Mardi 5 mai 2015
- Présidence de M. Philippe Bas, président -La réunion est ouverte à 9 heures
Renseignement - Audition de Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission entend Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi n° 2669 (A.N. XIVème lég.) relatif au renseignement (procédure accélérée).
M. Philippe Bas, président. - Je souhaite la bienvenue à Patrick Masclet, qui remplace Jean-René Lecerf et siègera, comme lui, parmi nous.
Nous sommes heureux d'accueillir aujourd'hui Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, pour l'entendre sur le projet de loi relatif au renseignement.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je vous remercie de m'inviter à m'exprimer sur ce projet de loi qui encadre le renseignement et qui, comme tel, a vivement attiré l'attention et soulevé bien des débats dont certains ne sont pas éteints. Ces débats sont utiles car il est bon, sur un tel sujet, que la société assure une vigilance démocratique et qu'elle s'interroge, afin de pouvoir assumer les décisions qui seront prises. Car ces interrogations, ces contestations, doivent nous conduire à améliorer encore les dispositions proposées. Nous devons donner aux services de renseignement les moyens d'assurer la sécurité des Français, en s'adaptant aux nouvelles méthodes et aux nouvelles technologies que les milieux de la criminalité et du terrorisme ont su apprivoiser, tout en préservant les libertés fondamentales des citoyens. C'est à quoi, en ma qualité de garde des sceaux, gardienne des libertés fondamentales, je veille tout particulièrement au sein du Gouvernement. Je crois que ce texte a atteint la bonne mesure, et qu'il reviendra à votre Haute Assemblée de l'améliorer encore.
Ce projet de loi, qui donne un cadre juridique au renseignement, s'est enrichi de divers avis, celui de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), et de celui, très circonstancié, du Conseil d'État. Les associations sont également entrées dans le débat, ce qui a contribué à sa richesse. Le débat à l'Assemblée nationale, enfin, a permis d'améliorer ce texte, qui définit clairement les principes et les finalités du renseignement, détermine ses techniques et, parallèlement, instaure ou renforce le contrôle, qui intervient à plusieurs niveaux : via une autorité administrative indépendante ; sous la responsabilité de l'exécutif, puisque c'est le Premier ministre qui attribue les autorisations ; sous le contrôle juridictionnel, enfin, de notre plus haute juridiction administrative, le Conseil d'État.
Il est évident que les techniques de renseignement sont susceptibles de porter atteinte, ou pour le moins d'altérer l'exercice des libertés individuelles - droit au respect de la vie privée et familiale, inviolabilité du domicile, secret des correspondances... Autant de droits explicitement inscrits dans notre code civil et dans la convention européenne des droits de l'homme dont la France est signataire. Il s'agissait donc de donner aux services de renseignement les moyens d'exercer leur activité tout en les plaçant sous contrôle - ab initio, en cours d'opération et a posteriori - afin de garantir aux citoyens la préservation de leurs libertés.
Ce projet de loi définit donc les finalités du renseignement, il précise les conditions dans lesquelles sont mises en oeuvre les techniques de recueil de renseignement, et celles dans lesquelles les informations sont collectées, conservées, puis détruites. Le contrôle des activités de renseignement sera assuré, ab initio, par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement chargée d'émettre un avis à destination du Premier ministre, auquel il reviendra de prendre la décision d'autoriser le recueil de renseignement. Cet avis préalable ne sera pas requis dans les situations d'urgence absolue, mais la commission devra être informée et pourra réagir. Si la commission considère soit que le fait qu'il ait été passé outre à son avis, soit que les conditions dans lesquelles le Premier ministre autorise le recours à des techniques de renseignement pose problème, elle peut formuler les recommandations à l'attention du Premier ministre et saisir le Conseil d'État. Le Conseil d'État peut, quant à lui, décider l'annulation d'une technique de renseignement et la destruction des données collectées mais également prévoir une indemnisation des personnes concernées. Des magistrats du Conseil d'État seront habilités secret défense et auront donc directement accès aux documents classés - c'est une nouveauté et un incontestable progrès. Cela supposera néanmoins un aménagement de la procédure du contradictoire dans les recours juridictionnels devant le Conseil lorsque les pièces seront classées secret défense. Le Conseil d'État, s'il constate une infraction, pourra saisir le juge pénal, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale.
Les professions protégées, dépositaires de secrets - secret des sources pour les journalistes, secret de la défense pour les avocats, secret de l'enquête, de l'instruction et du délibéré pour les magistrats, sans oublier les parlementaires - font l'objet d'une procédure protectrice que le Gouvernement avait prévu d'introduire dans la loi mais qui n'était pas prête au moment de l'examen du projet par le Conseil d'État, et nous avons donc préparé un amendement, adopté à l'Assemblée nationale.
Le projet de loi introduit également un fichier judiciaire des auteurs d'infractions terroristes, le FIJAIT, qui permettra de répertorier les personnes qui font l'objet d'une condamnation ou d'une mise en examen pour fait de terrorisme. Celles-ci auront l'obligation d'informer tous les trois mois les autorités de police ou de gendarmerie de leur domiciliation et de tout projet de déplacement à l'étranger. Les informations seront conservées dix ans pour les personnes majeures, cinq ans pour les mineurs.
Il est un sujet qui concerne particulièrement le ministère de la justice, celui du renseignement pénitentiaire. C'est un service que nous avons, depuis 2012, renforcé. Au niveau de l'administration centrale, ses effectifs sont passés d'une dizaine en 2012 à seize aujourd'hui. Dans les directions régionales, ils sont passés de dix en 2012 à 68 aujourd'hui et doivent atteindre 80 en 2016. Dans les établissements pénitentiaires, ils sont passés de 45 en 2012 à 75 aujourd'hui et atteindront 89 en 2016. Au total, le renseignement pénitentiaire, qui comptait 72 agents en 2012, en compte 159 aujourd'hui et en comptera 185 en 2016. En 2014, nous avons restructuré le renseignement pénitentiaire sur l'ensemble du territoire, et avec le plan antiterroriste de janvier 2015, nous avons diversifié ses compétences. Le renseignement pénitentiaire travaillait sur un fichier que j'ai fait soumettre à la CNIL après avoir découvert qu'il ne l'avait pas été. Il est désormais en cours de validation après prise en compte des observations de la CNIL.
Aux termes du décret de 2008, le renseignement pénitentiaire a pour mission de veiller à la sécurité des établissements et de mener, par conséquent, la surveillance nécessaire pour éviter les évasions et assurer la sécurité au quotidien. Depuis 2005, il est également chargé d'assurer une surveillance sur la radicalisation et transmet les informations recueillies aux services de renseignement spécialisés.
Nous avons également renforcé les relations avec le ministère de l'intérieur. Bien qu'elles soient très régulières, nous avions observé, dès 2013, qu'elles n'avaient guère d'effet au niveau du renseignement spécialisé et surtout que les services pénitentiaires manquaient d'un retour d'informations sur les signalements effectués. Depuis le début de l'année 2015, un directeur pénitentiaire a été intégré, à mon initiative, au sein de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT). L'administration pénitentiaire participe aux réunions hebdomadaires de l'UCLAT ainsi qu'aux réunions des états-majors de sécurité départementaux. Avec les services spécialisés du ministère de l'intérieur, nous avons signé un protocole qui facilite et formalise les échanges d'informations. J'ai en outre cosigné, avec le ministre de l'intérieur, trois circulaires destinées à faciliter la mise en oeuvre des mesures décidées par le Gouvernement, et notamment le plan interministériel de lutte contre la radicalisation d'avril 2014.
Nous avons diversifié les compétences du renseignement pénitentiaire, en mettant en place une cellule de réflexion composée de personnels pénitentiaires, de chercheurs et de spécialistes des questions internationales, ainsi qu'une cellule de veille, composée d'analystes chargés d'assurer une vigilance sur les réseaux sociaux. Nous recrutons également des interprètes et des traducteurs et nous mettons en place des équipes légères de fouille.
Telle est l'action que nous avons d'ores et déjà engagée. Dans le cadre de ce projet de loi, il est envisagé de donner au renseignement pénitentiaire la possibilité de mettre en oeuvre des techniques de renseignement au même titre que les services spécialisés. Comme vous le savez, j'ai plaidé, à l'Assemblée nationale, pour éviter que le ministre de la justice ne devienne, au même titre que les ministres de l'intérieur et de la défense, commanditaire de telles techniques dans les établissements pénitentiaires. Je souhaitais au contraire voir stabilisées et formalisées dans la loi - via l'article 12, supprimé en commission et en séance - les modalités selon lesquelles les services de renseignement spécialisés interviennent dans les établissements pénitentiaires ainsi que les relations entre ces services et le renseignement pénitentiaire.
Les raisons de mon opposition à voir le ministère de la justice devenir commanditaire de techniques de collecte de renseignement dans les établissements sont de deux ordres. Elles tiennent à une position de principe et à un souci d'efficacité. Alors qu'il est déjà si délicat de trouver, dans ce texte, la bonne mesure entre les moyens et missions dévolus aux services de renseignement et les indispensables garanties à apporter aux citoyens qui craignent que leurs libertés fondamentales ne se trouvent saisies dans un recueil massif de renseignement, il est bon que la justice apparaisse clairement comme l'institution chargée d'assurer le contrôle juridictionnel. Mettre le ministère de la justice, dans le même temps, en situation de commanditer la mise en oeuvre de techniques de renseignement, dont certaines sont particulièrement intrusives, introduirait une confusion. Telle est ma position de principe. Quant à la question de l'efficacité, elle se pose au regard des missions du renseignement pénitentiaire qui, chargé d'assurer la sécurité des établissements, collecte, à ce titre, des informations : il peut ouvrir les correspondances, intercepter des conversations sur les téléphones autorisés, repérer les téléphones interdits et les faire saisir, contrôler les ordinateurs - autorisés depuis 2003 mais sans accès à internet. Je souhaitais, et tel était le sens de l'article 12, que tous ces contrôles puissent se faire en temps réel, par intrusion pendant l'usage de ces moyens de communication plutôt que par un contrôle ex post sur le matériel saisi. Or, le texte tel qu'il va ressortir de l'Assemblée nationale, qui permet au renseignement pénitentiaire d'user de techniques plus intrusives, pose un certain nombre de questions. Il est clair, tout d'abord, que rien n'interdit aux services de renseignement spécialisés d'intervenir dans les établissements pénitentiaires, qui ne sont pas des zones de non droit échappant à l'autorité de l'Etat. Il est tout aussi clair, ensuite, que les détenus ne sont pas déconnectés de l'extérieur. Si l'on veut être efficace, on ne saurait se contenter d'une surveillance purement interne : il faut suivre, également, les relations avec l'extérieur, via la correspondance, les visites, les sorties. Se pose, de surcroit, le problème des procédures : les services pénitentiaires devront établir une demande d'autorisation de surveillance, mais ils ne pourront le faire que sur le fondement de ce qu'ils savent des détenus, sur leurs antécédents judiciaires et pénitentiaires. C'est beaucoup plus restreint que les informations dont peuvent disposer les services de renseignement spécialisés. À supposer que la demande soit validée sur la base des seuls éléments dont dispose l'administration pénitentiaire, comment procèdera-t-on au recueil ? Si l'on autorise le renseignement pénitentiaire à user de telles techniques de recueil, il faut lui en donner les moyens : des effectifs au moins doubles de ceux que nous avons prévus, une plateforme de recueil de renseignements, des moyens techniques... J'ajoute que l'on ne peut exploiter les renseignements collectés que via des bases de données : la question de la conservation de ces données se pose de la même manière qu'ailleurs. Pour toutes ces raisons, j'estime qu'autant il est souhaitable de continuer à renforcer le renseignement pénitentiaire, comme nous avons déjà entrepris de le faire, autant il faut éviter de le transformer en un « sous-service » de renseignement spécialisé, au risque de nuire à la qualité du travail effectué. Telles sont les réflexions que je soumets à la sagacité du Sénat, que je sais particulièrement sensible à ces questions.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de ces éclairages et souhaite, comme rapporteur, vous poser quelques questions. Il n'est pas souhaitable, avez-vous dit, que le ministère de la justice soit « commanditaire » de techniques de surveillance. À quoi vous ajoutez que vous doutez que le renseignement pénitentiaire puisse être un « opérateur » efficace, sachant que la surveillance des détenus ne peut se limiter à ce qui se passe à l'intérieur des établissements.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Tandis que le renseignement spécialisé peut aussi agir à l'extérieur.
M. Philippe Bas, président. - Il est important de ne pas donner le sentiment, dans ce débat, qu'un détenu jouirait d'un droit particulier qui l'exempterait de faire l'objet de certaines techniques de surveillance auxquelles tout autre citoyen peut être soumis. Il est donc bon que vous ayez clairement rappelé que la DGSI peut intervenir dans les établissements pénitentiaires et assurer tout à la fois, dans un continuum, une surveillance sur l'environnement extérieur touchant aux détenus.
Ce que vous ne souhaitez pas, c'est que le ministère de la justice soit commanditaire et puisse demander, par exemple, la sonorisation d'une cellule sur le fondement de renseignements qui peuvent au reste déborder les seuls antécédents judiciaires et toucher aux relations qu'il aurait avec l'extérieur. Cela pose peut-être un problème, puisque la surveillance quotidienne qu'exerce l'administration pénitentiaire dans les établissements lui permet d'être la première informée de relations qui pourraient inquiéter. Autant nous pouvons être sensibles à vos arguments, autant il ne faudrait pas en arriver à une situation où les détenus passent plus facilement au travers des mailles du filet du renseignement que les citoyens ordinaires. Il y a peut-être un moyen terme à trouver entre la position retenue à l'Assemblée nationale et le laisser faire. C'est là une question fondamentale, et qui a pris de l'écho dans le débat public.
Vient ensuite la question des professions protégées. Je me demande si vous êtes satisfaite de la rédaction retenue à l'Assemblée nationale, dont j'avoue qu'elle ne me paraît pas apporter grand-chose puisqu'elle ne fait que mentionner ces professions, sans limiter en rien les pouvoirs dévolus aux services en charge du renseignement. Je ne veux pas dire par là qu'il faudrait nécessairement les limiter, mais qu'il ne me paraît pas de bonne facture législative que d'introduire ainsi une disposition qui n'est guère qu'un faux semblant.
Ma troisième question porte sur le FIJAIT, le fichier judiciaire des auteurs d'infractions terroristes, qui permettra non seulement de conserver les noms des personnes condamnées mais de leur imposer, une fois leur peine purgée, une forme de « contrôle judiciaire » pendant dix ans. Et pour faire bonne mesure, une rétroactivité est prévue, dans une rédaction sur la constitutionnalité de laquelle je m'interroge. Une personne qui aurait été condamnée pour « des faits liés au terrorisme » - l'expression est vague - il y a trente ans, qui aurait purgé sa peine et serait sortie de prison il y a vingt ans se verrait astreinte, pour les dix ans à venir, aux mêmes contraintes qu'une personne qui viendrait de purger sa peine. Il y a là un problème d'égalité de traitement qui mériterait d'être examiné. Mais peut-être ne suis-je pas fondé à m'inquiéter ?
Le texte comporte une disposition sur la protection juridique des agents : lorsque des faits sont commis hors du territoire national à des fins strictement nécessaires à l'accomplissement d'une mission par un agent des services spécialisés et que ces faits, portés à la connaissance du procureur de la République, paraissent susceptibles de constituer une infraction, ce dernier doit en informer le ministre dont relève l'agent aux fins de recueillir son avis préalablement à tout acte de poursuite. Je m'interroge. À quoi sert cette demande d'avis ? Dans quelle mesure liera-t-elle le procureur de la République en cas de poursuites ? Le diable est dans les détails, et nous souhaiterions être éclairés sur cette disposition dont vous n'êtes certes pas l'auteur, puisqu'elle a été introduite à l'Assemblée nationale, mais dont il me semble que vous ne pouvez pas vous désintéresser.
Une dernière question enfin : la CNCTR comportera trois conseillers d'Etat et trois conseillers à la Cour de cassation, dont j'ai cru comprendre qu'ils lui seraient affectés à plein temps. Ces deux institutions agréent-elles à ce détachement de tant de hauts magistrats pour produire des avis ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Aura-t-on de même six parlementaires affectés à plein temps à cette commission ?
M. Jean-Jacques Hyest. - C'est totalement déséquilibré.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce que l'on entend sur les ondes et ce qu'on lit dans la presse suffit à nous faire comprendre que nous serons très attendus sur ce texte qui suscite, comme cela est naturel, un vaste débat. Beaucoup pensent, et j'aimerais qu'on leur donne raison, que le Sénat saura trouver un équilibre entre les nécessaires exigences de sécurité - et ceux qui parmi nous ont siégé à la délégation parlementaire au renseignement et ont côtoyé de près les services ont sans nul doute à coeur de leur rendre hommage, car leur tâche est ardue, et de leur donner les moyens et la sécurité juridique nécessaires - et les libertés fondamentales, auxquelles nous sommes tous profondément attachés. Nous devons tenir ensemble ces deux exigences, qui ne sont pas contradictoires mais qui appellent une bonne articulation.
Je m'attacherai ici au renseignement pénitentiaire. J'ai suivi de près ce qui s'est passé à l'Assemblée nationale et comprend parfaitement, madame le garde des sceaux, votre position. Le ministère de la justice a, assurément, une spécificité et ce qui figure à l'alinéa 17 de l'article premier est, de fait, problématique. La commission d'enquête que nous avons menée sur la lutte contre les réseaux djihadistes défend des positions proches de celle que vous nous avez exposée. Nous avons constaté, en nous rendant à Fleury-Mérogis, la plus grande prison d'Europe, que le « service de renseignement » de cet établissement est constitué en tout et pour tout de deux personnes, un agent qualifié en matière de renseignement et un surveillant pénitentiaire. Si le service est bien intégré dans l'établissement, cet effectif n'en est pas moins insuffisant. Vous nous avez indiqué que les effectifs ont beaucoup augmenté depuis 2012 et vous avez parlé de 185 agents en 2016. Quel est, cependant, le statut de ces nouveaux personnels ? Je vous suis parfaitement lorsque vous dites qu'il faut éviter de transformer les surveillants pénitentiaires en agents de renseignement, ou de les laisser percevoir comme tels : ce serait mettre en cause et la déontologie du métier et la capacité de ces agents à assurer un travail de qualité. Si 185 personnes doivent être affectées au renseignement pénitentiaire, il faudrait qu'elles y soient vouées, et restent bien distinctes des surveillants pénitentiaires. Ce sont là deux fonctions différentes. Le ministère de la justice et ses personnels ne doivent pas être considérés comme une instance de renseignement au même titre que celles qui relèvent du ministère de l'intérieur ou de la défense : je ne peux que vous suivre dans cette logique.
M. Jean-Yves Leconte. - Je suis très mal à l'aise sur le fondement même de ce projet de loi. Les services de renseignement sont par définition secrets ; si l'on doit cadrer leur fonctionnement de la même manière que l'on cadre n'importe quelle administration, on risque d'en limiter l'efficacité sans pour autant apporter de garanties quant aux libertés - comme en témoignent assez les dispositions de ce texte.
A bien des égards, les pouvoirs ici dévolus aux services de renseignement sont largement supérieurs à ceux qui sont reconnus aux juges d'instruction antiterroristes. Comment accepter des mesures qui peuvent concerner tous les citoyens et qui ne pourront être tempérées que par une petite commission dépourvue des moyens nécessaires ?
J'ai les mêmes interrogations sur les professions protégées. Pour les avocats, par exemple, le texte ne prévoit même pas une information du bâtonnier. Aucune des dispositions minimales prévues dans le cadre d'une procédure judiciaire n'est ici reprise.
Sur le renseignement pénitentiaire, le Défenseur des droits, Jacques Toubon, ne nous a pas dit autre chose que vous. Les prisons sont des cocottes minute ; si l'administration pénitentiaire fait partie de la communauté du renseignement, ce sera intenable, a-t-il plaidé. Mais est-il logique, compte tenu de l'évolution des techniques, d'accepter que des moyens soient donnés aux services de renseignement pour assurer la sécurité dans l'ensemble du pays et qu'on les refuse à l'administration pénitentiaire ? Cela serait difficile à tenir dans les prisons, objectez-vous ? J'élargis l'objection : cela sera difficile à tenir non seulement dans les prisons, mais dans la société toute entière, et il sera difficile de convaincre qu'avec une loi pareille, on va assurer la sécurité. En adoptant ce type de démarche, on construit une société qui deviendra défiante à l'égard de toute autorité. C'est tout le contraire de ce qu'il faut faire si l'on veut construire une société sûre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis sceptique quant à l'efficacité de ce projet de loi, qui présente de surcroît le grave inconvénient d'écorner les libertés publiques. L'exigence prioritaire ne me semble pas de renforcer les moyens d'investigation des services, mais bien plutôt leurs moyens d'exploiter les renseignements dont ils disposent. Nous avons tous en tête les deux malheureux exemples récents : tant les terroristes qui sont passés à l'acte que celui qui, plus récemment, s'est auto-neutralisé étaient connus des services, qui n'ont, pour autant, rien vu venir.
Plus largement, je ne pense pas qu'une réponse purement policière et judiciaire suffise à obvier la dérive terroriste actuelle, qui témoigne d'un délitement profond de notre société. La Nation devient invisible à ceux qui la composent. À quoi un jeune, qu'il soit psychologiquement fragile ou tout simplement idéaliste, peut-il s'identifier ? À notre Nation française en voie de dissolution dans une Europe au destin pour le moins incertain ? À quelles valeurs peut-il se raccrocher ? Devenir plus compétitif ? Alors même qu'il sait que son destin sera plus ou moins comparable à celui de ses parents ? Et ce ne sont pas les prêches dans les classes sur les valeurs de la République, annoncés par la ministre de l'éducation nationale, qui changeront la donne. Car le problème, c'est l'adhésion du coeur. Comment rendre sensible au coeur une certaine idée de la Nation, comme disait le général de Gaulle ?
Je sais que le chemin est long, mais ce que je reproche à ce texte, c'est qu'il n'entreprend même pas de s'y engager. Il faut, bien sûr, prendre des dispositions techniques, mais on ne saurait couper cette exigence de ce qui fait véritablement le fond du débat : comment fait-on société ?
M. Jacques Mézard. - Ce texte n'est pas autre chose, en réalité, que la légalisation du braconnage appliquée au renseignement. Nous ne sommes pas des enfants de coeur : nous savons qu'un certain nombre de ces méthodes sont déjà utilisées. La vraie question est celle du contrôle. Dans une Nation qui se targue, parfois à juste titre, d'être le pays des droits de l'homme, ce texte pose des problèmes de fond, que vous tentez de résoudre en créant une autorité administrative indépendante de plus. Au reste, il est en soi assez original d'accoler le mot « indépendante » à l'expression « autorité administrative »... Et c'est pourtant ce que l'on ne se prive pas de faire depuis des années, que le gouvernement soit de gauche ou de droite.
Je ne pense pas que les propositions faites pour contrôler l'action du Gouvernement soient suffisantes. Pourquoi, tout d'abord, s'en remettre au Conseil d'État plutôt qu'à la Cour de cassation, juge des libertés ? Quant à la commission de contrôle, on nous dit qu'elle aura les moyens de jouer son rôle parce que sa composition sera pluraliste - ce qui signifie simplement que les deux partis dominants y occuperont le terrain.
M. Jean-Jacques Hyest. - Et la parité par-dessus le marché !
M. Jacques Mézard. - À cela je n'ai rien à redire.
Je relève, en revanche, que le président de la commission sera nommé par le Président de la République.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les commissions parlementaires compétentes ne seront plus consultées.
M. Jacques Mézard. - Il y a là une dérive. J'ajoute que cette commission fixe son règlement intérieur, qui déterminera les conditions dans lesquelles un de ses membres pourra encourir des sanctions. Que l'État assume ses responsabilités, sous le contrôle du Parlement, voilà qui semblerait normal en matière de renseignement. Mais confier cette mission à une autorité administrative pseudo indépendante ne l'est pas.
Sur les professions réglementées, je souscris à ce qui a été dit. Le texte n'apporte aucune garantie réelle.
Autant il est nécessaire d'être efficace dans la lutte contre le terrorisme, en particulier, comme on l'a souvent dit ici, dans la surveillance sur internet, autant il est indispensable, ce faisant, d'assurer le respect des libertés fondamentales. Dans une république comme la nôtre, ces deux exigences ne sont pas antagonistes. Mais l'on se rend bien compte qu'en fonction des alternances, les positions de certains changent.
M. François Zocchetto. - On peut, de prime abord, se féliciter que ce texte donne une base légale à des pratiques qui ont déjà largement cours, voire d'en permettre un usage plus intense. Mais la question, récurrente, de la relation entre l'ordre administratif et l'autorité judiciaire trouve ici une nouvelle fois à se poser. Ce texte ne va-t-il pas retarder systématiquement l'intervention du parquet antiterroriste dans les procédures ? Dès lors que l'on donne une base légale à toute une série de pratiques, pourquoi le magistrat interviendrait-il ? Comme l'a justement fait observer Jacques Mézard, la base légale se trouve placée sous contrôle administratif, et, dans bien des cas, sous l'autorité du Premier ministre. On est bien loin des pratiques qui prévalent dans les procédures judiciaires. Une autre façon de procéder était possible, consistant, comme cela a été fait dans d'autres textes, à étendre ou adapter les pouvoirs du parquet et des juges d'instruction en la matière.
À partir du moment où toute la procédure en amont est placée sous le contrôle de l'ordre administratif - la plus grande part du contrôle étant assurée, de surcroît, non par le Conseil d'État mais par une commission de contrôle dont on mesure mal ce que sera son fonctionnement et quels seront les droits et obligations qui y seront attachés, ne risque-t-on pas des conflits de compétence entre la procédure amont et les procédures purement judiciaires qui pourraient être engagées par la suite ? Je crains qu'au motif de sécuriser ces procédures judiciaires, on n'en vienne à les fragiliser.
Mme Cécile Cukierman. - L'ambition de ce texte, telle que nous l'ont présentée le Président de la République et le Premier ministre, est de combler les failles qui pouvaient exister dans l'arsenal destiné à contrer les menaces, notamment terroristes, pesant sur notre pays et nos ressortissants. À mesure qu'il a pris forme, des inquiétudes se sont de plus en plus vivement exprimées sur la préservation de nos libertés individuelles et collectives. Quels garde-fous peuvent être mis en place, madame la garde des sceaux, pour y remédier ? On nous dit que tout citoyen pourra saisir la commission nationale de contrôle. Mais encore faut-il qu'il sache qu'il est surveillé ! Comment espérer beaucoup de transparence sachant qu'un service de renseignement fonctionne, par définition, dans le secret ?
J'en viens aux services pénitentiaires. Autant je rejoins Jean-Yves Leconte dans la première partie de son propos, autant je ne puis le suivre là-dessus. Il faut se garder de tout mélanger. Comme nous avons eu l'occasion de le constater sur le terrain, le lien entre les détenus et les surveillants pénitentiaires est complexe et fragile. Ce n'est pas en coupant les fils ténus sur lesquels il repose que l'on assurera la sécurité dans les prisons. Il n'en va pas autrement ailleurs. Songerait-on à demander aux enseignants, aux assistantes sociales, de se faire agents de renseignement ? Ils peuvent certes être amenés à témoigner dans une enquête judiciaire, mais c'est autre chose. Il faut maintenir chacun dans son rôle, quitte à développer un service de renseignement en prison : ce n'est pas parce que c'est un lieu fermé que rien n'y pourrait entrer.
Dernière préoccupation, enfin, qui a peut-être déjà été évoquée, mais j'avoue que la séance publique d'hier s'étant terminée à trois heures du matin, j'ai manqué le début de cette réunion - ce qui m'incline à penser que la diligence du président Larcher à réformer nos modalités de travail mériterait d'être mesurée à l'aune de nos capacités de résistance intellectuelle et physique. Quid de la recommandation de la CNIL d'ajouter au droit à la protection de la vie privée et au secret de la correspondance la protection des données personnelles ?
Mme Catherine Tasca. - Je partage totalement votre analyse, madame le garde des sceaux, sur l'article 12, et votre souci de maintenir la distance entre la fonction très spécifique de la justice et le monde du renseignement. Le ministère de la justice n'est pas une administration comme une autre. Nous avons confiance dans la justice de notre pays, et cette confiance doit être préservée.
À entendre les débats soulevés par ce texte et par sa discussion à l'Assemblée nationale, j'ai le sentiment que l'on perd parfois de vue la gravité de la menace terroriste. Nous ne sommes pas dans une situation ordinaire. Mais le problème, pour mener l'action publique, est que nous restons très ignorants sur cette menace. Personne n'est capable de dire d'où vient cette montée, urbi et orbi, du terrorisme. Nous sommes dans une situation d'urgence, il ne faudra pas le perdre de vue dans nos débats.
Il est vrai que dans tous les domaines, concilier impératifs de sécurité et préservation des libertés publiques est très difficile. Mais ce qui est en jeu dans la confrontation avec cette nébuleuse du terrorisme, c'est aussi l'existence de l'État, sa force, sa capacité à mener une action utile aux citoyens. Il faut le garder présent à l'esprit.
Je n'ai pas une confiance aveugle dans l'efficacité de ce texte. Ce n'est qu'un pas, et sans doute faudra-t-il y revenir. Mais nous devons considérer que cette menace terroriste est nouvelle, dans un monde nouveau, marqué par des fractures sociales réelles et par l'évolution de technologies que personne ne peut prétendre maîtriser. Voilà deux décennies que nous voyons se développer les usages de l'Internet sans savoir comment les réguler conformément à nos principes et à nos lois.
Si ce texte est imparfait, il n'en faut pas moins lui donner le maximum de chances d'aboutir et de nous éclairer, grâce au recueil de renseignement, sur ce qui travaille en profondeur notre société, et d'autres, au point que des gens s'engagent dans la voie du terrorisme. Si nous prenons au sérieux cette menace et la nécessité de faire progresser la fonction de renseignement, il faudra s'en donner les moyens, dans le débat budgétaire, faute de quoi tout restera lettre morte.
M. Philippe Kaltenbach. - Je veux profiter de votre présence, madame la ministre, pour vous adresser quelques-unes des questions que se posent mes concitoyens, inquiets, et que je veux rassurer en leur apportant les bonnes réponses. Car je suis favorable à ce texte, qui assure déjà un bon équilibre entre sécurité et liberté, et pourra encore être enrichi par la navette. Je ne doute pas que le Sénat y contribuera.
La commission de contrôle est indispensable, mais ses avis seront-ils systématiques ? Que se passera-t-il si, en cas d'avis négatif, le Premier ministre passe outre ?
Beaucoup s'interrogent sur le contrôle juridictionnel. J'ai cru comprendre que c'était le Conseil d'État qui assurera ce contrôle en tant qu'autorité juridictionnelle. Pouvez-vous préciser la procédure ?
Parmi les missions des services de renseignement telles qu'elles figurent à l'article premier du texte figure « la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions ». Il serait utile de préciser le sens de cette proposition, qui a pu susciter la polémique, certains estimant que pourraient être visés des formations monarchistes ou des groupes anarchistes. Il serait bon d'exprimer clairement, peut-être en précisant que sont seules visées les « atteintes violentes », qu'il ne s'agit pas d'empêcher quiconque de contester la forme républicaine des institutions, à laquelle tous les partis parlementaires sont au reste attachés - ce qui veut dire qu'aucun ne saurait se présenter comme le seul parti républicain...
Pourriez-vous enfin préciser, toujours afin de rassurer, ce qu'il faut comprendre par les intérêts économiques, industriels et scientifiques « majeurs » de la France ?
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Je vais tenter de répondre aussi précisément que possible à cette série très dense de questions, sur lesquelles nous reviendrons immanquablement en séance.
L'ajout du ministère de la justice à l'alinéa 17 de l'article premier fait de ce ministère le commanditaire de techniques qui, pour certaines d'entre elles, peuvent être très intrusives, et qui supposent que le renseignement pénitentiaire soit opérationnel pour les mettre en oeuvre. J'estime que pour le bon équilibre de l'État de droit, auquel sont attachés tous les partis républicains, les missions respectives des ministères de l'intérieur, de la défense et de la justice doivent être claires. Le ministère de la justice assure une mission constitutionnelle. Il apporte à l'ensemble des citoyens l'assurance que quels que soient les impératifs opérationnels de sécurité, l'institution judiciaire est la garante de leurs libertés fondamentales. Si l'on ajoute à cette mission le recueil de renseignement, on sème la confusion et l'on altère la garantie donnée au citoyen. Tout un chacun peut être pris par mégarde dans ce processus de recueil de renseignement : l'institution judiciaire doit être un garant.
Il est vrai, comme vous l'avez dit, monsieur le président, qu'il serait paradoxal que les détenus soient moins surveillés que les autres citoyens. Il faut lever toute équivoque à ce sujet, et c'est bien pourquoi je rappelle que les établissements pénitentiaires ne sont pas des lieux fermés aux services de renseignement, qui y interviennent d'ailleurs, notamment en opérant, après autorisation de l'actuelle Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), des interceptions de sécurité sur les téléphones portables - car il y en a, en prison, en dépit de l'interdiction. Ces services doivent pouvoir aller plus loin ; ils doivent pouvoir sonoriser, mettre en place, dans les établissements, les techniques qu'ils utilisent ailleurs. Si c'est le renseignement pénitentiaire qui doit se charger de cette surveillance, cela signifie que l'on change ses missions : il faudra modifier le décret qui les définit. Il faudra aussi lui donner des moyens - des effectifs spécialisés, des plates-formes d'écoute et des outils techniques de toutes sortes. Se posera, également, la question des relations à l'intérieur de l'établissement. Jean-Pierre Sueur m'interroge sur le statut des personnels du renseignement pénitentiaire. Il faudra veiller à ce que ceux qui collectent et traitent le renseignement ne soient pas identifiés, mais on créera, du même coup, une suspicion sur l'ensemble des personnels, que l'on exposera à un danger réel - je n'oublie pas que j'ai dû mettre en place, en janvier 2014, un plan contre la violence en milieu pénitentiaire. Les détenus savent que leur correspondance peut être ouverte, que leurs communications téléphoniques peuvent être surveillées, cela fait partie des règles, mais on entre ici dans des procédures totalement différentes.
Je pose, qui plus est, la question de l'efficacité. Comment assurer la cohérence, dans un tel cas de figure, entre le renseignement sur ce qui se passe à l'intérieur de l'établissement, et tout ce qui se passe à l'extérieur, où ce sont les services de renseignement spécialisés qui devront prendre le relai, avec tous les risques de déperdition d'information que cela suppose ? Il arrive que l'on repère un signe de basculement chez un détenu incarcéré pour une courte peine. Constatant qu'il se développe, en la matière, des stratégies de dissimulation, j'ai voulu que l'administration pénitentiaire s'efforce de détecter ce que l'on appelle les signaux faibles. J'ai commandé, à cette fin, une recherche-action mise en oeuvre début 2015, qui produit déjà des effets.
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez dit que 185 personnes seraient en charge, en 2016, du renseignement pénitentiaire. Si je comprends bien, l'activité de renseignement de ces personnels ne doit être connue ni des détenus ni de leurs collègues de travail et ils ne rendent compte qu'à la cellule du ministère ?
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Encore une fois, l'efficacité du renseignement tient au secret. Vous avez compris ce qui m'anime ; c'est un souci d'efficacité, et de sécurité pour les personnels. J'estime, par souci d'efficacité, que le renseignement spécialisé est mieux à même d'assurer ce type de surveillance en prison, parce qu'il peut aussi agir sur l'environnement extérieur. C'est pourquoi nous avons voulu préciser, par amendement, les modalités selon lesquelles ils peuvent entrer dans les établissements.
Je sais combien le Sénat est sensible aux questions touchant à la détention, mais je rappelle que ce n'est pas en détention qu'a lieu l'essentiel de la radicalisation. Parmi les détenus qui sont particulièrement surveillés, seuls 14 % à 16 % sont des personnes ayant des antécédents judiciaires, et ce chiffre est stable depuis deux ans. Ce qui ne veut pas dire qu'il ne faut pas prévenir et combattre la radicalisation en prison, mais cela signifie, en revanche, que plus de 80 % de la radicalisation se fait ailleurs. Dans l'affaire du réseau de Sarcelles, on a constaté que seules deux personnes sur les douze en cause avaient des antécédents judiciaires. Quant aux auteurs des attentats de janvier, l'un avait été incarcéré à plusieurs reprises pour vol, mais des deux autres, l'un n'avait jamais eu affaire à la justice quand l'autre y avait déjà été confronté une première fois, pour acte terroriste. Ce qui signifie qu'il ne faut pas sous-estimer les espaces de radicalisation hors de la prison.
Oui, les commissaires à la CNCTR y seront affectés à temps plein. Le Conseil d'État et la Cour de cassation en ont admis le principe, sachant qu'ils ont la faculté de désigner des magistrats honoraires.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il me semble que cette faculté a été supprimée à l'Assemblée nationale.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Il y a également eu débat, à l'Assemblée nationale, sur la disponibilité des parlementaires.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un vrai sujet.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - J'ai signalé lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale, qu'un pluralisme qui ne retient que les deux formations majoritaires est un pluralisme mutilé. Il faut trouver le moyen d'intégrer les autres forces représentées au Parlement. Ceci pour répondre à Jacques Mézard.
Le plan du ministère de la justice intègre des dispositions relatives à la prévention. Nous organisons depuis 2014 des formations sur la laïcité, sur les institutions républicaines, sur l'emprise sectaire, sur la prévention de la radicalisation, sur l'enseignement des religions. Outre celui qui nous lie à l'association française des victimes du terrorisme, nous avons noué plusieurs partenariats, avec l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS), l'Institut du monde arabe, l'École pratique des hautes études, qui intervient dans nos modules de formation. Ces modules rassemblent des personnels pénitentiaires, des conseillers d'insertion et de probation, des aumôniers. Nous recrutons des aumôniers musulmans au rythme de trente par an, grâce à un doublement du budget. Nous mettons également en place, pour les jeunes, un réseau de référents laïcité-citoyenneté. Nous avons mis sur pied un module de formation obligatoire pour les détenus nouveaux arrivants, et pour les moins de 25 ans, nous travaillons main dans la main avec l'Éducation nationale.
François Zocchetto m'interroge sur la relation entre administratif et judiciaire. Si le Conseil d'État, et non la Cour de cassation, a été retenu comme instance de recours, c'est que nous sommes en amont du judiciaire : il s'agit de faire de la surveillance pour détecter et prévenir la commission d'actes. Cette mission ne s'inscrit pas dans le champ de l'article 66 de la Constitution, qui fait de l'institution judiciaire la gardienne du principe qui veut que nul ne soit détenu arbitrairement. Ce qui n'interdit pas aux services de renseignement d'informer et de saisir le juge pénal, comme peut le faire, de même, le Conseil d'État. Dans notre droit, c'est la juridiction administrative qui protège les citoyens contre les abus de l'administration ou de l'exécutif. Nous sommes bien dans le droit commun : les services de renseignement sont des services administratifs, et la décision de procéder au recueil de renseignement est prise par le Premier ministre. Le Gouvernement a tenu à rester dans le droit commun. Vous savez que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait limité la juridiction à une formation de trois membres habilités. Le Gouvernement a souhaité que le Conseil d'État puisse renvoyer à la section ou l'assemblée du contentieux pour traiter des questions de droit. Cela évite de créer une pure juridiction d'exception au sein du Conseil et permet de recourir aux procédures d'urgence que sont le référé-liberté et le référé-mesures utiles. En matière de renseignement, pouvoir statuer en urgence a du sens, pour garantir les libertés. Mme Cukierman appelait à introduire des garde-fous, en voilà un.
J'entends les prévenances qu'a exprimées Jacques Mézard contre les autorités administratives, je pense que c'est un débat sur lequel nous serons amenés à revenir.
J'ai, comme vous monsieur le président, tiqué sur l'obligation pour le procureur de la République de recueillir l'avis du ministère concerné pour les actes commis par des agents en mission hors du territoire national. Il se trouve que cela existe déjà dans notre code de procédure pénale. Dans la procédure en cours mettant en cause des soldats affectés en Centrafrique, le procureur a recueilli, en juillet 2014, l'avis du ministre de la défense, qui doit fournir des éléments sur le contexte dans lequel les soldats interviennent. Ce qu'il faut retenir, c'est que le procureur n'est pas lié par cet avis.
Ce que je retiens de notre échange, c'est que vous convenez que la menace terroriste justifie que nous nous donnions les moyens de procéder à toutes les détections possibles. J'entends bien que vous estimez qu'il faut davantage développer les capacités d'analyse et l'échange d'information : c'est un point sur lequel le ministre de l'intérieur aura l'occasion de vous répondre. Moyennant quoi j'ai la conviction que vous veillerez à trouver la bonne mesure, pour répondre à la nécessité de donner aux services de renseignements les moyens de lutter contre un terrorisme protéiforme et extrêmement inventif, mais sans emporter toute la société, pour autant, dans un grand lessivage des libertés.
S'agissant des finalités du renseignement telles que les définit le texte, le Gouvernement est conscient qu'il faut les préciser, afin qu'il soit clair que ne sont pas visées des forces de contestation qui s'inscrivent dans le cadre démocratique. Il reste également un flou sur la prévention de la délinquance organisée, car des actes mineurs, pourvu qu'ils aient été commis par deux personnes de façon préméditée peuvent, dans notre droit, être ainsi caractérisés.
En ce qui concerne, enfin, les garanties apportées au citoyen, le fait qu'un débat se soit élevé et que des questions soient posées me semble plutôt rassurant, car cela vient contredire les sondages, qui nous assurent que 70 % des Français pensent qu'il faut agir, fût-ce en sacrifiant les libertés. Que les citoyens appellent à la vigilance me semble une bonne chose.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de la qualité de cet échange.
La réunion est levée à 10 h 35
Réforme de l'asile - Suite de l'examen du rapport et du texte de la commission
La réunion est ouverte à 14 h 45
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'examen du rapport de M. François-Noël Buffet et du texte qu'elle propose sur le projet de loi n° 193 (2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l'asile.
M. Philippe Bas, président. - Nous avions différé l'examen du rapport sur ce projet de loi à la suite de la publication dans les médias d'un document émanant de la Cour des comptes sur l'asile. Le Premier président, sollicité pour une audition, m'a répondu par échange de courrier que ce document était un relevé d'informations provisoire relevant de l'article L. 141-1 A du code des juridictions financières, sur lequel il n'était pas habilité à s'exprimer. Accompagné par notre rapporteur, j'ai eu avec lui et le président de la quatrième chambre, compétente en la matière, un entretien la semaine dernière : les observations contenues dans ce relevé n'ont pas encore fait l'objet de réponses de la part des administrations concernées. Le Premier président s'est donc borné à rappeler que la Cour suit ce sujet depuis son rapport annuel de 2009, produisant une note d'exécution budgétaire tous les ans. Le rapport en préparation fait suite à ceux produits en 2011 sur l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et en 2013 sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Son objet est de comprendre pourquoi le budget est en hausse constante, conduisant à une sous-budgétisation chronique malgré les « rebasages » réguliers, afin d'assurer la soutenabilité de la politique d'asile sans remettre en cause l'inconditionnalité de l'accueil et la continuité de la prise en charge. Le Premier président a proposé de nous présenter les observations définitives de la Cour, compte tenu du délai prévisible, cela ne pourra avoir lieu qu'après la discussion en séance.
M. Jean-Yves Leconte. - Vous connaissez suffisamment les méthodes de la Cour des comptes pour ne pas être surpris par ces réponses... Il est regrettable d'avoir reporté l'examen du texte de quinze jours sans perspective sérieuse d'élément nouveau, puisque, nous le savions déjà, il ne s'agit pas d'un rapport finalisé. Les prises de paroles de votre camp, essayant de jouer la montre, m'ont semblé décalées, compte tenu de l'urgence humanitaire en Méditerranée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Comme en témoigne le compte rendu de notre réunion du 15 avril, j'avais fait remarquer qu'il ne s'agissait pas d'un rapport, mais d'observations provisoires sur lesquelles le Premier président ne pouvait s'exprimer. Nous avons perdu du temps - n'en perdons pas davantage !
M. Philippe Bas, président. - Je vous félicite de votre sagacité. Le délai n'a néanmoins pas été perdu par notre rapporteur, qui a approfondi son travail sur le texte.
Article 1er bis
L'amendement rédactionnel COM-113 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-114 supprime la référence à la convention d'Istanbul sur la prévention et la lutte contre les violences à l'égard des femmes, car elle est redondante avec l'article 10 de la directive « Qualification ».
L'amendement COM-114 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-12, qui est une redite.
M. Jean-Yves Leconte. - Il est vrai que la jurisprudence tient déjà compte des éléments liés à l'orientation sexuelle, mais c'est une précision qui n'est pas inutile.
M. Philippe Bas. - Vous considérez que cela va sans dire, mais que cela va mieux en le disant...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le paragraphe 1 de l'article 10 de la directive « Qualification », auquel le projet de loi renvoie, dispose qu'un « groupe social spécifique peut être un groupe dont les membres ont pour caractéristique commune une orientation sexuelle ». Avis défavorable.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-211 clarifie la théorie de l'imputabilité.
L'amendement COM-211 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-173, COM-115 et COM-181.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-116 transforme en obligation la faculté de l'OFPRA de mettre fin au statut de réfugié ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion.
L'amendement COM-116 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-117 prévoit la cessation du statut de réfugié pour des circonstances intervenues postérieurement à l'octroi de la protection, pour pourvoir aux cas où la situation évolue.
Mme Esther Benbassa. - Je n'y souscris pas.
M.
Jean-Yves Leconte. - Sur ces aspects, plusieurs amendements
s'enchevêtrent. Il est difficile de prendre position sur chacun
isolément. Aujourd'hui, seule l'institution
- OFPRA ou Cour
nationale du droit d'asile (CNDA) - qui a accordé la protection
peut la retirer ; avec cet amendement, vous proposez qu'elle saute d'un
seul coup. Par quelle décision, avec quel droit de recours ? Le
texte initial présentait un équilibre. Je réserve mon avis
sur vos propositions : il nous faudra examiner la cohérence globale
du texte ; je souhaite surtout éviter les automatismes.
Mme Esther Benbassa. - Oui !
Mme Éliane Assassi. - Exactement.
Les amendements COM-117, COM-213, COM-174 et COM-212 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-242 rectifié prévoit la cessation ou l'exclusion du statut de réfugié en cas de menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
M. Jean-Yves Leconte. - Il y a là deux choses différentes : refuser un statut ou y mettre fin après l'avoir accordé. Dès lors que la convention de Genève est respectée, il n'est pas nécessaire de préciser qu'on refuse ce statut ; l'autre élément rejoint notre discussion de tout à l'heure.
L'amendement COM-242 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-118 conserve la notion de « violence généralisée » justifiant l'octroi de la protection subsidiaire. Le Gouvernement voulait la remplacer par celle de « violence aveugle », inscrite à l'article 10 de la directive « Qualification », cependant cette formulation n'existe pas en droit français.
Mme Esther Benbassa. - Je m'abstiens.
L'amendement COM-118 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-119 exclut de la protection subsidiaire les instigateurs ou complices d'actes représentant une menace pour l'ordre public.
L'amendement COM-119 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-120 transforme en obligation la faculté de mettre fin au bénéfice de la protection subsidiaire ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion.
M. Philippe Bas, président. - Je note l'abstention de Mmes Assassi et Benbassa, et de M. Leconte sur les amendements COM-119 et COM-120.
L'amendement COM-120 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-121 rétablit un réexamen de la protection subsidiaire tous les trois ans, et non tous les ans comme cela est prévu par les textes d'aujourd'hui.
L'amendement COM-121 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-214 et COM-124.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-125 prévoit la cessation de la protection subsidiaire pour des circonstances graves intervenues postérieurement à l'octroi.
L'amendement COM-125 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-215 introduit une saisine des juridictions par l'autorité administrative pour faire cesser la protection subsidiaire.
L'amendement COM-215 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-175 renvoie au règlement pour la procédure du recours en révision.
L'amendement COM-175 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-99 rappelle le rôle de la CNDA dans la reconnaissance du droit à une protection internationale dès le titre Ier.
L'amendement COM-99 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-127, en discussion commune avec l'article 50, assure une transposition correcte de l'article 7 de la directive « Qualification » de 2011.
L'amendement COM-127 est adopté. L'amendement COM-50 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-176 supprime la disposition issue de l'article 7 de la directive, qui précise que le caractère effectif de la protection dans le pays d'origine nécessite « en particulier » l'existence d'un système judiciaire effectif. Ce n'est pas exhaustif et restreint le pouvoir d'appréciation de l'OFPRA et de la CNDA. Mon amendement est plutôt à l'avantage du demandeur.
L'amendement COM-176 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-100 replace au bon endroit les dispositions introduisant dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) l'obligation pour les autorités judiciaires de communiquer tout élément - motifs prévus par les textes internationaux ou fraude - qui pourrait conduire à un refus ou à un retrait de la protection internationale. Elles concernent non seulement l'OFPRA, mais aussi la CNDA.
L'amendement COM-100 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-69 supprime la disposition selon laquelle aucune décision sur le statut d'apatride ne peut naître du silence de l'administration. Or, cette exception au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation au bout de deux mois se justifie par la portée de la décision. La dérogation existe déjà pour la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire. Avis défavorable.
L'amendement COM-69 n'est pas adopté. Les amendements rédactionnels COM-177 et COM-128 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avec l'amendement COM-178, la procédure de réunification sollicitée par les membres de la famille d'un apatride débute dès la reconnaissance de cette qualité, et non à partir de l'obtention du titre de séjour, qui peut prendre plusieurs mois.
Mme Éliane Assassi. - Très bien !
L'amendement COM-178 est adopté, ainsi que l'amendement COM-129.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-274 prévoit la possibilité de ne pas délivrer un document de voyage pour apatride pour des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public.
Mme Esther Benbassa. - Je vote contre.
M. Jean-Yves Leconte. - J'ai déposé des amendements lors de l'examen de la loi antiterroriste de l'automne dernier pour que toute personne résidant en France puisse tomber sous le coup de la même loi que les citoyens français. Les apatrides ne devraient pas faire l'objet d'une procédure différente.
M. Philippe Bas, président. - Certes, mais l'alinéa 16 prévoit un régime différent du droit commun. La logique veut que le document de voyage ne vaille plus s'il existe un motif impérieux de sécurité nationale ou d'ordre public.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous verrons en séance. La logique voudrait plutôt que l'on unifie les choses.
M. Philippe Bas, président. - La spécificité est difficile à gommer. Il s'agit de personnes qui n'ont pas de passeport !
Mme Éliane Assassi et Mme Esther Benbassa. - Abstention.
L'amendement COM-274 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-235.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-105 est un amendement de coordination avec l'article 4 bis regroupant les dispositions relatives aux apatrides au sein d'un nouveau chapitre. Les amendements COM-101, COM-102 et COM-103 opèrent des transferts vers d'autres parties du texte.
Les amendements COM-105, COM-101, COM-102 et COM-103 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-104 prévoit que le rapport annuel de l'OFPRA transmis au Parlement retrace l'activité de l'Office et fournit des données sur l'ensemble de la demande d'asile et l'apatridie. Le rapport est rendu public.
L'amendement COM-104 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-106, en discussion commune avec l'amendement COM-35, rééquilibre la composition du conseil d'administration de l'OFPRA en prévoyant la désignation de deux personnalités qualifiées par le président de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui auraient une voix délibérative pour tous les sujets soumis au conseil d'administration, et en fixant le nombre des représentants de l'État à huit, conformément à la proposition de l'Assemblée nationale, en laissant la faculté au Gouvernement de déterminer leur liste par voie réglementaire.
M. Jean-Yves Leconte. - À la différence du vôtre, mon amendement COM-35 prévoit que des personnalités qualifiées sont nommées par les commissions des lois des deux chambres sur proposition des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, en remplacement des parlementaires, qui n'ont pas toujours le temps nécessaire pour cette lourde responsabilité.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Vous supprimez la présence de tous les parlementaires, alors que je propose le statu quo à cet égard.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cette question de principe se posera à nouveau. Nous devons souvent excuser notre absence aux réunions des instances extraparlementaires, telle la Commission nationale d'évaluation des normes. Le futur conseil chargé du renseignement prévoit que les magistrats qui en seront membres le seront à temps plein ; certains souhaitent qu'il soit saisi à chaque fois que le Premier ministre prend une décision : cela suppose une grande disponibilité. Avons-nous le temps d'exercer les centaines de représentations de parlementaires dans des instances extérieures ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le président du conseil d'administration de l'OFPRA considère que les parlementaires apportent un regard différent, appréciable. Cela suppose qu'ils y siègent effectivement, bien sûr... Compte tenu des pouvoirs élargis de ce conseil d'administration, il serait dommage qu'il n'y ait pas de parlementaires.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous en débattrons en séance. L'amendement COM-35 donne le même pouvoir à tous ses membres, y compris les personnalités qualifiées, à l'exception du représentant du Haut-Commissariat aux réfugiés.
L'amendement COM-106 est adopté. L'amendement COM-35 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-107 supprime un ajout de l'Assemblée nationale ayant pour but de prendre en compte la situation particulière des femmes, mais qui interdirait en pratique la distinction des personnes en fonction de leur sexe. Le Conseil d'État avait jugé, s'agissant du Mali, que « compte tenu de la fréquence des pratiques d'excision dont sont victimes les ressortissantes maliennes, l'OFPRA ne pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, tenir cet État pour un pays d'origine sûr dans l'examen des demandes présentées par des ressortissantes de cet État ; qu'en revanche, il a pu légalement maintenir son inscription pour l'examen des demandes d'asile présentées par (...) des ressortissants de sexe masculin de cet État ».
M. Philippe Bas, président. - C'est paradoxal : la bonne intention de l'Assemblée nationale amène à un effet contraire.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement protège ce que le Conseil d'État consacre.
M. Philippe Bas, président. - La pratique est sans ambiguïté. Cela n'empêche pas de présenter un amendement mieux rédigé que celui de l'Assemblée.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous avons tous la même préoccupation mais n'allons pas voter un amendement qui ne souffrira plus de discussion en séance publique.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous devrions conserver le texte de l'Assemblée nationale et en débattre en séance publique.
Mme Éliane Assassi. - Il n'y aura pas de débat !
M. Jean-Pierre Sueur. - Et pourquoi cela ? Chacun pourra présenter des amendements.
M. Philippe Bas, président. - Il importe de clarifier la rédaction.
L'amendement COM-107 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-108.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-109 supprime un alinéa qui, interprété strictement, obligerait le conseil d'administration de l'OFPRA à réexaminer régulièrement la situation de tous les pays de la liste des pays d'origine sûrs, créant autant d'occasions de contentieux - chaque modification en suscite de nouveaux...
L'amendement COM-109 est adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-40 autorise le directeur général de l'OFPRA à suspendre une inscription sur la liste des pays d'origine sûrs, en attendant la réunion du conseil d'administration dans les soixante-douze heures suivantes.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou rejet : le directeur général de l'OFPRA ne souhaite pas ce nouveau pouvoir et je suis attaché à la collégialité.
L'amendement COM-40 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-110, consacrant une pratique du conseil d'administration de l'OFPRA, lui conserve la maîtrise de son ordre du jour. La rédaction de l'Assemblée nationale, interprétée strictement, conduirait en effet à ce que les membres des commissions chargées des affaires étrangères et des commissions chargées des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat, des associations de défense des droits de l'homme, des associations de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile, des associations de défense des droits des femmes ou des enfants puissent solliciter l'office de manière répétitive. J'inverse les conditions de la demande.
L'amendement COM-110 est adopté, ainsi que les amendements identiques de coordination COM-111 et COM-36.
Article additionnel après l'article 6
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-112 précise une disposition introduite par l'Assemblée nationale sur les conditions de la communication à l'autorité judiciaire par l'OFPRA des renseignements utiles contenus dans les dossiers des demandeurs d'asile dont la demande aurait été définitivement rejetée en vertu d'une clause d'exclusion. S'apparentant à une dérogation au secret professionnel, elle serait plus pertinente à l'article L. 722-3 du Ceseda qu'au milieu des dispositions relatives aux missions de l'OFPRA.
Il faut par ailleurs préciser l'articulation de cette disposition avec celles de l'article 40 du code de procédure pénale qui fait obligation à « tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». Selon mon amendement, la communication au procureur de la République est obligatoire ; ne peuvent être transmises que des informations en lien avec l'infraction pénale qui a fondé le rejet de la demande de protection en application des clauses d'exclusion du statut de réfugié, du bénéfice de la protection subsidiaire et du statut d'apatride ; cette transmission ne peut intervenir qu'après que la décision d'exclusion a été prise par l'OFPRA ; enfin, ne peuvent faire l'objet d'une communication que les éléments utiles du dossier de l'étranger.
L'amendement COM-112 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article COM-7, emblématique, met en place une procédure accélérée qui remplace la procédure prioritaire. Celle-ci est aujourd'hui déclenchée par le préfet dans trois hypothèses : la demande d'asile relève d'une clause de cessation en vertu de la convention de Genève ou le demandeur est issu d'un pays d'origine sûr ; la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ; la demande d'asile est frauduleuse, abusive ou dilatoire. Le placement en procédure prioritaire relève donc de l'autorité administrative qui s'appuie sur des critères objectifs extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande d'asile dont l'examen au fond relève exclusivement de l'OFPRA. Ses effets sont le caractère non suspensif d'un éventuel recours devant la CNDA, la privation du bénéfice de certains droits sociaux ; un examen par l'OFPRA en quinze jours mais individuellement, même pour les ressortissants de pays d'origine sûr. Cette procédure est critiquée, au motif que le fond et la forme d'une demande d'asile sont indissociables, qu'elle est trop utilisée - dans 33 % des cas traités en 2014 - et que les garanties offertes sont insuffisantes.
Le projet de loi met en oeuvre toutes les possibilités offertes par la directive « Procédures ». Les critères de placement en procédure accélérée sont précisés, notamment la notion de demande abusive, frauduleuse ou dilatoire, et objectivés ; les motifs de placement en procédure accélérée sont distingués selon les autorités qui les mettent en oeuvre.
L'OFPRA statue en procédure accélérée en vertu de la loi si le demandeur provient d'un pays d'origine sûr ou s'il présente une demande de réexamen. Il peut statuer en procédure accélérée de sa propre initiative dans trois hypothèses tenant au fond de la demande : le demandeur a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; il n'a soulevé que des questions sans pertinence au regard de sa demande de protection ; son récit manque manifestement de cohérence ou entre en contradiction manifeste avec les informations vérifiées relatives au pays d'origine. L'office statue en procédure accélérée à l'initiative de l'autorité administrative dans cinq cas tenant à des circonstances étrangères au fond de la demande : le demandeur refuse de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales en application du règlement « Eurodac » ; il a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; la demande d'asile n'a été formulée que tardivement ; la demande est dilatoire ; la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État. Mais l'OFPRA garde à tout moment de la procédure la faculté de statuer selon la procédure normale et l'examen individuel est consacré dans la loi.
Certains veulent supprimer les critères objectifs du placement automatique en vertu de la loi, d'autres veulent nier à l'OFPRA tout rôle alors même qu'il s'agissait de répondre à une critique récurrente, d'autres enfin suppriment le rôle de la préfecture - certains ont pour volonté sous-jacente de supprimer purement et simplement la procédure accélérée. Il faut au contraire conserver cette faculté d'un traitement différencié des demandes d'asile selon leurs chances d'aboutir. C'est pourquoi je vous propose trois amendements et donnerai un avis défavorable à tous les autres, qui tendent à vider de son efficacité le dispositif proposé, lequel me semble pourtant équilibré.
Mme Éliane Assassi. - Notre amendement COM-277, identique à l'amendement COM-51, supprime cet article ; nos autres amendements sont de repli. Le champ d'application de l'article est trop large : cela revient à confier la quasi-totalité des contentieux à un juge unique, qui se prononcera dans un délai de cinq semaines. Les critères de pertinence, de plausibilité, renvoient à une approche purement subjective qui variera donc d'un officier de protection à l'autre. Par qui les informations seront-elles vérifiées, dans quels délais, et auprès de quelles sources ? Avec la jurisprudence européenne la plus récente, dix recommandations considèrent que ces critères seraient insuffisants pour juger qu'une demande d'asile serait infondée ou aurait peu de chances d'aboutir.
M. Jean-Yves Leconte. - Cet article est essentiel puisqu'il traite de la procédure accélérée. Comme les procédures durent longtemps, il convient de traiter rapidement les dossiers qui ne présentent pas de difficultés majeures. En revanche, toutes les conditions subjectives doivent être supprimées afin que l'OFPRA ne se prononce qu'en fonction des faits.
Les amendements COM-51 et COM-277 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-184 fixe un délai de trois mois à l'OFPRA pour instruire les demandes examinées en procédure normale. Le projet de loi accorde par ailleurs cinq mois à la CNDA. Le délai de trois mois figure dans la convention d'objectifs de l'OFPRA mais n'a pas de caractère légal. Enfin, pour toute procédure concernant à la fois l'OFPRA et la CNDA, le délai ne peut excéder neuf mois selon l'objectif que le Gouvernement s'est fixé. Avec cinq mois pour la CNDA et trois mois pour l'OFPRA, la durée totale est respectée. Toutefois, aucune sanction n'est prévue en cas de non-respect de ces délais.
M. Jean-Yves Leconte. - Avec cet amendement, l'objectif de huit mois figurerait dans la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est bon d'inscrire un délai dans la loi... à condition que l'OFPRA ait les moyens de le tenir ! Si tel n'est pas le cas, les contentieux vont se multiplier.
M. Philippe Bas, président. - Nous ne pouvons prévoir de sanctions mais le Gouvernement devra fournir les moyens nécessaires à l'OFPRA.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le délai de trois mois figure déjà dans la convention d'objectifs et, en cas de retard, le demandeur peut déjà saisir le juge des référés.
L'amendement COM-184 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-185 précise que l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.
L'amendement COM-185 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-186 introduit dans la loi le délai de quinze jours imparti à l'OFPRA pour statuer sur une demande d'asile en procédure accélérée. Il reprend le délai fixé par l'article R. 723-3 pour l'examen d'une demande en procédure prioritaire.
M. Jean-Yves Leconte. - Autant le délai de trois mois me semble justifié et réaliste, autant celui-ci ne l'est pas, compte tenu de la lourdeur des procédures. L'Allemagne a instauré un tel délai, mais elle a recruté 500 personnes, contre 55 pour l'OFPRA. M. le rapporteur serait bien inspiré de commencer par interroger le Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens le réalisme de M. Leconte.
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et il s'est assuré du caractère opérationnel de cet amendement.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ce délai peut être respecté, si l'on s'en donne les moyens. Le but ici est de lui donner un caractère légal et pas seulement règlementaire, afin de marquer notre volonté que les demandes soient enfin traitées rapidement.
L'amendement COM-186 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-187 précise que l'OFPRA peut examiner une demande d'asile selon la procédure accélérée si le demandeur lui a dissimulé des informations.
L'amendement COM-187 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-246 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a voulu que le délai de demande tardive soit fixé non pas à 90 mais à 120 jours. Les amendements COM-188 et COM-44 ramènent le délai à 90 jours.
M. Jean-Yves Leconte. - Dans la plupart des cas, il est bien difficile d'établir les faits.
M. Michel Mercier. - L'objectif de Mme Létard est d'accélérer la procédure.
M. Philippe Bas, président. - Mme Létard s'est beaucoup investie sur ce sujet, son rapport en témoigne et la qualité de cet amendement le confirme. Son amendement sera satisfait si le COM-188 est adopté.
L'amendement COM-188 est adopté, le COM-44 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-52 supprime la procédure accélérée automatique. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-52 n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-38 supprime les alinéas 10 à 13 qui laissent trop de place à la subjectivité. Ne précisons pas à l'alinéa 17 un délai précis, de 90 ou de 120 jours, mais précisons : « dès lors qu'il peut être établi »
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable : un amendement précise déjà que l'OFPRA fait jouer ce critère lorsque le demandeur a tenté d'induire l'Office en erreur - et uniquement dans ce cas, sans prendre en compte les relations entre le demandeur et d'autres autorités.
M. Jean-Pierre Sueur. - Dans nos permanences, nous voyons souvent des demandeurs d'asile perdus, ignorants leurs droits et s'exprimant difficilement en français. Il est bien facile de décréter, alors, qu'ils tiennent des propos contradictoires ou sans cohérence ! Supprimons les critères qui figurent aux alinéas 12 et 13.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement modifierait l'équilibre du texte gouvernemental sur la procédure accélérée. Or, l'article transpose mot pour mot la directive et vise uniquement les déclarations « manifestement fausses », non celles qui comportent ici ou là une contradiction ou une incohérence. En outre, la demande ne serait pas pour autant automatiquement rejetée.
M. Jean-Yves Leconte. - Le choix de la procédure importe pour la CNDA : en cas de procédure accélérée, il n'y aura qu'un juge unique et un délai de cinq semaines. Il est donc essentiel d'en expliciter soigneusement les critères. L'OFPRA choisit la procédure qui sera appliquée en appel de sa propre décision : c'est un comble !
Mme Éliane Assassi. - Très bien.
L'amendement COM-38 n'est pas adopté.
L'amendement COM-278 devient sans objet, ainsi que les amendements COM-279, COM-53, COM-54 et COM-80.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-55 interdit le recours à la procédure accélérée pour l'examen des demandes émanant de personnes vulnérables - vulnérabilité objective constatée par l'OFII. Cela contrevient à l'esprit même du texte qui tend à distinguer les vulnérabilités objectives des vulnérabilités subjectives relevant, elles, de l'OFPRA. Ce dernier peut s'appuyer sur l'ensemble des données dont il dispose, y compris celles fournies par l'OFII, pour décider de modalités particulières d'examen des demandes.
En second lieu, le projet de loi prévoit d'ores et déjà que l'OFPRA peut décider, en raison de la vulnérabilité du demandeur, non seulement de statuer selon la procédure normale, mais également de statuer en priorité. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-55 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-280.
L'amendement de coordination COM-189 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-195 rappelle que la contestation de la procédure accélérée n'intervient qu'à l'issue de la procédure.
L'amendement COM-195 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Tout mineur est vulnérable par définition, ce qui est inscrit du reste dans les directives « Accueil » et « Procédures ». Il est inutile de préciser ce motif, d'où l'amendement COM-190.
L'amendement COM-190 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-191 supprime une disposition introduite à l'Assemblée précisant que l'OFPRA, dans l'évaluation des modalités particulières d'examen nécessaires pour l'exercice des droits d'un demandeur en raison de sa vulnérabilité, tient compte des informations transmises par l'OFII ainsi que de celles qu'il a lui-même recueillies. Cette disposition relève du pouvoir réglementaire.
L'amendement COM-191 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-192 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-193.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-232 réintègre au sein de l'article L. 723-9 du Ceseda le renvoi à un décret en Conseil d'État figurant à l'article 19.
L'amendement COM-232 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-194 et COM-56 font l'objet d'une discussion commune. L'amendement COM-194 simplifie la rédaction de l'alinéa 36 qui dispense le demandeur d'asile de fournir des preuves dont il ne dispose pas dès lors qu'il coopère avec l'OFPRA et fait des déclarations crédibles, cohérentes et conformes aux informations dont dispose l'office.
L'amendement COM-194 est adopté.
L'amendement COM-56 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-57, COM-16, COM-17 et COM-198 font l'objet d'une discussion commune. L'amendement COM-57 supprime la faculté offerte à l'OFPRA de demander au demandeur de se soumettre à un examen médical. Cette disposition, issue de la directive « Procédures », vise pourtant à permettre au demandeur d'apporter des preuves des faits qu'il avance. Il faut donc pouvoir conserver cette faculté : retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-16 encadre le recours à un examen médical à la demande de l'OFPRA en précisant qu'il est soumis au consentement du demandeur et qu'il porte uniquement sur les signes de persécutions ou d'atteintes graves que le demandeur aurait subies. Cet amendement est en partie satisfait par l'article 7, qui précise que le refus de se soumettre à un examen médical ne fait pas obstacle à ce que l'OFPRA examine la demande.
De plus, en prévoyant seulement le cas où le demandeur aurait déjà subi des persécutions ou des atteintes graves, cet amendement restreint le champ possible de l'examen médical. Celui-ci doit pouvoir être en effet demandée par l'OFPRA en vue de prévenir des persécutions comme dans le cas des fillettes encourant un risque d'excision. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-17 prévoit d'informer le demandeur qu'il peut, en application de la directive « Procédures », se soumettre à ses frais à un examen médical pour produire un certificat médical à l'appui de sa demande d'asile. La loi doit encadrer le recours par l'OFPRA à l'examen médical. Mais c'est au pouvoir réglementaire de préciser les informations à fournir au demandeur, si elles ne concernent pas la mise en oeuvre d'un droit constitutionnellement garanti. Retrait ou avis défavorable. L'amendement COM-198 relatif aux modalités de mise en oeuvre du contrôle médical répond à un souci de pragmatisme et d'efficacité. Il reprend par cohérence la rédaction retenue à l'alinéa 33 de l'article 19.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-16 doit être adopté car il faut que l'intéressé donne son accord avant un examen médical. En outre, cet examen ne peut porter que sur les signes de maltraitance ou de torture.
M. Jean-Yves Leconte. - M. le rapporteur estime que l'amendement COM-16 est partiellement satisfait : le consentement du demandeur d'asile doit être affirmé, cela va mieux en le disant. En outre, l'examen médical préventif relève d'une autre nécessité que celle de constater des traces de tortures. Enfin, l'amendement COM-17 prévoit que le demandeur d'asile peut demander à subir un examen médical.
L'amendement COM-57 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-16 et COM-17.
L'amendement COM-198 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-18 précise que l'OFPRA doit « déployer des efforts raisonnables » pour permettre au demandeur qui ne peut être entendu en entretien de fournir les informations nécessaires à l'examen de sa demande d'asile. Cet amendement reprend une disposition de la directive « Procédures », mais sa rédaction n'est pas suffisamment précise. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-18 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-19 précise que l'absence d'entretien pour raison médicales durables et indépendantes de la volonté du demandeur n'influe pas dans un sens défavorable sur la décision de l'OFPRA. Il reprend une disposition prévue au quatrième paragraphe de l'article 14 de la directive « Procédures ».
S'il est important que l'OFPRA applique en effet cette mesure et adopte des dispositions réglementaires, il n'est pas opportun de faire figurer cette précision dans la loi sauf à créer un nouveau moyen à l'appui des recours devant la CNDA. Retrait ou avis défavorable.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous présenterons cet amendement en séance publique, car il s'agit d'être précis.
L'amendement COM-19 est retiré.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-20 précise que la langue utilisée lors de l'entretien doit non seulement permettre au demandeur de comprendre mais également de « se faire comprendre ». Or, l'expression « langue dont il a une connaissance suffisante » recouvre bien ces deux aspects : retirez-vous cet amendement ?
L'amendement COM-20 est retiré.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-197 laisse à l'OFPRA toute latitude pour apprécier le bien-fondé d'une demande tendant à ce que l'entretien soit mené par un officier de protection et en présence d'un interprète du même sexe que le demandeur. Il reprend l'expression retenue à l'article 15 de la directive « Procédures ».
L'amendement COM-197 est adopté.
L'amendement COM-15, accepté par le rapporteur, est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-21 élargit la liste des associations susceptibles d'être habilitées à assister à l'entretien aux associations de lutte contre l'exclusion, ce qui inclut les associations gérant les centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA). Attention à ne pas confondre les rôles : ces dernières sont des gestionnaires de lieu d'hébergement dont la vocation est d'assurer le suivi administratif et social des demandeurs d'asile et, en cas de rejet de la demande, la préparation de la sortie du lieu d'hébergement. Leur confier également un rôle à l'OFPRA conduirait à un mélange des genres. Avis défavorable.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-199 rectifié réintègre au sein du nouvel article L. 723-6 le renvoi à un décret en Conseil d'État pour l'application des dispositions de l'alinéa 49 relatives à l'habilitation des associations susceptibles d'assister les demandeurs à l'occasion de l'entretien devant l'OFPRA.
M. Jean-Yves Leconte. - Il conviendrait de supprimer les mots « sans distinction de nationalité ou d'appartenance ethnique, religieuse ou politique ». Quid des associations spécialisées autour d'une seule langue, par exemple ? Par principe, n'excluons personne.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'accepte cette modification.
L'amendement COM-199 rectifié est adopté avec modification.
L'amendement rédactionnel COM-200 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-281 permet au tiers présent à l'entretien d'intervenir à tout moment. Ce n'est pas acceptable, car le demandeur doit s'exprimer, se livrer, afin que l'agent puisse apprécier la situation. Avis défavorable.
L'amendement COM-281 n'est pas adopté.
L'amendement du Gouvernement COM-264, accepté par le rapporteur, est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-201 confère une base légale au recours à la visioconférence pour l'entretien OFPRA et renvoie à un décret en Conseil d'État la mise en oeuvre de cette disposition.
L'amendement COM-201 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-58 propose l'envoi systématique de la transcription au demandeur, et non plus à sa demande. Ce serait matériellement difficile à mettre en oeuvre : retrait ou avis défavorable.
Mme Catherine Tasca. - La transcription prend du temps.
L'amendement COM-58 n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-22 supprime l'alinéa 55 qui établit une différence entre la procédure accélérée et la procédure normale. L'OFPRA ne doit pas être soupçonnée de traiter différemment les demandeurs en fonction des procédures suivies.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les délais sont différents, d'où la rédaction de cet alinéa.
M. Philippe Bas, président. - Avec un délai de quinze jours, il est impossible de notifier la transcription avant la décision.
Les amendements identiques COM-22 et COM-59 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-202 est semblable à l'amendement COM-201.
L'amendement COM-202 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Les amendements COM-203, COM-13 rectifié et COM-14 rectifié font l'objet d'une discussion commune.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-203 reprend une disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'article 5 qui inscrit le principe de non divulgation des informations collectées par l'OFPRA en vue de l'instruction d'une demande d'asile. Il transfère cette disposition du chapitre relatif aux missions de l'Office vers celui relatif à l'examen des demandes d'asile. Dès lors que l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 interdit la communication de documents dont la consultation ou la communication porteraient atteinte « aux autres secrets protégés par la loi », inutile de préciser que cette disposition s'applique sans préjudice de ce même article 6. Enfin, l'amendement remplace la notion « d'organisation » issue de la directive européenne par celle de « personnalité morale ».
Je demande le retrait des amendements COM-13 rectifié et COM-14 rectifié. À défaut, l'avis sera défavorable.
L'amendement COM-203 est adopté.
Les amendements COM-13 rectifié et COM-14 rectifié deviennent sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-205 impose à l'OFPRA de clôturer le dossier si le demandeur l'informe du retrait de sa demande.
L'amendement COM-205 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-206 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-207.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-208 rétablit une disposition supprimée par l'Assemblée qui prévoit la clôture d'une demande d'asile lorsque le demandeur a abandonné son lieu d'hébergement ou n'a pas respecté le contrôle administratif auquel il était astreint, sauf motif légitime.
M. Jean-Yves Leconte. - Il n'y a pas de raison d'en revenir au texte initial.
M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement voulait cette disposition car certains demandeurs d'asile quittent délibérément leur lieu d'hébergement pour s'évanouir dans la nature. Il s'agit d'une mesure de prévention du maintien sur le territoire national des déboutés du droit d'asile.
M. Jean-Yves Leconte. - Ne confondons pas la procédure qui accorde, ou non, une protection avec la réaction de certains déboutés du droit d'asile. Le demandeur qui a abandonné son logement, et, partant, ses prestations, doit bénéficier de la même procédure qu'un autre.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le Gouvernement semble estimer que lorsqu'un demandeur quitte, sans donner de raison, l'hébergement qu'il a obtenu en Cada, la procédure doit s'arrêter. Un grand nombre de centres d'accueil sont occupés par des demandeurs mais aussi par des déboutés ; étant donné la pénurie de places d'hébergement, il convient de gérer au mieux le parc de logement.
M. Jean-Yves Leconte. - Lorsque la procédure conclut à la protection, la personne qui a disparu réapparait. Cette mesure n'a donc aucun sens.
L'amendement COM-208 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-196 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-24 instaure un délai pour distinguer les demandes de réexamen des demandes nouvelles. Ainsi, une demande présentée au-delà d'un délai de trois ans ne serait plus considérée comme un réexamen mais comme une demande nouvelle - avec des conséquences juridiques différentes. Il tend en outre à distinguer les cas selon que le retour au pays d'origine est forcé ou non et prévoit que ne sera considérée comme un réexamen que la demande formulée après un retour volontaire dans le pays d'origine.
Or, il n'y a pas lieu de distinguer entre demande nouvelle et demande de réexamen dans la mesure où, conformément à la directive « Procédures », le texte prévoit que toute demande présentée après qu'une décision définitive a été prise constitue une demande de réexamen. D'où mon amendement à l'alinéa 75.
En outre, la fixation d'un délai semble difficile : retrait ou avis défavorable.
M. Jean-Yves Leconte. - La procédure est différente pour une demande de réexamen. Je défendrai cet amendement en séance publique.
L'amendement COM-24 est retiré.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-204 préserve la possibilité de faire application du règlement (UE) du 26 juin 2013 dans les cas où il apparait qu'un demandeur d'asile, dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive et qui sollicite un réexamen, aurait quitté entre temps le territoire de l'Union. Même si le règlement « Dublin » s'applique, cette précision peut s'avérer utile.
L'amendement COM-204 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-233 est adopté.
Article additionnel après l'article 7
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-216 reprend les garanties prévues par la directive en disposant que l'OFPRA avertit les personnes concernées par l'ouverture d'une procédure de cessation et notifie par écrit sa décision. Cette décision est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.
Il prévoit également qu'un entretien individuel est organisé par l'Office avec les personnes dont il envisage de mettre fin à la protection, sauf si une procédure de cessation collective est engagée concernant leur pays d'origine, si ces personnes ont acquis une nouvelle nationalité, si elles sont retournées s'établir dans leur pays ou se sont établies dans un pays tiers ou si elles font l'objet d'une procédure de cessation prévue au nouvel article L. 711-6 du Ceseda. Les personnes concernées par ces quatre hypothèses peuvent toutefois présenter leurs observations par écrit afin de respecter le principe du contradictoire.
M. Jean-Yves Leconte. - L'OFPRA reste-t-elle compétente lorsque c'est la CNDA qui a accordé la protection ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est l'organisme qui a rendu la décision qui reste compétent. Pour ce qui concerne la CNDA, le recours en révision est prévu aux articles 2 et 3.
L'amendement COM-216 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-122 complète l'alinéa 4 : l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.
L'amendement COM-122 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a réduit les motifs d'irrecevabilité opposables à une demande d'asile à la frontière au seul cas de demande de réexamen ne reposant sur aucun élément nouveau, au motif qu'il serait difficile pour l'OFPRA, en 96 heures, de vérifier si le demandeur bénéficie d'ores et déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers.
L'amendement COM-123 rétablit les autres motifs d'irrecevabilité, l'OFPRA pouvant mettre à profit les éléments d'information qu'il recueille lors de l'examen de demandes d'asile sur le territoire.
L'amendement COM-123 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement COM-282 du groupe CRC sur la définition de la demande manifestement infondée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je me permets de le soutenir : la rédaction proposée est plus claire, plus sobre et moins subjective que le texte qui nous vient de l'Assemblée. Pensez à la personne qui se présente à la frontière, perdue, incapable de s'exprimer...
L'amendement COM-282 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-25 aligne les différentes formes d'assistance dont bénéficie l'étranger placé en zone d'attente sur celles applicables en centre de rétention.
À l'Assemblée, le Gouvernement a été défavorable à cet amendement au motif que « dans certaines circonstances, cela ferait peser sur les services de la police de l'air et des frontières des charges disproportionnées au regard des garanties apportées aux intéressés, charges que nous ne serions pas en situation d'assumer dans de bonnes conditions ». De plus, la présence d'un interprète est déjà prévu par l'article R. 221-3. Retrait ou avis défavorable.
Mme Catherine Tasca. - On peut entendre ces objections pratiques, mais il demeure une inégalité de traitement injustifiée entre les demandeurs à la frontière et ceux en rétention. Je maintiens l'amendement.
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-26 poursuit les mêmes buts que le précédent.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-252 transfère le contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l'OFPRA à la CNDA plutôt qu'au juge administratif de droit commun. En 2010, la commission des lois avait déjà tenté d'imposer cette disposition judicieuse.
S'agissant d'une modification substantielle, cette procédure sera mise en place à partir du 1er janvier 2017, afin de laisser à la CNDA le temps de s'organiser.
L'amendement COM-252 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-126 est rédactionnel : la formule « n'est pas irrecevable » est juridiquement plus précise dans la mesure où le projet de loi crée une nouvelle catégorie de demandes d'asile irrecevables.
L'amendement COM-126 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-241 précise que la demande d'asile peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.
L'amendement COM-241 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-265 renvoie les mesures d'application de cet article à un décret en Conseil d'État. Avis favorable.
L'amendement COM-265 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-60 et COM-283, faisant l'objet d'une discussion commune, interdisent le placement en zone d'attente d'un mineur isolé : retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-60 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-283.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-61 supprime un critère de placement en zone d'attente d'un mineur isolé : retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-61 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-219 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-70 rend obligatoire l'assistance juridique et linguistique d'un demandeur d'asile placé en rétention. Retrait ou avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas une simple précision rédactionnelle...
L'amendement COM-70 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 9 A (nouveau)
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-220 prévoit l'accès des représentants du Haut-commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (HCR) aux lieux de rétention.
L'amendement COM-220 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le recours devant la CNDA n'étant pas suspensif pour un demandeur placé en rétention, l'article 9 institue un recours suspensif devant le tribunal administratif statuant en formation de juge unique pour contester la décision de maintien en rétention créée par le même article, ce afin de répondre à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Cependant, ce recours ne peut être mis en oeuvre qu'une fois la demande d'asile rejetée ou déclarée irrecevable. En l'état, le dispositif risque de ne pas être conforme à la directive « Accueil », dont le paragraphe 3 de l'article 9 prévoit que « lorsque le placement en rétention est ordonné (...), les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d'office et/ou à la demande du demandeur ». L'amendement COM-255 rectifié fait donc courir le délai de recours contre la décision de maintien en rétention à compter de la notification de cette décision, non de celle de l'OFPRA. En effet, eu égard aux effets sur l'examen de la demande d'asile du maintien en rétention (procédure accélérée et caractère non suspensif du recours devant la CNDA), il importe que cette décision puisse être contestée le plus rapidement possible.
Si l'étranger avait déjà formé un recours devant le « juge des 72 heures » lors de son placement en rétention et si celui-ci n'avait pas encore statué, le juge joint d'office les deux affaires. Enfin, est prévue la notification de la décision de maintien en rétention, par parallélisme des formes, avec la décision initiale de placement en rétention.
M. Jean-Yves Leconte. - Je ne vois pas en quoi ce dispositif est plus conforme à la directive. Je proposerai en séance un retour au texte de l'Assemblée nationale ou un autre dispositif.
L'amendement COM-255 rectifié est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-42 crée un recours suspensif devant la CNDA pour les demandeurs maintenus en rétention, la CNDA statuant en 72 heures à compter de sa saisine. Avis défavorable : il s'agit de statuer sur la légalité de la décision du préfet de maintenir en rétention, sans préjuger de la question de l'asile. En outre, le contentieux à la frontière est limité : 1 346 demandes d'asile à la frontière en 2013, un taux d'entrée sur le territoire de 76 %, avec une forte concentration - 83 % - à Roissy, où la salle d'audience prévue n'est d'ailleurs pas utilisée. Certes, nous n'avons qu'environ mille demandes d'asile en rétention par an, mais elles sont très dispersées sur le territoire.
De plus, l'amendement COM-63 prévoit que la CNDA statue en sept jours, ce qui allonge la rétention. Enfin, il nous manque un bilan du transfert à la CNDA du contentieux à la frontière.
L'amendement COM-42 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-63.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-62 limite le maintien en rétention aux demandeurs ayant déjà présenté une première demande. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-62 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-183 fixe à 96 heures le délai d'instruction par l'OFPRA des demandes formulées en rétention.
L'amendement COM-183 est adopté.
L'amendement du Gouvernement COM-266, accepté par le rapporteur, est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-142 réintroduit au sein de la disposition concernée le renvoi à des mesures d'application figurant à l'article 19.
L'amendement COM-142 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-143 est adopté.
M.
François-Noël Buffet,
rapporteur. - Mon amendement COM-144 rétablit
l'égalité des armes entre les parties au procès devant la
CNDA. Le choix de la procédure
- normale ou
accélérée - ayant pour conséquence de
décider de la formation - collégiale ou à juge
unique - dans laquelle statue le juge, l'OFPRA, partie au procès,
semble libre de choisir son juge. En prévoyant que le juge unique
pourrait, d'office ou à la demande du requérant, renvoyer
l'affaire à la formation collégiale, cet amendement apporte une
garantie au requérant.
L'amendement COM-144 est adopté.
Les amendements COM-284, COM-27 rectifié et COM-43 deviennent sans objet.
L'amendement de coordination COM-253 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-145 supprime une disposition qui trouverait mieux sa place au sein de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
L'amendement COM-145 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-147 a le même objet que l'amendement COM-142.
L'amendement COM-147 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-148 supprime la transmission par la CNDA de son rapport d'activité au Parlement, peu opportune au regard du principe de la séparation des pouvoirs.
L'amendement COM-148 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-221 précise que la personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État doit être de nationalité française.
L'amendement COM-221 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-149 supprime l'alinéa 13, qui oblige les membres vacataires des formations de jugement à une participation minimale aux audiences à la CNDA. Cette disposition relève de l'organisation interne des travaux de la CNDA, donc du pouvoir réglementaire.
L'amendement COM-149 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-150 est adopté.
L'amendement de coordination COM-254 est adopté, ainsi que l'amendement COM-234.
L'amendement de clarification COM-222 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-151 supprime des dispositions relevant du pouvoir réglementaire.
L'amendement COM-151 est adopté.
L'amendement de précision COM-223 est adopté.
L'amendement COM-152 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-153 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-154 clarifie le dispositif encadrant la communicabilité au requérant des informations détenues par l'OFPRA que ce dernier juge confidentielles, afin de rendre plus transparente la procédure permettant à l'Office de s'opposer devant la Cour à la divulgation de certains éléments d'information. Si, au terme d'un processus qui garantit l'étanchéité entre l'appréciation du secret par le président de la Cour et l'appréciation de la demande d'asile par la formation de jugement, l'Office décide de maintenir le secret, le rapporteur et la formation de jugement n'accèdent pas à ces informations confidentielles. Il s'agit de protéger le demandeur sans obérer les capacités de jugement de la Cour.
M. Jean-Yves Leconte. - Je salue cette évolution, qui répond à l'exigence du contradictoire et à la nécessité de protéger les sources.
L'amendement COM-154 est adopté.
L'amendement COM-68 devient sans objet.
L'amendement de précision COM-155 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-156 ouvre aux magistrats de l'ordre judiciaire détachés à la CNDA les fonctions de président de chambre, nouvellement créées.
L'amendement COM-156 est adopté.
L'amendement de clarification COM-146 est adopté.
Article additionnel après l'article 10
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-157 articule mieux l'intervention des différents juges afin d'éviter les conflits de juges.
L'amendement COM-157 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu de conventions internationales. L'amendement COM-86 réintègre en outre au sein du nouvel article L. 741-1 les renvois au décret en Conseil d'État pour l'application de ses dispositions.
Avis favorable au sous-amendement COM-270 du Gouvernement.
Le sous-amendement COM-270 est adopté.
L'amendement COM-86 ainsi sous-amendé est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-267 du Gouvernement, accepté par le rapporteur, est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-81 porte sur l'enregistrement de la demande d'asile. Le 1° supprime les mots : « sans condition préalable de domiciliation », introduits par l'Assemblée nationale pour traduire dans la loi l'engagement du Gouvernement à supprimer la domiciliation. La situation actuelle en matière de domiciliation des demandeurs d'asile résulte d'une mauvaise interprétation d'une disposition réglementaire ; il appartient donc au pouvoir réglementaire de mettre un terme à ce dysfonctionnement. Mieux vaudrait supprimer l'exigence d'une adresse postale au stade de l'enregistrement de la demande d'asile, comme le préconise le rapport des inspections générales d'avril 2013.
L'allongement du délai de six jours prévu par l'Assemblée nationale dans le cas où la demande d'asile n'aurait pas été formulée auprès de l'autorité compétente ou d'une personne morale, qui se veut la transposition fidèle de la directive « Procédures », ne semble pas opportun : dès lors que l'on exige du demandeur qu'il se présente en personne auprès de l'autorité administrative compétente, une demande introduite auprès d'une autorité administrative incompétente n'est pas valable et ne fait pas courir de délai. Au surplus, le texte adopté par l'Assemblée nationale, s'écartant de la directive, envisage l'éventualité d'une présentation devant une personne morale aussi bien que d'une autorité administrative incompétente, au risque de transformer le pré-accueil auprès du secteur associatif en un pré-enregistrement, ce qui conduirait à un détournement du délai de trois jours. En revanche, il faudrait prévoir, par une disposition réglementaire, que dans l'hypothèse où un demandeur se serait initialement adressé à une autorité incompétente, celle-ci en informe l'autorité compétente de façon à ce que la clause de demande tardive ne joue pas contre le demandeur.
M. Jean-Yves Leconte. - Le 1° porte sur un conflit de normes, que le législateur peut trancher. Pourquoi ne pas le faire ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le 1° est plutôt favorable au demandeur.
L'amendement COM-81 est adopté.
L'amendement COM-64 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-85 précise les dispositions relatives à la délivrance de l'attestation de demande d'asile et notamment les cas dans lesquels elle peut être refusée.
L'amendement COM-85 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-71, sur la délivrance de l'attestation de demande d'asile aux étrangers sollicitant l'asile à la frontière ou en rétention, serait incompatible avec le placement de l'étranger en zone d'attente ou en rétention le temps de l'examen de sa demande par l'OFPRA, alors même que l'étranger ne peut être éloigné tant que l'OFPRA n'a pas statué. Retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-71 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-82 est adopté.
L'amendement COM-83 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-84 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-229 prévoit la recherche de famille pour le mineur isolé dès que possible après la présentation de sa demande d'asile. Il s'agit d'une exigence européenne, et le projet de loi prévoit qu'une telle recherche est obligatoire après l'octroi d'une protection.
L'amendement COM-229 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-209 distingue le droit au maintien sur le territoire et le document qui en atteste. Il précise que l'attestation de demande d'asile délivrée en application de l'article L. 741-1 porte une mention spécifique.
L'amendement COM-209 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-273 supprime le motif de risque de fuite du demandeur qui justifierait l'assignation à résidence d'une personne placée sous procédure « Dublin » : le risque de fuite, s'il est susceptible de justifier une mesure de rétention, ne saurait justifier une mesure d'assignation à résidence. En outre, l'amendement inscrit dans la loi les motifs susceptibles de justifier légalement le recours à l'assignation à résidence pour les personnes placées sous procédure « Dublin », motifs d'ailleurs prévus à l'article 7 de la directive « Accueil » de 2013.
L'amendement COM-273 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-45 rétablit l'alinéa 7 dans la rédaction suivante : « La décision d'assignation à résidence est motivée. Elle peut être prise pour une durée maximale de deux mois, et renouvelée une fois ou plus dans la même limite de durée, par une décision également motivée. » La Commission des lois de l'Assemblée nationale avait choisi de porter de deux à six mois la durée de l'assignation. Retrait, ou avis défavorable.
L'amendement COM-45 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-210 est adopté.
L'amendement COM-65 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement COM-28.
M. Jean-Yves Leconte. - La formulation est pourtant plus claire !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le demandeur n'a pas à s'exprimer, il suffit qu'il comprenne la notification.
L'amendement COM-28 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-46 réduit le délai de recours contre une décision de transfert. Avis favorable.
L'amendement COM-46 est adopté.
L'amendement de clarification COM-230 est adopté.
Article 14
L'amendement de précision COM-87 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-88 supprime des dispositions relatives à la délivrance du titre de séjour aux bénéficiaires d'une protection - reconnaissance du statut de réfugié ou obtention du bénéfice de la protection subsidiaire - qui n'ont pas leur place au sein de ce chapitre, et sont de surcroît satisfaites par le droit en vigueur.
L'amendement COM-88 est adopté.
Les amendements COM-73 et COM-72 deviennent sans objet.
L'amendement de précision COM-89 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale ayant distingué les différentes hypothèses de clôture de l'examen d'une demande d'asile, l'amendement COM-90 prévoit le cas du retrait par le demandeur de sa demande et opère la coordination.
L'amendement COM-90 est adopté.
L'amendement de clarification COM-231 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-91 transpose l'article 41, paragraphe 1, de la directive « Procédures ».
L'amendement COM-91 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-92 est adopté, ainsi que l'amendement COM-93.
L'amendement de clarification COM-94 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-95 supprime une disposition non conforme à la directive.
L'amendement COM-95 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-248 rectifié prévoit que lorsque la décision de rejet d'une demande par la CNDA ou l'OFPRA est définitive, elle entraîne la notification d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Celle-ci peut être contestée, mais on gagne du temps entre le moment de la décision définitive et l'établissement de l'OQTF.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous touchons un point sensible. Pourquoi les personnes dont la demande de protection a été définitivement refusée ne seraient-elles pas traitées comme tous ceux qui se trouvent sur le territoire de manière non autorisée ?
Ils peuvent avoir d'autres raisons de se maintenir sur le territoire, notamment la maladie. Allons-nous demander à l'OFPRA ou à la CNDA d'émettre des OQTF ? Quid si la personne détient déjà une autorisation provisoire de séjour ? Cela arrive, notamment si le rejet définitif n'a pas été convenablement notifié. Séparons bien l'octroi de l'asile et le contrôle de l'immigration.
M. Christophe Béchu. - C'est un amendement fondamental ! Voilà des années que nous appelons tous à la simplification. Cet amendement nous en propose une : pourquoi la refuser ? Il est évident qu'une fois la demande d'asile rejetée, la personne doit quitter le territoire. Et l'OQTF peut toujours être attaquée, notamment en cas de maladie. Mais il est absurde de demander à une autre juridiction de tirer les conséquences de la décision de rejet, au terme d'une procédure longue et complexe, alors que celles-ci sont évidentes. Soyons cohérents ! Il n'y a pas là de déni de justice. Le vrai scandale, c'est que des décisions de justice restent sans effet. Libre à vous de défendre cela en séance, mais dans le contexte actuel, ce serait jouer avec le feu.
L'amendement COM-248 rectifié est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-96 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-249 précise que le demandeur d'asile débouté de sa demande ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre et doit quitter le territoire français.
L'amendement COM-249 est adopté.
Article additionnel après l'article 14
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-272 rectifié bis de Mme Létard propose d'assigner à résidence les personnes déboutées de leurs demandes d'asile dans des lieux d'hébergement dédiés, afin d'y préparer leur retour : elles pourront s'y voir proposer une aide au retour. Cette mesure était préconisée par le rapport de Mme Létard et M. Touraine, et une expérience est en cours en Moselle. Avis favorable, c'est un outil supplémentaire pour aider à l'éloignement sans passer par une procédure coercitive.
L'amendement COM-272 rectifié bis est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-29 prévoit que l'OFII formule auprès des demandeurs d'asile ses propositions en termes de conditions matérielles d'accueil dans un délai de dix jours après l'enregistrement de la demande. La directive « Accueil » imposant un délai maximal de quinze jours, il ne semble pas justifié de raccourcir ce délai. Cela relève en outre du pouvoir réglementaire. Avis défavorable.
M. Jean-Yves Leconte. - Est-ce la directive ou le pouvoir réglementaire ? Il faut choisir !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La directive peut être transposée par voie réglementaire ou législative.
L'amendement COM-29 n'est pas adopté.
Les amendements rédactionnels COM-245 rectifié et COM-243 sont adoptés.
Les amendements COM-74, COM-75, COM-76 et COM-77 ne sont pas adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-158 porte sur la domiciliation en centres d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile.
L'amendement COM-158 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-167 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est à l'État de gérer le droit d'asile, il n'y a pas lieu de faire intervenir les conférences territoriales de l'action publique dans l'élaboration du schéma régional, mis en place par l'État. Mon amendement COM-159 supprime donc la troisième phrase de cet alinéa.
M. Jean-Yves Leconte. - Vous supprimez toute consultation des élus !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'asile relève de la seule compétence de l'État ; il n'y a pas lieu de faire intervenir la conférence territoriale de l'action publique.
L'amendement COM-159 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La participation financière des demandeurs d'asile à leur prise en charge est déjà prévue. Retrait de l'amendement COM-1, ou avis défavorable.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Les amendements de précision COM-224 et COM-160 sont adoptés.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'amendement de cohérence COM-161 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-225 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-162 prévoit que toute absence injustifiée d'un lieu d'hébergement doit être signalée par les gestionnaires, sans qu'ils aient à en apprécier la durée. En effet, cela pourrait générer des différences injustifiées suivant les pratiques des gestionnaires.
M. Jean-Yves Leconte. - Une absence d'un jour n'a donc pas de conséquences sur la procédure ?
M. Philippe Bas, président. - Non.
L'amendement COM-162 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-226 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-268 prévoit le versement d'une caution aux personnes morales assurant la gestion des lieux d'hébergement. Avis favorable.
M. Jean-Yves Leconte. - Cette idée de caution est-elle nouvelle ? Elle paraît en contradiction avec le reste de l'article.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le dispositif est prévu à l'alinéa 56. L'amendement COM-268 permet aux personnes morales gestionnaires de lieux d'hébergement d'exiger le versement d'une caution par les demandeurs d'asile. En effet, la rédaction actuelle de l'article ne permettrait plus aux gestionnaires d'effectuer un prélèvement ou une retenue sur l'allocation. Or, il semble plus efficace de confier aux gestionnaires cette responsabilité, comme c'est le cas actuellement.
L'amendement COM-268 est adopté, ainsi que l'amendement COM-269.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-3, sous réserve d'une précision rédactionnelle à l'alinéa 23 visant à mentionner explicitement l'OFII après la mention de l'« autorité administrative compétente ». L'amendement ainsi modifié, mon amendement COM-244 devient sans objet.
L'amendement COM-3 ainsi modifié est adopté. L'amendement COM-244 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-276 étend la possibilité de mettre en oeuvre un référé mesure utile pour demander l'expulsion d'un demandeur d'asile d'un lieu d'hébergement en cas de manquement grave au règlement ou de comportement contraire à l'ordre public. L'article 20, paragraphe 4, de la directive « Accueil » de 2013 l'autorise.
Mme Catherine Tasca. - L'exclusion entraîne-t-elle la perte des aides ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, mais nous parlons de manquements graves.
L'amendement COM-276 est adopté.
L'amendement COM-4 est adopté. L'amendement COM-47 devient sans objet.
L'amendement COM-5 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-163 supprime des dispositions à caractère réglementaire.
L'amendement COM-163 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-166 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-66 supprime l'hébergement directif des demandeurs d'asile. Avis défavorable.
L'amendement COM-66 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-164 prévoit une compétence liée de l'administration pour accorder les conditions matérielles d'accueil.
L'amendement COM-164 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-30.
M. Jean-Yves Leconte. - La notification doit être formulée dans une langue que la personne comprenne.
M. Philippe Bas, président. - Oui, mais cela suffit. Elle n'a pas besoin de pouvoir se faire comprendre dans cette langue.
L'amendement COM-30 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-260.
M. Jean-Yves Leconte. - Une personne peut ne pas demander l'hébergement au début de la procédure, par exemple s'il peut être accueilli chez des connaissances, puis changer d'avis par la suite.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'accepter compliquerait l'organisation du schéma directif.
M. Jean-Yves Leconte. - Je ne suis pas convaincu. Nous ne devons pas attacher de conséquences définitives à un refus initial.
L'amendement COM-260 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-227 supprime la consultation de la CNIL dans la mesure où les données échangées entre l'OFII et le Service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) seront déjà intégrées dans des traitements ayant fait l'objet d'une déclaration à la CNIL.
L'amendement COM-227 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte actuel, issu de la directive, prévoit que les gouvernements des États membres peuvent « limiter ou suspendre » les conditions matérielles d'accueil : c'est imprécis. L'amendement COM-165 réécrit les alinéas pour simplifier les situations, et distinguer les cas de suspension mais aussi ceux de retrait ou de refus des conditions matérielles d'accueil. En cas de motif légitime, la demande peut être faite à tout moment. Il convient donc d'aligner ce délai sur celui prévu à l'article 7 prévoyant que l'OFPRA statue en procédure accélérée, notamment lorsque le demandeur n'a pas présenté sa demande d'asile dans le délai de trois mois à compter de son entrée en France - délai préconisé par le rapport des inspections d'avril 2013 relatif aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile.
L'amendement supprime également la phase préalable à une décision de suspension, retrait ou refus de l'allocation, lors de laquelle le demandeur est mis en mesure de présenter des observations écrites, inutilement lourde. En outre, en cas de suspension des conditions matérielles d'accueil, il est précisé que la demande de reprise du versement se fait sur la demande du bénéficiaire, ce qui simplifie les missions de l'OFII.
Le sous-amendement COM-257 de M. Karoutchi vise à suspendre le bénéfice des conditions matérielles d'accueil pour les demandeurs qui se signalent par un comportement violent ou un manquement grave au règlement du lieu d'hébergement.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-8 et COM-6 sont satisfaits. L'amendement COM-285, supprime la suspension du bénéfice des conditions matérielles d'accueil quand le demandeur a abandonné son lieu d'hébergement, disposition qui participe de l'efficacité d'un système d'orientation directive des demandeurs d'asile. Il devient sans objet si nous adoptons mon amendement COM-165. Il en va de même des amendements COM-31, COM-7 et COM-9.
M. Jean-Yves Leconte. - Vous allez au-delà des directives en remplaçant des dispositions facultatives par des obligations et en supprimant la possibilité de limiter les prestations sans les suspendre. Restons conformes à l'esprit de la directive !
M. Christophe Béchu. - Pour ma part, je remercie le rapporteur de nous proposer une transposition active, politique, de la directive. C'est cela, l'activité parlementaire !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement est parfaitement conforme à la directive.
L'amendement COM-165 ainsi sous-amendé est adopté.
Les amendements COM-8, COM-6, COM-285, COM-31, COM-7 et COM-9 deviennent sans objet.
L'amendement rédactionnel COM-168 est adopté.
L'amendement COM-286 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-170 est adopté.
Les amendements COM-11, COM-41, COM-262, COM-263 et COM-32 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 15
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-261 aligne le régime de domiciliation des demandeurs d'asile sur le régime de droit commun. Cette mesure ne semble pas justifiée : en pratique, les demandeurs d'asile ne devront recourir à l'avenir qu'exceptionnellement à une domiciliation puisque leur hébergement sera pris en charge par l'OFII. L'article 15 leur donne en outre la possibilité de se domicilier dans certains cas particuliers. Avis défavorable.
L'amendement COM-261 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-169 supprime la diminution des évaluations externes des centres pour demandeurs d'asile.
L'amendement COM-169 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-10 de M. Karoutchi crée un chapitre dédié aux centres provisoires d'hébergement. Comme il est très proche de l'amendement que je proposerai après l'article 19, je vous propose de réserver sa discussion.
Il en est ainsi décidé.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-171 supprime un débat obligatoire sur le rapport annuel de l'OFII.
L'amendement COM-171 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-180 renvoie au pouvoir règlementaire pour fixer le délai de délivrance des titres de séjour.
L'amendement COM-180 est adopté. L'amendement COM-33 devient sans objet.
L'amendement rédactionnel COM-130 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-131 réduit de quatre à deux ans la durée de la carte temporaire de séjour attribuée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cela permettrait de tirer les conséquences du retrait de la protection en termes de séjour.
L'amendement COM-131 est adopté.
L'amendement COM-34 n'est pas adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-132 rectifié modifie la méthode de calcul des cinq ans de présence sur le territoire français à l'issue de laquelle le titre de séjour d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire ne peut plus lui être retiré même si les circonstances ayant justifié la reconnaissance de ce statut ont cessé d'exister. En l'état du texte, la période d'examen de la demande d'asile est prise en compte dans le calcul de cette période de cinq ans, l'Assemblée ayant repris le système de calcul utilisé pour la carte « résident de longue durée-UE ». Ce n'est pas neutre, et représente une contrainte très forte pour l'administration souhaitant retirer le titre de séjour d'une personne dont la protection a cessé, sachant que ce délai s'établit à plus de 16 mois en moyenne.
La directive du 25 novembre 2003 propose de prendre en compte la moitié de la période d'examen de la demande d'asile, ou sa totalité si elle excède dix-huit mois. C'est cette méthode que reprend l'amendement COM-132 rectifié. Par souci de cohérence, il l'étend également à la délivrance de la carte « résident de longue durée-UE » aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire. Il adapte enfin le périmètre des membres de la famille de ces personnes protégées pouvant obtenir cette carte.
L'amendement COM-132 rectifié est adopté.
L'amendement COM-98 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-259 propose d'élaborer une convention cadre au niveau national, déclinée à l'échelle régionale, concernant l'accompagnement personnalisé des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cela faciliterait la collaboration entre les différents acteurs de cet accompagnement : avis favorable.
L'amendement COM- 259 est adopté.
Les amendements rédactionnels COM-136, COM-135 et COM-133 sont adoptés.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-179 rectifié permet de solliciter la réunification familiale dès l'octroi de la protection internationale.
L'amendement COM-179 rectifié est adopté. L'amendement COM-37 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-134 rend éligibles à la réunification familiale les enfants mineurs de 18 ans, et non plus de 19 ans.
L'amendement COM-134 est adopté.
L'amendement COM-39 n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous allons vite ! Mon amendement visait le cas où les enfants mineurs au moment de la demande deviennent majeurs avant la fin de la procédure, en fixant une borne pour éviter les abus.
M. Philippe Bas, président. - Le débat aura lieu en séance.
L'amendement COM- 78 est adopté.
Les amendements rédactionnels COM-137 et COM-138 sont adoptés.
L'amendement COM-139 est adopté, ainsi que l'amendement COM-217.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-79 permet aux réfugiés de voyager dans les pays où les craintes de persécution ont été reconnues. Avis défavorable.
L'amendement COM-79 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-140 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-141 prévoit l'octroi d'un document de voyage à l'ensemble des bénéficiaires de la protection subsidiaire.
L'amendement COM-141 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 19 prévoit que ne soit pas délivré de document de voyage pour un réfugié ou protégé subsidiaire pour des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public. Mon amendement COM-275 permet, pour les mêmes raisons, le retrait ou le refus de renouvellement de ce document.
M. Jean-Yves Leconte. - Il semble possible de s'inspirer sur ce thème de la loi relative à la lutte contre le terrorisme votée l'année dernière.
L'amendement COM-275 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-247 est adopté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-67 supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles le président de la CNDA, les présidents de formation de jugement, de section et de chambre peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. Étant donné le nombre de recours dont est saisie la CNDA chaque année - environ 25 000 - il est nécessaire de conserver cette faculté et de ne pas priver le décret du 16 août 2013 de base légale.
L'amendement COM-67 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 19
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-218 prévoit une motivation des refus de visa aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides.
L'amendement COM-218 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Nous en venons à la question des centres provisoires d'hébergement (CPH).
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-172 donne un statut aux CPH pour renforcer leur mission d'insertion des publics qu'ils accompagnent, c'est-à-dire les personnes s'étant vu reconnaître le statut de réfugié ou bénéficiant de la protection subsidiaire. Il est ainsi prévu que les CPH conventionnent avec les différents acteurs de l'intégration, et se voient reconnaître une fonction de coordination de la mission d'insertion des étrangers du département qu'ils n'hébergent pas. Comme c'est le cas actuellement pour les CADA, la décision d'héberger est prise par le gestionnaire du centre avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État. Le gestionnaire est tenu de déclarer à l'OFII les places disponibles dans les lieux d'hébergement, ce qui permettra ainsi à l'OFII d'organiser la fluidité du passage des réfugiés des CADA où ils étaient hébergés vers des CPH. Dans le cadre du droit commun des établissements sociaux, il est prévu que les personnes hébergées contribuent à hauteur de leurs ressources. Enfin, il est prévu que les CPH conventionnent avec l'État, les stipulations de cette convention étant renvoyées à une convention type définie par un décret - comme cela sera le cas pour les CADA.
Avis favorable au sous-amendement COM-258 de M. Karoutchi.
L'amendement COM-172 ainsi sous-amendé est adopté. L'amendement COM-10 devient sans objet.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-251 rectifié codifie la jurisprudence du Conseil d'État en précisant les limites du dispositif d'hébergement d'urgence pour les personnes sans abri et en situation de détresse médicale psychique ou sociale, prévu à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles. En effet, ce dispositif est parfois sollicité par des étrangers déboutés du droit d'asile et ayant fait en outre l'objet d'une mesure d'éloignement. Sans remettre en cause l'inconditionnalité de l'accès au dispositif d'urgence, l'amendement précise, en reprenant la jurisprudence du Conseil d'État - en particulier plusieurs ordonnances du 4 juillet 2013 - que les étrangers déboutés de leur demande d'asile et ayant fait l'objet d'une décision définitive d'éloignement ne peuvent accéder à ce dispositif qu'en cas de « circonstances particulières faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à leur départ ».
L'amendement COM-251 rectifié est adopté.
Article 20
Les amendements rédactionnels COM-236 et COM-237 sont adoptés.
Les amendements de coordination COM-239 rectifié, COM-182 et COM-238 sont adoptés.
Article 23
L'amendement COM-256 est adopté.
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La réunion est levée à 17 h 55
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Mercredi 7 mai 2015
- Présidence de M. Philippe Bas, président -La réunion est ouverte à 9 h 35
Organisme extraparlementaire - Désignation
M. Christophe Béchu est désigné comme candidat pour siéger en qualité de membre titulaire au sein du Comité des finances locales, M. Alain Richard en qualité de membre suppléant.
M. Simon Sutour. - Les réunions du Comité n'auront pas lieu pendant les séances publiques ou les réunions de commissions du Sénat, j'espère...
Réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Jacques Hyest et le texte qu'elle propose sur la proposition de résolution n° 380 (2014-2015), présentée par M. Gérard Larcher, Président du Sénat, tendant à réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.
M. Philippe Bas, président. - Examinons maintenant le rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur la proposition de résolution de M. Gérard Larcher, président du Sénat, issue notamment du travail de MM les rapporteurs Alain Richard et Roger Karoutchi, et tendant à réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.
M. Alain Richard. - Difficile d'être contre !
M. Pierre-Yves Collombat. - Pour le titre, ça va !
Mme Esther Benbassa. - Attendons le reste...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette proposition de résolution modifie, complète ou abroge vingt articles du Règlement et y ajoute deux articles additionnels ; elle est donc comparable à la modification du Règlement du 2 juin 2009, qui visait à l'adapter à la révision constitutionnelle de 2008. Il s'agit ici du résultat d'une réflexion conduite au sein de notre assemblée, commencée sous la présidence de Jean-Pierre Bel, mais ayant connu un nouvel élan avec l'élection de Gérard Larcher, conformément à ce qu'il avait annoncé. La proposition modifie profondément les méthodes de travail à partir de l'oeuvre considérable d'un groupe de travail où étaient représentés les groupes et les commissions, parallèlement à un autre groupe de travail, sur la gouvernance du Sénat, dont le rapporteur était le questeur Jean-Léonce Dupont.
La proposition de résolution vise à favoriser l'implication des sénateurs dans l'exercice de leurs missions et pose une obligation de participation effective aux travaux du Sénat. Les groupes politiques se réuniront le mardi matin ; les commissions auront leurs réunions législatives le mercredi matin, éventuellement le mardi matin également, avant les réunions de groupes et elles pourront siéger une autre demi-journée, en fonction des l'ordre du jour de la séance. C'est déjà la pratique. La commission des affaires européennes et les délégations se réuniraient le jeudi matin de 8 h 30 à 10 h 30 et toute la matinée les semaines sénatoriales de contrôle. Les réunions des autres instances, comme le Bureau, se tiendraient en dehors des plages ainsi déterminées et des heures consacrées à la séance publique. Ces dispositions s'appliqueraient « en principe » : voyez comment nous avons dû, hier, siéger en commission pour examiner le projet de loi sur le droit d'asile, pendant que se poursuivait la séance publique...
Des dispositifs incitatifs seront mis en place, comme le tableau nominatif des activités des sénateurs, qui comme l'a dit le président du Sénat, donnera sur des bases rigoureuses et précises une vision d'ensemble de la participation des sénateurs, ce que les informations fournies par les sites en ligne privés sur la base d'une vision réductrice ne permettent pas toujours.
Un nouveau dispositif de sanction financière serait institué contre l'absentéisme, prévoyant une retenue de la moitié du montant de l'indemnité de fonction en cas d'absence, au cours d'un même trimestre de la session ordinaire, soit à plus de la moitié des votes solennels, y compris les explications de vote, sur les projets et propositions de loi, soit à plus de la moitié de l'ensemble des réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin et consacrées à l'examen de projets ou de propositions de loi, soit à plus de la moitié des séances de questions d'actualité au Gouvernement. En cas d'absence à plus de la moitié de l'ensemble de ces votes, réunions et séances, cette retenue serait portée à la totalité du montant de l'indemnité de fonction et à la moitié du montant de l'indemnité représentative de frais de mandat. La participation d'un sénateur à une réunion d'une instance parlementaire internationale - l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, par exemple - serait comptabilisée comme une présence en séance ou en commission. J'ajouterai un complément, pour inclure les missions données par les commissions, qui ne peuvent plus avoir lieu comme autrefois en dehors des sessions, puisque nous siégeons tout le temps !
La résolution prévoit aussi une meilleure information des sénateurs par un compte rendu détaillé des réunions des commissions grâce au concours du service des comptes rendus analytiques, que je veux saluer ici, le compte rendu de commission est désormais beaucoup plus développé qu'avant. À cela s'ajoute une composition plus équilibrée de certaines commissions : des propositions avaient été faites en ce sens par les présidents Raoul et Vall. Certains, telle la présidente Assassi, ont d'autres idées.
La proposition de résolution recherche une meilleure complémentarité entre commissions et séance publique. Nous pensions, au moment de la révision de 2008, que l'examen, en séance publique, du texte de la commission réduirait considérablement le nombre d'amendements...
M. François Pillet. - Hélas...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le bilan est effectivement en demi-teinte. Nous avons même connu une inflation des amendements en séance publique : en 2013-2014, 3 000 amendements ont été déposés en commission et 9 000 en séance publique. Pour le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, 976 amendements ont été déposés en commission et 1 787 en séance publique.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un texte fondamental !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Sans doute ce nombre eût-il été plus grand si avaient dû s'y ajouter les amendements adoptés en commission. Il n'en reste pas moins que les auteurs des amendements, soit privilégient la séance publique, soit déposent systématiquement leurs amendements aux deux stades. Or l'article 44 de la Constitution prévoit que le droit d'amendement s'exerce en séance publique ou en commission.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce n'est pas un « ou » exclusif.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons eu un débat avec l'Assemblée nationale sur ce sujet ; la Constitution ne dit pas « et »...
M. Alain Richard. - C'est un « ou » alternatif.
Mme Éliane Assassi. - Pas du tout !
Mme Esther Benbassa. - Un « ou » alternatif serait « ou bien en commission, ou bien en séance publique ».
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La loi organique du 15 avril 2009 a ouvert au règlement des assemblées, à la faveur de la mise en place des procédures d'examen simplifié, la faculté de prévoir que le texte adopté par la commission est seul mis en discussion en séance. Cette possibilité, qui n'a pas encore été utilisée, est ouverte par la proposition de résolution à titre expérimental jusqu'au 30 septembre 2017 : le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe pourrait s'y opposer, comme aujourd'hui pour les conventions internationales.
Le souci de mieux concentrer les interventions de chacun dans le débat - pour assurer un plus grand impact à nos discussions - passe aussi par une réduction des temps de parole.
Mme Éliane Assassi. - Bien sûr...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La discussion générale ne serait plus que d'une heure, sauf décision de la Conférence des présidents, laquelle pourrait aussi décider de n'autoriser l'intervention que d'un seul orateur par groupe. La durée des interventions des auteurs des propositions de loi et des rapporteurs serait réduite de 20 à 10 minutes ; la présentation des motions serait limitée à 10 minutes. Pour les prises de paroles sur les articles, les présentations d'amendements et les explications de vote, la durée de droit commun serait limitée à 2 minutes 30.
La révision constitutionnelle de 2008 a inscrit à l'article 24 de la Constitution la mission de contrôle du Parlement. Mais la portée des actions dans ce domaine passe moins par leur multiplication que par leur concentration sur des sujets ciblés. La proposition de résolution prévoit une séance hebdomadaire de questions d'actualité et la suppression des questions cribles thématiques - qui n'ont pas eu les résultats escomptés - ainsi qu'une information plus complète de la Conférence des présidents grâce à l'avis préalable des commissions sur les demandes des groupes au titre de leur droit de tirage. Les commissions communiqueraient deux fois par session ordinaire le programme prévisionnel des travaux de contrôle et d'évaluation des commissions et délégations et, une fois par mois, la liste des auditions extra-législatives des commissions.
Compte tenu des problèmes apparus, les groupes doivent être réformés. Ils sont constitutionnels, puisque la Constitution cite désormais les « groupes parlementaires », « groupes d'opposition » et « groupes minoritaires ». Néanmoins leur gestion peut se faire sous la forme d'association, comme à l'Assemblée nationale, avec un commissaire aux comptes, pour une transparence qui me semble indispensable. Le Conseil constitutionnel l'a validé pour l'Assemblée nationale. La proposition de résolution que nous avions adoptée en février dernier concernant la prévention des conflits d'intérêts, sur l'excellent rapport de François Pillet, est reprise pour l'essentiel dans les dispositions concernant les sanctions disciplinaires.
Je vous proposerai d'approuver l'ensemble du dispositif et en particulier la retenue en cas d'absentéisme, le raccourcissement des durées d'intervention en séance et la procédure expérimentale simplifiée concernant l'examen des amendements en commission. Je vous proposerai des amendements, mais uniquement sur les sujets qui nous sont soumis, contrairement à certains que vous avez présentés, très intéressants, mais extérieurs à la question. Il y aura d'autres résolutions.
M. Pierre-Yves Collombat. - Demain, après-demain...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le problème de l'article 40 est insoluble, Monsieur Collombat !
M. Pierre-Yves Collombat. - Les vraies questions sont insolubles !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le mercredi matin serait consacré en principe aux réunions de commissions, même non législatives, qui ne doivent pas avoir lieu à un autre moment...
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous pouvons aussi ne pas nous réunir.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En revanche, je propose de maintenir que la retenue financière ne concerne que les réunions législatives du mercredi matin, même si cela peut apporter des inégalités entre les sénateurs selon qu'ils appartiennent ou non à une commission à forte activité législative...
Mme Catherine Tasca. - C'est un honneur, lorsque c'est le cas !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et cet honneur implique des contraintes.
La procédure de droit commun de l'examen en commission à l'article 28 ter du Règlement reste incomplète du fait d'une censure du Conseil constitutionnel sur la résolution du 2 juin 2009 qui ne prend pas en compte ses exigences de contrôle de l'application de l'article 40. Je propose donc de préciser que le président de la commission saisie au fond contrôle la recevabilité financière des amendements avant leur mise en distribution, qui pour ce faire devraient être déposés au plus tard l'avant-veille de la réunion.
La procédure expérimentale d'examen en commission s'articule en trois temps : une première réunion pour établir un texte ; une deuxième, publique et élargie aux premiers signataires d'amendements non membres de la commission, pour établir un texte éventuellement amendé ; la séance publique, au cours de laquelle le texte est mis au vote après un débat resserré. Je propose de supprimer la première de ces étapes, incompatible avec le principe d'une procédure simplifiée, et d'autoriser tous les signataires des amendements à participer à la réunion s'ils le souhaitent.
L'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi est aujourd'hui adressé au président du Sénat, qui en donne communication à l'auteur. La proposition de résolution, allant au-delà de la loi organique, prévoit la publication de l'avis. Je propose que celle-ci soit conditionnée à l'accord de l'auteur, qui peut décider de retirer ou modifier sa proposition. Il ne faudrait pas que ce sujet modeste aboutisse à une censure du Conseil constitutionnel, qui est très vigilant sur le règlement des assemblées parlementaires, j'en ai fait l'expérience en tant que rapporteur de résolutions.
M. François Zocchetto. - Nous soutenons l'inspiration comme le détail de cette proposition de résolution, qui a été précédée d'une concertation très approfondie. J'aurai cependant deux observations. Le rapporteur a bien perçu la difficulté à lier groupe et association, celui-ci, étant une notion constitutionnelle, ne pouvant se réduire à celle-là ; dans sa rédaction actuelle, le texte est insatisfaisant, mais un amendement du rapporteur réglera cette question. L'article 3 soumet à l'avis des commissions compétentes au fond le droit de tirage des groupes...
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est scandaleux !
Mme Esther Benbassa. - Tout à fait !
M. François Zocchetto. - Et les demandes devront être motivées. Aujourd'hui, au contraire, le droit de tirage est, sinon souverain, du moins non soumis à discussion, sauf abus ou erreur manifestes. Je suis opposé à ces deux mesures, malgré mon grand respect pour les commissions.
M. François Pillet. - Le rapport, à la fois synthétique et exhaustif, est excellent. J'ai une question sur l'article 1er. L'expérience démontre que lorsqu'un sénateur s'intéresse en profondeur à un sujet, ses engagements peuvent s'entrechoquer dans son emploi du temps ; il lui suffit d'être membre d'une commission d'enquête, rapporteur sur un texte et membre d'une commission spéciale, rapporteur d'une mission d'information... Prenons un exemple simple : hier, il était difficile d'être dans l'hémicycle pour débattre de la loi Macron et ici, en commission, pour examiner la réforme de l'asile.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est antidémocratique.
M. François Pillet. - Je suis également réservé sur l'utilité de la présence obligatoire aux questions d'actualité, compte tenu de la qualité parfois moyenne des réponses du Gouvernement...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On pourrait en dire autant des questions...
M.
François Pillet. - Ne pourrait-on atténuer
l'automatisme de ces sanctions
- notre commission prise peu les
sanctions automatiques - car il peut être justifié
d'être absent si l'on est présent à une audition d'une
commission d'enquête et d'une commission spéciale ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Je comprends l'intention du président du Sénat...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Du Bureau !
M. Pierre-Yves Collombat. - ...si vous voulez, du Bureau. Le Sénat subit des attaques récurrentes, en particulier des médias qui sont à la recherche de sujets croustillants, et nous prêtons parfois le flanc aux critiques. Elles viennent du plus haut niveau : souvenons-nous du Haut Conseil des territoires, ou des propos du président de l'Assemblée nationale... Je ne suis pas opposé aux propositions qui nous sont faites. Mais j'ai deux regrets - nous verrons s'ils s'atténuent en fonction de notre discussion. Les propositions sacrifient trop aux critiques et se concentrent trop sur ce qui se voit, plutôt que d'apporter des réponses aux problèmes réels de fonctionnement de notre institution. Il faut certes lutter contre l'absentéisme ; mais pas en nous obligeant à assister aux questions au Gouvernement, cette mascarade ! Soit le sénateur qui pose sa question appartient à la majorité et il passe les plats au Gouvernement ; soit il est dans l'opposition et le Gouvernement lui répond que son camp, au pouvoir, faisait la même chose, et qu'il n'a donc qu'à se taire. Enfin, si vous posez une question incongrue, le Gouvernement répond à côté.
M. Alain Marc et Mme Catherine di Folco. - C'est vrai !
M. André Reichardt. - C'est un bon résumé.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si encore, nous pouvions répondre à la réponse, cela changerait tout, mais ce n'est pas à l'ordre du jour.
Il y a certes une inflation de présentations d'amendements et de prises de parole. Mais plutôt que de réduire le temps imparti, demandons-nous à quoi tient cette dérive. À une perversité des sénateurs ? Certes non ! Mais faute de faire, sur les grands sujets, autre chose que de la figuration, le Parlement s'est progressivement concentré sur sa fonction tribunicienne. Nous en sommes là ! Si nous pouvions discuter du fond et peser sur les choix autrement, nous n'aurions pas à utiliser le seul moyen qui nous reste, surtout au Sénat, où les contraintes issues des partis sont moins fortes. Si vous baissez le temps imparti aux prises de paroles, elles se multiplieront ! On ne gagnera rien. J'ai le plus grand respect pour les groupes ; mais les parlementaires sont des sénateurs, non des groupes. Tout mandat impératif est nul ; c'est écrit dans la Constitution, même si on l'oublie parfois. Je ne minimise pas les difficultés, mais il y a beaucoup à revoir.
M. Simon Sutour. - Il y a quatre semaines, dans une voiture qui nous amenait à la gare de Lyon, des collègues élus en 2014 m'ont demandé ce qu'avaient fait leurs prédécesseurs pour que nous en arrivions là. Vous le savez, je suis le vice-doyen de cette commission, après le doyen M. Hyest...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - À ce point ?
M. Simon Sutour. - Je leur ai répondu : rien d'autre que leur travail. Ce texte sera voté, mais pas de gaieté de coeur par nombre de nos collègues. Je me félicite d'un amendement du rapporteur supprimant l'alinéa 10 de l'article 1er, qui, franchement, est une catastrophe. L'exposé des motifs énonce : « afin de témoigner de la diversité des activités des sénateurs, serait publié un tableau des activités des sénateurs les mardi, mercredi et jeudi des semaines de séance. » Les gens ne verront que les réunions où nous n'avons pu nous rendre ! L'activité de sénateur ne se résume pas à attendre, telle une momie, dans l'hémicycle, que cela se passe ! Dans mon département, le ministre Vallini a pensé qu'il était important de réunir un jeudi les maires pour entendre leur opinion sur la réforme territoriale...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ne le décevez pas !
M. Simon Sutour. - N'importe lequel d'entre nous considère de son devoir d'assister à une réunion comme celle-là ; or elle se tiendra pendant une séance de questions d'actualité. Nous pourrions citer bien d'autres exemples. Nous entrons dans un système où nous calculerons le nombre de réunions auxquelles assister pour satisfaire aux obligations du texte, alors que nous y satisfaisions largement jusqu'à présent...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas tous !
M. Simon Sutour. - Nous devrons calculer.
Je suis déçu qu'il n'y ait pas d'évolution sur un sujet grave : l'exécution sommaire que subit la commission des affaires européennes. Le Sénat renonce à son pouvoir en cette matière, alors que chacun s'étonne que plus de la moitié de la législation applicable soit d'origine européenne. À l'initiative du président Sarkozy et de son excellent secrétaire d'État aux affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, l'article 88 de la Constitution lui a donné des attributions considérables. Or dans ce texte, elle se trouve mêlée aux délégations, dans un gros paquet. Elle est pourtant la seule commission nominativement citée par la Constitution ; tandis que les délégations relèvent de l'Instruction générale du Bureau. Afin d'examiner la législation européenne, elle reçoit les commissaires européens, ce qui deviendra difficile avec les créneaux qui nous sont assignés. Nous pourrons convier nos interlocuteurs le mercredi soir à l'interruption, dont on ne connaît jamais l'heure exacte, ainsi que le jeudi matin au petit-déjeuner et au déjeuner. De tels créneaux sont légitimes s'ils restent exceptionnels. La faiblesse de la rédaction est telle que l'exposé des motifs fait référence au mercredi en fin d'après-midi, qui a disparu de la proposition de résolution ! Les bonnes paroles sont agréables à entendre, mais ce qui compte est ce qui sera adopté dans le règlement. Or ce créneau n'y figure pas.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le texte le prévoit indirectement.
M. Simon Sutour. - Je préférerais qu'il le fasse directement. Si nous recevons un commissaire européen, devrons-nous lui dire de venir à la suspension, peut-être à 19 heures, à moins que ce ne soit à 20 h 30 ? Nous avons une bonne administration, c'est elle qui commande et elle commandera. Du reste, la modification des plages de réunions est déjà appliquée. Le résultat, c'est que toutes les auditions de commissaires européens ou de chefs d'État européens se font maintenant à l'Assemblée nationale, où 15 sénateurs côtoient 3 députés. Seule exception : la réception de M. Moscovici conjointement par la commission des affaires étrangères et des finances, mercredi dans quinze jours : elle aura lieu pendant... la réunion de la commission des lois !
Si l'idée est de garnir la salle des séances, elle ne le sera pas tant que nous examinerons des propositions de loi qui n'aboutissent pas et que nous tiendrons des débats sans fin de jour comme de nuit. La proposition se borne à exiger la présence lors du vote, et un peu avant, pour une bonne information des sénateurs sur ce qu'ils votent - il me semble qu'ils le savent ! Les commissions législatives ont bénéficié de modifications qui leur permettront de faire leur travail, contrairement à la commission des affaires européennes.
Cette proposition a une immense qualité : elle fera beaucoup plus pour le non-cumul des mandats que la loi qui a été adoptée sur le sujet !
M. Philippe Bas, président. - Et qui en fait déjà trop !
M. Jacques Mézard. - Cette résolution était indispensable : depuis un certain temps, le Sénat est victime d'attaques ciblées, comme, hier, sous la plume d'une journaliste du Monde, véritable complice du président de l'Assemblée nationale : « Les sénateurs le savent, la survie de leur espèce tient à des transformations rapides. »
La responsabilité de l'exécutif est pourtant également en jeu. Nos amendements rallongent trop le débat ? Le Parlement travaillerait mieux avec des textes clairs et synthétiques, alors qu'on lui soumet des projets de loi catalogues, comme en ce moment. Lorsque je lis au paragraphe 2 de l'exposé des motifs : « La révision constitutionnelle de 2008 a profondément revalorisé le rôle du Parlement », je ne peux m'empêcher de sourire. L'Assemblée nationale souffre d'un absentéisme important, mais nous sommes systématiquement dans le collimateur ! Voir des lois importantes adoptées par six députés contre quatre ne semble pas troubler le président de l'Assemblée nationale ou le Premier ministre. Mais nous le savons : ils veulent supprimer le bicamérisme.
J'ai toujours été favorable à la lutte contre l'absentéisme. Certains de nos collègues n'assument pas leurs fonctions correctement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En effet.
M. Jacques Mézard. - Il y en a dans tous les groupes, grands et petits. Devons-nous prendre des dispositions fermes contre cela ? Oui. Monsieur Sutour, concernant le cumul des mandats, les incendiaires ne devraient pas s'occuper d'éteindre le feu. Je partage les préconisations du président du Sénat sur les groupes. Cependant il n'est pas concevable de filtrer leur droit de tirage. Face à la tendance au bipartisme, les groupes minoritaires demandent des commissions d'enquête et présentent des propositions de loi qui ne plaisent pas forcément aux deux grands groupes, mais c'est ainsi. Attention à ne pas être trop restrictif sur les amendements : le rôle du Parlement reste de débattre de la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai été membre du groupe qui a rédigé ce texte, et je tiens à saluer ses deux rapporteurs, MM. Richard et Karoutchi. J'aime le Parlement et le débat parlementaire. Certains l'estiment ennuyeux : nul ne les oblige à se présenter devant les électeurs ! Tous les pouvoirs exécutifs trouveront toujours le débat parlementaire trop long et les procédures accélérées plus commodes. Mais les lois que nous votons s'appliquent à tous nos concitoyens, pendant longtemps : un seul mot peut être lourd de conséquences.
L'article 8 précise que « à défaut de décision de la Conférence des présidents, et sous réserve de dispositions spécifiques du Règlement, il est attribué pour la discussion générale des textes soumis au Sénat et pour tout débat inscrit à l'ordre du jour un temps d'une heure. » Pour certains textes, c'est très bien. Mais sur certains sujets, comme la réforme du droit d'asile, la loi NOTRe...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ou le renseignement !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...il faut parfois deux ou trois heures de discussion générale. Sur ces sujets importants, 14 minutes par groupe principal et 5 ou 6 pour les autres groupes, c'est insuffisant.
L'article 9 prévoit la possibilité de ne prévoir qu'un seul orateur par groupe. Heureusement, l'amendement COM-40 de Mme Assassi prévoit de compléter le texte par les mots « si aucun président de groupe ne s'y oppose ». Cela ne suffit pas. La Conférence des présidents devra user de cette possibilité avec parcimonie.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'Assemblée nationale fonctionne ainsi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Justement. Le vote du texte sur le renseignement hier a bien montré qu'au sein de chaque groupe les opinions diffèrent : pour, contre, abstention. Il en va de même au Sénat. Chacun de nous doit donc pouvoir s'exprimer. Mais je n'ai rien contre la limitation du temps de parole à deux minutes et demie.
M. Alain Marc. - La concision est soeur du talent. Je siégeais auparavant à l'Assemblée nationale, où je l'ai constaté aussi : à quoi servent les redites, les paraphrases, sinon à figurer au compte rendu ? À mon avis, deux minutes suffisent.
Mme Esther Benbassa. - Pourquoi pas 140 signes, comme sur Twitter !
M. Alain Marc. - Nous pourrions aussi limiter le temps de parole en commission. Pour moderniser le Sénat, nous devons également lutter contre l'absentéisme. Qu'un seul votant puisse porter cent ou cent cinquante pouvoirs prête le flanc à la critique et entache notre crédibilité. Chaque sénateur ne devrait pas recevoir plus d'un pouvoir. Je n'ai parlé que deux minutes !
Mme Jacqueline Gourault. - Et vous avez dit bien des choses !
M. Philippe Bas, président. - Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément...
M. Félix Desplan. - Distinguons entre les causes d'absence : on peut être malade ! Et les sénateurs élus outre-mer ne sauraient être soumis aux mêmes contraintes, qui doivent pour venir au Sénat effectuer huit heures de vol, ou parfois 21 heures, ou même 24 heures...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et même 28 heures, s'ils viennent de Wallis !
M. Félix Desplan. - Il faut en tenir compte dans l'appréciation des absences.
Mme Éliane Assassi. - Ces réflexions pertinentes montrent que la proposition de résolution n'est pas aboutie. D'ailleurs, le groupe de travail doit toujours préciser ce qui relève de cas de force majeure. À mon avis, le fait d'être élu outre-mer en fait partie. J'ai aussi été membre du groupe de travail mis en place par le président Larcher, et je rends hommage au travail de ses rapporteurs, MM. Richard et Karoutchi. Ses conclusions me laissent toutefois sceptique, d'autant que nous n'avons eu connaissance ni du rapport, ni des contributions rédigées par les autres groupes politiques.
L'objectif est de rationaliser le travail parlementaire, dans la lignée de la réforme constitutionnelle de 2008 - à laquelle nous nous étions opposés. Proposée par M. Sarkozy, elle a été adoptée à deux voix près.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - À la majorité des trois cinquièmes !
Mme Éliane Assassi. - Le résultat n'est pas probant. Instauration du temps programmé à l'Assemblée nationale, limitation de l'examen de l'ordre du jour gouvernemental à deux semaines par mois, sans possibilité de restreindre le nombre de projets de loi inscrits à l'ordre du jour, promotion du travail en commission : tout cela a créé une surcharge de travail pendant les onze mois annuels de session. L'absence de temps programmé au Sénat est lié à l'impossibilité pour celui-ci de renverser le Gouvernement, ne l'oublions pas. Nous sommes tous d'accord pour lutter contre l'absentéisme. Mais ce n'est pas un motif suffisant pour rédiger une telle résolution. Nous frôlons le populisme, la démagogie, et cela pourrait se retourner contre nous. Nous ne voterons pas ce texte.
Mme
Catherine Tasca. - Je félicite M. Hyest pour son
rapport précis et objectif
- je sais qu'il
réfléchit à ce sujet depuis longtemps.
M. Jean-Jacques Hyest. - Depuis que je suis parlementaire...
Mme Catherine Tasca. - Ce texte ne mérite ni un excès d'honneur ni de l'indignité. S'il marque un vrai progrès dans l'organisation de notre travail, il aura à connaître des compléments et des adaptations. Son grand mérite est d'être issu d'un effort notable vers un consensus. Notre maison n'en a pas tant d'occasions : saluons celle-ci ! Grâce au travail de nos deux rapporteurs MM. Richard et Karoutchi et à la bonne volonté de tous les groupes politiques, il constitue une prise position du Sénat tout entier. D'ailleurs, ce travail avait été engagé par le président Bel avant d'être repris par M. Larcher : il incarne donc une forme de continuité pour notre assemblée. Certes, il résulte de la pression de l'opinion publique. Mais nous devons considérer surtout qu'il améliorera l'organisation de notre travail et de notre emploi du temps, ce qui est essentiel et n'a rien de punitif. Le non-cumul aidera sans doute à faire diminuer l'absentéisme.
Je rappelle à ceux qui s'inquiètent de la limitation à une heure de la discussion générale que celle-ci n'est effective qu'à défaut de décision de la Conférence des présidents. Allons ! N'abordons pas ce texte en posture défensive. Il s'agit d'une initiative du Sénat pour tirer parti de son expérience dans l'organisation de ses travaux. Je souhaite qu'il soit adopté. Nous n'avons pas encore trouvé une solution satisfaisante aux problèmes soulevés par M. Sutour : encore un effort pour améliorer ce point !
M. Alain Richard. - J'ai noté beaucoup de remarques constructives. Ce travail collectif doit conduire à des améliorations. Les analyses politiques que j'ai entendues sont justes : nous sommes confrontés à une forme de discrédit et nous devons y faire face, quoi que nous en pensions - certains arguments sont parfois fondés. L'une des critiques les plus récurrentes, et fort démagogique, porte sur le coût du Sénat. Nous devons en tenir compte. La réforme de 2008, dont j'ai approuvé l'essentiel, a eu des effets imprévus. Il faut y apporter des rectifications. Il y a aussi un problème d'image de notre institution. La Constitution donne au Parlement un rôle de contrôle de l'action du pouvoir exécutif. Les questions d'actualité au Gouvernement sont le premier outil de ce contrôle.
M. Pierre-Yves Collombat. - Sauf si elles ne sont que du cinéma !
M. Alain Richard. - Notre réflexion n'a pas abouti sur certains points. Je crois toutefois que deux minutes et demie, c'est encore trop. Mieux vaudrait octroyer un droit de réponse.
M. Pierre-Yves Collombat. - Exactement.
M. Alain Richard. - Nous y viendrons. Le compromis actuel est bancal. Quant aux sanctions financières, je rappelle qu'elles ne sont déclenchées que pour des absences couvrant plus de 50 % du temps !
M. Jean-Jacques Hyest. - Et sur un trimestre !
M. Alain Richard. - Que les sénateurs soient présents lors de la séance télévisée des questions au Gouvernement, cela fait partie de leurs fonctions - surtout si nous prévoyons une deuxième séance le mercredi. Le Règlement se borne à exiger notre présence. Les cas de force majeure doivent être définis par l'Instruction générale du Bureau. Indépendamment de la pression médiatique ou de la concurrence avec l'Assemblée nationale, nous devons nous demander quel est l'intérêt propre du Sénat et de ses membres.
La commission des affaires européennes a été conçue comme une commission supplémentaire, donc les membres appartiennent donc tous à une autre commission. Cela ne peut que poser un problème de gestion du temps ! Il lui est néanmoins possible d'effectuer son travail législatif dans les créneaux prévus : entre 8 h 30 et 10 h 30 le jeudi matin, ce n'est pas une heure de repas ! Il serait toutefois judicieux de prévoir des exceptions pour les auditions de membres des gouvernements de pays européens ou de commissaires européens. Nous en aurons l'occasion.
M. Yves Détraigne. - La situation actuelle n'est pas satisfaisante et ce texte n'est pas sans motifs. Il a le mérite d'exister. La disparition du cumul des mandats, dans deux ans, fluidifiera le fonctionnement du Parlement. Ce qui aiderait surtout, c'est que chaque gouvernement ne prétende pas tout réécrire et tout réinventer, et présente des projets de lois clairs et concis. On peut rêver !
M. François Bonhomme. - Il est nécessaire de rationaliser le travail parlementaire. Ce qui se voit est important : si les séances sont filmées et publiques, c'est bien pour les montrer. Nous devons avant tout améliorer le taux de présence, notamment lors des séances de questions. Les sanctions financières auront un effet immédiat. Pour ma part, je ne souhaite pas être amalgamé aux 10 % ou 15 % de sénateurs qui ne sont jamais là, et qui me font honte. Je ne me gargarise pas de mon assiduité, bien sûr. Mais les moyens modernes rendent l'absentéisme, qui existe depuis toujours, plus visible. La fin du cumul des mandats devrait le réduire. Je ne souhaite pas donner l'impression d'appartenir à une corporation. Veillons à notre communication. Procédons à nos réformes sans nous focaliser sur un agenda médiatique qui nous échappera toujours.
Mme Jacqueline Gourault. - J'approuve les propos de Mme Tasca. Si nous avons réduit la durée des interventions, nous n'avons pas limité le nombre d'intervenants pour les explications de vote. Lorsque je préside la séance publique, je donne la parole à qui la demande pour explication. Cela énerve certains, qui me le reprochent. Mais c'est le Règlement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La Conférence des présidents pourra limiter ce nombre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Comment seront-ils choisis ? Par tirage au sort ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Voyez l'alinéa 12 de l'article 9.
M. Mathieu Darnaud. - Je suis nouveau sénateur et cette proposition de résolution ne m'émeut guère, au contraire. J'approuve entièrement les propos de Mme Tasca. L'une des forces de ce texte est de ne pas se placer uniquement dans la réaction aux propos du président de l'Assemblée nationale ou de certains députés, qui aiment à attaquer le bicamérisme. C'est une initiative qui montre que le Sénat peut prendre de l'avance sur les députés, de qui nous n'avons pas de leçons à recevoir en matière d'absentéisme. Cette réforme est indispensable : il est nécessaire de rationaliser le travail parlementaire. Le texte devra évoluer et ne doit pas être figé. Nos concitoyens nous attendent. Nous devons nous efforcer de dégager un consensus, pour donner toute sa portée à cette démarche.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - J'ai entendu les présidents des groupes, des commissions permanentes, de la commission des affaires européennes et des délégations. Nous connaissions leurs positions, puisqu'ils avaient été membres du groupe de travail. Comme l'a bien dit Mme Tasca, nous ne pouvons pas nous satisfaire de la situation actuelle. Je ne tiens pas beaucoup à la médiatisation de nos travaux, mais nous devons nous en préoccuper. Cela dit, notre site internet est bien meilleur que celui de l'Assemblée nationale. Notre travail est bien mis en valeur. J'ai connu l'absentéisme à l'Assemblée nationale, je l'ai retrouvé au Sénat. Je dois dire qu'il s'est aggravé. Il se voit mieux à l'Assemblée nationale, où M. Séguin a mis en place en 1995 une réforme aux effets singuliers : le vote électronique. Du coup, des sujets fondamentaux peuvent être tranchés à six voix contre sept...
Le Sénat a toujours valorisé le travail en commission, à tel point que les sénateurs négligent la séance. Cette réforme est indispensable. Les sanctions feront diminuer l'absentéisme. Elles ne sont déclenchées que pour des absences couvrant plus de 50 % du temps sur un trimestre : par conséquent, ne faisons pas d'exceptions, sauf peut-être pour des cas de longues maladies. Certains de nos collègues d'outre-mer sont assidus. D'autres, élus de métropole, qui n'ont pas de longs délais de route, ne se montrent jamais, sauf lorsqu'il s'agit d'obtenir quelque mesure pour leur collectivité territoriale.
L'amendement COM-21 précisera, s'agissant des groupes, qu'il s'agit bien de se constituer en association pour la gestion. Sur le droit de tirage, l'idée est de s'assurer que des travaux comparables n'ont pas déjà été conduits dans les derniers mois. Rien n'est pire que de recommencer un travail déjà effectué. Les seules vraies contraintes concernent la constitution de commissions d'enquête - ce qui suppose notamment de vérifier qu'il n'y a pas une procédure judiciaire en cours.
M. Alain Richard. - Faut-il que le président annonce les motifs ? L'objet suffit.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'idée de limiter le temps de parole n'est pas nouvelle : nous avions essayé de le faire avec M. Frimat, sans succès, faute de consensus. Cette fois, j'ai rencontré tous les présidents, et, à l'exception de Mme Assassi, une majorité s'est dessinée : deux minutes et demie doivent suffire. Reconnaissons au passage que le groupe CRC respecte strictement les temps de parole et n'abuse pas des explications de vote.
Mme Éliane Assassi. - En effet.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le problème des auditions de ministres ne concerne pas que la commission des affaires européennes, je l'ai écrit dans le rapport. Celle-ci pourra toujours auditionner un commissaire européen - ce qui n'arrive pas très souvent - à d'autres moments que ceux qui lui sont réservés par la proposition de résolution. Il arrive aussi aux commissions permanentes de se réunir à l'heure du dîner. Souvenez-vous de l'examen de la loi NOTRe !
M. Philippe Bas, président. - Cela risque aussi d'être le cas pour ce texte...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Monsieur Sueur, c'est la conférence des présidents qui fixera la durée de la discussion générale. Une heure peut suffire, d'autant qu'il n'est pas nécessaire d'exposer tous ses amendements à la tribune un par un, comme le font certains...
Les missions internationales confiées par les commissions doivent faire partie des motifs légitimes d'absence. Je me souviens d'une délégation de notre commission partie étudier le problème des conflits d'intérêt aux États-Unis alors que le Sénat siégeait...
Parmi les effets « non prévus » de la révision de 2008, il y en a un pourtant que j'avais bien anticipé, et cherché par tous les moyens à empêcher : le partage, absurde, de l'ordre du jour.
Mme Jacqueline Gourault. - Certes !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - J'ai été battu malheureusement, pour des raisons regrettables d'affichage. Bref, il faudra réviser la Constitution, ou bien rendre du temps au Gouvernement...
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mon amendement COM-14 opère un reclassement : mieux vaut ne pas commencer par l'absentéisme !
L'amendement COM-14 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mon amendement COM-15 précise que le mercredi matin est consacré par principe aux travaux des commissions, qu'ils soient législatifs ou non.
L'amendement COM-15 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mon amendement COM-16 supprime la disposition prévoyant la publication d'un tableau des activités des sénateurs, qui ne relève pas du Règlement du Sénat.
L'amendement COM-16 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement est donc satisfait. L'important est moins la présence que l'activité. Souvent, mettre en évidence l'accessoire est le meilleur moyen de masquer l'essentiel, à savoir la difficulté pour le Parlement de jouer son rôle de législateur.
L'amendement COM-5 est devenu sans objet.
L'amendement de cohérence COM-17 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-18 précise que la présence est également requise, en séance, lors des votes solennels sur les propositions de résolution et, en commission, lors des réunions portant sur ces mêmes propositions.
L'amendement COM-18 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement COM-6 est provocateur, je le sais. Il vise à distribuer autrement les impératifs de présence, en valorisant l'essentiel, à savoir le travail en commission et les votes solennels, et en réduisant proportionnellement l'obligation de présence aux séances de questions au Gouvernement, qui sont une mascarade. Si l'on pouvait répondre au ministre, au moins ! Mais en l'état, c'est impossible.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable : il faut respecter l'équilibre. Imposer la présence aux séances de questions au Gouvernement a aussi pour vertu de faire rester certains jusqu'au jeudi...
Mme Esther Benbassa. - Rusé !
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-3 : nos collègues d'outre-mer sont très assidus à la commission des lois.
M. Félix Desplan. - Certes, mais cela ne masque pas la difficulté.
M. Alain Richard. - Ce point devra être traité par l'Instruction générale du Bureau sur la force majeure.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je profite de l'occasion pour remercier et féliciter le rapporteur sur son travail. Sans tomber dans la propension à l'autoflagellation, reconnaissons qu'il fallait faire quelque chose, comme l'a bien dit Mme Tasca. Les élus d'outre-mer seraient les premiers à pâtir de l'excès que serait l'exonération totale, mais ils doivent bénéficier d'un aménagement : il me faut au moins vingt heures pour me rendre de chez moi au Sénat, avec une correspondance à la Réunion ! Il serait aberrant de ne pas tenir compte de ces situations.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La question se pose aussi pour les sénateurs représentants les Français établis hors de France.
M. Pierre-Yves Collombat. - Beaucoup habitent Paris...
M. Philippe Bas, président. - Un travail est en cours sur la notion de force majeure. Nos collègues d'outre-mer ont déjà à coeur d'être présents au moins à la moitié de nos travaux. Leur participation à ceux de la commission des lois prouve qu'il leur est possible de tenir pleinement leur place. L'avis du rapporteur est défavorable, je mets l'amendement aux voix.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je m'abstiens.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-19 clarifie les cas dans lesquels la participation d'un sénateur aux travaux d'une assemblée parlementaire internationale ou à une mission outre-mer ou à l'étranger à la demande de la commission permanente à laquelle il appartient vaut présence en réunion de commission ou en séance au regard du dispositif de retenue financière.
L'amendement COM-19 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-4 de M. Bouvard neutralise les absences d'un sénateur auquel le Gouvernement a confié une mission temporaire. La charge de travail qu'entraîne une telle mission est néanmoins compatible avec les obligations de présence prévues par cette proposition de résolution : avis défavorable.
M. Jacques Mézard. - Très bien.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-20 est adopté.
Article 2
L'amendement de précision COM-21 est adopté.
M. Jacques Mézard. - Cet article traite du fonctionnement des groupes parlementaires. La rédaction proposée ne correspond pas tout à fait aux travaux préalables. Sur le fond, il n'est pas acceptable de restreindre le droit de tirage des groupes, qui existent bel et bien. Pourquoi prévoir l'avis de la commission intéressée ? Enfin, pour quelle raison faudrait-il présenter les motifs de la demande en Conférence des Présidents ? Certes, monsieur Hyest, il faut prendre en compte les travaux récents, mais ne sommes-nous pas des parlementaires raisonnables ? L'amendement de suppression de cet article est donc tout à fait justifié, j'en fais une question de principe.
Mme Éliane Assassi. - M. Mézard a raison.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous voulons éviter la multiplication de travaux comparables et redondants. Mais les droits de tirages existent et il n'est pas question de les remettre en cause. N'est-ce pas à la Conférence des Présidents, instance de dialogue, de régler cette question ? Je m'en remets à la sagesse de la commission sur cet amendement.
M. Alain Richard. - Je comprends les objections de M. Mézard : réunir les commissions permanentes concernées fait obstacle au droit de tirage. Mais il faut toutefois une concertation préalable, car les doublons, l'accumulation des charges sont une réalité. Les groupes qui déclenchent une commission d'enquête reconnaissent d'ailleurs avoir ensuite le plus grand mal à réunir un nombre suffisant de sénateurs pour y participer, et les rapports se résument souvent à des comptes rendus d'audition, sans grande valeur ajoutée. Pourquoi ne pas conserver le 2° de l'article ? Le dialogue en Conférence des présidents - où seraient exposés l'objet et le champ de la demande, pas les motifs - n'est pas contradictoire avec la liberté du droit de tirage mentionné dans le Règlement.
M. Philippe Bas, président. - Je vous propose d'écrire : « Le président du groupe demandeur présente à la Conférence des présidents l'objet et le champ de sa demande ».
M. Jacques Mézard. - C'est ce qui se passera dans tous les cas. Vous savez bien que, dans un premier temps, les groupes écrivent à la présidence pour demander à utiliser leur droit de tirage. Elle est donc informée en amont. S'il y a un problème, la présidence ou l'administration - pour laquelle ces commissions entraînent une indéniable surcharge de travail - réagit. On peut toujours écrire que le président de groupe présente à la Conférence des présidents l'objet de sa demande, mais cela ne changera rien à ce qui se passe actuellement.
M. Philippe Bas, président. - Vous maintenez donc votre amendement de suppression de l'article 3 et notre rapporteur s'en remet à la sagesse.
L'amendement COM-13 est adopté.
Article 4
L'amendement rédactionnel COM-22 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-38 est contraire à la précédente résolution que le Sénat a votée. Avis défavorable.
Mme Esther Benbassa. - Je m'abstiens.
L'amendement COM-38 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 5
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-23 rétablit dans le Règlement la procédure suivant laquelle la commission saisie au fond établit son texte, en application de l'article 42 de la Constitution, en fixant notamment un délai limite pour le dépôt des amendements de commission, au plus tard l'avant-veille de sa réunion, et en précisant que le président de la commission contrôle la recevabilité financière de ces amendements au regard de l'article 40 avant leur distribution, pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2009 sur la réforme du Règlement du Sénat mettant en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le plus insupportable, ce sont les diktats de la commission des finances sur nos propositions d'amendement. Son interprétation de l'article 40 est de plus en plus extensive, cela en devient scandaleux. Je m'étonne que personne ne réagisse.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement consolide le pouvoir du président de la commission saisie au fond pour apprécier lui-même la recevabilité des amendements au titre de l'article 40 pour l'établissement du texte de la commission. Reste que les règles de recevabilité s'imposeront...
M. Pierre-Yves Collombat. - Je retire mon indignation.
L'amendement COM-23 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Par parallélisme des formes et pour éviter tout risque de censure, l'amendement COM-24 prévoit que la publication, dans le rapport de la commission, de l'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi requiert l'accord préalable de l'auteur de la proposition de loi.
L'amendement COM-24 est adopté.
Article 7
L'amendement rédactionnel COM-25 est adopté ainsi que l'amendement rédactionnel COM-26.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-39 s'oppose à la réduction des temps de parole : avis défavorable.
L'amendement COM-39 n'est pas adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-7 favorise l'expression des groupes minoritaires en leur accordant un petit bonus de temps de parole, tout en limitant globalement le temps de discussion. Je le laisse à votre méditation, et le représenterai en séance publique. Les dispositions proposées dans le texte n'empêchent nullement la flibuste.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-40 reviendrait à interdire le recours à une discussion simplifiée : avis défavorable.
L'amendement COM-40 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-42 allonge à deux heures la durée des discussions générales. Pour de nombreux textes, une heure suffit ; la Conférence des présidents pourra toujours décider d'une durée supérieure. Avis défavorable.
L'amendement COM-42 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-44 prévoit un temps de parole plancher de cinq minutes pour le cas où la durée de la discussion générale serait inférieure à une heure.
M. Jacques Mézard. - Le texte relatif aux conseillers métropolitains de Lyon va revenir devant nous avec une discussion générale fixée à 30 minutes, et certains groupes n'auront droit qu'à trois minutes.
Mme Cécile Cukierman. - Absolument.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement de Mme Assassi signifie que les discussions générales ne pourront être inférieures à une heure.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est incompatible avec les amendements déjà adoptés par la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si la Conférence des présidents décide que la discussion générale durera une demi-heure, c'est que le texte ne pose pas problème. J'ai d'ailleurs vu des discussions générales d'une demi-heure lors de commissions mixtes paritaires : chaque groupe disposait de cinq minutes. Mais je ne vous propose pas d'adopter cet amendement car la réflexion doit se poursuivre.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement est assez raisonnable : ainsi, chaque groupe disposerait de cinq minutes pour s'exprimer.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il ne faut pas non plus écraser le temps de parole des groupes majoritaires...
Mme Éliane Assassi. - Ah !
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce ne sont pas ceux qui ont le plus à dire.
M. Jean-Pierre Sueur. - Une discussion générale d'une demi-heure ne concernera que quelques textes par an. Pourquoi ne pas prévoir un minimum d'une heure ?
M. Philippe Kaltenbach. - Si la majorité estime qu'une demi-heure suffit, il faut garantir cinq minutes de temps de parole aux petits groupes. À la Conférence des présidents de voir si les grands groupes ne peuvent pas rogner sur leur propre temps de parole.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une solution de bon sens. Mon amendement à l'article 8 garantissait un droit d'expression minimum aux groupes minoritaires, tout en limitant le temps de parole global. L'inflation verbale a certes des raisons tribuniciennes mais tient aussi beaucoup au défilé d'orateurs des groupes majoritaires qui se succèdent à la tribune pour se répéter. En outre, ils s'expriment après le Gouvernement et le rapporteur, qui sont de leur bord.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce n'est pas toujours le cas au Sénat.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les groupes majoritaires ne sont pas privés d'expression et leurs interventions sont largement répétitives. Qu'ils partagent un peu avec les autres groupes.
M. Philippe Bas, président. - Pour l'instant, notre rapporteur s'en tient à son avis négatif mais s'engage à aborder cette question en séance dans un esprit d'ouverture.
L'amendement COM-44 n'est pas adopté.
Article 9
L'amendement rédactionnel COM-27 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La réduction des temps de parole destinée à fluidifier les échanges en séance publique a recueilli une large approbation au sein du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat. Avis défavorable à l'amendement COM-46 qui supprime l'article 9.
M. Alain Richard. - Nous avions convenu que les orateurs pourraient ajouter un texte en annexe à leur intervention.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cela figure dans l'Instruction générale du Bureau.
L'amendement COM-46 n'est pas adopté.
L'amendement COM-8 est devenu sans objet.
Article additionnel après l'article 10
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-1 sort du champ de la proposition de résolution. Avis défavorable.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même remarque sur l'amendement COM-2.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Article 11
L'amendement rédactionnel COM-28 est adopté.
Article 12
L'amendement rédactionnel COM-29 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-30 simplifie la procédure d'examen en commission.
L'amendement COM-30 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-31 allège le formalisme de la procédure d'examen en commission.
L'amendement COM-31 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-32 permet à tous les signataires d'un amendement de participer à la réunion de la commission chargée d'établir le texte, même s'ils n'en sont pas membre.
L'amendement COM-32 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-33 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il faut arrêter d'utiliser la détestable expression de « séances plénières » : au Parlement, il s'agit de séances publiques !
L'amendement rédactionnel COM-34 est adopté.
L'amendement de précision COM-36 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-35 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-9 supprime l'article 12 qui revient à priver les parlementaires de leur droit d'amendement. Il faut en être bien conscient !
Mme Éliane Assassi. - Nous sommes bien d'accord, et c'est pourquoi nous avons déposé un amendement identique COM-41.
M. Alain Richard. - Je ne peux laisser dire cela : le droit d'amendement sera librement exercé par chaque parlementaire qui pourra défendre ses amendements devant la commission. Ensuite, le vote interviendra.
M. Jean-Pierre Sueur. - Et chaque groupe peut s'opposer.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quid de ceux qui sont minoritaires au sein de leur groupe ? Les parlementaires n'ont pas tous le doigt sur la couture du pantalon ! En tous cas, pas au RDSE, où il n'est d'ailleurs pas toujours facile de trouver une majorité...
M. Jacques Mézard. - Mais si !
M. Alain Richard. - Ce débat me navre. On ne découvre tout de même pas ce sujet aujourd'hui !
M. Pierre-Yves Collombat. - Moi, si !
M. Alain Richard. - C'est dommage. Cet article est la conséquence logique de la révision constitutionnelle de 2008. Le Conseil constitutionnel vérifiera qu'il maintient bien le droit individuel d'amendement de tous les sénateurs.
M. Pierre-Yves Collombat. - Oh, le Conseil constitutionnel ...
M. Alain Richard. - Les sénateurs seront informés de la date limite du dépôt des amendements. Lorsque tous les groupes en seront d'accord, la mission d'examen des amendements sera déléguée à la commission compétente et les sénateurs iront défendre leurs amendements devant celle-ci et devant le Gouvernement qui assistera à la réunion.
M. Pierre-Yves Collombat. - Et ces amendements ne seront plus défendus en séance publique, alors qu'il est relativement fréquent que l'hémicycle revienne sur le vote d'une commission. Il s'agit d'un amoindrissement considérable du droit d'amendement. Je comprends qu'il faille réduire les temps de parole, mais le remède me semble pire que le mal.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet article applique l'article 16 de la loi organique de 2009. La défense des amendements par chaque sénateur, même minoritaire au sein de son groupe, est garantie. Il se fera peut-être battre, mais il aura pu s'exprimer. Cela dit, j'attends de voir s'il y aura beaucoup de textes en procédure simplifiée.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une mesure liberticide !
Les amendements identiques COM-9 et COM-41 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement COM-43 détermine le champ d'application de l'examen en commission. Ne figeons pas les choses : avis défavorable.
L'amendement COM-43 n'est pas adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-10 permet à un groupe de neuf sénateurs de s'opposer à la procédure d'examen en commission. Nos collègues alsaciens ont ainsi présenté des amendements sur l'organisation de referenda en Alsace qui n'avaient pas reçu l'aval de leur groupe : demain, si cet amendement n'est pas voté, ils ne pourront s'opposer à la procédure d'examen en commission.
Vu les dérives actuelles, je crains fort que d'ici quelques années, la majorité des textes soit voté directement en commission. Nous mettons le doigt dans un engrenage dangereux.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-45 qui supprime l'article 13.
L'amendement COM-45 n'est pas adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - Tout en gardant le même temps de parole, l'amendement COM-11 prévoit que lors des questions au Gouvernement les sénateurs pourront reprendre la parole après la réponse du Gouvernement, comme cela se fait lors des questions orales. M. Richard ne semble pas opposé à cette innovation.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet amendement est intéressant. Une question posée en cinq ou dix phrases bien ajustées est souvent plus efficace qu'un roman, et une réplique serait alors envisageable : elle dynamiserait - dynamiterait peut-être - les séances de questions.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce serait amusant !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais à ce stade, je ne puis donner un avis favorable car le groupe de travail n'a pas examiné cette question.
M. Philippe Kaltenbach. - Faut-il l'accord du Gouvernement ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne le crois pas, mais nous ne pouvons limiter son temps de parole.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quand la question est difficile, il ne parle pas bien longtemps...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je voterai cet amendement.
M. André Reichardt. - Moi aussi.
Mme Cécile Cukierman. - Nous aussi.
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Outre diverses clarifications rédactionnelles et coordinations, l'amendement COM-37 précise le rôle du comité de déontologie parlementaire, qui pourra formuler des recommandations en cas de conflit d'intérêts, sur la base desquelles le Bureau pourra prononcer des sanctions disciplinaires. De plus, l'article 4 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose que le bureau de chaque assemblée doit consulter l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire avant de déterminer des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts.
L'amendement COM-37 est adopté.
Article additionnel après l'article 15
M. Pierre-Yves Collombat. - Plus mes amendements sont intéressants, plus leur destin est tragique... Cet amendement COM-12 ne dérogera pas à la règle.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - D'autant qu'il est hors champ de la proposition de résolution : avis défavorable.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
L'ensemble de la proposition de résolution est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Questions diverses
M. Philippe Bas, président. - Afin de remplacer notre collègue Jean-René Lecerf comme vice-président de notre commission au titre du groupe UMP, je vous propose de nommer M. François Pillet.
M. François Pillet est nommé vice-président de la commission.
La réunion est levée à 12 h 20