COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE AUX OUTRE-MER

Jeudi 27 novembre 2014

Jeudi 27 novembre 2014

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Audition de M. Philippe Ruelle, directeur général de l'Union des groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe et Martinique (UGPBAN), de Mme Sylvie Lemaire, déléguée générale du Syndicat du sucre de La Réunion, et de M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom, accompagné de Mme Laetitia de La Maisonneuve, chargée des relations avec le Parlement, et de M. Emmanuel Detter, consultant

M. Michel Magras, président. - Avec l'audition de M. Philippe Ruelle, directeur général de l'Union des groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe et Martinique (UGPBAN), de Mme Sylvie Lemaire, déléguée générale du Syndicat du sucre de La Réunion, de M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom, nous ouvrons les travaux de notre délégation qui a renouvelé son bureau il y a tout juste une semaine.

Lors de l'examen, le 29 octobre dernier, du projet de loi tendant à la ratification de l'accord établissant une association entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Amérique centrale, d'autre part, la commission des affaires étrangères s'est interrogée sur les répercussions d'un tel accord pour les économies ultramarines. Ces interrogations légitimes ont conduit nos collègues à demander le report au 18 décembre du passage en séance publique en vue d'un supplément d'instruction. Je me félicite d'une telle initiative qui témoigne d'une attention croissante portée à nos outre-mer, sensibilisation à laquelle les travaux menés depuis trois ans par notre délégation ne sont bien sûr pas étrangers.

Concernant les accords de libre-échange conclus par l'Union européenne, je souhaite rappeler la proposition de résolution européenne déposée en mai 2011 par Éric Doligé et Serge Larcher, tendant à obtenir compensation des effets sur l'agriculture des départements d'outre-mer (DOM) des accords commerciaux conclus par l'Union européenne. Cette résolution avait été adoptée à l'unanimité par le Sénat à l'issue d'un débat en séance publique. Nous souhaitons faire le point sur les conséquences de ces accords pour des productions tout à fait essentielles pour nos économies ultramarines, telles que la banane ou la canne.

M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom. - Nous sommes fiers d'être les premiers auditionnés par votre délégation depuis son renouvellement, elle qui a toujours su être à l'écoute des producteurs d'outre-mer. Je remercie aussi la commission des affaires étrangères de s'être saisie de la question des répercussions pour les outre-mer de l'accord d'association entre l'Union européenne et l'Amérique centrale.

Les accords commerciaux nous font subir des chocs de compétitivité massifs auxquels nous avons de plus en plus de mal à résister. Dans un accord commercial type, le pays tiers ouvre son marché aux industries européennes, en échange, le marché européen est ouvert aux productions agricoles de ce pays. Or, les seuls territoires français dont les productions agricoles sont en concurrence directe avec celles des pays tropicaux sont les départements français d'outre-mer. Les productions concernées sont la banane, le rhum, le sucre, ou encore le melon. Nous sommes mis en concurrence non seulement sur le marché continental de l'Union européenne mais aussi sur les marchés locaux. Ces accords sont parfois asymétriques, à l'image des accords de partenariat économique avec les pays du Cariforum : ils autorisent l'importation sur le marché européen des produits des pays tiers sans droits de douane, lesquels conservent le droit d'augmenter les leurs et de dresser des listes noires de produits pour protéger leurs productions locales, souvent agricoles. Au final, nous sommes ainsi doublement pénalisés à l'exportation et sur les marchés locaux. C'est pourquoi nous n'avons aucun complexe à défendre l'octroi de mer, seul véritable outil de protection.

Le mécanisme de négociation de ces accords de libre-échange est opaque. La direction générale Trade de la Commission européenne négocie seule, sans rendre de comptes, au prétexte qu'elle ne pourrait le faire efficacement si son mandat était public... Or, dans ces négociations, le poids des outre-mer est faible : avec une population de deux millions d'habitants, leurs intérêts pèsent peu par rapport à ceux de l'industrie européenne.

Nous ne connaissons le résultat des négociations que tardivement, ce qui nous contraint chaque fois à une mobilisation dans l'urgence. Lorsque le projet d'accord nous est soumis, il a déjà été accepté par le pays tiers et il est difficile de revenir dessus, d'autant plus que l'accord porte sur des secteurs stratégiques pour lui : exclure des accords certaines catégories de rhum ou de sucre semble secondaire à l'Europe, mais crucial pour les économies ultramarines en dépit de la modestie des volumes concernés. Ainsi, depuis quinze ans, notre exposition ne cesse de s'accroître à la concurrence de pays où les coûts de production et les normes sont bien moindres.

Nous souhaitons exclure de ces accords nos productions de sucre, de bananes et de rhum qui ne représentent qu'une part minime de la production mondiale. Mais la direction générale Trade refuse de façon quasi systématique au nom du dogme de la libre concurrence. Pourtant, l'Union européenne est seule à baisser ses protections douanières. Dans son onzième rapport sur les mesures susceptibles de porter atteinte à la libre concurrence, la direction générale Trade constate d'ailleurs avec étonnement la hausse des mesures protectionnistes dans le monde, y compris dans des pays du G20. Le rhum le plus subventionné du monde, par exemple, est le rhum américain. La seule concession que nous ayons obtenue, est l'engagement de réaliser une étude d'impact préalable. Inutile de dire que cela n'a jamais été fait.

Nous avons également obtenu des clauses de sauvegarde qui peuvent être activées lorsque le marché est déstabilisé et que les producteurs locaux sont menacés. Elles sont toutefois inopérantes parce que difficiles à mettre en oeuvre : le temps d'enquêter pour la Commission et les producteurs ont disparu.

Les seules mesures de protection des productions sont l'octroi de mer sur notre marché local, l'exclusion des accords des produits les plus sensibles du marché continental, et enfin une compensation par l'Union européenne du préjudice subi, comme l'a soutenu le Sénat dans sa résolution de mai 2011.

Cependant, il semble illusoire de penser obtenir de la direction générale Trade qu'elle revoie sa manière de négocier.

M. Philippe Ruelle, directeur général de l'Union des groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe et Martinique (UGPBAN). - Les producteurs européens de bananes sont Madère (20 000 tonnes), les Canaries (400 000 tonnes), la Guadeloupe et la Martinique (280 000 tonnes). 70 % de la production antillaise est écoulée sur le marché français et 30 % exportée vers les pays de l'Union. Les producteurs des Canaries vendent l'intégralité de leur production sur le marché espagnol.

On compte 650 producteurs à la Guadeloupe et en Martinique, avec 7 000 emplois directs non saisonniers, la filière constitue le premier employeur privé des Antilles. Elle joue aussi un rôle essentiel pour l'aménagement du territoire en contribuant à fixer dans les zones rurales des populations qui autrement migreraient vers Fort-de-France ou Pointe-à-Pitre, déjà surchargées.

Le marché français de la banane s'établit à 500 000 tonnes, le marché européen à 5,5 millions. La croissance de celui-ci (350 000 tonnes) a été captée par la « banane dollar » en raison des accords négociés depuis 2009. Nous avons obtenu en échange une compensation financière one shot, alors que ces accords ont un effet durable. L'impact des accords est difficile à évaluer car de nombreux paramètres entrent en jeu à court terme : droits de douanes, taux de change, volume de l'offre, etc. Les conséquences ne sont perceptibles que dans la durée, mais les dégâts sont alors irréparables.

Et les mécanismes de sauvegarde sont une imposture. Des seuils d'intervention sont progressifs jusqu'en 2020 : en cinq ans seront autorisés 1,3 million de tonnes supplémentaires, soit 25 % de notre marché. Quand bien même les seuils seraient-ils atteints, le dispositif ne s'appliquerait qu'au dépassement, d'où un effet peu dissuasif... En outre, les clauses de sauvegarde sont difficiles à activer : il faut établir que les dépassements de seuil aboutissent à déstabiliser le marché, ce que est pain bénit pour les avocats internationaux. Le Pérou a ainsi dépassé son quota de 75 %, sans que le mécanisme soit activé...

Nous en sommes réduits à solliciter des compensations financières. Nous préférerions que les questions soient posées en amont. Eurodom s'efforce de faire reconnaître par l'Union européenne qu'il y a des productions tropicales sur son territoire. En outre, ces accords ne portent que sur les prix et laissent de côté les normes environnementales et phytosanitaires. Or la filière, qui a tourné la page du chlordécone, est devenue la plus propre du monde : l'utilisation de produits phytosanitaires a chuté de 75 % et les traitements aériens ont cessé. Il est dommage que nos produits soient concurrencés par des pays où règne le moins-disant social et environnemental.

Mme Sylvie Lemaire, déléguée générale du Syndicat du sucre de La Réunion. - Le marché du sucre est confronté à des défis nouveaux. En 2017, les quotas sucriers seront abolis. Les producteurs d'outre-mer risquent d'être privés de leurs débouchés. Ils produisent du sucre destiné à être raffiné, et sont spécialisés dans des sucres roux de canne que l'Europe ne peut produire avec la betterave. Mais nous devons faire face à la concurrence des pays avec lesquels l'Union européenne passe des accords.

Le marché européen du sucre raffiné s'élève à 18 millions de tonnes, l'Europe produit 13 à 14 millions de sucre de betterave. Le reste est constitué de sucre brut importé des pays ACP ou de nos DOM, et destiné à être raffiné, ainsi que de sucres spéciaux, du sucre de canne destiné à la consommation de table ou incorporé à des produits alimentaires diététiques, à des confitures. Dans ce cas, la mention produit sucré au sucre roux de canne figure sur l'emballage. D'un volume de 250 000 à 300 000 tonnes, ce marché de niche est à forte valeur ajoutée. L'outre-mer en produit la moitié, le reste provient des pays ACP qui bénéficient déjà de l'accord « Tout sauf les armes » et sont exemptés de droits de douanes. Nos principaux concurrents sur ce marché de niche sont Maurice, le Malawi, le Swaziland et la Zambie. Le marché est équilibré, mais l'arrivée de l'Amérique centrale représente un risque de déstabilisation.

Les négociations ont été opaques. De plus, la Commission, lorsqu'elle négocie les concessions tarifaires, a en tête les grandes données du marché européen : que représentent 150 000 tonnes au vu des 18 millions de tonnes du marché global ? Rien, et pourtant 100 % de notre marché, s'il s'agit de 150 000 tonnes de sucres spéciaux. Les territoires d'outre-mer, historiquement spécialisés dans la production de sucre destiné au raffinage, se sont en effet tournés vers la production de sucres spéciaux à plus forte valeur ajoutée. Les DOM produisent 270 000 tonnes de sucre, La Réunion 200 000 tonnes, dont 100 000 tonnes de sucres spéciaux. La Guadeloupe produit 20 000 tonnes de sucres spéciaux. Nous sommes leaders sur le marché européen des sucres spéciaux, dont nous représentons la moitié.

Les accords étant mis en oeuvre depuis 2013, nous manquons encore de recul mais c'est l'équilibre même de la filière qui est en jeu. Comme ils ne reprennent pas les distinctions de code douanier, les pays sont libres de choisir le sucre qu'ils souhaitent exporter vers l'Europe. Il est à craindre qu'ils privilégient ceux à plus forte valeur ajoutée. Nous avons alerté les plus hautes autorités, reçu des engagements sur l'exclusion des sucres spéciaux de l'accord en préparation avec l'Afrique du Sud dont la production s'élève à 2 millions de tonnes ! Mais il s'agit pour nous d'un combat de tous les instants. Viendront bientôt le Vietnam, le Brésil, l'Argentine, le Guatemala, l'Inde, la Thaïlande, pays producteurs de volumes bien supérieurs de sucre de canne à des coûts inférieurs et avec un cadre normatif incomparablement moins exigeant.

Une fois que le mal est fait, il est difficile d'agir et nous n'avons plus d'autre solution que de demander des compensations. L'économie de La Réunion est fortement dépendante du sucre qui représente la moitié de la valeur de ses exportations. La filière sucre compte 3 500 exploitations, 12 000 emplois directs dans la filière canne-sucre, 30 000 dans l'ensemble des DOM, soit l'équivalent, à l'échelle hexagonale, de 4 millions d'emplois. C'est aussi 13 % de l'emploi marchand à La Réunion.

M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom. - L'exclusion des sucres spéciaux d'un accord commercial signifie techniquement que les codes douaniers à partir desquels les concurrents importent sur le marché européen ne sont plus visés. Cependant, cette mesure est facile à contourner. Il suffit de changer le code douanier en changeant la couleur du sucre ou en modifiant à la marge le taux de raffinage... Il ne faut pas se faire d'illusions.

M. Emmanuel Detter, consultant. - Les accords commerciaux sont source d'une inquiétude ancienne au sein de la filière canne-sucre, qui représente 20 000 emplois directs dans les DOM et 30 000 emplois au total. Chez nous, on trouve des champs de canne à perte de vue, des industries modernes mais de taille modeste par rapport aux grands champions mondiaux ; à Sainte-Lucie, à 40 kilomètres de là, pas de champs de canne, mais un terminal de mélasse et une distillerie gigantesque. Le rhum importé en Europe continentale peut être commercialisé à partir de 37,5 degrés, alors que le rhum traditionnel doit être supérieur à 40 degrés et distillé à moins de 96 degrés. Cette contrainte garantit la spécificité de nos rhums, mais elle a un coût.

Le nouvel accord de libre-échange introduit un contingent à droits nuls de 7 000 plus 1 000 hectolitres d'alcool pur qui augmentera chaque année sans limite de taille. Presque 10 % des ventes de rhum traditionnel du contingent à fiscalité réduite sont menacés. Dans le cadre de l'accord cover over en vigueur depuis 2009 pour trente ans, le Trésor américain reverse aux Îles Vierges et à Porto Rico 97 % des droits d'accise acquittés par les consommateurs américains, y compris pour les rhums importés, c'est-à-dire les nôtres. Le marché américain du rhum représente 40 % de la consommation mondiale. Ce reversement, pendant trente ans, équivaut à une subvention de 2,7 milliards de dollars pour Baccardi et Diageo. En 2012, les producteurs américains ont ainsi bénéficié de 580 millions de subventions.

L'inquiétude la profession est justifiée. S'il est illusoire de croire à une modification de la politique commerciale à court terme, la survivance du rhum traditionnel est liée à la réduction de la fiscalité du rhum autorisée par une décision du Conseil. Elle concerne un contingent, fixé à 120 000 hectolitres d'alcool pur. Dans un marché métropolitain dynamique, où les ventes progressent de 3 à 5 % par an, la progression de la part de marché des pays tiers va de 8 à 33 %, selon les marques, là où le rhum des DOM ne progresse que de 2 ou 3 % par an. La profession souhaite que la Commission respecte son engagement de procéder à une étude d'impact avant la signature des futurs accords, et qu'elle garantisse la pérennité des dispositifs de réduction fiscale du rhum, dernier instrument pour préserver l'accès au marché métropolitain du rhum traditionnel.

M. Michel Magras, président. - Merci pour vos présentations claires, passionnées. Votre inquiétude se fonde sur des réalités : l'on comprend que ces accords oublient l'outre-mer, tenu pour quantité négligeable.

M. Guillaume Arnell. - Il me semblait que l'Europe était une association de pays destinée à leur donner plus de force face à d'autres blocs. Or, avec ces accords, nous plaçons nos propres territoires en difficulté.

La puissance de la France tient aussi à sa dimension ultramarine. Il faut la considérer comme un bloc, sans singulariser les territoires d'outre-mer. Si nous ne parvenons pas à protéger nos producteurs ultramarins ou à obtenir des compensations, la France, vu le nombre d'emplois menacés, devra mettre la main à la poche. Je regrette que vous n'ayez pas trouvé une oreille plus attentive. Il appartient aux élus de porter votre voix. Je connaissais le dossier de la banane ou du melon. Je découvre l'affaire du rhum. Nous relaierons vos préoccupations.

M. Michel Magras, président. - Vous pouvez en effet compter sur le Sénat pour soutenir les économies ultramarines. La délégation jouera son rôle. Existe-t-il des dispositifs d'alerte ? Percevez-vous déjà des conséquences tangibles des accords avec les pays andins ? La signature d'accords avec des pays qui ne respectent pas les mêmes normes que nous est extrêmement pénalisante.

Mme Laetitia de la Maisonneuve. - La perte de revenus liée aux accords andins serait de 32 millions d'euros d'ici 2020 pour les Antilles françaises. Depuis les accords de Genève de 2009, le gain de compétitivité de la « banane dollar » s'élève à 100 dollars par tonne.

M. Michel Magras, président. - Avez-vous des éléments chiffrés concernant l'impact sur nos marchés locaux ?

M. Emmanuel Detter. - Serge Larcher le disait hier, nos producteurs sont concurrencés sur les marchés locaux. L'octroi de mer est notre dernière barrière. Des productions ont disparu à cause des obligations phytosanitaires ainsi que de la compétitivité prix de pays qui se trouvent à une dizaine de kilomètres seulement de nos territoires. Les accords négociés par la Commission européenne doivent ensuite être ratifiés, les parlements nationaux pourraient, comme le Parlement européen, faire sentir à la direction générale Trade de la Commission européenne - dirigée par un Français - que cette ratification ne va pas de soi, contrairement à ce qu'elle considère habituellement.

M. Michel Magras, président. - Nous ne pouvons pas amender ces accords. Les compensations financières peuvent contribuer à la survie de filières, pas à leur développement. Nous ne pouvons pas vivre éternellement dans une économie subventionnée - même si la compensation d'un préjudice est un droit, les mécanismes de compensation ne répondent pas à une logique économique d'avenir. D'autres solutions doivent être imaginées. Nous avons entendu votre message et le relaierons. Je vous remercie.

Audition de M. Arnaud Martrenchar, chef du bureau des politiques agricoles, rurales et maritimes à la sous-direction des politiques publiques, direction générale des outre-mer, et de M. Grégoire Cayé, chargé de mission

M. Michel Magras, président. - Nous consacrons nos premiers travaux à l'accord entre l'Union européenne et l'Amérique centrale, sur lequel la commission des affaires étrangères a souhaité un complément d'information. Nous voulons en connaître l'impact notamment sur les secteurs du sucre, de la canne et de la banane.

M. Arnaud Martrenchar, chef du bureau des politiques agricoles, rurales et maritimes à la Direction générale des outre-mer. - L'Union ayant une compétence exclusive en matière de politique commerciale, l'accord est entré en vigueur et le restera, que le Sénat le ratifie ou non. Si certains secteurs ont intérêt à ce type d'accords, d'autres filières, en premier lieu agricoles, en craignent les effets. Nous ne connaissons pas leurs répercussions avant leur entrée en vigueur. C'est pourquoi nous demandons, le plus souvent en vain, que l'Union européenne finance des études d'impact ex ante et in itinere, c'est-à-dire en cours d'application.

Nous demandons ensuite des clauses de sauvegarde qui soient opérationnelles, et non si lourdes que leur mise en oeuvre arrive toujours trop tard. Trois États membres seulement (la France, l'Espagne et le Portugal) étant concernés, obtenir l'accord de tous les autres est difficile.

Nous demandons également à classer comme produits sensibles des produits comme la banane, le sucre, le rhum. Nous avons pu classer ainsi une production de Saint-Pierre-et-Miquelon dans l'accord avec le Canada. Dans l'idéal, ces produits sensibles sont exclus des accords, mais l'exclusion est très rarement obtenue. Le cas des sucres spéciaux dans l'accord, encore à signer, avec l'Afrique du Sud est une exception.

La baisse des tarifs douaniers peut aussi être combinée avec un contingent ou avec un délai.

Enfin, nous pouvons demander des compensations financières : si le tarif douanier baisse pour la tonne de bananes de 170 euros à 110, l'aide demandée est de 60 euros multipliés par le tonnage de production, soit 250 000 tonnes. La Commission répond ne pas être sûre de l'évolution du marché, mais les professionnels expliquent qu'une intervention a posteriori arriverait trop tard.

Les bananiers ont entamé des démarches pour obtenir des compensations financières à l'accord avec l'Amérique centrale. La France, l'Espagne et le Portugal demandaient 40 millions d'euros par an. La Commission a accepté mais pour une seule fois, la France obtenant 18,5 millions d'euros. Les services de la Commission, estimant ce one shot injustifié, ont décidé comme mesure de rétorsion la révision du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), avec comme préconisation phare une dégressivité des aides. L'enveloppe des aides à la filière de la banane s'établit actuellement à 129 millions d'euros par an, calculées à partir de la production de 2006, qui était de 315 000 tonnes contre 250 000 aujourd'hui. La Commission voudrait diminuer les aides et prendre en compte le paramètre de l'emploi. Nous avons demandé à la Commission une étude d'impact de ce nouveau POSEI qui interviendra en 2015.

Deux ans après l'entrée en vigueur de l'accord, il n'y a pas d'impact sur les revenus des producteurs. La lutte contre l'obésité aux États-Unis a créé un appel d'air sur les fruits, dont le moins cher est la banane : toute la production de l'Amérique centrale a ainsi été déversée sur le marché nord-américain. Les accords prévoient cependant une baisse progressive des tarifs douaniers et les producteurs ultramarins pâtissent des surcoûts, ceux de la main-d'oeuvre, mais aussi ceux liés à la fin du traitement aérien, bien moins coûteux que le traitement terrestre. Le retrait de certains produits phytosanitaires, des herbicides notamment, affectera le coût de production de la canne. La dérogation que nous avons obtenue pour La Réunion n'aura qu'un temps. Les méthodes alternatives - vitroplants, couverture des cultures ou désherbage mécanique - génèrent des surcoûts et donc des différentiels de compétitivité au détriment des DOM par rapport aux pays tiers.

Le plus logique serait d'établir un observatoire du revenu des planteurs, et de prévoir en cas de baisse de revenu une compensation financière ou une hausse des tarifs douaniers. Malheureusement, la Commission ne veut pas financer un tel observatoire. Aussi nous trouvons-nous dans une situation peu rationnelle et donc fragile : nous prévoyons une compensation financière sans connaître l'impact réel des accords. Cela concerne la banane, avec des accords qui courent jusqu'en 2020. Quant au sucre, il est essentiel de continuer à exclure les sucres spéciaux. Le rhum, lui, jouit de protections fiscales que la Commission a avalisées au début de l'année, nous avons enfin demandé le classement du rhum traditionnel dans la liste des produits sensibles de l'accord transatlantique.

M. Grégoire Cayé, chargé de mission. - L'article 32-4 du règlement conseil de 2013 prévoit que les études d'impact relatives au POSEI intègrent la dimension des accords commerciaux, le programme faisant l'objet d'une telle étude tous les cinq ans. Une première évaluation devrait ainsi intervenir en 2015.

M. Joël Guerriau. - S'il est difficile d'obtenir que la Commission finance des études d'impact, la France peut-elle s'y substituer ? Quelles sont les alternatives ?

M. Arnaud Martrenchar. - Les études peuvent être confiées à des cabinets, mais cela est onéreux et nécessite un budget ; elles peuvent aussi être demandées aux services : la Direction générale des douanes et droits indirects s'en charge déjà, comme FranceAgriMer ou l'Odeadom. Nous préférons néanmoins disposer d'études financées par l'Union européenne, et nous l'obtenons en insistant, comme pour la refonte du POSEI.

M. Grégoire Cayé. - Les accords avec l'Amérique centrale et les pays andins ne concernent que trois États membres, qui ont une position isolée. Cependant l'Union passe de plus en plus d'accords qui concernent davantage de pays, comme avec le Canada ou l'accord transatlantique. Cela pourrait contribuer à sensibiliser à nos problématiques davantage d'États membres.

M. Michel Vergoz. - Il est difficile d'être entendu par les autres États mais, puis-je rêver ? La France pourrait-elle faire valoir ce qu'elle apporte à l'Europe ? Rien de moins que la deuxième surface maritime au monde, avec les enjeux colossaux en termes de colonne d'eau ou de sous-sol marin que cela implique ? J'ai l'impression que nous Français, nous Européens, jouons petits bras.

M. Arnaud Martrenchar. - Lors des prochaines assises de l'économie maritime, le Gouvernement rappellera toute l'attention qu'il porte au domaine maritime, situé à 97 % dans les outre-mer. Le Premier ministre fera des annonces sur l'évaluation des richesses potentielles qu'il contient : hydrocarbures, métaux et terres rares. Nous nous heurtons au coût très élevé des campagnes d'exploration. Bien que le Canada en ait fait un point dur, la France a tenu à déposer auprès de la commission de l'ONU un dossier pour l'extension du plateau continental de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que pour tous les domaines ultramarins. Le service hydrographique compétent doit ainsi déterminer toutes les coordonnées pour délimiter la zone économique exclusive (ZEE). Le Journal officiel a ainsi pu publier récemment les décrets délimitant celle de plusieurs territoires ultramarins. Nous cherchons à faire profiter ces explorations de fonds communautaires, quoique les pays et territoires d'outre-mer n'aient pas accès aux fonds structurels.

Les ressources de la colonne d'eau sont évaluées par les organisations internationales : les outre-mer dépendent ainsi d'une dizaine d'organisations régionales de pêche. Nous avons bon espoir que La Réunion accueille le siège de l'organisation des pêcheries du sud de l'océan Indien.

Les accords européens sont parfois désavantageux, comme celui avec Madagascar, qui subventionne des navires de pêche malgaches, alors que l'Union interdit de financer de nouveaux bateaux ou leur modernisation pour les États membres. Elle pourrait avoir plus de cohérence entre ses politiques étrangère et interne. Nous avons plaidé pour que le FEAMP puisse intervenir dès lors qu'il n'y avait pas surexploitation de la ressource ; nous n'avons pas gagné ce combat, mais nous continuons à oeuvrer pour que l'Union prenne en compte les intérêts des territoires ultramarins.

M. Michel Magras, président. - Les clauses de sauvegarde prévues relèvent davantage de la théorie que de la pratique, faute d'un observatoire qui mesure l'impact de ces accords. La France ne pourrait-elle pas le prendre à sa charge ?

M. Arnaud Martrenchar. - Il faut à la fois plaider pour que l'Union européenne finance les études et les effectuer nous-mêmes. La directrice de l'Odeadom vous le dira, la commission de suivi du marché de la banane fournit toutes les données une fois par trimestre. Les filières nous en donnent également. C'est dans leur intérêt, elles nous alertent au moindre fléchissement du marché. Après la banane, nous envisageons de le faire pour le rhum. Dans tous nos débats depuis fin 2011, nous avons fait valoir l'évolution du marché et l'augmentation de la consommation de rhums étrangers, grâce aux données fournies par les professionnels ou les services de l'État, comme la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Pour le sucre, dont les quotas seront supprimés en 2017, les données proviennent de FranceAgriMer. Nous réfléchissons avec les producteurs à la mise en place d'un groupe de travail franco-français sur ce secteur complexe. Nous pourrons ainsi alerter les autorités européennes.

M. Serge Larcher. - La politique commune de la pêche (PCP) vise la protection de la ressource. Or, il n'en existe aucune évaluation dans la Caraïbe ou dans l'océan Indien, c'est incompréhensible. Nous nous heurtons à un mur, la Commission européenne ne veut pas voir la réalité.

Notre taux de chômage est très fort. Si on s'effraie du taux de 10 % dans l'hexagone, que dire des 25 % en moyenne dans les outre-mer, des 40 à 50 % pour les jeunes ? Nos îles, aurait dit M. de la Palisse, sont des terres entourées d'eau, l'Océan est notre avenir. Des formations au métier de marin-pêcheur existent en Guadeloupe et en Martinique. Comment ceux qui ont été formés peuvent-ils acquérir un bateau ? La PCP leur reproche de détruire les fonds marins. Des dispositifs de concentration de poissons économisent du carburant - ils sont interdits par l'Union européenne. Et si nous nous déplaçons à Bruxelles, nous invoquons en vain nos particularités et l'article 349.

Mettre en place des compensations après la signature d'accords, quoiqu'intéressant, est un fusil à un seul coup. La « banane dollar » met en danger notre production, forcément plus chère. Nous n'avons pas les mêmes normes environnementales, sociales, sanitaires. C'est la mort organisée des filières canne à sucre et banane.

Nous sommes aussi un marché ultrapériphérique de l'Europe. Les pays avec lesquels celle-ci signent des accords écoulent leurs produits dans nos îles, mettant en péril nos productions vivrières, majoritairement fournies par de petits agriculteurs. Les produits locaux dans la grande distribution, tels les ignames, ne sont plus produits localement, d'où les barrages dressés récemment par les agriculteurs en Martinique. Ce qui est vrai pour l'agriculture l'est aussi pour la pêche. La seule évaluation qui ait été faite concerne les crevettes de Guyane.

M. Joël Guerriau. - Les accords de libre-échange ne garantissent pas l'égalité de traitement, en particulier sur les phytosanitaires, les écarts de coûts sociaux, etc.

M. Michel Magras, président. - J'ai le sentiment que l'Europe est ouverte, mais que la réciproque n'est pas forcément vraie. Nous accueillons les produits étrangers, mais les États américains sont-ils ouverts aux nôtres ? Nous avons vu comment le rhum américain était subventionné à des niveaux sans commune mesure avec nos rhums traditionnels.

M. Arnaud Martrenchar. - Concernant la pêche, nous avons obtenu des avancées dans le nouveau règlement FEAMP. Les DCP ancrés y sont désormais éligibles. L'enveloppe budgétaire des régions ultrapériphériques a considérablement augmenté en comparaison avec la programmation précédente. En 2007-2013, à 34 millions d'euros du Fonds européen pour la pêche (FEP) s'ajoutait 1,3 million du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) pour compenser les surcoûts des exportations de thonidés de La Réunion, et 3,6 millions pour les crevettes, vivaneaux et poissons blancs de la Guyane. Ces 5 millions d'euros par an passent dans le FEAMP à 12,35 millions d'euros pour compenser la totalité des surcoûts liés à l'utrapériphérificité. Les Antilles deviennent éligibles et toute la production, y compris pour le marché local, est concernée - nous essayons de faire valider des plans de compensation des surcoûts. L'enveloppe globale pour les régions ultrapériphériques est de 34 millions d'euros pour les mesures régionalisables. Les régions d'outre-mer pourront de surcroît bénéficier des aides gérées nationalement, comme celles relatives à l'innovation.

Nous avons obtenu dans l'accord avec l'Amérique centrale des clauses de sauvegarde opérationnelles sur le marché local, même si nous ne les avons pas fait jouer, car les producteurs ont globalement réussi à écouler leur production - excepté, un temps, les producteurs réunionnais de bovins.

Je n'identifie pas les productions agricoles que nous ne parviendrions pas à faire entrer sur le marché américain - sauf peut-être de Saint-Pierre-et-Miquelon vers le Canada, qui tarde à reconnaître notre système zoo-sanitaire, ce qui n'est sans doute pas étranger à la demande française d'extension du plateau continental.

M. Serge Larcher. - L'Europe devrait nous aider à pénétrer le marché des autres Antilles, anglophones, hispanophones, qui ont des negative lists. Notre diplomatie locale tente en vain de nous ouvrir ces marchés naturels, dont le mode de vie est comparable au nôtre. Lorsqu'il y a des difficultés entre les marins pêcheurs martiniquais et ceux de Sainte-Lucie ou de la Dominique - ils n'ont pas de GPS en mer -, les bateaux sont arraisonnés et saisis, et les pêcheurs emprisonnés, et il faut alerter l'Europe pour régler la question...

M. Michel Magras, président. - Ma question concernait des produits tels que les sucres spéciaux ainsi que le rhum et ses dérivés, de meilleure qualité et qui pourraient conquérir un marché mondial. Or nous constatons une volonté de mettre des barrières, comme sur le marché américain, qui pourrait pourtant absorber des produits haut de gamme.

M. Grégoire Cayé. - L'accord de 2008 entre l'Union européenne et les dix pays du Cariforum ne comporte pas de restriction à l'accès des produits des départements d'outre-mer.

M. Guillaume Arnell. - Sans doute en théorie, mais quand nous voyageons, nous ne retrouvons pas nos produits.

M. Grégoire Cayé. - Une étude de mise en oeuvre après cinq ans montre que les pays des Grandes Antilles perçoivent l'octroi de mer comme une barrière à l'entrée de leurs propres produits dans les départements d'outre-mer.

M. Michel Magras, président. - L'Union européenne pousse à la mise en place de coopérations régionales par bassin. Ce programme se heurte cependant à la diversité des financements européens ainsi qu'au statut des territoires dans ces zones. Dans la Caraïbe, nous trouvons en effet des régions ultrapériphériques françaises, un bon nombre de pays et territoires d'outre-mer, et des pays ACP fortement financés par l'Europe. Les diverses organisations, telles le Cariforum, le Caricom, l'Association des États de la Caraïbe (AEC), l'Organisation du tourisme des Caraïbes (OTC) sont en concurrence pour organiser la politique du bassin. Il faudrait mieux structurer la distribution des fonds en provenance de l'Union européenne.

Audition de Mme Anne-Brigitte Masson, chef du bureau Politique agricole extérieure, commerce et développement - Direction générale du Trésor

M. Michel Magras, président. - Nous sommes heureux de vous accueillir et vous remercions d'avoir répondu favorablement à notre invitation.

La commission des affaires étrangères du Sénat a considéré que l'accord d'association entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Amérique centrale, d'autre part, pouvait avoir des conséquences préjudiciables pour les économies ultramarines. Avant le débat en séance publique, elle a souhaité obtenir davantage d'informations sur cet accord et a associé notre délégation à sa réflexion.

Nous savons bien qu'en la matière on demande souvent au Parlement de donner son avis à un stade tardif de la procédure. Il n'empêche que nous avons besoin d'enrichir les connaissances qui sont les nôtres pour améliorer la qualité de l'avis que le Sénat sera amené à formuler.

Nous souhaiterions recueillir de votre part des informations complémentaires sur le contenu et l'impact de l'accord, sur les clauses de sauvegarde que la France - et ses territoires ultramarins - pourraient invoquer au cours de l'application de ces accords et sur les éventuels moyens de corrections qui pourraient être mis en oeuvre.

Mme Anne-Brigitte Masson, chef du bureau Politique agricole extérieure, commerce et développement - Direction générale du Trésor. - Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, notre direction est à votre disposition pour toutes les informations que vous souhaiterez recueillir sur les accords que nous avons négociés.

M. Étienne Oudot de Dainville, sous-directeur, qui vient d'être nommé chef de la délégation financière à notre représentation permanente à Bruxelles, vous prie de bien vouloir excuser son absence.

Préalablement à cette réunion, nous avons examiné de près les règlements et les dispositions spécifiques que la France a obtenus pour protéger les régions ultrapériphériques.

Nous espérons pouvoir répondre à vos questions, même si ma collaboratrice, plus spécifiquement chargée du suivi des accords avec l'Amérique latine et d'autres zones du monde, et moi-même ne sommes pas directement intervenues dans la négociation de cet accord, signé avant notre arrivée.

L'accord participe à la stratégie européenne visant à conclure des accords régionaux un peu partout dans le monde. Cette stratégie a été mise en place en 2006, afin d'aller chercher la croissance hors des frontières de l'Europe et d'essayer de diversifier les marchés d'exportation des entreprises européennes.

La deuxième ambition de ces accords, pour l'Union européenne, est d'essayer d'être un acteur des règles du commerce international à un moment où l'Organisation mondiale du commerce (OMC) peine à établir des règles consensuelles. L'Union européenne, par sa stratégie d'accords régionaux, promeut des règles communes et prépare le terrain du multilatéralisme.

La troisième ambition de ces accords est d'inclure un volet plus politique, en fonction des partenaires et au-delà du seul aspect commercial, afin d'associer davantage les pays en développement au commerce international.

Avec les Amériques, au sens large, vous connaissez les négociations conclues avec le Canada ou en cours avec les États-Unis. Avec l'Amérique du Sud, des tentatives de négociations avec le MERCOSUR échouent régulièrement. Les négociations avec les pays d'Amérique centrale ont commencé en 2007. Ces pays ont un PIB proche de ceux du Brésil ou de l'Argentine et ont un taux de croissance relativement élevé (3,7 % en 2013). Ils se situent dans une zone dynamique qui peut constituer un relais de croissance pour les entreprises exportatrices européennes.

La négociation, engagée en 2007, a été conclue en 2012. Au cours de cette période, la part de l'Union européenne dans les importations centre-américaines a plutôt diminué. L'accord devrait donc renverser la tendance.

L'accord est désormais en voie de ratification. C'est un accord mixte, c'est-à-dire qu'il n'est pas de la compétence exclusive de la Commission européenne et ne peut être ratifié uniquement par le Parlement européen et les parties d'Amérique centrale. Les vingt-huit parlements de l'Union européenne doivent procéder à sa ratification. La France est attachée à ce processus qui est bien engagé, tant du côté centre-américain que du côté européen.

À ce jour, l'entrée en vigueur de l'accord est provisoire et concerne uniquement la partie de compétence exclusive de l'Union européenne, c'est-à-dire la partie commerciale.

Pour nous, et encore une fois d'un point de vue global, cet accord est un accord gagnant pour l'Europe qui a obtenu des ouvertures, notamment pour ce qui concerne les démantèlements tarifaires, c'est-à-dire les baisses des droits de douane à l'entrée des marchés d'Amérique centrale. La suppression immédiate de 48 % des lignes tarifaires représente 67 % des exportations européennes actuelles et se matérialise par un gain de 87 millions d'euros. À terme, l'accord prévoit la libéralisation des échanges pour 95 % des lignes tarifaires et nous devrions aboutir à 100 % pour les produits industriels.

Par ailleurs, l'accord permet d'harmoniser et de simplifier les procédures douanières aux frontières, d'unifier les procédures d'enregistrement des produits, d'harmoniser les règlementations sanitaires et phytosanitaires et donne un accès privilégié aux marchés de ces pays, notamment dans les services télécoms et le transport maritime. Enfin, la Commission, à la demande de la France et de quelques autres pays, a insisté pour que le système d'indications géographiques soit reconnu par les États centre-américains. Plus de deux cents indications géographiques sont aujourd'hui reconnues, dont une centaine pour la France, et pas seulement dans le secteur des vins et spiritueux. Les pays d'Amérique centrale, ayant compris l'intérêt de notre concept, ont demandé l'inscription de dix indications géographiques les concernant.

La reconnaissance de la spécificité des droits de la propriété intellectuelle, attachée au système d'indications géographiques, est également un atout lors des négociations multilatérales, notamment lors des négociations avec l'Organisation mondiale de la propriété industrielle. Au cours de celles-ci, les États-Unis font tout pour mettre en difficulté le système d'indications géographiques et lorsqu'il s'agira de poursuivre sa défense dans les instances multilatérales, nous espérons faire des pays centre-américains, qui en ont compris l'intérêt, des alliés.

Les intérêts des régions ultrapériphériques ont été pris en compte pendant les négociations entre l'Union européenne et ses partenaires commerciaux. Dans une négociation commerciale, quand nous détectons des produits sensibles - comme dans cet accord le sucre, le rhum, la banane et le riz - nous n'acceptons pas le démantèlement tarifaire des droits de douane sur l'ensemble des quantités. Nous négocions des contingents qui évoluent progressivement dans le temps avec, en général des droits de douane nuls. C'est ce que nous avons obtenu sur ces produits.

Pour le sucre, l'Union européenne a concédé au Panama un contingent de 12 000 tonnes par an. Elle a également offert un contingent de 150 000 tonnes aux cinq autres pays membres de la zone. Ces deux contingents, exonérés de droit de douane, seront augmentés de 3 % chaque année.

Pour le riz, l'Union européenne a accordé 20 000 tonnes par an à l'Amérique centrale, sans droit de douane, avec une augmentation annuelle de 5 %.

Pour le rhum en vrac, l'Union européenne a accordé un contingent de 1 000 hectolitres à droit zéro au Panama, augmenté de 50 hectolitres chaque année. Les cinq autres pays membres se sont vu attribuer un quota global de 7 000 hectolitres à droit nul, avec une croissance annuelle de 300 hectolitres.

Pour les bananes, l'Union européenne a accordé un quota initial d'exportation de 1 512 000 tonnes avec un droit de douane préférentiel - et non nul - de 145 euros la tonne. En 2017, le droit sera réduit à 114 euros la tonne pour atteindre 75 euros la tonne en 2020 sans restriction quantitative. Nous aurons un démantèlement progressif total sur les quantités mais le démantèlement tarifaire sera limité.

De plus, à la demande de la France, quatre mécanismes de protection ont été mis en place. D'abord, une clause de sauvegarde bilatérale (art. 104 de l'accord). Cette clause permet de suspendre, pour deux ans au maximum, les droits de douane préférentiels sur un produit et de rétablir les droits de douane de la nation la plus favorisée en cas d'augmentation inattendue des importations de produits. L'Union européenne, mais également les États membres, peuvent alerter la Commission et, après une procédure, suspendre les droits de douane préférentiels le temps que le pic d'importations, le préjudice anticipé ou réalisé se résorbent.

Ensuite, une clause de sauvegarde spécifique pour les régions ultrapériphériques a été prévue (art. 109 de l'accord). Si nous constatons sur un produit que le marché d'une région ultrapériphérique est déséquilibré, la même clause de sauvegarde peut s'appliquer.

En ce qui concerne la banane, un double mécanisme spécifique de protection a été élaboré. Il y a d'abord une mise en oeuvre renforcée de la clause de sauvegarde bilatérale. Quand la Commission est alertée par un État membre, une entreprise ou une fédération sur un pic d'importation susceptible de déstabiliser le marché, une procédure d'enquête s'ouvre. Comme il est important d'être réactif pour limiter le dommage, dans ce cas, les durées d'enquête sont plus contraignantes et des procédures d'urgence ont été prévues.

Un deuxième mécanisme de stabilisation a été prévu, en application du règlement UE n° 20/2013. Ce mécanisme consiste en un suivi fin des contingents autorisés et permet une suspension très rapide des droits de douane préférentiels lorsqu'ils sont dépassés. Ce suivi se fait sur les contingents autorisés et par pays. Si un contingent attribué à un pays est dépassé, le mécanisme de stabilisation se met immédiatement en place.

Je voudrais signaler que ces mesures de protection des marchés de produits sensibles ont été obtenues grâce à des actions répétées de la France, notamment en Comité de politique commerciale. Nous utilisons tous les outils à notre disposition quand nous souhaitons signaler à la Commission des problèmes particulièrement importants. Ainsi, trois « notes de la délégation française » ont été adressées entre 2009 et 2010 sur la sensibilité de certains produits, l'impact de cet accord de libre-échange sur le marché des régions ultrapériphériques et les risques de déstabilisation. Elles insistaient sur la mise en place de mécanismes de protection plus développés et sur un renforcement des clauses relatives aux régions ultrapériphériques.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie pour votre exposé et donne la parole à mes collègues.

M. Serge Larcher. - Vous avez parlé d'unification des normes. A-t-on les moyens de contrôler en amont les normes sanitaires des produits importés ?

Mme Anne-Brigitte Masson. - Avant la conclusion de l'accord, le négociateur européen dispose d'un droit de regard sur le dispositif sanitaire et phytosanitaire. En effet, l'accord a pour objectif non pas de rendre semblables les législations sanitaires mais de s'accorder sur une reconnaissance mutuelle de la validité des contrôles effectués, après un examen approfondi des procédures et modalités de contrôle. Au cours de la négociation de l'accord, un groupe d'experts des questions sanitaires se réunit dans le but de faire avancer la reconnaissance de l'équivalence des systèmes sanitaires. Après la conclusion de l'accord et lors de sa mise en oeuvre, un dispositif de suivi est activé. Ce dispositif est constitué notamment d'un sous-comité d'association sous la forme un groupe de suivi associant les pays d'Amérique centrale, les autorités de la Commission - et les États membres en tant qu'observateurs -, qui discutent des incohérences, des non-conformités, des difficultés qui ont pu ou pourraient surgir pour maintenir l'équivalence de ces systèmes sanitaires.

M. Serge Larcher. - Ma question avait certes un aspect sanitaire, mais elle avait également un aspect économique et humain.

L'Europe, et la France en particulier, se targuent d'être les pays des droits de l'homme. Vous savez bien que si l'on ne respecte pas les mêmes normes, les coûts de production ne sont pas comparables. On aura beau élever toutes sortes de barrières douanières, les coûts de production ne pourront jamais être comparables.

De même, certains pays d'Amérique centrale - et plus particulièrement la Colombie - pratiquent largement l'épandage aérien. Des travailleurs et parfois même des enfants sont ainsi exposés. Il faudrait que l'on ait un regard très attentif à la manière d'amener ces pays à avoir une production qui sauvegarde la santé humaine.

Mme Anne-Brigitte Masson. - Je comprends votre préoccupation. Il existe dans l'accord de libre-échange un volet environnemental, il est vrai non contraignant. On ne pourra pas attaquer un pays d'Amérique centrale s'il ne respecte pas ses engagements. Par contre, les parties prenantes s'engagent à respecter les principales conventions internationales en matière d'environnement. Je ne sais pas si l'épandage aérien est réglementé par une convention internationale.

Par ailleurs, il ne faut pas négliger le rôle des comités de suivi. Un conseil d'association réunit, au niveau ministériel, les parties pour faire un point au minimum tous les deux ans sur la mise en oeuvre de l'accord. Ce conseil d'association se décline en de multiples comités d'association. Certains réunissent les administrations qui assurent un suivi plus fin. Un comité d'association parlementaire réunit des parlementaires de l'Union européenne et des parlements d'Amérique centrale. Un comité paritaire prend en charge les questions relatives à la société civile et les porte à la connaissance du comité d'association qui réunit les administrations. Enfin, une déclinaison des comités d'association peut intervenir en fonction des sujets : il est ainsi possible de réunir un comité d'association réunissant des organisations non gouvernementales (ONG) et la société civile. Une partie de ces comités s'est constituée et a commencé à travailler.

Il y a eu un premier point d'étape de la mise en oeuvre de l'accord, lors de la réunion du conseil d'association au Honduras, en juin 2014. Le service économique de l'ambassade s'est déplacé pour participer comme observateur à ce premier point d'étape. C'est une mission que nous entendons poursuivre en l'inscrivant dans la lettre de mission des chefs de service économique car il nous paraît très important d'être présents dans les instances de suivi.

M. Michel Magras, président. - Lorsque nous vous écoutons, nous avons l'impression que la France s'est impliquée de manière concrète et précise dans la mise en place de ces accords. Mais lorsque nous écoutons les professionnels, ils estiment que leur avenir est en danger et lancent un cri d'alarme.

Le comité d'association que vous avez évoqué a-t-il une représentation concrète ou des ramifications dans les régions ultrapériphériques ?

Pouvez-vous nous apporter des précisions sur la mise en oeuvre du contrôle des produits qui entrent dans les 27 pays de l'Union européenne ? Ce contrôle se fait-il à partir des pays exportateurs ? Comment le suivi peut-il garantir le respect des accords passés ? Comment la France récupère-t-elle les données à partir desquelles elle fait remonter les alertes ?

Mme Anne-Brigitte Masson. - Le conseil d'association - structure chapeau - se réunit occasionnellement au niveau ministériel. Ses réunions sont préparées en amont sur la base d'échanges qui prennent différentes formes.

Peut-on prévoir un conseil d'association abordant plus spécifiquement la question des RUP ? Aucune disposition dans l'accord ne l'interdit car les conseils d'association permettent le suivi des différents domaines de l'accord. Nous devrions pouvoir vérifier ce point avec la Commission européenne et reviendrons vers vous pour vous apporter une réponse précise.

D'un point de vue pratique, l'accord sur le marché de l'Union européenne étant en oeuvre depuis moins d'un an, il n'est pas encore possible d'en mesurer l'impact. Toutefois, lors d'un échange récent avec la Commission européenne, j'ai compris que nous pourrions demander, lors de la mise au point des termes de référence de l'étude d'impact, que l'impact sur les régions ultrapériphériques fasse l'objet de l'un des points traités.

Le suivi des données sur l'ensemble des produits visés par l'accord se fait à partir de la base EUROSTAT.

Nous n'avons pas d'expérience en matière d'activation de la clause de sauvegarde, si ce n'est une tentative concernant les importations d'automobiles de Corée. Il a été convenu avec la Commission qu'elle nous enverrait tous les mois les tableaux d'exportation des véhicules coréens vers l'Union européenne. La Commission assure le suivi et envoie ces informations à l'État membre qui lui en a fait la demande. Nous assurons également un suivi de notre côté.

Dans les cas précis où nous avions commencé à réfléchir à cette activation, on voit que les modalités peuvent être aménagées au-delà de ce qui est prévu dans les textes.

M. Michel Magras, président. - Le texte prévoit que la Commission assure le suivi et chaque État peut la solliciter au niveau national mais il n'y a pas de suivi plus régional. Notre délégation à l'outre-mer souhaite savoir si les régions ultrapériphériques font l'objet d'un suivi spécifique ?

Mme Anne-Brigitte Masson. - Au Trésor, nous ne suivons pas en particulier les régions ultrapériphériques.

M. Michel Magras, président. - Le suivi est une problématique complexe à mettre en place et sensible. Au cours de ces auditions, nous prenons conscience qu'il n'y a pas au Trésor de service missionné pour ce suivi, que la direction générale des outre-mer devrait pouvoir se pencher sur cette question mais qu'un effort de structuration serait indispensable pour que cela soit efficace, ce qui implique des moyens supplémentaires et une organisation pratique.

Mme Anne-Brigitte Masson. - Si l'information est disponible, il reste à l'exploiter.

Notre direction a des contacts réguliers avec les professionnels, et notamment avec le Syndicat du sucre que nous recevons régulièrement, à sa demande, pour faire un point sur l'évolution des négociations concernant cette filière. Le syndicat est présent à Bruxelles, a des contacts avec le ministère de l'agriculture ou celui des outre-mer mais, compte tenu de la sensibilité du sujet, nous avons encore eu une réunion ce mardi avec lui et toutes les directions de Bercy, et notamment celle des douanes.

Mme Gisèle Jourda. - Sur quelles bases vous appuyez-vous pour qualifier l'accord de « gagnant » ? Je ne vois pas, en termes d'outils et de références, ce qui vous permet de porter ce jugement. Concrètement, à ce stade, qu'apporte exactement cet accord ?

Mme Anne-Brigitte Masson. - Votre question me met dans une position délicate car un accord a pour objectif de satisfaire toutes les parties mais, forcément, toutes les parties ne sont pas satisfaites.

M. Guillaume Arnell. - Vous considérez que toutes les parties peuvent ne pas être satisfaites. Mais un accord ne peut pas être réalisé au détriment de l'une d'entre elles !

Mme Anne-Brigitte Masson. - Il s'agit d'arriver à un résultat économique globalement positif et, dans une perspective de libre-échange avec une autre zone du monde, de faire en sorte que nos intérêts offensifs soient bien défendus et nos intérêts défensifs bien protégés. C'est une vision globale et je comprends que de votre point de vue l'accord puisse présenter des inconvénients.

Parmi les avantages, nous voyons l'ouverture du marché d'Amérique centrale aux exportateurs français dans leur ensemble.

M. Michel Magras, président. - Quand l'Union européenne signe un accord, celui-ci ouvre le marché européen dans son ensemble. Notre problématique est davantage ciblée sur nos économies ultramarines.

Mme Anne-Brigitte Masson. - Les droits de douane seront éliminés pour 100 % des produits industriels et des produits issus de la pêche. Dès l'entrée de l'accord, il y aura une libéralisation rapide du marché d'Amérique centrale. Les simplifications porteront sur les tracasseries douanières, les reconnaissances sanitaires, qui représentent des coûts importants pour les entreprises. Il y a la reconnaissance des indications géographiques qui sont un outil de développement rural très important. Sur certains produits agricoles, et notamment les vins et les spiritueux, sur les produits laitiers - à l'exception du lait en poudre et du fromage -, sur certains fruits (pommes, cerises raisins), nous aurons des simplifications sanitaires et douanières. Pour les vins et spiritueux, l'économie réalisée représente environ 6 millions d'euros. Sur le plan industriel, des gains devraient être très importants, notamment en ce qui concerne les télécommunications.

M. Michel Magras, président. - Les pays auxquels nous ouvrons le marché européen s'engagent théoriquement à aller vers le respect des nombreuses normes européennes. Mais nous n'avons pas de certitudes à ce sujet et ils n'auront pas de compte à rendre.

Mme Anne-Brigitte Masson. - En ce qui concerne les normes environnementales internationales, je pense notamment au CO₂, l'accord n'est pas contraignant mais il existe un système de notification entre les parties du non-respect de ces accords. Nous n'avons pas de recul sur ce type de mécanisme.

Dans le mécanisme de suivi de l'accord, un comité d'association est dédié à l'examen des questions sanitaires et phytosanitaires. Si, après la reconnaissance de l'équivalence des mécanismes de contrôle sanitaire en Amérique centrale, les pays de l'Union européenne ou les opérateurs de l'Union relevaient des non-conformités, ce comité est la plate-forme d'échanges pour rectifier la situation. Les questions sanitaires et phytosanitaires relèvent du domaine de la santé et sont donc très importantes.

M. Michel Magras, président. - Il me reste à vous remercier pour les informations précieuses que vous avez bien voulu nous apporter. Elles nous ont permis d'apprécier l'implication de la France dans ces négociations. Il nous reste à espérer que cet accord gagnant pour la France ne fera pas trop souffrir nos économies ultramarines et qu'elles pourront trouver leur place dans cette globalisation de l'économie.

Audition de Mme Isabelle Chmitelin, directrice de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) et de M. Denis Loeillet, responsable de l'Observatoire des marchés du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD)

M. Michel Magras, président. - Merci d'avoir répondu à notre invitation. Nous terminons avec vous un cycle d'auditions sur l'impact des accords commerciaux entre l'Union européenne et les pays d'Amérique centrale sur les collectivités ultramarines françaises et, en particulier, sur la Guadeloupe et la Martinique. Nous avons déjà entendu des professionnels inquiets, la direction générale des outre-mer qui nous a présenté ses instruments de suivi et la direction générale du Trésor qui considère globalement l'accord comme un succès. Mais tous les intervenants ont insisté sur les difficultés qu'ils éprouvaient à récupérer les données, à alerter les instances communautaires et à mettre en oeuvre les clauses de sauvegarde des accords.

Mme Isabelle Chmitelin, directrice de l'Office de développement de l'économie d'outre-mer (ODEADOM). - Nombre des conclusions que vous venez de tirer de vos premières auditions se retrouveront dans nos propos. Si vous le permettez, j'articulerai mon intervention en trois points. D'abord, je vous rappellerai le rôle de l'ODEADOM, ensuite je cèderai la parole à mon collègue du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) avec lequel nous avons conclu un marché public afin de disposer d'instruments de suivi du marché de la banane. Enfin, je reviendrai sur les aides communautaires au titre du Programme opérationnel spécifique pour l'éloignement et l'insularité (POSEI).

L'ODEADOM n'intervient pas uniquement dans les départements d'outre-mer puisqu'il touche aussi Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon. Nous formons un petit établissement public de 39 équivalents temps plein (ETP) dont le siège est situé à Montreuil. Sa mission est d'accompagner le développement agricole des territoires ultramarins en mobilisant les fonds européens du POSEI qui représentent 250 millions d'euros. L'ODEADOM agit comme organisme payeur des aides communautaires agréées par l'Union européenne et, à ce titre, assure le contrôle des producteurs bénéficiaires. Il mobilise également des fonds nationaux, soit en complément des fonds européens, soit pour financer des opérations de suivi des marchés et de collecte de données statistiques. C'est sur cette ligne qu'est financée notre convention avec le CIRAD.

En ce qui concerne plus spécifiquement le marché de la banane, nous organisons tous les deux mois une réunion avec l'ensemble des acteurs de la filière, non seulement les producteurs mais aussi les représentants des mûrisseurs, les importateurs en provenance des pays ACP et de la zone dollar. Le CIRAD publie des recueils statistiques annuels, l'édition de 2013 venant tout juste de paraître.

Notre conseil d'administration comprend des représentants de l'ensemble des territoires concernés. Il se réunit deux fois par an, une fois en métropole, une fois en outre-mer. La prochaine réunion se tiendra à La Réunion en juin.

Compte tenu de ses moyens limités, l'ODEADOM ne peut assurer la surveillance de tous les marchés. Il se concentre sur celui de la banane qui représente un défi essentiel pour l'approvisionnement du marché local et pour garantir des revenus suffisants aux agriculteurs. Le marché du sucre est géré par FranceAgriMer.

Malgré l'accent mis sur le marché de la banane, l'ODEADOM s'intéresse aux autres marchés via le suivi de l'impact des aides communautaires. Il publie un rapport annuel d'exécution du POSEI qui rassemble des données qualitatives et quantitatives sur l'ensemble des filières agricoles de l'outre-mer. En outre, à la demande du ministre de l'agriculture, l'ODEADOM élabore des projets stratégiques de filières à l'horizon 2020. Ces projets en cours d'élaboration comprendront une déclinaison par territoire et aborderont quatre grands secteurs : la filière animale, la diversification végétale (maraîchage et arboriculture), la filière canne-sucre-rhum et le marché de la banane. Dans le prolongement du plan « banane durable », un comité sectoriel de la banane se réunira au mois de décembre en Martinique pour poursuivre l'élaboration du projet stratégique de la filière.

M. Denis Loeillet, responsable de l'Observatoire des marchés du CIRAD. - L'accord entre l'Union européenne et l'Amérique centrale n'est que l'arbre qui cache la forêt, et une forêt qui progresse rapidement puisque entreront en vigueur, dans la foulée des accords avec la Colombie, le Pérou puis l'Équateur. Pour apprécier l'impact de ce type d'accords commerciaux dans les outre-mer, il faut remonter vingt ans en arrière puisque la guerre de la banane commence en 1993. La date charnière est 2006. Avant 2006, l'organisation commune de marchés (OCM) pour la banane reposait sur un système de contingentement grâce à l'allocation et à la revente de certificats d'importation. Depuis 2006, elle ne repose que sur un système tarifaire et une compensation par le POSEI qui se substitue à l'ancienne aide de compensation des pertes de recette, sanctionnée au contentieux. En 2006, la Commission européenne avait proposé initialement un droit de douane de 232 euros la tonne puis, devant le refus de ses partenaires, de 185 euros la tonne. Cette deuxième proposition n'ayant toujours pas reçu l'aval de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Union européenne a pris unilatéralement la décision de fixer à 176 euros la tonne les droits de douane. S'en est suivi un long contentieux avec les pays producteurs de « banane dollar ». Les sommets de Genève en 2009 et de Madrid en 2010 ont finalement entériné une décroissance progressive des droits de douane jusqu'en 2020. Le tarif commun, aligné sur la clause de la nation la plus favorisée, sera, à cette date, de 114 euros la tonne, sachant que plus aucun pays fournisseur de bananes pour l'Union européenne n'est concerné par ce droit de douane standard. En effet, dans le cadre des accords d'association avec l'Amérique latine puis avec la Colombie et le Pérou, enfin avec l'Équateur, le tarif s'établira à 75 euros la tonne en 2020. Les droits de douane actuellement perçus sur les bananes importées se montent à 132 euros la tonne pour le Costa Rica, le Panama, le Honduras, le Guatemala et le Nicaragua jusqu'à l'entrée en vigueur du cycle de Doha en 2015. À cette date, ils s'abaisseront à 124 euros la tonne, sauf pour l'Équateur qui se verra appliquer un taux de 132 euros la tonne tant que la ratification de l'accord de juillet 2014 demeure inachevée. J'insiste sur la question de l'Équateur car il s'agit d'un nouveau venu sur le marché qui connaît des taux de croissance très élevés. Il constitue déjà le principal pays d'origine à l'importation aussi bien aux États-Unis que dans l'Union européenne. En résumé, en l'espace de vingt ans, les contingents d'importation auront été supprimés et les droits de douane divisés par deux.

M. Serge Larcher. - C'est la chronique d'une mort annoncée pour la banane française !

M. Denis Loeillet. - Une clause de rendez-vous sera activée en 2019 et l'objectif des pays tiers à cette occasion est d'obtenir la suppression totale des droits de douane après 2020. Dans l'Union européenne, la répartition des parts de marché est la suivante. Les « bananes dollar » hors pays ACP représentent 69 % du marché. Les pays ACP tiennent 20 % du marché et les productions internes à l'Union seulement 11 % avec une tendance à la baisse, le repli entre 2012 et 2013 s'élevant à 8 %.

M. Serge Larcher. - Les Canaries sont-elles prises en compte dans ce dernier chiffre ?

Mme Isabelle Chmitelin. - Absolument.

M. Denis Loeillet. - Les Canaries représentent 57 % de la production de banane de l'Union européenne tandis que la Martinique en représente 29 % et la Guadeloupe 10 %. La production guadeloupéenne se développe néanmoins fortement.

Les aléas climatiques ont des répercussions très importantes sur la production de bananes. C'est pourquoi il est très compliqué de mesurer l'impact des accords commerciaux depuis 2006 sur le marché de la banane.

Mme Isabelle Chmitelin. - Une succession d'incidents et de catastrophes a rendu, en effet, très difficile l'identification d'une base de référence contre laquelle évaluer l'impact des accords commerciaux. Je vous rappellerai les cyclones Dean en 2007, Thomas en 2001 et Chantal en 2013, sans parler des cendres projetées par le volcan de Montserrat et des maladies qui ont frappé des plantations en 2011 et 2012.

M. Serge Larcher. - En suspendant l'épandage aérien au profit d'autres techniques terrestres, nous devrons revoir l'espacement des plants, ce qui diminuera la surface exploitée.

Mme Isabelle Chmitelin. - La réduction des surfaces vient aussi de l'abandon de terrains très difficiles à exploiter en raison de leur topographie.

M. Serge Larcher. - Ce sont les petits planteurs qui subissent une double peine !

M. Michel Magras, président. - De vos propos, je retiens surtout que nous ne sommes pas en mesure d'établir que les accords commerciaux ont eu, ou auront, un impact négatif sur l'évolution du marché de la banane. C'est une question à la fois sensible et centrale pour nos travaux. Les productions de la Martinique et de la Guadeloupe connaissent sans doute un problème de prix à l'exportation dû aux normes contraignantes qu'elles doivent respecter. Ce défaut de compétitivité-prix est aggravé par d'insuffisantes capacités de production, si je vous suis bien.

M. Serge Larcher. - Le fait est que la banane des Canaries bénéficie d'un marché national fort et d'une consommation citoyenne. En France, marché naturel de la banane antillaise, il n'existe pas le même réflexe de soutien citoyen à des productions nationales malgré nos campagnes actives de communication.

Mme Isabelle Chmitelin. - Surtout, les Espagnols acceptent de payer plus cher pour consommer de la banane espagnole venant des Canaries. Tout tourne autour de la question du prix. Nous ne cherchons pas à augmenter les capacités de production pour couvrir la totalité des besoins de consommation français car cela ne serait, de toute évidence, pas réalisable. Mais nous travaillons à garantir un prix stable et satisfaisant pour les producteurs qui reste, dans le même temps, suffisamment concurrentiel. Pour stimuler la consommation de bananes en métropole, nous avons sciemment soutenu l'émergence d'une interprofession de la banane. Nos efforts doivent également tendre à changer l'image de la banane pour qu'elle ne soit plus le fruit d'entrée de gamme qu'on trouve chez les distributeurs à moins d'un euro comme produit d'appel.

M. Serge Larcher. - La Guadeloupe et la Martinique unissent leurs forces et travaillent main dans la main sur cette question, il faut le souligner.

M. Michel Magras, président. - La bonne stratégie est-elle de ramener la banane antillaise à un prix concurrentiel ou de nous positionner sur le segment de la banane haut de gamme ? Je prends l'exemple du melon. Lorsque je veux soigner mes papilles, je me tourne vers le melon de Guadeloupe. Les connaisseurs savent choisir et sont prêts à payer pour la qualité.

M. Serge Larcher. - Sur le marché du melon, nous avons fait le choix commercial d'être présents et distribués aux périodes de l'année où nos concurrents ne peuvent pas produire, ce qui nous confère un avantage saisonnier intéressant.

Mme Isabelle Chmitelin. - En réalité, c'est l'équilibre global du marché du fruit qu'il faut prendre en compte. Par exemple, une hausse de la consommation de pommes entraîne une éviction sur le marché de la banane.

M. Denis Loeillet. - Le problème essentiel de la banane c'est qu'elle est considérée comme le fruit du pauvre. Ainsi, après la crise financière et économique de 2008, nous avons enregistré une forte hausse de 8 % de la consommation de bananes dans l'Union européenne. Sur un marché libéralisé de 5,5 millions de tonnes où domine la banane Cavendish standard, il est très difficile de promouvoir auprès des distributeurs et des acheteurs de la banane de conservation. Les décisions des opérateurs dépendent en définitive du prix du produit. La montée en gamme est en principe une bonne idée mais on ne peut pas alimenter le marché français qui consomme 550 000 tonnes de bananes par an uniquement avec de la banane haut de gamme. Il faut donc travailler sur les coûts de production qui ont tendance à s'alourdir et sur l'amélioration de la régulation du marché.

Pour évaluer l'impact des accords commerciaux depuis 2006, le CIRAD a mis au point un indice expérimental du coût de la banane. Nous tenons compte du fait que le prix de vente n'a pas enregistré d'évolution majeure et nous tentons de calculer plutôt le coût de la production de bananes par rapport au prix à l'import en France. Si l'on prend une base 100 comme référence en 2006, les coûts de production s'élèvent aujourd'hui à un indice de 129 et les prix à l'import à un indice de 112. On peut encore affiner la mesure en corrigeant l'évolution des prix par l'application de déflateurs d'inflation. Il apparaît alors clairement une dégradation de la valeur ajoutée sur le marché européen même si la consommation de bananes augmente et que les prix de vente n'ont pas dévissé.

M. Michel Magras, président. - Pensez-vous que les accords en cours de ratification ont amplifié ce phénomène ?

M. Denis Loeillet. - On peut raisonnablement le penser mais les évaluations ex ante sont toujours incertaines. Par exemple, l'Amérique centrale est confrontée, elle aussi, à de graves aléas climatiques qui ont affecté ses capacités de production de banane. 16 000 hectares de bananeraies ont été rasés par une tornade en Colombie. Autre facteur qu'on ne peut anticiper, les effets de l'embargo russe sur les pommes polonaises. Par ricochet, le surplus de pommes se déverse sur le marché européen et il est possible qu'une hausse de la consommation de pommes entraîne une baisse de la consommation de bananes en Europe. C'est pourquoi seules les évaluations ex post sont vraiment fiables.

M. Serge Larcher. - Il faut aussi ajouter que certains producteurs de Guadeloupe et de Martinique achètent des terrains en Afrique pour produire là-bas des bananes ACP qui bénéficient des accords commerciaux européens. Cette tendance vient encore compliquer la production locale aux Antilles.

M. Denis Loeillet. - Je pense que l'UGPBAN a raison de se concentrer sur l'intégration verticale du secteur avec le rachat de mûrisseries. C'est une stratégie gagnante pour garder la main sur la commercialisation. Leur développement sur d'autres origines à l'étranger, en Afrique comme vous le soulignez, leur permet, dans cette perspective stratégique globale, de stabiliser et de diversifier leur production.

J'aimerais aborder la question des mécanismes de sauvegarde et de stabilisation inscrits dans les accords. Les seuils de déclenchement qui ont été négociés sont, en fait, très élevés et autorisent une très forte croissance des importations de bananes. En outre, ces clauses ne sont pas convenablement mises en oeuvre. Ainsi, quand le Pérou, en 2013, a largement dépassé les quotas qui lui étaient alloués, la Commission n'a pas fait jouer les mécanismes de sauvegarde. Elle a considéré que les seuils globaux attribués à l'ensemble des pays n'avaient pas été dépassés, que le contingent péruvien demeurait peu important en volume absolu et qu'il n'y avait pas d'impact manifeste sur les prix du marché. Autant dire que les outils de sauvegarde sont totalement inadaptés.

M. Michel Magras, président. - Vos travaux montrent que l'information sur l'évolution des marchés est disponible mais qu'elle n'est pas convenablement exploitée. La direction générale du Trésor nous a affirmé qu'elle entretenait des liens étroits et des contacts réguliers avec le syndicat professionnel du sucre. Il serait bon qu'elle se saisisse également des enjeux du marché de la banane dans les RUP.

Mme Isabelle Chmitelin. - On peut questionner la pertinence des seuils de déclenchement des clauses de sauvegarde. Ils ont manifestement été fixés après des analyses pas assez fines et sans véritable étude d'impact. Nous nous heurtons également à la difficulté d'accéder à des données objectives. Si, au niveau national, nous avons mis en place un observatoire du marché de la banane, il est regrettable que la Commission européenne ne se soit pas dotée d'un instrument similaire. Les procédures communautaires renversent la charge de la preuve pour la faire peser sur ceux qui pâtissent de l'ouverture commerciale et qui souhaitent activer les clauses de sauvegarde. La Commission nous demande certes de lui transmettre nos données mais elle les publie de façon agrégée et sans les exploiter.

M. Michel Magras, président. - Cette remontée d'informations est-elle compartimentée ou vous coordonnez-vous entre services de l'État ?

Mme Isabelle Chmitelin. - La coordination est de rigueur, tous les services collaborent. Permettez-moi d'aborder le volet de la compensation financière par le POSEI. La question de la pertinence des niveaux de compensation se pose régulièrement, surtout à la suite de la signature d'accords commerciaux. Or, nous éprouvons beaucoup de difficultés à obtenir des données fiables et régulières sur les productions ultramarines, à l'exception du cas particulier de la banane. Nous enregistrons trois types de difficultés. D'abord, nous avons un accès restreint aux données comptables des entreprises agricoles car dans les RUP beaucoup d'entreprises sont soumises au régime du forfait et ont des obligations comptables très allégées. Ensuite, il est difficile de définir un échantillon représentatif tant les entreprises et les productions sont diverses. Enfin, l'importance des marchés parallèles hors des circuits classiques de commercialisation rend aléatoires nos résultats. Sur les 250 millions d'euros du POSEI, 129 millions d'euros sont versés au secteur de la banane. La répartition des fonds se fait sur la base des références individuelles attribuées en 2007 à chaque producteur. Cette référence correspond à un tonnage fixé à cette date. 320 000 tonnes ont été réparties en 2007 pour calculer les références individuelles. La production actuelle est inférieure mais les références fixées en 2007 n'ont pas été modifiées. C'est d'ailleurs pourquoi la Guadeloupe se plaint d'être désavantagée alors qu'elle a vu sa production croître. Chaque agriculteur touche la totalité de l'aide, soit 404 euros la tonne, dès lors qu'il produit 80 % de son tonnage de référence. Le reliquat est distribué comme bonus à ceux qui réalisent 100 % de leur tonnage de référence ainsi qu'aux nouveaux producteurs.

M. Serge Larcher. - Historiquement, la Guadeloupe a fait le choix du sucre et la Martinique celui du rhum et de la banane.

Mme Isabelle Chmitelin. - L'agriculture guadeloupéenne connaît un grand mouvement de diversification qui l'éloigne de la monoculture pour favoriser la complémentarité des filières, l'agroécologie et la rotation culturale. Ainsi, les sous-produits de la canne sont valorisés pour l'élevage et les déjections animales viennent enrichir les sols.

J'en viens pour finir à la question des normes sanitaires et phytosanitaires. Un important travail de mise à jour est réalisé dans le cadre du plan Ecophyto. Malheureusement, beaucoup de problèmes sanitaires que rencontre l'outre-mer ne peuvent être traités convenablement faute d'autorisation des produits nécessaires. Les dossiers d'agrément sont très lourds et coûteux à déposer auprès des instances communautaires. Or, les micromarchés que constituent les collectivités ultramarines n'intéressent pas les grosses entreprises pharmaceutiques et phytosanitaires si bien que nous connaissons beaucoup de situations d'« usages orphelins ».

M. Serge Larcher. - Nous n'utilisons pas de produits adaptés à l'outre-mer. Nous avons trop recours aux produits destinés au marché européen qui ne correspondent pas à nos besoins. Nos voisins, comme le Brésil, savent mettre au point des produits adaptés. Nous devrions nous rapprocher des pays de notre environnement géographique immédiat pour développer des solutions appropriées.

Mme Isabelle Chmitelin. - J'ai signalé la nécessité d'accompagner l'outre-mer qui ne peut se passer aussi simplement que cela de l'usage de produits phytosanitaires auprès du député Potier qui a été chargé d'une mission d'évaluation du premier plan Ecophyto. Stimuler la coopération internationale sur le sujet me semble une bonne piste. Le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), Marc Mortureux, qui se rend prochainement aux Antilles et qui est désormais chargé des autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires, prêtera certainement une oreille attentive aux demandes spécifiques de l'outre-mer.

M. Michel Magras, président. - Notre matinée d'auditions m'amène à conclure que l'avenir est dans les mains des élus et des producteurs locaux. Aidons-nous et l'Europe nous aidera... peut-être !