COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Mercredi 9 juillet 2014

- Présidence de M Daniel Raoul, président -

Économie sociale et solidaire - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire

La réunion est ouverte à 10 heures.

La commission soumet au Sénat la candidature comme membres titulaires de MM. Daniel Raoul, Marc Daunis, Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Gérard Le Cam, Mme Valérie Létard, MM. Jean-Claude Lenoir et Jackie Pierre et comme membres suppléants MM. Michel Bécot, Gérard César, Mme Christiane Demontès, M. Joël Labbé, Mme Elisabeth Lamure, MM. Robert Tropeano et Yannick Vaugrenard pour la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire.

Avenir industriel au coeur de la transition énergétique - Table ronde

La réunion est ouverte à 10 heures.

La commission s'est réunie pour une table ronde sur l'avenir industriel au coeur de la transition énergétique, avec la participation de MM. Bruno Gastinne, président de MSSA, Olivier Baud, président d'Energy Pool, Vincent Thouvenin, directeur du département régulation, tarifs, trajectoires financières et filiales de Réseau de transport de l'électricité (RTE), Damien Siess, directeur-adjoint productions et énergies durables de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), Julien Tognola, sous-directeur des marchés de l'énergie et des affaires sociales (ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie).

M. Daniel Raoul, président. - Notre assemblée examinera à l'automne prochain le projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique français. C'est dans cette perspective que nous avons conduit, en association avec la commission du développement durable, une série d'auditions des grands acteurs du secteur, notamment du côté des producteurs et des fournisseurs.

Aujourd'hui, nous passons du côté des consommateurs pour nous intéresser aux entreprises dites « électro-intensives », dont la consommation d'électricité est stratégique de par leur activité même et parce qu'ensemble, elles représentent la moitié de la consommation électrique du secteur manufacturier. Il s'agit bien souvent d'entreprises de grande taille, fortement exportatrices ; certaines sont filiales de grands groupes internationaux qui regardent de près leurs coûts de production : les établissements pourraient être délocalisés si les coûts de l'électricité devenaient insoutenables.

L'enjeu est donc stratégique pour l'emploi, mais aussi pour notre indépendance économique car il est essentiel de conserver ces productions sur notre territoire.

Ces entreprises bénéficient de plusieurs dispositifs, notamment d'exonérations ou de réductions sur les différentes taxes portant sur l'électricité. Elles ont aussi accès à des contrats d'approvisionnement de long terme, dans le cadre du consortium Exeltium.

Les bouleversements qu'ont connus les marchés de l'électricité depuis cinq ans doivent toutefois nous amener à réexaminer la situation de ces industriels. L'introduction d'une électricité d'origine nucléaire à prix régulé (ARENH) et le choc des énergies renouvelables sur les prix de marché, voire le débat sur le maintien à terme d'un parc nucléaire dont la production de base correspond bien au profil de consommation de ces industries, remettent par exemple en cause l'intérêt du dispositif Exeltium.

Mais ces évolutions ne constituent qu'une première étape dans la transition énergétique, à laquelle les industriels électro-intensifs peuvent apporter beaucoup.

Nous sommes tout particulièrement intéressés par la capacité qu'ont ces industriels à adapter leurs habitudes de consommation aux besoins du réseau. En effet, comme cela a souvent été souligné devant notre commission, la transition énergétique bute notamment sur la variabilité de la production d'origine éolienne ou photovoltaïque, qui risque de causer des déséquilibres sur le réseau. Or les industriels électro-intensifs peuvent « s'effacer », c'est-à-dire déplacer leur consommation lorsqu'il y a un risque de déséquilibre. Ils peuvent aussi, en sens inverse, absorber un surplus de production afin peut-être d'éviter les phénomènes de « coût négatif » de l'électricité.

Nous avons souhaité réunir autour de ces enjeux des intervenants venant en premier lieu de l'industrie et des services associés à l'effacement. Les représentants de RTE, ainsi que de l'Ademe et de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), complèteront utilement les premières interventions.

Cette table ronde est largement due à l'action de notre collègue Jean-Pierre Vial, qui nous a souvent sensibilisés à ces questions avec expertise mais aussi pédagogie. C'est cette même pédagogie que nous attendons des intervenants, afin de nous aider à bien comprendre des enjeux particulièrement complexes. Car l'équilibrage entre l'offre et la demande doit être réalisé à chaque instant, en fonction de paramètres qui ne sont parfois connus que quelques secondes à l'avance.

M. Jean-Pierre Vial. - Je remercie la commission des affaires économiques d'avoir organisé cette table ronde où nous accueillons en particulier des industriels électro-intensifs - nous sommes plusieurs élus de montagne à savoir combien l'arrêt des tarifs réglementés fera perdre son intérêt à l'hydroélectricité, compromettant la localisation de ces industries qui se sont installées chez nous grâce à cette énergie. Nos invités sont très au fait des perspectives pour les industries électro-intensives, je laisse à chacun des intervenants le soin de se présenter.

Nous devons aider à mobiliser de l'énergie pour ces industries. Exeltium ne correspond plus aux besoins industriels, non plus que l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH), même si certains proposent de l'adapter à la production d'hydroélectricité. Lors de son audition, Gérard Mestrallet nous a dit l'importance du marché capacitaire, dispositif prévu par la loi sur la nouvelle organisation du marché de l'énergie (NOME) mais sur lequel nous sommes en retard. Les industries électro-intensives, de leur côté, ont tout leur rôle à jouer dans la transition énergétique, y compris sur le volet des énergies renouvelables : c'est également un enjeu que de les aider à optimiser leur action dans ce sens.

M. Olivier Baud, président d'Energy Pool. - Je remercie le sénateur Vial pour son activisme sur ce sujet. Nous travaillons depuis plusieurs années avec un think tank - dénommé « L'énergie de la compétitivité » - pour améliorer la compétitivité énergétique de nos industries ; notre perspective n'est pas seulement celle de « la survie » des industries en France, mais bien celle de leur développement, de leur modernisation, pour qu'elles investissent et embauchent à nouveau.

M. Bruno Gastinne, président de MSSA. - L'entreprise MSSA, qui était une filiale de Pechiney jusqu'en 1997, est désormais le seul producteur européen de sodium métallique - et nous n'avons plus, du reste, que huit concurrents dans le monde, dont sept chinois. Nous avons une seule usine, en Savoie, avec 300 salariés, qui produit 25 000 à 30 000 tonnes de sodium par an ; nous réalisons 85 % de notre chiffre d'affaires à l'exportation, partout dans le monde.

Le sodium a de nombreux usages, avant tout comme réactif chimique à la synthèse de nombreuses molécules clés pour l'industrie - par exemple le blanchiment du papier, la fabrication de l'ibuprofène, des colorants textiles, du biodiesel, des batteries sodium-soufre, celle de semi-conducteurs et le sodium est aussi le fluide caloporteur pour les centrales nucléaires de quatrième génération.

L'électricité est notre matière première principale, représentant 30 % des coûts de production, ce qui fait de nous une entreprise structurellement électro-intensive. Nous faisons partie d'un groupe japonais depuis deux ans, mais depuis une dizaine d'années que je dirige l'entreprise, je peux témoigner que notre résultat est très faible, quand il n'est pas négatif, et que nous réinvestissons tout notre bénéfice, sans verser de dividende à nos actionnaires.

Notre industrie n'est pas vieillotte, malgré l'apparence de nos usines qui sont anciennes, nous sommes dans un secteur de pointe, dans une filière industrielle d'avenir qui compte quelque 100 000 emplois directs et 500 000 emplois indirects ; nous fournissons des produits indispensables à des filières comme l'aéronautique, avec le lithium, ou encore les semi-conducteurs et la filière nucléaire.

Ces industries pourraient, certes, importer les produits que nous leur fournissons : ce serait une perte géostratégique pour notre pays, pour l'Europe tout entière, du fait des surcoûts de transports, de logistique, de stockage, de recyclage, mais aussi parce que nous dépendrions des nombreuses mesures, comme les quotas et les taxes à l'exportation, qui seraient entre les mains de nos fournisseurs pour assécher l'industrie nationale et européenne. A quoi bon investir un milliard d'euros dans le développement de centrales nucléaires de quatrième génération si elles ne disposent pas d'un sodium métal de la qualité requise ? Pourquoi subventionner le déploiement de panneaux solaires si la France ne peut produire un silicium solaire compétitif ? Pourquoi subventionner le développement du véhicule électrique si la France ne peut produire un lithium métal compétitif ni développer une nouvelle génération de batteries au lithium plus performantes ? Les câbliers français pourront-ils rester compétitifs face à leurs concurrents asiatiques s'ils doivent importer leurs fils d'aluminium du Moyen-Orient ?

Aujourd'hui, nous payons l'électricité entre 44,8 et 50,3 euros le MWh - MSSA le paie 50 euros -, avec un ARENH à 42 euros, un transport à 4 ou 5 euros, une CSPE à 50 centimes et un avantage lié à l'effacement évalué jusqu'à 2 euros le MWh. Nos concurrents, de leur côté, y compris de l'autre côté du Rhin, paient au maximum 30 euros le MWh : comment parvenir à de tels tarifs pour l'électricité produite en France ?

Nous proposons de mieux utiliser les excédents pour faire bénéficier les industries électro-intensives d'un tarif faible, grâce à un ARENH profilé, enrichi en heures creuses, à la pérennisation des mesures exceptionnelles en passe d'être adoptées sur le transport d'énergie, au maintien du plafonnement de la CSPE et au développement volontaire de l'effacement.

M. Jean-Pierre Vial. - Monsieur Olivier Baud, pour avoir dirigé les activités aluminium à Pechiney, vous êtes au coeur de ce pilotage propre aux industries électro-intensives : quelle est votre analyse ?

M. Olivier Baud. - Comment parvenir à un MWh entre 20 et 30 euros, au moins pour les quelque 35 sociétés françaises qui consomment le plus d'électricité - et qui représentent 20 % de la consommation manufacturière totale ? Nous travaillons à y répondre, en lien avec l'Ademe. Energy Pool est un opérateur en modulation d'électricité (Demand Response), nous agrégeons des gros consommateurs - en France, mais aussi en Grande-Bretagne et jusqu'au Japon - pour valoriser leur capacité à moduler leur consommation à des heures critiques pour le réseau électrique grâce à nos centrales de modulation.

En quelques mots, j'écarterai d'abord le thème de la régulation « micro » : la France y parvient déjà, nous sommes même le pays qui parvient le mieux à équilibrer l'offre et la demande d'électricité à cette échelle. L'enjeu se situe plutôt à l'échelle « macro », c'est là que se situent nos déséquilibres, ils tiennent à quelques caractéristiques de notre production électrique. La comparaison internationale, telle qu'elle apparaît dans les données publiques, consultables en particulier auprès de RTE, montre ces caractéristiques françaises : une place importante du nucléaire dans le mix électrique, et symétriquement faible pour le thermique ; un taux d'émission de CO2 particulièrement faible, dix fois moindre qu'en Allemagne ; un coût total élevé - 60 euros le MWh en prenant pour référence un parc nucléaire renouvelé, contre 45 euros aux États-Unis, et 10 euros en Arabie Saoudite - mais plus faible, par exemple, qu'en Allemagne - où il dépasse 80 euros ; des coûts fixes très élevés, car nos installations ne tournent globalement qu'à la moitié de leurs capacités, d'où un taux de rendement synthétique (TRS) particulièrement faible : ce dernier trait est décisif, il explique que nos coûts variables soient plus faibles, mais aussi que plus la consommation d'électricité augmente, plus son coût baisse et qu'inversement, une baisse de la consommation fait augmenter le coût. Enfin, autre caractéristique majeure, notre consommation varie très fortement selon les saisons : schématiquement, elle est moindre que notre production pendant sept ou huit mois de l'année, de mai à novembre, pendant lesquels nous exportons quelque 50 TWh, soit le dixième de notre production annuelle ; elle est d'un coup plus élevée que notre production pendant les quatre ou cinq autres mois, de décembre à avril, pendant lesquels nous mobilisons notre appareil à plein et où nous devons également importer.

Sur ces bases, nous avons élaboré trois scénarios pour 2018, l'un en prolongeant la structure de 2013 et les deux autres qui peuvent être ainsi présentés :

Dans le premier, qui suppose 20 milliards d'investissements, avec des énergies renouvelables à 20 % du mix, du nucléaire en légère augmentation, une consommation à 522 TWh, nos émissions de CO2 diminuent mais nous conservons et nous accentuons même le décalage actuel entre la période surcapacitaire et le déficit hivernal ; on évalue le surplus à 29 TWh, ce qui coïncide avec les besoins des électro-intensifs - et nous proposons de les leur allouer au prix de 11 euros le MWh.

Dans le second, avec 50 % de nucléaire et 34 % d'énergies renouvelables dans le mix électrique, l'excédent disparaît et le déficit hivernal devient beaucoup plus fort, jusqu'à 40 GWh. Résultat, nos émissions de CO2 augmentent de 41 millions de tonnes et nous devons investir quelque 70 milliards d'euros pour 20 GWh de thermique : c'est exactement le scénario allemand.

Notre objectif, c'est de maintenir un niveau faible d'émissions de CO2, tout en évitant une augmentation des prix. Il faut ajouter que l'exportation de nos excédents à nos voisins va devenir de plus en plus difficile, car ils sont eux-mêmes engagés dans des politiques de modulation et qu'ils auront davantage d'excédents. Pourra-t-on stocker notre électricité surcapacitaire et celle produite par les énergies renouvelables ? Je crois qu'on se raconte beaucoup d'histoires sur ce chapitre, en particulier sur l'hydrogène, qui fait intervenir des opérations complexes - pour un coût final qui dépasse toujours les 200 euros le MWh, quand ce n'est pas 500 euros pour les procédés les plus élaborés... Le stockage est certainement un enjeu de recherche, en particulier dans des secteurs comme la mobilité, mais il est clair qu'à l'échelle d'une quinzaine d'années, nous ne serons pas prêts pour stocker les masses d'énergies propres à réguler notre système électrique.

Dans ces conditions, on voit aussi que la diminution du nucléaire obligerait à investir très massivement dans les énergies renouvelables, pour une électricité plus chère, nécessairement adossée à des moyens thermiques coûteux, ce dont notre bilan carbone pâtirait, de même que les industries implantées sur notre territoire.

A l'aune de ces données et de ces scénarios, nous proposons d'allouer un « bandeau » d'environ 6 GW aux industries électro-intensives pendant la période sur-capacitaire, au lieu d'exporter cette énergie, en échange d'une plus forte modulation de la consommation de ces industries pendant la période déficitaire. Cette mesure, ajoutée à celles qui existent déjà, permettrait effectivement de parvenir à un prix compris entre 20 et 30 euros le MWh.

M. Bruno Gastinne. - Il faut compter aussi que l'industrie a besoin d'une visibilité à une quinzaine d'années pour prendre des décisions de développement.

M. Vincent Thouvenin, directeur du département régulation, tarifs, trajectoires financières et filiales de RTE. - Je vous prie d'excuser Dominique Maillard, président de RTE, que je vais tâcher de remplacer.

RTE est une entreprise du secteur public non concurrentiel avec des missions de service public. Nous gérons l'infrastructure de transport d'électricité, les flux d'énergie et l'équilibre du système électrique, nous devons garantir un accès non discriminatoire au réseau de transport d'électricité pour tous les utilisateurs, nous gérons les règles de raccordements et le tarif d'utilisation du réseau public de transport d'électricité (le « TURPE transport »), sous le contrôle de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ; enfin, nous gérons des services d'accès aux marchés, en particulier les leviers de valorisation de la modulation et des effacements de consommations. Quatre mécanismes de marché sont possible : l'ajustement, la capacité, les réserves automatiques, la valorisation des effacements sur les marchés.

On trouve souvent que les choses n'avancent pas assez vite, mais il faut savoir que la France est le seul pays européen à avoir ouvert tous ses marchés aux effacements, ce qui est un effet de l'activité parlementaire dans ce domaine : je pense en particulier au rapport de MM. Bruno Sido et Serge Poignant sur la maitrise de la pointe électrique.

RTE compte 258 clients et raccorde 480 sites, dont un tiers en réseau de plus de 225 000 volts ; nous avons 375 contrats d'accès direct au réseau, sans compter les 500 sites de Réseau Ferré de France, qui représentent 20 % de la consommation industrielle.

L'an passé, la consommation électrique du secteur industriel a reculé de 2,5 % ; entre 2007 et 2013, la baisse est de 13 %.

Le « TURPE transport » est une composante importante du tarif final d'électricité : en 2013, RTE a facturé 540 millions d'euros aux clients industriels, y compris RFF, soit 13 % de ses recettes tarifaires. Pour un industriel moyen raccordé en 63/90kV, la facture RTE représente environ 13 % de la facture totale d'électricité.

Certains de nos voisins européens utilisent la structure tarifaire comme un levier de compétitivité ; en Allemagne, les grands consommateurs industriels bénéficient d'une exonération partielle sur le tarif d'acheminement depuis plusieurs années, sur le fondement d'une ordonnance fédérale et selon des critères techniques, notamment une durée d'appel supérieure à 7000 heures par an et des soutirages annuels supérieurs à 10 GW ; la réduction tarifaire atteindrait jusqu'à 80 % de la facture d'accès au réseau, au cas par cas et sans péréquation ; une centaine de sites industriels en bénéficieraient, mais nous n'avons pas d'informations précises sur ce nombre.

En France, la délibération tarifaire du 7 mai 2014 de la CRE, publiée au Journal officiel le 7 juin, prévoit une baisse tarifaire annuelle de 1,3 % pour tous les utilisateurs du réseau public de transport (RPT) à compter du 1er août prochain. La CRE y ajoute un dispositif exceptionnel d'abattement de factures de 50 % pendant un an pour des grands sites industriels retenus selon deux critères : les sites industriels à profil d'utilisation du réseau stable avec une durée d'appel supérieure à 7 000 heures et des soutirages dépassant 10 GWh en 2013 ; les sites ayant consommé plus de 500 GWh et appartenant à une entreprise électro-intensive au sens de l'article 238 bis HW du code général des impôts. Cet abattement est financé par un mécanisme de régulation tarifaire « déplafonné » mais respectant le principe de couverture des coûts de RTE.

Ce dispositif entrera donc en vigueur au 1er août prochain ; la tarification et les données contractuelles de RTE se réfèrent aux seuls profils d'utilisation du réseau et non aux caractéristiques des entreprises clientes, ni à l'usage qu'elles font de l'électricité : la notion d'entreprise électro-intensive répond à une définition du code général des impôts, les entreprises devront fournir les éléments propres à les identifier comme telles. On estime que 47 sites industriels seraient éligibles au titre du critère « stabilité » et 13 sites au titre du critère « électro-intensif ».

L'avant-projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique propose de prendre en compte, dans les tarifs d'accès aux réseaux électriques, les effets positifs des électro-intensifs stables pour notre système électrique ; la structure tarifaire pourrait alors évoluer de manière pérenne, en prenant en compte des éléments de justification économique relatifs à l'utilisation du réseau, respectant les principes de non-discrimination et de couverture des coûts et compatible avec les règles européennes.

L'an passé, deux rapports - l'un de la CRE, l'autre de la direction générale du Trésor - ont montré que pour certains gros industriels, le coût de l'énergie devient plus élevé en France qu'en Allemagne. Les mécanismes de ce décalage y sont bien examinés, en particulier les mesures allemandes pour réduire le tarif jusqu'à 80 % pour l'accès au réseau, les dérogations de redevance, les appels d'offre d'effacements et d'interruptibilité, ou encore les compensations CO2. Tous ces éléments sont à verser à ce dossier.

M. Damien Siess, directeur-adjoint productions et énergies durables de l'Ademe. - Une remarque liminaire : la comparaison de pourcentages ne suffit pas, il faut aussi examiner les chiffres inscrits au numérateur et au dénominateur, car les volumes ne sont pas les mêmes selon l'évolution globale de la consommation...

M. Daniel Raoul, président. - C'est ce que j'ai dit à plusieurs reprises : le raisonnement ne peut se contenter de pourcentages...

M. Damien Siess. - La modulation, ensuite, représente un levier très important, qui ne s'oppose pas au développement des énergies renouvelables ; l'équilibre de l'offre et de la demande d'électricité dépend d'un grand nombre de facteurs, auxquels s'attachent des aléas - climatiques, techniques - mais aussi des décalages entre la prévision et la réalité. Dans une étude que l'Ademe a conduite avec l'Association technique énergie environnement (ATEE) et la direction générale de la compétitivité de l'industrie et des services (DGCIS) sur le potentiel du stockage d'énergies pour la France à l'horizon 2030, nous avons établi que la flexibilité de la demande - des industriels, mais aussi des ménages - était un levier bien plus important que le stockage, lequel vient après, même, l'amélioration de l'efficacité des réseaux et qui trouvera son utilité dans des usages de niches. Lors du débat national sur la transition énergétique, il a été clairement dit qu'avec 30% d'énergies renouvelables dans le mix à l'horizon 2030, ce qui leur laisse une large place pour se développer, la flexibilité demeurait le premier levier d'équilibrage.

Quelle place les industries peuvent-elles prendre dans la transition énergétique ? Dans les scénarios de l'Ademe, les industries sont toujours valorisées : les 20 % d'efficacité énergétique représentent déjà un gros effort, d'autant qu'ils accompagnent un développement de l'industrie. Ces scénarios tiennent compte des gains technologiques, des mesures organisationnelles à prendre par les entreprises petites et moyennes - les plus grandes sont déjà très avancées -, les innovations ou encore les mesures de recyclage.

L'Ademe soutient l'ensemble des démarches visant des productions moins énergivores. Nous visons les « petits intensifs », c'est-à-dire les secteurs pour qui l'énergie est un poste important de dépense, même s'ils ne sont pas de très gros consommateurs - c'est le cas, par exemple, de la boulangerie, ou encore des data center. Nous avons alors une mission d'information, de diffusion, aussi bien que de soutien. Pour les « grands intensifs », notre intervention se situe plutôt à l'échelon des politiques publiques, étant donné que ces entreprises disposent déjà de services bien étoffés en matière d'énergie.

A l'automne prochain, l'Ademe lancera un appel à manifestation d'intérêt (AMI) sur ce thème ; nous avons d'ores et déjà consulté et les comités stratégiques de filières sont un levier d'action pour une production plus économe en énergie. Cet AMI sera aussi l'occasion d'examiner les soutiens possibles aux évolutions de rupture pour les électro-intensifs. Nous cherchons également les expériences reproductibles, car il y a des marchés à conquérir : beaucoup d'entreprises, en Europe, rencontrent des difficultés avec l'énergie, il y a un enjeu économique et commercial conséquent, nous cherchons des équipementiers, des industriels, des entreprises de services qui peuvent s'y inscrire.

M. Jean-Pierre Vial. - Il semble que nous ayons tous les outils, mais que nous ne les utilisions pas encore : il est temps de le faire. Je pense, en particulier, au marché capacitaire : nous sommes en retard, alors que le prix de référence international, lui, est deux fois moins élevé que le nôtre...

M. Julien Tognola, sous-directeur des marchés de l'énergie et des affaires sociales au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. - Le sujet de cette table ronde est d'envergure mondiale et il est bien documenté. Les comparaisons internationales montrent que les prix européens de l'énergie sont les plus élevés au monde - et l'Agence internationale de l'énergie estime que cet écart est durable. En Europe, les prix relativement bas sur le marché de gros reflètent une situation de surcapacité, liée à la crise économique qui est venue juste après les investissements capacitaires importants des années 2000. Cette situation déstabilise des producteurs, qui ne rentabilisent plus leur équipement alors que nous en avons besoin en période de pointe : on le voit avec les centrales à gaz à cycle combiné, qui tournent au quart de leur capacité ; dans ces conditions, des centrales ont fermé, grevant les capacités de production.

C'est pourquoi il est si important de valoriser nos capacités de production et d'effacement : le mécanisme de capacités est l'outil le plus prometteur, il devrait être en place en 2016.

Les prix de l'électricité en France sont parmi les plus faibles d'Europe pour la très grande majorité des consommateurs ; cependant, comme cela a été dit, ce décalage disparaît et, même, il s'inverse pour les plus gros consommateurs « électro-intensifs », une centaine d'entreprises en France. Le phénomène fluctue : il était atténué l'an dernier, mais il s'est accentué cette année. Plusieurs rapports ont mis en évidence ce phénomène et le creusement de l'écart avec nos voisins allemands - même si les comparaisons n'incluent pas la compensation des coûts du CO2, ni la valorisation de la flexibilité de certains consommateurs industriels.

Quels leviers d'action, au-delà de l'efficacité énergétique ? Je répondrai sous trois angles : la part « énergie », la part « acheminement » et la part « fiscalité ».

La part « énergie » est faite d'achat d'ARENH, d'achats sur le marché de gros, d'achats de produits Exeltium et d'électricité produite sur site, en cogénération ; comme il a été dit, ces prix sont à 42 euros le MWh pour l'ARENH cette année - avec la perspective de 46 euros pour les dix ans à venir -, plus élevés que chez nos voisins ; ils ont l'avantage, cependant, d'être prévisibles, c'est un élément à prendre en compte. Ici, outre la renégociation du contrat avec Exeltium, la question se pose de la période qui succédera aux « contrats historiques » qui offraient des tarifs négociés à certains industriels.

Je note, à ce titre, la proposition que vous faites d'un « ruban » à bas coût : il faut l'examiner plus avant sur le plan juridique, mais aussi économique.

Sur la part « acheminement », la difficulté vient de ce que la directive européenne de 2009 sur le marché intérieur interdit les traitements discriminatoires et les aides d'État. Le dispositif allemand de remise tarifaire pour les industriels « électro-intensifs », que vous avez décrit, n'a pas encore fait l'objet d'une décision de la Commission européenne. De notre côté, un dispositif exceptionnel est prévu pour un an, avec la possibilité d'une pérennisation dans le cadre de la loi de programmation à venir.

Sur la part « fiscalité », enfin, nos leviers d'action sont très faibles : les accises ont été réduites au minimum communautaire, la CSPE est relativement basse pour les grandes industries, reste la négociation en cours sur les aides d'État en matière d'énergie et d'environnement.

Enfin, différentes initiatives existent pour valoriser la flexibilité de la consommation des industriels, en particulier les effacements, ainsi que l'interruptibilité. Les outils existent, reste la question de leur dimensionnement.

M. Daniel Raoul, président. - La proposition de ce « bandeau » de 6 GW vous paraît-elle euro-compatible ?

M. Julien Tognola. - Sortir du marché une part fixe de la production, ce serait probablement incompatible avec la réglementation européenne, il faut examiner la façon de procéder.

M. Jean-Paul Aghetti, Union des industries utilisatrices d'énergie (UNIDEN). - Les chiffres-clés ont été donnés, la consommation électrique a baissé de 13 % en quelques années, la production électrique française émet très peu de CO2. Maintenir la production en France, c'est lutter contre le changement climatique, c'est agir pour la compétitivité française, c'est conserver la chaîne de valeur sur notre territoire. Je sais que le Sénat est très au fait de ces questions, nous vous devons beaucoup, je pense en particulier à la commission d'enquête présidée par Martial Bourquin sur le coût réel de l'électricité, ainsi qu'à l'action de Thierry Repentin comme ministre dans les négociations européennes. Les constats sont établis, tous les outils sont opératoires, il faut les utiliser.

M. Jean-Pierre Vial. - Nous en sommes bien d'accord, la vie d'entreprises en dépend, et avec elle tout un tissu économique.

M. Jean-Philippe Bucher, président de Ferropem. - C'est le cas de Ferropem, qui est le premier producteur de silicium métal au monde et qui devrait rester rentable... jusqu'au 31 décembre 2015, date à laquelle la disparition du tarif réglementé de l'électricité réduira notre marge à néant et compromettra les deux mille emplois que nous avons dans nos six usines en France. Nous sommes déjà très avancés sur la modulation, nous pratiquons l'effacement, l'interruptibilité - nous sommes capables d'arrêter la production dans les dix secondes -, mais si nous devons acheter notre électricité au prix de l'ARENH, notre groupe n'aura tout simplement pas d'autre alternative que d'aller produire ailleurs, non pas en Europe, mais en Chine, au Canada, en Thaïlande ou au Brésil. Nous lançons un projet au Québec, j'y connais bien la situation très favorable de l'hydraulique, pour avoir négocié notre implantation avec trois gouvernements québécois successifs : nous nous sommes entendus à 30 dollars le MWh aux bornes de l'usine, c'est-à-dire intégrant le transport.

C'est à ce prix-là, aux bornes de l'usine, qu'on pourra espérer un développement industriel en France ; en deçà, nous ne pourrons rien faire d'autre que gérer le retrait. Et, comme cela a été dit, c'est parce que nous continuerons de produire du silicium en France qu'on pourra y développer une filière photovoltaïque : sans cela, toute la production ira en Asie...

M. Yves Herbaut, président de Emin Leydier. - Emin Leydier est le premier producteur de papier en France, nous réalisons 400 millions d'euros de chiffres d'affaires, avec 1 000 emplois, mais notre marge est si faible qu'elle serait intégralement absorbée par une augmentation du tarif électrique à 46 euros le MWh, cela ne fait aucun doute. Notre filière a déjà perdu un millier d'emplois en cinq ans, elle n'en compte plus que 11 000 : cela fait déjà longtemps que nous améliorons notre compétitivité autant que nous pouvons, nous n'avons plus de marge de ce côté pour compenser une augmentation tarifaire de l'électricité. J'indique au passage que si le coût, donc le prix de l'électricité, baisse si l'on en consomme davantage, nous avons alors quelques marges : nous pourrions remplacer des unités qui fonctionnent au gaz par d'autres qui tourneraient à l'électricité, à condition qu'elle soit à faible prix...

M. Martial Bourquin. - Il y a déjà plusieurs années que nous parlons de ce sujet, que nous annonçons les difficultés d'aujourd'hui, et nous avons légiféré il y a bientôt cinq ans avec la loi NOME - mais la situation reste inchangée, alors que l'Allemagne, elle, a trouvé la parade... Le temps presse, c'est une question de jours ! Nous avons toutes les données entre nos mains, les perspectives sont prévisibles, les outils sont là : il est grand temps d'agir, je le dis sans détour au Gouvernement.

L'idée d'un « bandeau » de quelques GW est une vraie proposition, il faut avancer ; les Allemands l'ont fait, c'est déterminant pour l'industrie française et c'est une condition, même, pour toute réindustrialisation de notre territoire.

M. Bruno Sido. - L'Europe ne pourra guère résister à la concurrence de pays qui disposent de ressources naturelles sans commune mesure avec les nôtres, je pense au Canada ou à la Russie, c'est l'effet de la mondialisation; cependant, des pays résistent en utilisant des moyens illégaux, on le voit avec l'Allemagne qui subventionne le tarif énergétique à l'industrie en faisant payer les ménages, ce que la réglementation européenne interdit formellement. Doit-on recourir à de telles mesures, contre notre légalité même ? Le dilemme est cornélien... Nous sommes d'autant moins avantagés, ensuite, que les faibles émissions de CO2 ne sont pas valorisées, alors que c'est notre point fort. Il faut compter également que le coût de notre électricité nucléaire va augmenter avec le renforcement des mesures de sécurité, c'est une demande de l'opinion publique que l'on comprend parfaitement après un accident comme celui de Fukushima.

Dans ce paysage fait de contraintes et d'écueils, n'ajoutons pas de difficultés avec un surcroît de réglementation : améliorons ce qui peut l'être, avec pragmatisme, en valorisant nos atouts, en particulier notre industrie nucléaire, qui est une chance pour notre pays.

M. Thierry Repentin. - Il y a urgence, mais notre action est effectivement très encadrée par les normes européennes. J'ajouterai cependant une note optimiste : c'est à la demande de la France que mandat a été délivré à la Commission européenne d'examiner la question des électro-intensifs et des mesures à prendre face à la concurrence de pays qui sont bien pourvus en ressources naturelles, mais qui subventionnent également leur tarif aux industriels en recourant à diverses aides d'État déguisées. La Commission européenne a rendu son rapport en mars dernier, il ouvre la voie à une solution à l'échelle continentale, plusieurs pays étant tout à fait conscients de l'enjeu, de la nécessité d'un accompagnement d'État ; une porte s'est entrouverte, nous aurons à en tenir le plus grand compte lors de la Conférence sur le climat de l'an prochain à Paris. Nous aurons également des arguments à faire valoir sur nos faibles émissions de gaz à effet de serre, c'est dans cette perspective large, celle du développement durable, que nous devons inscrire notre débat d'aujourd'hui.

M. Daniel Raoul, président. - Le faible niveau des émissions de CO2 devrait effectivement être valorisé...

M. Olivier Baud. - La comparaison avec l'Allemagne a ses limites, nos voisins produisent une électricité plus onéreuse que la nôtre, nous avons des atouts qu'ils n'ont pas, en particulier nos coûts marginaux très faibles, grâce à notre structure de production ; nous produisons 70 TWh en hydraulique, les électro-intensifs dont nous parlons fonctionnent avec 30 TWh, ne perdons pas de vue cet ordre de grandeur. Je crois que nous pouvons être offensifs, nous sommes forts par notre production, par nos faibles émissions de CO2 ; en revanche, nous avons besoin de souplesse pour nous adapter à notre profil de consommation, avec ce décalage très fort entre une longue période surcapacitaire et quelques mois déficitaires.

M. Jean Bizet. - Le renouvellement de la Commission européenne ouvre « une fenêtre de tir » très intéressante, nous pouvons interpeler directement le nouveau commissaire européen, avec une proposition de résolution européenne. La production d'énergie sur notre sol est un facteur décisif de la réindustrialisation dont le gouvernement parle tant, le nucléaire y est notre atout, mais il faut une décision politique claire pour maintenir, sinon développer notre production d'électricité nucléaire. Cela ne nous empêche pas de répondre à la demande de garanties supplémentaires de nos concitoyens en matière de sûreté nucléaire : la Commission européenne vient de s'accorder sur un projet de directive en la matière.

Dans le rapport sur la coopération énergétique franco-allemande que je viens de rédiger pour la Commission des affaires européennes du Sénat, je montre que nous ne sommes pas du tout en opposition des deux côtés du Rhin : les Allemands espèrent, ils attendent que nous leur tendions la main, tant la décision brutale de fermer huit de leur dix-huit centrales nucléaires a bouleversé leur production d'électricité. Face au changement climatique, notre énergie nucléaire est une chance pour la transition énergétique à l'échelle européenne, c'est bien à cette échelle que nous serons efficaces, d'où l'importance des réseaux interconnectés.

Une proposition de résolution européenne, commune à nos commissions de l'économie, du développement durable et des affaires européennes, serait donc particulièrement bienvenue.

M. Bruno Sido. - Nous reparlerons de la situation énergétique allemande à l'automne, dans le cadre de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, les énergéticiens allemands m'ont déjà consulté à ce propos. Notre modèle énergétique ne pourra pas dépendre des seules énergies renouvelables, qui sont alternatives et qui ne peuvent se passer d'unités thermiques complémentaires : c'est cette réalité qui nous fait comprendre que notre chance, c'est le nucléaire.

M. Daniel Raoul, président. - Merci à chacun des participants pour ce débat très nourri.

La réunion est levée à 12 h 15.

- Présidence de M. Daniel Raoul, président et de M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois -

Mise en oeuvre des dispositions de la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et d'industrie - Examen du rapport d'information

La commission examine conjointement avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois le rapport d'information sur la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et d'industrie.

La réunion est ouverte à 15 heures.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Bienvenue au président Assouline. Ce rapport d'information résulte de l'engagement que nous avions pris en commission, après l'audition du président de CCI France, d'étudier l'application concrète de la loi.

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - Nous examinons le rapport d'information de MM. Jean-Claude Lenoir et Claude Bérit-Débat sur la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 23 juillet 2010 relatives aux Chambres de commerce et d'industrie (CCI). Je remercie la commission des affaires économiques pour son concours. Notre commission n'engage de rapports qu'en bonne intelligence avec la commission concernée, parfois même sur sa proposition.

Tous les élus savent que la gouvernance, le rôle et le financement des chambres de commerce sont des sujets sensibles, aux enjeux locaux considérables. En témoigne le nombre des lois et décrets portant ces questions depuis quelques années : l'environnement juridique est complexe et évolutif. Les CCI viennent de faire l'objet d'une mission de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des Affaires sociales (IGAS), dont les conclusions seraient très critiques. Le Président de CCI France les a qualifié « d'instruction à charge inacceptable et surtout très dangereuse »... Notre rapport est donc d'actualité.

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur pour la commission des affaires économiques. - La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a souhaité évaluer la mise en oeuvre de la réforme des CCI prévue par la loi du 23 juillet 2010. Parallèlement à nos travaux, une mission de l'IGF, l'IGAS et du Conseil général de l'économie a provoqué un certain émoi au sein du réseau des CCI. Nous ignorions son existence : il s'agit d'un travail d'audit interne dont les conclusions n'ont pas été portées à notre connaissance. Notre travail s'inscrit dans une démarche indépendante d'évaluation périodique de l'application des lois. Par construction, notre mission était pluri-partisane.

Vos deux rapporteurs étaient d'accord sur les objectifs comme sur la méthode, et partagent les principales conclusions. La réforme des CCI en 2010 a soulevé des oppositions à l'intérieur du réseau comme à l'extérieur. J'y étais opposé. Mais notre travail n'était pas de refaire la réforme. Du reste personne, dans le réseau des CCI, n'a exprimé le souhait de la défaire. Notre travail se bornait à observer comment cette loi est appliquée et quels sont ses effets. Nous avons recueilli des témoignages aussi exhaustifs que possible auprès des acteurs consulaires et de leurs partenaires institutionnels, en réalisant 31 auditions et par la diffusion d'un questionnaire de plus de 40 questions auprès des CCI territoriales et régionales.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur pour la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - La loi du 23 juillet 2010, que pour ma part j'avais votée, renforçait l'échelon régional du réseau des CCI pour mutualiser leurs fonctions administratives et mieux les insérer dans le cadre général de l'action publique. De fait, les structures consulaires souffraient d'une dispersion excessive : au début des années 2000, le réseau comptait plus de 180 chambres - les CCI sont des établissements publics sui generis, qui ne sont rattachés ni à une collectivité ni à l'État. Plusieurs dizaines d'entre elles comptent moins de 5 000 ressortissants et couvrent un territoire infra-départemental. C'est souvent l'héritage d'une histoire industrielle spécifique, faite de textile ou de métallurgie par exemple.

Cette dispersion fait peser des coûts fixes importants sur le fonctionnement des chambres. Pour exploiter les rendements d'échelle potentiels, une politique de fusion des chambres infrarégionales a diminué leur nombre de 33 entre 1997 et 2010. Pour réaliser les gains de productivité supplémentaires, la mutualisation régionale de certains services s'imposait : ce fut l'objet de la loi de 2010. Mais la régionalisation doit aussi aider les CCI à mieux travailler entre elles et avec les pouvoirs publics, qu'il s'agisse de l'État ou des régions. Une meilleure coordination rendrait l'action économique plus lisible, plus efficace et moins chère en supprimant de multiples redondances.

Or, à la veille de la réforme consulaire de 2010, chaque CCI, assise sur une légitimité élective et des ressources financières propres tirées de l'imposition des entreprises de son ressort, fonctionnait comme une entité très largement autonome. Elle n'était aucunement censée rendre compte aux chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) ni à l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), encore moins se conformer à leurs instructions. Si la réforme consulaire de 2005 a créé des schémas sectoriels pour mieux articuler l'action des chambres de chaque région, ces schémas, qui ne sont pas opposables, restent des coquilles vides.

L'État, qui est censé exercer la tutelle sur le réseau, a le plus grand mal à savoir exactement ce que font les CCI. Lorsque je travaillais au ministère de l'Industrie, au service qui assurait leur tutelle, nous n'avions déjà pas les moyens d'exercer un contrôle efficace. Il n'y a pas d'outil budgétaire informatisé commun à la tutelle et au réseau, pas de comptabilité analytique commune aux CCI, pas de consolidation des comptes, pas de normes partagées délimitant services gratuits et services payants aux entreprises, pas d'homogénéité de l'offre de services de base - ce qui pose le problème de l'égalité devant le service public. Bref, la tutelle ne dispose pas des moyens pour exercer pleinement sa fonction.

En définitive, à la veille de la réforme de 2010, la stratégie et les activités de chaque CCI étaient conçues essentiellement en fonction de son territoire, ce qui favorise certes une offre de proximité adaptée aux réalités économiques locales mais empêche d'intégrer les priorités et les actions pertinentes à l'échelle territoriale régionale ou nationale. La régionalisation a donc pour second objectif de structurer les CCI en un véritable réseau et de donner ainsi à l'État et aux conseils régionaux un interlocuteur consulaire clairement identifié, capable d'assurer la coordination entre l'action des CCI et les politiques de développement économique.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Les vifs débats occasionnés par la réforme consulaire de 2010 ont porté sur la façon de concilier les deux objectifs de cohérence et d'économie avec celui du maintien d'une offre consulaire de proximité.

Une offre de proximité réclame des points de contact aisément accessibles aux entrepreneurs auprès desquels ils peuvent s'informer, accomplir certaines formalités et trouver un accompagnement pour leurs projets. Elle implique aussi que les CCI sachent cerner les besoins et percevoir les enjeux spécifiques à un territoire de manière à proposer des services adaptés aux entreprises.

Nous sommes tous deux attachés à la préservation de cette proximité, dont les CCI territoriales (CCIT) sont l'outil historique. La régionalisation doit donc procéder de ces échelons de base. Les pouvoirs publics doivent encourager la mutualisation régionale, notamment par le levier financier, mais pas l'imposer.

La prise en compte de cet objectif de proximité a d'ailleurs conduit à infléchir profondément la réforme initialement prévue, au point que la loi de 2010 a finalement perdu l'essentiel de son caractère contraignant : c'est en réalité un texte très souple, qui crée un cadre propice à l'approfondissement volontaire des coopérations entre CCI territoriales au sein de la chambre de région, fournit une boîte à outils de la régionalisation mais laisse à des CCIT qui conservent une grande partie de leurs pouvoirs et de leur indépendance la liberté de déterminer le rythme et le degré de la coopération régionale. Elle propose une régionalisation à la carte, qui a abouti à une régionalisation à géométrie variable.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Je qualifierai la mise en oeuvre de cette loi de brouillonne. L'imprécision des textes d'application et le télescopage avec la réforme de la taxe professionnelle ont retardé la mobilisation des acteurs. Le décret en Conseil d'État du 1er décembre 2010 mettant en oeuvre la réforme reste silencieux sur deux questions essentielles : la définition des conventions d'objectifs et de moyens (COM) et celle des schémas sectoriels. La loi prévoyait qu'une COM soit signée entre les CCIR et les préfets de région afin de décliner l'accord stratégique national conclu entre l'État et CCI France, qui a pris la forme d'un pacte de confiance et d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) signés en 2013. Or aucune COM régionale n'a été signée, car le décret encadrant ces conventions n'est toujours pas paru ! Faute de déclinaison régionale, les accords nationaux entre l'État et CCI France restent lettre morte, car ils ne contiennent aucune mesure susceptible d'être directement mise en oeuvre par CCI France. Aussi est-il urgent que le décret sur les COM soit pris et que ces conventions soient enfin conclues.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Le décret du 1er décembre 2010 est également insuffisant sur la question des schémas sectoriels. Créés par la reforme consulaire de 2005, ces schémas ont été renforcés par la loi du 23 juillet 2010 afin que l'action des CCIT soit véritablement encadrée et s'inscrive bien dans la stratégie régionale du réseau, elle-même coordonnée avec les stratégies portées par l'État et les conseils régionaux. La loi de 2010 a ainsi prévu que la taxe pour frais de chambres soit répartie entre les CCIT « en conformité avec les schémas sectoriels », ce qui confère à ces schémas le plus haut degré d'opposabilité juridique. Cependant, le décret du 1er décembre 2010 ne pose aucune exigence de forme et de fond sur leur contenu. En l'absence de précisions règlementaires, la plupart des CCIR et des CCIT ont fait des schémas sectoriels très descriptifs, sans réelle ambition ni objectifs chiffrés, comportant au mieux une définition des grandes orientations de la mandature. Ces schémas ne sont pas devenus les leviers voulus par le législateur pour mettre de la cohérence dans l'action des chambres au niveau régional. Il est donc indispensable de modifier rapidement le décret pour obliger les schémas sectoriels à comporter des prescriptions précises et opposables.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Le télescopage entre la réforme de l'organisation consulaire et celle de son financement est un autre élément qui explique sa difficile mise en place. La réforme de la taxe professionnelle en 2010 a rendu nécessaire celle du financement des CCI. Cependant, la mise en oeuvre de la nouvelle taxe pour frais de chambres (TFC) a conduit à une augmentation imprévue des recettes fiscales des CCI en 2012 et 2013, la baisse du taux de la contribution sur la valeur ajoutée ayant été compensée par le dynamisme des bases de la nouvelle taxe. Les chambres ont ainsi bénéficié d'un surplus de 60 millions d'euros en 2012 et de 164 millions d'euros en 2013 par rapport à la collecte de 2010, qu'elles ont employé chacune à sa manière... Ainsi, une réforme visant à inciter le réseau des CCI à faire des économies a eu pour premier effet d'accroître ses recettes fiscales ! C'est une erreur de pilotage majeure car le durcissement de la contrainte financière constituait le seul levier pour amener les chambres à s'approprier la réforme.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - L'erreur est humaine ! Devant l'évolution inattendue des recettes de la taxe pour frais de chambres, des mécanismes correctifs ont été mis en place. La loi de finances pour 2013 a instauré un plafond de 549 millions d'euros pour la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises (TACFE) et de 819 millions d'euros pour la taxe additionnelle à la contribution sur la valeur ajoutée (TACVAE). La loi de finances pour 2014 a abaissé le plafond de la TACVAE de 100 millions d'euros et a opéré, au profit du budget général, un prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros sur les ressources des CCI. L'effet de cette correction budgétaire est drastique : les CCI ne percevront plus que 1, 098 milliard d'euros en 2014, ce qui correspond à une baisse de 20 % de leurs ressources fiscales.

Certes, cet ajustement efface la hausse incongrue des recettes fiscales des CCI qui, depuis le début des années 2000, ont aussi bénéficié d'une fiscalité dynamique. Mais, du point de vue du pilotage du réseau, il est aussi néfaste que la manne fiscale perçue en 2012 et 2013. L'instabilité de la norme fiscale complique fortement la mise en oeuvre de la réforme : comment se projeter vers l'avenir quand les règles changent sans cesse ? Pour mettre un terme à cette incertitude, nous demandons qu'une programmation pluriannuelle des ressources fiscales soit négociée ente les CCI et l'État, comme le prévoit la loi de finance pour 2014. C'est l'intérêt du réseau consulaire de reprendre rapidement les négociations avec le Gouvernement pour y parvenir. Les pouvoirs publics doivent proposer au réseau des objectifs ambitieux et réalistes sur l'évolution de la taxe pour frais de chambre.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - La réforme a apporté une avancée importante : la création d'outils de suivi et d'orientation du réseau par CCI France. La loi rend la tête du réseau compétente pour édicter des normes d'intervention pour les CCI. En l'absence de normes partagées, impossible de piloter l'action des chambres et de comparer leurs performances. Depuis 2011, CCI France a édicté des normes comptables, budgétaires et financières : la norme dite « 4.9 », comptabilité analytique commune du réseau, et la norme « 4.21 », dite « Cube », qui porte sur l'agrégation des budgets, comptes et indicateurs du réseau. Leur application combinée fournit enfin, pour la première fois dans l'histoire du réseau consulaire, une grille d'analyse homogène applicable à tous les établissements. Les échelons régional et national, ainsi que la tutelle, disposent à présent des outils indispensables à l'animation et au pilotage du réseau. Cette pierre tardivement posée à l'édifice est celle qu'il aurait fallu poser en premier, car c'est sur elle que s'appuieront les futurs développements.

Il faut renforcer le rôle de CCI France, lui permettre de diligenter des audits de sa propre initiative, ou à la demande des autorités de tutelle, pour vérifier l'application des normes d'intervention qu'elle édicte. Par ailleurs, CCI France ne possède aucune réelle autonomie par rapport aux présidents de CCI qui composent son assemblée. À la différence des CCI de région et de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA), CCI France ne dispose pas d'une quote-part de la taxe pour frais de chambres et, en période de raréfaction de la ressource fiscale, les CCI rechignent à se mobiliser pour elle. Avec des moyens propres, CCI France pourrait impulser davantage de projets nationaux au profit du réseau : homogénéisation d'outils informatiques, des produits figurant dans un catalogue national, création d'un pôle juridique, poursuite du travail de normalisation...

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Où en est la régionalisation ? Le renforcement de l'échelon régional du réseau s'est fait à géométrie variable. Si l'on examine la quote-part de la chambre de région dans le total de la taxe de frais de chambres perçue dans chaque région, on observe deux blocs : les régions où la CCIR dispose d'un budget important (Nord-Pas-de-Calais, Champagne-Ardenne, Auvergne, Alsace et Franche-Comté) et celles où la CCIR, sans forcément être la coquille vide d'autrefois, reste encore financièrement faible (Lorraine, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Pays de la Loire, Limousin et Bourgogne).

Si l'on s'intéresse à la part de l'effectif dédié aux fonctions support, on constate que les chambres de région qui captent la plus grande part de la ressource financière sont également celles dont l'effectif pèse le plus par rapport à l'effectif régional total. Les CCIR du Nord-Pas-de-Calais, de Champagne-Ardenne, d'Auvergne, d'Alsace et de Franche-Comté emploient ainsi 20 à 30 % de l'effectif consulaire total. Dans les régions Lorraine, Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Limousin et Bourgogne en revanche, ce taux reste inférieur à 10 %, voire à 5 %.

La hausse sensible des effectifs de certaines CCIR s'explique pour une large part par la croissance rapide des effectifs dédiés aux tâches administratives. Désormais, 30 à 40 % des effectifs support du réseau régional sont directement employés par la CCIR dans les régions de Champagne-Ardenne, du Nord-Pas-de-Calais et de Franche-Comté. Cette proportion atteint même 60 % en Auvergne et en Alsace. Dans ces régions, il y a donc bien eu un transfert massif des effectifs support des CCIT vers la CCIR, comme y invitait la loi. À l'inverse, dans les régions de Bourgogne, du Limousin, de Lorraine et des Pays de la Loire, la CCIR n'emploie que 10 % des effectifs support - seulement 6 % des Pays de la Loire. Outre les fonctions d'appui administratif, les CCIR ont également investi le champ de l'appui direct aux entreprises, notamment dans des domaines comme l'export, l'innovation ou le numérique.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Ce renforcement de l'échelon régional a-t-il permis de réaliser les économies espérées ? Dans la région Nord, 45 emplois support ont été transférés vers la CCIR, ce qui a conduit à supprimer cinq postes, soit une économie qui représente environ 10 % des postes mutualisés et 3 % des effectifs consulaires régionaux. La mutualisation des achats aurait également permis d'économiser d'1 million d'euros. Ces économies, sans être négligeables, restent limitées - seulement quelques pour cents des coûts de fonctionnement. Il en ira sans doute de même pour la réforme territoriale !

En effet, la mise en oeuvre de la mutualisation engendre certains coûts à court terme, notamment du fait de la mise à niveau et de l'harmonisation des systèmes informatiques. Puis, la mutualisation met du temps à déployer tous ses effets bénéfiques : il faut former et adapter le personnel aux nouveaux outils et aux nouvelles structures, tout en assurant la continuité du travail ; si l'on se refuse à licencier, il faut attendre les départs en retraite ou la fin des contrats de mission. De surcroît, les chambres ayant reçu plus de TFC que prévu, elles ont parfois attendu 2013 ou 2014 pour se lancer vraiment dans les économies.

Enfin, les économies envisageables restent relativement faibles dans le schéma privilégié par la loi de 2010, d'une CCI de région encadrant l'action de CCIT rattachées. La personnalité morale conférée aux CCIT impose en effet le maintien d'un budget propre, d'un patrimoine, d'une trésorerie, d'une comptabilité, c'est-à-dire d'une direction financière complète dans chacun des établissements du réseau. Par ailleurs, la loi autorise la délégation aux CCIT du recrutement des agents de droit public nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles. Cette faculté a été déployée dans toutes les CCIT, qui conservent donc un rôle administratif très important et les effectifs support afférents.

Les principaux gisements d'économies de la régionalisation reposent sur un schéma de fusion des CCIT au sein de la CCIR. Plusieurs régions ont décidé de s'y lancer : le Nord-Pas-de-Calais, la Lorraine, la Champagne-Ardenne. D'autres pourraient le faire. D'après les estimations de la CCIR de la région Nord Nord-Pas-de-Calais, les économies de postes pourraient représenter 25 % des effectifs régionaux supports, soit 5 à 6 % de l'effectif régional total du réseau. Ce n'est pas négligeable, mais ce n'est pas non plus de nature à modifier fondamentalement les coûts de fonctionnement des chambres.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Alors que l'idée de franchir une nouvelle étape dans la rationalisation du réseau des CCI semble connaître un certain regain, il serait utile de mesurer si le rapprochement régional des structures consulaires constitue un facteur de réduction des coûts aussi significatif qu'on l'affirme parfois. Un diagnostic partagé entre l'État et les CCI est nécessaire, afin de disposer d'une base solide pour calibrer correctement l'évolution pluriannuelle future des ressources fiscales des CCI. Si la contrainte financière venait à se durcir, les CCIT devront dépasser leur réticence à mutualiser davantage leurs moyens. Dans le contexte financier actuel, c'est la tendance qui se dessine. Mais à serrer trop fort le garrot, on risque d'étrangler financièrement les CCI et de toucher les services de proximité aux entreprises.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - S'il est compréhensible que l'État demande des efforts financiers aux CCI, ceux-ci doivent être modulés en fonction du travail de rationalisation déjà accompli. Certaines CCI ont réalisé des économies de fonctionnement significatives ; d'autres ont encore une large marge de progrès. Appliquer à toutes les chambres une norme uniforme de réduction des ressources fiscales pénaliserait celles qui se sont montrées les plus volontaires dans le suivi des recommandations des pouvoirs publics. Là encore, pour une juste répartition de l'effort, un diagnostic financier partagé s'impose.

Enfin, je veux conclure en remerciant Claude Bérit-Débat, avec qui les relations ont été excellentes.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Je le confirme.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Dans ma région, les missions étaient historiquement réparties entre les différentes CCI : à Nantes l'industrie, à Angers l'agroalimentaire et l'habillement. Cet état de fait n'est-il pas un frein à la régionalisation ?

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Je ne le pense pas. Nombre de CCI ont réussi à s'entendre et ont passé des conventions. La CCIR s'appuie sur les spécificités des CCIT pour faire remonter ce savoir-faire au niveau régional. Certaines CCI ont joué le jeu de la réforme : tout est question de volonté politique. Reste que la régionalisation a entraîné des surcoûts, car il y a eu une harmonisation par le haut des salaires et des missions...

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Le président Raoul connait bien l'organisation dans les Pays de la Loire, mais la situation est contrastée selon les régions. Il faut distinguer les services qui peuvent être régionalisés, comme la gestion administrative ou l'aide à l'export, et ceux qui ont vocation à être rendus au niveau territorial, quitte à être mutualisés. La réforme territoriale impliquera forcément des évolutions pour les chambres, qui auront à se rapprocher des services de la région dont le rôle économique aura été renforcé.

En revanche, il n'est pas question de régionaliser les activités propres des CCI que vous avez citées ; elles sont support pour l'ensemble des chambres.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - La loi ayant conservé la personnalité morale aux CCIT, elles ont un budget, un patrimoine, une trésorerie, et même un recrutement propre. C'est un frein à la mutualisation.

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Certaines ont fait de réels efforts, notamment dans la région Nord-Pas-de-Calais, où le taux d'intégration est remarquable. Cela ne se fait pas du jour au lendemain, ni sans volonté politique. Certains nouveaux présidents de chambre ont une vision plus dynamique et veulent accompagner la réforme. Nous en avons auditionné deux qui se disent prêts à mutualiser... C'est que cela doit pouvoir se faire !

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - En 2012-2013, les CCI ont reçu une manne céleste dont elles ne savaient pas toujours que faire : je le sais pour avoir négocié un apport supplémentaire dans le réseau consulaire de leur part dans le cadre de ma Technopole. Que donnera la réforme fiscale, à terme ?

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - C'est une baisse drastique qui s'annonce ; il faudra faire avec. Les mêmes chefs d'entreprise qui réclamaient la suppression de la taxe professionnelle se sont retrouvés avec des recettes supplémentaires. Certains les ont conservées, d'autres les ont dépensées. Aujourd'hui, la raréfaction de la ressource les met en difficulté.

M. Gérard Bailly. - Je participe à toutes les réunions de ma CCI, de ma chambre des métiers, de ma chambre d'agriculture. La Franche-Comté a opéré une véritable révolution, mais les conséquences n'ont pas toutes été bénéfiques. Vous me connaissez, je suis très « territoire, territoire » ! Il est vraiment dommage d'éloigner ces instances qui apportent assistance et conseils aux PME et aux PMI. Entre Besançon et Saint-Claude, il faut compter deux bonnes heures de route... Laissons de la consistance à l'échelon départemental.

La chambre de métiers du Jura s'est fait hara-kiri, faute de moyens. Celles du Doubs et de la Haute-Saône, idem : il n'y a désormais plus qu'une chambre régionale. Je crains que cet éloignement ne soit pas bénéfique ; les nouvelles technologies ne peuvent pas tout, et les déplacements font perdre beaucoup de temps. Bref, je suis sceptique.

En 1990, j'étais président de la chambre d'agriculture. Avec les présidents de la chambre de commerce et de la chambre de métiers, nous faisions de l'interconsulaire, en partageant un bâtiment et en ciblant des actions spécifiques au niveau régional. Plus mes cheveux blanchissent, plus je me demande s'il ne faudrait pas fusionner les trois réseaux consulaires et n'avoir qu'une chambre des acteurs économiques, à l'échelle d'un territoire. Compétitivité, productivité, développement du territoire : les enjeux sont les mêmes. Je ne sais si c'est une solution pertinente, mais je vous la soumets.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Vous n'êtes pas le seul à y songer : dans mon département, l'idée de fusionner la CCIT et la chambre de métiers fait son chemin. Elle pose toutefois problème en termes d'organisation régionale, mais ce sera sans doute une solution à terme.

M. Gérard Bailly. - Quel écart entre un apiculteur et un céréalier ! Ils sont pourtant réunis au sein de la même chambre d'agriculture... Il en va de même dans les chambres de métier ou les CCI.

M. Yannick Vaugrenard. - Le sujet est complexe. La nécessité de réaliser des économies impose une certaine concentration, qui se traduit par un éloignement des centres de décision et une moindre proximité : c'est la quadrature du cercle. Les CCI auraient dû garder une poire pour la soif quand les ressources étaient abondantes ; aujourd'hui, elles se plaignent de voir leurs moyens baisser.

Il faut des perspectives durables, dit le rapport Pisani-Ferry sur la France de demain. Le manque de confiance dans les institutions, quelles qu'elles soient, tient à l'incertitude permanente tant sur le plan réglementaire que fiscal. Les CCI ont besoin d'une vision à long terme, sur cinq à six ans au moins. Pour éviter de trop serrer le garrot, il faudrait une concertation systématique entre les CCI et le préfet de région, afin de tenir compte des spécificités et de l'histoire de chacune. La fusion des CCI de Nantes et de Saint-Nazaire, qui est à l'origine du développement de la métropole Nantes-Saint-Nazaire, a pris du temps ; on comprend qu'il y ait des réticences à se lancer dans une nouvelle expérience quand les choses marchent si bien. Laissons du temps au temps, laissons faire le bon sens, et tenons compte des spécificités locales.

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Certaines missions peuvent être régionalisées, comme les fonctions administratives, comptables et juridiques, ou les actions qui nécessitent de rassembler plusieurs entreprises et d'associer des partenaires et des spécialistes, comme l'aide à l'export. Quand il y a mobilisation des moyens et agrégation des acteurs, les choses fonctionnent. Pour la Franche-Comté, les actions en faveur de l'export ont été portées au niveau régional.

M. Gérard Bailly. - Sont-ce les viticulteurs et les agriculteurs qui font de la prospection au Japon ou en Chine, ou bien la chambre de commerce ?

M. Jean-Claude Lenoir, co-rapporteur. - Souvent, ce sont encore d'autres acteurs.

Les CCIT conservent la plus grande partie des effectifs : en Franche-Comté, 60% sont affectés à des actions de proximité, notamment au profit des entreprises.

Fusionner les CCI et les chambres de métiers ? Certaines tâches peuvent sans doute être mutualisées, mais une fusion est juridiquement inenvisageable.

Enfin, je veux dire notre surprise - le mot est faible - devant la désinvolture avec laquelle nombre de chambres nous ont répondu, quand elles ont daigné le faire... Il n'est pas d'usage de traiter avec si peu d'attention les questions légitimes émanant d'une commission parlementaire !

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - La régionalisation risque de se faire au détriment de la proximité, disais-je lors du vote de la loi de 2010. Cela dit, dans les faits, cette crainte n'était peut-être pas justifiée, et les CCIT ne se plaignent pas d'un quelconque éloignement du terrain.

M. Gérard Bailly. - Il faut interroger les mandants !

M. Claude Bérit-Débat, co-rapporteur. - Les chambres de métiers sont opposées à une fusion des réseaux consulaires, car elles craignent de se faire absorber par les CCI. En outre, les différents réseaux n'ont pas des pratiques homogènes. En revanche, il existe des cas de coopération horizontale : dans mon département, les CCI de Bergerac et de Périgueux ont fusionné il y a une quinzaine d'années. Nous avons créé un pôle interconsulaire réunissant dans les mêmes locaux les chambres de métiers, de commerce et d'agriculture ; elles partagent une salle de réunion et mutualisent les moyens informatiques et de communication. Il y a là de réels gisements d'économies.

Je suis d'accord avec M. Yannick Vaugrenard sur la nécessité pour les CCI d'avoir un minimum de visibilité : les chambres - comme les collectivités territoriales ! - doivent connaître leur budget pour les trois années à venir et être à l'abri de coupes sombres...

M. David Assouline, président de la commission pour le contrôle de l'application des lois. - Merci pour ce rapport qui est d'actualité, et qui montre bien que le travail en binôme majorité-opposition, qui est d'usage dans notre commission, est un gage de réussite. Espérons que le gouvernement suivra vos préconisations !

La publication du rapport est autorisée à l'unanimité.

La réunion est levée à 16 h 10.