COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 9 avril 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 10 h 06

Nomination de rapporteurs

La commission nomme tout d'abord M. François Marc rapporteur sur la proposition de loi n° 415 (2013-2014) de M. Jacques Mézard, tendant à rééquilibrer les règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes.

La commission nomme ensuite M. François Marc rapporteur sur la proposition de résolution n° 420 (2013-2014) présentée par M. Richard Yung, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 octies du règlement, sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement et du Conseil relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne.

Concurrence fiscale en Europe - Audition conjointe de MM. Thierry Madiès, professeur d'économie à l'Université de Fribourg, Gianmarco Monsellato, avocat associé, directeur général de la société Taj, Olivier Passet, directeur des synthèses économiques de Xerfi et Raffaele Russo, chef du projet BEPS, centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE

La commission procède enfin à l'audition conjointe de MM. Thierry Madiès, professeur d'économie à l'Université de Fribourg, Gianmarco Monsellato, avocat associé, directeur général de la société Taj, Olivier Passet, directeur des synthèses économiques de Xerfi et Raffaele Russo, chef du projet BEPS, centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, sur la concurrence fiscale en Europe.

M. Philippe Marini, président. - L'audition qui va se dérouler à présent va nous permettre de préparer celle du commissaire européen en charge de la fiscalité, Algirdas Semeta, qui aura lieu demain. L'actuelle Commission européenne étant en fin de mandat, il en sera d'autant plus libre de s'exprimer - du moins peut-on le souhaiter...

Comme chacun le sait, la concurrence fiscale est une préoccupation aujourd'hui présente dans les différents pays de l'Union européenne, et devrait l'être sans doute encore davantage dans l'esprit des gouvernants, comme des législateurs.

Le monde économique, tel que nous le connaissons, se caractérise de plus en plus par la mobilité des bases fiscales : ces dernières réagissent à tout ce qui pourrait apparaître pénalisant. Aussi, l'ajustement des bases est susceptible de contrarier fortement les politiques gouvernementales.

En 1999, nous avions sollicité l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) sur le thème de la concurrence fiscale, et le rapporteur général de l'époque avait alors tracé quelques perspectives. La commission des finances du Sénat était déjà très consciente de ces problématiques. On serait tenté de penser que, si cette prise de conscience avait été aussi large au sein des gouvernements qui se sont succédé, la compétitivité de notre pays serait aujourd'hui plus grande.

Après l'adoption du « code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises » en 1997, la Commission a engagé, en 2001, la « stratégie pour la fiscalité des sociétés », puis proposé, en 2011, l'instauration d'une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Pour autant, rien ne s'est passé au plan communautaire en faveur d'une harmonisation de l'imposition des entreprises : la règle de l'unanimité, qui s'impose s'agissant des décisions touchant à la fiscalité, bloque toute réelle avancée.

S'agissant du projet d'ACCIS, celui-ci ne réglait pas de manière satisfaisante la question la plus délicate, celle de la répartition des bases au sein d'un groupe consolidé. Quelle est la richesse ? Où se situe-t-elle ? Qui la taxe ? Sur ce sujet, les travaux de la Commission n'ont jamais été menés, selon moi, à leur terme.

Durant toute cette période, la crise des finances publiques s'est aggravée, et la concurrence fiscale est plus forte que jamais - ce que le Royaume-Uni a bien compris, si l'on regarde les mesures successives d'abaissement de son taux d'impôt sur les sociétés. De la même manière, l'Allemagne et l'Italie, depuis 2008, ont procédé à des réductions du taux de taxation des bénéfices des entreprises.

Les comparaisons en la matière sont toujours délicates, les taux ne s'appliquant pas à des bases homogènes. La mise en oeuvre d'un outil commun d'appréciation des résultats des entreprises, vertu que l'on pouvait attacher à l'ACCIS, n'est pas devenue réalité, loin de là !

Comment notre pays s'inscrit-il aujourd'hui dans la course à la concurrence fiscale ? Le Premier ministre parlait, hier, de sa volonté de voir le taux d'imposition sur les bénéfices diminuer. Nous ne comprendrons la façon dont il est prévu de financer les baisses d'impôts supplémentaires qui ont été annoncées que lorsque nous serons saisis du collectif budgétaire... Ce n'est pas le débat d'aujourd'hui mais, en ce qui concerne cette course à la concurrence fiscale, les quatre personnalités que nous avons devant nous vont pouvoir nous aider dans notre réflexion.

M. Thierry Madiès fut autrefois l'un des rédacteurs du rapport sur la concurrence fiscale en Europe, que l'OFCE, sous la direction de Jacques Le Cacheux, avait remis en 1999 à la commission des finances du Sénat, qui l'avait commandité et financé...

M. Thierry Madiès, professeur d'économie à l'Université de Fribourg. - Pour commencer, je souhaiterais revenir brièvement sur les questions de compétitivité, avant d'aborder celles relatives à la concurrence fiscale.

Le débat sur la compétitivité, qui est entendue comme la capacité d'un pays à améliorer durablement le niveau de vie de ses habitants, est souvent inaudible parce qu'il s'est focalisé sur la seule attractivité de nos biens sur les marchés à l'exportation, et sur la capacité de notre pays à attirer des investissements directs étrangers (IDE).

Selon moi, le déplacement sémantique entre compétitivité et attractivité présente deux types de piège, que je souhaiterais souligner. Le premier de ces pièges est qu'il laisse penser que la croissance est tirée essentiellement par le commerce extérieur ou les investissements directs étrangers. Ceci est faux dans un pays comme la France !

De la même façon, il me semble erroné de dire que les réformes que nous devons mettre en oeuvre nous sont imposées au motif que nous avons perdu de la compétitivité ou que nous avons décroché vis-à-vis de l'Allemagne depuis le début des années 2000. Je pense qu'il aurait malgré tout fallu mettre ces réformes en place. Il ne s'agit pas de s'exonérer de toute contrainte extérieure : loin de moi l'idée de développer ce type d'argument.

Ensuite, cette confusion entre compétitivité et attractivité renforce l'idée, déjà bien ancrée dans les esprits, que le meilleur moyen d'attirer des activités économiques est de faire en sorte que celles-ci puissent bénéficier des coûts de production les plus bas, ceux-ci étant généralement assimilés aux seuls coûts salariaux, comme si le travail n'était finalement pas source de productivité. Le problème vient de ce que cette logique n'a pas de limites, compte tenu de l'écart de salaire entre pays industrialisés et grands pays émergents. Ce serait se tromper de guerre, notamment face au contenu technologique des exportations d'un pays comme la Chine et, dans une moindre mesure, de l'Inde, même si, en termes de qualité, ces deux pays sont très loin des standards des pays industrialisés.

L'idée de réduire les impôts et les taxes sur les entreprises au motif qu'ils seraient un frein aux investissements directs étrangers relève de la même logique, celle d'une baisse des coûts unitaires de production et d'une concurrence par les prix. Certes, c'est important, mais loin d'être suffisant !

Que savent les économistes de la concurrence fiscale ? Il existe deux façons de la considérer. La première consiste à penser qu'elle conduit à une course au moins-disant fiscal - à une « race to the bottom » comme le disent les Anglo-Saxons - et qu'elle risque de reporter la charge sur les facteurs de production et les revenus les moins mobiles. Si l'on considère que le capital est plus mobile que le travail, augmenter l'imposition sur les entreprises ou le capital conduit à reporter la charge fiscale sur le travail. C'est assez bien ce que reflète la situation européenne - même si la taxation moyenne sur les revenus du capital, ces dernières années, s'est stabilisée.

Une étude très intéressante qui concerne les États-Unis montre que les États américains qui avaient un taux d'impôt sur le bénéfice des sociétés plus élevé sont aussi ceux qui avaient un salaire avant impôt plus faible. Je ne parle donc pas d'incidence ou de report de la charge fiscale, mais bien du niveau de salaire brut. L'idée est qu'une imposition supérieure à la moyenne fait fuir les entreprises et le capital vers des États plus cléments, ce qui diminue la productivité moyenne du travail dans les États à fiscalité élevée. On voit que l'effet est plus important encore pour les salaires qualifiés, puisqu'il existe une sorte de complémentarité entre travail qualifié et capital.

La seconde façon de voir la concurrence fiscale consiste à considérer qu'elle a le pouvoir de discipliner les gouvernements. C'est ici un peu l'idée que les électeurs peuvent s'exprimer dans les urnes, ou en votant avec leurs pieds. On pourrait se dire que les entreprises ne peuvent que délocaliser pour répondre à des taux d'imposition plus élevés. On a vu que les chefs d'entreprise peuvent également s'exprimer autrement que par la délocalisation de leurs activités, comme l'a montré le mouvement des « Pigeons ».

En Suisse, la concurrence fiscale entre les cantons est vue comme totalement bénéfique. Il s'agit plus, en réalité, d'une « concurrence budgétaire ». En français, il est difficile de faire la distinction mais, en anglais, on parle de tax competition - qui concerne les impôts - et de fiscal competition - qui présente également une dimension budgétaire. Or, en Suisse, la concurrence mise en avant est budgétaire : il s'agit d'un panier de biens et de services, avec un prix, celui de la fiscalité. Les décisions de localisation des agents économiques ne se fondent pas uniquement sur des écarts de taux d'imposition entre les collectivités publiques, mais doivent également tenir compte des deux éléments.

Un autre point intéressant est le rôle de la péréquation, mise en avant en Suisse comme corollaire de la concurrence fiscale. Il ne peut y avoir de concurrence fiscale saine que si les inégalités de situation sont gommées. On observe qu'une concurrence fiscale a des effets cumulatifs si les inégalités de situation n'ont pas été corrigées. La Suisse, qui est le pays de la concurrence fiscale, est également celui de la péréquation. Equité et efficacité peuvent être menées de front en matière de concurrence fiscale. C'est ce qu'on oublie trop souvent...

Faut-il craindre une course au moins-disant fiscal à l'échelon de l'Europe ? Il faut relativiser cette crainte pour trois raisons. Premièrement, lorsqu'on parle de fiscalité, c'est un peu comme si l'on considérait que les dépenses publiques n'étaient pas productives. Certaines ont un impact positif sur la productivité des entreprises. Je pense aux dépenses publiques d'éducation, ou de recherche et développement.

On s'aperçoit qu'il existe un effet mimétique, aussi bien en matière d'impôts que de dépenses d'éducations, de défense, de recherche et développement. On peut donc chiffrer la réaction d'un État en termes de dépenses d'éducation, ou de recherche et développement, quand les autres États européens augmentent ou diminuent leurs dépenses en ces domaines.

Pourquoi faut-il relativiser cet effet de concurrence fiscale ? Les grands pays peuvent encore maintenir des taux d'imposition plus élevés par rapport aux petits pays. On n'observe pas de délocalisations massives dans les pays d'Europe orientale pour des raisons purement fiscales. C'est le potentiel de marché, la décomposition et la fragmentation des processus de production qui importent. Je ne dis pas que les taux d'imposition n'ont pas de signification, mais ils doivent s'inscrire dans une perspective plus générale : les choix de localisation des entreprises intégrant d'autres facteurs.

Il est très difficile de mesurer la charge fiscale qui pèse sur les entreprises au titre de l'impôt sur les sociétés. Les taux faciaux ou nominaux, les taux effectifs d'imposition, les bases imposables sont très différents.

Que disent les études empiriques de façon certaine ? Des stratégies agressives de baisse des taux d'impôt sur les sociétés - sauf peut-être l'Irlande dans le cas de la pharmacie - n'attirent pas forcément davantage d'investissement direct étranger. Cependant, un taux facial significativement plus élevé est néfaste à la localisation des IDE. Autrement dit, une stratégie très agressive de baisse de taux d'impôt sur les sociétés n'est finalement pas très porteuse au regard des pertes de recettes fiscales ; un taux d'impôt sur les sociétés aussi élevé que celui de la France, avec une assiette mitée et étroite, est à l'inverse un facteur de perte de compétitivité fiscale. À cet égard, depuis 2007-2008, une dizaine de pays ont réduit leur taux d'imposition sur les sociétés.

La fiscalité sur les bénéfices n'est pas la seule qui frappe les entreprises. On connaît le constat : en France, les facteurs de production, la valeur ajoutée, sont taxés à plusieurs niveaux...

Des études ont également montré que les impôts sur le revenu sont un facteur important de localisation des investissements directs étrangers.

La dernière façon de faire de la concurrence fiscale reste l'optimisation fiscale. Je crains qu'il soit difficile de mesurer les pertes de recettes fiscales liées à l'optimisation fiscale. Celles-ci sont estimées entre 3 à 10 % du PIB selon le périmètre retenu, mais c'est en réalité beaucoup plus difficile à évaluer.

M. Philippe Marini, président. - A-t-on le sentiment que cette concurrence s'intensifie ? Les États sont-ils inégaux en la matière, les petits étant tenus de s'ajuster quasi mécaniquement, alors que les grands pourraient encore s'abriter dans les plis de leur grandeur passée ?

M. Olivier Passet, directeur des synthèses économiques de Xerfi. - Non, la concurrence ne s'est pas intensifiée : elle a été intense de 2000 à 2008, avec l'arrivée de l'euro et une phase extrêmement forte de baisse d'imposition, en particulier de l'impôt sur les sociétés, dans l'ensemble des pays européens. Elle s'est éventuellement intensifiée parce que le contexte de baisse de prix, notamment sur la production, ou de faible inflation, crée une tension : les petites variations de coût sont aujourd'hui très difficiles à obtenir. Ce contexte intensifie la concurrence entre les pays : les salaires étant rigides, la fiscalité devient un instrument clef.

Si la concurrence ne s'est pas intensifiée, en revanche, l'outil que constitue la dévaluation fiscale a été utilisé de manière intense durant toute la période 2008-2014. Dans pratiquement tous les pays européens, les entreprises ont été épargnées dans le cadre des ajustements budgétaires et des efforts de consolidation. La plus grande partie a pesé sur les ménages. Dans une dizaine de pays européens, il a été procédé à une légère baisse des cotisations employeurs. Dans treize à quatorze pays sont intervenues des diminutions du taux d'impôt sur les sociétés, de l'ordre de 2 % en moyenne, avec un écart qui s'est considérablement creusé.

L'essentiel de l'ajustement vient en fait de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont on observe une hausse dans une vingtaine de pays. Le report de la fiscalité s'est donc opéré des entreprises vers les ménages, et c'est ce contexte qui est problématique pour la France.

J'évoquais les cotisations employeurs et le coût des facteurs. Le problème, pour la France, me semble-t-il, vient des charges portant sur les travailleurs qualifiés. Pour la majorité des économistes, ce n'est cependant pas problématique, celui-ci pouvant être reporté sur le salaire net. Tel n'est pas mon sentiment. Il faut en effet introduire la notion d'hétérogénéité entre petites et moyennes entreprises (PME) et grandes entreprises. Les PME ne choisissent pas aujourd'hui les salaires : ce sont des price takers. Aussi, l'écart de cotisations sur les travailleurs qualifiés est pénalisant. Je pense que nos modèles, de ce point de vue, ne reproduisent pas la réalité, ni ne traduisent le problème spécifique des PME.

J'ai indiqué que la crise économique avait favorisé des « dévaluations fiscales », qui ne se confondent pas avec la « concurrence fiscale ». La dévaluation consiste à utiliser, à court et moyen termes, l'outil de la fiscalité pour baisser immédiatement les coûts des entreprises, et déclencher l'équivalent d'une dévaluation. La portée à long terme est discutable ; à court terme, elle produit des effets extrêmement profonds qui sont sous-estimés. Contrairement à une dévaluation classique, celle-ci va porter sur l'ensemble des marchés, aussi bien extra-européens qu'européens - ce que ne produit pas l'euro.

La portée d'une dévaluation fiscale est donc extrêmement forte et, de ce point de vue, le fait que beaucoup de pays l'aient pratiqué est problématique pour la France, qui s'est lancée avec retard dans cette stratégie. Selon le discours prononcé hier par le Premier ministre, les mesures véritablement destinées à améliorer la compétitivité, qui vont plutôt peser sur les facteurs les plus qualifiés, ne seront mises en oeuvre qu'à partir de 2016. Il faut discuter de la baisse des charges et du profil de cette baisse. L'usage de la dévaluation crée un contexte assez mouvant, qui amène à s'interroger sur l'efficacité du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Concernant le paysage fiscal, il s'est dessiné durant la période 2008-2014 une dépression fiscale qui est passée d'Ouest en Est. La centralité, l'accès au marché créent des avantages qui permettent une fiscalité plus élevée - tels sont les enseignements de l'économie géographique. Les grands pays ne sont pas obligatoirement amenés à s'ajuster s'ils disposent d'investissements publics efficaces. En Europe, le taux d'impôt sur les sociétés, qui oscille entre 30 et 40 % pour la partie Sud, passe à 20 % à l'Est. L'avantage se situe du côté de l'Allemagne, qui offre un double privilège : le pivot économique de l'Europe bénéficie non seulement d'avantages géographiques, mais a également aligné sa fiscalité des sociétés sur celle des pays de sa périphérie immédiate - les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) - qui affiche un taux moyen d'impôt sur les sociétés de 20 % environ. L'Allemagne et son hinterland constituent ainsi une zone de dépression fiscale.

Cette concurrence s'intensifie-t-elle ? J'ai récemment écrit que c'était en effet le cas, et que le Sud entrait dans la partie. Des signaux sont parvenus du Portugal l'an dernier, avec une baisse assez massive du taux d'impôt sur les sociétés de 31,5 % à 17-19 % à l'horizon 2018. Le Premier ministre espagnol a, par ailleurs, fait des annonces sur la cotisation unique. Il semble donc qu'à peine sortis de l'eau, les pays retardataires vis-à-vis des opérations de dévaluation fiscale sont eux-mêmes entrés dans de telles stratégies.

M. Philippe Marini, président. - Si tout le monde dévalue, personne ne dévalue ! Une dévaluation fiscale ne peut être que non coopérative. Si l'idée se répand, elle s'érode d'elle-même !

M. Olivier Passet. - En effet. On a également pu le craindre du côté italien, les premières annonces avant le discours de politique générale de Matteo Renzi laissant présager une baisse de 10 milliards d'euros des cotisations employeurs en Italie...

Pour la France, qui a déjà été confrontée à la déflation salariale dans les pays du Sud, une dévaluation fiscale aurait constitué un facteur aggravant. La déclaration de politique générale du nouveau Premier ministre est conforme à ce qui se passe dans l'ensemble des États européens. Face à une reprise timide, les mesures les plus récentes s'orientent plutôt vers un soutien et une fiscalité allégée sur les faibles revenus. Il semble que la plupart des pays soient en train de succomber à l'attrait de mesures qui auront un impact plus évident sur l'activité.

M. Philippe Marini, président. - L'on a parlé de concurrence fiscale mais pas encore d'optimisation fiscale. Les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont le mérite de croiser ces thèmes, de faire intervenir les trous noirs de la fiscalité, les opérations auxquelles se livrent les entreprises multinationales pour réduire leur taux synthétique d'imposition, faisant apparaître de manière toujours plus contrastée la situation des PME rivées à un territoire comme beaucoup plus désavantageuse. Que peut nous dire l'OCDE à ce sujet ?

Au-delà des analyses, pouvez-vous nous apporter des éléments sur les suites susceptibles d'être concrètement données, en Europe et ailleurs, à vos analyses ? Pouvez-vous nous remettre en mémoire la phase dans laquelle on se trouve s'agissant du projet Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), qui constitue un enjeu mondial de toute première importance ?

M. Raffaele Russo, chef du projet BEPS, centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. - Je tiens à vous remercier de votre invitation, et surtout de l'intérêt que vous portez aux travaux de l'OCDE, en particulier au projet BEPS.

J'ai trois messages à vous adresser aujourd'hui. En premier lieu, la concurrence fiscale n'a pas vocation à disparaître. En second lieu, elle doit avoir des limites. Enfin, lorsqu'elle devient dommageable et pose problème, elle doit être éliminée. Nous sommes en train, dans le cadre du projet BEPS, de renforcer la lutte contre ce type de concurrence fiscale, sur la base des travaux que l'OCDE a débuté il y a plus de dix ans concernant les pratiques fiscales dommageables.

La politique fiscale est au coeur de la souveraineté nationale, et les choses ne sont pas prêtes de changer à court terme. En même temps, la croissance dépend de l'investissement, qui inclut l'investissement étranger. Je suis d'accord avec le professeur Madiès : le poids des investissements étrangers change suivant le pays, mais je pense que, dans le monde d'aujourd'hui, il faut également être compétitif pour éviter que des acteurs nationaux ne délocalisent leurs activités dans d'autres pays pour des raisons de compétitivité et de concurrence fiscale.

Quand la concurrence fiscale devient-elle dommageable ? Nous disposons d'une liste de critères agréés par les pays membres de l'OCDE. Il y a longtemps que ceux-ci ont reconnu la liberté de chaque État de définir sa politique fiscale au niveau national, mais aussi qu'il existe des limites, et que l'on doit veiller à la question de la substance économique et à la transparence des régimes préférentiels. S'agissant de la substance économique, un pays peut, naturellement, mettre en place une fiscalité privilégiée pour attirer des investissements réels ; cependant certains favorisent l'installation de « profits en papier » - aujourd'hui l'on constate le développement, dans différents pays, de régimes préférentiels de taxation de la propriété intellectuelle.

C'est en principe une très bonne chose que d'essayer de renforcer la compétitivité en matière de recherche et développement, mais on se contente souvent de contrats qui stipulent qu'une société détient le brevet, la licence ou la propriété intellectuelle sans qu'il y ait des activités réelles de recherche et développement. Les bénéfices qui en découlent au sein du groupe sont taxés à des niveaux faibles, voire nuls. Ceci pose problème...

La possibilité, dans certains pays, d'obtenir une taxation privilégiée sur la base des rulings, ces accords souvent secrets entre l'administration et le contribuable, avec des niveaux d'imposition qui peuvent s'élever à 4 % ou 5 %, et ce en l'absence de toute transparence, pose également problème.

Nous essayons, dans le cadre du projet BEPS, de réviser les régimes de taxation préférentiels en matière de propriété intellectuelle dans les pays membres de l'OCDE et du G20, sur la base des critères de substance et de transparence. Cette révision sera achevée en septembre 2014. Au cours de l'année prochaine, nous étendrons l'analyse à des pays ne faisant pas partie de l'OCDE. En 2015, nous réviserons les critères pour clarifier les limites en matière de concurrence fiscale.

Tout ceci va dans le sens d'un projet plus large qui concerne, pour les pays, la concurrence fiscale et, pour les contribuables, la planification fiscale plus agressive. J'espère que nous serons alors dans un monde différent en termes de fiscalité internationale.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ces considérations qui réservent une part d'espoir.

Maître Monsellato, vous qui conseillez les entreprises, leur recommandez-vous une planification fiscale agressive ? Quelle est leur perception des taux d'imposition ? Est-il vrai que le taux facial soit psychologiquement plus important que le taux réel ? Les dirigeants d'entreprise sont des gens avisés, ils ont de bons conseils, sont capables de calculer, et de constater qu'un taux facial, avec des niches profondes, vaut peut-être mieux qu'une assiette extrêmement large, avec un taux plus limité... Comment jugez-vous les comportements des entreprises de ce point de vue, et quels sont donc les principaux déterminants fiscaux de leur politique de localisation ?

M. Gianmarco Monsellato, avocat associé, directeur général de la société Taj. - Je me propose de tenter de répondre à ces questions en dévoilant la face cachée de la concurrence fiscale, celle que vivent les entreprises et dont vous n'entendrez jamais parler dans les médias, ou que vous ne verrez jamais analysée par l'OCDE, ou les universités - non que leur vision soit fausse, bien au contraire, mais elle relève d'une autre partie de la réalité...

La concurrence fiscale est aussi vieille que la fiscalité. Je cite souvent Grégoire de Tours, historien du VIe siècle, qui décriait la concurrence fiscale qui s'exerçait au détriment des Mérovingiens ! Les Américains en ont fait une politique de subvention de leurs exportations sous l'administration Kennedy, il y a plus de cinquante ans. Mais il est vrai que, depuis la construction européenne et la monnaie unique, elle est particulièrement aiguë en Europe et pose beaucoup de questions, car elle remet en question le concept de souveraineté fiscale au sein de la zone euro.

Pour bien comprendre la réalité de la concurrence fiscale, il faut réaliser qu'elle a deux visages, l'un attractif, l'autre répressif, dont on n'a pas parlé.

La concurrence attractive s'exerce par les taux ; elle a largement été commentée, et les Assises de la fiscalité, dont j'ai fait partie, ont largement travaillé sur ce sujet. La réalité est que le taux facial d'impôt est le premier critère de localisation, les assiettes en Europe étant déjà très larges. L'image d'une assiette française étroite, est un mythe : la France a l'une des plus larges d'Europe ! Une assiette large, avec le taux d'impôt le plus élevé d'Europe
- 38 % pour les grands groupes, 36 % pour les plus petits - est pénalisante, la moyenne européenne se situant à 25 %. Certes, l'Allemagne est à 33 %, plus bas néanmoins que la France. L'Italie est à 32 %, les États-Unis entre 35 % et 39 %. Ils sont plus élevés que la France, mais ne sont pas en Europe et bénéficient d'un énorme marché ! Le Japon est aussi élevé que la France ; la Chine est à 25 %. Le chiffre de 28 % annoncé par le Premier ministre a donc pour objectif de se rapprocher de la moyenne européenne.

Le taux nominal au sein d'une zone euro qui a la même devise, un même marché et des assiettes assez proches, constitue un critère de choix pour les entreprises. En effet, la capacité de financement d'une entreprise privée est constituée de ses résultats économiques, moins ses charges financières et son taux effectif d'impôt. Être soumis à un taux effectif d'imposition de dix points supérieurs à un concurrent anglais ou allemand signifie disposer d'une moindre capacité à investir ! Soit l'on disparaît, soit l'on est racheté par un concurrent. C'est une loi économique.

L'entreprise n'a pas d'autre choix que de répondre aux stimuli des États en cas de compétition fiscale ; les firmes, dans la zone euro, interviennent sur un même marché tout en étant soumises à des conditions fiscales très différentes d'un pays à l'autre. Il faut faire jouer la concurrence pour demeurer compétitif, surtout lorsqu'elles sont localisés dans des pays plus taxés que leurs voisins.

Chaque pays dispose de niches fiscales. L'Allemagne dispose d'un régime d'incitation à l'investissement par des amortissements accélérés assez important, l'Italie bénéficie un système d'intérêts notionnels qui encourage à investir en permettant de déduire une partie du capital du résultat imposable, contrairement à la France, qui taxe les intérêts pour l'investissement. Si l'on veut aujourd'hui investir, il vaut mieux le faire en Italie, et non en France !

La France jouit du meilleur régime de crédit d'impôt recherche (CIR) au monde. C'est notre seul grand atout, et il faut le conserver. Les autres pays tentent de nous concurrencer, mais n'ont pas un aussi bon système. La France est spécialiste des subventions fiscales, comme le crédit d'impôt recherche, ou le CICE.

On a évoqué les régimes favorables à la propriété intellectuelle : on a également l'un des régimes les plus compétitifs dans ce domaine. Si la Commission européenne ou l'OCDE, devaient l'interrompre, il ne nous resterait plus grand-chose... Pour les investissements hors recherche, la France est plus pénalisante que ses voisins opérant sur le même marché.

Ceci n'est qu'un aspect des choses. La concurrence répressive est encore plus grave. Chaque État, au sein de la zone euro et en dehors, se bat pour taxer les résultats des grands groupes. Les groupes payent donc deux fois l'impôt sur le même résultat. 94 % des entreprises, en Europe, ont déjà subi une double imposition. On paye l'impôt sur le même résultat en France et en Allemagne, soit 80 % au total !

Aujourd'hui, selon l'OCDE, on compte en Allemagne 790 cas de double imposition en arbitrage non résolus, 580 aux États-Unis, et 550 en France. Un grand groupe qui veut exporter doit gérer un surcoût important lié à la double imposition. Une PME, ne pourra probablement pas le faire, ce surcoût mettant sa vie en danger ! C'est une barrière importante pour le développement des PME françaises.

Les pays émergents, quant à eux, sont très forts pour taxer la propriété intellectuelle des groupes français, ce qui constitue un danger pour notre pays.

Il ne faut pas tomber dans le piège des paradis fiscaux, dont on parle souvent. Ceux-ci ne constituent absolument pas un sujet de concurrence fiscale pour les groupes français, pour la bonne et simple raison que, depuis 1979, les résultats qu'ils dégagent dans les paradis fiscaux sont taxés en France ! C'est sans doute un sujet pour l'économie souterraine, mais pas pour l'économie légitime. Oublions donc les paradis fiscaux !

La sécurité fiscale est également importante. La France n'est pas très bonne dans ce domaine. La rétroactivité systématique des mesures, l'annonce régulière de la réduction du crédit d'impôt recherche découragent les investisseurs. Notre culture est par ailleurs très réfractaire au ruling, alors que nos voisins européens sont biens plus en pointe dans ce domaine et offrent une sécurité fiscale, qui constitue un argument d'attractivité - sans pour autant s'inscrire dans une démarche de dévaluation fiscale.

Nous ne pourrons en sortir que par le haut. Cela n'a aucun sens d'avoir une devise unique, un marché unique et quinze fiscalités différentes. L'unanimité n'est pas nécessaire. La coopération renforcée a été éprouvée en matière de taxe sur les transactions financières : il suffit que neuf pays de la zone euro souhaitent créer une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) pour pouvoir le faire. La formule de répartition a été proposée par la Commission européenne et, à ma connaissance, largement approuvée par les États. Cela suppose d'allouer, à partir d'une base commune, les recettes fiscales aux États en fonction du chiffre d'affaires, des salaires et des actifs. Cette formule de répartition favoriserait grandement les grands marchés, dont l'Allemagne et la France, mais pénaliserait la Belgique et les Pays-Bas.

Sans une fiscalité commune dans un contexte où il existe une devise commune et un marché commun, la concurrence fiscale ne peut que continuer, et contraindra les pays comme la France à être compétitifs et à se poser la question de leur capacité à exprimer leur souveraineté fiscale en matière de dépenses publiques, si leurs recettes fiscales sont de plus en plus contraintes.

Je reste néanmoins optimiste. Lors des Assises de la fiscalité, pour la première fois à ma connaissance, ce type d'exercice a été réalisé dans une logique comparative de fiscalité internationale ; c'est l'une des premières fois que le gouvernement français cherchait à réfléchir de façon ouverte à la question de la comparaison avec les concurrents - d'où les annonces du Premier ministre.

Ceci montre bien que nous avons les moyens d'être compétitifs. L'harmonisation fiscale européenne serait un moyen plus efficace, et sans doute moins coûteux pour les finances publiques françaises, d'arriver au même résultat !

M. Philippe Marini, président. - Il suffit d'obtenir l'unanimité !

M. Gianmarco Monsellato. - Dans le cadre de la coopération renforcée, il suffirait de neuf pays. Si la France et l'Allemagne figurent parmi eux, cela devient très incitatif pour les autres !

M. Philippe Marini, président. - Soyons optimistes ! On peut toujours aborder les choses de manière théorique et laisser espérer des progrès qui n'ont aucune chance concrète de se réaliser : le Luxembourg ou tel ou tel État viendront toujours interférer dans ces beaux schémas !

M. François Marc, rapporteur général. - Je m'interroge sur la concurrence fiscale et les risques que celle-ci fait peser sur la cohésion de la zone euro. On a bien conscience que cette concurrence est aujourd'hui une forme de substitut à la politique de change, et conduit à des situations qui peuvent paraître inquiétantes. La course au moins-disant fiscal ne constitue-t-elle pas un risque de plus en plus important pour la cohésion de la zone euro ?

En second lieu, s'agissant du discours que le Premier ministre a prononcé hier, la concurrence fiscale et les conséquences qu'elle peut entraîner en termes budgétaires peuvent-elles constituer une lourde contrainte pour le rétablissement des finances publiques, autant chez nous que chez d'autres ?

Monsieur Passet, vous avez par ailleurs indiqué que le calendrier des mesures annoncées par le Premier ministre ne vous semblait pas des plus appropriés. Quelles sont vos suggestions afin de rendre les décisions évoquées hier par le Premier ministre plus opérationnelles ? Tous les conseils sont bons à prendre, et nous pourrons transmettre les éléments que vous pourriez nous présenter...

Par ailleurs, la concurrence fiscale n'est-elle pas devenue un instrument de politique industrielle, grâce à la création de niches fiscales spécifiques, en particulier pour attirer certaines activités dans un pays, notamment de hautes technologies ? N'est-on pas tenté de mettre en place un dispositif fiscal permettant une meilleure attractivité ? N'est-ce pas contradictoire avec la volonté de l'Union européenne en ce qui concerne la libre concurrence ?

Plusieurs d'entre vous ont évoqué la transparence. La commission des finances du Sénat a effectué un déplacement aux Pays-Bas en 2011, où elle a évoqué les questions de fiscalité. Pourquoi certains investisseurs étrangers ont-ils choisi les Pays-Bas pour s'y installer ? On nous a expliqué que ce pays négocie la fiscalité applicable à tel ou tel groupe qui veut s'implanter. Il existe certes un taux affiché, mais il est négocié au cas par cas, et ajusté. Certains pays d'Europe ne sont-ils pas en train de céder à de tels attraits ?

D'autre part, la convergence fiscale franco-allemande, qui a fait l'objet d'annonces récentes, annonce-t-elle une plus grande harmonisation fiscale au sein de l'Union européenne ? Cette volonté conjointe, qui n'est pas manifeste pour ce qui est de la taxe sur les transactions financières, mais qui s'affiche cependant clairement, est-elle une bonne chose pour la suite ?

Enfin, un groupe de travail a été mis sur pied ces dernières semaines Bercy, à l'initiative du Gouvernement, dans le cadre des Assises de la fiscalité des entreprises. De nombreuses réunions ont eu lieu, auxquelles certains de nos collègues ont participé. Les entreprises, à travers le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et autres porte-paroles, ont fait valoir que ce n'était pas l'impôt sur les sociétés le plus important, mais l'impôt sur la production.

En France, les entreprises ont une rentabilité d'exploitation plus faible que dans d'autres pays européens ; ceci provient pour partie du fait que les impôts de production sont assez lourds. Il faudrait donc, plutôt que s'attacher à l'impôt sur les sociétés, qui n'est pas déterminant, s'occuper surtout des impôts de production. Quel est votre sentiment sur ce point ? Certaines choses vous paraissent-elles devoir être corrigées ? Au-delà de l'annonce faite hier à propos de la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), quelle appréciation portez-vous sur cette question ?

M. Gianmarco Monsellato. - Sur ce dernier point, le MEDEF et l'Association française des entreprises privées (AFEP) ont en effet davantage insisté sur la diminution des impôts sur la production que sur l'impôt sur les sociétés.

Il est évident que les impôts sur la production, en France, sont trop élevés et minent les recettes d'impôt sur les sociétés, puisqu'ils sont déductibles. L'impôt sur la production est un impôt stupide : on le paye en effet à partir du moment où l'on produit, indépendamment du fait que l'on gagne ou non de l'argent. C'est donc un impôt très lourd, qui pénalise indubitablement les entreprises françaises, présentes sur notre territoire. Pour autant, il a un impact moindre sur l'attractivité à l'égard des investissements directs étrangers.

Le taux d'impôt sur les sociétés est beaucoup plus important : plus il est élevé, moins on a la capacité à rémunérer l'investissement étranger. Si le taux d'impôt sur les sociétés est plus faible en Allemagne ou en Italie, on a plutôt intérêt à investir en Allemagne ou en Italie qu'en France pour avoir un meilleur retour. Ce sont donc deux visions différentes...

Vous évoquiez d'autre part la culture du ruling aux Pays-Bas. Ces négociations concernent essentiellement les problématiques de prix de transfert et la rémunération des flux au sein des groupes qui, selon l'OCDE, représentent plus de la moitié du commerce international. Ce sont là des enjeux majeurs.

Les questions de prix de transfert sont très compliquées. Il y a deux façons de répondre à cette insécurité. La première est de recourir au contentieux ; c'est plutôt l'approche française ou italienne. Les entreprises détestent généralement cette pratique. Aux Pays-Bas, on négocie en amont, avant l'investissement. Ce sont des négociations difficiles - qui n'ont rien à voir avec de la complaisance -, mais on est ensuite tranquille. On sait combien on paye, et on agit en toute sécurité. Les entreprises apprécient énormément cette démarche, quitte à payer un peu plus. Elles savent qu'elles seront ensuite tranquilles pendant cinq à dix ans.

Il faut toutefois s'assurer que ces rulings ne sont pas abusifs et ne confèrent pas d'avantages fiscaux sans aucune légitimité économique. C'est le droit communautaire qui doit l'encadrer...

M. François Marc, rapporteur général. - C'est à la tête du client !

M. Gianmarco Monsellato. - Tout comme le contrôle fiscal ! Avec un très bon avocat fiscaliste, on peut avoir un meilleur résultat, dans le cadre d'un contentieux, qu'avec un expert-comptable ! Le contrôle fiscal n'est donc pas plus égalitaire que le ruling, qui offre l'avantage de garantir une certaine sécurité aux entreprises. L'entreprise paye un peu plus d'impôts, mais elle est tranquille. En France, on a une relation de confiance, un système de ruling sur les prix de transfert, mais très peu de moyens. Culturellement, l'administration française a du mal à s'engager dans cette voie, ce qui est pénalisant, nombre d'investisseurs étrangers préférant aller aux Pays-Bas. Pour un investisseur étranger, le contrôle fiscal est rédhibitoire.

C'est une question de géopolitique fiscale. Il faut bien se rendre compte que si les pays européens se battent entre eux à propos de la fiscalité, la vraie concurrence se situe en dehors de l'Europe. L'Inde, la Chine ou le Brésil font tout pour taxer la propriété intellectuelle des groupes français, allemands ou américains sur leur territoire. Or, contrairement aux Allemands ou aux Américains, nous nous défendons très mal. Cette propriété intellectuelle risque donc, ne fût-ce que pour gérer les risques, d'être transférée vers ces pays, qui n'attendent que cela.

Nous avons une carte à jouer avec la concurrence répressive. Nous possédons de très grands groupes emblématiques, avec une véritable propriété intellectuelle, qui se voient taxés de manière très agressive en Chine, en Inde, au Brésil, ou aux États-Unis. Notre administration n'a pas les moyens nécessaires pour les défendre efficacement. C'est une des raisons pour lesquelles on risque de perdre une partie de notre substrat économique.

M. Philippe Marini, président. - On ne peut défendre, à l'égard des groupes dont l'état-major est en France, des principes différents de ceux que nous défendons à l'égard des groupes dont l'état-major est aux États-Unis, ou dans des territoires défiscalisés ! Il faut être cohérent. Votre propos tendrait à dire qu'il faut se résigner définitivement au fait que Google et d'autre ne paient jamais aucun impôt à des pays comme la France, l'Allemagne, l'Espagne ou la Grande-Bretagne.

M. Gianmarco Monsellato. - Vous soulevez là un point très important. Selon la presse, Google a subi un redressement fiscal en France. En droit fiscal français, ils sont aujourd'hui redevables de l'impôt. Objectivement, la problématique de Google, Amazon ou Yahoo est une problématique fiscale américaine, non européenne. L'algorithme et la marque de ces groupes ne sont pas européens !

Le système fiscal américain conseille à Google d'investir dans des pays à bas taux en dehors des États-Unis, de ne pas rapatrier d'argent, mais de l'utiliser pour conquérir des marchés extérieurs, en lui promettant de ne pas le taxer aux États-Unis. C'est une subvention à l'exportation qui existe depuis cinquante ans et que nous n'avons pas.

Aura-t-on une discussion un jour avec les Américains sur ce sujet, ou doit-on plaider pour un imposition à la source de la richesse ? Si l'on veut taxer Google demain chez nous, LVMH sera demain taxé en Chine ! La France doit rester vigilante, car la position qui peut nous avantager vis-à-vis de Google peut fortement désavantager une partie de notre économie.

Pour moi, le problème des « Google, Amazon, Facebook, Apple » (GAFA) est celui de la subvention fiscale américaine à l'exportation, qui est très efficace mais dont l'Europe ne dispose pas. La réalité de la fiscalité internationale n'est pas un sujet de principe, mais un sujet de géopolitique fiscale, de realpolitik, où les grands ensembles à nos côtés font preuve d'un certain cynisme pour favoriser leurs groupes et défavoriser les nôtres. L'Europe a quelque peu tendance à jouer contre son camp au nom de grands principes qui pénalisent notre économie vis-à-vis de nos voisins ! Je plaiderai donc pour un peu plus de cynisme sur ces sujets...

M. Philippe Marini, président. - Pourquoi pas ? Les autres intervenants auront peut-être quelques éléments de réponse... Vous nous parlez de l'Europe, mais l'Europe est une fiction au sens fiscal du terme. L'Europe n'existe, en ce domaine, qu'en matière de taux de TVA. Il faut en être conscient...

M. Gianmarco Monsellato. - Elle existe indirectement par la concurrence fiscale ! On a créé de fait une fiscalité européenne que les États subissent sans doute, chacun jouant de la concurrence au sein d'un même marché. Les acteurs privés répondent aux incitations : on place son épargne sur une assurance-vie parce que le législateur vous a incité fiscalement à le faire. A une échelle macroéconomique, c'est ce qui se passe aujourd'hui en Europe. Les entreprises installent leur siège aux Pays-Bas ou en Belgique parce que les lois fiscales de ces pays sont plus avantageuses que les lois françaises ! C'est une réalité qu'on est obligé de prendre en compte...

M. Philippe Marini, président. - C'est parce que nous avons eu la curieuse idée de créer une devise avant de raisonner en termes d'unification des conditions de marché et de fiscalité !

M. Thierry Madiès. - La Suisse s'apprête à supprimer les régimes cantonaux de holding. Ce statut tout à fait intéressant permettait de faire remonter la propriété intellectuelle, alors que ce n'était pas l'objet de ces sociétés de participation. La crainte est que la suppression de ces régimes fiscaux conduise, au sein des cantons, à une désescalade fiscale des taux faciaux d'impôt sur les sociétés - une forme de concurrence en face à face plus brutale, en quelque sorte... Il faut donc veiller que la suppression des niches fiscales ne conduise pas à cet état de fait. En France, le taux d'impôt sur les sociétés est tellement élevé que cette question, à mon sens, ne se pose même pas.

Je me demande si, face à l'incertitude sur le contentieux ex post, il ne vaut mieux pas des règles ex ante plus transparentes - même si ce n'est pas toujours le cas pour le ruling. On parle du taux de l'impôt sur les sociétés, mais le plus important, c'est la sécurité juridique et fiscale des entreprises - et même des pouvoirs publics !

On peut baisser l'imposition des entreprises, faire toutes les annonces que l'on veut, sans lisibilité fiscale, on ne crée que des effets d'aubaine. Le CICE est une mesure dont on peut discuter, mais lorsqu'on prend des mesures comportant de telles incidences budgétaires et que l'on envoie des signaux incohérents, on crée des effets d'aubaine très importants en faveur d'une mesure très coûteuse. On l'observe dans tous les pays...

On pourrait se contenter de taux d'imposition plus élevés si la sécurité et la lisibilité fiscales étaient plus fortes. C'est la marque de fabrique des Pays-Bas en Europe, de la Suisse, et pour une moindre part du Luxembourg - alors que sa fiscalité est paradoxalement plus avantageuse.

On a beaucoup parlé de concurrence fiscale mais, en réalité, les Américains pratiquent un autre type de concurrence, la concurrence par comparaison - la « yardstick competition ». On a l'impression qu'en Europe, les bases sont mobiles. Il est vrai qu'elles le sont plus qu'elles ne l'ont été et que les investissements directs étrangers sont plus sensibles à la fiscalité, mais on observe des comportements stratégiques de mimétisme qui ne sont pas forcément assis sur l'idée que les bases sont mobiles. C'est coûteux en termes budgétaires. On regarde ce que fait le voisin, et on s'en sert comme benchmark. Cela ne veut pas nécessairement dire que la fiscalité a un impact important sur certaines bases. Il en existe qui sont mobiles mais, lorsqu'on regarde l'impôt sur le revenu et ses taux d'imposition marginaux, on s'aperçoit qu'il existe des interactions stratégiques et des comportements mimétiques très forts.

On pourrait estimer que les contribuables individuels qui ont les taux marginaux les plus élevés sont aussi les plus mobiles, ceci constituant une concurrence fiscale. C'est totalement faux ! Soit leurs entreprises prennent en charge l'écart de fiscalité sous forme de salaires plus élevés, soit ils pratiquent eux-mêmes une forme d'optimisation fiscale. Certains comportements mimétiques ne sont pas forcément assis sur une mobilité des bases imposables. C'est ce que l'on appelle la concurrence par comparaison, qui se développe fortement. En termes de recettes fiscales, c'est plus ennuyeux...

Je crois qu'il existe bien plus de la concurrence par comparaison - dans la tête des gouvernants, en quelque sorte - que de la concurrence fiscale résultant de la mobilité des bases imposables.

Mme Fabienne Keller. - Pouvez-vous nous en dire plus sur le niveau de fiscalité par rapport à la stabilité et à la lisibilité ?

Maître Monsellato, vous avez évoqué la question de la rétroactivité, mais aussi, plus globalement, le sentiment qu'elle fait parfois l'objet d'un consensus national. Pouvez-vous développer cette idée ? Je suis élue d'Alsace, et la comparaison avec la Suisse toute proche est assez difficile...

Par ailleurs, peut-on vraiment ne traiter que la fiscalité, l'impôt sur les sociétés et l'imposition des salariés sous ses différentes formes sans traiter la question du droit du travail ? N'accumule-t-on pas les handicaps ? En Alsace, nous vivons douloureusement la comparaison avec la fiscalité et le droit du travail du Luxembourg ou de la Suisse.

Enfin, ne placez pas trop d'espoirs dans la coopération renforcée ! Il n'existe pas d'institution européenne qui se réunisse à moins de vingt-huit, c'est la règle. La coopération renforcée sur la taxe sur les transactions financières se fait en présence des onze pays qui y sont favorables et des dix-sept autres qui y sont opposés, qui sont présents à tous les débats, ce qui bloque le système.

M. Philippe Marini, président. - Nous connaîtrons sans doute cela dans un monde meilleur ; nous ne sommes pas forcément très pressés...

M. Jean-Paul Emorine. - Je suis les chiffres de l'OCDE régulièrement. Le taux des prélèvements obligatoires, en France, est de 46 % du PIB, et nos dépenses publiques de 57 %. Nous sommes le second pays de l'OCDE en termes de taux de prélèvements obligatoires. Le Gouvernement est aujourd'hui arrivé à un maximum par rapport aux pays de l'OCDE. Comment voyez-vous la réduction des dépenses publiques ? On voit bien que c'est sur ce point que l'on doit jouer par rapport à l'Allemagne, avec qui nous avons un écart conséquent ! Cette réduction ne pouvant se faire rapidement, quelle chronologie préconisez-vous ?

M. Pierre Jarlier. - Monsieur Monsellato, vous avez dit que l'on pourrait imaginer une fiscalité commune si neuf pays de la zone euro y était favorables. Neuf de ces pays vont-ils être seulement concernés, ou faut-il trouver une majorité à l'intérieur de ce groupe ?

Par ailleurs, vous avez indiqué que l'argent engagé dans les paradis fiscaux était préalablement taxé. Dans ce cas, l'évasion fiscale se fait-elle à travers les placements ? N'étant pas un grand spécialiste, je voudrais en savoir un peu plus.

M. Charles Guené. - Je voudrais m'attarder un instant sur l'influence de la numération et de la dématérialisation de l'économie qui, à mon sens, en supprimant la notion de domicile fiscal et de taxation de l'investissement corporel, ont asséché la base fiscale. C'est un phénomène qui va aller croissant.

Vous avez souligné que les GAFA bénéficient de la complicité américaine dans la conquête de nos marchés : quelle importance accordez-vous à ce sujet, qui me semble déterminant et qui le sera de plus en plus ?

M. Éric Doligé. - Je m'interroge sur la visibilité et la stabilité fiscale française. Les pays européens qui sont sur le même marché ont-ils des rythmes d'évolution aussi lents que les nôtres ? Leurs décisions sont-elles plus rapides ? Interviennent-elles de façon plus stable et fiable ?

M. Philippe Marini, président. - J'ai sous les yeux un article du Financial Times du 25 mars dernier, qui fait état des actions conduites par la Commission européenne à l'égard des Pays-Bas, de l'Irlande, du Luxembourg, les dispositions fiscales favorables intervenues par ruling à l'égard de groupes multinationaux d'origine américaine, que l'on a cités tout à l'heure, pouvant être constitutives d'aides d'État. C'est une approche intellectuellement et juridiquement très intéressante.

Les sociétés visées dans l'article qui sont examinées la Commission sont notamment Apple et Starbucks. Sans doute avez-vous regardé cela de près, sachant qu'au moins cinq pays européens, membres de l'Union européenne ou rattachés, font l'objet d'investigations de Bruxelles sur cette base : l'Irlande - qui a bénéficié de notre argent pour payer la crise immobilière dont elle était seule responsable - le Luxembourg, les Pays-Bas, que François Marc a cités tout à l'heure, et même la Belgique. On peut y ajouter Gibraltar, puisque sa gracieuse Majesté règne sur des territoires intéressants !

M. François Marc, rapporteur général. - J'aimerais aussi que M. Passet nous donne quelques conseils utiles...

M. Olivier Passet. - Je voudrais revenir sur le risque de fuite en avant dans le cadre actuel. Le président Marini a dit que l'Europe fiscale n'existait pas. Il est vrai que l'on a une hétérogénéité fiscale extraordinaire, aussi bien en termes de base que de taux, dès que l'on sort du champ de la TVA. Du coup, le mot d'harmonisation n'a pas grand sens. C'est pourquoi je préfère attirer l'attention sur le mécanisme spécifique de dévaluation fiscale. Il s'agit là de pure dynamique : comment engranger les avantages d'une dévaluation au sein de l'espace européen ? C'est un phénomène qui a été intense dans la période récente, et qui peut être encadré. Il ne s'agit pas de créer un « serpent fiscal », c'est impossible. On voit bien que les dévaluations fiscales jouent sur de multiples paramètres, mais il convient plutôt de baisser la fiscalité des entreprises, d'en reporter une partie de la fiscalité sur les ménages, avec un impact macroéconomique à court terme assez important.

En 2008, deux pays, qui disposaient d'excédents de plus de 7 % de leur PIB, ont dévalué - l'Allemagne et la Suède. On va se mettre à regretter le « serpent monétaire » ! Au moins la dévaluation classique était-elle encadrée ! On n'aurait jamais envisagé une dévaluation dans ce contexte. On est dans un cadre non-coopératif. Il ne s'agit pas de dire que l'on n'a pas le droit de baisser la fiscalité, mais de vérifier si les dispositifs d'une loi de finances sont conformes à la situation conjoncturelle du pays et ne créent pas d'effets négatifs sur son environnement. On est aujourd'hui dans une jungle totale, et c'est un énorme problème ! Il ne faut pas parler d'harmonisation, celle-ci étant impossible. Peut-être y a-t-il d'importants progrès à faire avec l'Allemagne, mais il y a un risque de moins-disant.

La question de la concurrence déloyale ou excessive d'un certain nombre de pays européens - Irlande, Luxembourg, Pays-Bas - présente un risque d'empilement. Pourquoi ? Thierry Madiès a dit que les taux nominaux très faibles n'en créent pas d'avantage : ils détournent cependant de l'assiette et de la facturation.

On ne sait pas chiffrer l'impact macroéconomique, mais on soupçonne qu'il n'est pas de second ordre : on perd de l'exportation, on sous-facture les échanges invisibles au sein des groupes, on a à la fois une surestimation de nos exportations, du fait du lieu de localisation, et une sous-estimation de notre PIB. Une partie du chiffre d'affaires d'Amazon n'est ainsi pas comptabilisée.

Nos indicateurs sont aujourd'hui faussés et participent à ce sentiment d'ajustement extrêmement violent. Certains, comme David Thesmar, nous disent que notre balance n'est peut-être pas déficitaire si l'on facture à leur juste prix les échanges invisibles au sein des groupes. Il est extrêmement important de mesurer cet impact, qui fausse notre perception de la performance française.

C'est un vrai problème de mesure, d'évaluation de nos performances et d'aggravation de notre propre bilan. J'avais réalisé ce travail dans le cas américain : la moitié de leur balance des paiements est liée à ce type de phénomène.

Je voulais revenir sur le fait que les passe-droits fiscaux en faveur d'un certain nombre de grands acteurs économiques américains constituent des formes de subvention à l'exportation. Même les Américains en reviennent aujourd'hui. Cette externalisation a, au bout d'un moment, déréglé les chaînes de valeurs. Un ouvrage très intéressant de Suzanne Berger montre comment celle-ci a eu un effet boomerang : on a perturbé un certain nombre de fonctions, en particulier dans l'innovation. C'est un phénomène qui n'est pas très bien maîtrisé, et l'on se retrouve avec de la réimportation en bout de chaîne.

Même du côté américain, me semble-t-il, le fait qu'une partie de la trésorerie passe par des paradis fiscaux commence à poser problème, et oblige à réfléchit à la manière de limiter ce type de dérives.

Patrick Artus a dit : « Si nous pouvions dévaluer, c'est ce que je préconiserais aujourd'hui ». Nos évaluations du CICE sont toujours focalisées sur l'emploi. Je suis étonné que lorsqu'on simule les effets d'une mesure de dévaluation, on n'observe pas la balance des paiements ! Lorsqu'on crée rapidement des emplois dans le commerce, l'hôtellerie, la restauration, et dans un certain nombre de secteurs protégés, on relance l'économie par la consommation, avec un fort contenu d'importations.

On a décontextualisé cette mesure. Je ne suis pas complètement contre, car il ne faut surtout pas éteindre la reprise, mais tout l'impact soutient l'activité et est concentré sur 2014, 2015 et 2016. La baisse de la C3S commence l'an prochain, mais la baisse des cotisations familiales sur le créneau allant jusqu'à 3,5 SMIC, l'impact sur l'impôt sur les sociétés se produit plus tard. Je suis étonné que l'on ait retardé les choses de deux ans par rapport à l'urgence du diagnostic et à la nécessité d'une dévaluation française, face à tout ce qui s'est passé en Europe, en particulier en Allemagne !

Je conteste donc le profilage. Je pense qu'il aurait fallu avoir le courage de dire que nous devions dévaluer. Ce n'est pas la première fois que la France sort des rails de la compétitivité. On est capable de se remettre dessus ! On est dans ce type d'épisode. Les sociétés de services en ingénierie informatique (SSII), entreprises à très fort capital humain, ne bénéficient pas, aujourd'hui, du CICE ! Le secteur des services à haute qualification, qui entre dans la chaîne de l'exportation et qui est névralgique, ne bénéficie pas non plus de ces aides. Il me semble que c'est là une erreur de diagnostic !

M. Philippe Marini, président. - Si on ne sait pas dévaluer l'euro, on peut mettre un grand point d'interrogation sur la structure mentale dans laquelle nous nous inscrivons ! Mon propos est bien entendu purement provocateur...

M. Raffaele Russo. - La course au moins-disant fiscal a-t-elle des effets sur la cohésion européenne ? Sans doute. Je pense qu'elle peut aussi en avoir sur la cohésion mondiale.

Une des raisons du projet BEPS vient du fait que le système de fiscalité internationale, dans lequel nous nous trouvons, remonte à cinquante ou soixante ans, est en train de sombrer. Des changements économiques majeurs apparaissent dans l'économie, ainsi que des changements géopolitiques. Or, les règles ont été écrites lorsqu'il n'y avait pas d'ordinateurs ! Le monde était alors totalement différent : la production se situait dans un pays, la consommation dans un autre. Aujourd'hui, il existe ce qu'on appelle, en anglais, des global value chains - soit des chaînes de valeur mondiales. Votre Smartphone passe par vingt-huit pays différents avant de se retrouver entre vos mains !

Je n'aime pas placer la discussion sur le plan de la différence entre le pays source et le pays de résidence. Si on agit ainsi, les Indiens vont taxer LVMH ou n'importe quelle autre société. Je suis d'accord avec le président Marini : c'est une question de cohérence ! La France est en même temps un pays source et un pays de résidence. On ne peut donc prendre des positions différentes en fonction du fait que l'on parle de Google ou de LVMH !

Que peut-on faire ? Aujourd'hui, 2 000 milliards d'euros se trouvent aux Bermudes, et n'acquittent l'impôt ni dans le pays source, ni dans le pays de résidence ! Ce sont là des faits réels, tirés des données extraites des comptes des sociétés.

Il faut surtout réattribuer les profits aux pays sources et aux pays de résidence afin que l'on puisse les taxer et préciser ensuite, si nécessaire, peut-être dans le cadre d'un autre projet, comment partager l'imposition.

Je ne crois pas que cela fasse avancer la discussion. Elle doit avant tout porter sur les principes, et comporter des règles qui permettent d'appliquer ces derniers.

Si un architecte qui travaille en France fait un plan pour une maison en Italie, où la source du revenu se situe-t-elle, en France ou en Italie ? Il faut se poser la question afin que chacun puisse adhérer aux règles. Dans le cas contraire, 3 000 cas de prix de transfert vont être soumis aux juges en Inde, avec une insécurité juridique totale. L'espoir est que le projet BEPS débouche sur des règles plus dures, qui ne laissent pas aux Bermudes 2 000 milliards d'euros non soumis à l'impôt, et permettent aux administrations et aux contribuables de communiquer davantage.

Pourquoi les Pays-Bas sont-ils attractifs ? Est-ce dû au ruling ? Oui et non... La question des rulings est complexe. Ces derniers peuvent être vus comme un couteau : l'on peut utiliser celui-ci pour partager une belle entrecôte ou pour tuer quelqu'un !

Le ruling  permet une certaine sécurité juridique, dans un domaine où, par définition, les choses sont très compliquées : les prix de transfert ne sont pas une science exacte. On doit soutenir la communication avec l'administration de façon multilatérale.

On n'a pas de problèmes avec les entreprises, américaines ou chinoises, qui s'installent aux Pays-Bas, préférant disposer d'un centre européen où centraliser toute une série d'opérations - et il y en a pas mal. La fiscalité est une des raisons, mais la logistique est également très importante. Il existe là-bas un port très important et un aéroport qui fonctionne très bien. La majorité des personnes y parlent anglais. Cela tient aussi au système juridique et au système de contentieux. C'est cet ensemble qui rend les Pays-Bas un pays attractif. Où est le problème ? 85 % des investissements directs aux Pays-Bas sont dans des sociétés sans employés, sans espace physique ! Quel ruling veut-on avoir ? C'est ce qu'il est important de porter au débat.

Je ne pense pas que le but de la France soit d'attirer des profits en matière de propriété intellectuelle pour les taxer à 16 %, mais plutôt d'intensifier la recherche et le développement ! Faire la différence entre les deux est donc selon moi fondamental !

Quant à l'économie numérique, l'OCDE a sorti un rapport sur le sujet il y a deux semaines. Une consultation publique va avoir lieu le 25 avril à ce propos. Il est plus facile de faire de l'optimisation fiscale dans le numérique, et ce pour deux raisons. En premier lieu, il s'agit de jeunes sociétés, qui ont profité de vingt ans d'expérience en matière de planification fiscale. Par ailleurs, ces sociétés ont souvent été financées pour réaliser du capital-risque. Peut-on en tirer des règles pour l'économie numérique ? Je n'en suis pas sûr.

On se focalise sur Google, sous prétexte qu'il doit payer des impôts. Le chiffre d'affaires de la publicité en ligne représente 1 % à 2 % du chiffre d'affaires du commerce électronique. Peut-on fixer des règles dans un monde où il n'existe pas de différences entre le pays de résidence et pays source ? La vraie question est de savoir où se trouve la source au niveau fiscal !

M. Philippe Marini, président. - Voilà des propos passionnants et fondamentaux. Toutefois, pour nous, élus, qui, quelles que soient nos idéologies, portons des valeurs, ce sont des discours et des problématiques très déstabilisants. Ces valeurs, nous les portons dans le cadre d'un État. Or, nous avons besoin de l'État.

Nous voyons bien - vous l'avez fort bien expliqué les uns et les autres - que si l'on n'y prend garde, ou si l'on n'a pas la capacité d'innovation nécessaire pour faire face à ces problématiques, les États vont tout simplement s'étioler, s'éroder... La capacité à diriger un État et à représenter des électrices et des électeurs peut fort bien, à terme, devenir négligeable, ou minorée par rapport aux bases de nos raisonnements et à toute l'Histoire qui est derrière nous.

Peut-être suis-je en train d'exagérer l'interprétation de vos propos mais, par la concurrence fiscale et par cette inégalité de plus en plus grande des sujets fiscaux, qui nécessitent d'être régulés, nous voyons bien que de très fortes contradictions se manifestent. Ces contradictions nous interpellent les uns et les autres, et il n'est pas possible d'être législateur, représentant du peuple, et de considérer que tout cela est très technique et va se résoudre de soi-même par quelques paroles. Pardonnez-moi de m'être laissé aller...

M. Thierry Madiès. - Il est vrai qu'en raison de la mobilité des bases fiscales, il est difficile pour le législateur de maintenir cette cohésion entre dépenses publiques et fiscalité. Je ne vois pour l'instant pas de solutions à cette question...

S'agissant des aides d'État et de l'article du Financial Times, il s'agit selon moi d'une façon d'entrer dans le droit européen tout à fait intéressante. Vous parliez du Luxembourg et de l'Irlande, mais cela fait quatre ou cinq ans que l'argument de l'aide d'État est soulevé par la Commission européenne à l'encontre de la Suisse, que cela a conduit à supprimer les régimes cantonaux dont j'ai parlé.

On évoque maintenant l'accord de libre-échange qui lie la Suisse et l'Union européenne depuis 1972 ; la Commission a fait valoir que les régimes cantonaux fiscaux dérogatoires pouvaient être assimilés à des aides d'État. Les Suisses le contestent, mais ont cédé. C'est une très bonne façon d'entrer par ce biais dans la modification et la suppression de certains régimes fiscaux dérogatoires, ou de certaines niches fiscales.

M. Philippe Marini, président. - Nous recevons prochainement une délégation de parlementaires suisses ; nous allons nous documenter sur ce que vous nous dites...

M. Thierry Madiès. - J'ai ici un article du journal Le Temps, de Genève, qui remonte à deux jours : « Le peuple des optimisateurs »...

M. Philippe Marini, président. - Voilà qui est à verser au dossier de préparation de la réunion avec nos collègues suisses. Nous sommes tous des optimisateurs !

M. Gianmarco Monsellato. - Comment la coopération renforcée fonctionne-t-elle ? Il faut qu'au moins neuf décident, entre eux, d'appliquer une règle du droit communautaire. Sous la dernière présidence française de l'Union européenne, neuf pays se sont mis d'accord, dont la France, pour avancer sur la question de l'ACCIS. La France a écarté ce projet au dernier moment pour favoriser la TVA sur la restauration. C'est un choix politique... Je suis peut-être trop optimiste, mais je pense que ce n'est pas impossible, même si j'ai bien en tête les difficultés sur la manière dont fonctionne la coopération renforcée.

Quant aux paradis fiscaux, pour un groupe français, il n'y aucune échappatoire. Si cette dernière y détient une filiale ou y fait transiter un flux, elle est taxée en France. Il n'y a donc aucun intérêt à se trouver dans les paradis fiscaux. Cependant, beaucoup de groupes français y ont des filiales ou de succursales...

Prenons les banques. On fait des affaires avec de l'argent - et il y en a dans les paradis fiscaux ! On ne fait pas affaire avec un Chinois sans passer pas par les Îles Vierges britanniques. On peut être seul et vertueux dans un monde de vices, cela ne sert à rien ! De toute façon, les entreprises françaises seront taxées en France sur les résultats réalisés sur les Îles Vierges britanniques. Pas les Chinois...

Parfois aussi, beaucoup de banques sont installées au Luxembourg pour y monter un fonds d'investissement, car cela ne demande qu'une journée. En France, cela nécessite trois mois. Il n'y a donc aucun intérêt fiscal, pour les Français, à avoir une filiale dans un paradis fiscal. Ce n'est pas le cas des Américains...

Je parle là de l'économie légitime. Pour ce qui est de l'économie souterraine, en France, on refuse de la regarder. Il n'est pourtant qu'à considérer l'occupation des biens immobiliers, par rapport aux impôts qui sont payés... Il existe donc bel et bien une économie souterraine, comme dans tout pays - même en Allemagne. Les paradis fiscaux sont certes un vecteur fiscal pour l'économie souterraine qui, elle, ne déclare pas ses bénéfices - mais ce n'est pas de celle-là dont on parle aujourd'hui.

Il ne faut toutefois pas se tromper : si le projet BEPS parvient à faire taxer les masses d'argent qui se trouvent dans les paradis fiscaux, ce sera un one-shot, cet argent finissant par être taxé lorsqu'il parvient à l'actionnaire final, dans le cadre de l'économie légitime. Pour les groupes français, cela ne changera rien.

Le grand public - et même quelque fois le Parlement - verse parfois dans une confusion dangereuse entre optimisation et évasion. L'optimisation consiste, par exemple, à placer son épargne sur l'assurance-vie, moins taxée. C'est un choix intelligent et assumé. Quand un groupe veut installer une centrale de trésorerie en Europe, il choisit la Belgique, celle-ci présentant un avantage très fort, contrairement à la France : il s'agit d'une optimisation.

L'évasion n'étant pas un terme défini juridiquement, je lui préfère celui de fraude. La fraude consiste à retirer un avantage sans respecter la loi. Le défaut de déclaration de revenu est ainsi une fraude caractérisée. Parmi les groupes français, grands ou plus petits, ou les groupes européens légitimes, il n'y a pas de fraude. Si c'est le cas, elle n'est pas connue du management. Les règles comptables sont en effet telles que, si l'on prend un risque trop important, il est repris en comptabilité.

En Europe, on incite beaucoup à recourir à l'optimisation légale. La concurrence fiscale dommageable, c'est celle que pratiquent les autres : quand on la pratique soi-même, elle est toujours saine ! Il est intéressant de regarder comment les Allemands ou les Italiens considèrent nos propres régimes fiscaux de faveur...

Enfin, s'agissant de la stabilité, Français et Italiens estiment que la fiscalité n'est pas un outil économique, mais un outil politique ou moral. On considère l'impôt comme une sanction. On taxe davantage les grands groupes, les hauts salaires, et certains comportements, mais on oublie que la fiscalité est essentiellement un outil économique pour lever de l'argent, afin de financer une action publique qui, elle, répond à des valeurs. La fiscalité - au risque de vous choquer - n'a pas de valeur : elle doit être rentable !

Comment taxer intelligemment l'économie pour corriger ensuite les inégalités ? Il faut faire des choix ! Aujourd'hui, une fiscalité, au motif qu'elle est morale, n'est pas rentable. Elle ne donne donc pas les moyens de permettre une action publique.

La TVA applique un taux de 5 % aux produits alimentaires. On trouve cela normal : c'est stupide ! Ce taux réduit s'applique à tout le monde, y compris à ceux qui disposent de moyens élevés. Les Danois, qui ne sont pas des chantres du libéralisme, payent tous 22 %, y compris sur les produits alimentaires. C'est l'aide publique aux ménages défavorisés qui compense le coût fiscal. C'est un système plus intelligent.

Quant à l'économie numérique - ou plutôt l'économie moderne - la réponse figure dans la jurisprudence administrative : dès lors qu'il existe un cycle complet d'activité qui génère la vente de manière significative, on est taxable en France.

Aujourd'hui, le problème ne vient pas tant du fait que la loi est obsolète en Europe, mais que le contrôle fiscal est appliqué de façon beaucoup trop juridique, pas assez économique, et ne prend pas la peine de réfléchir aux enjeux économiques. Plus de 50 % des redressements fiscaux ne sont jamais recouvrés, grâce à un recours contentieux. Je m'en félicite en tant qu'avocat !

J'ai souvent demandé à Bercy - en pure perte - combien coûte à l'économie française les procédures amiables et les arbitrages. Si vous pouviez faire usage de votre autorité pour obtenir ce renseignement, ce serait intéressant. En cas de double imposition, soit on abandonne celle-ci, ce qui n'est normalement pas possible en Europe, soit l'un des deux pays renonce au redressement, ou accorde un crédit d'impôt. La France est-elle perdante ou gagnante ? Je n'en sais rien, mais ce serait une donnée intéressante à connaître. Si nous sommes perdants, il y a des gains budgétaires faciles à réaliser en affectant un peu plus de fonctionnaires à une force de frappe plus importante face aux autres pays lorsqu'on négocie...

M. Philippe Marini, président. - Merci de nous indiquer cette piste. S'il existe une possibilité, nous en ferons usage, ce qui est un des principes du contrôle fiscal ! Il y aurait tant et tant de choses à dire. Cette audition a été, grâce à vous tous, particulièrement passionnante. Chacun s'est exprimé avec conviction et avec sa personnalité. Merci de vous être livrés à cet exercice. Au-delà des idées générales que nous avons brassées, je crois que l'on a bien identifié quelques sujets concrets, sur lesquels nous allons pouvoir travailler.

La réunion est levée à 12 heures.

Jeudi 10 avril 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président et de M. Richard Yung, secrétaire de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 16 h 15

Audition de M. Algirdas Semeta, commissaire chargé de la fiscalité et de l'union douanière, des statistiques, de l'audit et de la lutte antifraude

La commission procède à l'audition de M. Algirdas Semeta, commissaire chargé de la fiscalité et de l'union douanière, des statistiques, de l'audit et de la lutte antifraude, conjointement avec la commission des affaires européennes.

M. Philippe Marini, président. - La commission des finances et la commission des affaires européennes poursuivent leur cycle d'auditions des membres de la Commission européenne sortante ; il s'agit d'un bon moment pour dresser le bilan des actions conduites, comme cela a été le cas avec Joaquin Almunia sur la politique de la concurrence et le sera en juin 2014 avec Michel Barnier sur le marché intérieur et les services financiers. Aujourd'hui, nous sommes au coeur des préoccupations les plus sensibles et les plus concrètes de nos commissions respectives, puisque nous avons le plaisir de recevoir Algirdas Semeta, commissaire chargé de la fiscalité et de l'union douanière, des statistiques, de l'audit et de la lutte antifraude. Algirdas Semeta fut tout au long de son mandat un commissaire extrêmement attentif aux travaux des Assemblées parlementaires : comme nous l'avions constaté lorsqu'il nous avait reçus à Bruxelles lors de notre séminaire de travail en 2011, la Commission européenne lit attentivement les rapports de notre commission des finances.

Vous pouvez vous prévaloir de l'un des très rares succès européens du moment, le bouclage de la négociation sur la directive Épargne, après six ans de discussion et en dépit du handicap structurel que représente la règle de l'unanimité. Vous avez aussi fait évoluer Eurostat, devenu, si je puis dire grâce à la crise, un véritable outil de connaissance mutuelle des comptes publics des différents États, et une autorité susceptible d'exercer sa vigilance et d'exprimer une « jurisprudence » en la matière, conformément aux voeux que notre commission avait émis.

Vous pourrez vous exprimer sur de nombreux sujets. La commission des finances a notamment tenu hier, le 9 avril 2014, une audition sur la concurrence fiscale. Notre attention a également été appelée sur la pratique des rulings par certains pays européens, consistant à donner une appréciation a priori sur des situations fiscales individuelles. Comment ces pratiques se combinent-elles avec les règles relatives aux aides d'État ? Des procédures sont-elles en cours, notamment avec des États ou territoires tels que l'Irlande, le Luxembourg, la Belgique, les Pays-Bas ou encore Gibraltar ? Ce sujet est également important dans le cadre de nos relations avec la Suisse.

M. Richard Yung, secrétaire de la commission des affaires européennes. - Je me réjouis que nos deux commissions puissent rencontrer des commissaires européens et vous prie d'excuser l'absence du président de la commission des affaires européennes Simon Sutour, qui a été dans l'obligation de rejoindre son département. J'évoquerai quelques sujets complémentaires : l'avancée du projet de taxe sur les transactions financières, en coopération renforcée ; l'échange automatique d'informations en matière fiscale, avec des pays tiers mais aussi entre les États membres de l'Union eux-mêmes ; la taxation de l'énergie, dossier suivi par notre collègue Bernadette Bourzai et pour lequel vous avez proposé de réformer la directive de 2003. Que devient le projet d'une assiette consolidée pour l'impôt sur les sociétés, où l'on ne constate pas de progrès ? Enfin, qu'adviendra-t-il de l'octroi de mer, dont le statut devrait être brièvement prolongé après son échéance prévue le 1er juillet 2014 ?

M. Algirdas Semeta, commissaire européen chargé de la fiscalité et de l'union douanière, des statistiques, de l'audit et de la lutte antifraude. - Je remercie le Sénat français de m'avoir invité à ce moment si important pour la politique européenne, quelques semaines avant les élections pour le Parlement européen. La fiscalité est depuis ces dernières années au coeur de l'agenda politique européen, ce qui a permis de relancer les progrès et le consensus - chose que l'on n'aurait pu imaginer il y a encore quelques années. Je ne prétends pas que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes ; la règle de l'unanimité ralentit les progrès. Mais chacun sait qu'une approche isolationniste serait une menace pour notre souveraineté fiscale. Nous partageons les mêmes objectifs - une croissance économique plus forte - et nous devons donc partager la même approche. Il faut donc une plus grande coordination fiscale, et même une plus grande harmonisation fiscale dans certains domaines.

Quels ont été les progrès réalisés ? Quels obstacles restent à surmonter ? L'amélioration de notre compétitivité appelle la construction d'un environnement plus favorable aux affaires en Europe : personne ne doute que les investisseurs ont besoin de plus de stabilité et de sécurité juridique, de moins d'obstacles administratifs et de coûts de mise en conformité. L'amélioration de l'environnement fiscal a donc été l'une de mes priorités absolues. Dans certains secteurs, comme la TVA, l'harmonisation fiscale est la meilleure façon d'y parvenir, car elle évite les distorsions entre les entreprises et entre les États membres. Depuis 2010, nous avons fait beaucoup pour créer un système de TVA plus simple, plus robuste et plus efficace. Notre nouveau système électronique de facturation de la TVA peut permettre aux entreprises d'économiser 18 milliards d'euros par an ; la déclaration standard de TVA que je propose éliminera un obstacle majeur au commerce transfrontalier ; à partir de 2015, les services électroniques, de diffusion et de télécommunications bénéficieront d'un « mini-guichet » unique ; d'ici la fin de son mandat, la Commission adoptera un livre blanc sur la mise en place, à terme, d'un régime de TVA définitif et harmonisé. La situation actuelle est source de complications administratives pour les entreprises, tandis que la prolifération d'exemptions et de taux réduits différents d'un État membre à l'autre compromet les recettes fiscales dans leur ensemble. La disparité et la complexité des règles de TVA représentent un véritable cauchemar pour les entreprises. Les États devraient trouver d'autres moyens que la réduction des taux de TVA - dont l'efficacité est douteuse - pour poursuivre leurs importants objectifs sociaux.

La proposition d'assiette commune consolidée d'impôt sur les sociétés (ACCIS) peut également être un instrument clé pour la compétitivité. Elle réduirait les coûts des PME et leur permettrait de voir au-delà de leur marché domestique. Les efforts conjoints de la France et de l'Allemagne sont à cet égard exemplaires, et pourraient préfigurer un accord en vue d'une directive européenne.

La taxe sur les transactions financières (TTF) pourrait elle aussi contribuer à un environnement plus stable ; elle pourrait remédier à l'éclatement des règles nationales et répondre aux attentes des citoyens en faveur d'une plus taxation plus juste.

Bien sûr, l'ACCIS, la TTF mais aussi la proposition de directive sur la taxation des émissions de CO2 au sein de l'Union européenne n'ont pas encore fait l'objet d'un accord, et je ne suis pas optimiste au point de croire que ce sera le cas d'ici la fin de mon mandat. Mais je compte sur l'implication des États membres pour réaliser des progrès, et particulièrement sur la France, qui a toujours joué un rôle persuasif et décisif dans le domaine de la fiscalité.

La règle de l'unanimité en matière de fiscalité fait que les décisions sont prises au rythme de celui qui avance le plus lentement. Il faut se demander si cela est tenable à l'avenir, dans un contexte d'intégration économique de plus en plus poussée. Nous avons vu avec la coopération renforcée sur la taxe sur les transactions financières qu'il existe des moyens, pour les États membres les plus ambitieux, de contourner cet obstacle et de réaliser des progrès. Il me semble qu'il est important de mettre en cohérence la politique fiscale et l'Union monétaire : les progrès de l'une doivent accompagner les approfondissements de l'autre, afin d'éviter une intégration « à la carte ».

La lutte contre les barrières fiscales afin de faciliter le commerce constitue une part essentielle de la politique fiscale de l'Union européenne. Mais nous ne perdons pas de vue la fonction plus traditionnelle de l'impôt : produire des recettes. En cette période de budgets contraints, les États membres doivent compter sur la solidarité de leurs partenaires, au sein de l'Union européenne comme au niveau international, pour collecter l'impôt à son juste niveau.

Les règles de coopération administrative ont été considérablement modernisées au cours des dernières années afin d'assurer une taxation juste et efficace. Pourtant, des milliards d'euros sont perdus chaque année du fait de l'évasion fiscale, mais aussi du fait de la concurrence fiscale qui génère des tensions entre les États membres. L'Union européenne est à l'origine des progrès très importants qui ont eu lieu dans ce domaine, et je remercie la France pour le soutien constant qu'elle a apporté à nos efforts. Notre ambitieux plan d'action contre la fraude et l'évasion fiscales prouve que l'Union européenne peut continuer à donner le ton au niveau mondial en matière de bonne gouvernance fiscale. Cela nous a permis de pousser les avancées internationales en la matière, et nous assistons maintenant, grâce au travail de l'OCDE, à un véritable bouleversement de l'environnement fiscal mondial. En février 2014, les ministres des finances du G20 ont approuvé un nouveau standard d'échange automatique d'informations qui devrait mener à une transparence sans précédent au niveau mondial. Au niveau européen, après des années de négociations et grâce à nos amis luxembourgeois et autrichiens, la directive épargne révisée a finalement été adoptée. Je remercie la France pour l'impulsion qu'elle a donnée sur ces dossiers.

En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, nous avons préparé le terrain pour le projet de l'OCDE « Base Erosion and Profit Shifting » (BEPS), qui vise à établir un lien plus fort entre le lieu de taxation et le lieu de production.

Il reste des choses à faire, et j'espère que nous pourrons parvenir à un accord sur les points suivants dans les prochains mois : premièrement, la révision de la directive sur la coopération administrative qui vise à généraliser l'échange automatique d'informations à tous les types de revenus, en cohérence avec le standard global de l'OCDE ; deuxièmement, la révision de la directive mère-fille, qui vise à combler les failles permettant la « double non-imposition » des bénéfices ; troisièmement, la taxation de l'économie numérique afin de garantir aux Etats des recettes justes et pérennes. La France a déjà conduit d'importantes analyses sur ce sujet, et déjà proposé des réponses. J'ai donc rassemblé un groupe d'experts de haut niveau, qui présentera cet été un rapport servant de base aux initiatives futures de la Commission européenne pour que les sociétés numériques prospèrent en Europe tout en payant leur juste part de l'impôt.

Enfin, la Commission européenne continuera à utiliser tous les instruments à sa disposition - règles relatives aux aides d'État et codes de conduite - afin que les États se comportent loyalement les uns avec les autres. Alors que l'Union essaie de relancer sa croissance et sa compétitivité dans un effort collectif, il n'est pas acceptable qu'un État membre porte atteinte à la capacité d'un autre État membre à collecter l'impôt par des pratiques fiscales agressives. Le caractère équitable de la concurrence fiscale est l'un des sujets centraux des prochaines années. La concurrence entre l'Union et le reste du monde doit se fonder sur nos mérites et non sur des régimes fiscaux déloyaux.

L'accord ACCIS sera un pas important dans la lutte contre l'érosion des bases fiscales au niveau de l'Union européenne. Dans le plan d'action que j'ai présenté en 2012, il était rappelé que les États membres devaient davantage utiliser les outils à leur disposition au sein de l'Union pour combattre la concurrence fiscale. Il nous faut également des outils communs avec nos partenaires internationaux pour que les entreprises des pays tiers ne puissent utiliser les failles de notre système fiscal. La Commission européenne poursuit ainsi ses négociations avec la Suisse, le Lichtenstein, Monaco, Andorre et Saint-Marin sur l'échange automatique d'informations. J'espère que la négociation aboutira avant la fin de cette année. Notre dialogue progresse également sur la question de l'impôt sur les sociétés avec la Suisse, qui s'est engagée à supprimer certains régimes nocifs à la fois au niveau fédéral et au niveau cantonal.

Tout le travail que nous accomplissons à l'échelle de l'Union européenne doit être soutenu par des mesures complémentaires au niveau national, qui demeurent indispensables. La fiscalité constitue ainsi un élément crucial du semestre européen, qui ouvre la voie à des progrès plus rapides que ceux que permet la procédure habituelle. Des réformes positives ont d'ores et déjà été lancées dans plusieurs États membres. La France lance actuellement un important programme de réformes en faveur de la croissance et de la compétitivité qui vont dans la bonne direction, et dont nous nous réjouissons de voir bientôt les détails précisés dans le programme national de réforme (PNR). Bien sûr, la réforme fiscale ne se fera pas en un jour ; mais le semestre européen est un instrument précieux et innovant à cet égard.

À l'avenir, il faudra poursuivre et renforcer la coopération entre les États membres. L'examen réciproque, l'assistance mutuelle et l'échange des meilleures pratiques amélioreront la qualité et la stabilité des systèmes fiscaux, pour le plus grand bénéfice de la croissance, de l'emploi et de l'investissement dans la perspective de la stratégie « Europe 2020 ». Le chemin sera long, mais nous avons fait les premiers pas. Avançons maintenant vers l'avenir.

M. François Marc, rapporteur général. - La règle de l'unanimité suscite des inquiétudes sur le cheminement très long qu'elle implique pour les prises de décision : les recommandations du Conseil aux États membres dans le cadre du semestre européen pourraient-elles être un moyen de la contourner, et de promouvoir ainsi une harmonisation plus souple ?

Sous la pression de certains pays, d'importants progrès sur la directive épargne ont été réalisés ces dernières années ; après l'accord du 24 mars 2014 sur la révision de la directive, quelles seront les étapes jusqu'à l'entrée en vigueur ? Est-il réaliste d'espérer un accord sur la directive sur la coopération administrative d'ici fin 2014, comme annoncé récemment ? Au total, quand l'échange automatique d'informations entrera-t-il en vigueur dans l'Union européenne ? Ne peut-on pas craindre que la norme américaine FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) et la norme internationale de l'OCDE soient appliquées avant la norme européenne, ce qui nous placerait dans une situation de suivisme tout à fait regrettable ? Au fond, la voie bilatérale classique en matière d'échange automatique n'est-elle pas finalement la meilleure ?

L'ACCIS est en négociation depuis près de quinze ans : le projet d'assiette commune d'impôt sur les sociétés est-il définitivement abandonné ? A-t-il encore un sens, compte tenu du lancement du projet BEPS par l'OCDE ?

Enfin, parviendrons-nous à mettre en place une taxe sur les transactions financières ambitieuse couvrant le maximum de produits ? Est-il raisonnable de vouloir taxer les obligations souveraines ? La coopération renforcée à onze États membres dans ce domaine ne risque-t-elle pas de provoquer un déplacement massif de capitaux vers la place de Londres ?

M. Algirdas Semeta. - La règle de l'unanimité est très préoccupante ; je souhaite à titre personnel qu'elle soit sur la table lors de la prochaine révision du traité, puisqu'il est nécessaire d'en passer par là. Vous avez raison, les recommandations du Conseil dans le cadre du semestre européen sont un excellent outil pour assurer une meilleure convergence fiscale ; presque chaque État membre a ainsi reçu des recommandations spécifiques sur la base de nos propositions. Il s'agit de soft law, mais il est essentiel que les États membres l'appliquent, et la Commission y sera très attentive.

En ce qui concerne la directive épargne, les États membres sont parvenus à un accord. Nous devons maintenant utiliser la directive sur la coopération administrative pour aligner notre système d'échange automatique d'informations sur le standard global qu'est en train d'élaborer l'OCDE. Nous travaillons pour l'instant en parallèle, et comptons adopter la directive révisée immédiatement après le standard de l'OCDE, dont les détails devraient être connus en septembre 2014. La mise en oeuvre se fera par une transposition relevant de la responsabilité des États membres, qui estiment que l'échange automatique d'informations sera complètement opérationnel en 2017. La France fait partie des pays les plus avancés, mais tous les États sont impliqués et il ne devrait pas y avoir de problèmes. Nous devons veiller à ce que les États-Unis accordent aux États membres de l'Union européenne une réciprocité absolue et le même niveau de détail des informations échangées. Au total, nous devrions continuer à être meneurs sur le sujet.

Vous avez mentionné les quinze années de négociation de l'ACCIS ; mais la proposition a été formellement déposée en 2011, il y a seulement trois ans. J'aimerais voir des progrès rapides sur le sujet, mais les États membres estiment qu'il leur faut du temps eu égard à la complexité du sujet. Un point positif : le Président de la République française et le Président du Conseil italien estiment tous les deux qu'il s'agit d'une question prioritaire pour l'Union. Nous pouvons espérer aller jusqu'au Conseil ECOFIN, mais la suite se fera probablement sur la base d'une coopération renforcée, car il est difficile d'imaginer que le Royaume-Uni puisse s'associer à cette initiative.

Nous soutenons les progrès de l'OCDE sur le projet BEPS. On ne peut imaginer que le projet ACCIS puisse en lui-même servir de base au projet BEPS, mais nous travaillons toutefois sur une meilleure prise en compte des actifs immatériels, sur les dispositifs anti-abus, sur la question de l'établissement stable, sur les pratiques fiscales nuisibles. Le calendrier est serré, mais l'OCDE s'est engagée à livrer des documents en septembre 2014, puis le reste en 2015.

Comme je l'ai dit ce matin au Medef, il ne faut pas craindre que la taxe sur les transactions financières provoque un transfert d'activité hors de la zone : en fait, les grands centres financiers dans le monde pratiquent déjà une forme de taxe sur les transactions financières, comme en Grande-Bretagne (le stamp duty), en Suisse, à Hong-Kong, à Singapour ou à Taïwan. Nous envisageons bien sûr la création de zones tampons pour garantir que les transactions ne soient pas déplacées vers des pays qui n'auraient pas ce type d'impôts. Je me félicite des échanges réguliers entre les ministres de l'ECOFIN qui représentent les onze États membres engagés sur ce sujet ; cela laisse augurer un accord dans un futur proche sur une telle taxe, qui a le soutien des deux tiers des citoyens européens. Or c'est le rôle des dirigeants politiques d'être à l'écoute des citoyens.

M. Albéric de Montgolfier. - L'année dernière, la Commission a évalué à 32 milliards d'euros les pertes de TVA pour la France, dues notamment à la fraude ; en réponse à l'une de mes questions, le ministre du budget a rabaissé ce chiffre à environ 10 milliards d'euros. Comment la Commission est-elle parvenue à ce chiffre, et quelles en sont les principales explications ?

Vous nous aviez dit il y a trois ans à Bruxelles qu'une procédure d'enquête avait été lancée par la Commission au sujet d'un régime de défiscalisation français dans l'immobilier - le régime Périssol, me semble-t-il. La Commission se demandait si le fait de réserver ces régimes aux Français était contraire au principe de mouvement des capitaux. Où en est cette procédure ? Qu'en est-il des nouveaux régimes de défiscalisation immobilière ?

M. Philippe Dallier. - Ma question concerne la TVA sur le commerce en ligne. Nous nous sommes rendus avec Albéric de Montgolfier à l'aéroport de Roissy Charles-de-Gaulle afin de regarder de près comment les paquets arrivant de pays extra-communautaires étaient contrôlés, et notamment si la valeur déclarée était correcte. Dans l'immense majorité des cas, la valeur déclarée est fausse, ce qui constitue une première forme de fraude. Par ailleurs, nous avons cherché à savoir quelles garanties pouvait avoir l'État sur le reversement de la TVA collectée par des sites de vente en ligne hors de France, qui lui échappe souvent. Serait-il possible d'envisager que la TVA soit prélevée directement, au moment où l'achat en ligne est conclu, plutôt que reversée a posteriori avec les risques qui ont été mentionnés ?

M. Richard Yung, secrétaire de la commission des affaires européennes. - Je ne crois pas que la fiscalité fasse partie des négociations commerciales actuelles entre les États-Unis et l'Union européenne. L'un des experts présent à la table ronde d'hier sur la concurrence fiscale a souligné un point frappant : les États-Unis encouragent leurs grandes entreprises comme Yahoo ou Google à s'installer fiscalement en Irlande ou encore aux Pays-Bas, où les taux sont très faibles, et à réinvestir ensuite leurs profits plutôt que de les rapatrier ; ils leur appliquent alors une franchise fiscale qui constitue une forme de dumping fiscal. La Commission ne devrait-elle pas se saisir de cette question ?

M. Philippe Marini, président. - La presse a annoncé que la Commission européenne lançait des enquêtes pour de possibles infractions aux règle sur les aides d'État, à propos de régimes fiscaux faussant la concurrence, de rulings ou de lettres de confort adressées par des administrations fiscales à des entreprises. Cinq territoires sont concernés : l'Irlande, le Luxembourg, la Belgique, les Pays-Bas et Gibraltar. Pourriez-vous nous en dire plus sur les procédures en cours ?

Ma deuxième question porte sur la TVA, dont nous n'oublions pas qu'il est l'un des impôts les plus productifs. La TVA sur les services électroniques devrait entrer dans une phase de transition à partir du 1er janvier 2015, date à laquelle elle sera recouvrée au taux de l'État de résidence du consommateur final, mais dont les recettes, perçues au moyen du « guichet unique », seront partagées avec l'État membre du siège du prestataire jusqu'au 1er janvier 2019. Que répondez-vous aux inquiétudes - qui ne semblent pas totalement théoriques - sur le respect du délai imparti, notamment par le Luxembourg, pour qui les recettes représentent 700 millions d'euros par an ? La date du 1er janvier 2015 sera-t-elle tenue, et selon quelles modalités ?

Enfin, le groupe de réflexion ad hoc sur la fiscalité du numérique a-t-il été créé pour noyer le poisson ou doit-on y voir une intention réelle de s'attaquer à ce problème ?

M. Algirdas Semeta. - En ce qui concerne la TVA, les écarts ou pertes sont estimés à 193 milliards d'euros à l'échelle de l'Union européenne. Ces pertes ne résultent sans doute pas toutes de fraudes, il peut également s'agir de faillites ou d'autres facteurs. Mais la fraude en est une cause majeure. Un effort est donc nécessaire, et même si des avancées sont possibles au niveau de l'Union européenne, c'est aux États membres de réaliser l'essentiel de cet effort. Certains États membres ont pris en ce sens des mesures efficaces : le Portugal, par exemple, a complétement réformé et informatisé son système de collecte de TVA, de manière à rendre immédiatement disponibles les données de chaque opérateur. Il est ainsi possible d'en faire un audit automatique. Il y a donc au moins un bon élève parmi les États européens, dont l'exemple pourrait être utile aux autres. Une évolution est également possible au niveau de l'Union, notamment par l'extension du mécanisme de réaction rapide et du système d'auto-liquidation, efficace contre le phénomène proprement européen qu'est la fraude « carrousel ».

J'en viens à votre question spécifique touchant le commerce électronique et la TVA. Comme je l'ai dit, nous travaillons à élaborer un régime de TVA définitif, qui porte notamment sur la manière dont la TVA devra être payée. Nous allons par ailleurs publier un livre blanc sur le sujet. Il se produit parfois des ruptures de la chaîne de paiement. On y remédiera, je le répète, par l'instauration d'un régime de TVA définitif. L'enjeu porte sur 900 milliards d'euros de recettes fiscales pour les États membres : nous n'avons tout simplement pas le droit à l'erreur dans nos propositions.

Le « mini-guichet » unique entrera bien en vigueur, comme prévu, en janvier 2015. Il ne me semble pas qu'une période de transition ait été prévue. Le Luxembourg se prépare activement à cette évolution afin de ne pas perdre de recettes.

Pour ce qui est des rulings, nous nous efforçons d'utiliser tous les instruments de lutte contre l'évasion et l'optimisation fiscales à notre disposition afin de garantir le respect des règles de concurrence. Je travaille en bonne intelligence avec mon collègue Joaquin Almunia. Il a demandé les informations concernant les règles fiscales en vigueur dans chacun des pays et territoires que vous avez cités ; n'ayant pas reçu suffisamment d'informations du Luxembourg, il a posé ces questions une nouvelle fois. Nous en sommes encore à l'étape préliminaire de la procédure d'infraction ; nous recueillons toutes les informations possibles en la matière. Nos experts vont évaluer les règlementations fiscales spécifiques à chaque pays, et des décisions seront prises sur la base de ces évaluations. Nous analysons également le problème des « patent boxes », ces régimes fiscaux favorables pour les droits de propriété intellectuelle, au regard des règles sur les aides d'État. Comme vous le voyez, la commission a commencé à passer en revue toutes les questions fiscales, en s'appuyant sur tous les instruments à sa disposition.

Sur le problème de l'économie numérique, oui, nous sommes très sérieux ; nous disposons pour cela d'un groupe d'experts de haut niveau, où la France est représentée par Pierre Collin. J'en attends des recommandations très constructives, sur la base desquelles nous ferons des propositions.

Cela m'amène à la question de M. Yung. En effet, aux États-Unis, les bénéfices non rapatriés ne sont pas soumis à l'impôt. Nous ne pouvons pas changer les lois américaines, pas plus que les Américains ne peuvent changer les nôtres ; mais il s'agit bien d'une sorte de subvention indirecte pour les entreprises à chercher des investissements hors des États-Unis pour éviter d'être imposées aux États-Unis. Un autre problème majeur tient à la difficulté de contrôler les accords sur l'imposition entre les pays membres de l'Union et des pays tiers ; certains de ces accords permettent aux dividendes d'échapper à l'impôt. Le règlement de ce type de problèmes fait partie du travail de l'Union européenne et de celui de l'OCDE.

Vous avez abordé la question de l'allégement d'impôt français en faveur de l'investissement immobilier. Il s'agit en fait des investissements immobiliers de résidents français dont le traitement fiscal serait différent de celui appliqué aux non-résidents français, ou d'investissements faits par des Français hors de France. Le traitement fiscal est donc différent selon que l'on est en France ou ailleurs. Selon la Commission européenne, il s'agit là d'une violation des règles du traité concernant la libre circulation des capitaux. C'est pourquoi nous avons décidé de lancer une procédure d'infraction à ce sujet, qui en est actuellement au stade de la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

Vous avez également soulevé le problème de l'octroi de mer. Le régime actuel est en vigueur jusqu'au 1er juillet 2014, et la Commission a proposé de le prolonger temporairement jusqu'au 1er janvier 2015. Le Conseil a été saisi de cette proposition et doit prendre une décision. De nombreux produits sont couverts par ce régime, qui comprend de nombreux taux ; il convient de distinguer entre les produits pour lesquels ce régime est justifié, et ceux pour lesquels il ne l'est pas. Nous devons donc collecter un grand nombre d'informations afin de décider s'il est opportun de proroger cette dérogation à titre transitoire ou non.

M. Jean-Claude Frécon. - Vous avez parlé d'un livre blanc concernant le régime de TVA définitif. Pouvez-vous nous préciser la date de sa publication ?

M. Algirdas Semeta. - Nous sommes dans une phase transitoire qui dure depuis plus de vingt ans. Notre intention est de publier ce livre blanc avant l'été, et au plus tard en septembre ou octobre 2014.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette audition très intéressante, sur des sujets structurels que nous continuerons à suivre. Je me félicite de la coopération fructueuse entre la France et la Commission.

M. Algirdas Semeta. - Nous nous réjouissons par avance de futures coopérations entre la Commission européenne et le Sénat. La discussion avec les parlementaires nationaux, issus de la chambre haute comme de la chambre basse, est très importante, et toujours d'un grand intérêt pour comprendre les véritables préoccupations des États membres.

La réunion est levée à 17 h 30.