Mardi 19 novembre 2013
- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -Politique méditerranéenne de l'Union européenne - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de Mme Josette Durrieu et le texte proposé par la commission sur la proposition de résolution européenne n° 101 (2013-2014) au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, présentée par M. Simon Sutour, Mmes Bernadette Bourzai, Catherine Morin-Desailly et M. Jean-François Humbert, sur la politique méditerranéenne de l'Union européenne.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous avons enregistré huit amendements, tous déposés par la rapporteure. Je vais lui donner la parole pour l'exposé général, puis nous examinerons les amendements alinéas par alinéas.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Cette proposition de résolution européenne a été déposée en conclusion d'un rapport d'information de la commission des affaires européennes « La politique méditerranéenne de l'Union européenne après le printemps arabe : le cas du Maroc et de la Tunisie ».
Notre commission, de son côté, a adopté le mercredi 30 octobre un rapport d'information d'un groupe de travail que Christian Cambon et moi coprésidions « S'engager pour le développement du Maghreb : un défi et une obligation » dans lequel nous avons effectué une évaluation des politiques et des partenariats mis en oeuvre par la France et par l'Union européenne.
Ces relations se sont développées dans un cadre bilatéral (politique nationale, et politique européenne de voisinage) et multilatéral tantôt large (partenariat euro-méditerranéen, Union pour la Méditerranée) ou tantôt plus restreint (Dialogue 5+5 en Méditerranée occidentale).
Dans ce rapport nous appelons au renforcement des politiques bilatérales et notamment de la politique européenne de voisinage. Nous mettons surtout en évidence l'émergence en Méditerranée occidentale d'un espace pertinent et de proximité pour le développement de projets, celui du « Dialogue 5+5 », qui regroupe 5 pays de la rive nord (Espagne, France, Italie, Portugal et Malte) et 5 pays de la rive sud (Algérie, Libye, Maroc, Mauritanie, Tunisie).
Il ne me semble pas qu'il y ait de désaccords profonds entre notre analyse et celle de la commission des affaires européennes. Je vous propose néanmoins 8 amendements :
- d'abord pour préciser et renforcer la résolution s'agissant des moyens consacrés aux pays de la rive sud de la Méditerranée par la politique européenne de voisinage ;
- ensuite, pour conforter la place du « Dialogue 5+5 » dans le dispositif de partenariat avec les pays du Maghreb, dans son périmètre actuel ;
- enfin, pour compléter les orientations données à l'Union européenne dans ses relations avec chacun des pays du Maghreb.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.
M. Jean-Claude Requier. - Il serait souhaitable de mettre l'expression « printemps arabe » au pluriel et entre guillemets.
Cet amendement est adopté. Le texte est adopté la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure.- Le projet adopté par les instances de l'Union européenne pour la période 2014-2020 propose un maintien en euros constants des crédits affectés à la politique de voisinage, ce qui constitue la base minimale pour permettre une intervention efficace. Pour mémoire, la commission européenne proposait de porter ce montant de 15,4 milliards à 18 milliards d'euros.
Il importe surtout de prévoir le maintien effectif de la clef de répartition aujourd'hui informelle entre le partenariat oriental (1/3) et le partenariat méditerranéen (2/3). On rappellera qu'au cours de la période 2007-2011, la part des crédits engagés à destination des pays du voisinage sud a reculé, passant de 66,9% à 61,6%, et que cette tendance structurelle s'est paradoxalement aggravée en fin d'exercice. Rapportés à la population des Etats destinataires, les fonds accordés au partenariat est (6 €/habitant) sont supérieurs à ceux accordés au partenariat sud (4 €).
M. Daniel Reiner. - Quels sont les pays bénéficiaires du partenariat oriental ? Le montant des fonds par tête d'habitant n'est-il pas la conséquence de l'écart de population entre les deux régions ?
M. Michel Boutant. - Qu'en est-il de la Russie ?
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Il s'agit des trois pays du Caucase, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie mais aussi de la Moldavie, de l'Ukraine et de la Biélorussie. Les pays des Balkans et la Turquie qui sont dans un processus d'adhésion n'en bénéficient pas. La Russie et les pays d'Asie centrale ne sont pas bénéficiaires de ce partenariat. Un grand nombre d'entre eux sont membres du Conseil de l'Europe.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - L'Europe a tendance à privilégier les pays de l'Est et à manifester moins d'intérêt pour les pays de la rive sud de la Méditerranée. Il est utile que nous demandions que la répartition informelle 1/3-2/3 soit effective dans l'exécution de la politique de voisinage au minimum. En fait, il faudrait renforcer l'aide apportée.
M. Yves Pozzo di Borgo. - L'écart de richesse entre l'Europe et les pays de la rive sud de la Méditerranée est l'un des plus importants au monde avec l'écart observé entre les Etats-Unis et le Mexique. Il est nécessaire d'accompagner le développement économique de ces pays par des aides de l'Union européenne. Je soutiens votre amendement.
M. Christian Cambon. - Cet amendement n'est pas anodin. Il est important de préciser que les fonds doivent être maintenus en euros constants et que l'Union européenne tienne ses engagements. Il faut être vigilant en matière d'aide au développement, car les effets d'annonces se multiplient et c'est dans l'exécution effective que l'on peut mesurer l'importance réelle de l'effort consenti.
M. Jean-Claude Requier. - En cohérence avec le texte adopté pour l'alinéa 10, il faudra également modifier le début de l'alinéa et rédiger ainsi « estime que les «printemps arabes» et leurs conséquences ».
L'amendement n°1 modifié est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Le Dialogue 5+5 a été relancé entre les pays de la Méditerranée occidentale à l'issue du sommet de Malte en octobre 2012. Il constitue un cadre pertinent et de proximité pour aborder entre pays de la rive sud (Mauritanie, Maroc, Algérie, Tunisie, Libye) et pays de la rive nord (Portugal, Espagne, France, Italie et Malte) de la Méditerranée occidentale un ensemble de questions politiques touchant aux domaines les plus larges du développement économique aux questions de défense. Ces pays partagent en effet des préoccupations communes. Il s'agit d'une instance de dialogue, ce n'est pas une institution lourde.
Nous sommes plus réservés sur l'élargissement à la Grèce et à l'Égypte qui fait perdre de la cohérence. De mon point de vue les situations économique de la Grèce, mais également politique et sécuritaire de l'Égypte compliquent dans le court terme leur capacité à être des éléments moteurs au sein d'une instance jusque-là limitée à la Méditerranée occidentale. Je souhaite sous-amender mon amendement afin de ne pas préjuger des pays susceptibles de rejoindre à terme le Dialogue 5+5.
Ma préférence est de conforter celui-ci dans son périmètre actuel, avant de l'étendre à d'autres Etats, ce qui au demeurant relève des Etats souverains qui sont membres de cette instance.
J'ajoute que le Maghreb constitue un élément important dans la relation entre l'Europe et l'Afrique subsaharienne, perspective que nous avons développée dans le rapport du groupe de travail qui a été présenté à la commission le 30 octobre.
M. Daniel Reiner. - Pourquoi pas la Croatie ?
M. Jeanny Lorgeoux. - Il faut en rester au périmètre actuel du 5+5 qui constitue une réalité géopolitique. Évoquer un élargissement affaiblit la portée de l'argumentation.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Le Dialogue 5+5 ne marche pas si mal. C'est une zone avec laquelle nous avons des relations anciennes. Élargir à l'Égypte, c'est réintroduire des problématiques complexes liés au Moyen-Orient, ce qui a été l'une des causes du mauvais fonctionnement de l'Union pour la Méditerranée. Le 5+5 est déjà difficile à faire fonctionner, notamment en raison de l'affaiblissement de l'État en Libye.
M. Christian Cambon. - Il ne me paraît pas opportun de citer la Grèce et l'Egypte.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Un élargissement n'est guère pertinent. Il y a une cohérence évidente en Méditerranée occidentale. Si on élargit de proche en proche cela reviendra à reprendre le périmètre de l'Union pour la Méditerranée.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Faut-il fermer complètement la porte à un élargissement ?
M. Jean-Louis Carrère, président. - Je pense que nous pourrions simplement affirmer que le Dialogue 5+5 doit être conforté.
L'amendement n°2 modifié est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christian Cambon. - En cohérence avec la rédaction adoptée pour l'article 23, il convient de modifier l'alinéa 25 pour réintroduire le dialogue 5+5.
L'amendement est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Je propose une réécriture de certains alinéas de cette section afin d'en orienter la rédaction vers des recommandations proposées à l'Union européenne pour ce qui concerne ses relations avec les pays du Maghreb et de les compléter. L'amendement n° 3 remplace l'intitulé de la section par « concernant les pays du Maghreb ».
L'amendement n°3 est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Il s'agit par cette rédaction de conforter les orientations de l'Union européenne dans ses relations avec le Maroc.
L'amendement n°4 est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Je vous propose d'introduire un nouvel alinéa concernant les relations entre l'Union européenne et l'Algérie.
L'amendement n°5 est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Je propose une nouvelle rédaction.
La situation politique n'est pas encore stabilisée en Tunisie, il importe d'affirmer la direction que doit maintenir l'Union européenne dans son approche.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Il y a un débat compliqué sur la constitution en Tunisie. La rédaction me paraît ambiguë, car on peut mettre beaucoup de principes sous la notion de protection des droits humains, y compris dans une approche religieuse. Ne faudrait-il pas viser un texte de déclaration des droits ?
M. Christian Cambon. - Même si l'actualité peut nous y inciter, il ne me paraît pas judicieux d'entrer dans le détail dans le texte d'une résolution européenne. Il faudrait alors le faire pour chacun des pays.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Il me semble qu'un consensus se dégage pour que l'on s'en tienne à la première partie de l'amendement.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - La rédaction pourrait être la suivante : « souhaite que l'Union européenne en maintenant son soutien à la Tunisie et par des programmes de coopération institutionnelle permette de conforter le processus d'élaboration d'une constitution démocratique. »
L'amendement n°6 ainsi modifié est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christian Cambon. - Ma proposition est de nature rédactionnelle. Le verbe « considérer » me paraît plus approprié juridiquement que le verbe « juger » en tête de cet alinéa.
L'amendement est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Il s'agit d'introduire un alinéa concernant la Libye. La situation politique en Libye est loin d'être stabilisée. C'est à un véritable travail de reconstruction de l'Etat que l'Union européenne doit apporter son appui. Elle doit aider cet Etat à mieux contrôler ses frontières pour assurer la stabilité politique de la région et réduire les trafics illégaux.
M. Daniel Reiner. - Comment l'Union européenne vient-elle en aide à la Libye pour le contrôle des frontières ?
M. Jean-Louis Carrère, président. - Il s'agit de leur fournir des installations de détection et de surveillance, et des hélicoptères. Lors de notre déplacement en Libye en décembre 2012, nous avions évoqué cette question avec le ministre de la défense. Je ne crois pas que l'on ait beaucoup avancé compte tenu de la désorganisation de l'Etat.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Une mission d'expertise et de formation de l'Union européenne « EUBAM-Libya » a commencé ses travaux en septembre. Des programmes de formation de garde-frontières sont en cours avec différents Etats européens, notamment l'Italie.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Il me semble que l'Union européenne pourrait s'impliquer au-delà d'un simple suivi. Un accompagnement me semble nécessaire pour aider la Libye à reconstruire les structures étatiques.
L'amendement n°7 modifié est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Josette Durrieu, rapporteure. - Il s'agit d'introduire un alinéa concernant la Mauritanie afin que soit envisagée sa participation à la politique européenne de voisinage. Actuellement, ce pays est le seul de l'Union du Maghreb Arabe auquel la politique européenne de voisinage ne soit pas proposée. La Mauritanie relève des accords de Cotonou de 2000 passés entre l'Union européenne et 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Elle est membre de l'Union pour la Méditerranée et du Dialogue 5+5. Il y aurait une certaine cohérence à ce qu'il se voit proposé un traitement équivalent à celui des autres pays du Maghreb.
M. Michel Boutant. - N'y aura-t-il pas des conséquences sur le financement de la politique de voisinage ?
M. Jeanny Lorgeoux. - La Mauritanie demande régulièrement au ministère des affaires étrangères d'être incluse dans le périmètre Afrique du Nord-Moyen-Orient, comme ses voisins du Maghreb.
L'amendement n°8 est adopté. Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Christian Cambon. - Lorsque l'on invite le Gouvernement à soutenir cette position et à la faire valoir au sein du Conseil, de quelle instance européenne s'agit-il : le Conseil européen, le Conseil des ministres ?
M. Jean-Louis Carrère, président. - Il s'agit du Conseil de l'Union européenne formé des représentants de chaque Etat membre au niveau ministériel, on peut le préciser.
Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de résolution est adoptée à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Tableau récapitulatif sur le sort des amendements
Loi de finances pour 2014 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » programme « Coordination de l'action gouvernementale » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de MM. Jacques Berthou et Jean-Marie Bockel sur le programme 129 - Coordination de l'action gouvernementale - de la mission Direction de l'action du Gouvernement du projet de loi de finances pour 2014.
M. Jacques Berthou, rapporteur pour avis. - Nous souhaiterions vous présenter, avec notre collègue M. Jean-Marie Bockel, les principales lignes directrices du programme 129 « coordination du travail gouvernemental » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2014.
Comme vous le savez, c'est la première fois que notre commission se prononce par un avis budgétaire sur ce programme de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui relève du Premier ministre.
Or, ce programme comprend pour une grande part des crédits qui intéressent directement la défense et la sécurité nationale, comme ceux du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), mais aussi de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) et de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ).
Il était donc important que notre commission, notamment dans le prolongement de nos travaux sur la cyberdéfense, se prononce par un avis sur ce budget et nous voudrions remercier la commission et son président de nous avoir désignés comme rapporteurs pour avis sur ce programme.
Pour étudier ce budget, nous avons auditionné, en commission, M. Francis Delon, Secrétaire Général de la défense et de la sécurité nationale. Nous avons également rencontré M. Patrick Pailloux, directeur général de l'ANSSI, ainsi que M. Alain Juillet, ancien délégué interministériel à l'intelligence économique et le responsable de la sécurité d'EDF, M. Espagnol.
Je vous présenterai brièvement les priorités et les crédits du programme 129 et ceux du SGDSN, avant de laisser la parole à notre collègue M. Jean-Marie Bockel, pour qu'il vous présente les crédits de l'ANSSI ainsi que ceux de l'IHEDN et de l'INHESJ.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, le budget du SGDSN devrait être de 191 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 193 millions d'euros en crédits de paiement.
Les effectifs devraient passer de 530 agents en 2013 à 595 agents en 2014, principalement au profit de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information.
Hors ANNSI, le SGDSN compte environ 200 agents.
Enfin, le programme comprend les crédits des fonds spéciaux, à hauteur de 49,7 millions d'euros.
Je rappelle que ces crédits, qui sont principalement destinés aux services de renseignement, font l'objet d'un contrôle de la commission de vérification des fonds spéciaux, au sein de laquelle siègent deux députés et deux sénateurs, le Président de notre commission et notre collègue M. André Dulait.
M. Jean-Marie Bockel, rapporteur pour avis. - J'en viens maintenant aux crédits et aux effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (l'ANSSI).
Comme vous le savez, nous avions regretté dans notre rapport d'information sur la cyberdéfense, adopté en juillet 2012, la faiblesse des moyens et des effectifs consacrés en France à la cyberdéfense, notamment par rapport à ceux de nos principaux partenaires européens, et l'une de nos principales recommandations visait à augmenter les moyens et les effectifs de l'ANSSI.
Je rappelle, en effet, qu'avec un budget de 70 millions d'euros et des effectifs de 350 agents en 2013, les moyens de l'ANSSI restent encore très inférieurs à ceux dont disposent nos partenaires britannique ou allemand, qui sont de deux à trois fois supérieurs.
Or, l'actualité (avec notamment les révélations sur l'ampleur de l'espionnage informatique américain) ne cesse de nous rappeler l'importance d'assurer la protection des systèmes d'information les plus sensibles face aux attaques informatiques. Cela vaut naturellement pour l'Etat mais aussi pour les opérateurs d'importance vitale, comme l'énergie ou les transports.
Dans notre rapport, nous avions donc « tiré la sonnette d'alarme », mais il me semble que cet appel a été entendu et que nous progressons dans la bonne direction, même si naturellement il reste encore beaucoup à faire.
La cyberdéfense a été consacré comme l'une des premières priorités dans le cadre du nouveau Livre blanc et de la Loi de programmation militaire.
Dans ce cadre, il est prévu une augmentation régulière des effectifs et des moyens de l'ANSSI, des armées et de la DGA consacrés à la cyberdéfense.
En particulier, le nouveau Livre blanc et le projet de LPM prévoient que les effectifs de l'ANSSI devraient atteindre 500 agents à l'horizon 2015, conformément à l'engagement du Président de la République.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, l'ANSSI devrait donc bénéficier de la création de 65 postes supplémentaires et d'une augmentation de son budget de 20 %.
Parallèlement, la LPM prévoit un effort de 350 personnels et de 360 millions d'euros supplémentaires pour la cyberdéfense dans les armées sur la période 2014-2019, ainsi qu'une augmentation des effectifs de la DGA et un triplement des crédits consacrés à la recherche qui devraient atteindre 30 millions d'euros par an.
En outre, l'ANSSI et le centre cyber des armées sont colocalisés depuis cette année dans l'immeuble « Tour Mercure ».
Je me félicite donc que nos préconisations aient été suivies d'effets, malgré un contexte budgétaire difficile et un vivier de recrutement assez limité en raison du manque d'ingénieurs.
Enfin, je conclurai notre intervention par la présentation de deux instituts qui relèvent de ce programme : l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ).
L'IHEDN est un établissement public administratif chargé d'aider les cadres de la Nation à se forger une perception de la défense, à développer une sensibilité à ses enjeux et à acquérir une culture de défense. L'Institut organise des formations - au niveau national et régional et à l'international - destinée à un public français et étranger et joue un rôle important pour promouvoir l'esprit de défense.
L'INHESJ a pour mission d'intervenir dans la formation, des études, de la recherche, de la veille et de l'analyse stratégique en matière de sécurité intérieure, ainsi que dans ceux intéressant la justice et les questions juridiques.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, l'IHEDN bénéficie d'une subvention pour charges de service public de 8,6 millions d'euros (contre 8,8 en 2013) et l'INHESJ d'une subvention de 9,4 millions d'euros. Ces subventions sont en diminution par rapport à 2013. Le nombre d'emplois passe de 104 en 2013 à 100 en 2014 pour l'IHEDN, soit une suppression de 4 postes, et de 83 à 79 pour l'INHESJ, soit 4 postes en moins.
Compte tenu du rôle important joué par ces deux instituts, notamment en termes de rayonnement à l'international, je regrette personnellement cette diminution des moyens.
Ces diminutions devraient toutefois être compensées par un renforcement des mutualisations et des synergies entre les deux établissements co-localisés à l'Ecole militaire, et qui sont placés sous la tutelle du SGDSN.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Je remercie les deux rapporteurs pour avis de leur présentation et je me félicite que les préconisations de notre commission aient été suivies d'effets, notamment en ce qui concerne l'augmentation des effectifs et du budget de l'ANSSI.
M. André Dulait. - Etant donné que cette augmentation des moyens consacrés à la cyberdéfense correspond à une forte demande exprimée par notre commission dans ses précédents rapports présentés par notre ancien collègue Roger Romani en 2008 puis par notre collègue Jean-Marie Bockel en 2012, il serait incohérent de refuser de voter les crédits prévus par ce programme.
Sur proposition de ses deux rapporteurs pour avis, la commission donne à l'unanimité un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action gouvernementale ».
Mercredi 20 novembre 2013
- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -Loi de finances pour 2014 - Mission « Action extérieure de l'Etat » programme « Français à l'étranger et affaires consulaires » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de MM. Jean-Marc Pastor et Robert del Picchia sur le programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - de la mission Action extérieure de l'Etat du projet de loi de finances pour 2014.
M. Jean-Marc Pastor. - Les crédits du programme 151, « Français à l'étranger et affaires consulaires », augmentent en 2014 de 5%, à 375 millions d'euros, au sein d'une mission « Action extérieure de l'état » aux crédits contraints.
Les priorités sont les mêmes que l'année dernière : sécurisation de nos implantations consulaires, augmentation des bourses scolaires, maintien de l'action sociale.
Les crédits consacrés à l'aide sociale sont cette année encore préservés : leur enveloppe s'élève à 19,8 millions d'euros, dont 16 millions consacrés aux plus démunis et aux handicapés. La France est l'un des seuls pays à mettre en oeuvre une telle solidarité. En 2012, plus de 5 000 Français à l'étranger ont bénéficié de l'aide consulaire, bien au-delà du chiffre des seuls rapatriements sociaux et sanitaires (400 par an).
L'année 2014 sera riche en échéances électorales. Les Français de l'étranger pourront participer aux élections européennes et seront pour ce faire rattachés à la circonscription « Île de France ». La dotation du programme 151 est abondée au total de 6 millions pour les élections : 2 millions pour l'organisation des élections européennes dans les consulats ; 4 millions pour couvrir les dépenses liées aux élections des 444 conseillers consulaires, en application de la loi de juillet dernier.
L'administration des Français de l'étranger continuera à se moderniser, c'est une obligation compte-tenu non seulement de l'augmentation des demandes de visas mais aussi de celle de la population des Français de l'étranger, dont le nombre a augmenté de 50% en 10 ans. Le portail « Mon Consulat » offre des services électroniques, qui pourraient être étoffés, en rajoutant la possibilité de joindre des pièces numérisées pour faire toute la procédure en ligne, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui. Plusieurs pistes sont évoquées pour alléger les tâches du réseau consulaire, comme la rationalisation des procédures de contrôle des mariages et de transcription des actes d'état-civil, ou encore la suppression du notariat consulaire.
La Cour des Comptes a récemment confirmé ce que nous savions tous : la France offre, à l'étranger, à ses ressortissants, des services consulaires parmi les plus étendus au monde. D'où l'importance de la directive sur la protection consulaire, qui se négocie à Bruxelles, et pour laquelle la France continue de demander un mécanisme de financement entre États membres qui aille au-delà des procédures complexes de remboursement a posteriori, ainsi qu'une participation accrue du service européen d'action extérieure. N'oublions pas que nous sommes présents, plus que les autres pays européens, notamment en Afrique de l'Ouest et du centre, c'est-à-dire dans des zones de crise où nous pourrions avoir la responsabilité des autres ressortissants de l'Union.
Avec 118,8 millions d'euros, l'aide à la scolarité représente 75 % des crédits hors dépenses de personnel. L'augmentation des bourses, aux modalités d'attribution réformées, est de 8,5 millions d'euros en 2014, conformément aux engagements du Président de la République.
Alors que le nombre d'élèves augmente sans cesse et que les droits d'écolage se renchérissent, en 2013, 12 % de familles de plus ont perçu une bourse. 16 000 familles environ perçoivent une aide de l'État pour la scolarisation de leurs enfants. Pour plus de justice, la progressivité a été renforcée dans les quotités de bourse accordées, mais 43 % des élèves boursiers bénéficient toujours d'une prise en charge à 100%. Vous connaissez les principes de cette réforme, et les limites de l'ancien mode de calcul, qui prenait en compte, pour la définition du revenu, des « points de charge » reflétant le train de vie des familles, comme le loyer par exemple. La réforme a donné davantage de responsabilités aux commissions locales des bourses pour distribuer les enveloppes, qui sont désormais budgétairement maitrisées, car une telle réforme devait être soutenable financièrement et ne pouvait être menée uniquement depuis Paris.
M. Robert del Picchia. - Sur la réforme de l'aide à la scolarité, je rappelle que nous n'avons pas encore atteint les niveaux budgétaires totaux consacrés à l'aide à la scolarité avant la fameuse suppression de la PEC, ce qui ne sera le cas qu'en 2015, mais avec un nombre d'élèves plus grand puisque chaque année environ 3000 nouveaux sont accueillis. Je ne reviens pas sur le passé. Au contraire, il faut donner toutes ses chances à la réforme en cours. Nous formulons dans le rapport 4 suggestions d'amélioration, issues des remontées du terrain :
D'abord, les enveloppes budgétaires sont définies par un dialogue en deux temps, entre les consulats et Paris, puis distribuées par les commissions locales des bourses. Mais certains consulats s'autocensurent et sous-estiment les enveloppes nécessaires ;
Ensuite, comme le nombre de familles disposant d'une bourse à 100% a baissé avec la réforme, à revenus inchangés, les commissions ont « redéployé » les quotités, pour atténuer le choc, en prenant les crédits dans les enveloppes des familles à revenus intermédiaire, disposant de quotités de bourse de 10% et moins, qui du coup n'ont pas compris la réforme. Elles sont 8% à avoir vu leur quotité baissée de la sorte ;
Troisième point, il y a des redistributions géographiques inattendues, ainsi l'Allemagne, l'Espagne ou les États-Unis sont nettement « perdants », alors que l'Algérie ou le Liban, par exemple, ont des croissances importantes de leurs bourses, qui ont même conduit les commissions locales à diminuer les quotités théoriques. L'indice MERCER, qui établit la parité des pouvoirs d'achat entre les pays, devrait peut-être être corrigé sur ce point ;
Enfin, il y a un point de vigilance pour les familles monoparentales, dont certaines pourraient avoir perdu avec la réforme, compte tenu du poids notamment pour elles du loyer ou de la garde d'enfants, qui ne sont plus pris en compte dans le calcul : les services sont attentifs à ce point que nous leur avons signalé.
Quelques mots sur le réseau consulaire. Il est soumis à une demande croissante, en particulier pour les visas, (2 millions de visas sont délivrés chaque année), activité économiquement rentable qui finance les emplois qui lui sont consacrés et dégage même un produit net de près de 80 millions d'euros chaque année. Je me félicite d'ailleurs de la hausse de 75 en trois ans des emplois pour les visas, soit 28 postes de plus en 2014.
Le réseau consulaire évolue : le redéploiement vers les pays émergents et l'allègement de la présence en Europe se poursuit. Des consulats « à gestion simplifiée » seront adossés à l'Institut français, aux missions économiques, à Ubifrance, aux Alliances françaises, à Stuttgart en 2014, à Düsseldorf, Turin et Naples en 2015. Un simple guichet consulaire sera maintenu.
Je termine en vous disant un mot des élections qui auront lieu en 2014 pour les Français de l'étranger. Les 24 et 25 mai prochains, il faudra procéder à la fois à l'élection des représentants au Parlement européen, comme dans l'ensemble de l'Union européenne, mais aussi à l'ensemble des 444 nouveaux « conseillers consulaires », échelon local de représentation auprès des ambassades, compétents dans les domaines éducatif, culturel, économique et social.
Ce sont les consulats qui ont la lourde charge d'organiser les scrutins pour les Français résidant à l'étranger. Ils tiennent pour ce faire les listes électorales consulaires (LEC), pour plus d'un million d'électeurs inscrits. Comme le relève la Cour des Comptes dans un récent rapport, aucun autre État n'offre de telles possibilités à sa communauté expatriée, puisque le vote depuis l'étranger, lorsqu'il existe, prend, au mieux, la forme d'un vote par correspondance. Les services consulaires britanniques par exemple, à qui l'on nous compare souvent, n'organisent aucune élection.
Les difficultés sont nombreuses, surtout en cas de pluralité d'échéances, comme en 2012, 2014 ou 2017. Il faudra cette année dupliquer les bureaux de vote car les scrutins sont distincts, et les listes électorales sont différentes.... Rien qu'à Montréal, par exemple, il faudra tenir 40 bureaux de vote au lieu de 20.
L'organisation des élections a un coût, non seulement pour le ministère de l'intérieur, qui prend en charge certains postes de dépenses, mais aussi pour le ministère des affaires étrangères : 6 M€ sont inscrits au total en 2014.
Les taux de participation sont faibles : pour les législatives, d'après la Cour des Comptes, le coût par votant à l'étranger était donc de 61 euros, contre 5 euros en France. Ce ne sera pas mieux, hélas, pour les élections européennes...
J'ai déposé une proposition de loi visant à permettre le vote par Internet pour les électeurs à l'étranger pour les élections européennes. Cela facilitera les choses matériellement, cela réduira les coûts -exorbitants- de l'envoi postal de la propagande électorale, qui, postée depuis Paris, n'arrive pas toujours dans les temps, puisqu'on pourra la mettre à disposition en ligne. Le gouvernement a l'air ouvert ; je compte sur votre soutien.
M. Alain Néri. - On ne peut que se féliciter de l'augmentation des crédits des bourses, et de celle du nombre d'élèves accueillis dans le réseau français à l'étranger. L'opinion publique en France ne se rend plus toujours compte de la grande qualité de notre pédagogie. Pour les visas je déplore que certaines personnes, notamment âgées, aient à multiplier les démarches suite à des refus, ce qui est coûteux et risque parfois de rompre leurs liens familiaux.
M. Joël Guerriau. - Sur la dernière décennie la population française à l'étranger a augmenté de 4% par an, les inscriptions au registre sont plus fortes lors des années électorales : souhaitons que ce soit le cas en 2014. J'approuve votre initiative sur le vote à distance, en particulier pour les personnes éloignées de leurs consulats. Comment être plus actifs pour accompagner les communautés françaises dans les zones les plus attractives aujourd'hui ?
Mme Kalliopi Ango Ela. - L'administration électronique est un impératif. On devrait d'ailleurs pouvoir suivre en ligne sur « monconsulat » l'état d'avancement de chaque dossier, cela éviterait bien des sollicitations auprès des consulats sur ce point.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Les crédits pour les consuls honoraires ont baissé en 2013, ils stagnent cette année, ce qui n'est pas cohérent avec les recommandations de la Cour des Comptes, non plus qu'avec l'accroissement des besoins.
Sur la réforme des bourses, je suis toujours en attente de réponses précises sur la déscolarisation des enfants, qui aurait touché 1939 enfants potentiellement boursiers à la dernière rentrée, dont 60% des familles « pour raisons inconnues », donc sans doute pour des motifs financiers.
M. Jean-Louis Carrère. - On ne peut qu'être favorable a priori au vote par Internet, à condition naturellement qu'il garantisse la sincérité du scrutin...
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - J'ai interrogé le directeur de l'ANSSI, qui avait en effet des doutes à ce sujet. D'ailleurs, la récente suppression du vote par correspondance a pénalisé les retraités, qui ne sont pas familiers d'Internet, en particulier ceux éloignés du consulat. Vous connaissez sans doute le coût du vote par Internet pour les élections législatives....
M. Robert del Picchia. - 1,8 million d'euros. La sécurisation du vote a été une préoccupation majeure des ministères des affaires étrangères et de l'intérieur pour l'élection des députés représentant les Français de l'étranger : certains estiment que le vote a même été « sur-sécurisé » et plusieurs électeurs se sont plaints de n'être pas arrivés à voter de ce fait. Ce ne serait pas la première élection pour laquelle le vote électronique serait autorisé : pourquoi ce qui est valable pour l'élection des députés français ne le serait pas pour l'élection des députés européens ?
M. Jean-Louis Carrère. - La question de la sécurisation du vote est naturellement très importante ; elle sera centrale dans les débats sur votre proposition de loi.
M. Jean-Marc Pastor. - Nous devons garder en tête les masses financières : 2 millions d'euros pour organiser les élections européennes, plusieurs millions versés par le ministère de l'intérieur pour le seul envoi de la propagande électorale...
M. Jean-Louis Carrère. - Certes, mais notre raisonnement ne peut être uniquement financier !
M. Robert del Picchia. - Sur la scolarité, n'oublions pas que seulement le tiers des enfants français à l'étranger sont dans le réseau français, un autre tiers ayant choisi délibérément un autre système, le dernier tiers étant soit trop loin d'un lycée, soit n'a pas les moyens de s'y inscrire. Pour les visas, le taux de rejet est stable, à 9 ou 10%, et je crois que nous pouvons faire confiance aux personnels en charge de leur instruction ; le seul fait qu'un formulaire soit mal rempli ne justifie pas, en général, un rejet. Les taux de participation des Français aux élections à l'étranger varient de 20 à 40% (pour l'élection présidentielle). Les jeunes Français qui partent à l'étranger aujourd'hui sont nombreux à aller au Canada : on y dénombre près de 3 000 nouveaux arrivants ces derniers mois. Nous n'avons pas beaucoup de structures pour les aider, à part quelques volontaires internationaux. J'ai d'ailleurs suggéré à la directrice de l'AEFE, lors de son audition, de faire revivre, à l'instar de ce qui existait au moment du service national, le système antérieur de jeunes enseignants volontaires auprès des lycées français à l'étranger, qui me paraissait très profitable de part et d'autre. Il faut développer l'administration électronique et la suggestion de pouvoir « tracer » en ligne l'état de traitement de son dossier m'apparait excellente.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Elle pourrait d'ailleurs être appliquée à bien d'autres domaines...
M. Robert del Picchia. - Les quelque 600 consuls honoraires, bénévoles, ne sont de nationalité française que pour la moitié d'entre eux. Héritage du temps de la marine marchande, ils sont « brevetés » ! Ils ne peuvent pas tout faire, à la fois l'appui politique et économique -raison pour laquelle ils sont bien souvent choisis et proposés par les ambassadeurs- et le soutien à la communauté française. J'ai récemment posé une question écrite afin de mettre à l'étude la possibilité d'une délivrance des passeports biométriques par les consuls honoraires : l'obligation d'une double présentation au consulat, à la fois lors du dépôt et lors du retrait, est en effet très lourde pour nos concitoyens éloignés de leur consulat de rattachement.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Certains consuls honoraires ont démissionné face à une trop lourde charge de travail. On a mis des années à les remplacer. C'est un problème qui se pose par exemple au Royaume Uni.
M. Robert del Picchia. - Cela ne semble pas être le cas partout : j'entends souvent dire qu'il y a des candidats. La directrice de l'AEFE que nous avons auditionnée n'a pas confirmé de phénomène de déscolarisation massive à la suite de la réforme des bourses. Elle nous a indiqué que les taux de non réinscription étaient semblables à ceux des autres années.
La commission donne ensuite un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Français à l'étranger et affaires consulaires » au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».
Loi de finances pour 2014 - Mission « Médias » programme « Action audiovisuelle extérieure » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de M. André Vallini et Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le programme 115 - Action audiovisuelle extérieure - de la mission Medias du projet de loi de finances pour 2014.
M. André Vallini, co-rapporteur pour avis du programme 115.- Le programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » regroupe les crédits nécessaires au financement de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, désormais dénommée France Médias Monde (FMM), et à la chaîne francophone TV5 Monde. Ces crédits sont complétés par ceux du programme 844 du compte de concours financier « Avance à l'audiovisuel public » alimenté par le produit de la redevance.
Le programme 115 comprend désormais deux actions, l'une portant sur les crédits de France Médias Monde, la seconde, nouvelle, ceux de TV5 Monde que vous présentera Joëlle Garriaud-Maylam.
Avant de vous présenter nos observations sur les crédits, je souhaiterais rappeler quelques éléments de contexte. France Médias Monde traversait en 2012 une crise profonde. À la suite d'un rapport confié à M. Jean-Paul Cluzel, il a été décidé de renoncer à la fusion des rédactions, de parachever le regroupement de l'ensemble des entités sur le site d'Issy-les-Moulineaux et de nommer Mme Marie-Christine Saragosse à la tête de l'entreprise. C'est donc dans le cadre d'une entité unique qui administre trois médias dotés de rédactions autonomes et exerçant sous leur marque, RFI, France 24, MCD, que la société a poursuivi son activité.
En outre, la société a bénéficié en loi de finances rectificative pour 2012 d'une dotation complémentaire de 10,7 millions d'euros qui lui a permis d'éviter, comme nous le redoutions, d'entrer dans l'exercice 2013 avec un report de charges qui aurait compromis son redressement.
Le projet de contrat d'objectifs et de moyens attendu depuis la constitution de la société en 2008 a été transmis pour avis aux commissions parlementaires le 13 novembre. Nous aurons donc l'occasion de l'examiner prochainement, mais naturellement nous nous réfèrerons largement dans notre rapport à ses dispositions et notamment à sa trajectoire financière.
Ce projet est fondé sur le plan stratégique élaboré par l'entreprise au premier trimestre 2013 au terme d'une démarche participative qui a mobilisé une grande partie du personnel des trois entités de la société, ce qui a apaisé les tensions et permis un travail commun très constructif.
Il prévoit des améliorations sensibles en matière de programmes comme la création d'un décrochage en bambara sur RFI, ce qui est justifié par les derniers développement au Mali, une modernisation de MCD qui doit cibler davantage les jeunes et les femmes et se développer au Maghreb, un renforcement des programmes de France 24 pour assouplir le strict parallélisme entre des antennes francophone, anglophone et arabophone afin de mieux s'adapter au public, la mise en place d'une véritable stratégie marketing pour consolider la position des médias français dans leur aire traditionnelle d'influence et conquérir de nouveaux marchés, et enfin une stratégie offensive de développement sur les nouveaux médias.
S'agissant des crédits du programme 115, nous voulons faire, avec Joëlle Garriaud-Maylam, six observations.
La première : FMM voit ses crédits progresser alors que les autres entreprises du secteur public audiovisuel voient les leurs diminuer. Il est proposé d'allouer à la société une dotation totale de 240,3 millions d'euros (75,4 millions au titre du programme 115 et 164,9 au titre du programme 844). La progression est certes modeste, 1,6 million d'euros (+ 0,6%) mais, par les temps qui courent, ce n'est pas négligeable. Elle est en adéquation avec la trajectoire financière proposée par le projet de contrats d'objectifs et de moyens.
Je vous rappelle que la dotation représente 95% des ressources de la société. Compte tenu de leur faible progression, la réalisation des objectifs attendus dans le projet de contrat d'objectifs et de moyens passé avec l'Etat et celle de ses propres projets de développement, notamment la mutation en HD de son outil de production, reposent donc sur la capacité de l'entreprise à dégager des marges de manoeuvre suffisantes. C'était notre deuxième observation.
Or, troisième observation, le niveau des ressources propres dans le compte de résultat prévisionnel est apprécié de façon plus juste et plus réaliste qu'en 2013 puisqu'il est attendu 9,5 millions d'euros à ce titre. Néanmoins il reste très ambitieux compte tenu de l'atonie du marché publicitaire, sauf à permettre à FMM de développer sa diffusion sur le territoire national dès le courant de l'année 2014.
J'ajoute que nous avons observé que les médias de FMM sont soumis aux mêmes règles applicables en matière de publicité et de parrainage que les radios et télévisions publiques nationales, ce qui ne paraît pas toujours justifié s'agissant de médias diffusés principalement à l'étranger et qui sont en concurrence avec des chaînes étrangères qui elles ne sont pas soumises aux mêmes contraintes et drainent plus facilement des ressources commerciales. Nous souhaiterions que s'engage rapidement une réflexion sur les spécificités des médias publics internationaux en la matière.
Un moyen de développer des ressources de publicité et de parrainage ou d'amortir les coûts de fabrication de certains programmes serait d'assurer une visibilité des productions de FMM sur les réseaux nationaux. Ce sera notre quatrième observation. Cela suppose toutefois un investissement en moyens de diffusion, de l'ordre de 0,3 à 1,2 million d'euros pour une extension de la diffusion en FM de RFI ou la diffusion de MCD dans certaines agglomérations, de l'ordre de 8 millions d'euros (ce qui est inabordable actuellement) pour France 24. A tout le moins, cette chaîne devrait-elle être autorisée à faire diffuser certains de ces programmes sur des chaînes hôtes dans certains créneaux horaires L'originalité de son offre éditoriale apporterait un service supplémentaire intéressant pour le public français qui finance en partie ces programmes par la redevance. S'agissant de la diffusion de MCD et de RFI, leur message laïc pourrait participer au renforcement de la cohésion sociale et républicaine, notamment en s'adressant à toutes les diasporas présentes dans les grandes agglomérations et à la diversité de l'offre. Sur ce créneau, le développement d'une offre privée concurrente, parfois orientée politiquement ou religieusement, laisse une place évidente pour une radio de service public en langue arabe porteuse de valeurs de la République.
Cinquième observation : s'agissant du troisième gisement de ressources : les économies susceptibles d'être réalisées, il y a peu à attendre d'une décroissance de la masse salariale qui, en 2014, avec 128,3 millions d'euros pour un effectif de 1 714 ETP (permanents et non permanents), représentera 51% des charges d'exploitation. En effet, la société a connu deux plans sociaux au cours des dernières années qui ont abouti à une suppression nette de 250 postes ce qui a, en grande partie, épuisé la capacité de l'entreprise à trouver dans une réduction des emplois permanents une nouvelle source d'économies sauf à impacter ses programmes.
En outre, plusieurs chantiers sociaux sont en cours dont l'entreprise essaie de limiter l'impact sur la masse salariale : une politique de réduction de la précarité qui a été initiée en 2013 pour substituer aux pigistes des emplois permanents et l'harmonisation des statuts, conséquence de la fusion juridique des sociétés
Des économies sont malgré tout attendues de la rationalisation du mode d'exploitation des régies de télévision (1,4 million d'euros sur la durée du COM), de l'optimisation de la planification des personnels (1,5 million d'euros), de la poursuite de la baisse des frais de fonctionnement (1,3 million d'euros).
Je terminerai par une sixième observation sur le passage en HD de l'outil de production. Il est nécessaire à moyen terme afin de répondre aux nouveaux standards exigés par les distributeurs européens et ainsi maintenir la couverture de France 24. On rappellera que près de 40% de ses recettes publicitaires sont issues de la diffusion en Europe.
Selon le projet de COM, la diffusion en HD du signal France 24 sur les opérateurs câble et satellite est reportée à 2016, mais la migration de la production en HD s'impose au cours de la période 2014-2015 en profitant du renouvellement des équipements.
Cet investissement de l'ordre de 11 millions d'euros devra être autofinancé. On peut estimer qu'en recourant à un emprunt, comme l'a fait TV5 Monde pour conduire cette transition, la charge de remboursement de l'entreprise serait acceptable pour l'entreprise à hauteur de 2 millions d'euros par an.
En conclusion, mieux dirigée, France Medias Monde est train de réaliser les objectifs qui lui sont assignés et de conduire parallèlement la modernisation de son outil de production. Toutefois, des aléas demeurent tant sur la réalisation du montant des ressources propres que sur les conséquences des négociations sociales qui s'annoncent et montrent que l'exercice sera difficile D'autant que, comme vous le dira Joëlle Garriaud-Maylam, la concurrence se renforce notamment en Afrique.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteure pour avis du programme 115.- Pour ce qui concerne TV5 Monde, en portant sa participation au capital à 49%, France Télévisions est devenue son principal actionnaire en lieu et place de l'AEF. En conséquence, son président s'est substitué à celui de l'AEF à la tête de TV5 Monde. M. Yves Bigot a succédé comme directeur général à Mme Marie-Christine Saragosse, nommée présidente de France Média Monde.
La chaîne francophone demeure le principal outil télévisuel de rayonnement mondial de la France, disponible dans plus de 243 millions de foyers TV répartis dans 198 pays, soit une progression de 3,5% par rapport à 2012.
Un nouveau plan stratégique de la chaîne pour la période 2014-2016 a été soumis à la conférence des ministres de TV5 à Québec le week-end dernier.
Sept grands chantiers ont été définis :
1. la recherche des pistes de synergie avec FMM en évitant les effets d'éviction par des redondances de programmes ;
2. le développement des synergies avec France Télévisions, actionnaire de référence : association aux appels d'offres du groupe, alimentations en programme, rapprochement avec la régie publicitaire pour optimiser la commercialisation des antennes et des offres numériques ;
3. le développement des productions propres,
4. dont une grande émission évènementielle mensuelle ;
5. le recentrage des productions autour de la culture et des valeurs de TV5 Monde et pas seulement sur l'information, de manière à présenter une offre généraliste unique ;
6. le lancement d'une chaîne enfant en Afrique afin d'accroître l'attractivité du français et de conforter l'avenir de la francophonie ;
7. la perspective d'un partenariat plus équilibré et une collaboration plus étroite avec les chaines et les Etats africains.
La dotation de TV5 Monde progresse légèrement à 76,2 millions d'euros (soit 1,2 million de plus qu'en 2013). Cela permet un rééquilibrage de la contribution française (70% des ressources) mais limitera nécessairement les ambitions de la chaîne.
Le compte de résultats prévisionnels se fonde donc sur cette progression, sur une amélioration attendue des ressources propres et sur une politique volontariste de réduction des dépenses qui doivent permettre l'autofinancement de la hausse inéluctable de certaines charges et d'une partie des nouveaux développements (1,6 M€).
Ceci nous amène, avec André Vallini, à formuler quelques remarques :
Première remarque, de 2011 à 2013, la subvention française est restée stable à 73,5 M€, alors que les partenaires francophones ont augmenté leurs contributions de près de 65% entre 2008 et 2013. Pour 2014, la France prévoit une augmentation de sa contribution afin de corriger un déséquilibre en sens inverse.
Deuxième remarque : les perspectives de croissance du marché publicitaire de référence pour TV5 Monde sont faibles pour plusieurs raisons. Le chiffre d'affaires publicitaire de TV5 Monde est réalisé pour moitié sur la France, or celui-ci a été particulièrement impacté par le passage à la TNT et la création de nouvelles chaînes gratuites qui ont entraîné une hausse de la concurrence. Les bonnes performances en Afrique (34 % du chiffre d'affaires publicitaire total en 2012) seront difficiles à réitérer du fait de la concurrence accrue des chaînes, nationales en langue locale, panafricaines ou internationales. J'attire d'ailleurs votre attention sur la stratégie très efficace de la Chine en ce domaine qui finance les infrastructures de diffusion, contrôle ainsi les opérateurs ce qui lui permet de diffuser des programmes et sur le lancement prochain d'Al Jazeera, de Sky et de BBCWorld en langue française sur ce continent. Enfin le climat atone du marché publicitaire international engendre un déplacement des budgets vers les marques « leaders », les chaînes d'information et les chaînes anglophones.
Troisième remarque : TV5 Monde s'est dotée en 2013 d'un nouvel outil de production, postproduction et diffusion en norme HD - un investissement de 17 millions d'euros - financé par une opération de cessions-bails d'une durée de 5 ans avec rachat des matériels à l'euro symbolique en fin de contrat. Les émissions comme les signaux seront produits en haute définition.
Cette migration va toutefois obliger TV5 Monde à orchestrer une stratégie complexe de diffusion, dont on mesure encore mal l'impact en termes d'audience. Les signaux sortant de la régie de diffusion en HD devront être reconvertis, dans un premier temps, pour être acheminés et livrés aux opérateurs de diffusion. En effet, la chaîne n'est pas en mesure, pour le moment, d'acquérir les capacités supplémentaires nécessaires, en termes de liaisons et de flotte satellitaire, pour transporter de la HD, qui nécessite des débits beaucoup plus importants.
De plus, il conviendrait, pour répondre aux attentes et besoins de ses distributeurs, de disposer d'une flotte mixte, susceptible d'acheminer les programmes à la fois en SD et HD, les deux normes pouvant être exigées sur un même signal, voire dans un même pays, selon le degré de maturité des marchés et l'organisation des plans de service de chacun des distributeurs.
La chaîne devra donc se livrer à des arbitrages permanents qui feront intervenir les coûts techniques, la nécessité de conserver les gros bassins d'audience et de limiter les pertes de recettes commerciales, mais aussi des considérations en lien direct avec sa mission de promotion de la francophonie, sans compter les considérations diplomatiques qui ne manqueront pas d'interférer dans ces choix.
Nous nous demandons avec André Vallini, si un effort temporaire ne pourrait pas être assumé par les partenaires pour permettre à TV5 Monde de sécuriser sa diffusion au cours de cette période. J'ajoute que France 24 se trouvera soumise au même aléa lorsqu'elle aura effectué sa migration.
Quatrième remarque : les effectifs comme la masse salariale qui représente 30 % des dépenses totales de l'entreprise sont maîtrisés. Cette politique se poursuivra en 2014 avec une perspective de baisse des effectifs.
Cinquième remarque : pour faire face aux glissements annuels inéluctables des dépenses, TV5 Monde a dû mettre en place une série de mesures d'économies. Engagées dans le budget 2013, elles ont touché toutes les activités de la société et de manière plus pérennes sa politique de distribution (abandon du sous-titrage en polonais et la réduction de la distribution en Allemagne), et les frais techniques. L'année 2013 a également été l'occasion de rationaliser certaines opérations de sous-titrage, jusqu'ici sous-traitées auprès de TV5 Québec Canada, à des tarifs supérieurs à ceux du marché.
Le retour de France Télévisions, comme actionnaire de référence, permet à TV5 Monde de bénéficier de la puissance du groupe en s'associant à ses appels d'offres.
Enfin, sixième et dernière remarque : en 2013, le réajustement à la hausse des ressources publicitaires et le décalage de certains investissements ont permis de redonner des marges de manoeuvre en matière de programmes.
Pour 2014, le montant affecté au financement de la grille des programmes hors coûts techniques devrait progresser de 2,1 millions d'euros (+ 3,74%).
En conclusion, TV5 Monde devrait ainsi pouvoir aborder l'année 2014 de manière plus sereine qu'en 2013 pour poursuivre son activité et commencer à mettre en oeuvre les principaux objectifs de son plan stratégique. Reste à savoir si elle pourra dégager les marges de manoeuvre suffisantes pour les mener tous à bien. Le besoin de financement de ce plan (hors chaîne enfant) est évalué 1,3 million d'euros en 2015 et 4,55 millions en 2016.
M. Robert del Picchia. - Vous soulignez l'effort de nos partenaires francophones, mais sur quelle part du financement de TV5 Monde s'applique cet effort ? Les sociétés développent-elles leurs programmes sur de nouveaux supports ?
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteure pour avis du programme 115. - Les partenaires francophones financent un petit quart des ressources publiques (23,50 millions d'euros). Ils fournissent également leurs programmes libres de droit, ce qui représente un apport de 7,5 millions d'euros hors budget.
M. André Vallini, co-rapporteur pour avis du programme 115. - FMM, comme TV5 Monde, développent de façon significative leurs programmes sur les nouveaux supports en ligne, soit pour les diffuser, soit pour les enrichir, soit pour créer des programmes spécifiques. Ils les adaptent aux nouveaux supports : mobile, tablettes, télévision connectée et introduisent de l'interactivité, notamment sur les réseaux sociaux. Cela constitue des axes forts du contrat d'objectifs et de moyens de FMM et du plan stratégique de TV5 Monde.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteure pour avis du programme 115. - J'ajoute que TV5 Monde a développé une méthode de qualité pour l'apprentissage du français.
M. Jeanny Lorgeoux. - Je partage les analyses et les conclusions des rapporteurs. La volonté de développer l'usage du français est en phase avec les conclusions du rapport du groupe de travail sur l'Afrique qui vient d'être adopté par la commission.
Mme Kalliopi Ango Ela. - Nous avons une présence de proximité en Afrique grâce à nos médias. Dans l'avenir, la concurrence sera plus rude avec les Chinois qui contrôlent tous les canaux de diffusion. Faut-il renforcer les chaînes thématiques pour faire la différence avec la Chine ?
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteure pour avis du programme 115. - La priorité donnée à l'Afrique est essentielle, car j'observe le recul du français dans beaucoup de pays. J'attire notamment votre attention sur le projet de chaînes enfant qui me paraît important. Lorsque j'ai eu l'occasion de visiter les locaux d'Al Jazeera, j'avais été étonnée de les voir investir sur des chaînes destinées aux enfants, en langue anglaise, pour une diffusion internationale. L'un des risques sur ce continent, c'est un retour aux langues locales, notamment dans l'enseignement, alors que le français est une langue partagée. Il faut faire preuve de patriotisme linguistique et culturel et se battre pour la francophonie.
M. Pierre Bernard-Reymond. - Nous constatons et déplorons une montée du nationalisme, du populisme et du séparatisme en Europe. Une façon de combattre ces tendances néfastes est de faire en sorte que les Européens se connaissent davantage et se rendent compte qu'ils ont plus de points communs que de différences. J'ai déposé une proposition de résolution en faveur de la création d'une radio, Radio France Europe, destinée à faire mieux connaître la vie quotidienne de tous les pays de l'Union européenne. La construction de l'Europe ne peut se faire qu'avec un rapprochement des peuples. La proposition de résolution a été examinée en séance publique et elle a été votée de façon assez large. J'ai noté un très fort consensus. Le gouvernement a été contre, car je pense qu'il considérait que cela n'était pas financièrement possible. Il y a sans doute des problèmes de financement et d'allocation de fréquences mais ce projet rassemble une large majorité. Je ne souhaiterais pas que cette volonté s'affadisse et je voudrais savoir comment avancer en termes de faisabilité.
M. Jean Besson. - C'est un projet auquel j'adhère.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Ne serait-il pas envisageable de réaliser à partir de quelques auditions, une sorte d'étude de faisabilité afin de le porter, ce qui permettra peut-être de convaincre le gouvernement ?
M. Robert del Picchia. - Le coût ne devrait pas être excessif. Est-ce une radio diffusable sur toute l'Europe ? L'une des questions va être de trouver des fréquences disponibles.
Mme Kalliopi Ango Ela. - L'idée est bonne, mais elle n'intervient peut-être pas au bon moment car nos sociétés de l'audiovisuel extérieur n'ont pas encore suffisamment de solidité et je crains que cela se fasse à leur détriment.
M. André Vallini, co-rapporteur pour avis du programme 115. - S'agit-il d'une radio européenne ? Peut-être faut-il songer à un financement par l'Union européenne car les crédits du programme 115 et de la redevance sont limités.
M. Pierre Bernard-Reymond. - S'agissant du financement, on peut imaginer des solutions multiples, mais je rappelle qu'il ne s'agit en aucun cas d'une radio institutionnelle qui serait la voix de Bruxelles ou de Strasbourg mais d'une radio qui s'intéresserait à la vie quotidienne des Européens. Aujourd'hui, il y a des chroniques, mais pas de chaînes qui portent ce projet.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteure pour avis du programme 115. - L'idée est belle, mais je crains qu'on ne dispose pas de financements publics à court terme pour la réaliser.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Je me demande si le gouvernement n'est pas réservé en raison de la rareté des fréquences.
M. Pierre Bernard-Reymond. - Il y a eu un vote positif du Sénat. Il serait paradoxal d'en rester là. On ne peut pas opposer ce qui se fait en Europe et ce qui se fait en Afrique. Pourrons-nous demain soutenir la francophonie si l'Europe s'est effondrée.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Je remercie les co-rapporteurs de réaliser cette étude qui nous permettra d'expertiser plus avant la faisabilité de ce projet.
La commission donne ensuite un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Action audiovisuelle extérieure » au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
Jeudi 21 novembre 2013
- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -Loi de finances pour 2014 - Mission « Immigration, asile et développement » programme « Immigration et asile » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de MM. Alain Néri et Raymond Couderc sur le programme 303 - Immigration et Asile - de la mission Immigration, Asile et Développement du projet de loi de finances pour 2014.
M. Alain Néri, rapporteur pour avis. - La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 et comprend deux programmes : le programme 303 porte sur « l'immigration et l'asile », le programme 104 sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ». Depuis cette création, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées se saisit pour avis sur le programme 303. Seule l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » fait l'objet d'un examen par la Commission.
Cette action a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur demande. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) qui relève du programme "Conseil d'État et autres juridictions administratives", instruisent les demandes d'asile.
Je vais tout d'abord vous présenter les grandes lignes du projet de loi de finances pour 2014 concernant ce programme. L'action « garantie de l'exercice du droit d'asile » (action 02) reste la plus importante en volume. Elle absorbe 85,11% des autorisations d'engagement, avec 503,73 millions d'euros, et 83,59% des crédits de paiement, avec le même montant, du programme 303. Ces crédits sont en légère augmentation par rapport à la loi de finances pour 2013 (+0,5%), qui les avait elle-même accrus de 22,6%.
Les dépenses de fonctionnement regroupent les dotations versées à l'OFPRA. En 2013, les effectifs ont été renforcés, puisque le plafond d'emplois de l'établissement a été relevé de dix équivalents temps plein, et il en est de même dans la loi de finances initiale pour 2014. Les dotations de la LFI 2014 sont en augmentation de 2,2 millions par rapport à 2013, pour pouvoir permettre ce recrutement et améliorer le délai de traitement des demandes. Également, les coûts d'interprétariat sont inclus dans ces dépenses.
Les dépenses d'intervention concernent la prise en charge sociale des demandeurs d'asile pendant toute la durée d'instruction de leur dossier et regroupent :
- les dotations liées aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). L'État finance un dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile, pérenne, et qui comporte 270 CADA, deux centres de transit et un centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile ;
- les dispositifs d'hébergement d'urgence, qui complètent le parc des places en CADA, insuffisant. La prévision de crédits au titre du PLF 2014 est en baisse de près de 10 millions par rapport à la LFI 2013 ;
- l'allocation temporaire d'attente, ATA, qui est versée aux demandeurs d'asile pendant la durée d'instruction de leur dossier, y compris en cas de recours devant la CNDA, s'ils ne sont pas hébergés en CADA. La prévision de crédits pour 2014 connaît une baisse de 5 millions par rapport à la LFI 2013, qui s'explique en particulier par la suppression d'ATA indues suite à l'audit de l'IGF et l'IGA, sur la gestion de cette allocation ;
Cette année, la baisse des dotations liées à l'hébergement d'urgence et l'ATA s'expliquent aussi par la création de places en CADA. En effet, le Gouvernement a décidé de créer 4 000 places supplémentaires sur le territoire, entre 2013 et 2015.
69 projets ont été retenus pour un total de 2 047 places, augmentant ainsi le parc national de 9,7%. L'un des critères ayant primé dans le cadre de la sélection des projets est la déconcentration du parc existant, de manière à rééquilibrer l'offre d'hébergement sur le territoire.
Les 1 000 places suivantes doivent être ouvertes en avril 2014. Enfin, les 1 000 dernières places devront être créées fin 2014. Ainsi, avec la création de 4 000 places supplémentaires, ce sont au total 25 689 places qui composeront le parc. L'objectif cible est de tendre vers 92% d'occupation des places de CADA par des demandeurs d'asile et autres personnes autorisées.
Il est une notion importante lorsque l'on parle de droit d'asile, c'est celle de « pays sûr ». Est considéré comme tel un pays qui « veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». La liste est établie par le Conseil d'administration de l'OFPRA, elle est régulièrement actualisée, soit volontairement par l'ajout ou le retrait de certains pays suite à des changements internes, soit par décision du Conseil d'État qui peut demander le retrait de pays.
Ces modifications ont une influence forte sur l'évolution de la demande d'asile. Ainsi, l'inscription du Bangladesh et de l'Arménie en décembre 2011 a entraîné une baisse respective de 71% et de 42% de ces flux en 2012. A contrario, le retrait de l'Albanie et du Kosovo a entraîné une reprise de ces demandes dès le second semestre 2012.
En 2012, la République démocratique du Congo reste le premier pays d'origine des demandeurs, suivie par la Russie, le Sri Lanka, le Kosovo et la Chine. Le taux d'acceptation à l'OFPRA est de 9,4% des demandes d'asile en 2012 contre 11% en 2011. Si l'on ajoute les recours déposés ensuite devant la CNDA et accordés, le taux d'accord global est d'environ 21%.
Pays des droits de l'homme et fidèle à ses valeurs de protection des personnes dont la liberté et la sécurité sont en danger dans leur pays d'origine, la France est un des premiers pays receveurs de demandes d'asile. En 2012, 61 468 demandes ont été déposées, confirmant ainsi la hausse continue des demandes depuis plusieurs années. Au premier semestre 2013, le rythme s'est encore accéléré, avec une progression d'environ 10%. Les projections pour 2013 laissent penser que près de 70 000 demandes devraient être déposées.
Ceci conduit à nous interroger sur l'efficacité des mesures mises en oeuvre et des crédits budgétaires. Malgré des progrès notables, cette situation entraine encore trop souvent des délais trop longs de traitement des dossiers. Les demandeurs d'asile sont alors dans une situation précaire psychologique et sociale défavorable à leur intégration, et qui ne participe pas au respect de leur dignité d'homme. Cependant, en raison des efforts prévus dans ce budget pour améliorer la situation, je vous demande de donner un avis favorable aux crédits inscrits au programme 303.
M. Raymond Couderc, rapporteur pour avis. - J'en viens à la deuxième partie de notre présentation, qui est la nécessaire réforme de ce droit fondamental. Actuellement, cela ressemble au tonneau des Danaïdes !
Tout d'abord, il est une limite que nous pointons depuis plusieurs années : le délai de traitement des demandes. A l'OFPRA, malgré un important plan de recrutement visant à résorber le stock de dossiers, et une productivité pourtant importante, le stock de dossiers ne se résorbe pas, et devient de plus en plus critique : 186 jours en réalisation 2012, auxquels il faut rajouter l'éventuel recours devant la CNDA. Au premier semestre 2013, la situation s'est encore détériorée, atteignant 204 jours pour le seul examen OFPRA ! A l'inverse la situation s'est améliorée à la CNDA, le délai d'instruction des recours a été quasiment réduit de moitié en 3 ans, passant de 15 mois à 8 mois environ aujourd'hui. Nous nous en félicitons.
Rappelons que le contrat d'objectifs et de performance de l'OFPRA, signé en septembre dernier, fixe un objectif de traitement global de 9 mois, recours devant la CNDA inclus ! Soit 3 mois pour traiter le dossier à l'OFPRA. Cet objectif est à horizon 2015, pour une prévision de croissance de la demande comprise entre 5% et 10%. Néanmoins, compte-tenu du flux actuel de dépôt des demandes, du stock de dossier en instance, et surtout de la transposition en droit français de la directive dite « procédure » qui aura nécessairement des répercussions sur le traitement des dossiers, j'y reviendrai un peu plus tard, cet objectif parait difficilement réalisable !
Une autre limite est celle de l'hébergement des demandeurs d'asile : nous nous réjouissons de la création de 4 000 places en CADA, néanmoins il est un problème sur lequel on ne peut fermer les yeux plus longtemps : celui des places de CADA occupées par des personnes déboutées ayant épuisé toutes les voies de recours. Elles représentent 10% des places de CADA, ce qui pourrait paraître peu, mais je vous rappelle que le parc n'est pas si important que ça, et toute place occupée indument l'est au détriment d'un demandeur d'asile en cours de procédure qui pourrait légitimement y prétendre !
Nous nous réjouissons que le gouvernement ait enfin pris la mesure des problèmes liés à l'asile, car il s'agit d'un principe sacré de notre République qui ne doit pas être galvaudé. La concertation annoncée par le Ministre de l'Intérieur en mai dernier, et lancée en juillet, sous le pilotage de nos collègues Jean-Louis Touraine et Valérie Létard, a justement intégré dans ses thèmes de réflexion les deux limites que je viens de vous énoncer. Les conclusions seront remises sous peu, néanmoins on en connaît déjà les axes principaux :
- La réduction des délais de traitement des dossiers ;
- Une détermination dès l'arrivée, de l'éligibilité de la demande d'asile avec un traitement accéléré des demandes dont le fondement est de toute évidence infondé. Il ne faut pas confondre asile et immigration économique, je le répète, ce serait au détriment de ce principe fondamental ;
- Un pilotage plus directif des hébergements : des équilibres entre territoires doivent être recherchés. Les demandeurs d'asile doivent être dirigés vers des hébergements en fonction des places disponibles ;
- Une territorialisation plus importante de toute la procédure : un dispositif efficace est un dispositif au plus près des réalités locales ;
Sur ces deux derniers points, je vous rappelle que nous avions souligné lors de l'examen de la LFI 2013 que 68% des demandes déposées étaient concentrées dans 5 régions, créant ainsi un déséquilibre géographique considérable. La création de 4 000 places en CADA, dont Alain Néri vous a parlé tout à l'heure, cherche justement à remédier à ceci en privilégiant des régions traditionnellement non soumises aux pressions des flux, comme la Basse-Normandie, la Champagne-Ardenne, le Limousin, et la région Poitou-Charentes ;
- L'éloignement des déboutés du droit d'asile qui engorgent les hébergements. Les indicateurs de performance sont significatifs, je vous le disais, 10% des places en CADA sont occupées par des personnes n'étant plus censées y avoir accès.
Bien sûr il faut désormais que la réforme suive, et rapidement. Le calendrier présenté par le Ministre indique un projet de loi en 2014. C'est d'autant plus urgent que nous sommes également soumis, en matière de droit d'asile, aux réformes européennes intervenues dernièrement : révision des règlements Dublin II (devenu Dublin III) et Eurodac, directives « accueil », « qualification » et « procédure » ... Nous devons en tenir compte ! En particulier, et sans vouloir détailler précisément le contenu de ces directives, il en est une qui aura des conséquences substantielles dans les faits, et risque d'entraver les objectifs qui sont les nôtres à l'heure actuelle : la directive procédure. En prévoyant la présence d'un tiers auprès du demandeur lors de son examen, elle va jouer à la baisse sur la capacité d'instruction des dossiers par les agents de l'OFPRA. Mécaniquement, on peut attendre une hausse des délais déjà critiques ! Ce qui, également, est loin de l'objectif recherché de réduction à 90 jours du délai de traitement des demandes à l'OFPRA.
En conclusion, j'exprime mon inquiétude quant à la diminution des budgets de l'Allocation Temporaire d'Attente (ATA) et de l'hébergement d'urgence, alors que les nouvelles places en CADA ne seront manifestement pas suffisantes. Mais plus que tout, nous devons redouter le détournement du droit d'asile par des personnes qui comptent sur les délais d'examen des dossiers, sur les recours à répétition et sur la non-exécution de la reconduite à la frontière pour en faire une porte d'entrée vers l'immigration économique. C'est le concept même du droit d'asile auquel nous sommes tant attachés qui serait remis en cause : nous avons l'ardente obligation de trouver des solutions avec humanisme certes, mais avec fermeté.
Je proposerai l'abstention sur ce budget, en attendant de voir si les mesures de réforme du système d'asile annoncées par le Ministre de l'Intérieur, en audition le 13 novembre dernier, sont réellement appliquées l'année prochaine.
M. André Vallini. - Je partage l'avis des deux rapporteurs. L'affaire dite « Leonarda » a mis en lumière l'exaspération des Français devant ces délais. Pendant ce temps, les familles trouvent un logement, s'intègrent, il est humainement difficile de les faire partir ensuite s'ils sont déboutés. Les Conseils Généraux sont eux-aussi sollicités, car s'il y a des enfants de moins de 3 ans, les déboutés du droit d'asile sont à leur charge.
M. Jean-Marie Bockel. - Sur la répartition géographique des demandeurs d'asile, certaines régions, comme Mulhouse, connaissent un afflux de demandeurs, auquel il faut faire face en mettant en place une capacité d'accueil qui, de fait, provoque un flux supplémentaire. C'est sans fin ! Cela crée un contrecoup, et seule l'autorité de l'État pour faire cette répartition sur le territoire que nous appelons tous de nos voeux. Elle sera difficile à réaliser, mais nécessaire.
M. Daniel Reiner. - Pouvez-vous rappeler les moyens supplémentaires dont disposera l'OFPRA ?
M. Alain Néri, rapporteur pour avis. - L'effort à l'OFPRA est engagé depuis plusieurs années. Déjà l'an dernier, 10 postes équivalent temps plein ont été créés, et ce sera la même chose en 2014. Financièrement, l'effort est de 2,2 millions d'euros supplémentaires.
Cette situation tendue n'est dans l'intérêt de personne, et comme le rappelait André Vallini, les Conseils Généraux sont dans une situation financière difficile, et lorsqu'il y a des enfants en bas âge, l'hébergement reste un problème car très précaire. Il faut avoir le courage politique de prendre ses responsabilités.
M. Jean-Louis Carrère, président. - La création de 4 000 places supplémentaires et la meilleure dispersion sur le territoire vont désengorger le dispositif. Il faut jouer sur tous les leviers, avec humanité, et faire en sorte de mettre un terme à l'utilisation abusive des places de CADA. Les crédits vont visiblement dans le bon sens.
Puis, la commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », les groupes UMP et UDI-UC s'abstenant.