu'une mesure réelle de l'adhésion des jeunes aux messages portés par les animateurs de la JDC supposerait un travail de recherche approfondi, qui pourrait être universitaire, afin d'évaluer l'impact de la JDC sur le moyen-long terme.
Nous ne pouvons cependant omettre de signaler que la densité excessive de la journée et la multiplicité des objectifs qui lui sont assignés nuisent à son efficacité, bien qu'il faille noter que la réforme de 2014 a amélioré le centrage de la JDC sur des problématiques en lien avec la défense. Il est trop tôt pour mesurer l'effet de la JDC sur les recrutements réels, mais on peut d'ores et déjà remarquer que le tabou du recrutement a été levé et que les animateurs de JDC n'hésitent plus à présenter les métiers de l'armée et de la gendarmerie.
Enfin, force est de constater qu'une journée ne fait que huit heures : les appelés manquent de temps pour assimiler la totalité des séquences et des messages qui ont été diffusés. On parle d'allonger la durée de la JDC : c'est une piste intéressante mais aussi très coûteuse. En effet, cela supposerait des coûts de transport, d'hébergement, d'alimentation, de rémunération des animateurs bien plus importants. En ces temps de contrainte budgétaire, l'allongement de la durée de la JDC semble donc difficile à mettre en oeuvre.
Notre cinquième message consiste à soutenir que la concertation entre le ministère de la défense et les autres ministères, en particulier celui de l'éducation nationale, devrait être amplifiée afin de permettre une meilleure répartition des tâches. La journée défense et citoyenneté s'inscrit dans un dispositif plus large : le parcours de citoyenneté, qui comprend aussi le recensement citoyen obligatoire et l'enseignement de défense. Celui-ci devrait d'ailleurs fournir l'occasion de mieux capitaliser les apports de la JDC.
Le partenariat entre les deux ministères est ancien, il remonte à 1982, c'est-à-dire avant l'institution de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), puis de la JDC. Il fait l'objet d'un protocole qui est actualisé. On constate cependant que l'enseignement de défense est parfois sacrifié, même si des différences existent selon les territoires, les publics et les « affinités » pédagogiques du moment et de l'endroit.
Par ailleurs, depuis 2015, le ministère de l'éducation s'est engagé dans le parcours citoyen à l'école. C'est un chantier qui offre des opportunités en termes de concertation avec le ministère de la défense. Si l'on souhaite recentrer la JDC sur l'objectif défini en 1997 consistant à contribuer à consolider l'esprit de défense et le lien avec la défense, un partage des tâches devrait être effectué avec le ministère de l'éducation nationale, qui a vocation à se concentrer sur les questions relatives à la citoyenneté, c'est-à-dire moins en lien avec la défense.
Il y a un domaine où la défense et le ministère de l'éducation nationale collaborent, celui de la lutte contre l'illettrisme et le décrochage scolaire. L'armée a une grande habitude en matière de tests permettant de repérer des situations d'illettrisme, voire d'anumérisme. Les résultats de ces tests sont transmis au ministère de l'éducation nationale. La question est de savoir quelles sont les suites données en termes de suivi individuel de ces jeunes en situation d'illettrisme. C'est un domaine où la coopération pourrait aussi être plus efficace.
Le sixième constat dressé par la Cour des comptes dans son enquête a trait à la couverture du public ciblé : l'ensemble d'une classe d'âge. À cet égard, on constate que la JDC touche la quasi-totalité de son public, mais que des « poches d'absentéisme » existent. Nous avons identifié trois facteurs : le recensement, l'absentéisme et la faible participation des jeunes français de l'étranger.
S'agissant du recensement, la couverture nationale du recensement est élevée. Moins de 2 % des jeunes ne sont pas recensés, ce qui peut paraître marginal. Il existe cependant des disparités géographiques. La Cour des comptes propose d'accentuer les efforts déjà entrepris en matière de dématérialisation et de simplification des opérations de recensement qui mobilisent les communes.
Par ailleurs, une partie des jeunes recensés ne participe pas à la JDC. Le taux global d'absentéisme au niveau national est de 4 %, ce qui peut paraître faible, mais il dissimule de grandes disparités. Si des taux de près de 100 % peuvent être constatés dans un grand nombre de territoires, notamment en zone rurale, il existe des zones, au sein d'aires urbaines en particulier, où l'absentéisme est élevé : à Paris, dans certains départements autour de Paris comme les Hauts-de-Seine, sur la façade méditerranéenne, notamment dans les Alpes-Maritimes, et en outre-mer.
Enfin, la troisième faille en matière de couverture de la population est liée à la faible participation des jeunes français résidant à l'étranger. Si ces derniers sont astreints à participer à la JDC, selon des modalités adaptées, dans les faits, une grande partie d'entre eux n'y participe pas. Sur 40 000 à 45 000 jeunes français de l'étranger, seuls 18 000 se soumettent effectivement à cette obligation. Les autres sont soit dispensés car il n'existe pas localement de possibilités d'adaptation des modalités d'organisation de la JDC, soit n'y participent pas faute d'avoir été recensés. Cette situation mériterait d'être corrigée.
La question de l'existence de la JDC se situe à la frontière de la compétence de la Cour des comptes. Les voix qui s'élèvent contre la JDC, ou la JAPD avant elle, proposent parfois des dispositifs alternatifs, qui font l'objet d'une présentation dans les annexes à l'enquête. Pour les « gens du chiffre » que nous sommes, ces alternatives ont l'inconvénient d'être beaucoup plus coûteuses que la JDC dans la mesure où elles supposent des dispositifs sélectifs, dont la durée serait supérieure à une seule journée et dont le coût pédagogique serait très élevé par rapport à la JDC. Il revient donc aux pouvoirs publics, au législateur, de trancher cette question. Notre enquête a montré que les avis sur le bien-fondé ou l'inadaptation de la JDC reposent plus sur des convictions que sur une évaluation précise et scientifique de ses effets. La Cour des comptes ne peut cependant pas ignorer que le contexte qui était celui de 1997 n'est plus le même aujourd'hui.
Si l'on souhaite conserver l'objectif fixé par la loi de 1997 de renforcer le lien entre l'armée et la jeunesse et de contribuer à l'esprit de défense, il ne semble guère aisé, à court terme, de mettre en oeuvre une solution qui s'adresserait chaque année à un nombre aussi élevé de jeunes français et qui ne serait pas plus coûteuse. Les dispositifs alternatifs reposent sur des petits contingents, plus sélectifs, avec un coût unitaire très élevé.
Pour conclure, je rappellerai que la JDC, dont l'ambition de sensibilisation universelle est presque atteinte, avec la limite que je rappelais toute à l'heure, a le mérite d'exister et de fonctionner. Les alternatives crédibles seraient plus coûteuses.
Les dix recommandations formulées par la Cour des comptes s'articulent autour de quatre axes :
- renforcer la couverture exhaustive d'une classe d'âge dans le cadre juridique existant grâce à une amélioration du recensement, une meilleure connaissance des causes de l'absentéisme afin de prévenir et de contenir ce phénomène, l'amélioration de la couverture des français de l'étranger et la vérification de la réalité de la conformité à l'obligation de présenter un certificat de participation à la JDC pour s'inscrire aux examens ;
- poursuivre les efforts en matière de connaissance et de mesure des coûts ;
- recentrer la JDC sur son objectif légal lié à l'esprit de défense et au lien entre les armées et la jeunesse en accentuant la concertation avec le ministère de l'éducation nationale sur l'enseignement de défense pour une prise en charge partagée de messages citoyens ;
- mieux évaluer les impacts à long terme de la JDC afin de mieux apprécier quels sont les messages durables en matière de lien armée-jeunesse, d'esprit de défense et de recrutement.
M. Marc Laménie, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Je veux tout d'abord remercier la Cour des comptes pour sa présentation et, plus généralement, pour son enquête qui fait un point utile sur la journée défense et citoyenneté, et en particulier ses coûts complets, sujet qui intéresse de près la commission des finances. Je remercie également les représentants de la direction du service national qui m'ont permis de participer, en amont de cette audition, à une journée défense et citoyenneté au fort de Vincennes. J'ai ainsi assisté à une JDC ordinaire en compagnie de près de quarante jeunes, au cours de laquelle j'ai pu constater à la fois les qualités de l'organisation et la densité de cette journée. Je sais que notre collègue Jean-Baptiste Lemoyne a lui aussi fait cette expérience et il nous en parlera certainement.
Je serai assez bref pour laisser le temps à nos échanges. Je fais le constat simple que la JDC coûte près de 150 euros par appelé et que nous devons être attentifs à l'efficacité des messages délivrés. En outre, la JDC doit véritablement réunir tous les jeunes Français d'une classe d'âge, et le taux de non-participation de plus de 10 % dans certains départements n'est pas acceptable. Il faudrait d'ailleurs s'intéresser à qui sont ces jeunes et pourquoi ils n'effectuent pas leur JDC. Est-on là face à des jeunes négligents ou est-ce une manifestation d'incivisme ?
Dans un premier temps je souhaiterais que nos différents intervenants réagissent aux annonces qui ont été faites au sujet de la JDC depuis les attentats de l'année dernière, et notamment sur un éventuel allongement de la JDC sur deux jours, voire une semaine. Pour quel contenu et quel budget ? Une telle hypothèse avait déjà été envisagée en 2013 pour un surcoût allant de 32 à 48 millions d'euros. Ne faudrait-il pas plutôt améliorer ce que l'on a, et s'appuyer sur le nouveau parcours citoyen en milieu scolaire ?
Ma question suivante s'adresse à Guy Piolé. On comprend à la lecture de votre rapport que l'évaluation de l'apport de la JDC est un enjeu. Pouvez-vous être plus précis sur la manière dont vous envisagez le développement des outils d'évaluation de la JDC et de l'enseignement de défense ? Comment concrètement préconisez-vous de mesurer les résultats de l'enseignement obligatoire de défense ou l'impact de la JDC sur l'esprit de défense et le recrutement ?
Le contenu de la JDC semble être le fruit d'interventions diverses pour faire passer des messages d'intérêt général. Sensibilisation aux dons, égalité hommes-femmes, sécurité routière, information sur les dispositifs d'insertion professionnelle... Il y a de quoi s'y perdre... Je souhaiterais que Jean-Paul Bodin et les représentants de la DSN nous décrivent le processus décisionnel qui conduit à la définition du contenu de la JDC et le rôle de DSN en la matière.
Comment expliquez-vous l'absentéisme qui, dans certains départements de la région parisienne ou d'outre-mer, atteignent des taux préoccupants ? Le non-accomplissement de la JDC est censé être sanctionné par l'impossibilité pour le jeune de passer son permis de conduire ou des concours administratifs avant 25 ans. Compte tenu de l'allongement du temps d'étude, je m'interroge sur le caractère suffisant de cette limite d'âge de 25 ans prévue par le code du service national.
Lors de la JDC à laquelle j'ai assisté, j'ai été sensible à l'intérêt que portaient les jeunes aux témoignages des militaires sur leurs missions en OPEX ou en mission Sentinelle dans Paris. Ces récits personnels permettent réellement d'enrichir la journée et d'établir le lien avec les jeunes. Par contre, je suis plus partagé sur l'animation des modules obligatoires. J'ai été frappé par la grande liberté de ton qui était laissée aux animateurs dans leurs commentaires et sur les messages délivrés. Et je m'interroge sur les supports qui leur sont fournis. Sont-ils suffisant pour les guider et s'assurer que les messages sont délivrés de manière homogène auprès de tous les appelés ? Comment pouvez-vous vous assurer de la bonne délivrance de ces messages ? Par ailleurs, aucun document n'est remis à l'appelé, hormis le certificat en fin de journée. Serait-il envisageable de remettre ou d'envoyer par mail un document officiel recensant les principaux messages de la journée ?
Enfin, mes dernières questions s'adressent aux représentants de la direction générale de l'enseignement scolaire. Comment réagissez-vous au constat de la Cour des comptes qui souligne que l'enseignement de défense n'est pas toujours correctement assuré et que les acquis des élèves ne sont pas vérifiés ? Pouvez-vous nous présenter les grandes lignes du parcours citoyen mis en oeuvre depuis septembre 2015 ? En particulier le module de préparation en amont de la Journée défense et citoyenneté ? Comment cela s'articule-t-il avec l'enseignement de défense ? Où en est la signature du nouveau protocole Défense-Éducation nationale ? Quelles en sont les grandes lignes ? Le dernier date de 2007 et je note que ses objectifs restent d'actualités : approfondir l'enseignement de défense, améliorer le recensement, mieux articuler l'enseignement de défense et la JDC. On y trouve déjà la plupart des recommandations de la Cour des comptes. Presque dix ans après, quel bilan retirez-vous de ce protocole ? La coopération entre les deux ministères est-elle suffisante ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » au nom de la commission des affaires sociales. - Je salue les travaux, les conclusions et les recommandations de la Cour des comptes, qui confortent les travaux du Parlement, et singulièrement ceux du Sénat.
La maitrise des coûts est avérée : depuis 2010, ils ont diminué de l'ordre de 20 %, passant de 176 euros à environ 142 euros par individu en 2014. La diminution des effectifs, en particulier à la DSN, est également une réalité. La transformation a été rondement menée et on ne peut que s'en féliciter.
Le recentrage, qui constitue une de nos conclusions récurrentes, avec Marc Laménie, a progressé : la fin du module « Secourisme », remplacé par le module « Sécurité routière », permet de disposer de 30 minutes supplémentaires pour insister sur les aspects relevant davantage de la défense ou la présentation du service militaire volontaire. Je m'en félicite.
Je souhaiterais formuler un appel, poser deux questions et exprimer un voeu.
L'appel s'adresse à nous-mêmes, parlementaires, car comme l'a souligné notre président Alain Milon, nous avons tous envie de « charger » cette JDC. Les travaux de la Cour des comptes montrent qu'il faut que nous soyons prudents car pour diffuser efficacement l'esprit de défense, il ne faut pas diluer le message.
Qu'en est-il de la réalisation d'une étude sur une extension de la JDC demandé par le Président de la République, lors de ses voeux à la jeunesse le 11 janvier 2016 ? On parle d'un deuxième jour - qui pourrait être fractionné d'ailleurs, pour éviter les difficultés liées au logement - voire d'une semaine.
Dans le contexte actuel et suite aux attentats, nous savons que quelques jeunes s'engagent dans des dérives qui mènent au pire. La détection des signaux faibles est importante. Il y a six mois, j'ai assisté à une JDC à Vincennes : en croisant les questions posées par un individu et ses résultats scolaires - il s'agissait d'un décrocheur - pouvaient être identifiés des signaux qui m'ont interpelé, pour être pudique. Comment densifier le partenariat, en amont comme en aval ? En aval, dès lors que les animateurs informent leur hiérarchie qu'ils ont des pressentiments, que des éléments méritent d'être vérifiés, comment traiter cette question pour réagir à temps ? En amont, avec l'éducation nationale, comment faire pour que le parcours citoyenneté étudie mieux certains sujets qui sont, à l'heure actuelle, traités dans la JDC, au détriment des questions relatives à la défense ?
Enfin, je formulerai le même voeu que le Président Guy Piolé : nous sommes désormais bien équipés en termes quantitatifs, mais il nous manque aujourd'hui, pour compléter les travaux du Parlement et de la Cour des comptes, un travail académique sur l'impact de cette JDC auprès du public concerné.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis étonné par le taux de non-accomplissement de la JDC en Île-de-France. Pour la classe 89, 7,65 % des recensés de cette région n'ont pas accompli leur JDC. Ce taux, élevé, a pour corollaire le faible taux de recensement. La situation de l'Île-de-France est préoccupante, et c'est d'ailleurs Paris qui enregistre le plus mauvais taux, et non, comme on aurait pu le penser, les départements les plus défavorisés Cela signifie-t-il que des jeunes plus favorisés ne perçoivent pas l'utilité de participer à la journée ? Au-delà des concours administratifs, que tout le monde ne veut pas nécessairement passer, et du permis de conduire, qui est peut-être moins utile à Paris qu'ailleurs, d'autres pistes sont-elles envisagées pour améliorer le taux de participation à la fois au recensement et à la JDC ? Sur le plan fiscal, notamment, y aurait-il un moyen de vérifier l'accomplissement de ces obligations ?
Enfin, dans le contexte particulier que nous vivons, je souhaiterais savoir si les jeunes qui ont manifesté un intérêt pour les questions de défense lors de la JDC sont contactés par la suite par le ministère de la défense.
M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration au ministère de la défense. - Nous nous reconnaissons dans le rapport de la Cour des comptes, selon lequel la JDC comme la DSN fonctionnent bien et à moindre coût. Nous ne pouvons qu'être satisfaits par ces conclusions.
Nous partageons aussi les questions formulées par la Cour des comptes, notamment sur la densité de la JDC. Je ne peux que rejoindre l'appel lancé par Marc Laménie et Jean-Baptiste Lemoyne : on ne peut pas charger outre mesure cette journée, avec des jeunes qui viennent de milieux scolaires et sociaux très différents. Le recentrage sur les questions de défense, souhaité par la loi de programmation militaire, suffit déjà fortement à charger cette journée, ne serait-ce qu'en raison de l'évolution de la situation internationale et des messages à passer sur la nécessité de disposer d'une défense efficace et disposant des moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions.
Nous partageons aussi les remarques de la Cour des comptes concernant la nécessité de renforcer les partenariats avec d'autres ministères, notamment l'éducation nationale. Les relations entre les ministères de la défense et de l'éducation nationale sont anciennes ; elles mobilisent notamment la direction du service national et la direction en charge de la mémoire, du patrimoine et des archives, mais il nous faut vraisemblablement avoir un travail plus approfondi sur le parcours de citoyenneté car la JDC n'en constitue qu'un moment. La sensibilité des jeunes est différente selon l'enseignement qu'ils ont reçus au collège et au lycée, selon la sensibilisation qu'ils ont pu avoir au préalable aux questions de défense et de citoyenneté.
Vous avez évoqué un protocole entre nos deux ministères, qui a d'ailleurs été élargi à l'ensemble de l'enseignement, y compris les enseignements agricole et professionnel, dans le cadre de sa refonte. Le projet de protocole a fait l'objet d'un travail très approfondi entre les services et il est entre les mains des cabinets ministériels pour la signature des ministres.
Nos évaluations du coût sont proches de celles de la Cour des comptes, même si certaines dépenses de la JDC sont difficiles à évaluer : compte tenu de l'organisation financière du ministère de la défense, l'apport des services de soutien dans les bases de défense est assez difficile à évaluer et les dépenses d'infrastructures sont « noyées » dans d'autres dépenses. Mais nous acceptons les chiffres qui figurent dans le rapport.
Faut-il prévoir plus d'une journée pour la JDC ? Le Président de la République a demandé qu'une réflexion soit menée ; elle est conduite par le ministre de la jeunesse, des sports et de la ville et nous y participons. Notre position est claire : nous sommes capables, dans un module de plusieurs jours, d'effectuer le recensement, d'organiser la convocation des jeunes pour la journée que nous organisons et nous pourrions éventuellement utiliser notre outil administratif pour d'autres convocations. Mais compte tenu de ses moyens, le ministère de la défense ne peut pas aller au-delà d'une journée. Il faudra donc que d'autres administrations, les collectivités locales, se mobilisent si on décide de prévoir plus d'une journée.
Comme le président Piolé l'a indiqué, le tabou du recrutement et de l'information sur les métiers de la défense a été levé, et ce de manière volontariste : parmi les animateurs de la JDC, figurent des personnels employés dans les centres de recrutement pouvant apporter un certain nombre de témoignages sur les métiers de la défense. Alors que nous avons des recrutements très importants à réaliser, la JDC permet d'établir un premier contact avec les jeunes.
S'agissant du contenu de la JDC, nous agissons dans le cadre qui est défini politiquement. La loi de programmation militaire a ainsi indiqué que la JDC devait être recentrée sur les questions de défense. De même, lorsque le Gouvernement a souhaité introduire une sensibilisation sur les questions de sécurité routière, nous avons travaillé en ce sens avec la direction compétente du ministère de l'intérieur.
Nous partageons le constat de la Cour des comptes : il faut encourager la dématérialisation du recensement. Nous sommes en train de développer un système d'information à cette fin ; le marché a été passé avec un opérateur la semaine dernière. Nous sommes également en train de développer une application mobile, « ma JDC sur mon mobile », permettant de donner aux jeunes des éléments sur leur convocation ou sur le lieu de déroulement de la JDC.
Diverses raisons expliquent la participation différente des jeunes d'un département à l'autre. Il s'agit tout d'abord d'une question de sensibilisation des jeunes à la JDC, ce qui nécessite un travail avec les communes afin d'organiser des campagnes d'information. Des actions spécifiques sont menées à Paris. Par ailleurs, il y a des responsabilités générales quand on accepte qu'un jeune puisse se présenter au permis de conduire sans avoir fourni le certificat de participation. Nous le regrettons comme vous, mais il n'y a pas de sanction prévue par la loi. Nous sommes sensibles à la question de la participation des jeunes résidant à l'étranger à la JDC ; nous sensibilisons le ministère des affaires étrangères sur cette question afin que le personnel diplomatique se sente davantage mobilisé sur ce point.
M. François Le Puloc'h, directeur du service national. - Le programme de la journée est défini par le législateur et figure à l'article L. 114-3 du code du service national. Lorsque le ministre de la défense nous a demandé de recentrer le contenu de la JDC sur les questions de défense et de sécurité, nous avons constitué un groupe de travail piloté par la DSN qui a transmis des propositions au cabinet du ministre. Ce travail a permis d'aboutir à la définition de trois modules, articulés autour de trois questions : Pourquoi devons-nous nous défendre ? Comment sommes-nous organisés pour nous défendre ? Comment chaque jeune, s'il le souhaite, peut s'engager au service de la Nation pour participer à sa défense ?
Des efforts ont été faits afin de rendre le recensement le plus universel possible. Ce recensement est au départ réalisé par les mairies, puisque les jeunes doivent s'y rendre à l'âge de 16 ans et 3 mois. Il existe une longue période de rattrapage possible, puisque le jeune qui ne s'est pas inscrit à l'âge de 16 ans peut régulariser sa situation jusqu'à ses 25 ans - généralement les régularisations interviennent assez vite, avant l'âge de 18 ans. Un effort est fait afin d'améliorer la communication réalisée par l'intermédiaire des collectivités territoriales ou en partenariat avec les rectorats. Prochainement, nous allons développer cette information en direction des parents d'élèves.
La question de l'absentéisme des jeunes, qui nous appelons plutôt « non-présentéisme », nous préoccupe et fait l'objet d'études, en particulier en Île-de-France. Plusieurs facteurs expliquent cet absentéisme. Il est tout d'abord imputable à la forte mobilité de la population ; il est fréquent que les convocations envoyées soient retournées du fait que les jeunes ont changé d'adresse de domicile. L'absentéisme est également lié à une certaine « incivilité » d'une partie de la population, qu'il s'agisse de personnes issues de milieux aisés qui ont une certaine indifférence à l'égard de cet événement ou de populations en marge de la société qui soit ne disposent pas de l'information, soit ne voient pas l'intérêt de se présenter à la JDC. Enfin, nous constatons que l'obligation de fournir le certificat de participation à la JDC lors de certaines démarches administratives, comme par exemple la constitution des dossiers de permis de conduire, n'est pas toujours respectée.
M. le Colonel Philippe Baleston, directeur de l'établissement du service national d'Île-de-France. - S'agissant des causes de l'absentéisme, j'abonde dans le sens de ce qui vient d'être dit : en Île-de-France, les retours de convocation se chiffrent tous les ans par milliers en raison de la forte mobilité.
Il faut toutefois souligner qu'un certain nombre de jeunes absents reprennent contact directement avec l'administration du service national dans les semaines qui suivent la JDC. Le code du service national impose que la reprise de contact en cas d'absence soit à l'initiative de l'administré. Nous menons actuellement une expérimentation en Île-de-France consistant à envoyer systématiquement un courrier aux absents pour les inciter à reprendre contact avec l'administration.
Par ailleurs, nous travaillons régulièrement avec les mairies et les établissements scolaires afin de les sensibiliser à la question de la JDC. A Paris, nous travaillons également avec la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) qui, dans tous les courriers qu'elle envoie aux jeunes et à leurs parents, insère un encart rappelant l'importance de se faire recenser et de participer à la JDC.
M. Pierre Dupont, chef du bureau des actions éducatives et culturelles de la direction générale de l'enseignement scolaire. - Le parcours citoyen est en place depuis la rentrée 2015, même s'il s'agit encore d'un objet en devenir. Des travaux sont en cours afin de structurer ce parcours citoyen au sein de l'enseignement scolaire. La ministre a demandé au président du Conseil supérieur des programmes de préparer un référentiel du parcours citoyen. Un texte sera présenté très prochainement.
Nous avons bien sûr une réflexion globale sur l'éducation à la citoyenneté, concernant notamment les messages dispensés par les enseignants dans les différents cadres disciplinaires, mais aussi pour privilégier l'intervention d'organismes extérieurs, par exemple associatifs. L'enjeu principal du parcours citoyen est de donner une cohérence aux différentes interventions et de faire mieux prendre en compte cette thématique par les équipes éducatives et les chefs d'établissement. Le faisceau de l'éducation à la citoyenneté est très large puisqu'il touche aussi bien les questions de sécurité, de prévention de conduites à risque, de lutte contre les discriminations, de vivre ensemble ou encore d'engagement.
La loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République fixe le cadre général d'organisation de l'enseignement scolaire. Le principe est d'adosser ces différents parcours - parcours enseignement artistique, parcours avenir pour l'orientation, parcours éducatif de santé, parcours citoyen - à un enseignement. Pour le parcours citoyen, il s'agit de l'éducation morale et civique, mise en place depuis la rentrée 2015. En complément, des liens sont faits avec les autres composantes de la citoyenneté, notamment à travers l'intervention d'organismes extérieurs divers.
Nous travaillons donc à une réponse au problème identifié dans le rapport afin d'éviter une juxtaposition des messages et d'assurer une meilleure cohérence, à la fois du point de vue de l'élève et de l'établissement local. Le suivi de ce parcours citoyen par l'élève se fera par une application « webclasseur ». Grâce à cet outil, l'élève pourra être acteur de son parcours, en consignant ses différentes expériences et avoir une réflexivité sur sa pratique et ses engagements.
Enfin, dans le cadre du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, nous travaillons également à l'établissement d'une jonction entre le parcours citoyen de l'éducation nationale et le livret citoyen annoncé par le Président de la République dans ses voeux à la jeunesse et qui devra être mis en place dès la rentrée 2016. Ce livret devra être remis à tous les jeunes de 16 ans, lors du recensement.
M. Éric Barrault, conseiller technique à l'éducation à la défense auprès de la directrice générale de l'enseignement scolaire. - Dans le cadre de l'enseignement d'éducation morale et civique, deux rendez-vous sont prévus sur les questions de défense : en classes de troisième et de première. Nous sommes en train de travailler sur les fiches d'éducation morale et civique de classe de troisième, qui sont structurantes pour le brevet. Nous avons prévu d'y évoquer bien sûr la journée défense et citoyenneté - qu'il faut enseigner comme un objet à part entière - les risques et les menaces, le cadre international de notre défense, la politique de défense et les opérations extérieures.
En classe de première, nous aborderons largement les questions d'éthique. Ceci est très important car, face aux menaces actuelles, il peut y avoir des tentations de se passer de l'État de droit. Nous devons prouver que l'éthique militaire et l'État de droit ne sont pas des contraintes mais des atouts. Je renvoie à ce propos à l'excellent ouvrage du général Benoît Royal sur l'éthique du soldat français.
D'après la loi, le parcours de citoyenneté est suivi au collège et au lycée. Mais nous avons souhaité l'élargir à l'école primaire, avec l'introduction dans les classes des symboles de la Nation et des marques de respect qui leur sont dues. Nous constatons également que la formation des citoyens doit aller jusqu'à l'université. Outre la présentation de la réserve, des unités d'enseignement libre ont été créées en licence. Nous avons aussi l'idée d'introduire la défense et la sécurité nationale, lorsque c'est pertinent, dans les cursus spécifiques.
Le deuxième élargissement concerne les autres disciplines. Il ne s'agit pas de traiter des questions de défense et de sécurité uniquement dans le cadre de l'éducation morale et civique, mais d'introduire de telles notions en histoire, en géographie et bientôt en sciences de la vie et de la terre et en physique.
Le troisième élargissement est un élargissement du champ de la réflexion. Dans la logique du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, nous ne parlons pas seulement de la défense militaire, mais aussi de la défense économique, culturelle, de nos savoir-faire scientifiques et techniques et des questions d'intelligence économique.
Pour répondre à la question concernant l'effectivité, je tiens à rappeler que la défense et la sécurité nationale ne sont pas une matière. Nous nous heurterions donc à un refus des enseignants si nous leur dictions des contenus. Le deuxième problème tient à l'évaluation. Il y a bien une épreuve d'éducation morale et civique au diplôme national du brevet, mais si nous annoncions que les questions de défense sortiraient chaque année, cela ne serait pas dans la logique de l'examen. Nous sommes donc très intéressés par toute étude de la direction du service national et notamment par un test par sondage et par académie sur les acquis de l'enseignement de défense à l'arrivée à la journée défense et citoyenneté.
Le dispositif actuel est structurant et fortement inclusif - lorsque que l'on dit à un jeune qu'il peut faire quelque chose pour son pays et que son pays attend quelque chose de lui, c'est un langage qui est compris, et ce quel que soit le statut juridique de ce jeune.
Nous sommes donc dans une logique « client-fournisseur » : nous ne pouvons pas imposer les contenus, mais nous pouvons faciliter l'accès à la connaissance et aux compétences. Cela passe aussi par la formation initiale et continue des enseignants. L'inspection générale de l'éducation nationale a d'ailleurs désigné un correspondant dans ce domaine, Tristan Lecoq, qui fait un travail remarquable. L'association des directeurs des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE) a également désigné un correspondant. Nous avons élaboré un référentiel national que nous proposons aux ESPE et l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) prépare quant à lui un Mooc - c'est-à-dire un module d'enseignement numérique - qui sera mis à la disposition de l'ensemble des ESPE à la rentrée 2016.
Le protocole s'est élargi à plusieurs thèmes qui n'étaient pas présents en 2007, en particulier la recherche, essentiellement en sciences humaines et sociales. À cet égard, nous avons demandé à l'enseignement supérieur de s'engager à mener des travaux sur la radicalisation et sa détection. Je souligne également que le ministère de la défense a mis en place un pacte pour l'enseignement supérieur, dans le cadre duquel des procédures de mise en concurrence permettent de financer beaucoup plus largement des recherches universitaires en matière de défense. Je souhaiterais souligner une originalité de cette politique : l'existence de réseaux dédiés à travers les trinômes académiques « éducation-défense-IHEDN », regroupant les associations régionales des auditeurs de l'IHEDN et les référents défense présents dans la plupart des établissements d'enseignement, ainsi que les universités et des grandes écoles, y compris les écoles de commerce privées ou l'enseignement supérieur catholique.
Un travail considérable a également été mené par le ministère de la défense, en liaison avec notre ministère, pour mettre en place une bibliothèque en ligne sur les programmes. Si un enseignant souhaite évoquer la défense, il trouvera sur ce site internet des idées et des ressources libres de droit. Par exemple, dans le chapitre sur la colonisation, il trouvera l'idée d'évoquer la lutte contre les maladies tropicales par la médecine militaire.
En 2006, les trinômes académiques « éducation-défense-IHEDN » touchaient un peu moins de 5 000 enseignants pour 75 000 élèves. Ils concernent désormais 21 500 enseignants, c'est-à-dire 4,4 % des enseignants du second degré, pour 530 000 élèves, soit environ 9 % de l'effectif du second degré. L'objectif est d'arriver à un triangle : à la base, il y a nos 800 000 enseignants et 12 millions d'élèves qui tous devraient normalement maîtriser le programme, au milieu les quelque 530 000 élèves et 21 500 enseignants impliqués dans les trinômes - l'objectif étant d'arriver à une tranche d'âge au sein de ce dispositif, soit environ 800 000 élèves et 50 000 enseignants - et au sommet, les réseaux militants que sont les relais défense des bassins de formation et des établissements d'enseignement secondaire et supérieur, qui doivent rayonner.
M. Richard Yung. - Je voudrais revenir sur un problème qui a été évoqué à travers un beau néologisme, que je ne connaissais pas, le « non présentéisme », qui me paraît ressembler assez au traditionnel absentéisme, à propos d'une population qui me concerne particulièrement, les Français de l'étranger. En réalité, il existe une pluralité de phénomènes qu'il faut prendre en compte. D'abord, il y a le non-enregistrement auprès des consulats d'une partie importante de Français résidant à l'étranger. C'est bien sûr le cas en Europe où l'intérêt d'un enregistrement n'apparaît pas toujours. Mais ce peut l'être ailleurs pour les binationaux par exemple. Ensuite, il faut tenir compte des distances. Aux États-Unis, une JDC est organisée un jour par an à Washington. Pour celui qui réside en Californie, il n'est pas toujours simple de traverser les États-Unis, à ses frais, pour accomplir ses obligations.
J'ai donc une suggestion, qui serait de vérifier auprès du ministère des affaires étrangères s'il ne serait pas possible d'organiser davantage de JDC dans les consulats locaux. Ce ne serait pas un coût considérable pour les finances publiques.
M. Daniel Raoul. - Monsieur le Président de la deuxième chambre de la Cour des comptes a voulu rappeler l'utilité de la JDC, utilité traditionnelle si l'on se souvient des « trois jours » de l'ancien service militaire, pour repérer les cas d'illettrisme. La question que je me pose est celle des suites réservées aux repérages de ces situations.
Deuxième remarque : je crois qu'il faut bien distinguer recensement et absentéisme. N'y a-t-il pas des difficultés particulières de recensement dues aux nouvelles méthodes mises en oeuvre, notamment en Île-de-France où, par ailleurs, les populations sont souvent très mobiles, et de ce fait difficiles à toucher quand il s'agit de lancer les convocations à la JDC ? Ce doit aussi poser problèmes pour les Français de l'étranger.
Mme Fabienne Keller. - Il est assez remarquable de pouvoir accueillir une génération entière, femmes et hommes, pour un rendez-vous voué à la défense.
Évidemment se pose la question des prolongements et notamment celle des liens entre la JDC et l'inscription à des formations complémentaires, comme le service militaire volontaire, les préparations militaires et, au-delà, de l'impact de la JDC sur les recrutements.
Deuxième question, peut-on avoir des précisions sur les effets de la journée sur l'image de l'armée ? Enfin, la JDC a-t-elle un impact sur le service civique ? En tout cas, votre action mérite d'être saluée, c'est ma conviction.
Mme Michèle André, présidente. - Ma question permettra sans doute à Jean-Paul Bodin d'apporter un complément à sa présentation. Elle concerne vos réactions au rapport adopté à l'Assemblée nationale à l'instigation de deux collègues députés Marianne Dubois et Joaquim Pueyo, qui a recommandé en décembre dernier la suppression de la JDC et le redéploiement des moyens de toutes sortes qui lui sont consacrés pour financer un programme destiné à environ 100 000 jeunes de treize à dix-huit ans sur le modèle des cadets canadiens. Est-ce réaliste ? Je souhaite également saluer votre attention à l'inscription de la JDC dans son contexte, avec en particulier, votre volonté de resserrer les liens avec d'autres formules, les trinômes, l'IHEDN afin de donner à cet ensemble un meilleur dynamisme et de mailler au mieux le territoire.
M. François Le Puloc'h. - La JDC à l'étranger n'est pas sous la responsabilité directe du ministère de la défense, mais de celle du ministère des affaires étrangères et du développement international. Nous sommes en discussion étroite avec ce ministère pour améliorer la couverture de la JDC auprès de nos compatriotes résidant à l'étranger. La suggestion de solliciter les consulats a été pleinement prise en compte par l'arrêté du 11 janvier 2016, qui attribue au responsable consulaire cette mission. Celui-ci peut tenir compte de la situation démographique de sa circonscription pour moduler l'organisation de la JDC. L'arrêté permet également de s'appuyer sur la télématique ou les visio-conférences pour tenir compte des distances. Par ailleurs, en cas d'impossibilité, des attestations provisoires, sous bénéfice de régularisation au retour en France, peuvent être délivrées aux jeunes.
S'agissant du recrutement, nous offrons un vivier potentiel aux forces armées et à la gendarmerie. Ce vivier est un peu décalé dans le temps du fait d'un écart entre l'âge moyen à la JDC, de dix-sept ans et trois mois, et celui où nous démarrons les recrutements, qui est de dix-huit ans. Nous posons aux participants la question de l'intérêt pour les métiers de la défense et les jeunes qui déclarent leur intérêt sont systématiquement signalés comme tels aux services de recrutement. En 2015, sur les 795 000 jeunes ayant participé à la JDC, environ 258 000 fiches de contact ont été adressées aux services en question, à charge pour eux de donner les suites utiles. Ces données nourrissent un outil statistique qui doit permettre à l'avenir de mieux mesurer l'impact de la JDC sur les recrutements.
S'agissant de l'illettrisme, là aussi nous sommes très en amont. Nous faisons oeuvre de détection et nous recevons en entretien les jeunes en difficulté de lecture et qui ne sont pas scolarisés. Nous transmettons les coordonnées des jeunes ainsi détectés aux services compétents, nous leur proposons des contacts auprès des missions locales et d'autres organismes de remédiation mais il ne nous est pas possible d'aller plus loin. S'agissant des décrocheurs, la situation est analogue. Nous adressons leurs coordonnées aux plateformes départementales de suivi et d'appui des décrocheurs qui ont la charge de les prendre en compte. Nous n'avons pas de connaissance précise des prolongements donnés à nos signalements. Je complète en indiquant que nous fournissons les coordonnées nominatives des jeunes qui donnent leur accord, aux organismes chargés du service militaire adapté d'outre-mer, et du service militaire volontaire.
Le contrôle des formateurs est une question importante. Tout animateur militaire, qui peut être d'active ou de réserve, bénéficie obligatoirement d'une formation complète de trois jours qu'il doit faire suivre de l'animation d'une JDC dans les trois mois. Un animateur militaire doit faire entre quatre et six JDC par an au minimum. Il faut conserver les compétences. Nous avons une gestion active de la base nominative des animateurs et vérifions la fréquence de leurs interventions, mais aussi la qualité de leurs prestations à travers l'analyse des taux de satisfaction. Si ceux-ci sont trop bas, sous 70 % d'opinions favorables, l'animateur se voit proposer une formation. Pour les réservistes, un espace internet réservé aux animateurs est disponible, qui comporte des documents utiles et, notamment, des fiches pédagogiques sur les différents modules de la JDC.
En ce qui concerne la détection des processus de radicalisation, il faut bien reconnaître que nous ne sommes pas armés. Toutefois, en cas de signaux forts, suffisamment manifestes, nous intervenons en procédant à l'exclusion du jeune concerné. Mais, le nombre des situations-limites que nous rencontrons est assez faible. Si l'on prend 2015, nous avons dû nous résoudre à 147 exclusions pour un total de 795 000 jeunes accueillis, je le rappelle, et nous avons relevé six cas d'apologie du terrorisme.
M. Jean-Paul Bodin. - Je souhaiterais répondre à la question qui m'a été posée par la présidente Michèle André sur le rapport de l'Assemblée nationale. Je crois que lorsque l'on formule une proposition, il convient de vérifier si les personnels dont on veut supprimer les attributions auront les capacités adéquates pour remplir les nouvelles missions qu'on voudra leur confier.
La DSN dispose de 1 300 agents, principalement du personnel civil : je ne suis pas sûr que ce personnel ait la formation adéquate pour répondre à la suggestion des deux députés. En ce qui concerne les personnels militaires qui participent à la journée défense et citoyenneté, nous faisons en sorte que les animateurs participent à au moins quatre journées par an. La journée défense et citoyenneté représente toutefois une toute petite partie de l'activité d'un animateur. Je crains que vouloir bâtir un nouveau système avec les différents personnels que je viens de vous présenter soulève quelques difficultés.
M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour les débats très riches que nous avons eus ce matin et qui, je le crois, ont vivement intéressé les sénateurs membres de nos deux commissions. Le rapport très fouillé de la Cour des comptes a permis de mettre en lumière l'importance de la journée défense et citoyenneté pour les jeunes de notre pays et l'ensemble des parties prenantes, même si son organisation et son contenu sont toujours perfectibles.
M. Guy Piolé. - La Cour s'est beaucoup intéressée à ce sujet dont l'important volet sociétal est, il est vrai, à la limite de ses compétences. Cette matinée a bien montré que nous sommes tous très attachés à cette spécificité française qu'est la journée défense et citoyenneté. Nous avons signalé quelques marges d'amélioration. Je retiens surtout de nos échanges l'idée du partenariat, d'autant que le public n'est pas toujours scolarisé et qu'il n'est pas toujours facile de l'atteindre. Je crois également qu'il convient de ne pas ajouter de thèmes supplémentaires au cours de cette journée afin de ne pas trop la surcharger.
La commission autorise la publication de l'enquête, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Marc Laménie.
La réunion est levée à 12 h 19