COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 16 mars 2016

- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Accueil d'un nouveau sénateur

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Bienvenue à Bernard Vera, que nous accueillons au sein de notre commission en remplacement de Jean-Vincent Placé, nommé au Gouvernement.

Renforcer la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorer l'efficacité et les garanties de la procédure pénale - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Philippe Paul sur le projet de loi n° 445 (2015-2016) renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

M. Philippe Paul, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis des articles 19 et 32 du projet de loi relatif au renforcement de la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et à l'amélioration de l'efficacité et des garanties de la procédure pénale.

L'impératif qui m'a guidé était de vérifier qu'il n'y ait pas de décrochage entre les soldats engagés sur notre territoire et les forces de sécurité intérieure quand ils remplissent les mêmes missions. L'article 19 instaure un nouveau cas d'usage légal des armes pour les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie nationale, mais aussi les militaires des forces armées déployés sur le territoire national.

Cette évolution juridique apparaît dans un nouveau contexte caractérisé par un continuum plus fort que jamais entre menace extérieure et menace intérieure et une participation légitime des soldats à la protection des citoyens contre les massacres de masse, dès lors que les terroristes sont eux-mêmes de plus en plus militarisés. La traduction concrète de cette nouvelle situation est l'opération Sentinelle, décidée par le Président de la République après les attentats de janvier 2015, pour laquelle environ 10 000 hommes ont été déployés sur le territoire national. Cette opération exige une évolution du contrat de protection du territoire national des armées et la mise en oeuvre d'une nouvelle posture de protection opérationnelle en coordination avec les forces de sécurité intérieure, selon les conclusions du rapport sur les conditions d'emploi des armées sur le territoire national.

Plusieurs événements graves ont montré la forte exposition des militaires sur le territoire national. À Nice, en février 2015, trois militaires ont été agressés par un homme armé d'un couteau. Ils ont réagi avec sang-froid pour neutraliser l'assaillant sans l'éliminer. Le 1er janvier dernier, quatre militaires ont été attaqués devant la mosquée de Valence par un homme qui a essayé de les renverser avec son véhicule. Les militaires ont tiré et blessé l'homme. Une information judiciaire a été ouverte à l'encontre de l'agresseur. Un tiers, blessé au mollet par une balle perdue, a porté plainte contre X, donc contre les militaires. Ces événements, et d'autres de moindre gravité mais quotidiens, ont conduit les militaires à s'interroger sur le cadre juridique dans lequel ils s'inscrivent lorsqu'ils sont amenés à faire usage de la force.

Les soldats doivent pouvoir adapter leurs réactions lorsqu'ils passent du cadre juridique plus permissif des opérations extérieures (Opex) à celui, plus contraignant, du territoire national. L'excuse pénale autorisant les militaires en Opex à faire un usage de la force au-delà de la légitime défense ne s'applique pas sur le territoire national. Des interrogations subsistent également sur le cas de terroristes en fuite après avoir commis un attentat. Les textes actuels relatifs à la légitime défense ou à l'état de nécessité n'assureraient pas que leur neutralisation, en particulier par les tireurs d'élite, soit couverte par la légitime défense.

L'usage de la force sur le territoire national est encadré par la notion de légitime défense et par celle d'état de nécessité, définies par le code pénal. Comme la jurisprudence de la Cour de cassation et celle de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) le rappellent, la légitime défense ne s'apprécie pas selon la qualité de celui qui l'exerce, qu'il soit agent public, militaire ou simple citoyen, mais selon la situation de danger rencontrée. La riposte doit concerner une atteinte injuste, c'est-à-dire non fondée en droit, être simultanée à l'agression, commandée par la nécessité de la défense, et proportionnée. Aucune résistance à un acte de l'autorité légale ne peut relever de la légitime défense.

L'état de nécessité s'applique dans les cas où la préservation d'un droit ou d'un bien suppose la commission d'une infraction. En pratique, il est très proche de la légitime défense.

La troisième cause objective d'irresponsabilité pénale est l'ordre de la loi ou du règlement. L'article L. 2338-3 du code de la défense, qui ne concerne que les gendarmes, les autorise à faire usage de leurs armes dans plusieurs cas au-delà de la légitime défense, en particulier pour arrêter des personnes invitées à le faire et qui tentent de s'échapper. Toutefois, la Cour de Cassation, depuis un arrêt du 18 février 2003, interprète cet article selon les exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, qui impose une condition « d'absolue nécessité en l'état des circonstances de l'espèce ». En pratique, le régime juridique des gendarmes n'est pas sensiblement différent du droit commun.

Le conseiller d'État Matthias Guyomar, missionné en juin 2012 par le ministre de l'intérieur sur la légitime défense, a conclu que « les critères de la légitime défense priment finalement la question du respect des cas légaux d'ouverture du feu puisque, quoi qu'il en soit du respect du cadre légal, l'atteinte à la vie doit toujours, sous le contrôle des juges, être strictement proportionnée à la menace qui la justifie ». Il faut être extrêmement prudent sur ce que l'on inscrit dans la loi. Un texte qui donnerait l'impression aux agents publics et aux soldats qu'ils pourraient faire un large usage de la force les mettrait en réalité en risque juridique, car le suivre à la lettre les exposerait à une condamnation des juridictions françaises et européennes. Toutefois, les cas de mise en cause de ces agents ou militaires sont peu nombreux et les condamnations assez rares, puisque la majorité des procédures s'achève par un classement sans suite ou un non-lieu. En outre, la jurisprudence montre une certaine souplesse dans l'appréciation des magistrats, qui ne se refusent pas à évaluer l'impression de danger légitimement ressentie plus que le danger lui-même.

Le militaire qui a ouvert le feu en 2008 à la gare d'Austerlitz contre un homme qui avançait vers lui, une main dans la poche, après avoir frappé un autre militaire, a bénéficié de la légitime défense, alors même que l'assaillant était en réalité désarmé. En revanche, il est probable que ni la légitime défense, ni l'état de nécessité, ni l'ordre de la loi pour les gendarmes ne seraient retenus en cas de neutralisation de terroristes, en particulier par des tireurs d'élite.

L'article 19 du projet de loi y répond. Le texte initialement proposé par le Gouvernement a été profondément revu par le Conseil d'État, parce que, d'une part, la législation française est toujours sous le regard de la CEDH et du triptyque « actualité de la menace, proportionnalité de la réaction, absolue nécessité de la réaction », et d'autre part, il est extrêmement difficile de trouver des critères précis justifiant une autorisation de tirer au-delà de la légitime défense et de l'état de nécessité, dès lors qu'il ne s'agit plus, dans l'instant de la menace, de se défendre ou de défendre quelqu'un contre un risque mortel. Inversement, des dispositions trop précises seraient très difficiles à appliquer dans le feu de l'action.

La commission des lois de l'Assemblée nationale s'est efforcée d'encadrer encore le dispositif proposé par le Gouvernement et le Conseil d'État, en évoquant « des raisons réelles et objectives de craindre, au regard des circonstances de la première agression et des informations dont dispose l'agent au moment où il fait usage de son arme, que plusieurs autres de ces actes, participant à une action criminelle visant à causer une pluralité de victimes, soient à nouveau commis par le ou les mêmes auteurs dans un temps rapproché ». L'usage de l'arme doit être « absolument nécessaire pour faire obstacle à la réitération » des actes terroristes. L'article 19 étend cette disposition aux soldats déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions des forces armées.

En l'état, ce texte semble équilibré. Tant les représentants de la direction de la gendarmerie nationale que ceux de l'état-major de l'armée de terre que j'ai rencontrés m'ont dit qu'ils le jugeaient satisfaisant. En effet, il conforte le passage d'une vision statique de la protection à un mode opératoire nouveau, en mouvement, selon un schéma de force d'intervention rapide, avec une combinaison du feu et du renseignement militaire dans le cadre d'une traque anti-terroriste ; il améliore l'emploi de la palette capacitaire des armées en ouvrant l'usage des armes longues qui étaient inutiles dans le cadre de la légitime défense stricte ; il rapproche les modes opératoires hors et au sein du territoire national, avec l'identification d'un ennemi et la prise d'ascendant sur lui. Cette évolution juridique protégera mieux les militaires et les rendra plus efficaces.

Cependant, les interrogations légitimes des militaires ne sont pas résolues par ces dispositions. D'une part, elles ne concernent pas les cas, de plus en plus fréquents, où les militaires font eux-mêmes l'objet d'une agression et où ils souhaitent porter plainte. D'autre part, même dans le cas où le dommage a été causé par les militaires en légitime défense ou état de nécessité, leur mise hors de cause n'interviendra qu'au terme du processus judiciaire.

Actuellement, les militaires bénéficient de la protection fonctionnelle prévue par le code de la défense, sur le territoire national comme en opérations extérieures : ils sont informés sur leurs droits, ont accès à des avocats spécialisés et leur traitement administratif est amélioré pendant les investigations judiciaires afin d'éviter un impact négatif sur leur carrière. Or, sur le territoire national, les dirigeants des forces armées disposent d'une expérience moindre que ceux des policiers et des gendarmes sur les situations où la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle est nécessaire. Dans les commissariats, les agents de police ont accès à des formulaires pour mettre en oeuvre automatiquement cette protection fonctionnelle lorsqu'ils sont victimes d'injures. Les soldats sont encore loin d'une telle qualité de service ! Le ministère de la défense a néanmoins travaillé à des améliorations : les militaires en garde à vue pourront avoir un accès effectif à un avocat dès la première heure - cette amélioration est inscrite dans le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, en cours d'examen au Sénat.

Nous devons continuer à insister auprès du Gouvernement et du ministre de la défense pour atteindre une véritable égalité de protection entre les militaires des forces armées et les membres des forces de l'ordre. En outre, le cadre juridique devra sans doute évoluer, notamment pour créer un éventuel dispositif d'anonymat comme pour les membres des services de renseignement ou des forces de sécurité intérieure dans certains cas.

L'article 32 du projet de loi prévoit la généralisation des caméras-piéton, expérimentées depuis 2013. La gendarmerie nationale dispose de 573 caméras portées par des gendarmes au sein des zones de sécurité prioritaire. Leur bilan est très positif, puisqu'elles abaissent les tensions lors de situations difficiles et accréditent les propos des gendarmes à la suite d'une interpellation. Le texte voté par des députés comporte toutefois une difficulté, sur laquelle les gendarmes ont appelé mon attention. Un amendement de la députée Élisabeth Pochon adopté par la commission des lois prévoit que les personnes qui font l'objet de l'intervention peuvent elles-mêmes demander le déclenchement de l'enregistrement. Si l'on devine un souci d'équilibre, cette modification paraît difficilement acceptable. Les risques juridiques seraient nombreux : quelles seraient les demandes valables ? Que faire si une personne demande le déclenchement et d'autres le refusent ? Une panne du dispositif ferait-elle tomber toute la procédure ? Je vous propose donc d'adopter un amendement équilibré supprimant cette possibilité tout en renforçant et en objectivant les critères de déclenchement de l'enregistrement.

Je vous présenterai un second amendement pour que les gendarmes puissent mieux employer les élèves stagiaires en fin de formation au sein de leurs unités, en leur conférant la qualité d'agents de police judiciaire (APJ), fonction qu'ils occupent en réalité déjà souvent dans les faits - ils ne sont actuellement, selon les textes, qu'agents de la force publique.

Ce projet de loi constitue une étape supplémentaire dans l'amélioration des instruments dont disposent les forces de sécurité intérieure et les forces armées pour lutter contre la criminalité organisée et le terrorisme. Nous devrons cependant continuer à insister pour que la situation spécifique des soldats engagés sur le territoire national soit prise en compte de la manière la plus efficace et la plus pertinente possible, aussi bien du point de vue de la protection fonctionnelle que de celui des moyens matériels.

Sous réserve des amendements que j'ai évoqués, je vous propose de donner un avis favorable aux articles dont nous sommes saisis. Lors de notre visite au Fort de Vincennes, en janvier, des militaires nous ont dit attendre le projet de loi avec anxiété. Mieux vaut tard que jamais. Une adoption du projet de loi serait très bien perçue.

L'amendement de Mme Pochon, s'il est maintenu, imposerait l'achat de milliers de caméras - à 800 euros pièce. Nous n'avons pas ces crédits. Quant au statut d'agent de police judiciaire pour les gendarmes stagiaires, ceux-ci seront 4 000 en formation après que le Président de la République a demandé davantage de gendarmes sur le terrain. Ces jeunes très motivés, formés solidement pendant neuf mois, pourront soulager leurs collègues en étant APJ, plutôt que de se charger uniquement de la circulation.

Nos armées nous attendent sur ce texte.

M. Jacques Gautier. - L'examen de ce projet de loi au lendemain du débat sur la doctrine d'emploi des forces armées est intéressant. Les militaires vont devoir assurer les missions liées à l'état d'urgence, qui se prolonge. Lors de l'audition de Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, nous avions convenu que les règles d'ouverture du feu devaient être revues pour mieux protéger les militaires. Le rapport cité hier en séance rappelle que ceux-ci jouissent des mêmes prérogatives d'usage de la force que tout citoyen. Claude Nougein a rappelé lors de son rapport sur la convention avec le Mali qu'en opération extérieure, les soldats bénéficiaient d'une certaine immunité. Sans aller aussi loin, aborder le droit de la légitime défense militaire est naturel.

L'article 19 va dans la bonne direction en améliorant les conditions de la légitime défense par une légère extension. Je regrette les modifications de l'Assemblée nationale. Le groupe Les Républicains soutiendra les amendements du rapporteur afin d'apporter de la lisibilité aux militaires.

Mme Nathalie Goulet. - Notre examen a lieu au lendemain du débat en séance sur l'intervention des forces armées sur le territoire national, mais aussi de la perquisition qui a mal tourné en Belgique. J'apporte un soutien absolu à la disposition de protection de nos services. Comment des militaires français intervenant en Belgique sont-ils protégés ? Comment étendre ces dispositions à des opérations communes ? Ce serait utile.

M. Gilbert Roger. - Nous avons l'impérieuse nécessité de définir une doctrine d'emploi des forces armées sur le territoire national. Le rapport du Gouvernement dont nous avons discuté hier représentait le minimum de ce qu'il était possible d'écrire. Il ne faut pas confondre les rôles des forces armées et des forces de l'ordre.

Je suis réservé sur l'amendement conférant la qualité d'APJ aux gendarmes stagiaires. Je ne souhaite pas de distinction entre les gendarmes et les policiers, qui mènerait à une surenchère permanente, alors qu'il a été décidé, il y a des décennies, d'unifier leurs tâches et fonctionnements. M. le rapporteur habite en zone gendarmerie, mais en Seine-Saint-Denis, je suis en zone police.

J'ai l'impression qu'on n'a pas de vision globale, mais par petits bouts.

La disposition sur le déclenchement des caméras introduite à l'Assemblée nationale me paraît impossible. Elle ne doit pas être retenue.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Notre commission se prononce pour avis sur les articles dont elle est saisie. La commission des lois est saisie au fond de l'ensemble du texte. Concernant plus globalement la cohérence d'ensemble de ces dispositions, il importe d'avoir une doctrine d'emploi et en la matière, nous devons toujours pousser plus haut l'ambition.

M. Alain Néri. - Il faut un cadre juridique qui considère globalement l'intervention de l'armée et de la police. Ne serait-il pas utile d'y réfléchir dès maintenant ?

Le Premier ministre a dit que nous étions en état de guerre contre le terrorisme, sur le territoire national comme à l'extérieur. Le problème du statut des soldats, gendarmes et policiers se pose. Ceux qui sont engagés en France auront-ils le même statut que ceux en Opex ? Auront-ils la qualité d'ancien combattant ?

M. Daniel Reiner. - Nous examinons un texte d'adaptation aux circonstances. Le terrorisme nous pousse à bouger les lignes. L'ensemble du texte apporte des garanties supplémentaires. Le groupe socialiste l'appuiera.

Le principe est de rapprocher les différentes forces afin qu'elles bénéficient d'une protection juridique équivalente, même si on ne rendra pas les gendarmes policiers et inversement.

On ne peut qu'approuver l'octroi du statut d'APJ aux élèves gendarmes. Après les recrutements rendus indispensables par les baisses d'effectifs décidées par la majorité de droite, la formation est nécessaire. On voudrait que les recrues soient opérationnelles le plus rapidement possible.

Avec la disposition sur les caméras ajoutée par l'Assemblée nationale, on va au-devant de litiges. Le but de ces caméras est que tout s'effectue dans un cadre correct et légal. Il faut laisser la possibilité à celui qui interpelle de maitriser l'enregistrement. C'est du bon sens.

M. Jean-Marie Bockel. - Avec Gisèle Jourda, nous travaillons sur la problématique de la réserve, dont le format renouvelé impliquera une étroite coopération de ses effectifs avec ceux des forces d'active. On n'imagine pas que les « capacités de faire » soient différentes entre les réservistes et les personnels d'active. Ne faudrait-il pas créer un module de formation de base valorisant l'expérience, voire des modules spécifiques, à l'exemple de la formation qui existe dans le cadre de Sentinelle, afin de ne pas créer de distorsion de situation entre les différents types d'intervenants ?

Par ailleurs, s'agissant du débat d'hier sur le rapport relatif à l'emploi des forces sur le territoire national, j'ai bien aimé que notre président de commission dise en séance qu'un bon ministre mettait la barre haut, et que nous étions un peu déçus.

M. Hubert Falco. - Tout cela fera partie des dégâts qu'il faudra réparer.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il est très important de créer une doctrine d'emploi puissante, mais il est aussi évident que cela ne se bâtit pas d'un coup de baguette ! Nous devons être exigeants pour éviter une contestation à terme de la présence de l'armée sur le territoire national.

M. Gilbert Roger. - Les syndicats de la police nationale se disent en désaccord avec l'amendement relatif aux gendarmes stagiaires. Faisons attention.

Mme Leila Aïchi. - Je ne vois pas en quoi l'irresponsabilité pénale en raison de l'état de nécessité constitue un point positif. L'article 19 détricote le code de procédure pénale. La notion de légitime défense suffit. Cette modification peut être dangereuse pour les libertés publiques. Le groupe écologiste votera contre cet article.

M. Philippe Paul, rapporteur pour avis. - Pour répondre aux questions posées, en Belgique, le droit belge prime et in fine la jurisprudence de la CEDH comme dans notre pays. La coopération entre la France et la Belgique est bonne.

À Gilbert Roger, je dis qu'il ne s'agit pas de réveiller la guerre entre la police et la gendarmerie. La différence de statut et de fonctionnement est importante, et l'attente des gendarmes très forte. Ils ont besoin qu'on aille vite. Je rappelle que la gendarmerie a acheté à l'armée de l'air la base aérienne de Dijon pour 15 millions d'euros afin de rouvrir une école.

À Alain Néri, l'opération Sentinelle emploie 98 % de militaires de l'armée de terre. Ce sont les mêmes 50 000 soldats qui tournent entre OPEX et territoire national. Le général Brousse nous a rappelé hier en audition que la poursuite de l'opération Sentinelle était bien anticipée. Toutefois, l'armée devra être équipée en nouveaux véhicules. Le général nous a rappelé que les Italiens, en milieu urbain, disposaient de véhicules blindés appropriés. Nos militaires gendarmes circulent en véhicules non sécurisés.

Leïla Aïchi, posez la question aux militaires sur le terrain. Ils ont besoin de ce cadre juridique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel après l'article 28

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 32

L'amendement n° 1 est adopté.

Le rapport pour avis est adopté.

Nomination d'un rapporteur

La commission nomme rapporteur :

. M. Jean-Pierre Raffarin sur le projet de loi n° 3218 (AN-XIVe législature) autorisant la ratification de l'accord portant création de la Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures (sous réserve de sa transmission).

Questions diverses

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous envisageons, avec Henri de Raincourt, de demander au gouvernement que la réforme de l'Agence française de développement (AFD) soit traitée dans un projet de loi spécifique.

M. Henri de Raincourt. - Le gouvernement compte traiter du rapprochement de l'AFD avec la Caisse des dépôts et consignations par un article dans le projet de loi dit « Sapin 2 ». Or cet enjeu, important, mérite un texte de loi spécifique. Nous souhaitons le dire au Gouvernement. Je rencontrerai demain le secrétaire d'Etat chargé du développement à cet effet.

Mme Nathalie Goulet. - J'appuie cette demande. À l'époque de l'examen de la loi de modernisation de l'économie, un article sur l'audiovisuel de la France perdu au milieu des autres avait paupérisé le débat. On a intérêt à retirer cette disposition du projet de loi Sapin.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous proposerons donc au Gouvernement que la réforme de l'AFD fasse l'objet d'un texte spécifique. Je vais écrire au Premier ministre en ce sens. Ce dossier important est stratégique.

Par ailleurs, nous avons tenu hier une réunion avec Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, sur la coordination des travaux entre nos deux commissions. Nous souhaitons établir une collaboration dans le temps long, pour un travail approfondi sur des rapports éventuellement communs, dont nous choisirions les sujets et les rapporteurs pour chaque commission. Dans le temps court, chacun peut adopter les résolutions qu'il souhaite. En l'espèce, la commission des affaires européennes prendra une résolution sur la « stratégie globale de sécurité », résolution sur laquelle la commission des affaires étrangères se prononcera dans le délai d'un mois prévu par le Règlement. Il n'est guère envisageable pour notre commission de se prononcer sur la défense européenne avant d'avoir le projet de texte de la Haute représentante, ni des perspectives sur l'issue du référendum britannique ou le sommet de l'OTAN de juillet.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Cette décision est la bonne. Le rapport d'information auquel j'ai participé sur la défense européenne avait été publié en juin, en vue d'un conseil européen de décembre consacré à la défense. Les résolutions n'ont pas d'incidence législative dans la mesure où le Gouvernement n'est pas obligé d'en tenir compte. Néanmoins, j'ai constaté à Bruxelles le poids politique important des résolutions du Sénat français, notamment lors des échanges à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac).

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Jean-Marie Bockel, comment envisagez-vous votre rapport commun avec Gisèle Jourda sur la garde nationale ?

M. Jean-Marie Bockel. - Nous allons nous appuyer sur les travaux antérieurs de la commission sur ce sujet. Nous auditionnerons notamment le ministre de la défense, qui a quelque peu précisé sa pensée la semaine dernière à l'occasion de la journée des réservistes - on sent tout de même la question très ouverte - et le général de Villiers, chef d'état-major, qui y travaille également.

Nous avons tous des idées personnelles sur le sujet - nous sommes plusieurs à penser que la réserve opérationnelle et citoyenne devrait jouer un rôle bien plus important et envisageons sa présence sur le territoire, ses missions, son articulation avec d'autres forces - mais il est utile d'échanger avec ceux qui y réfléchissent afin de préciser notre pensée.

Mme Gisèle Jourda. - Ce que nous avons vécu l'an dernier ouvre une nouvelle perspective. Le rapport d'information de la commission de 2010 prend tout son sens dans ce contexte. En l'utilisant comme base, nous devons donner plus de force à la défense de notre territoire, la garde nationale étant l'ultime étape.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il serait utile que vous identifiiez les auditions intéressant toute la commission. Une prise de position dans le courant de juillet, en vue de l'université d'été de la défense en septembre, est-elle envisageable ?

M. Jean-Marie Bockel. - D'accord.

M. Michel Boutant. - En 2010, avec Joëlle Garriaud-Maylam, nous avions produit ce rapport d'information centré sur l'emploi de la réserve en cas d'événement majeur. Nous avions commencé à travailler un an après la tempête Xynthia. La première proposition de ce rapport, sur le caractère opérationnel des réserves, a fait l'objet d'une proposition de loi. Alors que le terrorisme éclatant simultanément en plusieurs points du territoire peut s'apparenter à un cataclysme naturel, la proposition réduisait le délai d'appel aux réservistes et prolongeait leur durée d'emploi. Le décret n'est sorti que l'année dernière. Les quatre autres propositions ont été reprises dans le rapport présenté hier en séance par le ministre de la défense. Les rapporteurs qui s'engagent sur ce sujet trouveraient des pistes éminemment actuelles dans notre rapport.

M. Jean-Marie Bockel. - Je suis convaincu de ce que Michel Boutant vient de dire. Nous devons établir de premiers contacts en petit comité, avant des auditions devant toute la commission.

M. Jeanny Lorgeoux. - Une approche comparative ave la situation à l'étranger serait intéressante.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - On a beaucoup parlé de la réserve opérationnelle et assez peu de la réserve citoyenne. Serait-il possible de recevoir des propositions sur la réserve citoyenne, notamment sa formation ?

M. Jean-Marie Bockel. - Oui. La réserve citoyenne doit être prise au sérieux.

Audition de M. Hervé Ladsous, secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix de l'ONU

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous sommes heureux d'accueillir M. Hervé Ladsous, diplomate de talent, qui occupe une fonction multilatérale majeure après avoir assumé des responsabilités nationales, notamment comme ambassadeur de France dans de très grands pays, et qui est à présent à un poste particulièrement stratégique.

Je le remercie de profiter de son passage à Paris pour rencontrer notre commission.

Monsieur le secrétaire général, nous avons plusieurs questions à vous poser sur les opérations de maintien de la paix. La première touche à l'efficacité de cette quinzaine de missions menées sous l'égide de l'ONU partout sur la planète, dont certaines sont très anciennes et comportent des retours d'expérience significatifs.

La seconde question concerne l'articulation entre les opérations de l'ONU 
- MINUSMA, MINUSCA -, les armées locales et les forces françaises : quelle analyse pouvez-vous en faire ? Quel est le bilan de ces opérations ?

Enfin, pour être un peu plus pragmatique et matérialiste, tout ceci est assez coûteux. Un rapport a été établi par José Ramos-Horta : quelles sont les conclusions qui en sont tirées sur le plan opérationnel et matériel ?

Monsieur le secrétaire général adjoint, vous avez la parole.

M. Hervé Ladsous, secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix de l'ONU. - Je suis très honoré d'avoir l'occasion de m'exprimer devant vous et heureux de l'occasion qui m'est donnée de vous présenter à grand traits ces seize opérations de maintien de la paix, qui rassemblent 125 000 hommes et femmes, militaires, policiers, civils, pour certaines depuis très longtemps. La première opération de maintien de la paix a été créée dans le contexte de la première trêve entre Israël et ses voisins arabes, en 1948. D'autres opérations sont beaucoup plus contemporaines.

Un mot sur le coût de ces opérations, qui représente, pour cet exercice, environ 8,2 milliards de dollars, ce qui est beaucoup dans l'absolu. Toutefois, par comparaison, c'est exactement ce qu'a payé chaque année l'armée américaine pour climatiser ses militaires en Afghanistan et en Irak ! Cela relativise donc un peu les choses.

Autre base de comparaison : cette somme représente 0,4 % des dépenses militaires cumulées de l'ensemble des pays du monde, tout ceci pour gérer des situations dont personne ne veut vraiment s'occuper, qui sont parfois gelées. L'exemple que l'on peut en donner, c'est la question des hauteurs du Golan - encore que les choses aient pas mal bougé dans le contexte des événements survenus en Syrie ces dernières années.

On pourrait également citer Chypre. À Chypre, on sent des frémissements depuis l'an dernier. Les partis chypriotes, pour la première fois depuis cinquante ans, ont commencé à progresser vers un règlement. J'ai été personnellement impressionné par l'engagement du président chypriote et du chef de la communauté chypriote turque. Ils sont du même village. Cela aide peut-être, mais les contentieux sont énormes. Cette mission que l'on considérait comme irrémédiablement gelée va peut-être se dégeler plus tard dans l'année - c'est en tout cas ce qu'il faut espérer.

Certaines situations sont de plus en plus liées à des crises - essentiellement en Afrique, qui représente 80 % de nos effectifs - qu'il s'agisse de crises actuelles ou de sorties de crises, ainsi qu'à des processus dans lesquels nous avons des mandats de plus en plus complexes, qui consistent à la fois à essayer d'amener une stabilisation de la situation sécuritaire et, dans l'immédiat et parallèlement, de veiller autant que faire se peut au respect des droits de l'homme et à la progression de l'État de droit.

Certains de ces processus avancent bien. Nous avons eu plusieurs réunions à New York ces jours-ci. Il appartiendra au Conseil de sécurité d'en décider dans les semaines qui viennent, mais nous avons la perspective de fermer trois missions dans l'année ou dans les deux années qui viennent. Il s'agit de missions achevées. Je pense à la Côte d'Ivoire où, après les élections présidentielles de l'an dernier, qui se sont déroulées dans de bonnes conditions, la situation est bien meilleure, en dépit de l'épouvantable attentat de Grand-Bassam, il y a quelques jours - mais qui se situe dans une autre problématique.

D'ailleurs, dans ce contexte, les forces de sécurité ivoiriennes ont été plutôt performantes, certainement beaucoup plus que celles du Burkina Faso après l'attaque terroriste de Ouagadougou il y a trois mois.

La Côte d'Ivoire est donc un dossier quasiment en train de se clore, le Liberia également, ce qui ouvre au passage une perspective bien plus réconfortante pour l'Afrique de l'ouest si on le compare à la situation de cette région il y a quinze ans - massacres ethniques par dizaines de milliers, pays totalement déstabilisés, aux mains de groupe invraisemblables. Il existe certes de nouvelles menaces, comme Boko Haram ou Al-Qaïda un peu plus à l'est, mais je pense que les choses vont dans le bon sens.

Elles vont également dans le bon sens en Haïti où, malgré les palinodies actuelles, qui se traduisent par une incapacité à conclure l'élection présidentielle, la situation s'est beaucoup améliorée. Je pense que l'on va pouvoir fermer cette mission dans les dix-huit mois qui viennent.

Il reste les missions les plus lourdes en terme humains, financiers et en termes de perspectives, comme le secteur sahélien, avec la mission au Mali, qui est complexe mais dans laquelle je pense que nous progressons.

Plus à l'est, on trouve la Centrafrique. Je dois me rendre à la fin de la semaine prochaine à Bangui pour l'installation du nouveau président, Faustin-Archange Touadéra. Là aussi, malgré les difficultés, je crois qu'on a franchi des étapes significatives.

Il existe également un arc de crise, qui va de Khartoum et du Darfour jusqu'au Sud Soudan, et qui se prolonge sur la corne de l'Afrique, la Somalie - qui n'est pas une opération des Nations unies, mais qui pose de gigantesques problèmes - et la République du Congo, où l'on a je pense progressé, mais où on est encore loin du compte.

Nos mandats contemporains sont qualifiés de multidimensionnels parce qu'ils couvrent un spectre d'activités considérable, souvent excessif d'ailleurs, à tel point qu'on en perdrait presque le sens des priorités.

Toutefois, il n'est pas illégitime de ne pas seulement protéger les civils mais, de manière spécifique, également les femmes, les enfants, qui sont les premiers à souffrir de ces situations. Personne, je dois le dire, ne s'intéresse beaucoup en Europe - ni même d'ailleurs en Amérique du Nord - au conflit du Soudan du Sud, qui est une horreur.

On compte selon moi, depuis bientôt deux ans et demi, 50 000 ou 60 000 morts, 2,2 millions réfugiés et déplacés, soit un cinquième de la population du pays, des dizaines de milliers de femmes violées - et l'armée sud-soudanaise utilisant à présent le viol comme instrument de conflit - et des dizaines de milliers d'enfants recrutés de force dans les différents groupes. L'incapacité du Gouvernement comme de l'opposition armée à s'entendre pour faire avancer le processus de paix défini par les pays de la région dans le cadre de l'Intergovernmental Authority on Development (IGAD) est totale. J'étais à Djouba avec le secrétaire général il y a deux semaines : c'est scandaleux !

Ces responsables politiques ne tiennent en aucune façon compte des souffrances de leur peuple. Le Soudan du Sud a connu trente ans d'une guerre civile épouvantable mais jamais, à l'époque, les Sud Soudanais n'ont autant souffert qu'ils souffrent actuellement. En outre, d'ici à trois ou quatre mois, la famine va affecter la moitié de la population.

C'est une situation assez décourageante, dans laquelle nous faisons ce que nous pouvons. Nous avons 200 000 réfugiés sur nos bases. Si on ne les avait pas accueillis au plus chaud de la crise, ces gens seraient morts pour la plupart à l'heure qu'il est. Que peut-on en faire ? Nous sommes condamnés à gérer cette situation au fur et à mesure, sans perspective de règlement.

En République démocratique du Congo, où l'on a franchi des étapes décisives en réussissant à reprendre le contrôle de Goma, au Nord-Kivu, en battant à plate couture le groupe dit M23, composé de mercenaires plus ou moins étrangers, il reste des groupes extraordinairement tenaces et redoutables, comme les rebelles de l'Allied Democratic Forces (ADF), des Ougandais réfugiés dans le Nord-Kivu, qui descendent régulièrement la nuit sur un village, égorgent cinquante personnes et repartent ensuite pour se cacher dans la forêt.

On trouve également des FDLR, rebelles d'origine rwandaise, des Maï-Maï de nombreuses obédiences, tout cela dans un pays qui a retrouvé globalement une assez bonne stabilité, mais dont les élections présidentielles, qui devraient avoir lieu en octobre, n'auront pas lieu à cette date. Tout ceci va être générateur de tensions, dans un pays dans lequel, par ailleurs, l'espace politique a eu tendance à se rétrécir ces derniers mois.

Nous étions, avec Ban Ki-moon, du même voyage il y a quinze jours. Nous avons dit avec beaucoup d'énergie au président Kabila qu'il fallait absolument corriger tout cela.

Il n'y a pas de modèle dans ces opérations, mais toute une série de formules différentes, qui vont de l'opération gérée par une autre organisation - je pense à l'opération AMISOM en Somalie, financée en partie par les Nations unies et l'Union européenne, mais qui est menée par des troupes africaines, dans des conditions d'efficacité d'ailleurs contestables - en passant par l'opération mixte hybride au Darfour, cogérée par les Nations unies, l'Union africaine, mais intégralement financée par les Nations unies et en fait commandées par nous sur le plan politico-militaire.

Il existe également des opérations sui generis dont un pays ou un groupe de pays a pris la tête de file. Le meilleur exemple est le Mali où, sans l'initiative française au moment où Bamako risquait de tomber entre les mains des groupes djihadistes, la situation serait encore bien plus catastrophique.

Élément très satisfaisant, malgré beaucoup de retard dans notre déploiement, l'opération Barkhane fonctionne dans un esprit très coopératif. Je crois que c'est ainsi que cela doit être. C'est aussi le cas de Sangaris en Centrafrique où, en outre, nous avons assisté, pendant les huit mois critiques qui nous étaient nécessaires pour monter en puissance, au déploiement d'une force européenne intérimaire, EUFOR, qui a joué un très grand rôle et qui nous a donné l'espace et le temps nécessaires. Je crois que tout le monde s'y est retrouvé.

Voilà une série d'exemples. Historiquement, on pourrait citer la Côte d'Ivoire où, sans le dispositif Licorne, en 2010-2011, on ne serait pas à l'heure actuelle dans la situation de pouvoir dire que nous allons fermer l'opération prochainement.

Il faut donc saluer l'engagement de la France et d'autres pays. La Grande-Bretagne, pour des raisons historiques, il y a une douzaine d'années, s'était également beaucoup engagée en Sierra Leone. Cela a permis de sortir de l'ornière douloureuse dans laquelle se trouvait ce pays.

Cela se traduit, au Mali ou en Centrafrique, par une coopération extrêmement confiante : échanges de renseignements, de plans opérationnels, coordination à tous les niveaux. Ceci nous a permis, dans le cas de la Centrafrique, de mieux occuper le terrain. Sangaris va diminuer de manière significative. Je n'ai pas eu l'occasion d'en parler, au cours des semaines écoulées, avec Jean-Yves Le Drian, mais je pense qu'il va effectivement y avoir une diminution très forte des effectifs de l'armée française ; je pense que nous avons les moyens de prendre le relais. C'est en tout cas à cela que nous travaillons.

Comment faire pour réaliser un meilleur travail ? Nous avons été aidés par un panel présidé par l'ancien président du Timor oriental, José Ramos-Horta, mais aussi par les États-Unis, qui nous ont notamment prêté main-forte pour tenir, fin septembre, un sommet sur le maintien de la paix auquel ont participé une cinquantaine de chefs d'État, qui ont collectivement annoncé qu'ils étaient prêts, dans les années qui viennent, à mettre à la disposition des Nations unies jusqu'à 45 000 militaires et policiers, ainsi que les équipements correspondants. Nous sommes en train de traduire ces engagements en éléments concrets pour en accélérer le déploiement dans le système classique des Nations unies, puisque nous n'avons pas de troupes et faisons appel aux pays contributeurs. Il nous faut donc, dans le meilleur des cas, six à huit mois pour déployer une unité.

Avec le nouveau système, nous allons pouvoir ramener ce délai à une durée comprise entre trente et soixante jours dans le meilleur des cas, ce qui va beaucoup changer la perspective.

L'objectif n'est pas seulement quantitatif, il est aussi qualitatif. J'ai mené, depuis que je suis à ce poste, une politique de recherche de la performance, tout d'abord professionnelle. Nous sommes maintenant dans une situation qui n'est pas celle qu'avaient connue mes prédécesseurs où, lorsqu'on avait besoin de troupes, on prenait ce qui se présentait. Souvent, il s'agissait de troupes du tiers-monde, mal équipées, mal entraînées. À présent, on a beaucoup plus de choix. J'ai beaucoup encouragé les pays de l'Union européenne, au fur à mesure qu'ils se désengageaient d'Afghanistan, à se réengager aux Nations unies, et je suis heureux de voir que cela se fait de manière progressive.

J'étais par exemple à Berlin il y a un mois et demi, le jour même où le Gouvernement allemand annonçait qu'en réponse à l'appel lancé par la France au titre de l'article 42-7 du traité de Lisbonne, l'Allemagne allait envoyer jusqu'à 650 personnes au Nord Mali. C'est significatif !

Il en va de même pour les Hollandais et les Suédois. Même les Baltes m'ont proposé trois officiers. Ceux-ci ne parlant pas le français, je leur ai conseillé de commencer par leur faire apprendre notre langue, ce qui serait utile pour le Mali, mais cela démontre une volonté de répondre à l'appel de la France et de s'engager davantage dans nos opérations.

Ceci nous permet d'avoir des troupes de meilleure qualité, mieux entraînées, mieux équipées, et plus performantes. Quand un contingent national ne fait pas l'affaire sur le terrain, on le remplace. Je l'ai fait à cinq reprises au cours de l'année écoulée au Darfour. Cela m'a valu beaucoup de reproches de la part d'un certain nombre de chefs d'État, notamment africains, mais je crois que nous n'avons pas droit à l'erreur, ni à maintenir sur le terrain une unité qui se laisse attaquer, prendre en embuscade, ou qui ne tire pas un seul coup de feu pour riposter.

Ce n'est pas acceptable, pas plus que n'est admissible la conduite de certains contingents, qui touche aussi bien à l'usage excessif de la force dans certains cas qu'à des comportements sexuels. Vous avez vu l'avalanche de cas que nous avons découverts, notamment en Centrafrique. Nous devons être sans pitié, surtout dans ce cas de figure : il est absolument inacceptable que ceux-là même dont la mission est de protéger les populations trahissent la confiance qui a été placée en eux et accroissent les souffrances des civils, notamment lorsqu'il s'agit de viols ou d'affaires impliquant des mineurs.

En même temps, il faut être constructif. C'est pourquoi nous faisons de plus en plus appel à la technologie. J'ai franchi un cap, il y a deux ans et demi, en surmontant les réticences de certains et en déployant des drones de surveillance aérienne au Nord-Kivu. Ceci a complètement changé la façon dont on mène les opérations sur le terrain. Nous allons déployer des drones de longue portée au Nord Mali en juin. C'est une entreprise française qui est en train de remporter l'appel d'offres. Nous avons déployé à Kidal, toujours au Nord Mali, un radar de contrebatterie ; il faut apprendre à utiliser tous ces systèmes. C'est un investissement qu'il faut réaliser, tout comme il faut investir dans une politique de renseignement.

Le renseignement était un mot tabou aux Nations unies. On ne pouvait même pas le prononcer, sous peine d'effaroucher les gens. Nous retrouver, dans ces pays africains, face à des djihadistes, des trafiquants de drogue, des groupes armés plus épouvantables les uns que les autres fait que l'on accepte à présent d'avoir une véritable politique dans ce domaine. Nous avons bien engagé les travaux sur ce point.

Il me faut en permanence des francophones. J'appelle votre attention sur ce sujet, Mesdames et Messieurs les sénateurs : je travaille beaucoup avec l'OIF. J'ai oeuvré avec le président Abdou Diouf en son temps, et je travaille avec Mme Michaëlle Jean à présent : nous n'arrivons pas à trouver suffisamment de francophones pour des opérations comme celles du Mali ou de la Centrafrique, et ce à tous les niveaux. Cela vaut pour les policiers, mais aussi les militaires, notamment de haut niveau. À plusieurs reprises, j'ai eu besoin d'un général africain francophone ayant le nombre d'étoiles suffisant et bénéficiant d'une certaine expérience. Eh bien, je n'en ai pas trouvé !

À part le Sénégal ou, ici et là, un général de corps d'armée a eu un parcours spécifique, la ressource est très rare. Je sais qu'on y travaille du côté des ministères de la défense et des affaires étrangères, mais c'est un chantier de longue haleine.

Enfin, je tiens à signaler à quel point nous apprécions l'effort de la France - et je dois dire que cela me rend fier, lorsque des décisions sont prises concernant le Mali ou la Centrafrique, de voir la contribution de l'armée française à la FINUL, mission si importante dans un Liban qui reste pour le moment dans l'oeil du cyclone, face aux catastrophes qui se multiplient dans son environnement. C'est presque miraculeux, mais il est très important que la FINUL continue à assurer le rôle qui a toujours été le sien. Tout le monde y attache la plus grande importance.

La France a un mode d'intervention spécifique aux Nations unies. Ce sont souvent des interventions à titre national, mais couverte pas un mandat du Conseil de sécurité, coordonnées avec les activités des Nations unies. C'est une formule qui a montré qu'elle fonctionnait bien, et l'on va continuer à travailler dans cet esprit.

J'ai, quant à moi, beaucoup oeuvré pour aussi renforcer la relation avec l'Union européenne et l'OTAN. Nous avons eu, la semaine dernière, une journée de consultations avec l'OTAN, et je puis dire que l'on progresse là aussi. Je crois que l'on va continuer à avancer avec ces grands partenaires.

Il n'en reste pas moins que l'Union africaine constitue un partenaire incontournable, car c'est sur ce continent que se font 80 % de nos opérations. C'est parfois un peu compliqué, mais je pense que l'on progresse néanmoins. Nous allons accueillir l'Union africaine à New York la semaine prochaine durant quarante-huit heures : on va essayer d'avancer sur tous ces dossiers quelque peu compliqués.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci, Monsieur le secrétaire général adjoint. La parole est aux commissaires.

M. Christian Cambon. - Monsieur le secrétaire général adjoint, merci des précisions que vous avez apportées. Nous sommes fiers de savoir qu'un Français exerce l'une des plus hautes responsabilités au sein des Nations unies, avec tant de difficultés à résoudre.

Je voudrais revenir sur les contributions financières des opérations de maintien de la paix (OMP). C'est un discours que vous aviez tenu à notre délégation lorsque nous vous avions rencontré à New York. Quand on regarde la répartition des contributions, on s'aperçoit qu'un certain nombre de pays font beaucoup d'efforts - États-Unis, Allemagne, Japon, qui n'est paradoxalement pas membre du Conseil de sécurité - alors que d'autres grands pays qui jouent sur cette scène un rôle important, comme la Russie, retardent leurs paiements, ou ne font manifestement pas partie des plus gros contributeurs. La Chine elle-même doit contribuer moins que la France - de l'ordre de 5 %...

M. Hervé Ladsous. - Cela a changé.

M. Christian Cambon. - Je voudrais quelques précisions sur la manière dont les choses s'organisent, car il est évident que la multiplication des foyers d'agitation et de déstabilisation risque d'entraîner à l'avenir un plus grand nombre d'opérations. Comment allez-vous faire face à ce financement ? Ne faut-il pas procéder à une réforme du mode de contribution, notamment des principaux grands pays ?

Par ailleurs, on reproche souvent à l'ONU d'être absente des conflits majeurs qui occupent l'actualité. Je pense à tout ce qui se passe en Syrie. Croyez-vous qu'un jour une OMP viendra prendre le relais lorsqu'une solution politique sera envisagée et lorsque les armes se seront tues ?

M. Jacques Gautier. - Monsieur le secrétaire général adjoint, merci pour cette présentation globale. Je salue votre engagement en faveur de la performance des unités engagées dans les OMP, ainsi qu'une certaine fermeté et le fait que vous plaidiez en faveur d'une politique du renseignement, sans laquelle ces OMP ne peuvent être efficaces.

Je voudrais vous poser trois questions.

Nous sommes en train de réaliser un rapport sur une approche globale des opérations extérieures de la France. On se rend compte que le volet onusien est essentiel dans ce cheminement. Voilà pourquoi mes questions sont davantage axées sur l'Afrique du Nord et la bande sahélienne...

Vous avez, en amont, évoqué les initiatives particulières de la France lorsqu'elle souhaite déclencher une OMP. Comment les décisions sont-elles prises, et comment le mandat, le volume et les capacités des forces sont-ils définis ? Le pays demandeur intervient-il dans le cadre de ces opérations, ou est-ce de la totale responsabilité des Nations unies ?

En deuxième lieu, nous constatons une différence dans l'efficacité des OMP. Pardonnez-moi si je suis en désaccord avec ce que vous avez dit, mais autant les retours que nous avons sur la MINUSCA sont très positifs, autant ceux que nous avons sur la MINUSMA sont insuffisants : 47 morts l'an dernier parmi les troupes, faute de protection extérieure. On s'enferme dans les bases, et c'est Barkhane qui doit assurer la sécurité. Cela a encore été le cas il y a quelques jours.

L'un de mes collègues député se trouvait il y a huit jours au Nord Mali. Il est revenu épouvanté par le manque de réactivité et de volonté d'agir des forces de la MINUSMA. Elles n'assurent même pas leur propre sécurité, notamment la nuit, et sont donc victimes de tirs de roquettes ou de mortier, alors qu'il faut qu'elles se donnent de l'air. L'arrivée des drones allemands, semble-t-il, devrait apporter un plus sur la zone, mais le commandement et la qualité des troupes déployées comptent. Or, certains contingents ne sont pas au niveau ! Comme vous, je salue l'engagement européen, l'intervention des Allemands devant légèrement modifier les choses.

Le troisième volet que je désire aborder concerne la nécessité de se protéger soi-même avant de protéger les autres. Envisagez-vous d'aller un peu plus loin dans le maintien de la paix en donnant au moins une capacité de combat rapproché pour assurer sa propre sécurité, ce qui permettra en même temps de désengager l'ensemble des unités présentes sur ces territoires ?

M. Daniel Reiner. - Monsieur le secrétaire général adjoint, je me contenterai d'une seule question, en complément de celles qui vous ont déjà été adressées.

Pouvez-vous nous décrire le processus de mise en place d'une opération de maintien de la paix ? Comment la décision du Conseil de sécurité intervient-elle ? Qu'en est-il de la génération des forces, des choix logistiques nécessaires, et des liaisons avec les forces locales ou sur le terrain, etc. ?

Au hasard, on pourrait prendre la MINUSCA. Il s'agit de la plus récente qui nous intéresse. Nous allons à Bangui dans quelques semaines pour faire un point dans le cadre des opérations extérieures.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Monsieur le secrétaire général adjoint, je voudrais à mon tour vous remercier pour cette présentation qui nous permet de mesurer l'ampleur et la diversité des missions de maintien de la paix assurées par l'ONU.

Comment les OMP s'articulent-elles avec les processus politiques en cours ?

Dans le prolongement des questions abordées par mes trois collègues précédents, vous avez fait référence à la diversité du niveau de formation et des pratiques des troupes engagées. N'y a-t-il pas, lorsque vous êtes amené à intervenir sur un territoire, des prérequis posés entre les différentes troupes et un minimum de formation commune ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Monsieur le secrétaire général adjoint, merci pour ce tour du monde rapide, au cours duquel vous avez rappelé combien les foyers de tension et de guerre sont nombreux.

Je voudrais également vous féliciter pour votre engagement et vous dire combien nous vous soutenons dans cette tolérance zéro concernant le comportement des troupes. Il faut aujourd'hui rassurer les populations locales, qui éprouvent souvent une certaine anxiété au vu de ce qui a pu se passer autrefois.

Je voudrais obtenir deux précisions concernant les questions posées par mes collègues. Quelles sont les motivations des pays qui s'engagent ? J'ai compris que, pour certains, c'était suite aux demandes de soutien de la France, mais qu'est-ce qui peut aujourd'hui motiver certains pays à s'engager s'ils ne l'ont pas fait précédemment ?

En second lieu, on assiste aujourd'hui à des changements radicaux dans les comportements des différentes des forces en présence. Je pense notamment aux groupes terroristes, qui sont très mobiles et aussi très connectés. Comment vous adaptez-vous à ces changements très rapides ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - J'ajoute que vous pourriez peut-être nous dire un mot sur l'intervention de quelques grands pays comme la Russie ou la Chine. Comment se positionnent-ils à propos de ces sujets ?

Mme Nathalie Goulet. - Monsieur le secrétaire général adjoint, ma question peut en quelque sorte se lire de droite à gauche : quels sont vos rapports avec l'Organisation de la coopération islamique (OCI) et ses organisations régionales ?

On voit en effet de plus en plus que les Émirats participent à quelques opérations. Vous avez évoqué des pays francophones, comme le Mali, mais il existe des terrains où il faut aussi parler arabe, et où il est préférable que des gens de cultures connexes puissent être sur le terrain...

Enfin, que pensez-vous d'une force qui interviendrait éventuellement au Yémen, pays qui se trouve dans une situation catastrophique, et de la Palestine, qui a totalement disparu des écrans radars ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Monsieur le secrétaire général adjoint, cela fait trente à trente-cinq ans que je me pose la question de savoir pourquoi le Nord-Kivu, l'Ituri, la vallée de la Rutshuru, aux confins du Rwanda et de l'Ouganda, sont devenues des zones non seulement de non droit, mais de mort permanente alors que, lorsqu'on regarde Lubumbashi, Kisangani, Kananga, Gbadolite, il n'y a pas de raisons à cela - indépendamment de la rivalité que l'on connaît entre Tutsis et Hutus.

Avez-vous une explication sur cette question fondamentale ? On intervient, on essaye de contenir, on recoud, mais on n'évite pas l'éclatement. Certaines forces géostratégiques et géopolitiques vous permettent-elles de comprendre la situation mieux que nous, qui avons crapahuté dans ce beau pays ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Monsieur le secrétaire général adjoint, vous avez la parole.

M. Hervé Ladsous. - M. Cambon a posé une question sur le financement. C'est un sujet qui revient régulièrement à l'ordre du jour de l'assemblée générale, et qui est débattu régulièrement. La clé de contribution est un processus extrêmement compliqué, à la fois technique et terriblement politique, mais le barème vient d'être changé.

Vous serez intéressés de savoir que la Chine est devenue le deuxième contributeur aux opérations de maintien de la paix, passant devant le Japon, qui reste le deuxième contributeur du budget général. Vous le savez, pour les opérations de maintien de la paix, les membres permanents du Conseil de sécurité sont surtaxés et paient 25 % de plus par rapport au barème régulier.

Tout cela change. J'ai connu, il y a vingt ans, la Chine à 1 % du budget des Nations unies : elle est maintenant à plus de 10 %, et ce n'est que justice que de reconnaître l'augmentation de sa richesse.

La Chine, à l'époque de Louis XIV, produisait 30 % de la richesse mondiale. Au moment de la révolution culturelle, dans les années 1970, elle est tombée à 1 %. Elle aspire à remonter sinon à 30 % en tout cas à un chiffre plus en rapport avec la constante historique. Elle est actuellement à 10 % de la richesse mondiale et bientôt à 12 % ou 15 %. Ce sont des tendances de long terme qui se reflètent aux Nations unies - et je crois que c'est une bonne chose.

Allons-nous avoir plus d'opérations à l'avenir ? Je rappelle que nous allons en fermer trois dans les dix-huit à vingt-quatre mois qui viennent, au plus tard. J'ajoute que certains pays nous pressent de réduire rapidement nos missions, voire de les clore. La semaine prochaine, nous allons rencontrer le gouvernement soudanais, qui fait tout pour nous faire croire que le Darfour est une affaire réglée, à l'exception de quelques querelles tribales séculaires, ce qui n'est pas le cas !

Il y a eu, ces deux derniers mois, une offensive énorme de l'armée soudanaise contre le Djebel Marra, au coeur du Darfour, véritable château d'eau de la région, qui est accessoirement la base de repli de ce chef de bande qu'on appelle Abdul Wahid Al-Nour, qui est à la tête d'une des nombreuses armées de libération autoproclamées qui guerroient dans le Darfour. L'armée soudanaise a engagé une division entière dans cette opération, des hélicoptères de combat, des jets, des bombardiers. En l'espace de quinze jours, nous nous sommes retrouvés avec 100 000 réfugiés de plus dans les périphéries du Djebel Marra.

Quoi qu'il en soit, le gouvernement soudanais veut nous convaincre que tout cela est maintenant totalement banalisé, que la situation est rentrée dans l'ordre et que nous n'avons d'autres choix que de rentrer chez nous.

En République démocratique du Congo, le président Kabila nous adore quand cela va mal - je me souviens de la façon dont il m'a embrassé lorsque nous avons battu le M23, il y a deux ans et demi - mais, lorsque les choses vont mieux, il nous demande de partir.

C'est une dialectique compliquée, mais la question est surtout celle des opérations nouvelles. J'ai pris une position très claire : la Syrie, la Libye, le Yémen, à ce stade, ne sont pas des théâtres d'intervention pour les Casques bleus. Pourquoi ? Tout d'abord, il n'existe pas de processus politiques encore confirmé. Une opération de maintien de la paix des Casques bleus n'est pas une fin en soi. Ce sont des outils au service d'une vision politique, d'un projet politique, d'un règlement politique. Tant que celui-ci fait défaut, cela n'aurait pas de sens.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - On voit tout l'intérêt d'une doctrine !

M. Hervé Ladsous. - En effet.

Au printemps 2012, Kofi Annan, qui était chargé du dossier syrien pour les Nations unies, a conçu un schéma selon lequel on devait déployer des Casques bleus observateurs, donc non-armés, ce déploiement devant avoir un effet vertueux sur les différents groupes armés et permettre d'arriver ainsi, petit à petit, à des cessez-le-feu locaux qui, de loin en loin, s'étendraient et se rejoindraient.

On m'a demandé de déployer trois cents observateurs, ce que nous avons fait en un temps record de vingt-sept jours. Au bout de quatre mois, on a tout arrêté, parce que cela ne servait à rien. On s'en est rendu compte dès le début, et c'est un miracle qu'aucun de nos officiers n'a été tué ou gravement blessé.

Dieu sait que le contexte, en 2012, en Syrie, était à cent lieues de ce qu'il est actuellement. On ne parlait pas encore de Daech. On savait qu'Al-Qaïda était présent, mais on trouvait plutôt des groupes de l'opposition syrienne armée, des patriotes malheureusement pour eux peu structurés. On s'est trouvé à plusieurs reprises dans de sales situations.

Ceci est très important. J'ajoute - et c'est un point dont je suis heureux qu'il ait été réaffirmé avec force par le panel d'examen des opérations l'an dernier - qu'une opération des Nations unies n'a pas et ne saurait avoir vocation à être un outil antiterroriste.

On peut être amené à intervenir dans des environnements dans lequel nous sommes exposés aux terroristes, et nous y sommes parfois forcés. On s'y adapte, mais nous n'en sommes pas le fer de lance. Au Mali, le dispositif onusien, naguère constitué de Serval et maintenant de Barkhane, est le fer de lance antiterroriste. Nous sommes là pour essayer d'apporter de l'aide.

L'autre exemple que je mentionnerai est celui de la FNUOD, cette opération que nous menons depuis quarante et quelques années sur les hauteurs du Golan, où il ne se passait rien.

Une fois par an, un chevreau et son berger se perdaient dans les barbelés, et cela donnait matière à un an de rapports. Brutalement, ils se sont trouvés pris dans les combats entre l'armée syrienne et différents groupes armés. Des personnes ont été kidnappées, menacées, des matériels ont été volés. Il a fallu repenser complètement la mission, qui reste pour autant nécessaire, Damas et Jérusalem continuant à nous dire qu'il existe assez de problèmes dans la région pour ne pas avoir en plus le problème du Golan qui revienne sur le devant de la scène. Nous restons donc coûte que coûte, mais ce n'est pas facile. Cela a un prix, et il a fallu s'adapter à beaucoup de choses.

Je persiste donc à dire que les dossiers de la Syrie, de la Libye et du Yémen - même si les problématiques sont différentes - ne sont pas pour nous tant qu'ils n'auront pas évolué de manière significative vers un règlement.

J'aide les envoyés spéciaux en leur prêtant des conseillers militaires, des officiers généraux, mais on n'ira pas plus loin tant qu'on n'aura pas vraiment avancé et que les armes ne se seront pas tues.

Quant à la question du processus de décision, je crois qu'il n'y a que des contextes spécifiques. Il y a tout d'abord le cas d'espèce dans lequel un pays prend une initiative forte pour appeler l'attention sur une situation particulièrement grave. Je crois que la décision de faire intervenir Serval au Mali a participé de ce processus de prise de conscience déclenché de manière volontariste, mais il est aussi du rôle du secrétariat - et du secrétaire général dans certains cas - d'agiter la clochette en disant que ce qui se produit appelle une réaction structurée.

C'est ce qu'on a essayé de faire au Burundi, lorsqu'on a constaté à quel point la situation se dégradait. J'étais au mois de mai à Bukavu. Je me suis dit que si l'on se retrouvait dans un scénario de massacre à grande échelle, même si c'est plus compliqué, personne ne comprendrait que les Nations unies aient vingt mille Casques bleues au Congo, à trente kilomètres, et ne fassent rien à Bujumbura. Sans rien demander à personnes, discrètement, j'ai fait étudier des scénarios dans lesquels, dans des situations extrêmes, on pourrait relocaliser trois ou quatre bataillons de la MONUSCO, au Congo, vers le Burundi, sous certaines conditions.

C'est en dernier ressort aux États membres, et notamment à ceux du Conseil de sécurité, de prendre leurs responsabilités. Là, les choses varient beaucoup. Les États-Unis, par exemple, ont joué un rôle crucial, notamment Mme Power, qui s'est engagée sur le dossier centrafricain, qui a voyagé et qui est revenue en disant que c'était catastrophique et qu'il fallait faire quelque chose. Elle a énormément aidé la France à faire passer politiquement le mandat de ce qui est devenu la MINUSCA.

En revanche, sur le Sud Soudan, qui est un peu la création de l'administration américaine, on n'arrive pas à faire bouger les États-Unis. Ils reconnaissent que c'est bien triste, mais ne voient pas ce qu'ils peuvent faire. En outre, il existe au moins trois ou quatre positions de l'administration américaine. Pour une administration sortante, cela ne facilite pas les choses !

Ce processus est donc composé de différentes initiatives d'États membres, de forces régionales ou du secrétariat, avec une prise de conscience politique et un accord du Conseil de sécurité. C'est tout l'exercice de définition du mandat qui est compliqué. C'est une négociation où chacun pousse les dossiers importants. Nous avons nous-mêmes la possibilité de faire valoir notre vision quand les choses vont trop ou pas assez loin.

Nous instruisons le dossier techniquement. C'est nous qui proposons un volume de forces, un plafond d'effectifs. Au Mali par exemple, lors du renouvellement du mandat, dans un mois et demi, on va redemander un relèvement du plafond parce qu'on a besoin d'incorporer de nouvelles unités.

Et puis, il faut tenir compte de la typologie des contributions qui sont nécessaires, des modalités de l'exercice de génération de forces. On a des principes : normalement, un voisin immédiat ou une zone de crise ne doivent pas être acceptés comme contributeurs de troupes, mais il y a des exceptions. C'est un peu une géométrie au petit point qu'il faut réaliser. Il faut ensuite le faire passer au travers des différents organes parlementaires, notamment financiers.

Le pays hôte n'a pas souvent grand-chose à dire. C'est généralement un pays en crise ou un État en défaillance à peu près complète. On l'écoute, mais on ne lui donne pas nécessairement, à ce stade, voix au chapitre.

On essaye de gérer cela au mieux mais, à partir du moment où les choses se normalisent, il est vrai qu'il faut avoir un dialogue confiant avec le pays hôte, sous peine de voir les choses se compliquer.

La question de la réactivité est essentielle. C'est la raison pour laquelle nous avons différents modèles. En République démocratique du Congo, nous avons créé, il y a deux ans et demi, une brigade d'intervention composée des pays de la Southern African Development Community (SADC) qui, dans le cadre du mandat de la MINUSCO, ont pour mission très spécifique de neutraliser les groupes armés, selon l'expression officielle du Conseil de sécurité, que l'on n'avait jamais utilisée auparavant.

C'est ce qu'on est arrivé à faire avec les M23. Pour les autres groupes de la région, beaucoup plus diffus, c'est plus compliqué, mais on y travaille. Il nous faut des troupes motivées, bien équipées. Je me suis rendu un jour à Pinga, au fin fond du Nord-Kivu. Le colonel sud-africain, probablement descendant de Huguenots étant donné son nom français, m'a présenté un jeune soldat de 25 ans en m'expliquant que c'était le numéro deux mondial du tir de précision militaire, qui parvenait à mettre une balle dans la tête de quelqu'un à 1 700 mètres. C'est parfois nécessaire, il faut bien le dire.

Il est vrai que, dans le cas de la MINUSMA, Barkhane et les Nations unies sont la cible des djihadistes, qui veulent continuer à mener leurs opérations et leurs trafics, y compris le trafic de drogue, et qui nous attaquent donc tous les jours. C'est pourquoi 70 % de nos effectifs sont concentrés sur l'autoprotection. Pour faire changer les choses, on est en train de ramener un bataillon de logistique de combat du Sri Lanka, qui va avoir pour mission de protéger nos convois.

L'une des difficultés réside en effet dans la longueur des chaînes logistiques qui, sur 2 000 kilomètres, comptent une bombe, une mine, un Improvised Explosive Device (IED) tous les quatre kilomètres. Les nuits de pleine lune, ils nous bombardent au mortier, à la roquette tirée à l'aveuglette. C'est pourquoi nous déployons des radars de contrebatterie, des héliostats, ces ballons captifs équipés de batteries de capteurs, de caméras.

On l'a fait pour la première fois l'an dernier, en Centrafrique pour les élections, qui coïncidaient avec la visite du pape. Les services de sécurité du Saint-Siège m'appelaient deux fois par jour. Je leur ai promis l'héliostat trois jours avant la venue du Saint-Père, qui a été très importante politiquement dans le contexte centrafricain. Cette machine nous permet de voir dans tout Bangui ce qui se passe à tout moment. Cela change quelque peu la façon de travailler. C'est un investissement qu'il faut réaliser constamment, car c'est important.

J'ajoute que je participe maintenant tous les six mois à la réunion informelle des ministres de la défense de l'Union européenne. Je leur rappelle que, depuis l'opération Artémis, en 2003, l'une des premières de politique extérieure et de sécurité commune (PESC), il existe un concept de battle groups, ou groupements opérationnels. J'aimerais beaucoup, en tant qu'onusien, qu'un battle group européen soit enfin mis en place, par exemple au profit d'une de nos opérations. On aurait très bien pu choisir d'appeler l'opération de transition en Centrafrique groupement opérationnel.

Cela n'a pas été le cas pour des raisons théologiques, mais je reste très demandeur. C'est en effet ce qu'il nous faut quand il faut aller vite. C'est au début d'une crise qu'il y a le plus de victimes et qu'on peut faire le plus de différences si on est présent tout de suite.

M. Daniel Reiner. - Le pire, c'est qu'ils sont prêts !

M. Hervé Ladsous. - C'est d'autant plus dommage !

De nouveaux pays, comme la Chine, ont connu des évolutions notables. Elle nous fournit pour la première fois une unité de combat au Sud Soudan. J'ai donc pris un général de division chinois comme commandement en second de la force. C'est l'ancien second du renseignement militaire à Pékin. Excellent général à tous égards, il donne toute satisfaction.

Le président chinois, au sommet du maintien de la paix, en septembre dernier, a annoncé que la Chine allait mettre à notre disposition une force de réserve de 8 000 hommes. Par rapport à l'armée populaire de libération, ce n'est même pas 1 % mais, pour nous, c'est énorme ! On essaye donc d'en savoir plus depuis plusieurs mois mais, dans la grande tradition chinoise, l'empereur ayant parlé, il faut ensuite que cela ruisselle jusqu'à la base, ce qui est en train de se produire.

Je pense qu'on va aller de nouveau à Pékin dans deux à trois mois pour en savoir un peu plus, mais l'affichage politique est très fort, comme est très fort l'affichage d'un certain nombre de pays d'Amérique latine, qui sont maintenant demandeurs d'opérations, y compris en Afrique. J'ai trouvé notre escadrille d'hélicoptères d'attaque de Tombouctou au Salvador. C'est paradoxal, mais c'est ainsi, l'engouement est de plus en plus fort. Les gens veulent montrer qu'ils sont engagés et qu'ils assument leurs responsabilités dans la communauté internationale.

Il ne faut pas se dissimuler qu'il existe des motivations financières dans certains pays du tiers-monde, où l'indemnité qu'on verse mensuellement est très supérieure à la solde servie par le pays, mais c'est une réalité.

Pour les pays occidentaux, ce n'est pas du tout le cas, mais je crois que l'altruisme et la volonté de s'engager dans la communauté internationale sont une réalité. Voyez les négociations de pays en Colombie : dès lors que les accords de paix seront conclus et à peu près mis en oeuvre, les Colombiens m'ont informé qu'ils viendront vers nous. Cela m'intéresse, car ils ont une grande capacité et une solide expérience en termes de combats de jungle, d'hélicoptères et de coordination sol-air.

Notre politique consiste à ne pas embaucher sous Casques bleus, dans toute la mesure du possible, des personnes qui seront une source de problèmes, de scandales ou de toutes sortes de critiques. C'est ce que l'on appelle le vetting en anglais. On travaille beaucoup avec le Haut-commissaire aux droits de l'homme pour essayer d'éviter ce genre de situation.

Quant aux autres grands pays, je crois que, parmi les P5, la France est la plus engagée, même si, au sein de l'Union européenne, l'Italie fait davantage en termes de Casques bleus. Sur les cinq pays, la France occupe quoi qu'il en soit la première place - et c'est bien. Les Russes ne font rien. Les Britanniques interviennent marginalement. Ils ont annoncé qu'ils allaient venir au Sud Soudan et en Somalie. On va voir...

Quant aux Américains, pour toute sorte de raisons - juridiques, politiques, doctrines militaires - ils ont très peu de personnes sous Casques bleus, mais nous soutiennent beaucoup de manière latérale, notamment en aidant, au travers de très gros programmes de formation et d'équipement, des contingents africains et asiatiques à se préparer au maintien de la paix.

Ce sont parfois des centaines de véhicules, de blindés, et d'équipements divers qui sont donnés à ces pays. On y gagne avec, en plus, du conseil, du renseignement à l'occasion. Je suis donc assez satisfait de la manière dont cela se passe.

Bien sûr, nous avons des rapports avec l'OCI. Nous nous voyons, nous nous parlons. Le problème vient du fait que nous avons peu de sujets d'intervention pour le moment dans le monde arabe. Il reste les vieilles missions traditionnelles - Liban, Golan, United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) de 1948. Pour le reste, nous serons tributaires des événements politiques. Quand on a déployé cette mission de supervision et d'observation en 2012 en Syrie, c'était parce que la Ligue arabe et l'OCI avaient été incapables de le faire. Elles en avaient discuté abondamment et s'étaient retrouvées le « bec dans l'eau », se retournant du coup vers nous pour nous demander de le faire. C'est ce qui s'est passé. On est donc un peu dans la même situation, même si le chef de la Ligue arabe, le Cheik Nabil Al-Arabi, vient d'être remplacé par Ahmed Aboul Gheit. On va voir quelle va être la nouvelle politique.

La Palestine, ce n'est pas pour nous, vous le savez, Madame la sénatrice. C'est toutefois un vrai problème, tout comme la question des jeunes Sahraouis au Sahara occidental, où le syndrome est le même qu'à Gaza. Ces jeunes n'ont connu que les camps de réfugiés. On a vu, ces jours-ci, une situation difficile entre les Nations unies et le Maroc à propos du Sahara occidental. Le secrétaire général a été profondément scandalisé par ce qu'il a vu à Tindouf. Va-t-il y avoir, là aussi, un processus politique ?

Quant au Nord-Kivu, Monsieur le sénateur, on est conscient du fait que toute cette région des grands lacs a été le théâtre de la première guerre continentale en Afrique. Combien de pays de la région et au-delà sont intervenus, avec des chiffres hallucinants de millions de réfugiés, de déplacés, de tués ? Il y a quinze ans, on parlait de quatre millions de personnes, sans compter les centaines de milliers de femmes violées, les recrutements d'enfants soldats, etc.

Tout cela relève d'un conflit d'intérêts entre des acteurs régionaux. Pour appeler les choses par leur nom, le rôle du Rwanda dans certaines phases de cette crise a été critique. C'est un problème de ressources : comment expliquer que l'Ouganda et le Rwanda, qui n'ont pas de mine sur leur territoire, exportent de l'or, du coltan, dans des quantités loin d'être négligeables ? Tout cela est en fait pillé dans le fond des forêts du Kivu, et ensuite traité et exporté par les pays voisins. Certains groupes armés sont dans des délires ethnico-nationalistes. Ce sont des situations qu'il faut essayer de régler.

Je parlais des rebelles ougandais de l'ADF. Ceux-ci ne sont pas très éloignés de l'Armée de résistance du Seigneur, à ce détail près qu'ils sont musulmans et à présent connectés avec les Shebab somaliens. Cette Armée de résistance du Seigneur est un groupe transnational low tech invraisemblable, qui se déplace à pied et qui resurgit en Centrafrique. Ses membres ne disposent pas de téléphone. On les suit à la trace. Une centaine de troupes spéciales américaines sont sur le terrain depuis trois ans et les piste discrètement. Ils en prennent parfois un. Ces gens kidnappent deux cents enfants, comme en Centrafrique il y a quelques semaines, les endoctrinent et en font des enfants soldats pour les servir dans leurs intérêts, souvent liés au trafic d'or, d'ivoire, et à l'esclavage.

Beaucoup d'interférences donc, mais à l'issue de la récente visite du secrétaire général à Kinshasa, le président Kabila a donné l'ordre que nous reprenions la coopération militaire, après une année de gel. On est en train de lancer des opérations de grande ampleur, et j'espère que l'on va bientôt en voir le résultat.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci beaucoup, Monsieur le secrétaire général. Chacun mesure bien, dans cette commission, la nécessité de disposer d'une organisation multilatérale puissante. Beaucoup de choses se font bilatéralement aujourd'hui, mais le multilatéralisme reste un élément majeur. Même si les dossiers sont très complexes, il faut faire du temps un allié, afin d'essayer de faire progresser les choses.

Nous avons beaucoup apprécié votre intervention, ainsi que la capacité que vous avez à représenter nos intérêts à l'ONU et à y accueillir une délégation de notre commission chaque année. Nous tenons à faire en sorte que notre commission se rende chaque année à l'assemblée générale des Nations unies. C'est une manière pour nous d'apprendre beaucoup de choses, de rencontrer des gens très informés, et de montrer que, dans ce monde manichéen et binaire, le multilatéralisme est un élément stratégique très important, auquel le Parlement est attaché.

La réunion est levée à 12 heures 15