Mercredi 18 février 2015
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -La réunion est ouverte à 10 heures.
Audition de M. Victor Haïm, Président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)
M. Hervé Maurey, président. - Nous sommes heureux d'accueillir le président de l'Acnusa, autorité administrative indépendante créée en 1999 pour veiller à la conciliation entre le développement du transport aérien et la qualité de vie des riverains. Elle a pouvoir de rendre des avis, de faire des recommandations, d'effectuer des contrôles et de prononcer des sanctions à l'encontre des compagnies qui manqueraient à leurs obligations en matière environnementale. Ses compétences, qui portaient à l'origine sur les seules nuisances sonores, ont été élargies par le Grenelle II aux pollutions atmosphériques. Outre votre mission de veille sur le bruit et la pollution à proximité des aéroports, vous bénéficiez de la faculté, précieuse, de suivre les évolutions du transport aérien. Vous avez récemment publié des travaux relatifs aux effets du bruit des aéronefs sur la santé ainsi que sur les effets du bâti sur le confort des habitants.
Assiste-t-on à une évolution des exigences de la population et des collectivités territoriales riveraines qui compliquerait encore la situation des transporteurs et des plateformes aéroportuaires ? Les innovations des constructeurs sont-elles à la hauteur des enjeux en matière de nuisances sonores ? Les transporteurs font certes des efforts pour polluer moins, mais les nuisances ne perdurent-elles pas du fait de l'accroissement du trafic des aéroports ?
Quel rôle l'Acnusa peut-elle jouer dans l'environnement devenu hautement concurrentiel des compagnies aériennes ? On sait que les compagnies françaises subissent de plein fouet la concurrence du low cost et des compagnies du Golfe.
Existe-t-il des autorités comparables à l'Acnusa dans d'autres pays européens, et quels liens entretenez-vous avec elles ? Quelle est, enfin, votre appréciation sur les ventes d'aéroports en cours, à commencer par celle, déjà engagée, de l'aéroport de Toulouse ? Telles sont les questions auxquelles nous serons heureux d'avoir des réponses ce matin.
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - Je n'ai guère à ajouter à votre présentation très complète de l'Acnusa qui a en effet vu sa compétence en matière de lutte contre les nuisances sonores dont l'avait dotée le législateur en 1999, s'étendre, avec le Grenelle II de 2010, à l'ensemble des nuisances aéroportuaires. Cependant, si nous nous sommes dotés d'un pôle bruit et d'un pôle air, placés chacun sous la responsabilité d'un technicien, nous n'avons pas créé de postes spécialisés pour les autres pollutions - de l'eau, des sols -, dont il est apparu qu'elles faisaient déjà l'objet d'une surveillance bien cadrée.
Nous sommes une structure de petite taille - 11 agents, y compris le secrétaire général. Notre budget de fonctionnement s'élève à 1,1 million d'euros, auxquels s'ajoutent 460 000 euros couvrant les frais d'études et de rapports, et les déplacements.
Nos prérogatives sont de trois ordres. Tout d'abord, dès lors que des mesures touchant à l'utilisation de l'espace, aux trajectoires des avions, aux fermetures d'aéroports sont envisagées, notre avis doit être sollicité - il n'est cependant pas contraignant. Nous rendons ainsi chaque année une douzaine d'avis touchant aux trajectoires.
Nous sommes dotés, en deuxième lieu, d'un pouvoir de sanction. Avant mon arrivée, l'amende maximum encourue par les compagnies pour manquement aux règles de protection de l'environnement était de 20 000 euros. J'avais demandé que ce plafond, que je jugeais insuffisant, soit porté à 80 000 euros. Le législateur, dans sa sagesse, l'a relevé à 40 000 euros. En cas de manquement sur les trajectoires, le plafond reste de 20 000 euros: il peut arriver que la trajectoire d'un avion soit déviée pour des raisons de force majeure. En revanche, les décollages sans créneau, c'est-à-dire sans autorisation, ou ne respectant pas les normes de pollution sonore - qui, sur un certain nombre d'aéroports, interdisent le décollage, au-dessus d'un certain niveau de bruit, après 10 ou 11 heures du soir - peuvent être sanctionnés par une amende allant jusqu'à 40 000 euros. Un pilote qui décolle sans créneau sait qu'il commet un manquement. Infliger à sa compagnie une amende de 40 000 euros est loin d'être excessif ; pour les compagnies du Golfe, ce n'est pas dissuasif. Chaque année, nous demandons à la direction générale de l'aviation civile (DGAC) de prendre des mesures pour permettre à ses contrôleurs d'interdire le décollage d'avions sans créneau. Depuis la création de l'Acnusa, les amendes ont rapporté 40 millions, soit quelque 3 millions par an, qui viennent abonder le budget de l'État. Les choses se sont accélérées avec le nouveau plafond, puisque nous avons prononcé, en janvier, près d'un demi-million de pénalités.
Nous formulons, enfin, des recommandations, qui visent à rapprocher les parties en cas de désaccord. Sur la question des sources de bruit, très technique, nous n'intervenons guère, sachant que les constructeurs s'efforcent eux-mêmes de limiter, en travaillant sur le carénage et les moteurs, tant la pollution de l'air que les volumes sonores. Nous formulons davantage de recommandations, en revanche, sur les procédures - interdiction de décoller à l'intérieur de tel créneau nocturne, de tourner à telle altitude pour éviter telle agglomération, par exemple. Nos marges de manoeuvre sont réelles mais limitées pour les procédures en l'air par les règles de sécurité. On ne saurait demander à un avion de tourner brutalement pour éviter un village, tout simplement parce qu'il lui faut du temps pour tourner. Il existe cependant des solutions. Pour résoudre le problème d'un village proche de l'aéroport de Toulouse, dont les résidents se plaignaient de voir les avions tourner juste au-dessus de leurs maisons, nous avons par exemple demandé à la DGAC d'étudier la possibilité d'une trajectoire en forme de baïonnette.
L'occupation du territoire constitue le troisième sujet donnant lieu à recommandations. Le besoin de logements se fait tout particulièrement sentir autour des grandes agglomérations. Les demandes sont nombreuses autour des plateformes aéroportuaires, qui jouent un rôle analogue à celui que jouaient les gares au XIXème siècle. C'est là que se concentrent les emplois. Un million de passagers, cela représente mille emplois directs et deux mille emplois indirects. Et les gens ne souhaitent pas faire cinquante kilomètres pour aller travailler, ils veulent préserver leur vie familiale, ce qui peut se comprendre. Il faut aussi savoir entendre les plaintes des élus dans les communes soumises à un plan d'exposition au bruit, qui interdit ou pose des restrictions à la construction sur certaines zones. La population des communes situées sur ces zones ne pouvant évoluer, l'impact est direct sur les impôts locaux, donc sur la capacité des communes à financer les services publics, au détriment de la qualité de vie des habitants que le plan d'exposition au bruit entend préserver. C'est un cercle vicieux. Or, il faut savoir que l'impact sonore des avions ne dépasse guère la bande qu'ils survolent. Dans un bâtiment construit parallèlement à un axe d'envol, à distance de 100 à 1 500 mètres, l'impact sonore est de 60 décibels du côté de cet axe, mais de 40 décibels seulement de l'autre côté - ce qui veut dire que l'on peut y vivre avec la fenêtre ouverte. S'il est nécessaire de neutraliser la construction autour de certaines bandes, tel n'est pas le cas pour toutes : il y a donc des marges de progrès possibles, si l'on prend les précautions requises. Dans notre dernier rapport, nous faisons des propositions. Je rencontrerai bientôt les maires des communes proches de Roissy, puis ceux des communes proches d'Orly et de l'aéroport de Marseille, pour voir si l'on peut améliorer la situation, notamment en jouant sur la distribution d'une taxe locale. J'observe qu'avec les contrats de développement territorial, les territoires autour de Roissy inscrits en zone C des plans d'exposition au bruit ont été ouverts à l'urbanisation. Je n'ai rien contre dès lors que les précautions sont prises et que les bâtiments sont construits en conséquence.
Nous avons également travaillé sur la question de l'information. Le fait est qu'aucun texte n'oblige à délivrer une information à ceux qui s'installent. L'article 147-5 du code de l'urbanisme pose bien une obligation d'information des locataires, mais rien n'est prévu pour l'acheteur qui voudrait acquérir un pavillon en zone C. Un éléphant, ça trompe énormément : chacun se souvient du film, où l'on voit que le bruit peut changer du tout au tout selon l'orientation du vent. Sans parler du plus ou moins d'activité selon les créneaux horaires. Quelqu'un qui, attiré par la modération du prix, visiterait un logement dans un creux d'activité peut ne se rendre compte de rien. Il est aberrant qu'une information précise ne soit pas délivrée. Il ne suffit pas d'indiquer que l'on est dans le périmètre d'un plan d'exposition au bruit. La situation n'est pas du tout la même que pour les zones inondables, où le péril reste hypothétique - presque toute l'Ile-de-France est en zone inondable, et cela n'arrête personne. Le bruit, c'est tout autre chose, il faut le supporter constamment. Les gens doivent acheter en connaissance de cause.
Aucun texte ne prévoit non plus d'obligation de rachat des immeubles d'habitation classés en zone A, soit les zones très exposées où il est interdit de construire. Il ne doit y avoir rachat que si l'isolation revient plus cher que le coût de remise en état de l'immeuble. Moyennant quoi, on est obligé de racheter que des ruines. À Roissy, un seul immeuble a été racheté pour des raisons qui tenaient véritablement au bruit.
Or, on sait qu'une exposition au bruit à hauteur de 65 décibels en moyenne journalière peut avoir un impact sur la santé ; il peut être à l'origine de maladies cardio-vasculaires. Cela a été vérifié par plusieurs études, dont l'une menée à Copenhague, pour les voitures. En zone A, on est à plus de 70 décibels. Et pourtant, des gens y habitent, et doivent supporter, de surcroît, les vols de nuit. Il faut mettre fin à cette situation, qui concerne deux aéroports, Toulouse, pour 15 logements, et Orly, pour 235 logements. Il ne s'agit pas d'obliger les gens à partir, mais de dédommager équitablement ceux qui le souhaitent, afin qu'ils puissent s'installer ailleurs. L'aéroport concerné, ou la commune si elle souhaite user de son droit de préemption, devrait se charger du rachat. Il y a là un vrai problème de santé publique et nous avons fait des propositions pour y remédier.
Nous avons, au sein de l'Acnusa, créé des groupes de travail. Celui qui avait été créé sur les vols de nuit, et qui avait cessé ses travaux en 2012, faute d'accord sur les mesures à prendre, a été relancé par le préfet de région pour Roissy, et il rendra ses conclusions à la fin de ce semestre. J'espère des résultats. Un autre groupe a été mis en place, sur la qualité de l'air. Il travaille sur les sources d'émission et recherche les mesures qui pourraient être prises par les aéroports pour réduire l'impact de leur activité.
Un troisième groupe, enfin, qui rendra ses conclusions fin 2017-début 2018, travaille à une étude longitudinale sur cinq ans des populations implantées autour des aéroports de Roissy, Lyon et Toulouse, et suit l'évolution de l'état de santé d'une cohorte de 2 000 personnes. Grâce à la diligence des parlementaires, nous avons obtenu un financement du gouvernement. Il pourrait nous manquer 300 000 euros en fin de programme, que nous espérons obtenir, car l'État a tout à gagner à prendre en compte un problème qui coûte cher à la société.
Dans notre rapport de l'an dernier, nous dénoncions le plafonnement de la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires (TNSA), dans lequel nous voyions un détournement, voire une mesure inconstitutionnelle. Plafonner les sommes reçues pour insonoriser les logements des riverains qui subissent le bruit revient, de fait, à un détournement. La mesure est, à notre sens, inconstitutionnelle, car il existe des règles fiscales : si les compagnies payent la TNSA, c'est pour financer l'insonorisation, pas pour abonder le budget de l'État. Cela est choquant humainement, sachant que la moitié seulement des immeubles qui devraient l'être sont pour l'heure insonorisés. Nous plaidons également pour le retour à une prise en charge à 100%, encadrée par une limitation à cinq ans du délai de dépôt de la demande. C'est là répondre au principe du pollueur-payeur pour un impact bien moindre sur les compagnies aériennes que celui de l'évolution du prix du kérosène, qui n'empêche pas, au reste, l'accroissement de la demande. A 30 centimes d'euros par passager, et 1,20 euro pour les vols de nuit, la TNSA ne pèse guère. J'ajoute que ce ne serait pas un puits sans fond, puisque le dispositif ne concerne que ceux qui étaient installés avant l'apparition de la nuisance, et non pas ceux qui s'installent après.
Oui, il existe, en Europe, des autorités analogues à l'Acnusa ; c'est notamment le cas en Belgique. Nous entretenons également des contacts réguliers avec les autorités communautaires et les représentants français au Parlement européen : les instances communautaires envisagent de créer une telle Autorité de contrôle à l'échelle européenne. Il y faudra une coordination, au vu des difficultés que l'on observe en Belgique, où les avions qui respectent la procédure relative aux trajectoires mise en place au niveau fédéral se voient sanctionnés par les tribunaux de Wallonie, en désaccord sur les trajectoires. L'organisme qui travaille, en Grande-Bretagne, sur les aéroports londoniens a demandé la création d'une autorité indépendante sur le même modèle que le nôtre. Sur le continent américain, le Canada dispose d'une telle Autorité et aux États-Unis, la Federation Aviation Administration (FAA) joue un peu ce rôle pour tout ce qui concerne l'urbanisation.
Vous m'interrogez, enfin, sur l'évolution du trafic. La mission de l'Acnusa n'est ni de l'empêcher ni de l'encourager, mais de rechercher les moyens d'en minimiser l'impact négatif sur les populations.
M. Hervé Maurey, président. - Vous énoncez des propositions qui pourraient être reprises par le législateur. Il nous serait utile que vous les formalisiez dans un document récapitulatif, en gardant présent à l'esprit que ce sont celles qui auront le moins d'impact sur le budget qui auront le plus de chances d'aboutir.
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - L'Assemblée nationale nous a fait la même demande. Je précise qu'aucune de ces recommandations n'a d'impact sur le budget de la Nation.
M. François Aubey. - Étant rapporteur pour avis des crédits du transport aérien, j'ai eu le plaisir de vous rencontrer avec votre équipe, et avais pu constater combien déjà vous étiez disert sur le transport aérien et ses conséquences. Nous étions convenus de nous revoir pour travailler à des projets législatifs, car il y a, de fait, bien du pain sur la planche. Il faut mettre fin à un certain nombre d'aberrations ; je pense en particulier aux lacunes dans les documents d'urbanisme ou au fait qu'il n'est pas obligatoire d'indiquer les trajectoires dans les actes notariés. Je vous ai écouté avec beaucoup d'attention et de plaisir, d'autant que vous avez le verbe prolixe des gens du pays niçois.
M. Hervé Maurey, président. - Notons que c'est un élu normand qui dit cela...
M. Louis Nègre. - Je suis très heureux de constater le travail de l'Autorité, que le Grenelle II, dont j'ai eu l'honneur d'être le rapporteur, a renforcée pour lui donner les moyens d'aider les riverains à se défendre mieux. J'ai bien compris que c'est un long combat, et qu'en dépit de ces pouvoirs renforcés, des difficultés persistent. Nous serons attentifs à vos recommandations. Vous aviez souhaité, dites-vous, un plafond de sanction plus élevé que celui qui a été retenu : nous pourrions reprendre cette proposition. Je salue votre connaissance du terrain, qui transparait dans votre exposé.
Je m'interroge sur les relations de l'Autorité avec la DGAC. Qu'est-ce qui explique que les contrôleurs aériens n'interviennent pas quand un avion prétend décoller sans créneau ? Je comprends mal où est l'empêchement.
Vous soulevez un problème d'urbanisme et rappelez que plusieurs logements, à Toulouse et à Roissy, sont situés en zone A, et que leurs habitants, laissés sans solution, restent exposés à un taux de décibels trop élevé. Il n'est pas normal que nous n'ayons pas su y remédier, comme nous l'avons fait pour les inondations - on se souvient qu'à l'initiative du Sénat, les textes avaient été modifiés à cette fin. Nous examinerons avec intérêt vos recommandations.
Votre remarque sur l'orientation des immeubles me semble très pertinente. On le voit autour de l'aéroport de Nice-Côte d'Azur. C'est la preuve qu'il ne faut pas travailler au compas, et s'employer à affiner les plans d'exposition au bruit.
Quelle amélioration a-t-on enregistré sur ces pollutions sonores ? Les compagnies aériennes assurent que le bruit des moteurs a diminué. Quel est votre sentiment ? Comment voyez-vous l'avenir ? Même question pour ce qui concerne la qualité de l'air, sur laquelle le Grenelle II vous a donné compétence : s'est-elle améliorée, détériorée ou est-elle restée stable ? La loi de transition énergétique consacre un chapitre à la pollution de l'air. À proximité des aéroports, il suffit de passer le doigt sur les rambardes des fenêtres pour constater les dégâts.
Vous dites que la TNSA a tendance à disparaître dans le budget de l'État. J'observe que pour les infrastructures routières, ferroviaires et fluviales, le fléchage vers l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) a réglé le problème.
Que pense, enfin, le niçois que vous êtes de la vente programmée des aéroports et notamment de celui de Nice, prévue par la loi Macron ?
M. Charles Revet. - Vous êtes à la tête d'une autorité administrative indépendante. Mais indépendante de qui ? Par qui êtes-vous nommé ? Par qui le sont les membres de l'Acnusa ?
Certains avions décollent, dites-vous, sans autorisation. Comment est-ce possible ?
Quelle que soit l'implantation d'une infrastructure, ceux qui vivaient là se plaignent, tandis que d'autres viennent s'installer à proximité parce que cela les arrange. Avez-vous mesuré dans quelle proportion ?
Vous vous plaignez de voir une part de la recette de la TNSA détournée vers le budget de l'État. Je ne suis pas sûr, à la différence de Louis Nègre, que le fléchage suffise à résoudre le problème. Les agences de l'eau sont financées par un prélèvement fléché, ce qui n'a pas empêché l'État de ponctionner quelque 15 millions sur trois ans.
M. Jérôme Bignon. - Mesurez-vous l'impact des pollutions aéroportuaires sur le changement climatique ?
Pour avoir été vice-président du Conseil régional de Picardie en charge des transports, j'ai pu observer ce qu'il est advenu à l'aéroport de Beauvais, qui attirait, à l'époque, 100 000 passagers dont le président du conseil régional estimait qu'ils se tourneraient, à terme, vers Roissy. Il n'en a rien été, et les passagers sont au nombre de 2,5 millions par an. Cette évolution a certes créé un dynamisme et bénéficié à l'emploi, mais l'impact sur la qualité de vie est certain. Comment voyez-vous l'avenir ? Même question pour l'aéroport d'Albert, initialement créé pour consolider la présence d'Airbus, et qui a fini par devenir un petit aéroport commercial. Avez-vous eu à connaître de cette évolution ? Une question attendue, enfin, sur Notre-Dame-des-Landes : l'impact sur la ville de Nantes de l'aéroport actuel justifie-t-il le projet ? Avez-vous été amené à intervenir sur ce dossier ?
Dans la Somme, nous nous trouvons sur l'itinéraire Paris-Londres. Les avions passent à longueur de journée. Il est vrai que la nuisance sonore est légère, mais elle n'en existe pas moins. C'est la même chose à Paris, où l'on entend passer des avions toutes les nuits alors que le survol de la ville n'est pas autorisé. Comment l'expliquer ? Je connais une usine, dans la Somme, qui livre l'industrie automobile en flux tendu et a dû souscrire une assurance spéciale pour le cas où un avion ou un objet en provenant tomberait sur ses implantations. Devoir ainsi acquitter une surprime ne constitue-t-il pas une autre forme de nuisance ?
Mme Odette Herviaux. - Je vous remercie de votre présentation, qui m'a beaucoup appris. Votre mission est centrée sur le transport civil, mais nous sommes souvent interpellés sur les nuisances provoquées par les aéroports militaires ou bien encore les très petits aéroports qui, sans accueillir de transports commerciaux abritent des écoles de pilotage ou de parachutisme, dont l'activité est quotidienne. Dans certains cas, les gens achètent à proximité parce que les terrains sont très peu chers.
M. Didier Mandelli. - Je ne suis pas niçois mais ligérien, c'est à dire habitant des pays de la Loire. Je suppose que sur l'aéroport de Nantes-Atlantique, des études d'impact ont été menées. Avez-vous des recommandations à émettre quant à l'aménagement du territoire lié au projet de transfert ? Quid des déplacements de population, du développement de l'habitat qui pourraient y être attachés ?
M. Ronan Dantec. - Sur Nantes-Atlantique, deux modélisations ont été menées, qui ont donné des plans d'exposition au bruit totalement divergents. Il y a là de quoi s'interroger. Il me semble que l'Acnusa a fait part de ses doutes quant aux calculs de la DGAC.
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - Nous avons dit que nous étions plus que dubitatifs.
M. Ronan Dantec. - Quelle a été la réponse de la DGAC ? On sait que l'une des raisons principales avancées pour justifier le transfert à Notre-Dame-des-Landes tenait à l'impact du plan d'exposition au bruit sur le développement urbain nantais. Il est vrai que le premier plan d'exposition au bruit témoignait d'un impact important sur la ville de Nantes, ce qui explique la position prise alors par Jean-Marc Ayrault, dont j'étais le vice-président en charge du bruit. Mais quand on fait le calcul à partir de ce que l'on sait aujourd'hui du trafic et en prenant en compte le fait que les avions sont désormais moins bruyants, le plan d'exposition au bruit n'est pas le même. Quant au plan de gêne sonore, il est beaucoup moins étendu qu'à Notre-Dame-des-Landes, où une portion beaucoup plus large de territoire serait bloquée. De quoi créer la méfiance sur la qualité du projet de transfert. Les améliorations intervenues dans la motorisation - dont témoigne le dernier modèle d'Airbus - ont-elles donné lieu à une réflexion sur la libération de zones gelées ? Une rétractation des plans d'exposition au bruit libérerait des terrains pour l'urbanisation. J'ajoute que depuis vingt ans, on n'a pas enregistré d'évolution significative des mouvements sur Nantes-Atlantique.
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - Notre indépendance, monsieur Revet, est assurée par nos modalités de nomination. Les membres du collège sont nommés par décret du Président de la République. La nomination du président est soumise à la procédure d'audition parlementaire prévue par l'article 13 de la Constitution. Quant aux autres membres, ils sont proposés par les ministres concernés - transports, environnement, santé -, en vertu de leurs compétences. Ils ne doivent avoir aucun lien d'intérêt, bien évidemment, avec les aéroports. L'organisation collégiale neutralise les particularismes. Les personnels, détachés ou recrutés par l'Acnusa, ne sont pas des fonctionnaires agissant pour l'État. Quant au budget, il est soumis au seul contrôle de la Cour des comptes. J'ajoute à tout ceci une note personnelle : pour avoir été longtemps magistrat, je suis resté très attaché à mon indépendance.
M. Charles Revet. - Ma question n'était en rien une mise en cause.
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - Tout ceci pour dire que l'indépendance de l'Autorité est assurée.
Je précise à l'intention de M. Nègre que le Grenelle II ne nous a pas conféré des pouvoirs supplémentaires, mais une charge supplémentaire, en nous attribuant une compétence nouvelle. Il ne me paraît pas envisageable d'augmenter dans l'immédiat le plafond des sanctions, alors que la loi qui a fixé le dernier plafond ne remonte qu'à 2012. Nous espérons, en revanche, que la DGAC fera ce qu'il faut pour nous éviter d'avoir à en prononcer.
Nos relations avec la DGAC sont bonnes. Je juge ses directeurs très compétents mais ce qui me gêne, c'est l'absence d'une vision globalisante. Les objectifs de la direction doivent aller au-delà de la seule sécurité aérienne, pour prendre également en compte la protection des riverains. Or, elle n'entend pas prendre d'initiative et préfère attendre les remontées des aéroports. Mais il est clair que jamais un aéroport ne dénoncera une gêne si cela est susceptible de lui faire perdre de l'argent.
Nous n'avons en effet compétence, madame Herviaux, que sur les aéroports civils. Cependant, notre dernier rapport comporte des considérations sur l'aviation militaire. Il est inadmissible que des avions militaires viennent se poser sur des aéroports civils, comme cela s'est passé à Nantes, en bafouant toutes les règles destinées à contenir le bruit. Nous avons écrit aux autorités militaires en ce sens. Il arrive également que des maires nous saisissent officieusement pour nous demander conseil. S'il est envisagé, par exemple, comme cela est arrivé, de construire une école dans une future zone classée A, nous le déconseillons, en expliquant les conséquences.
Nous avons une compétence particulière, en revanche sur les aéroports soumis à la TNSA, c'est à dire ceux où le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes est supérieur à 20 000. Cela concerne douze aéroports, ainsi que celui du Bourget, en vertu de ses caractéristiques particulières. Pour les autres, nous intervenons s'il y a une demande en ce sens. L'Acnusa, qui avait ainsi élaboré une charte pour Cannes-Mandelieu, se rend régulièrement sur place pour voir comment se passent les choses. Nous avons également été contactés par l'aéroport de Lyon-Bron, préoccupé par les nuisances liées à son développement, et nous tentons de voir si une charte pourrait améliorer les choses.
L'aéroport de Beauvais est passé du jour au lendemain, avec l'arrivée de Ryanair, à un rythme trépidant. Les résidents peinent à s'habituer à cette évolution soudaine, d'où des tensions qui ne s'éteindront pas de sitôt. La proximité de Roissy, qui représente un demi-million de mouvements chaque année - 63 millions de passagers, soit autant que de Français - et quelque 170 vols chaque nuit, a aussi un impact direct : les aéroports alentour doivent agir en phase, pour des raisons de sécurité. Lorsqu'il y a un changement de vent sur Roissy, cela modifie aussi les mouvements sur Orly, Le Bourget et Beauvais. Les avions ne peuvent pas procéder par descente continue, pour éviter les interférences avec ceux qui atterrissent ou décollent de Roissy ; ils doivent arriver sur un plan assez bas, d'où davantage de nuisances. J'ajoute que coexistent, à Beauvais, gros porteurs et petits avions de tourisme ou d'affaires, qui ne font pas bon ménage, car cela exige des règles de sécurité spécifiques. L'aéroport de Genève, à la limite de la saturation, envisage ainsi de mettre fin aux petits vols d'affaires. À Beauvais, il faudra trouver des solutions. L'accoutumance joue aussi beaucoup. Une étude a été menée, à Londres, en vue de la création d'une piste supplémentaire à Heathrow : 43 % des personnes interrogées s'y sont déclarées favorables, et plus de 50 % se déclarent satisfaites de l'aéroport. Une étude de l'Ifop fait également apparaître un niveau de satisfaction très élevé pour l'aéroport de Nice. Quand l'accoutumance s'est faite, le rejet est moindre. Lorsque l'on a relevé l'INS - c'est à dire le système qui indique au pilote la bonne altitude face à la piste - de 300 mètres à Roissy, on a eu 15 000 réclamations la première année, 5 000 seulement l'année suivante : les gens se sont habitués.
Sur Notre-Dame-des-Landes, je suis gêné pour vous répondre. L'Acnusa contrôle les nuisances aéroportuaires. Or, cet aéroport n'est qu'à l'état de projet : il n'entre pas dans notre champ. Nous avons été saisis, en revanche, des deux études que vous mentionnez. Celle de la DGAC nous a semblé trop optimiste - ce qui a été confirmé par Le Canard enchaîné, qui a fait clairement apparaître que l'étude ne table pas sur une augmentation du nombre des passagers. Nous avons estimé qu'il serait bon de mener une étude complémentaire. Il nous a semblé que l'idée d'une piste modifiée de 15°, évitant le survol de Nantes, pourrait être une solution pour Nantes-Atlantique. J'estime, à titre personnel, que déplacer un aéroport enclavé n'est pas la bonne solution. Un million de passagers, cela représente 1 000 emplois directs, et 2 000 emplois indirects. Autour d'un aéroport, il faut des infrastructures, des services ; on crée ainsi une autre ville, et les mêmes problèmes se reposent, à terme. Quant au coût, on sait qu'il se chiffre en milliards, quand le contrat passé pour Notre-Dame-des-Landes portait sur 500 millions. Sans parler des problèmes humains qui accompagnent un tel transfert, des familles qui doivent se déplacer. Et, surtout, des problèmes d'environnement et de santé. C'est sa métropole de rattachement qui justifie la fréquentation d'un aéroport : il faut construire des routes, des autoroutes, des voies ferrées pour l'y relier. Les terres agricoles en pâtissent. Or, on sait que l'équivalent d'un département disparaît déjà tous les dix ans et que plus de la moitié du territoire français est en danger.
S'agissant des problèmes de santé, on ne trouve rien, dans le rapport du ministère de l'environnement pour 2014, sur la question des aéroports. L'Acnusa ne se penche pas sur la question des gaz à effet de serre comme le CO2, qui ne portent pas atteinte, comme les particules fines, à la santé. N'entre par ailleurs dans le champ de sa mission que l'environnement des aéroports, ce qui veut dire, pour les avions, l'envol, l'atterrissage, mais pas les avions en route. Le vrai problème, au reste, en matière de qualité de l'air, ne tient pas tant à la pollution dont les avions sont la source, qu'à tout ce qui est autour, les véhicules, le système de chauffage de l'aéroport, etc. Les cartes de pollution en témoignent : elle est plus forte sur les axes qui mènent aux aéroports que sur les implantations aéroportuaires proprement dites. A l'aéroport de Genève, on trouve des fleurs que l'on ne rencontre pas ailleurs, et du miel, parce que c'est un environnement protégé. On ferait bien de s'en inspirer. La suie sur les bâtiments ? Rien n'a permis de démontrer que cela venait des avions. Il faut savoir que sur les petits porteurs, on ne fait pas de lâcher de kérosène, cela reviendrait trop cher. Seuls les gros porteurs, que l'on cherche à alléger à l'atterrissage pour prévenir l'éclatement des pneus, peuvent le faire, en tournant à très haute altitude. Les autres ne le peuvent pas, ils n'ont pas même de trappe pour cela. Il n'y a eu qu'un seul cas l'an dernier. Et il s'agissait d'un appareil du Golfe, qui a fait un lâcher sur la France, et savez-vous pourquoi ? Pour aller chercher un passager de marque à Genève... Nous travaillons avec la DGAC pour parer à ce genre de lâchers sans rapport avec des impératifs de sécurité.
M. Ronan Dantec. - Merci de vos paroles fortes. Une réorientation de 15° de la piste à Nantes-Atlantique pourrait, de fait, constituer une solution. L'Acnusa pourrait-elle diligenter une étude de plan d'exposition au bruit fondée sur cette hypothèse ?
M. Victor Haïm, président de l'Acnusa. - C'est un sujet sur lequel je me suis accroché avec le préfet, qui est allé se plaindre au ministère qu'une autorité administrative indépendante puisse avoir une position indépendante... Autant dire que peu d'espoirs sont permis.
Si j'ai parlé d'inconstitutionnalité au sujet du plafonnement de la TNSA, c'est bien parce que l'on ne saurait comparer notre position à celle des agences de l'eau, autorités publiques qui procèdent d'un démembrement de l'État pour exercer des missions de service public. L'État conserve la faculté de jouer sur les sommes qu'il accorde dans ce cadre. Dans notre cas, les sommes détournées de leur emploi devaient aller à des personnes privées.
Vous vous interrogez sur les décollages sans autorisation. Il n'y a pas, à proprement parler, de décollage sans autorisation, puisque tous les vols ont bien une autorisation administrative. Mais ils doivent avoir, au-delà de cette autorisation, un créneau pour décoller, qui leur est accordé en fonction du trafic.
M. Hervé Maurey, président. - Nous vous remercions et attendons le récapitulatif de vos propositions.
Transition énergétique pour la croissance verte - Suite de l'examen des amendements sur les articles délégués au fond sur le texte de la commission
M. Hervé Maurey, président. - Le deuxième point à l'ordre du jour est la suite de l'examen des amendements sur les articles délégués au fond sur le projet de relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Il nous reste 19 amendements à examiner. Nous commençons par deux amendements déposés cette nuit par le Gouvernement. Je le précise afin que l'on ne nous fasse pas grief de ne pas les avoir communiqués avant ce matin.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 990 vise à ratifier l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014. L'article 38 ter modifie deux ordonnances : l'ordonnance du 12 juin 2014 relative aux autorisations uniques pour les installations soumises à la loi sur l'eau et l'ordonnance du 20 mars 2014 relative aux autorisations uniques pour les installations classées pour la protection de l'environnement.
Il ne prévoit actuellement de ratifier que la première ordonnance. Il s'agit avec cet amendement de ratifier également la seconde, afin de sécuriser juridiquement les autorisations uniques déjà délivrées. J'y suis favorable.
M. Michel Raison. - Vous avez étudié le contenu de l'ordonnance ?
M. Hervé Maurey, président. - Il l'a déjà été dans le cadre de l'article 38 ter.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 990.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 991 supprime une précision ajoutée à l'initiative de Charles Revet. Il s'agissait d'inclure le permis de construire dans le périmètre de l'autorisation unique prévue pour les projets soumis à loi sur l'eau, dans une optique de simplification des démarches pour les porteurs de projet.
Si nous avons l'engagement de la ministre que cet apport de la commission sera bien repris et amélioré techniquement dans le cadre de l'ordonnance prévue à l'article 26 du projet de loi Macron, je suis prêt à en accepter la suppression dans le cadre du présent projet de loi.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 991.
M. Hervé Maurey, président. - On revient à présent aux amendements d'initiative sénatoriale.
Articles additionnels après l'article 56
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 580 rectifié bis, identique à l'amendement n° 676 rectifié, vise à prévoir que toutes les installations d'éclairage public sous maîtrise d'ouvrage de l'État et de ses établissements publics et des collectivités locales font preuve d'exemplarité énergétique.
Je suis favorable à une action spécifique sur la maîtrise de l'éclairage public, qui est un gisement d'économies d'énergie considérable et aussi un levier pour diminuer les factures des collectivités.
Je vous propose toutefois d'indiquer que seules les « nouvelles » installations sont visées, comme c'est le cas à l'article 4 pour les « nouvelles constructions » : en effet, fixer ce principe est vertueux mais encore faut-il pouvoir accompagner les collectivités via des aides pour le faire. Pour certaines communes rurales cela peut être lourd.
On aurait donc ainsi une incitation à aller vers la sobriété énergétique via le volet maitrise de l'efficacité énergétique de l'éclairage dans le PCAET et un principe d'exemplarité énergétique pour les nouvelles installations d'éclairage public.
M. Rémy Pointereau. - Il me paraît évident de ne pas imposer des dépenses supplémentaires aux communes, notamment rurales, qui viennent parfois d'achever des travaux d'enfouissement des réseaux avec des restitutions d'éclairages très récentes. La proposition du rapporteur, limitée aux nouvelles installations, me convient.
Mme Odette Herviaux. - Qu'est-ce que l'exemplarité environnementale pour des installations d'éclairage ?
M. Louis Nègre, rapporteur. - Aujourd'hui, près de 7 milliards de kWh sont utilisés pour l'éclairage extérieur. L'ADEME et EDF estiment entre 30 et 40 % la perte d'énergie pour les communes du fait d'une mauvaise qualitéì, d'une surpuissance des sources ou de la vétustéì des installations dédiées aÌ l'éclairage public.
Mme Odette Herviaux. - On parle donc bien d'exemplarité énergétique ! Mais l'adjectif environnemental est un peu bavard.
M. Louis Nègre, rapporteur. - Il sert juste à souligner les objectifs de cette démarche, dans le cadre d'une loi de transition énergétique.
M. Jérôme Bignon. - Je trouve que c'est une bonne idée d'envoyer un signal aux communes qui font des efforts. Il y a un gisement considérable puisque dans beaucoup d'endroits, on éclaire pour rien ! Si c'est purement déclaratif, cela ne fait pas de mal.
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n° 580 rectifié bis et 676 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Hervé Poher. - On pourrait tout de même faire référence aux collectivités « territoriales » plutôt que « locales ».
M. Hervé Maurey, président. - Tout-à-fait !
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 804 prévoit la définition par un décret des modalités de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre du territoire, pour les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET).
Prévoir un décret autonome ne paraît pas la bonne solution. Les textes d'application prévus dans la section relative au PCAET permettront déjà de prendre les mesures nécessaires à la bonne mise en oeuvre des nouveaux plans.
Par ailleurs, des outils existent déjà pour comptabiliser les émissions de gaz à effet de serre sur un territoire. Je suggère le retrait de cet amendement sinon mon avis est défavorable.
M. Ronan Dantec. - Cet amendement est extrêmement important. Avec les méthodologies actuelles, les collectivités concentrent leurs moyens humains sur la comptabilisation, et non sur l'action. Il est de la responsabilité de l'État de fournir un système simple pour toutes les collectivités, autrement dit une application de Scope 2. Il est important que ce système puisse permettre les comparaisons et le suivi dans le temps.
J'entends les remarques du rapporteur sur la rédaction de l'amendement, qui est peut-être à revoir. Mais l'enjeu est important en termes de masse salariale pour les collectivités.
M. Louis Nègre, rapporteur. - Peut-on considérer qu'il s'agit d'un amendement d'appel et demander au Gouvernement d'apporter des précisions sur les méthodes de comptabilisation ?
M. Hervé Maurey, président. - La ministre pourrait éventuellement s'engager à préparer une circulaire ou un guide de bonnes pratiques.
M. Ronan Dantec. - Le problème, c'est que derrière il y a des jeux d'acteurs très forts. Si l'on ne l'inscrit pas dans la loi, il ne se passera rien !
M. Louis Nègre, rapporteur. - Il y aura déjà un décret d'application pour les PCAET : il pourra préciser les modalités de comptabilisation.
M. Hervé Maurey, président. - Le débat aura lieu en séance publique.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 804 et, à défaut, émettra un avis défavorable.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 426 rectifié vise à centrer l'activité des agences locales de l'énergie et du climat (ALEC) sur le conseil aux particuliers. Actuellement, les ALEC assurent des missions non seulement à l'égard des particuliers mais également des entreprises (TPE, PME, artisans) et des collectivités territoriales. Elles aident à mobiliser les acteurs économiques pour la réussite des PCAET. Elles ont également pour intérêt majeur de rassembler autour d'une même plateforme les différentes parties prenantes à une meilleure maîtrise de l'énergie sur le territoire concerné.
Centrer l'activité des ALEC sur le conseil aux particuliers aboutirait à restreindre notablement les activités des agences existantes. Il serait regrettable qu'en consacrant ces initiatives, nous fragilisions leur utilité sur le terrain.
Plusieurs ALEC ont élaboré des projets en collaboration avec les chambres consulaires. Elles sont elles-mêmes des espaces info-énergie de l'Ademe.
L'article adopté en commission précise d'ailleurs que ces organismes travaillent en complémentarité avec les autres organismes qui oeuvrent pour la transition énergétique. L'Ademe a fait valoir que le gisement d'économies d'énergies locales est tel que le risque de doublon est loin de se poser. En outre, la création d'une ALEC reste facultative. Cette disposition préserve donc la liberté des élus locaux, il faut leur faire confiance pour prendre la décision la mieux adaptée aux besoins de leur territoire. Avis défavorable.
M. Charles Revet. - Très bien !
M. Rémy Pointereau. - Parfait !
M. Michel Raison. - Je suis le premier à faire confiance aux élus locaux. Mais reconnaissons qu'à travers cet amendement, on est obligé de constater la multiplicité des organismes sur le terrain. En outre, l'amendement ne visait pas à centrer exclusivement l'activité des ALEC sur le conseil aux particuliers, mais à lui donner une priorité.
M. Louis Nègre, rapporteur. - Sur le terrain, l'Ademe nous confirme qu'il n'y a aucun doublon. En plus, il s'agit d'une liberté : les élus ne sont pas obligés de créer une ALEC.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 426 rectifié.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 803 propose de rétablir l'article 56 bis, qui prévoit que le PADD du PLU doit arrêter les orientations générales concernant les réseaux d'énergie. Cet article a été supprimé en commission à l'initiative de notre collègue Elisabeth Lamure. Avis défavorable.
M. Hervé Maurey, président. - Le débat a déjà eu lieu en commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 803.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 213 rectifié quater propose de supprimer l'article 57. En réalité, l'exposé des motifs indique qu'il s'agit d'un amendement d'appel destiné à interpeller le Gouvernement sur l'articulation entre cet article, qui conserve aux communes leur rôle de création et d'exploitation d'un réseau public de chaleur ou de froid, qui peut être transféré à l'EPCI, et les dispositions du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).
J'émets un avis défavorable à cet amendement de suppression mais je suggère que la commission demande au Gouvernement d'éclaircir cette nouvelle répartition des compétences et les problèmes pragmatiques qu'elle pourrait poser en se confrontant avec la réalité du terrain.
M. Rémy Pointereau. - La loi MAPTAM confie la compétence des réseaux de chaleur uniquement aux métropoles et aux communautés urbaines. Or le présent projet de loi étend cette compétence aux communautés d'agglomération. On ne comprend plus très bien la logique d'articulation des deux textes !
M. Hervé Maurey, président. - Le débat aura lieu en séance, considérant qu'il s'agit d'un amendement d'appel.
M. Rémy Pointereau. - Que décide-t-on concrètement pour cet amendement, si la réponse de la ministre ne nous satisfait pas ?
M. Hervé Maurey, président. - On pourra toujours demander une suspension de séance pour réécrire l'amendement, cela nous est encore arrivé la nuit dernière.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 213 rectifié quater.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 34 rectifié, identique à l'amendement n° 415 rectifié, vise à imposer une obligation de vérification des rendements globaux des réseaux de chaleur dans les cahiers des charges des gestionnaires.
Je comprends l'esprit mais j'ai deux remarques sur le premier paragraphe de l'amendement : la première est qu'il est préférable de laisser les collectivités libres d'imposer ce qu'elles veulent dans les cahiers des charges des gestionnaires de réseaux ; la seconde concerne la formulation à mon sens vraiment trop générale du I : « la nécessité d'intervention au-dessous d'une certaine valeur » est trop vague pour figurer dans la loi.
Par contre, je ne suis pas opposé au paragraphe II, qui vise à parler d'énergies renouvelables thermiques mais je préfèrerais que l'on garde le mot « de récupération », qui est le mot consacré dans le code de l'énergie.
Je suis donc favorable au II uniquement s'il est rectifié de la manière suivante : après le mot « renouvelable », insérer le mot « thermique ».
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n° 34 rectifié et 415 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 459 rectifié bis propose une aide bonifiée pour les réseaux de chaleur classés. Le classement d'un réseau de chaleur ou de froid, prononcé par délibération de la collectivité concernée, n'est possible que si trois conditions sont réunies.
Les aides du fonds chaleur sont calibrées de façon à assurer un prix de vente à l'usager inférieur de 5 % à la solution de référence (gaz ou fioul). Cette aide est suffisante pour développer des réseaux vertueux d'un point de vue énergétique, environnemental et économique, et ainsi disposer de tous les éléments nécessaires pour le classement du réseau. Il n'y a donc pas lieu à mon sens de majorer les aides pour les réseaux classés.
L'exposé des motifs de cet amendement indique que moins de dix collectivités ont mis en place cette procédure : j'aimerais comprendre pourquoi, à la lumière des explications du Gouvernement, et j'émets donc un avis de sagesse.
La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 459 rectifié bis.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 425 rectifié a déjà été vu en commission. Avis favorable si rectifié de manière à ne prévoir que l'ajout de la concertation avec les professionnels des filières concernées.
M. Jérôme Bignon. - Je suis d'accord avec cette rectification, et mon collègue Charles Revet aussi !
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 459 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 77 rectifié ter prévoit que le schéma régional biomasse, élaboré par le président du conseil régional et le préfet, doit être cohérent avec le plan régional de la forêt et du bois. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 77 rectifié ter.
M. Louis Nègre, rapporteur. - Avis défavorable pour l'amendement n° 395 rectifié. Il semble plus pertinent d'avoir une déclinaison par territoire plutôt que par « type de territoire », sachant que l'on a du mal à définir juridiquement les territoires hyper-ruraux.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 395 rectifié.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 527 supprime l'article 57 quater relatif au pôle territorial énergétique. Il s'agit d'un article créé par notre commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 527.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 806 supprime la possibilité de transférer l'élaboration du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) au pôle territorial énergétique. Or il s'agit précisément d'un outil de flexibilité qui doit permettre d'élaborer le plan sur le territoire le plus pertinent possible, ce qui ne remet nullement en cause l'importance du plan. Avis défavorable.
M. Ronan Dantec. - Il y a quand même un souci. Les compétences d'urbanisme et de mobilité ne sont pas transférées au pôle territorial énergétique, ni la mise en cohérence des politiques publiques. Or le PCAET est un acte politique de mise en cohérence de toutes les politiques publiques du territoire : il n'est donc pas possible de confier son élaboration au pôle territorial !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 806.
M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 273 rectifié ter supprime la possibilité de prévoir une mutualisation dans le cahier des charges des éco-organismes outre-mer. Avis défavorable, le débat a déjà eu lieu en commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 273 rectifié ter.
La réunion est levée à 11 h 55.
Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous.