COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE

Mardi 12 novembre 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Loi de finances pour2014 - Mission « Ecologie, développement et mobilité durables » - Audition de MM. Philippe Martin, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche

M. Raymond Vall, président. - Nous sommes heureux de vous accueillir pour la présentation des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Après vos propos liminaires, nos rapporteurs vous interrogeront : Laurence Rossignol pour le développement durable, Philippe Esnol pour la protection de l'environnement, Ronan Dantec pour le transport routier, Roland Ries pour le transport ferroviaire et fluvial, Vincent Capo-Canellas pour le transport aérien, et Charles Revet pour le transport maritime. Vous nous indiquerez également les perspectives concernant la modernisation du Code minier et des procédures environnementales, dont la simplification est très attendue par les collectivités territoriales.

M. Philippe Martin, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. - Je suis heureux de vous présenter mon budget après avoir eu l'occasion en octobre dernier de vous présenter les grands axes de mon action. Tout d'abord nous consacrons 253 millions au programme de prévention des risques. Dans le prolongement du plan de relance de 2013, l'État accompagnera la montée en puissance des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), avec des autorisations d'engagement en hausse de 41 % - soit 187 millions d'euros - et des crédits de paiement en hausse de 12 % - soit 49 millions d'euros - en 2014. J'ai rencontré l'Association nationale des communes pour la maîtrise des risques technologiques majeurs, AMARIS, présidée par le député Yves Blein. L'attente des élus, des entreprises et des citoyens est forte. Nous avons lancé une expérimentation sur huit PPRT : nous espérons que le taux de validation sera élevé.

Nous consacrerons également en 2014 38 millions d'euros à la prévention des risques naturels et hydrauliques, en complément des interventions du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit Fonds Barnier qui assumera certaines dépenses prises en charge par le budget de l'État, sans diminution de l'effort global : les travaux de prévention et de protection contre les inondations et certaines dépenses d'études ou de travaux relatives à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels. Nous augmentons les crédits des équipes chargées de la prévision des crues, de la sécurité des ouvrages hydrauliques et des dispositifs de collecte de données, de prévision, de vigilance et d'alerte. J'ai pu constater, Monsieur Fortassin, les dégâts provoqués par les inondations de l'été dans les Hautes-Pyrénées, et la mobilisation des services publics. Ainsi, nous mettons en oeuvre l'axe 2 du Plan national relatif aux submersions rapides.

Ensuite, les crédits de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection augmenteront légèrement, avec une dotation de 59 millions d'euros. L'Autorité de Sûreté nucléaire a d'ailleurs reconnu les efforts du gouvernement pour maintenir ses moyens.

Nous demandons un effort de 20 millions d'euros à l'Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN). Conformément à la lettre plafond du Premier ministre, cet effort n'entamera pas les moyens budgétaires consacrés à la sûreté nucléaire, mais sera réalisé par un prélèvement sur le fonds de roulement, des économies liées à l'achèvement de certains travaux ou à l'évolution du régime fiscal de l'Institut, et enfin par des gains de productivité. De plus le nouveau programme d'investissements d'avenir apportera des financements complémentaires à l'appui des projets de recherche de l'IRSN.

Les crédits du budget général ne constituent pas le seul indicateur pour mesurer l'effort de l'État en faveur de la transition énergétique. Ses moyens sont avant tout extrabudgétaires : il s'agit notamment de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

Le programme 174 est majoritairement consacré à la gestion économique et sociale de l'après-mines. Ses crédits, 554 millions d'euros en 2014, diminuent à cause de l'évolution de la démographie des ayants droit. Les autres crédits du programme sont stables, qu'il s'agisse de la politique de l'énergie, 6 millions d'euros, ou de la lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air, 35 millions d'euros.

J'ai obtenu que les capacités d'engagement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) soient maintenues à hauteur de 590 millions d'euros, afin de sanctuariser les interventions du Fonds chaleur et du plan déchets. Toutefois il faudrait plus que doubler les crédits qui sont alloués au Fonds chaleur pour économiser les 5,5 millions de tonnes équivalent-pétrole que nous visons à l'horizon 2020. C'est pourquoi je souhaite qu'il soit l'un des bénéficiaires prioritaires des moyens nouveaux qui seront consacrés à la transition énergétique à l'avenir.

Nous consacrons 268 millions au bonus-malus automobile que nous réformons grâce au projet de loi de finances et à un décret entré en vigueur le 1er novembre. Il s'agit d'adapter les barèmes aux évolutions technologiques et aux comportements d'achat, de poursuivre l'incitation à la diminution des émissions de CO2 et d'équilibrer le budget de ce dispositif. Ce mécanisme, qui devait être neutre pour les finances publiques, a toujours été en déficit, avec un coût total de 1,5 milliard pour l'État.

S'agissant de la biodiversité, le Premier ministre avait pris l'engagement de maintenir les moyens du programme 113 pendant la durée du budget triennal. Il est tenu en 2014 comme en 2013, avec une dotation légèrement supérieure à 278 millions d'euros. Une attention particulière sera portée au programme Natura 2000, dont les crédits augmentent de 10 % à 32 millions, ainsi qu'à l'Agence des aires marines protégées, dont la subvention est portée à 23 millions. Le projet de loi sur la biodiversité sera présenté en conseil des ministres au début de l'année prochaine ; il comprendra six titres consacrés aux principes généraux de l'action publique, à la gouvernance nationale en matière de biodiversité, à la création de l'Agence française de la biodiversité, à l'instauration d'un régime d'accès aux ressources génétiques, aux moyens de protection des espaces naturels et des espèces sauvages et aux paysages. Avec la création de l'Agence française de la biodiversité, nous souhaitons créer une Ademe de la biodiversité, afin d'atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés, tant au plan national qu'au plan communautaire, en particulier la mise en oeuvre de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » et la mise en place de la trame verte et bleue. Certains ne manqueront pas de s'interroger sur la pertinence d'une action en faveur de la biodiversité en période de rétablissement de l'équilibre des comptes publics. Mais la préservation de la biodiversité n'est pas une question de conservation au sens muséal : il s'agit d'un investissement dans des écosystèmes qui rendent gratuitement des services inestimables à l'humanité.

La dotation de Météo-France baisse légèrement à 209 millions d'euros, l'année 2013 ayant vu ses crédits augmenter fortement pour financer le super-calculateur. L'organisme est engagé dans un processus de réorganisation territoriale. En tant qu'ancien président de conseil général, je connais les inquiétudes et les protestations de certains devant cette réforme : j'y serai très attentif.

La dotation de l'Institut de géographie national (IGN) s'élève à 97 millions d'euros. L'IGN affronte la concurrence de Google ou Microsoft, qui diffusent massivement de l'information géographique de base. L'institut doit se repositionner et nous finalisons le nouveau contrat d'objectif. Nous souhaitons le transformer en un opérateur de référence, passant d'un positionnement centré sur la production et la diffusion de données à un positionnement de fournisseur de services de haute qualité.

Mon ministère contribue à l'objectif de stabilisation des finances publiques : en 2014, 522 emplois seront supprimés au ministère, soit une diminution de 1,5 %, à rapporter à un objectif transversal de 2,5 % fixé par la lettre de cadrage du Premier ministre, tandis que 550 emplois sont supprimés chez les opérateurs, soit une baisse de 2,1 %. De plus les services centraux du ministère seront regroupés sur deux sites au lieu de cinq à la Défense, pour une économie de 20 millions de loyer à terme.

Enfin, le rapport de Thierry Tuot sur la réforme du Code minier nous sera remis le 10 décembre. Un projet de loi sera présenté en 2014.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche. - Je présenterai le budget relatif aux transports, budget des territoires et de la vie quotidienne des Français, dont les crédits atteignent 8 milliards d'euros, hors frais de personnel. Ce budget s'inspire des recommandations de la commission Mobilité 21 à laquelle des parlementaires ont participé. Il contribue également au redressement des comptes publics, tout en reflétant la priorité donnée à l'amélioration des transports quotidiens, conformément aux engagements du Président de la République.

La programmation des investissements de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) met en oeuvre les conclusions de la commission Mobilité 21. Toutes les procédures déjà engagées seront poursuivies ; des crédits d'un montant de 30 milliards seront en outre dégagés d'ici à 2030 pour développer de nouveaux projets, avec une priorité donnée à l'entretien du réseau existant. Nous privilégions la contractualisation avec les territoires : 950 millions par an d'ici à 2020 seront consacrés aux volets mobilité des contrats de plan État-région (CPER). Nous souhaitons y associer toutes les collectivités territoriales.

En outre, après des années d'inaction, 510 millions seront consacrés au renouvellement d'une première tranche de matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET), dont le renouvellement total sera réalisé d'ici à 2025 pour un montant total de 2 milliards.

Dans le cadre du Grand Paris, un plan de mobilisation a été signé avec la région Ile-de-France pour améliorer la qualité du trafic, la sécurité et l'information des usagers. 2,5 milliards d'euros, en plus du budget de 3,2 milliards existant, seront consacrés au plan de mobilisation du réseau ferroviaire, avec pour priorité l'amélioration du réseau existant.

Le troisième appel à projets « transport en commun en site propre » (TCSP) bénéficie d'une enveloppe de 450 millions. Nous souhaitons relancer le fret ferroviaire : fin janvier, à l'issue d'une table ronde avec les acteurs, nous prendrons les premières mesures.

Le budget est globalement  stable avec des crédits de 2,2 milliards. Hors Afitf, le budget des transports s'élève à 3,3 milliards : il inclue la dotation à Réseau ferré de France (RFF) de 2,5 milliards, celle pour l'entretien routier, de 350 millions, celle de Voies navigables de France, de 200 millions, le financement des lignes d'aménagement du territoire et des infrastructures aéroportuaires. La dotation de l'Afitf est de 2,2 milliards - elle est liée à l'écotaxe poids lourds sur laquelle je suis prêt à répondre à vos questions. Le budget annexe de l'aviation civile se monte à 2,2 milliards, avec un rattrapage pour la Direction générale de l'aviation civile et les investissements d'infrastructure.

Le budget des affaires maritimes et de la pêche est stable. Je participe régulièrement à des négociations à Bruxelles : je souhaite que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) permette de moderniser les équipements et de financer les aides à l'installation des jeunes.

Enfin, 325 millions sont consacrés aux trains d'équilibre du territoire grâce à un compte d'affectation spéciale.

Ce budget n'oublie pas le secteur industriel. L'aéronautique représente à lui seul 13 000 à 14 000 créations d'emplois chaque année. Il nous appartient de soutenir l'innovation et les ruptures technologiques. Nous consacrons 12 milliards aux nouveaux programmes d'investissements d'avenir. Le secteur de l'aéronautique bénéficiera à ce titre de 1,2 milliard d'euros, pour des dossiers comme l'A350 ou la mise au point du remplaçant du super Puma. D'autres projets seront financés par ce biais : TGV du futur, navire du futur, nouveau système de distribution d'énergies, port du futur, etc.

Mme Laurence Rossignol, rapporteur pour avis. - Le débat sur la transition énergétique s'étant achevé, quand sera déposée la future loi sur la transition énergétique ? De même, les travaux de la commission Tuot avancent. Quel sera le calendrier d'examen parlementaire ?

Les crédits du programme 217 baissent à nouveau : cette baisse concernera-t-elle prioritairement certaines actions du ministère ou sera-t-elle répartie sur tous les chapitres ?

Le programme FEE-Bat, relatif à la formation aux économies d'énergie des entreprises et artisans du bâtiment, est un élément important de la transition énergétique. Sera-t-il maintenu ? Les professionnels le souhaitent. Enfin, est-il envisageable d'étendre le taux réduit de TVA, déjà applicable aux travaux de rénovation thermique, aux travaux réalisés par les entreprises éco-certifiées ?

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Je suis rapporteur pour avis du budget des transports routiers dont les crédits sont consacrés non seulement au financement du réseau routier mais aussi à celui des reports modaux. Plusieurs engagements ont été pris : sur les trains d'équilibre du territoire, sur ceux des Contrats de plan État-région et ceux de la Commission Mobilité 21. Mais leur réalisation dépend du niveau des recettes de l'Afitf, ce qui explique notre inquiétude. L'écotaxe est suspendue ; les recettes tirées des radars diminuent depuis l'été ; la redevance domaniale reversée par les concessionnaires du réseau autoroutier n'est pas aussi élevée que nous l'aurions souhaité. Au total, il manque un milliard : comment seront financés les engagements pris ? Lors de mes auditions j'ai constaté que les acteurs étaient très préoccupés : loin de toute surenchère, ils cherchent des solutions pour sortir de l'impasse.

J'avais été sévère à l'égard du bonus-malus automobile l'an passé. Depuis, des discussions avec les constructeurs automobiles ont eu lieu. Le gouvernement a la volonté de rééquilibrer le bonus et le malus afin de privilégier les filières électrique et hybride au détriment des petites cylindrées, pourtant performantes en terme d'émissions de microparticules, créneau sur lequel d'ailleurs les constructeurs français sont bien positionnés. Le niveau du malus étant déjà très élevé sur les grandes berlines, ne pourrait-on pas abaisser les tranches du malus vers les véhicules neutres pour privilégier les petites cylindrées ?

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Votre tâche n'est pas facile. J'étais opposé l'an dernier au relèvement de la TVA dans les transports de 5,5 à 7 %. Je suis opposé au passage de 7 % à 10 %, qui frappera les transports du quotidien - TER, TET, transports urbains -, que nous souhaitons favoriser. Aussi je déposerai deux amendements, soutenus par le Groupement des autorités responsables de transport (GART), afin de rétablir le taux de 5,5 %, applicable aux produits de première nécessité. En compensation, afin d'éviter la sanction de l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution, nous proposons d'augmenter légèrement la taxation du gazole, et de créer une taxe sur le kérosène, seul combustible fossile à ne pas être taxé : certains s'inquiètent pour la compétitivité d'Air France, mais une hausse d'un centime par litre est une hausse modeste. Je déposerai également trois amendements techniques sur les exemptions de versement transport.

Une nouvelle phase de concertation s'ouvre au sujet de l'écotaxe poids lourds. Quand aboutira-t-elle ? D'ici-là comment sera-t-elle compensée ? Cette taxe paraît pourtant vertueuse et avait donné lieu, lors de sa création, à un consensus au Parlement.

M. Louis Nègre. - Absolument ! Nous assumons notre vote. Déjà à l'époque, nous acceptions son principe, mais discutions ses modalités.

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Un troisième appel à projets TSCP est en cours, doté de 450 millions. Son champ a été élargi pour intégrer les réseaux de vélos en libre-service car il s'agit de projets globaux.

M. François Fortassin, rapporteur spécial de la commission des finances. - Je suis rapporteur spécial du budget de Météo-France. Sa dotation reste stable à 283 millions d'euros. Afin d'augmenter ses ressources, pourquoi Météo-France ne facturerait-elle pas les informations qu'elle livre aux chaînes privées ? Je déposerai un amendement en ce sens : qu'en pensez-vous ?

Il y a quarante ans, nous avons regretté la création de deux aéroports, l'un à Pau, l'autre à Tarbes. Aujourd'hui il est question d'installer une gare routière. Veillerez-vous à ce qu'elle desserve les agglomérations de Pau, Tarbes et Lourdes, afin de ne pas reproduire les mêmes erreurs ?

Je vous remercie d'avoir évoqué les catastrophes qui ont frappé mon département. Nous restons néanmoins optimistes, puisque nous avons créé une Réserve internationale de ciel étoilé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteure spéciale de la commission des finances. - A l'action 13, la subvention attribuée à la SNCF en compensation des tarifs sociaux diminue fortement, passant de 70 millions en 2013 à 30 millions en 2014. Les familles nombreuses ne sont-elles pas pénalisées ? Cette baisse est continue depuis 2005 et la compensation est très faible.

M. Philippe Martin, ministre. - Mme Rossignol, votre question, en filigrane, porte sur le niveau des crédits de mon ministère. Contrairement à certains, je ne considère pas qu'un bon budget soit nécessairement un budget en hausse, ni qu'un ministre a perdu si son budget est en baisse ! L'ambition politique pour l'écologie ne peut se résumer à une question de moyens.

Certes les crédits de la mission « écologie » baissent, mais si l'on tient compte des budgets des opérateurs, la baisse est beaucoup plus faible. En outre les économies réalisées au programme 217 portent sur les dépenses de fonctionnement. Je souhaite néanmoins préserver nos capacités d'expertise technique et d'intervention.

Le débat national sur la transition énergétique, événement unique en son genre, qui a duré près de huit mois, trouvera un aboutissement naturel dans un texte de loi. Nous tablons sur une première lecture à l'été prochain, afin que le texte soit rendu applicable à la fin 2014. Nous savons toutefois que le calendrier parlementaire est chargé. Toutes les parties prenantes seront consultées au sein du Conseil national de la transition écologique, notamment les parlementaires. J'ai été parlementaire : je sais l'importance de la contribution, en amont, de la représentation nationale sur ces questions, trop souvent méconnue.

Le programme de Formation aux économies d'énergie des entreprises et artisans du bâtiment est financé dans le cadre des certificats d'économie d'énergie. Nous avons décidé d'instaurer une période transitoire pour 2014 ; elle reste à préciser pour la période 2015-2017. Nous souhaitons que ce programme demeure partiellement financé par EDF. L'impact potentiel des discussions interministérielles en cours sur les tarifs de l'électricité sera pris en compte.

Le ministre du budget est seul compétent pour vous répondre en matière de fiscalité indirecte. Je veux toutefois rappeler que je me suis battu, dans le cadre de la conférence environnementale, pour que la rénovation thermique des bâtiments profite du taux réduit de TVA. Nous entendons exiger le label Grenelle de l'environnement pour les crédits d'impôt développement durable, les éco-prêts à taux zéro et les certificats d'économie d'énergie. Appliquer un taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation a un coût non négligeable. Étendre le taux réduit aux entreprises éco-certifiée hors travaux de rénovation serait d'une toute autre ampleur, mais je vous promets, madame Rossignol, que je soufflerai l'idée à Bernard Cazeneuve.

Le 10 décembre prochain, le conseiller d'État Thierry Tuot remettra à Arnaud Montebourg et moi-même son rapport sur la réforme du code minier. Celle-ci sera présentée en Conseil des ministres au début de l'année 2014, après examen par le Conseil d'État et avant son passage au Parlement. Ce code, qui compte plus de 700 articles, est complexe et ancien, puisqu'il date pour une part de 1806. Il est devenu indispensable d'améliorer l'information de nos concitoyens dans cette matière.

Avant de faire payer l'information météorologique aux chaînes privées, pourquoi ne pas inciter les chaînes publiques à utiliser davantage Météo France ? La mobilisation des ressources propres afin d'améliorer l'offre est en effet un impératif. J'ai exprimé à la ministre de la culture mon regret que France Télévisions ait préféré un groupe privé d'information météorologique à Météo France. Nous étudierons avec attention votre amendement, sans méconnaître la volonté du gouvernement de mettre en oeuvre une ambitieuse politique de mise à disposition gratuite d'informations.

Nous avons abaissé le seuil d'entrée dans le dispositif du malus automobile de cinq grammes. M. Dantec a raison : il faut éviter de réviser les seuils de manière erratique, car les constructeurs et les consommateurs ne s'y retrouveraient plus. De même pour les taux d'émission de CO2 : nous devons converger à l'échelle européenne sur le principe arrêté par l'accord trouvé en Irlande, selon lequel les voitures individuelles ne devraient pas émettre plus de 95 grammes de CO2 à l'horizon 2020. Les barèmes décidés pour 2014 nous semblent équilibrés budgétairement et susceptibles de produire les bonnes incitations.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. - Nous avons déjà eu au Sénat de riches débats sur le financement des infrastructures. Le principe de l'utilisateur-payeur, lors de la création de l'écotaxe poids lourds, faisait l'unanimité. Nous devons garantir à l'Afitf un financement clair, proche des territoires, et qui témoigne d'une forme de responsabilité budgétaire.

La baisse des crédits dédiés aux infrastructures est optique, car des recettes extérieures, dont celle de l'écotaxe poids lourds, devaient se substituer, pour partie, aux moyens budgétaires. Pour cette raison, la dotation de l'Afitf passera de 698 millions d'euros en 2013 à 334 millions d'euros en 2014. Le débat parlementaire doit être l'occasion de réhabiliter publiquement l'écotaxe dans son principe : elle témoigne d'une exigence de responsabilité budgétaire, d'une vision pour les transports, participe à la lutte contre le dumping dans le secteur du transport de marchandises, et finance la politique d'infrastructures de nos territoires. Donnons à présent sa chance au dialogue pour améliorer le dispositif.

En attendant, sa suspension fait planer des incertitudes à propos du financement de l'Afitf. Nous serons contraints de recourir aux 400 millions d'euros de son fonds de roulement. Bernard Cazeneuve et moi-même exploitons en outre tous les ajustements possibles : le remboursement de 100 millions d'euros de la dette contractée auprès de l'Agence France Trésor peut être différé ; nous pouvons moduler le calendrier de réalisation des projets. Nous avons obtenu une augmentation de 50 %, soit 100 millions d'euros, de la redevance domaniale acquittée par les sociétés d'autoroutes. L'Afitf a d'autres sources de recettes, comme la taxe d'aménagement du territoire. Le produit des amendes radars est plus aléatoire, mais sa baisse de 50 millions d'euros témoigne d'une amélioration de la sécurité routière.

Le passage de 7 % à 10 % de la TVA sur les transports de proximité a été décidé l'année dernière. Il procède aussi de la nécessité de financer le crédit d'impôt compétitivité emploi, dont les acteurs des transports bénéficient. Notez que la SNCF s'est engagée à compenser par les bénéfices du CICE le relèvement du taux de TVA et que les collectivités territoriales pourront renégocier les termes de leurs contrats avec les autres acteurs du transport, s'il se trouve que les tarifs sont déconnectés du coût du travail.

En réponse à Roland Ries, j'indique que seul le transport aérien domestique pourrait être soumis à une taxe sur le kérosène. Or, celui-ci subira déjà l'augmentation du taux de TVA. Nos engagements internationaux interdisent la taxation du kérosène sur les vols internationaux. Les conséquences sur Air France et ses filiales seraient lourdes, alors que nous tentons de rééquilibrer la fiscalité pesant sur les aéroports et les compagnies aériennes au bénéfice de ces dernières. Nous avons déjà abaissé les taxes d'aéroport et celle sur les nuisances sonores aériennes. Reste qu'une taxe sur le kérosène épargnerait Easyjet ou Ryanair, dont les vols sont à destination du reste de l'Europe. Le pavillon français, attaqué par le low cost et les compagnies des pays du Golfe, doit être rendu plus compétitif : le gouvernement s'y emploie.

Merci de souligner la réussite des transports en commun en site propre. Le dispositif a déjà été complété pour tenir compte de la mobilité, davantage que du mode de transport.

Un effet de mirage brouille la perception de la tarification de la SNCF. Les compensations ne portent pas que sur les tarifications sociales, qui sont, en outre, souvent moins favorables que certaines offres - comme Ouigo ou Prem's. Nous entendons les compenser au réel. Nous avons besoin d'un audit sur la tarification des transports ferroviaires.

M. Louis Nègre. - Vous appelez à faire preuve de responsabilité budgétaire dans un contexte difficile, et nous vous en savons gré. Mais le verre est plutôt vide, et vous nous demandez de le voir plein. En dehors des trains d'équilibre du territoire et du troisième appel à projets de transports en commun en site propre, je n'ai pas reçu les réponses que j'attendais. J'estime que dans le cadre de Mobilité 21, nous avons fait un travail constructif pour la Nation, et je veux bien rendre à César ce qui lui appartient.

Hors programmes d'investissement, le budget triennal de la mission écologie, développement et mobilité durables passera de 7,63 milliards d'euros en 2013 à 7,28 milliards d'euros en 2014, puis à 7,09 milliards d'euros en 2015. En 2012, il était de 8 milliards d'euros. Ce budget a donc diminué de 4,5 % entre 2012 et 2013, et le PLF pour 2014 annonce une baisse de 6,5 %. Certes, nous sommes dans une situation difficile. Mais j'ai été rapporteur de la loi Grenelle II, dont les avancées ont été rendues possibles par une véritable volonté politique. Celle-ci fait défaut aujourd'hui.

Le budget dédié à la prévention des risques s'élève à 253 millions d'euros, 38 millions pour les seuls risques naturels hydrauliques. Or les dégâts causés annuellement par les inondations coûtent 1 milliard d'euros, et l'indemnisation des dommages des catastrophes naturelles 500 millions d'euros. Même en comptant les crédits du fonds Barnier, on est loin du compte... Je suis rapporteur de la proposition de loi de Pierre-Yves Collombat que notre commission examinera bientôt. Nous avons besoin d'un système de gouvernance plus efficace et de moyens suffisants pour atténuer le montant des destructions de valeur causées par ces risques chaque année. Notre régime d'indemnisation n'est pas mauvais, mais on traite les conséquences au lieu de traiter les causes.

Confirmez-vous la baisse du bonus sur les véhicules électriques ? Ce serait un signal bien malheureux à envoyer à nos concitoyens. Les Japonais, comme les Américains, reconnaissent que la France a fait en la matière un choix audacieux et porteur d'avenir. Mais ce choix doit s'appuyer sur un plan de développement des bornes de recharge opérationnel. Ce n'est pour l'instant pas le cas. Pourtant, la pollution de l'air tue prématurément 42 000 personnes par an, et le bruit est la première nuisance dont se plaignent les Français : deux maux auxquels remédie la voiture électrique. Nous devons rester en tête dans ce domaine ; j'attends de votre gouvernement un engagement plus ferme. J'ai participé au Livre vert sur les infrastructures de recharge, et je regrette que sa mise en oeuvre rencontre autant de difficultés.

Il nous faut également un dispositif de reconnaissance des véhicules les plus propres. Sur la réservation de voies dédiées à l'autopartage et au covoiturage, nous tournons en rond, alors que l'attente des Français est immense. De même sur le plan d'action relatif aux mobilités actives. Bref, nous avons besoin d'une vision volontariste.

Les maires de terrain qui vous soutiennent semblent s'accorder sur le passage à 10 % de la TVA sur les transports en commun : je ne reconnais plus la gauche... J'aurais compris une augmentation sur les transports intercontinentaux ou sur le TGV, mais en l'occurrence, vous allez toucher en majorité les classes modestes, les gens dépourvus de voiture ! Je ne comprends pas.

Vous avez fait ce que vous avez pu pour le budget de l'Afitf, c'est entendu, mais il y a là un vrai problème de gouvernement. Le budget compensera-t-il les défaillances de l'écotaxe poids lourds ?

Des efforts ont été réalisés pour la modernisation des matériels des quarante lignes ferroviaires d'équilibre du territoire. Mais les crédits qui leur sont consacrés ne cessent de diminuer...

La réforme ferroviaire devra d'abord attribuer à l'État un rôle de régulateur tout en préservant la place des acteurs respectifs ; les présidents de régions doivent jouer un rôle de premier plan et RFF exercer sa mission en totale indépendance. La réforme doit en outre être euro-compatible, car il faut éviter l'isolement de la France. Enfin, les pouvoirs du régulateur doivent être préservés.

Monsieur le ministre, vous n'êtes pas pour grand-chose dans la batterie de nouvelles taxes, vous arrivez simplement au mauvais moment : l'écotaxe poids lourds est la taxe qui fait déborder le vase. A la vérité, il faudrait la conserver et supprimer les autres...

M. Michel Teston. - La baisse des moyens de l'Afitf est un vrai problème : comment compenser les pertes de recettes liée à la suspension de l'écotaxe poids lourds ? Il existe un compte d'affectation spéciale qui permet à l'État de compenser l'exploitation par la SNCF des lignes d'équilibre du territoire. En 2013, celui-ci est alimenté par la taxe d'aménagement du territoire acquittée par les concessionnaires d'autoroutes à hauteur de 11 %, contre 16,5 % précédemment. En 2014, les dépenses du programme diminueront de 16 millions d'euros : l'article 38 du projet de loi de finances diminue d'autant la part de taxe d'aménagement du territoire affectée au compte d'affectation spéciale. En conséquence, l'Afitf voit la subvention de l'État diminuer dans les mêmes proportions.

Si l'on parvient à suivre ce jeu d'écritures - ce qui est rien moins qu'évident -, on observe que le financement par les sociétés d'autoroutes des trains d'équilibre du territoire passera de 11 % à 6 %, alors que les recettes de péage ont augmenté de plus de 10 % entre 2008 et 2011. Faut-il déposer des amendements pour remédier à cette situation ?

L'examen de la réforme ferroviaire, dont je suis rapporteur, semble exclu avant les élections municipales, alors qu'il y a urgence à renforcer le service public ferroviaire. Je demande que le texte soit inscrit à l'ordre du jour dès la reprise des travaux parlementaires.

Mme Évelyne Didier. - Pouvez-vous préciser le calendrier de réforme du code minier ?

M. Philippe Martin, ministre. - Pas à ce stade.

Mme Évelyne Didier. - La réforme passera-t-elle par une loi ou par une ordonnance ?

Ecomouv est actuellement concerné par une procédure judiciaire. François Rebsamen a émis l'hypothèse de constituer une commission d'enquête : dans quelle mesure les deux procédures sont-elles compatibles ? Peut-on en connaître le contenu du contrat qui lie Ecomouv à l'État ?

Il sera difficile de faire avaler aux Français le passage de la TVA à 10 % sur la collecte des déchets ménagers. Augmenter également la taxe générale sur les activités polluantes doublerait le budget déchets des familles. Reviendrez-vous sur cette mesure ?

Je m'associe à la question de Michel Teston sur le calendrier de la réforme ferroviaire.

Quand l'agence de la biodiversité, que vous avez qualifiée d' « Ademe de la biodiversité » sera-t-elle mise en place ? Peut-elle précéder le vote du projet de loi relatif à la biodiversité ? 

Mme Hélène Masson-Maret. - La feuille de route pour la transition écologique adoptée en septembre 2012 à l'issue de la conférence environnementale faisait mention d'une stratégie nationale de recherche, d'information du public et de réflexion sur la réglementation des perturbateurs endocriniens, dont la mise en oeuvre était prévue d'ici juin 2013. Elle ne figure pas dans les crédits de prévention des risques - qui augmentent de 15 millions d'euros, nous nous en félicitons. Certains perturbateurs endocriniens ont des effets avérés : il faut les réglementer, et augmenter les crédits de la recherche sur les autres. Où en est la stratégie nationale de court et de long termes sur ces questions ?

M. Philippe Martin, ministre. - Quel que soit le gouvernement, il y a une tendance à faire passer les questions environnementale après les urgences sociales. Certains quinquennats commencent par les fastes d'un Grenelle nobélisé et s'achèvent dans les travées du salon de l'agriculture en affirmant que « l'environnement, ça commence à bien faire ». Je pense au contraire qu'il est urgent de s'emparer de ces questions pour préparer l'avenir.

Monsieur Nègre, vous omettez les moyens apportés par les programmes d'investissements d'avenir, même s'ils sont extrabudgétaires. La moitié des programmes du deuxième volet, 2,3 milliards d'euros, est fléchée vers la transition écologique. Et, fait nouveau, les programmes sont sélectionnés selon des critères écologiques.

Je souhaite que nous examinions ensemble en profondeur la proposition de loi à venir sur la prévention des risques naturels. Nous pouvons trouver un meilleur dispositif de prévention et de gouvernance. Notez qu'au regard des chiffres de destruction de valeur que vous avez cités, le double ou le triple des crédits de prévention que nous y consacrons ne suffirait toujours pas. Le fonds Barnier apporte néanmoins 180 millions d'euros à une politique qui doit demeurer dans nos priorités. Je présenterai au début de l'année 2014 notre stratégie nationale relative aux risques d'inondations.

Le bonus sur les véhicules électriques a été maintenu et s'élève à 6 300 euros. Nous soutenons les véhicules du futur. Nous développons les infrastructures de recharge dans le cadre du deuxième volet des programmes d'investissements d'avenir et des 34 plans industriels. Une mission est dédiée à l'identification des véhicules propres.

Madame Didier, le comité pour la fiscalité écologique a adopté cet après-midi un avis sur la fiscalité des déchets. La question a été abordée lors de la deuxième conférence environnementale, dans la table-ronde sur l'économie circulaire. TVA, taxe générale sur les activités polluantes, taxe d'enlèvement des ordures ménagères... il faut aborder ces questions de manière globale.

La première partie du rapport de Thierry Tuot sur la réforme du code minier est consacrée à la participation du public, maillon manquant au dispositif actuel. Cette partie, la plus retouchée du code, empruntera sans doute la voie législative, la partie non modifiée pourra passer par ordonnance. En toute hypothèse, ces questions feront l'objet d'un très large débat au Parlement.

Nous ambitionnons d'installer l'agence française pour la biodiversité au début de l'année 2015, mais un préfigurateur de cette agence sera nommé dès 2014.

Les consultations relatives à la définition de la stratégie nationale sur les perturbateurs endocriniens se sont achevées à la fin octobre. Nous avons reçu un nombre important de contributions. Je souhaite que la stratégie soit arrêtée avant la fin de l'année ; elle bénéficiera de crédits redéployés depuis le programme « Prévention des risques ». Pour 2013, 500 000 euros ont été consacrés par mon ministère au financement d'un nouvel appel à projets.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. - Le budget du programme 203 hors Afitf s'élève à 3,335 milliards d'euros, contre 3,375 milliards d'euros l'année précédente. Mais si l'on rentre dans le détail, les investissements progressent en réalité de 195 à 257 millions d'euros. Il est dommage que nous n'ayons pas évoqué le budget des affaires maritimes, maintenu et abondé par des financements européens.

Nos préoccupations portent essentiellement sur le financement de l'Afitf. Nous travaillons avec le ministre du budget pour lui assurer les moyens de remplir ses missions.

M. Louis Nègre. - Confirmez-vous que le budget de l'Afitf sera en 2014 au moins égal à celui de 2013 ?

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. - Oui. C'est la préoccupation du Premier ministre et de son gouvernement. Mais chacun doit prendre conscience que si l'écotaxe poids lourds n'est pas acquittée pour financer nos infrastructures, il faudra faire appel à de nouveaux moyens budgétaires.

Nous souhaitons que le calendrier de la réforme ferroviaire soit le plus précoce et le plus resserré possible. Il ne dépend pas moins des élections professionnelles et du calendrier parlementaire que des municipales.

M. Louis Nègre. - C'est un calendrier sage.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. - Il est déterminé par l'interruption des travaux parlementaires. Nous souhaitons faire les choses sérieusement, dans le respect du travail des commissions parlementaires. La trêve électorale fait partie de notre tradition républicaine. Je répondrai lors de l'examen du texte à toutes vos préoccupations relatives à la gouvernance et au financement du système.

Les ressources du compte d'affectation spéciale alimenté par la taxe d'aménagement du territoire ne diminuent pas. La redevance domaniale due par les sociétés d'autoroutes augmente même de 50 %. La modification de la répartition des crédits à l'intérieur du budget peut créer ces effets d'optique.

Une enquête judiciaire a bien été ouverte au sujet d'Ecomouv ; la Chancellerie étudie sa compatibilité avec une commission d'enquête parlementaire. Tout ce qui, dans le contrat passé avec l'État, est communicable, sera communiqué ; nous avons saisi la commission d'accès aux documents administratifs sur ce point ; nous attendons ses conclusions.

M. Raymond Vall, président. - Nous vous remercions.

Mercredi 13 novembre 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Déchets : filières REP et écoconception - Examen du rapport d'information

M. Raymond Vall, président. - La commission a confié, il y a quelques mois, l'élaboration d'un rapport d'information sur les filières à responsabilité élargie des producteurs au binôme composé d'Evelyne Didier, présidente du groupe d'études « déchets » rattaché à notre commission, et Esther Sittler.

Je sais que vous avez procédé à un grand nombre d'auditions et que vous avez engagé une réflexion très approfondie sur le bilan de ces filières REP. Nous sommes impatients de connaitre vos conclusions car nous recueillons tous sur le terrain des observations sur le fonctionnement de ces filières. Il y a certainement des domaines dans lesquels la situation actuelle peut être améliorée et je sais que c'est précisément avec cet état d'esprit constructif que vous avez abordé le sujet.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Les filières à responsabilité élargie des producteurs, dites filières REP, se sont multipliées depuis l'adoption des lois Grenelle en 2009 et 2010. Seize sont aujourd'hui opérationnelles en France, dans des domaines aussi variés que les déchets d'emballages, d'équipements électriques et électroniques, d'ameublement ou encore de papier. Nous avons choisi de nous concentrer sur l'évaluation de l'impact des REP sur l'écoconception des produits.

Les REP sont issues d'une réflexion européenne sur la notion de pollueur-payeur. Elles visent à internaliser les coûts environnementaux dans le prix du produit. En principe, le metteur sur le marché est de cette manière rendu responsable de la fin de vie de ses produits et incité à se tourner vers l'écoconception. Le coût de collecte et de traitement des déchets est ainsi transféré des collectivités territoriales vers les producteurs, et donc des contribuables vers les consommateurs. Cette nouvelle approche n'est sans doute pas étrangère au fait que les déchets, considérés comme générateurs de dépenses, deviennent progressivement générateurs de recettes.

Des éco-organismes sont chargés d'organiser la fin de vie des produits dans les différentes filières et de permettre l'atteinte des objectifs fixés par les pouvoirs publics. Ils sont depuis plusieurs années sous le feu de critiques appuyées. Il est souvent avancé que les créations de filières ont été trop nombreuses ou trop rapides, et que la situation de monopole dans laquelle sont placés ces organismes, tant vis-à-vis des collectivités territoriales que des professionnels du déchet, explique la faiblesse de l'incitation à l'écoconception.

Le bilan est d'autant plus nécessaire que le contexte environnemental et économique global impose aux gouvernants, de manière urgente, de se poser la question de la gestion de la pénurie et de la rareté des ressources. Au-delà de l'enjeu de la réduction à la source des déchets, la production de matières premières dites « secondaires », à partir de la valorisation matière des déchets, constitue sans doute l'une des réponses à cette question d'avenir. La politique des déchets a donc un rôle important à jouer. C'est pourquoi il convient de tirer le bilan de l'apport des différentes filières REP à l'écoconception des produits.

Des textes successifs ont édicté les grands principes de la politique des déchets en France depuis le milieu des années 1970. Les nouvelles fondations ont été posées par la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération de matériaux. Elle reconnaît la compétence communale, donne une définition du déchet et pose le principe du pollueur-payeur. La loi du 13 juillet 1992, dite loi Royal, a complété et renforcé ce dispositif en introduisant le principe de proximité. La création des filières de responsabilité élargie des producteurs s'inscrit dans ce paysage normatif. Elle approfondit la logique du pollueur-payeur initiée par la loi de 1975, en l'appliquant cette fois à certains gisements de déchets ménagers.

Dès l'origine, l'objectif assigné à la REP est triple. Il s'agit de transférer la responsabilité du traitement de certains flux de déchets des communes vers les producteurs, et donc du contribuable vers le consommateur, mais surtout du secteur public vers le secteur privé. Les REP doivent créer des incitations afin que les producteurs prennent davantage en compte les aspects environnementaux dans le cadre de la conception des produits, autrement dit par l'écoconception. Le développement du recyclage est encouragé par le biais d'objectifs chiffrés à atteindre pour chaque filière. En vue d'inciter les producteurs à l'écoconception, les contributions versées aux éco-organismes peuvent être modulées en fonction des possibilités de valorisation des produits en fin de vie.

Le fait est que le contexte environnemental et économique actuel rend primordiale la valorisation des déchets. Au-delà même de l'enjeu économique, en termes de balance commerciale et de développement de l'emploi en France, le coût environnemental et sanitaire de l'exploitation inconsidérée des matières premières et des ressources naturelles va croître dans les prochaines années. Cette exploitation effrénée se traduit en pratique par une hausse des émissions de polluants, des atteintes de plus en plus nombreuses aux écosystèmes, et une production croissante de gaz à effet de serre, avec les effets que l'on connaît sur le changement climatique. Sur le plan économique, la hausse des quantités de matières premières extraites est préoccupante, d'autant qu'elle s'accompagne d'une hausse générale des prix des matières premières depuis le début des années 2000, conjuguée à une forte volatilité des marchés. Le marché des matières premières s'est financiarisé et la spéculation s'est fortement développée.

Dans ce contexte, les terres rares en particulier deviennent un enjeu crucial. Les équipements électriques et électroniques en incorporent des quantités non négligeables. Or, la problématique des terres rares réside aujourd'hui dans leur faible disponibilité, dans leur exploitation difficile et dans leur production quasiment exclusive par la Chine. Leur recyclage est un impératif qui doit devenir une priorité dans le cadre des filières REP.

Il convient donc de fixer, par la loi, les grands principes des REP, avec des cibles claires et partagées en matière de taux de collecte et de taux de recyclage, et une affirmation forte de l'objectif d'écoconception comme moyen de réduire la production de déchets dans une démarche de prévention.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Nous nous sommes penchées en détail sur l'efficacité du principal outil d'écoconception des produits dans les filières REP, à savoir la modulation des contributions en fonction de critères environnementaux. Il s'agit d'une sorte de bonus-malus : la finalité est clairement de responsabiliser les producteurs de biens, afin d'encourager la mise sur le marché de produits plus respectueux de l'environnement.

Les modulations des contributions sont un phénomène relativement récent dans les filières REP. La définition des critères est une des principales difficultés rencontrées. Les difficultés sont d'ordre technique. Très souvent, le critère du poids du déchet est retenu. Il est représentatif de la charge de traitement, simple à évaluer et à mettre en place. Mais les contributions peuvent être modulées en fonction de critères plus fins, tenant à la recyclabilité des produits et donc à leur facilité de traitement en fin de vie. Les barèmes retenus peuvent ainsi distinguer entre les produits, selon leurs coûts de traitement respectifs. Un malus peut également pénaliser la difficulté d'accès à certains éléments recyclables du produit, ou encore l'utilisation de matériaux perturbant le recyclage. Les difficultés peuvent également être d'ordre structurel. La première est liée à la gouvernance au sein des éco-organismes. Les REP reposent sur le principe de délégation d'une mission d'intérêt général, autrefois exercée par la commune, à des acteurs privés. Les critères de modulation des éco-contributions sont donc discutés et définis par les producteurs entre eux. Deuxième limite structurelle, la modulation des éco-contributions implique nécessairement, sur un marché donné, que certains producteurs se voient avantagés quand d'autres sont pénalisés. Le consensus sera donc difficile à obtenir pour la définition des modulations au sein de l'éco-organisme. Le risque de statu quo, ou de la définition d'objectifs peu ambitieux, est donc très fort. Cette situation plaide pour une implication plus importante de la puissance publique au moment de la définition des critères.

Au vu de ces éléments, nous avons tenté de tirer un bilan des modulations mises en place dans plusieurs filières REP et constaté une grande variété de résultats. Les difficultés rencontrées par les producteurs varient significativement en fonction des flux de déchets et des spécificités des filières. Dans tous les cas, il est évident que la modulation de l'éco-contribution ne peut être qu'un outil parmi d'autres pour encourager l'écoconception.

Dans la filière emballages, le gisement est conséquent, 4,76 millions de tonnes en 2012 selon les chiffres d'Eco-Emballages. Les déchets d'emballages se caractérisent par leur faible volume individuel et par leur toxicité limitée pour l'environnement. Les modulations d'éco-contributions ont très tôt été orientées vers le poids des matériaux des emballages, pour inciter à l'allègement et diminuer ainsi l'impact environnemental. L'utilisation de matériaux recyclés est prise en compte. Le principal progrès des derniers agréments a été de développer un critère pour les emballages perturbateurs du recyclage. Le barème prévoit aussi un bonus de 8 % pour un certain nombre d'actions de sensibilisation au geste de tri. Entre 2007 et 2012, grâce à un travail en amont, Eco-Emballages évalue à 100 000 tonnes d'emballages les quantités évitées. Le tonnage d'emballages ménagers par an et par habitant est passé de 84 kg en 1997 à 76 kg en 2009.

En matière d'emballages, les modulations d'éco-contributions peuvent donc avoir une réelle influence sur l'écoconception. Pour certains contributeurs, la contribution à Eco-Emballages peut représenter jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires. On comprend bien l'intérêt pour la plupart des metteurs sur le marché d'éviter les malus prévus par le barème. Il reste toutefois une large marge de progression, notamment en matière de prévention et de réduction à la source.

Dans la filière des déchets d'équipements électriques et électroniques, les modulations des éco-contributions en fonction de critères fondés sur l'écoconception sont plus difficiles à mettre en oeuvre. Chez Eco-Systèmes, au sein de chaque catégorie de produits, des modulations sont opérées. Les principaux critères retenus concernent la présence ou non de retardateurs de flammes bromés, la présence de lampes contenant du mercure dans les écrans, ou encore l'existence ou non d'un chargeur universel pour les téléphones mobiles. Ce sont des critères de durée de vie du produit, de qualité de la recyclabilité, et de présence de matières dangereuses.

La modulation des éco-contributions ne peut avoir un effet que si elle constitue un signal-prix significatif pour le fabricant. Or, sur les produits considérés, la modulation ne représente que quelques centimes, sur une éco contribution qui représente elle-même seulement quelques euros par rapport à des appareils coûtant eux des dizaines ou des centaines d'euros. L'incitation s'en trouve fortement limitée. Les critères d'écoconception sont par ailleurs difficiles à établir dans cette filière. Il y a souvent des contradictions entre les objectifs d'écoconception concernant la fin de vie, et le reste des phases du cycle de vie du produit. Un produit peu recyclable peut par exemple être un produit vertueux en termes de consommation d'énergie. La complexité et la multiplicité des objectifs, parfois concurrents, incitent les entreprises à faire des arbitrages, pas toujours optimaux en termes environnementaux.

Dans la filière papier enfin, le premier critère est le poids des papiers mis sur le marché. Le deuxième critère est celui des fibres responsables. Si le papier est fabriqué à partir de fibre recyclée à plus de 50 %, un bonus de 10 % est appliqué. Enfin, un dernier critère, celui de recyclabilité, est prévu. Différents éléments perturbateurs peuvent intervenir dans la composition des papiers. Ils peuvent être de quatre types : teinte de la fibre, encres, colles, éléments non fibreux. Un malus de 5 % sera là encore appliqué, pour chaque élément perturbateur. Les résultats sont encourageants. Le taux de recyclage a progressé de 14 % entre 2006 et 2012. Mais la filière souffre de certaines exemptions de collecte, notamment pour les déchets de papiers issus de la presse ou encore des documents officiels. C'est pourquoi nous recommandons que soient inclus dans le gisement soumis à REP la presse gratuite et les magazines.

Plus largement, au vu de ces résultats, il conviendra d'augmenter progressivement dans chaque filière l'ampleur des modulations des éco-contributions pour accroître leur effet incitatif en matière d'écoconception. Il faudra également élargir la possibilité de moduler les contributions en fonction de l'impact environnemental du produit tout au long de son cycle de vie, et non plus seulement en fonction de sa fin de vie. Les éco-organismes, compétents pour investir dans la recherche et développement, devraient être incités à davantage oeuvrer dans ce champ.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Notre réflexion s'est pour finir portée sur la structuration et le fonctionnement des filières, afin de trouver les causes structurelles aux résultats encore mitigés des filières REP.

Concernant la collecte des gisements de déchets, il est indéniable que cette collecte, aujourd'hui imparfaite, réduit l'effet incitatif des modulations. Derrière des taux de collecte largement améliorables se cache l'enjeu de la simplification du geste de tri pour le citoyen. Les REP, et c'est là l'une de leurs principales réussites, ont largement contribué ces dernières années à une communication efficace sur le tri sélectif. Le geste de tri pourrait toutefois encore être simplifié. Les consignes varient fortement sur le territoire, en raison des systèmes de gestion des déchets existant localement. La variété de couleurs et de signalétiques des bacs de collecte nuit à la lisibilité du dispositif pour le citoyen. Les ménages étant de plus en plus mobiles sur le territoire national, une harmonisation progressive permettrait une simplification du geste, et donc une meilleure collecte, avec une diminution des refus de tri. Il nous semble toutefois important que l'amélioration du tri ne se fasse pas au prix d'une hausse des coûts pour le citoyen. Le recyclage, censé aboutir à une optimisation des coûts, tant économiques qu'environnementaux, ne doit pas rester associé pour le contribuable à une perte de pouvoir d'achat.

Deuxième enjeu crucial pour le fonctionnement des filières : le contrôle et la régulation par les pouvoirs publics. Au cours de nos travaux, nous avons constaté plusieurs difficultés tenant au manque de régulation et de contrôle des éco-organismes par les pouvoirs publics. Ce manque de régulation participe probablement de relations parfois tendues avec les collectivités territoriales, et également les industriels du déchet. Il est généralement reproché aux éco-organismes d'agir en toute indépendance, hors de tout contrôle sérieux de l'État. Or, ils sont, dans la plupart des cas, en situation de monopole réglementaire pour le financement ou la gestion des flux de déchets soumis à REP. Cette situation avantageuse, justifiée théoriquement par des objectifs environnementaux, devrait avoir pour corollaire un contrôle renforcé et constant. Ce n'est pas le cas aujourd'hui.

À la suite du scandale autour des placements hasardeux d'Eco Emballages en 2008, une réflexion a été engagée sur le contrôle de la gestion financière des éco-organismes. Ce scandale était emblématique, non pas de la gestion globale des éco-organismes, dans la mesure où le cas semble isolé, mais bien de l'opacité dans laquelle ces structures opèrent, alors même que leur sont déléguées des missions qui s'apparentent à des missions de service public. En réponse à ces événements, un censeur d'État contrôle maintenant la gestion financière des éco-organismes au sein de chaque filière.

Malgré de nombreux efforts effectués ces dernières années, une certaine opacité persiste, confortée par le manque de moyens de l'administration pour mener à bien sa mission de régulation et de contrôle. Pour vous donner un ordre de grandeur, les contributions financières recueillies par les filières REP mobilisaient un total de 926 millions d'euros en 2011. A la même période, l'ADEME ne disposait que d'environ 190 millions d'euros pour la politique déchets... Dans la mesure où le budget des différents éco-organismes dépasse aujourd'hui, et de loin, les moyens disponibles pour le ministère, une solution serait de faire contribuer les filières, à hauteur d'un prélèvement qui resterait modeste, 1% par exemple, pour financer le contrôle.

Des améliorations pourraient également être faites sur le plan de la gouvernance des différentes filières. La gouvernance des REP est constituée aujourd'hui d'une architecture complexe d'observatoires et de commissions diverses. Observatoire des filières par l'ADEME, commissions consultatives d'agrément, commission d'harmonisation et de médiation des filières de collecte sélective et de traitement des déchets, conseil national des déchets, comités d'orientation opérationnels : cette gouvernance est peu lisible, et se trouve en pratique largement dominée par les metteurs sur le marché des produits soumis à REP. Cet état de fait n'est pas contraire à la logique qui a présidé à la mise en place des filières REP. La responsabilisation des industriels est en effet nécessaire pour assurer le traitement de certains flux de déchets, et pour les encourager à écoconcevoir. Mais le pouvoir de contrôle de la puissance publique devrait cependant être réaffirmé. Le système ne contribue pas aujourd'hui à mettre en place une modulation des éco-contributions incitative en termes d'écoconception ou de prévention.

Sur ce point, nous partageons la recommandation des députés Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier sur la nécessité de limiter la place des industriels au moment de la définition du cahier des charges de l'éco-organisme par la commission consultative d'agrément. Ce moment est déterminant pour la fixation d'objectifs ambitieux en termes d'écoconception notamment. Il est impératif d'entendre les éco-organismes et de travailler en concertation avec eux, mais le dernier mot doit revenir à l'État.

Il existe un consensus entre les différents acteurs sur le fait qu'il ne faut pas créer pour l'instant de nouvelles filières, mêmes si des pistes de création existent et pourraient être envisagées. C'est là notre dernière recommandation : les REP sont un outil intéressant, notamment en matière d'écoconception. La remise à plat des filières REP passera par la fixation d'objectifs clairs de politique publique, par une amélioration de la collecte, une augmentation du contrôle de l'État et une rationalisation de la gouvernance des filières et des éco-organismes. D'ici là, faisons une pause dans les créations de filières, pour mettre de l'ordre dans un système qui présente des avantages, malgré des résultats largement perfectibles.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Notre pays se situe à un moment de redéfinition des objectifs de sa politique des déchets. La prévention des déchets et la valorisation matière, conformément à la directive cadre européenne, doivent être le socle d'une politique de long terme des déchets, qui s'appuie sur les trois piliers du développement durable, économique, social et environnemental.

La gestion des déchets a pris une importance grandissante pour les collectivités, tant du point de vue des finances que du rapport avec les habitants. Des évolutions considérables sont intervenues dans les vingt dernières années. Beaucoup a déjà été fait sous l'impulsion des directives européennes et de la prise de conscience de chacun de l'impact de notre mode de vie sur l'environnement. Nous sommes convaincues, dans ce cadre, que la nouvelle stratégie française pour les déchets devra répondre à plusieurs exigences.

La pression financière et politique est d'abord placée sur le citoyen-consommateur, désigné comme le pollueur, et de plus en plus ponctionné, alors même que lui sont imposées des obligations croissantes en matière de tri. C'est lui qui supporte la part la plus importante des coûts alors même qu'il subit en grande partie les déchets et n'a pas le pouvoir d'intervenir en amont du cycle, sur la fabrication, le conditionnement, la non-recyclabilité ou l'obsolescence programmée des produits. Il est important que la politique des déchets ne se traduise pas, à l'avenir, par un alourdissement supplémentaire des coûts pour le citoyen. Il s'agit là d'un enjeu d'équité et d'acceptabilité sociale.

Concernant le traitement des déchets, nous souhaitons insister sur l'exigence de proximité issue de la loi Royal de 1992. Il faut éviter au maximum le nomadisme des déchets. L'enjeu sous-jacent est celui du développement de l'emploi dans le cadre de filières territorialisées. Les débouchés se feront en partie dans l'économie sociale et solidaire et l'insertion.

En matière de fiscalité, il est nécessaire de fixer des objectifs réalistes et progressifs, prenant en compte le long terme. La fiscalité des déchets ne doit pas être considérée comme une fin en soi, mais doit être conçue pour atteindre les objectifs de politique publique fixés par le législateur et l'État pour la filière déchets. À cet égard, nous préconisons de réduire la différence tarifaire entre tonnes enfouies et tonnes incinérées, qui pénalise aujourd'hui largement les zones rurales, pour lesquelles le stockage reste la solution la plus adaptée et où les conditions de cet enfouissement ont pu être largement améliorées. Chaque territoire hérite d'infrastructures historiques. Ne pénalisons pas aveuglément un mode de traitement par rapport à un autre. L'enjeu est celui de l'adéquation entre le mode de gestion des déchets et le territoire.

De manière générale, une des attentes principales, partagée par tous les acteurs du secteur des déchets, est celle de la prévisibilité et de la stabilité des normes. C'est valable pour le citoyen, pour la collectivité territoriale, pour l'industriel. Profitons de la période charnière qui s'ouvre pour redéfinir, en concertation avec les parties prenantes, les objectifs à atteindre pour les années à venir.

La gestion des déchets ménagers, compétence des communes ou de leurs groupements, et qui doit à l'avenir le rester, a encore de belles marges de progrès devant elle pour rendre le meilleur service au moindre coût.

M. Charles Revet. - Je voudrais féliciter nos deux collègues pour le travail de fond qui a été fait. Il y a plusieurs types de déchets, les déchets industriels, les déchets ménagers. Selon le type de déchets, les orientations prises peuvent être tout à fait différentes. Aujourd'hui, les déchets représentent une ligne importante de la feuille d'imposition des ménages. Les coûts relatifs au tri peuvent être minimisés si une bonne campagne de communication est faite. Néanmoins, les volumes sont très importants. Les coûts globaux incluant la collecte et le traitement sont donc élevés. Je me demande s'il ne serait pas possible de créer un dispositif plus juste. Aujourd'hui, une personne seule habitant dans une grande maison paie des sommes énormes alors qu'elle produit assez peu d'ordures ménagères. Une réflexion devrait être menée au vu des répercussions sur les personnes.

Dans le passé, nous étions dans une logique du tout incinération, logique soutenue par l'administration. En Seine-Maritime par exemple, on préconisait l'installation de trois incinérateurs dans le département. Désormais, nous essayons de faire du recyclage et du traitement des déchets. Il faut que nous travaillions en amont sur la composition des produits et sur leurs emballages. A l'heure actuelle, pour des produits parfois de petite taille, le volume d'emballages est extrêmement important.

Mon département est le premier producteur de lin au monde. Or, si dans une balle de lin se trouve le moindre élément de plastique, la balle toute entière est perdue. De plus, nous avons du mal à faire du compost chez nous car des détritus de plastique s'ajoutent aux déchets pouvant être compostés. Le plastique d'origine naturelle, fabriqué à partir de blé ou d'amidon, se détruit à partir de quatre mois. J'avais déposé il y a quelques années un amendement pour que les produits d'emballage à usage alimentaire soient faits en plastique d'origine naturelle. Il est important de travailler en amont. Les solutions aux problèmes se trouvent quasiment toujours dans les causes. Le plastique d'origine minérale pourrait être réservé pour des usages qui auraient moins de conséquences.

Mme Hélène Masson-Maret. - Je suis présidente depuis douze ans d'un syndicat intercommunal de traitement des déchets, qui regroupe douze communes. Je suis chargée de la prévention et du tri sélectif. Intervenir en amont est essentiel dans ce domaine. Vous avez parlé des adaptateurs universels de téléphone mobile. Chaque nouvelle génération de téléphone mobile est dotée d'un adaptateur plus performant, il n'est donc pas intéressant d'avoir un adaptateur universel. Il faut plutôt veiller à ce que les matériaux utilisés en amont soient recyclables. J'avais d'ailleurs rappelé lors du débat sur l'obsolescence programmée, qu'il ne fallait pas créer des obstacles à l'innovation et à la créativité des producteurs.

Il y a également un frein psychologique. Un produit de luxe doit avoir un emballage conséquent. Les gens ne vont pas dans les grandes surfaces qui ont choisi de diminuer les emballages, à moins qu'ils n'y soient contraints pour des raisons financières.

Il faut légiférer sur cette question. Chaque territoire ne peut pas avoir sa propre politique en la matière. Pour faire du tri sélectif, des structures coûteuses sont nécessaires. Les métropoles peuvent les mettre en place mais les petits territoires ne peuvent pas se le permettre. Une harmonisation doit donc être faite à l'échelle nationale et il faut permettre à l'ensemble des territoires de bénéficier des avancées réalisées.

M. Michel Teston. - Je donnerai un avis très favorable à ce rapport. J'ai été particulièrement intéressé par deux recommandations. La recommandation n° 10 qui vise à éviter l'augmentation des coûts de gestion des déchets pour le citoyen et la collectivité. Cela me paraît essentiel. La recommandation n°22 qui propose de faire une pause dans la création de nouvelles filières REP. Il me semble en effet nécessaire de faire un arrêt sur images et d'évaluer les forces et les faiblesses des filières existantes. Ce rapport est une bonne base de travail qui permet d'avancer concernant les filières REP et l'écoconception.

M. Gérard Cornu. - Dans ce domaine, nous essayons tous d'avancer, à la fois au niveau national et des collectivités territoriales. Cela commence à porter des fruits, nous observons une évolution du comportement des citoyens. Nous avons martelé que le tri sélectif était quelque chose d'important. Désormais, les gens déposent des déchets par apport volontaire, ils vont dans les déchèteries. Ce sont des signaux très positifs.

Ce rapport a le mérite de faire des recommandations. La recommandation n° 7 sur la consigne est intéressante. La population semble de plus en plus prête à accepter un système de consignes. Il s'agit d'un moyen de réduire en amont la quantité de déchets. De plus, ce système existait il y a quelques années, il pourrait à nouveau être mis en place. Concernant la recommandation n° 10, tout le monde peut y souscrire. Vous n'avez pas exploré la question fiscale - taxe ou redevance - et la problématique des coûts de collecte. Aujourd'hui, les technologies permettent de mesurer ce qui est mis dans les poubelles. Un des moyens d'intéresser le contribuable est de faire en sorte que la taxe soit proportionnelle au volume de déchets produits. Je m'interroge sur les avantages d'un tel système.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je m'intéresse à cette problématique en tant qu'élu local. Je ne suis pas sûr que tous les systèmes puissent s'adapter à tous les territoires de manière identique. Nous avons rencontré cette question lors de la loi métropoles où nous avons débattu de la question des pôles ruraux. Il y a parfois une volonté du législateur d'imposer un système d'en-haut, je ne pense pas qu'il faille aller dans ce sens-là. Il faut éviter le nomadisme des déchets. Or, nos territoires sont poussés par les grands opérateurs à traiter les déchets issus du tri sélectif à l'échelon interrégional, au sein de grands outils industriels. Nous incitons les gens à trier, ils trient bien et ensuite nous leur disons : « vos déchets vont être triés loin et seront emmenés par camions ». Nous sommes donc face à un paradoxe. Nous trions pour économiser de l'énergie et en même temps nous dépensons de l'énergie pour traiter les déchets.

Nous sommes également confrontés à un problème sur l'enfouissement. Nous avons été incités à créer de grandes structures pour brûler les déchets. Aujourd'hui, l'incinération n'est plus dans l'air du temps. Nous avons fait un effort pour diminuer les coûts, nous avons mis en place des centres d'enfouissement d'une grande technicité. Malgré tout, la TGAP continue à augmenter et nous sommes pénalisés. Il s'agit d'un problème de fiscalité et de financement. Nous sommes là dans des complexités que nous n'avons pas encore complètement résolues.

M. Robert Navarro. - Je m'occupe de ce sujet localement. Nous touchons aux contradictions de nos concitoyens. Ils pensent que les ordures peuvent être produites sans limites mais qu'il faut les détruire et les stocker ailleurs. L'irrationnel le plus complet semble être à l'oeuvre. La solution ne viendra donc pas des citoyens. Seuls 15 à 20 % des habitants trient correctement. Le reste est à retrier.

Il faut imposer aux fabricants des interdictions concernant les produits qui ne sont pas écologiquement viables ou biodégradables. De cette manière, progressivement, nous arriverons à limiter la quantité de déchets. Cela fait quinze ans que nous faisons du recyclage, nous ne progressons plus. Malgré le tri, nous avons des tonnages de déchets équivalents à ceux d'il y a quinze ans. Nous avons également un problème d'enfouissement. Personne ne veut des déchets chez soi.

Je suis d'accord sur le fait qu'il faut arrêter l'augmentation des coûts pour le citoyen et la collectivité, nous ne pouvons pas aller au-delà de ce que nous faisons. Je pense qu'il faut interdire les produits que nous ne pouvons pas valoriser et limiter les tonnages. Ce qu'a dit Charles Revet est pertinent, tout le monde utilise des couverts plastiques alors que nous savons qu'ils ne sont pas biodégradables. La situation est similaire pour les sacs plastiques. Ils encombrent les décharges et nous ne pouvons pas les détruire. Si nous interdisons ces produits-là, les consommateurs s'orienteront vers d'autres types de produits. Il faut inciter les collectivités et l'État à montrer la voie en n'utilisant que des produits qui peuvent être recyclés.

Mme Marie-Françoise Gaouyer. - Concernant les entreprises de réinsertion qui traiteraient les flux locaux de déchets, nous abandonnons la matière à ces entreprises qui en tirent un bénéfice au détriment de la collectivité. Je n'y suis donc pas favorable. Sur la question des emballages, je suis choquée par l'attitude de ceux qui les fabriquent. Ils sont souvent inaccessibles pour les personnes âgées, qui, par exemple, n'arrivent pas à ouvrir les bouchons de bouteille. Concernant le carton, la population l'assimile au papier et le dépose à côté des points d'apports volontaires alors qu'ils ne relèvent pas de la même filière. Dans ma ville qui est fleurie quatre étoiles, nous sommes obligés d'enlever les décorations autour des points d'apport volontaire pour que les gens qui déposent les cartons soient vus. Les déchèteries sont souvent éloignées des centres et ont des horaires d'ouverture limités.

J'étais vice-présidente du conseil général de la Seine-Maritime en charge des transports avant d'entrer au Sénat. Nous avons mis en place dans notre département un ramassage annuel des déchets au bord des routes. Les stocks de plastiques récoltés représentent des volumes énormes. Il faudrait uniformiser le ramassage à l'échelle nationale. Cela engendre certes des coûts supplémentaires mais il est intéressant d'y réfléchir au vu des temps de dégradation du plastique.

Sur la question des coûts de gestion supportés par le contribuable, il faut être prudent. Dans certaines communes, les citoyens ne paient pas cher mais rien n'est fait. Il faudrait donc ajouter un critère concernant les objectifs atteints. Des informations devraient également être disponibles concernant les coûts payés par les personnes ayant des résidences secondaires. De grandes disparités existent sur cette question des coûts.

M. Francis Grignon. - Dans le domaine des déchets comme dans beaucoup d'autres, la précision coûte cher. Sur la consigne, si nous faisons le bilan global, en particulier pour les bouteilles plastiques, cela coûte cher. Je m'interroge donc sur les avantages d'un tel système. Dans ma communauté de communes, nous sommes passés de la taxe à la redevance. La taxe est complètement injuste pour les raisons qui ont été invoquées. Concernant la redevance, nous demandons aux gens de choisir entre trois tailles de poubelles. Avec ce système, les gens portent plus facilement les bouteilles en plastique, le papier et le verre aux points d'apport, et ils font du compost. Si les emballages sont produits par les industriels, nous produisons les déchets. En conséquence, il faut que nous nous disciplinions pour minimiser la quantité de déchets produite. Grâce à la redevance, des économies énormes ont été faites dans la communauté de communes pour les contribuables.

M. Vincent Capo-Canellas. - La recommandation n° 8 qui vise à accentuer l'effort de communication sur le geste de tri me semble essentielle. Dans ma commune, nous avons le tri sélectif, les déchets verts et les encombrants. Désormais, pour les encombrants, la collecte se fait sur appel de manière à responsabiliser les gens. Nous avons ouvert une déchèterie. Certains continuent à faire des dépôts illicites. Les gens ont tendance à se perdre dans les différents types de déchets et sur ce qu'ils doivent faire. La participation des citoyens est un véritable enjeu. Il y a un paradoxe : plus nous organisons les choses, plus les gens perçoivent le système comme contraignant. Il est nécessaire que l'enjeu soit mieux compris par le citoyen.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - La diversité de vos interventions montre que les élus sont toujours très impliqués sur cette question. Des progrès ont été faits mais il faut du temps pour avancer. Les territoires sont ingénieux, ils ont un historique dans les systèmes mis en place. Il faut optimiser ce qui se passe sur chaque territoire. Nous ne pourrons pas appliquer partout un même modèle. En effet, il est difficile de construire de nouveaux équipements. Le sens de la recommandation n° 10 est de chercher une optimisation au sein des systèmes plutôt que de choisir la solution de facilité en faisant payer plus le contribuable.

Notre objectif était de regarder comment fonctionnent les filières REP et de voir si elles ont permis de faire avancer les choses en matière d'écoconception. Pour répondre à Charles Revet, l'objet en plastique le plus problématique pour tous les composts est le coton-tige. Ils échappent au criblage et sont en plastique non recyclable. Il faut inciter les producteurs à fabriquer des cotons-tiges plus performants. La nécessité d'effectuer un travail en amont sur la conception des produits, évoquée par Hélène Masson-Maret, est en ligne avec le sens de notre rapport.

Chaque territoire ne peut pas avoir ses propres installations. Il est nécessaire de trouver la bonne échelle et de répartir les installations de manière cohérente. C'est pourquoi nous avons besoin des schémas départementaux. Le niveau du département est pertinent car les départements ont commencé les premiers à travailler sur cette problématique : ils ont mis en place des équipes et ils préparent des plans de prévention. Concernant le choix entre taxe et redevance, il s'agit d'un autre débat. Le comité pour la fiscalité écologique a présenté une note de recommandations au ministre. L'idée est de faire le bilan de la tarification incitative et de voir comment il est possible de progresser.

Sur la question de l'interdiction des produits non recyclables, je la souhaite comme Robert Navarro mais je pense que cette mesure serait difficile à mettre en oeuvre dans l'immédiat.

Dans les territoires, le tri et la déconstruction des objets ont été lancés par les entreprises d'insertion qui ont été pionnières. Il faut territorialiser le travail sur les déchets et, dans cette perspective, il ne faut pas exclure les entreprises d'insertion qui sont présentes sur les territoires. Je partage le point de vue de Marie-Françoise Gaouyer concernant les objets pour les personnes âgées. Les déchets de bords de routes sont un problème que les départements connaissent bien.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Concernant la consigne, nous préconisons une réflexion pour voir s'il est possible de mettre en place un tel système. Je ne vois pas où est la difficulté quant au coût de transport des bouteilles vides. Le consommateur achète du plein, ramène du vide et rachète du plein. En Allemagne, un système de consigne a été mis en place. Si vous achetez une bouteille sur une aire d'autoroute, vous pouvez la rendre n'importe où en Allemagne.

M. Gérard Cornu. - Francis Grignon s'interrogeait plus particulièrement sur la consigne concernant les bouteilles plastiques.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Nous proposons d'y réfléchir.

M. Raymond Vall, président. - Nous faisons tous le constat des problèmes posés par les plastiques. Des volumes importants se retrouvent dans les océans et causent l'asphyxie de certaines créatures marines. On pourrait imaginer une incitation à utiliser le carton comme emballage. Mais avant d'interdire l'usage des emballages en plastique d'origine minérale, il faudra entendre les entreprises qui fabriquent des plastiques à partir de matériaux naturels et évaluer les conséquences d'une interdiction. Trop souvent des décisions ont été prises à la hâte sans savoir ce que les filières pouvaient proposer en remplacement.

Prévention et protection contre les inondations - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Raymond Vall, président. - Nous avons désigné il y a quelques semaines Louis Nègre rapporteur de ce texte. Je lui laisse la parole pour nous présenter son rapport et nous expliquer en détail les objectifs poursuivis par la proposition de loi de notre collègue Pierre-Yves Collombat.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Ce texte a pour ambition de mettre en oeuvre les préconisations du rapport publié le 24 septembre 2012, à la suite des travaux de la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-est de la France, que j'ai eu l'honneur de présider et dont Pierre-Yves Collombat était rapporteur. Notre constat était le suivant : si les dispositifs de gestion immédiate de l'urgence et de l'indemnisation après-crise existent et peuvent être améliorés, la politique de prévention des inondations est pratiquement inexistante dans notre pays.

Quels en sont en effet les résultats ? Fin février 2010, tempête Xynthia, cinquante-trois morts, 700 millions d'euros de dégâts. Les 15 et 16 juin 2010, à Draguignan et dans la basse vallée de l'Argens, dans le Var, vingt-trois morts, deux disparus, 1,2 milliard d'euros de dégâts. En novembre 2011, dans la basse vallée de l'Argens et le Sud-Est de la France, quatre morts, 500 à 800 millions d'euros de dégâts. En décembre 2011, inondations dans les Vosges. En octobre 2012, pluies torrentielles sur La Garde et Toulon, deux morts. En octobre et novembre 2012, inondations dans le Pas-de-Calais. En juin 2013, inondations en Haute-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées, 127 communes sinistrées, 134 millions d'euros de dégâts. Fin octobre 2013, inondations dans la Drôme et l'Ardèche. Voilà le contexte. Voilà la litanie des conséquences qui doit nous faire prendre conscience du problème. On constate en moyenne un milliard d'euros de dégâts chaque année du fait des inondations, sans parler des pertes humaines. L'ensemble des assurés, par l'intermédiaire de surprimes de cotisations, finance l'indemnisation à hauteur de 500 millions par an. Nous ne pouvons pas continuer ainsi. On traite les conséquences des inondations, mais on n'effectue aucune prévention en amont.

C'est pourquoi la présente proposition de loi est articulée en trois volets : la prévention des inondations, la gestion des situations de crise et pour finir, l'après-crise.

Je serai très bref sur le premier volet concernant la prévention des inondations. En effet, ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat, dans le cadre de la deuxième lecture du projet de loi d'affirmation des métropoles. Il s'agit de clarifier l'exercice des missions en matière de prévention des inondations. À ce jour, aucune politique globale n'est menée, notamment du fait de l'absence d'une compétence clairement définie et attribuée. La compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » est donc créée, avec, si nécessaire, un financement adapté. Cette compétence, confiée aux intercommunalités, a vocation à être exercée par des établissements publics territoriaux de bassin, au niveau des grands fleuves, et par des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau, au niveau des sous-bassins fluviaux. La gestion des ouvrages et équipements de prévention a été rationalisée. Il est prévu que l'ensemble du dispositif entre en vigueur de manière progressive, afin de laisser aux collectivités le temps de s'adapter. Je vous proposerai donc, par cohérence juridique, de supprimer ces articles, déjà votés par le Sénat dans le texte métropoles. Il s'agit des articles 1er à 5, 13 et 14.

L'article 6 propose de donner une définition législative à la notion de cours d'eau, sur la base des critères dégagés par la jurisprudence. Cela permettra de clarifier les responsabilités des différents acteurs, dans un contexte où les contentieux liés à la police de l'eau ont tendance à se généraliser. Je vous proposerai d'adopter un amendement pour combler l'oubli d'un critère important de définition des cours d'eau : l'écoulement peut en effet ne pas être permanent tout au long de l'année, en particulier sur le pourtour méditerranéen et dans les outre-mer.

L'article 7 prévoit une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles, entre l'État et les collectivités territoriales, et une simplification des procédures de révision de ces plans. L'objectif de l'auteur du texte, et j'y souscris pleinement, est de garantir une meilleure association des élus locaux à l'élaboration des PPRI, afin de réduire le caractère particulièrement conflictuel de cette procédure.

Je vous proposerai cependant un amendement de réécriture de cet article. En effet, la formulation retenue fait référence à une élaboration conjointe des plans. Cette notion d'élaboration conjointe soulève des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. C'est pourquoi il est préférable de supprimer ces mots et de préciser à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des plans de prévention, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration. L'amendement précise également que la population doit être informée et consultée, conformément à ce que recommandait le rapport de notre mission d'information.

L'article 8 augmente la représentation des élus locaux au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau, afin de les rendre majoritaires. Il est, je crois, très important que les élus soient mieux associés également à ce niveau de décision. Vous l'aurez compris, à travers cette proposition de loi, le but est que les élus locaux aient davantage un droit de regard sur la politique de prévention.

J'en arrive au deuxième volet du texte, consacré à la gestion de crise à proprement parler. L'article 9 vise à mieux associer les maires à la conduite des opérations de secours par le préfet. Ce n'est pas toujours le cas sur le terrain, et aucun texte ne prévoit formellement, à ce jour, une telle information. Je vous proposerai ici un amendement de clarification : la rédaction de l'article indique que les préfets assurent la direction des opérations en liaison avec les maires. Les mots « en liaison » semblent laisser entendre qu'il existe une co-direction des opérations de secours et donc à nouveau une co-responsabilité. Ce n'est pas l'objectif visé. Je vous propose de sécuriser la rédaction et de préciser que le préfet doit être en contact régulier avec les maires, si les moyens de communication le permettent.

L'article 10 vise les réserves communales de sécurité civile. L'article L. 724-1 du code de sécurité intérieure est réécrit pour préciser notamment que ces réserves peuvent intervenir hors des limites de la commune. Cette disposition va dans le sens d'une meilleure réactivité en cas de crise sur le terrain et d'une aide aux communes voisines. Je vous proposerai toutefois de préciser par amendement que l'intervention hors de la commune ne peut se faire qu'avec l'accord écrit, par mail par exemple, des maires concernés. Cela me semble important, notamment au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

L'article 11 réécrit l'article L. 125-1 du code des assurances pour prévoir que l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle ne peut être pris qu'après avis d'une « commission permanente composée notamment de représentants des collectivités territoriales, de représentants d'entreprises d'assurances et de personnalités qualifiées ». Il est important, là encore, d'associer les parties prenantes à la prise de décision. Je vous soumettrai un amendement renvoyant à un décret le soin de préciser le détail de la composition de cette commission permanente. L'amendement supprimera également la dernière phrase de l'article qui précise que l'arrêté interministériel est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit là du droit commun.

L'article 12 prévoit la création d'une commission de suivi des opérations liées à l'après-crise, présidée par le préfet. Il s'agit là d'une disposition unanimement réclamée par les élus et par les sinistrés. Cette commission permettra de faire le point sur l'avancement des travaux, des indemnisations et sera un lieu d'échange et d'information sur tout sujet intéressant les élus et les sinistrés. Il s'agit là d'une grande avancée. Je crois que cet article, en apparence modeste, constituera un progrès important sur le terrain.

Je vous proposerai la suppression des articles 13 et 14, déjà votés dans le cadre du projet de loi métropoles.

Le dernier volet du texte porte sur les dispositions relatives à l'indemnisation. L'article 15 supprime l'exigence de la parution d'un décret qui conditionne, actuellement, le bénéfice du remboursement anticipé par le fonds de compensation pour la TVA des dépenses d'investissement faites par les communes en réparation des dégâts causés par des intempéries exceptionnelles. Je vous proposerai d'adopter cet article sans modification.

L'article 16 permet de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence du code des marchés publics en cas de situation d'urgence impérieuse résultant, notamment, d'une catastrophe naturelle. Cette disposition dérogatoire est bienvenue dans son esprit, mais est déjà prévue par l'article 35 du code des marchés publics, de nature réglementaire. Le seul effet juridique de la proposition de loi est donc de l'élever au niveau législatif, sans rien changer au fond du droit existant. Cela me paraît excessif, et je vous proposerai donc la suppression de cet article.

L'article 17 instaure une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires. L'objectif est de porter à 100 % un taux de couverture des propriétaires qui est déjà très élevé sur une simple base volontaire, de l'ordre de 98 %. J'y étais dans un premier temps favorable. Toutefois, cette nouvelle assurance obligatoire présente des inconvénients d'ordres juridique et pratique. Juridiquement, les principes du droit national et européen ne permettent pas d'instaurer une assurance obligatoire pour d'autres risques que ceux encourus au titre de la responsabilité civile des assurés à l'égard des tiers. Pratiquement, l'application effective de cette nouvelle obligation aux 2 % de propriétaires qui ne sont pas encore assurés nécessiterait un dispositif de contrôle onéreux, dont le coût serait égal voire supérieur au surcroît de primes espéré. Et son efficacité serait de toute façon douteuse, puisque ce taux de 2 % semble correspondre au minimum incompressible des récalcitrants à tout dispositif d'assurance obligatoire, comme le montre l'exemple de l'assurance automobile obligatoire. En conséquence, je vous proposerai la suppression de cet article.

L'article 18, d'une part, prévoit une modulation de la surprime d'assurance contre les risques de catastrophe naturelle en fonction des efforts des assurés pour renforcer leur propre protection, d'autre part, interdit toute modulation des franchises d'assurance en fonction de l'absence d'un plan de prévention des risques naturels dans la commune ou du nombre d'événements calamiteux constatés dans le passé. Le second volet de cet article mérite d'être approuvé, car cette modulation des franchises est une forme de sanction injuste pour les assurés, qui ne peuvent être tenus personnellement responsables ni de l'incurie des pouvoirs publics, ni de l'acharnement du sort sur leurs biens. Quant au premier volet, la modulation de la surprime sera inopérante compte tenu du niveau modeste de celle-ci, de l'ordre de 25 euros pour un contrat multirisques habitation standard. Je vous proposerai donc un amendement qui fera porter la modulation sur la prime de base, qui pourra être réduite si l'assuré veille à renforcer sa protection contre les catastrophes naturelles, en application de l'article L. 113-4 du code des assurances.

L'article 19 prévoit que l'obligation de couvrir les risques de catastrophes naturelles ne s'impose pas aux entreprises d'assurance pour les biens construits et les activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur. Actuellement, les assureurs ne peuvent refuser la garantie catastrophe naturelle qu'aux biens immobiliers et activités implantés dans des zones classées inconstructibles par un plan de prévention ou en violation des règles administratives tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle. L'élargissement proposé de cette clause à toutes les formes de violation des lois et règlements me paraît excessive, car les assureurs trouveront toujours moyen d'invoquer une irrégularité quelconque pour refuser de faire jouer la garantie. Par exemple, une entreprise qui violerait le droit du travail ou une construction qui ne respecterait pas la réglementation thermique pourraient se voir privées de la garantie « catastrophe naturelle » ! Je vous proposerai donc de réserver l'hypothèse d'un retrait de la garantie au seul cas d'un bien immobilier construit dans une zone classée inconstructible par un plan de prévention, tout en lui donnant un caractère automatique.

L'article 20 prévoit que les aides versées par le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce en cas de catastrophe naturelle doivent être calculées en tenant compte des franchises d'assurance appliquées dans le régime des catastrophes naturelles. Cela me semble équitable, et je vous proposerai d'adopter cet article sans modification.

L'article 21 vise à étendre le bénéfice du régime des catastrophes naturelles aux dommages relevant actuellement du régime des calamités agricoles. Tout en partageant l'objectif d'améliorer la couverture des agriculteurs contre les risques de catastrophe naturelle, je ne pense pas que ce soit la bonne méthode. Cette extension de son champ aurait pour effet de déséquilibrer gravement sur le plan financier le régime des catastrophes naturelles, et il faudrait alors soit augmenter la surprime, soit réduire le niveau des indemnisations. Lors des auditions des cabinets ministériels, nous avons appris que le Gouvernement avait engagé une réflexion pour améliorer, comme nous le souhaitons tous, le régime des calamités agricoles, aujourd'hui bien insuffisant. De plus, le régime actuel fait également intervenir de manière très complexe des fonds européens. Il est, c'est clair, urgent d'améliorer ce régime et le Gouvernement devra s'engager lors de la discussion en séance à prendre les mesures nécessaires. Mais, en l'état, je vous proposerai la suppression de cet article.

Enfin, l'article 22 est la traditionnelle disposition de gage, par une majoration des droits sur les tabacs, des éventuelles conséquences financières de la proposition de loi pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Filleul. - Le groupe socialiste partage l'avis de Louis Nègre sur le fond et soutient globalement l'esprit des amendements proposés. Je ne reviens pas sur la décentralisation des compétences, qui est une réalité. La Loire n'a pas débordé depuis 1860 et pourtant tout le monde s'en préoccupe.

La définition du cours d'eau à l'article 6 est utile. Je suis également d'accord avec la nécessité d'expliciter la notion d'élaboration « conjointe » à l'article 7, afin de clarifier le régime de responsabilité. Je m'interroge sur la portée juridique de l'expression « aussi précocement que possible » en matière d'association de la population. Je suis favorable à l'amendement de précision à l'article 9, afin de ne pas surcharger la responsabilité des maires. En revanche, quel est le statut juridique de la cellule de crise ? La suppression de l'article 16 me semble pertinente, pour ne pas être redondant avec le droit en vigueur. Enfin, la question de l'indemnisation et des assurances est extrêmement complexe : je salue le travail du rapporteur sur ce point et souscris aux amendements proposés.

M. Charles Revet. - Le groupe UMP s'associe à la démarche du rapporteur et votera également ce texte. En matière de prévention, je ne suis pas certain que l'on soit arrivé jusqu'au bout de la logique. Il y a encore beaucoup de travail à faire pour analyser, par exemple, l'incidence des pratiques agricoles sur l'érosion des sols et les inondations.

M. André Vairetto. - Je salue l'implication au long cours du rapporteur sur ce sujet sensible des inondations. Comme l'a dit Jean-Jacques Filleul, le groupe socialiste votera ce texte. J'ai simplement quelques précisions à apporter.

En ce qui concerne le transfert aux EPCI de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, je rappelle que la commission n'avait à l'époque pas suffisamment d'éléments pour se prononcer sur cette question. L'évaluation technique ne nous avait été fournie par l'administration qu'au moment du passage en séance plénière, et avait alors permis le vote de ces dispositions. Mais n'oublions pas non plus que les premières personnes en charge de l'entretien des cours d'eau sont les riverains.

Sur le plan financier, le transfert des digues aux intercommunalités représente un poids considérable. L'intervention de l'État est certes maintenue, par le biais de mécanismes comme le fonds Barnier ou les plans d'action et de prévention des inondations (PAPI), mais les craintes subsistent. Il serait également souhaitable de réfléchir à un dispositif de péréquation pour la taxe créée.

L'idée d'associer l'ensemble des parties prenantes à la gestion du risque inondation est positive, mais il ne faut pas que cela induise des responsabilités supplémentaires, notamment pénales, pour les élus.

En revanche, l'augmentation de la représentativité des collectivités dans le comité de bassin me paraît prématurée. Pourquoi ne pas attendre les conclusions du rapport Lesage pour prendre en compte les évolutions suggérées en matière de gouvernance de la politique de l'eau ?

Enfin, la création d'une commission permanente à l'article 11 me laisse perplexe. Il faut veiller à ne pas alourdir le processus de décision.

Mme Évelyne Didier. - Je vais m'abstenir sur ce texte qui me laisse dubitative. Les situations à prendre en compte sont extrêmement variées, entre les tempêtes, la montée des eaux, les hausses de nappes phréatiques, etc. On se heurte parfois à des problèmes d'ordre purement technique. Par exemple, les cartes des PPRI sont établies au 1/10 000ème, ce qui veut dire que selon la manière dont on interprète l'épaisseur du trait, une propriété peut être incluse ou non dans le périmètre. Sans doute faudrait-il des cartes plus fines. Quant à la question de la constructibilité, celle-ci se gère directement au niveau du PLU.

M. Louis Nègre. - Mes propositions concernent les gens qui construisent illégalement, sans permis.

M. Raymond Vall, président. - Et cela existe !

Mme Évelyne Didier. - Cela ne devrait pas exister. Ma commune a racheté et rasé les propriétés en zone inondable, et déplacé les équipements publics. Il faut que les élus veillent à la bonne application des documents d'urbanisme.

M. Raymond Vall, président. - Les choses ne sont pas toujours aussi simples. Dans ma commune, une centaine de maisons sont construites le long d'une canalisation d'évacuation des eaux qui fonctionne plutôt bien en temps normal. Mais il arrive que le niveau du Gers soit tel que la canalisation reflue l'eau dans l'autre sens ! Il est parfois difficile de faire le tri entre les constructions légitimes et les constructions illégitimes. La police du PLU demande des moyens que toutes les communes sont loin d'avoir.

Mme Évelyne Didier. - En termes de calendrier, je trouve également que cette proposition de loi arrive un peu tôt. Il aurait fallu attendre les conclusions des Assises nationales des risques naturels des 2 et 3 décembre prochains.

Surtout, je m'inquiète de l'esprit de ce texte qui consacre le désengagement de l'État. On reporte la politique de prévention sur les collectivités, notamment en matière de digues, qui sont très coûteuses. Ne pourrait-on pas, en considérant les effets vertueux de cette politique, mobiliser une aide du secteur assurantiel ?

M. Henri Tandonnet. - Il est toujours délicat de trouver un juste équilibre entre prévention et solidarité nationale.

Le Sénat a voté le transfert au bloc communal de la compétence de gestion des milieux aquatiques. On ne va pas revenir dessus, mais il n'est pas certain que l'Assemblée nationale suivra cette démarche.

En ce qui concerne la définition du cours d'eau donnée à l'article 6, sera-t-elle incorporée dans le code de l'environnement ou ne s'appliquera-t-elle que dans le cadre de cette loi ? Je suis favorable à une approche large, d'autant plus que cette définition ne fait que reprendre les critères de la jurisprudence. Quant à l'article 7, il faut être vigilant sur sa compatibilité avec la directive cadre sur les inondations.

Je suis d'accord avec la définition proposée à l'article 19, qui consiste à exclure les constructions illégales du droit à indemnisation. En revanche, comment définir, à l'article 18, les travaux de « nature à prévenir les inondations » pour moduler les cotisations ? Cette disposition me semble difficile à mettre en oeuvre.

Je souhaiterais enfin davantage de précisions sur la nature du lien entre catastrophes naturelles et calamités agricoles à l'article 21.

M. Louis Nègre. - Je vais être bref dans mes réponses et revenir globalement sur la philosophie du texte. Les élus locaux ne sont pas satisfaits du cadre actuel. Avec Pierre-Yves Collombat, nous souhaitons simplement définir un cadre qui leur permette de s'engager et de prendre leurs responsabilités en matière de gestion des risques aquatiques.

Cette proposition de loi ne s'adresse pas aux élus déjà vertueux. Elle vise surtout à définir un socle minimal pour protéger les personnes et les biens. Je rappelle que la destruction de valeur en raison des inondations est considérable en France, de l'ordre d'un milliard d'euros chaque année. Il faut engager un cycle vertueux, où les efforts de prévention permettent une baisse des primes d'assurance, qui finance à son tour la prévention. L'objectif de la proposition de loi est d'enclencher cette dynamique. Avec en perspective le modèle hollandais, qui est le plus sophistiqué en la matière, étant donné le niveau élevé du risque inondation dans ce pays.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement n° 19 est adopté et l'article 1er est supprimé.

Article 2

L'amendement n° 20 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

L'amendement n° 21 est adopté et l'article 3 est supprimé.

Article 4

L'amendement n° 22 est adopté et l'article 4 est supprimé.

Article 5

L'amendement n° 23 est adopté et l'article 5 est supprimé.

Article 6

M. Louis Nègre. - L'amendement n° 24 a deux objectifs : placer la définition du cours d'eau dans le code de l'environnement, dans la section relative à la police et à la conservation des eaux, et compléter la définition du cours d'eau. Le texte de la proposition de loi, reprenant les critères dégagés par la jurisprudence, distingue la nécessité d'un lit naturel et d'un débit suffisant la majeure partie de l'année. Il semble important d'y ajouter un autre élément constant dans la jurisprudence, qui est qu'un cours d'eau peut ne pas avoir un écoulement constant toute l'année, notamment dans les outre-mer ou sur le pourtour méditerranéen.

Mme Esther Sittler. - Il peut aussi y avoir un simple manque d'entretien qui empêche l'eau de s'écouler.

M. Raymond Vall, président. - On parle ici de la seule définition du cours d'eau, et non de la conséquence de certaines négligences.

M. Louis Nègre. - Il ne s'agit que d'une codification de la jurisprudence.

Mme Évelyne Didier. - Je rappelle qu'en 2006, lors du débat sur la loi sur l'eau, nous n'avions pas réussi à réunir un consensus sur ce point.

L'amendement n° 24 est adopté et l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7

M. Louis Nègre. - L'amendement n° 25 réécrit l'article 7 en poursuivant plusieurs objectifs.

La formulation initiale de la proposition de loi fait référence à une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'État et les collectivités territoriales. Cette élaboration conjointe soulève des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. Or, l'objectif des auteurs du texte est de mieux associer les élus à l'élaboration de ces plans, dont la responsabilité doit être assumée entièrement par l'État. C'est pourquoi il est préférable de préciser à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des PPRN, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration. L'amendement précise également que la population est informée et consultée, conformément aux recommandations du rapport de la mission d'information et à la rédaction initiale du présent article.

L'alinéa 5 de l'article précise que le PPRN identifie la nature du risque prévisible et que la population est associée à la détermination du risque. Cet alinéa est reformulé, et la référence à la participation du public est supprimée puisque satisfaite par ailleurs par l'amendement. L'alinéa 8 est supprimé par cohérence, puisqu'il fait référence à l'élaboration conjointe du PPRN.

L'alinéa 10 est satisfait par le droit en vigueur : il est déjà possible, en vertu de l'article L. 562-4-1 relatif à la procédure de révision des PPRN, d'utiliser la procédure simplifiée de modification pour tout changement du plan qui ne remet pas en cause son économie générale.

J'insiste particulièrement sur ce point. La proposition de Pierre-Yves Collombat est encore plus restrictive que le droit actuel, en ajoutant deux critères supplémentaires. Je propose d'en revenir au droit existant afin de limiter les entraves à la mise en oeuvre du droit de révision des PPRN, dont la possibilité concrète fait déjà l'objet de nombreux doutes chez les élus locaux.

M. Henri Tandonnet. - A juste titre ! Une fois que les services de l'État ont élaboré le PPRI, ils refusent de le modifier. Les collectivités n'ont en pratique aucune capacité concrète d'initiative en la matière.

M. Jean-Jacques Filleul. - Il est impératif de pouvoir faire évoluer les PPRI.

M. Raymond Vall, président. - Il y a effectivement un problème de bonne volonté de l'État. Louis Nègre veut donner plus de moyens aux élus pour faire évoluer les choses.

M. Louis Nègre. - Je conçois que le cadre actuel est difficile à mettre en oeuvre. Il faut peut-être réfléchir à un droit d'initiative plus concret des collectivités pour la révision des PPRI.

M. Raymond Vall, président. - L'élu doit pouvoir montrer à ses concitoyens qu'il a pris ses responsabilités.

M. Louis Nègre. - Je vous propose donc de conserver cet amendement en l'état, et je m'engage à préparer un autre amendement pour la séance publique pour donner la possibilité aux collectivités de demander la révision des PPRI, après avoir travaillé avec les services de l'État sur les modalités concrètes de sa mise en oeuvre.

L'amendement n° 25 est adopté et l'article 7 ainsi rédigé.

Article 8

Mme Évelyne Didier. - L'amendement n° 1 a simplement pour objectif de signifier que la responsabilisation des collectivités ne doit pas entraîner le désengagement de l'État.

M. Raymond Vall, président. - C'est tout le débat que nous venons d'avoir sur une meilleure association des élus.

M. Henri Tandonnet. - Tout le monde souhaite une augmentation de la représentation des élus locaux.

M. Louis Nègre. - En effet, il est impératif que les élus soient majoritaires dans ce domaine. Je demande le retrait de cet amendement, à défaut mon avis sera défavorable.

Mme Évelyne Didier. - Mon amendement est maintenu.

M. Jean-Jacques Filleul. - Le groupe socialiste s'abstient.

L'amendement n° 1 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article 9

M. Louis Nègre. - L'amendement n° 26 clarifie la signification du terme « en liaison » pour l'organisation des opérations de secours entre le préfet et les maires. Il n'y a pas de commandement partagé.

L'amendement n° 26 est adopté.

L'amendement n° 2, satisfait, devient sans objet.

L'article 9 est adopté ainsi rédigé.

Article 10

M. Louis Nègre. - L'amendement n° 27 poursuit deux objectifs. Il vise, d'une part, à supprimer l'alinéa 2 : l'article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure prévoit déjà que les réserves communales de sécurité civile peuvent être mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente ; ajouter que cette mise en oeuvre ne peut intervenir que dans le cas où « la probabilité de survenance d'un événement calamiteux exceptionnel est forte » restreint le champ d'action possible des réserves communales, ce qui n'est pas opportun.

Il propose, d'autre part, de préciser les modalités d'intervention des réserves communales hors du territoire de leur commune : afin de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales et de ne pas créer de problèmes de responsabilité pour les élus concernés, l'accord écrit des maires des communes dans lesquelles l'intervention est prévue devra être recueilli avant toute action.

L'amendement n° 27 est adopté et l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11

M. Louis Nègre. - L'amendement n° 28 renvoie à un décret de détail de la composition de la commission permanente consultée avant le constat de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel. Il supprime également la dernière phrase qui précise que l'arrêté est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit d'un principe général du droit administratif.

L'amendement n° 28 est adopté.

Mme Évelyne Didier. - L'amendement n° 3 vise à substituer à l'arrêté interministériel actuellement prévu un arrêté du seul ministre chargé de la sécurité civile, plus à même d'apprécier les conséquences et effets des catastrophes naturelles. Il s'agit là d'une proposition formulée à l'époque par Nicole Bricq, pour des raisons d'efficacité.

M. Louis Nègre. - Mon avis est défavorable. L'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle est aujourd'hui un arrêté interministériel, impliquant le ministère de l'intérieur, le ministère de l'économie et le ministère de l'écologie. Il ne semble pas opportun d'exclure ces deux derniers acteurs. En pratique, le pilotage est d'ores et déjà assuré par la direction générale de la sécurité civile au sein du ministère de l'intérieur. En outre, la commission « CATNAT » se réunit tous les mois et fonctionne bien.

L'amendement n° 3 n'est pas adopté.

L'article 11 est adopté ainsi rédigé.

Article 12

L'article 12 est adopté sans modification.

Article 13

L'amendement n° 29 est adopté et l'article 13 est supprimé.

Article 14

L'amendement n° 13 est adopté et l'article 14 est supprimé.

L'amendement n° 10 devient sans objet.

Article 15

L'article 15 est adopté sans modification.

Article 16

M. Louis Nègre. - Il n'est pas opportun d'élever la règle relative aux marchés publics du niveau réglementaire au niveau législatif.

Les amendements identiques n°s 14 et 11 sont adoptés et l'article 16 est supprimé.

Article 17

M. Louis Nègre. - Il est inutile de se battre pour les 2 % de récalcitrants qui ne veulent pas s'assurer. La loi doit être pragmatique.

M. Henri Tandonnet. - Ce n'est de toute façon pas le but de cette loi !

L'amendement n° 15 est adopté et l'article 17 est supprimé.

Article 18

M. Louis Nègre. - L'amendement que je propose vise à faire passer un message de neutralité financière.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'amendement n° 12, satisfait, devient sans objet.

L'article 18 est adopté ainsi rédigé.

Article 19

M. Louis Nègre. - Mon amendement vise à déchoir l'assuré du bénéfice de son assurance en cas de construction illégale.

Mme Évelyne Didier. - Je ne suis pas d'accord, laissons les assurances faire leur propre police.

M. Louis Nègre. - C'est le système actuel. Je suis simplement plus rigoureux.

Mme Évelyne Didier. - Les constructions illégales sont aussi la faute de ceux qui les laissent s'installer.

M. Jean-Jacques Filleul. - Qu'en est-il des constructions anciennes et des caravanes ?

M. Louis Nègre. - On parle des constructions intervenues après l'entrée en vigueur du PPRI et sans autorisation administrative. Quant aux caravanes, cela ne pose pas de problème, du moment qu'elles sont installées légalement.

M. Raymond Vall, président. - Ce système m'inquiète lorsqu'il y a des vies humaines en jeu. Peut-on construire des aires d'accueil en zone inondable ?

M. Jean-Jacques Filleul. - Il en existe beaucoup !

M. Raymond Vall, président. - Il me semble quand même que Louis Nègre atténue sensiblement la portée de l'article 19 de la proposition de loi.

M. Jean-Jacques Filleul. - Dans ce cas, nous suivons sa proposition.

L'amendement n° 17 est adopté et l'article 19 ainsi rédigé.

Article 20

L'article 20 est adopté sans modification.

Article 21

L'amendement n° 18 est adopté et l'article 21 est supprimé.

Article 22

L'article 22 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Réalisation et exploitation d'une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin - Examen du rapport pour avis

M. Michel Teston, vice-président. - Nous examinons aujourd'hui le rapport d'André Vairetto, rapporteur pour avis, et accueillons également Yves Pozzo di Borgo, rapporteur pour la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi autorisant l'accord relatif à la ligne Lyon-Turin.

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - Notre commission a décidé de se saisir pour avis, une fois n'est pas coutume, d'une convention internationale : ses enjeux en termes de politique des transports et de développement durable sont tels que nous ne pouvions rester à l'écart du débat. Le Sénat doit se prononcer lundi prochain sur ce texte adopté par l'Assemblée nationale qui comporte, comme tout texte de ratification ou d'approbation, un article unique et bref qui ne peut être amendé, mais seulement adopté ou rejeté. Disons-le d'emblée : je proposerai de donner un avis favorable à son adoption. Il me reste à vous présenter le projet.

Le projet de ligne ferroviaire mixte, fret et voyageurs, entre Lyon et Turin n'est pas d'intérêt purement local, mais sera structurant pour tout le Sud de l'Europe : il sera une réponse à la pression croissante du trafic routier à travers tout l'arc alpin, que traversent chaque année 2,7 millions de poids lourds par le Mont-Blanc, le Fréjus, le Mont-Cenis ou par l'autoroute A8.

M. Louis Nègre. - ...qui voit passer 600 000 poids lourds par an : nous dégustons !

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - Les liaisons routières et ferroviaires actuelles présentent de fortes limites. Les liaisons routières font peser des contraintes d'encombrement et de pollution de moins en moins tolérables sur les vallées traversées et posent de sérieux problèmes de sécurité, comme les accidents du tunnel sous le Mont-Blanc en 1999 et celui du tunnel du Fréjus en 2005 sont venus nous le rappeler. Or la liaison ferroviaire historique, le long de la vallée de la Maurienne, ne constitue pas une alternative crédible. Certes, ses capacités théoriques sont loin d'être saturées, mais ses caractéristiques techniques sont inadaptées au transport moderne : les pentes à l'approche du tunnel du Fréjus, situé à 1296 mètres d'altitude, sont trop fortes ; une partie des accès entre Lyon et Chambéry est à voie unique ; ceux entre Culoz et Aix-les-Bains posent des problèmes de sécurité dans leur partie longeant le lac du Bourget, où le déraillement d'un convoi de matières dangereuses aurait des conséquences environnementales catastrophiques.

Le projet de liaison Lyon-Turin, à l'étude depuis le début des années 1990, vise à modifier radicalement la donne en perçant un nouveau tunnel de basse altitude, forcément beaucoup plus long (57 km) que le tunnel historique (14 km), qui pourra accueillir des flux massifs dans des conditions techniques et de sécurité satisfaisantes. Cette solution du tunnel ferroviaire de plaine est d'ailleurs celle retenue par la Suisse, avec l'Initiative des Alpes, adoptée par référendum en 1994, qui prévoit les deux nouvelles percées du Lötschberg et du Saint-Gothard. C'est aussi la solution retenue par l'Italie et l'Autriche pour le nouveau tunnel ferroviaire du Brenner. Il fait partie des douze projets prioritaires retenus dès le Conseil d'Essen en 1994, dans le cadre de la politique des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T), et a été intégré à l'axe prioritaire n° 6, qui va de Lyon à la frontière ukrainienne, aujourd'hui partie du corridor Méditerranée, du sud de l'Espagne à l'Europe centrale, via le sud de la France et le nord de l'Italie. L'intérêt de cette ligne ferroviaire va donc bien au-delà des régions françaises et italiennes qu'il traverse ; mais elles en retireront des bénéfices immédiats : les gaz à effet de serre émis par les poids lourds pourraient être réduits d'un million de tonnes par an ; la sécurité sera améliorée pour les riverains ; du côté français, le doublement des tronçons encore à voie unique par une nouvelle ligne à deux voies permettra, par contrecoup, d'améliorer considérablement les dessertes pour les passagers dans toute la région Rhône-Alpes.

La ligne ferroviaire Lyon Turin, constituée de six sections distinctes et d'une longueur totale d'environ 269 kilomètres, comportera 193 kilomètres en tunnels pour les marchandises et 76 kilomètres à l'air libre. En effet, de nombreux autres ouvrages d'art sont prévus en plus du tunnel bitube central, long de 57 kilomètres. Pour la seule partie française, six viaducs et huit tunnels devront être réalisés, dont certains d'une longueur également significative, notamment le tunnel de Chartreuse, long de 25 kilomètres, et le tunnel de Belledonne, long de 20 kilomètres. Les coûts de ces travaux sont importants, mais devraient pouvoir être maîtrisés. Dans son référé du mois d'août 2012, la Cour des Comptes s'inquiète de l'augmentation du coût prévisionnel global du projet, depuis les premières estimations jusqu'au prévisionnel actuel de 24 milliards d'euros. Cela correspond au périmètre le plus vaste du projet, dont la section transfrontalière, qui fait l'objet de l'accord bilatéral, coûtera 8,5 milliards d'euros. Le coût des accès et aménagements est évalué à 6,2 milliards d'euros côté italien et à 7,8 milliards d'euros côté français, dont 400 millions d'euros pour le contournement nord de l'agglomération lyonnaise, 4,4 milliards d'euros pour les aménagements entre Lyon et Chambéry et 3 milliards d'euros pour la première phase des tunnels sous la Chartreuse et sous Belledonne. Les dernières phases n'ont vocation à être réalisées qu'en fonction de la montée en charge observée des trafics et ne sont pas intégrées, à ce stade, dans les estimations de coûts du Gouvernement.

L'accord du 30 janvier 2012 est le troisième accord franco-italien relatif au Lyon Turin, après celui de 1996, qui a instauré la conférence intergouvernementale, et celui de 2001, qui a créé le promoteur public Lyon Turin Ferroviaire. Mais il ne s'agit encore que d'une étape intermédiaire, puisqu'un nouvel accord sera nécessaire pour l'engagement des travaux. La mesure principale est la mise en place d'un nouveau promoteur public chargé de la conduite stratégique et opérationnelle de la partie transfrontalière de la nouvelle ligne. Alors que le promoteur actuel, Lyon Turin Ferroviaire, est détenu à parité par les deux gestionnaires nationaux d'infrastructures ferroviaires, Réseau ferré de France (RFF) et Rete Ferroviaria Italiana (RFI), le nouveau promoteur public sera contrôlé directement par les États, qui constituent à parité son conseil d'administration. Le directeur général et le directeur administratif et financier sont nommés par la partie italienne, tandis que le président du conseil d'administration, le président de la commission des contrats et le président du service permanent de contrôle le sont par la partie française. Des postes d'observateurs sont prévus pour des représentants de la Commission européenne et des régions Rhône-Alpes et Piémont. Son siège est à Chambéry, où au moins la moitié des effectifs sera basée, et la direction opérationnelle est à Turin.

L'article 7 de l'accord institue une commission des contrats composée de douze experts indépendants nommés à parité par les deux États - dont un président ayant voix prépondérante désigné par la France - et chargée de s'assurer de la régularité et de la transparence des procédures d'attribution des contrats et des marchés par le promoteur. L'article 8 de l'accord crée un service permanent de contrôle ayant pour mission de veiller au bon emploi des fonds publics et au bon fonctionnement du promoteur public, constitué de douze experts indépendants, nommés à parité par les deux États - dont un président ayant voix prépondérante désigné par la France. Des dispositions sont également prévues pour les règles de coordination des autorités nationales de contrôle et de régulation dans le domaine ferroviaire. La passation et l'exécution des contrats et marchés par le promoteur public seront régies par le droit français. Les litiges afférents seront soumis à un tribunal arbitral, qui voit ses pouvoirs renforcés pour le règlement des différends. Le droit du travail applicable sera celui du territoire. Les corps d'inspection du travail seront autorisés à intervenir sur l'ensemble de la section transfrontalière, sous réserve de l'obligation de missions conjointes lorsque les services d'un État voudront intervenir sur le territoire de l'autre État. Le promoteur public, ayant son siège en France, sera soumis à la législation et à la réglementation fiscale française.

L'accord comporte également des dispositions relatives au financement : dans la continuité de l'accord précédent de 2001, les études et travaux de reconnaissance sont financés à parts égales par les deux États (article 15) ; la disponibilité du financement sera un préalable au lancement des travaux de la partie commune franco-italienne de la section internationale et le projet devra viser la meilleure capacité d'autofinancement par le biais d'une tarification de l'infrastructure adaptée, dont aucune section ne devra prélever à son seul bénéfice la totalité de la capacité contributive en circulation (article 16) ; la France financera 42,1 % des travaux et l'Italie 57,9 %, dans la limite du coût estimé au stade projet et certifié par un tiers (article 18) - cette répartition, apparemment favorable à notre pays, vise à compenser le coût des accès français, plus élevé que celui des accès italiens.

Le projet bénéficie d'un plan de financement exceptionnel, au moment où des questions se posent sur le rôle de l'Union européenne  dans la relance : celle-ci prend à sa charge 3,4 milliards d'euros représentant 40 % du financement de la section transfrontalière, tandis que l'Italie en prend en charge 35 % (2,9 milliards d'euros) et la France 25 % (2,2 milliards). Chaque pays conservera les retombées fiscales et sociales des travaux sur son territoire, soit pour la France 80% du tunnel (45 km sur 57 km). Ces conditions exceptionnellement favorables ne peuvent que nous faire souhaiter que le sommet de Rome du 20 novembre prochain débouche sur un ultime accord, prévu à l'article 4, qui devra, lui aussi, être approuvé.

M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur. - En tant que sénateur de Paris, j'ajouterai un élément : le projet Lyon-Turin, utile pour l'axe Séville-Ukraine, axe Est-Ouest en opposition à la tradition Nord Sud des infrastructures de transport, n'unit pas seulement Rhône-Alpes et le Piémont, mais également le grand Paris et l'ensemble Milan-Turin, qui constitue, avant la Ruhr, la plus importante région industrielle du continent. Les Suisses sont en train de faire deux tunnels. Sans ce projet, nous risquerions d'être excentrés par rapport à l'axe Allemagne-Italie. Depuis la réunion avec le commissaire européen à Tallinn du 17 octobre, nous savons que la Commission est prête à financer le projet ; l'opérateur devra très rapidement en profiter.

M. Louis Nègre. - Oui, nous soutenons cet accord, qui unira le grand Paris avec le Piémont et la Lombardie, ce grand projet européen ! Car il faut faire l'Europe ; sinon, nous ne pèserons plus rien face au bloc américain et au bloc asiatique au sens large. Français et Italiens, nous devons avoir une vision d'avenir. Je ne parlerai pas de l'enjeu de report modal, ni de l'accord signé le 30 janvier 2012 par Thierry Mariani, alors ministre des transports et Mario Ciaccia, vice-ministre italien des infrastructures et des transports, troisième accord et étape importante dans la mise en place de cette ligne mixte, ouverte au fret. Car nous devons soutenir le fret ferroviaire, qui se porte mal. En 2013, 90 % des échanges s'effectuent par la route avec 7 400 poids lourds par jour en moyenne ! La ligne Lyon-Turin est une réponse à l'obsolescence des lignes existantes et à aux problèmes de sécurité : rappelons que le Mont-Cenis a été percé en 1857 ! Autre avantage : pallier la saturation des axes routiers, que je suis bien placé pour connaître : 600 000 poids lourds traversent chaque année les Alpes Maritimes sur l'A8, souvent en transit de pays à pays, causant une pollution majeure. C'est un projet de développement durable autant que d'aménagement du territoire, qui préserve le massif alpin d'émissions de gaz à effet de serre. Pour être allé à Bruxelles, je sais que la Commission a la volonté de nous aider à un niveau exceptionnel ; il ne faut pas laisser passer cette occasion.

M. Alain Fouché. - Pourriez-vous préciser les clés de répartition du plan de financement ? Des villes ou des départements participent-ils au financement de l'opération ?

M. Jean-Jacques Filleul. - Il s'agit effectivement d'un projet décisif. On a connu une période où l'Europe avait du mal à participer à 10% d'un projet ; passer à 40 % est une évolution très importante. C'est un projet rail-route qui libèrera des territoires : j'avais été effrayé, lors de ma visite de la vallée de la Maurienne, de découvrir les conséquences du passage des poids lourds. Ce projet européen n'est pas repris par la commission Duron, puisque ce n'est pas nécessaire. Il est décisif du point de vue économique pour que la France et l'Italie cessent d'être coupées l'une de l'autre, avec leurs liaisons anciennes, tandis que les Suisses et les Autrichiens ont des tunnels modernes : La France en pâtit, puisque nombre d'industriels italiens utilisent le Saint-Gothard, par exemple. Cette liaison sera un atout de première importance pour la France et la région Rhône-Alpes.

Comme l'ensemble du groupe socialiste, je suis très favorable à cet accord.

Mme Évelyne Didier. - Le groupe CRC donne un avis favorable à ce projet structurant pour l'environnement et l'économie, soutenu par l'Union européenne. Espérons que les coûts ne dérapent pas, comme nous le craignons toujours pour ce type de projets. Ce genre d'ouvrage se construit dans le temps : les premières décisions ont été prises il y a très longtemps...

M. Louis Nègre. - Vingt ans !

Mme Évelyne Didier. - Plus on tarde, et plus cela coûte cher. Je salue la mise en place d'un opérateur public, contrôlé par les États, au moment où nous avons des doutes à propos d'Ecomouv'...

M. Vincent Capo-Canellas. - C'est un sujet d'intérêt général en termes de transport - à travers le report modal et la décongestion routière, point majeur à traiter dans cette région - et en termes économiques et européens - puisqu'il relie de grandes régions entre elles. Il a longtemps eu des allures de serpent de mer ; il y a lieu de se réjouir de le voir aboutir.

M. Michel Teston. - Cette nouvelle ligne mixte est une réponse au défi majeur du trafic qui traverse les Alpes sur des voies routières et ferroviaires inadaptées. Avec elle, la France ne restera pas à l'écart des échanges nord-sud européens par train, actuellement concentrés entre l'Italie et la Suisse, qui a réaménagé le Lötschberg et le Saint-Gothard, et entre l'Italie et l'Autriche qui réaménage le Brenner. Ce tunnel et les aménagements qui l'accompagnent permettront d'assurer des liaisons est-ouest, entre le Portugal et l'Ukraine par exemple, que personne ne peut nous enlever. Enfin, un financement européen à un tel niveau est rare ; j'espère même que dans la logique d'un axe complet, des aménagements tels que les tunnels sous Chartreuse et sous l'Épine pourront également en bénéficier.

M. Roland Ries. - Dans la complexité des choses, il faut avoir des idées simples. Le Lyon-Turin est-il d'utilité publique ? Oui, c'est évident pour tout le monde. Il permettra de mettre sur le rail du fret qui circule actuellement sur la route. J'y suis d'autant plus favorable que le constructeur des Modalohrs est alsacien... Mais j'aimerais, comme Alain Fouché que le rapporteur nous fasse un résumé de la construction financière globale de ce projet de 24 milliards. Aujourd'hui, beaucoup de projets moins chers sont reportés. Quel sera le solde complet qui restera à la charge de l'État hors Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) - heureusement, car sinon il ne lui resterait plus rien à financer ? Selon quelles modalités ? Je ne veux pas mettre ce projet en concurrence avec d'autres ; il est trop lourd, et obérerait les capacités de financement de l'Afitf.

Je suis favorable à ce dossier, mais des précisions me rassureraient.

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - Rappelons que 900 millions d'euros ont déjà été engagés, financés par l'Europe à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux. Parmi les études, un tunnel de 9 km au gabarit du futur ouvrage permettra prochainement de faire un test grandeur nature de la géologie et devrait être terminé fin 2017. La section transfrontalière, qui fait l'objet du traité, d'un coût de 8,5 milliards à échéance 10-15 ans, sera financée à 40 % par l'Union, à 35 % par l'Italie et à 25 % (soit 2,2 milliards) par la France, alors qu'elle se situe à 80 % sur le territoire national. L'aménagement italien coûtera 6,2 milliards d'euros à l'Italie. Le contournement de Lyon, déjà prévu par la commission Duron, coûtera 400 millions d'euros. La liaison entre Saint-Exupéry et St-Didier-de-la-Tour coûtera à la France 3 milliards. Le tronçon entre St-Didier-de-la-Tour et le tunnel de base devra aussi être financé, avec l'aide - nous l'espérons - de l'Europe. La commission Duron avait suggéré que les accès soient réalisés à partir de 2030. Compte tenu de la durée de réalisation des accès de cinq à six ans, on pourrait dans ces conditions être au rendez-vous en 2035. Entre Saint-Exupéry et le sillon alpin, il s'agit d'une ligne mixte, puis d'une ligne voyageurs avec un tunnel sous l'Épine et, dans une première étape, de tunnels monotube sous Chartreuse, sous Belledonne et sous Glandon pour les marchandises. Sur la partie Saint-Exupéry-sillon alpin, un accord a été signé entre la région Rhône-Alpes, les départements et les grandes villes le 19 mars 2002, et renouvelé le 19 mars 2007, portant sur la répartition des financements.

M. Roland Ries. - Il serait utile d'avoir un tableau de financement.

M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur. - Il est dans mon rapport. On a pu critiquer le phasage ; mais ce dernier devrait être accéléré avec ce projet. Le calendrier n'est pas complétement précisé.

M. Louis Nègre. - Le tunnelier vient d'arriver et il va fonctionner. D'après les Échos, dans notre pays, le BTP perdra 9 000 emplois en 2013 et sa fédération évalue leur perte à 12 000 en 2014. Nous avons besoin de grands travaux, ne serait-ce que pour soutenir ce secteur.

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - Pas seulement : ce n'est pas non plus la stratégie du sapeur Camember...

M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur. - Ce projet créerait pas moins de 2 000 emplois directs.

La Commission émet, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Loi de finances pour 2014 -Mission « Ecologie, développement et mobilités durables » - Examen du rapport pour avis

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Nous analysons aujourd'hui une partie des crédits du programme n° 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », le compte d'affectation spéciale « services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », qui permet de financer les trains d'équilibre du territoire (TET) et les fonds de concours attendus en 2014 pour les transports ferroviaires et fluviaux, et parmi ceux-ci les crédits de l'Afitf, directement touchés par les mouvements actuels de remise en cause de l'écotaxe poids lourds.

Parlons d'abord de ce sujet brûlant. Comme vous le savez, l'Afitf est l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport, qu'elles soient ferroviaires, fluviales, maritimes ou routières, avec un budget en 2013 de 2,2 milliards d'euros. Ses ressources proviennent essentiellement du secteur autoroutier, avec, d'une part, la redevance domaniale, d'autre part, la taxe d'aménagement du territoire, versées par les sociétés autoroutières. En 2013, ces ressources ont atteint 865 millions d'euros. Depuis 2009, son équilibre a été assuré par le versement d'une subvention budgétaire, qui devait progressivement s'éteindre avec la mise en place de nouvelles ressources. Cette subvention était de 660 millions d'euros en 2013. Elle est fixée à 334 millions d'euros pour 2014. Parmi les nouvelles ressources dégagées pour l'Afitf, la redevance domaniale, versée par les sociétés d'autoroutes en contrepartie de l'avantage qu'elles tirent de l'occupation du domaine public, a été augmentée en 2013 d'une centaine de millions d'euros, pour passer de 198 millions à 299 millions d'euros. Mais la clé de cet équilibre reposait sur la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds à la mi-2013, qui devait générer une recette brute annuelle de 1,2 milliard d'euros, dont 760 millions d'euros pour l'Afitf et 160 millions d'euros pour les collectivités territoriales. Cette taxe, qui devait entrer en vigueur en juillet dernier, a malheureusement subi un premier report au 1er octobre, puis un second, au 1er janvier 2014, avant l'annonce récente de sa suspension - et non de sa suppression, j'insiste - à la suite des manifestations bretonnes. Il en résulte non seulement un manque à gagner très conséquent - le coût du report au 1er janvier représentait déjà un manque à gagner de 250 millions d'euros pour l'Afitf - mais aussi, probablement, des dépenses nouvelles pour l'État, dès lors que des pénalités sont prévues en cas de retard dans la mise en oeuvre, après le 1er janvier 2014, au bénéfice d'Ecomouv', qui bénéficie d'un contrat contesté.

Dans ce contexte, comment ne pas s'alarmer au sujet du financement des infrastructures de transport ? J'estime que notre devoir est d'interpeller sérieusement le Gouvernement. Une solution rapide et pérenne doit être trouvée pour l'Afitf, qui est la pierre angulaire du développement de politiques de mobilité ambitieuses et durables. Je n'ai pas eu de réponse satisfaisante à ce sujet, y compris lorsque nous avons auditionné le ministre Frédéric Cuvillier hier.

Je voudrais en profiter pour rappeler quelques fondamentaux sur l'écotaxe, tant elle a fait l'objet de contrevérités ces dernières semaines, alors qu'elle est le fruit d'une décision approuvée, en 2009, par tous les bords politiques. Elle répond à un triple objectif : rationaliser le recours au transport routier de marchandises, c'est-à-dire mettre fin aux habitudes des camions - de transit notamment - qui empruntent les itinéraires alternatifs aux autoroutes afin d'éviter les péages et détériorent les routes sans participer à leur entretien - sans parler des questions de sécurité routière et de congestion que ce comportement soulève ; émettre un signal-prix sur l'usage de la route dans une perspective écologique, pour favoriser les circuits courts et éviter l'encombrement des routes avec des camions partiellement vides ; faire payer la route par ses usagers afin d'arrêter de subventionner le transport routier, peu vertueux par rapport aux autres modes de transport, notamment ferroviaires et fluviaux qui, eux, internalisent les coûts d'entretien de leurs infrastructures, par le loyer que paie la SNCF à RFF par exemple.

Les transporteurs n'étaient pas opposés par principe à cette mesure, grâce au mécanisme de répercussion des coûts sur les chargeurs. La colère actuelle des paysans bretons m'étonne. N'a-t-elle pas été alimentée par les reports successifs ? Les problèmes économiques - fermetures d'usines ou difficultés du secteur agro-alimentaire - ne peuvent pas être imputés à l'écotaxe poids lourds, puisqu'elle n'est pas encore en vigueur. Elle est le bouc-émissaire d'une effervescence, d'une montée d'adrénaline qui lui sont étrangères, en Bretagne comme ailleurs, d'autant que cette région doit bénéficier d'un abattement de 50% sur la taxe, en raison de sa périphéricité.

Cette agitation remet malheureusement en question l'équilibre financier envisagé pour l'Afitf au cours des prochaines années. Or, le Premier ministre a annoncé il y a quelques mois le choix du scénario 2 proposé par la commission « Mobilité 21 » présidée par Philippe Duron, à savoir le scénario le plus ambitieux. Il propose un montant d'investissements compris entre 28 et 30 milliards d'euros d'ici à 2030, ce qui nécessiterait 400 millions d'euros supplémentaires par an pour l'Afitf en plus de l'écotaxe. Il faut donc trouver de nouvelles sources de financement ou maintenir la subvention d'équilibre versée par l'État. Autant dire que nous sommes loin aujourd'hui de l'équilibre budgétaire, puisque nous devons déjà réussir à boucler le financement pour 2014. Le ministre doit nous donner des explications sur l'exercice budgétaire qui vient !

Deuxième souci : les services de transports de voyageurs doivent être soumis, à compter du 1er janvier 2014, au taux réduit de TVA de 10 % au lieu de 7 %. Cette augmentation, qui intervient peu de temps après celle de 2012 qui a déjà vu ce taux passer de 5,5 % à 7 %, me rend perplexe. Elle aura des conséquences lourdes sur les autorités organisatrices de transport (AOT) et entre en totale contradiction avec l'objectif de promotion d'une véritable mobilité durable, notamment par le développement des transports collectifs. Les AOT, déjà confrontées à des contraintes budgétaires fortes, ne pourront pas absorber cette hausse. Deux conséquences sont donc à redouter : soit une augmentation des tarifs perçus auprès des usagers, qui risquent alors de se détourner, au moins pour certains d'entre eux, des transports collectifs ; soit la réduction de l'offre, et donc une moindre attractivité de ces transports. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai deux amendements, qui visent à soumettre les transports collectifs du quotidien au taux réduit de 5,5 %. Il s'agirait de viser uniquement les transports urbains et non urbains, interurbains, d'intérêt local et régional, majoritairement utilisés pour les déplacements domicile-travail.

Le choix de ce périmètre est adapté à l'objectif de promotion de cette catégorie de transport et permettrait de limiter le coût de la mesure à 300 millions d'euros environ. Je propose de le compenser soit par une augmentation de la taxation sur le gazole, soit par la création d'une taxe sur le kérosène pour les vols intérieurs. Ces deux gages correspondent à notre message en faveur de la promotion effective de la mobilité durable et de la mise en application concrète du principe du « pollueur-payeur ». Une position de notre commission sur ce sujet, qui relève sur le fond de la commission des finances, aurait plus de poids que de simples initiatives isolées de notre part.

Je déposerai également trois amendements techniques sur le versement transport : deux d'entre deux visent à modifier le calcul de l'exemption pour l'appuyer sur le produit réel du versement transport et non sur le nombre des salariés ; le troisième vise à lutter contre l'optimisation fiscale liée au dépassement du seuil de neuf salariés, en-dessous duquel les entreprises sont exemptées.

Dans le domaine des transports fluviaux, la subvention pour charges de service public versée à Voies navigables de France s'élève à 265 millions d'euros, en recul d'1,7 % par rapport à 2013. Ces crédits doivent être complétés par des fonds de concours versés par l'Afitf, à hauteur de 65 millions d'euros. Mais, là encore, les concours de l'Afitf semblent sujets à caution, compte tenu de l'actualité. En outre, 7,6 millions d'euros sont prévus au titre du soutien au transport combiné maritime et fluvial.

S'agissant des transports ferroviaires, le concours de l'Etat à RFF pour la gestion de l'infrastructure s'élèvera à 2,552 milliards d'euros en 2014, soit un montant très proche de celui versé l'an dernier. L'enveloppe consacrée au soutien du transport combiné ferroviaire est en revanche évaluée à 16,5 millions d'euros en crédits de paiement, au lieu de 19 millions d'euros en 2013. La réduction du budget consacré au transport combiné se poursuit.

Le compte d'affectation spéciale « services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » retrace les opérations relatives à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire. Celle-ci est régie par une convention triennale signée entre l'Etat et la SNCF : elle arrive à échéance le 31 décembre 2013 ; le gouvernement et la SNCF ont décidé de la prolonger d'un an. Le compte d'affectation spéciale connaît une double évolution. D'une part, le montant de la contribution à l'exploitation de ces trains est réduit, mais cette diminution résulte de la modification de la tarification de l'infrastructure mise en oeuvre par RFF. Ce mécanisme complexe est neutre pour les parties prenantes : il s'agit d'un transfert entre les redevances acquittées par la SNCF et celles acquittées par l'État. D'autre part, les crédits consacrés au matériel roulant augmentent. Le Premier ministre a annoncé en juillet dernier le renouvellement de ce matériel entre 2015 et 2025, dans le cadre du plan « Investir pour la France ». À cette fin, une première tranche ferme de 500 millions d'euros a été engagée dès cet été pour renouveler les anciennes locomotives diesel et les voitures. Compte tenu du déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire, le renouvellement de la convention constitue un enjeu fort de l'année 2014.

Il n'est pas le seul. Outre l'hypothèque relative à l'écotaxe, qui, à mon sens, doit être levée rapidement, le choix du scénario 2 de la commission « Mobilité 21 » implique de mobiliser de nouvelles ressources pour les années à venir. Il importe aussi de rationaliser nos dépenses, en agissant sur l'organisation de nos structures. C'est l'un des objectifs poursuivis par la réforme ferroviaire, qui vise à réunir RFF et la SNCF au sein d'un groupe public unifié. Le gestionnaire du réseau RFF, le gestionnaire délégué SNCF Infra et la direction des circulations seront enfin regroupés pour constituer un gestionnaire d'infrastructure unique. Cette réforme majeure doit aussi être un moyen de stabiliser la dette ferroviaire, qui dépasse aujourd'hui 40 milliards d'euros. Il faudra rationaliser nos investissements, confirmer la priorité donnée au réseau existant et conforter les acteurs dans leur volonté de mettre en place un grand plan de modernisation du réseau. L'année 2014 sera donc capitale pour les transports ferroviaires.

Sous réserve de ces observations et dans l'attente des solutions que proposera le Gouvernement pour pallier le retard de l'écotaxe, je vous propose d'émettre un avis  favorable d'attente  à l'adoption de ces crédits.

M. Michel Teston. - Je partage la position du rapporteur sur la hausse du taux de TVA sur les transports du quotidien.

Les crédits de l'action 10, consacrée aux infrastructures de transport collectif et ferroviaire, baissent de 10,5 %, en raison de la diminution de 50 % de la subvention d'équilibre versée à l'Afitf, qui atteint 334 millions. Cette baisse aurait dû être compensée par l'écotaxe. Sa suspension, décidée le 29 octobre dernier, représente un manque à gagner de 800 millions d'euros en 2014. Le ministre Cuvillier s'est engagé à trouver d'autres recettes, mais n'a fourni aucune piste concrète. Une autre incertitude pèse sur le compte d'affectation spéciale destiné à compenser à la SNCF le coût des lignes des trains d'équilibre du territoire, structurellement déficitaires. Il est alimenté par la taxe d'aménagement du territoire acquittée, en partie, par les sociétés concessionnaires d'autoroutes. Mais leur contribution est très faible et sera difficile à modifier. Je n'exclus pas de déposer des amendements.

Néanmoins les crédits s'établissent à un niveau satisfaisant. Les concours de l'État à RFF restent à un bon niveau, à 2,135 milliards en 2014 contre 2,14 en 2013. Comme les recettes provenant des péages d'infrastructures ferroviaires progressent légèrement, le budget de RFF reste stable, ce qui lui permettra de tenir ses engagements de renouvellement du réseau existant, conformément aux priorités du Premier ministre et aux recommandations de la commission Mobilité 21. Aussi, comme le rapporteur, j'émets un avis favorable sur les crédits du programme 203.

M. Louis Nègre. - Je ne partage pas la position du rapporteur, même si je le rejoins sur deux points. Tout d'abord, sur les ressources de l'Afitf. Il est essentiel de rénover nos réseaux de transport routier, ferroviaire et fluvial car ils constituent un élément de l'attractivité de notre territoire. Le réseau ferroviaire s'est dégradé sous nos yeux. Les syndicats n'ont pas fait grève pour déplorer la dégradation du réseau, alors qu'il constitue notre patrimoine. La commission Mobilité 21 a conclu qu'avant de programmer de grands projets il fallait entretenir le réseau existant. La Cour des comptes l'a aussi rappelé. Nous sommes inquiets. Le ministre s'est engagé devant nous à maintenir les crédits de l'Afitf, mais il n'a pu préciser les modalités. Sans doute en saurons-nous davantage après les élections municipales et européennes !

Un autre point d'accord avec le rapporteur est mon opposition au relèvement de la TVA sur les transports du quotidien. Hier, lors de l'audition du ministre, j'ai dit que je ne reconnaissais plus ma gauche...

Mme Laurence Rossignol. - Faites donc une politique de gauche avec nous !

M. Louis Nègre. - Le passage de 7 à 10 % est incompréhensible. De plus, comme le rapporteur et le Groupement des autorités responsables de transport (GART), je pense que les recettes supplémentaires s'élèveront à 300 millions, loin du milliard escompté. Taxer les transports du quotidien c'est frapper les catégories les plus modestes. Soit les prix des billets augmenteront, soit les services diminueront.

Les crédits du programme 203 passent de 4,2 milliards en 2012 à 3,6 milliards en 1014. Comment être enthousiaste ? La forte baisse, de 3,2 milliards à 2,8 milliards, des crédits de l'action 10, consacrée aux infrastructures de transports collectifs et ferroviaires, est préoccupante. Si les crédits de RFF restent stables, ils seront insuffisants, en dépit des efforts du gouvernement - je le reconnais -, pour accomplir le rattrapage nécessaire, et le réseau continuera de se dégrader. En outre, comment sera résorbé le déficit de 1,5 milliard par an ? Le budget de l'action 11 diminue à 320 millions ; les crédits d'investissement des Voies Navigables de France se limitent à 168 millions.

Le compte d'affectation spéciale « services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » qui finance les lignes d'équilibre du territoire s'établit à 309 millions, contre 325 l'an passé et 279 en 2012. Certes, les crédits d'entretien sont en hausse, mais les crédits d'exploitation baissent à 191 millions en 2014, contre 217 millions. Le gouvernement a annoncé 500 millions pour rénover les matériels, première tranche d'un plan de 3 milliards. Je salue également le lancement du nouvel appel à projets TCSP, ainsi que la prise en compte du TGV du futur dans les investissements d'avenir.

Je souhaite un accord sur le projet de réforme du système ferroviaire. Un consensus se dégage pour créer un opérateur unifié et donner à l'État un rôle de stratège. Je soutiens la position de l'association des régions de France qui réclame que les élus aient accès aux comptes analytiques de la SNCF. Les élus doivent savoir ce qu'ils paient. À cet égard, l'écart entre les taux d'emprunt de la SNCF et les sommes facturées aux régions est problématique. En ce qui concerne l'architecture du système, nous souhaitons que l'ex-RFF exerce sa mission de manière indépendante. Nous reconnaissons la nécessité de relations entre le gestionnaire d'infrastructure unifié (GIU) et la SNCF. Je veux sauver le soldat SNCF si cela permet de conquérir des parts de marché, non pour vivre sur le passé ! Il faut aussi que la réforme soit euro-compatible. Dans le projet de loi, les pouvoirs du régulateur baissent. Pourtant, partout ailleurs en Europe, ils augmentent. Le ministre s'est engagé à revoir la question...

M. Raymond Vall, président. - Cette réforme est très importante mais on s'éloigne du débat budgétaire. Il faut cependant savoir que plus de la moitié du coût du transport ferroviaire est actuellement financé par le contribuable.

M. Michel Teston. - Nous parlerons de la réforme ferroviaire le temps venu.

M. Louis Nègre. - En attendant, je ne voterai pas le rapport proposé.

M. Vincent Capo-Canellas. - Le rapporteur a émis un avis favorable d'attente ; j'émettrai un avis défavorable d'appel. Je partage son analyse et son impatience sur l'écotaxe. Les conséquences de son report seront sensibles dès cette année. Le gouvernement devra nous indiquer ses arbitrages. Le budget qui nous est proposé n'est pas sincère car les chiffres ne tiennent pas compte du report de l'écotaxe. La réforme est suspendue ; il ne faudrait pas qu'elle disparaisse, car une suspension qui se prolonge, c'est une suppression.

Je partage le souci du rapporteur de ne pas augmenter la TVA sur les trains du quotidien. Mais cette notion est-elle aisée à définir juridiquement ? En outre il est illusoire de vouloir substituer à la hausse de la TVA une taxe sur le kérosène : la convention de Chicago du 7 décembre 1944 interdit de taxer le kérosène pour les vols internationaux. Il en va de même de la directive-cadre européenne 2003-96 sur la fiscalité de l'énergie. De plus, les avions iraient faire leur plein ailleurs, et les compagnies low cost seraient favorisées. Cette mesure aurait des conséquences négatives pour Air France. Le rapport Guillaume évaluait à un millier le nombre d'emplois susceptibles de disparaître en ce cas.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je soutiens le rapporteur. Je m'étais étonné en son temps du coût d'Ecomouv', mais le gouvernement m'avait indiqué qu'en raison des accords signés par la précédente majorité il ne disposait d'aucune marge d'action. L'écotaxe donne lieu à des emballements qui relèvent du délire collectif : personne n'a encore acquitté l'écotaxe en Bretagne ! Il y a des exonérations, et de plus son montant est modeste. Les craintes n'ont pas de fondement solide. En revanche les conséquences d'une suppression sont lourdes : 800 millions manqueront pour l'entretien du réseau routier ou les investissements dans le ferroviaire. Nous vivons une crise irrationnelle typiquement française : j'ai entendu un artisan du Doubs prétendre qu'il ne pouvait embaucher à cause de l'écotaxe...

En fait, ce ne sont pas les transporteurs qui paieront la taxe, mais bien les chargeurs. Répétons-le !

Je soutiens les amendements du rapporteur visant à revenir sur la hausse de la TVA sur les transports du quotidien. Les salariés qui se rendent sur leur lieu de travail ne doivent pas être pénalisés à nouveau, après la hausse décidée par la dernière majorité.

Le gouvernement débloque 380 millions pour les entreprises en difficulté de toute la France. Espérons que les Bretons seront convaincus de sa détermination à agir. J'ai apprécié que l'écotaxe ait été suspendue pour toute la France et non seulement en Bretagne. Nous souhaitons tous ici que l'écotaxe soit rétablie le moment venu.

M. Louis Nègre. - En effet !

Mme Laurence Rossignol. - Je voterai le rapport ainsi que les amendements proposés pour éviter la hausse de la TVA. Plutôt que d'écotaxe, parlons de taxe poids lourds. Ces amendements ne constituent pas une révolte de plus contre l'impôt. L'impôt est un élément du pacte social qui nous unit. Ce que notre commission souhaite, c'est un report du transport routier vers d'autres modes de transport. En affirmant notre attachement au maintien d'un taux réduit de TVA sur les transports du quotidien, nous prônons une certaine vision pour notre société. De même, en affirmant notre attachement à la taxe poids lourds, nous affirmons que l'avenir appartient au report modal. Aujourd'hui les poids lourds ne contribuent pas à l'entretien des routes ni au développement du réseau ferré. La taxe est le seul moyen pour y parvenir.

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - J'envisage de déposer deux amendements pour rétablir le taux de TVA de 5,5 % sur les transports du quotidien. Dans le premier, la compensation prend la forme d'une taxe sur le kérosène applicable sur les liaisons aériennes nationales, puisque des conventions internationales l'interdisent au niveau international. Comment comprendre que le kérosène soit le seul combustible fossile à échapper à la taxation ? Les transports du quotidien sont définis comme les transports collectifs de personnes, à l'exclusion des services d'intérêt national et des services internationaux. Le second amendement propose, comme gage, une hausse de la fiscalité sur le gazole, car celle-ci est très avantageuse en France et la proportion de moteurs diesel, de l'ordre de 70 %, est une exception en Europe.

Je déposerai également trois amendements techniques sur le versement transport. Ils visent à lutter contre l'optimisation fiscale en cas de fusion et de dépassement du seuil de neuf salariés ; de plus, quand une entreprise assure le transport de ses salariés, la valeur globale des financements sera prise en compte pour l'exemption du versement transport, et non pas le nombre de salariés transportés.

Avec l'opposition nous partageons les mêmes constats mais divergeons sur les préconisations. Monsieur Nègre, attention en comparant les budgets de 2013 et 2014 à ne pas céder à des effets d'optique car les périmètres des programmes ont changé !

La levée de boucliers contre l'écotaxe est largement irrationnelle. Les radars, qui font l'objet de destructions, n'ont aucun lien avec cet impôt ! Pourquoi en faire le bouc émissaire des difficultés de notre pays, alors qu'elle n'est pas encore entrée en vigueur ? Sans doute aussi une partie du mouvement est-il téléguidé, par d'autres groupes d'opposants.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « transports ferroviaires » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2014.

M. Raymond Vall, président. - En ce qui concerne vos deux amendements relatifs à la TVA sur les transports collectifs, peut-être souhaiterez-vous les déposer à titre personnel ? Nous sommes favorables à l'objectif poursuivi, mais la taxation du gazole pourrait être mal perçue et aggraver la crise liée à l'écotaxe, tandis que la taxation du kérosène est fortement préjudiciable pour Air France.

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Il faut raison garder : la taxe envisagée n'est que d'un centime par litre !

M. Raymond Vall, président. - Pourquoi ne pas envisager la question sous l'angle de la pollution : certains gazoles sont plus polluants que d'autres. Deux régimes de taxation existent. Pourquoi ne pas créer une taxe unique ou alors augmenter la TIPP dans son ensemble ? En augmentant la fiscalité sur le gazole, nous rendrions un mauvais service au gouvernement engagé dans une négociation délicate sur l'écotaxe.

Mme Laurence Rossignol. - Ces amendements n'auront de chance d'être adoptés que si le gouvernement les soutient ; dès lors, la définition du gage est secondaire. A titre personnel je suis favorable à une hausse de la fiscalité sur le gazole, mais elle n'est pas souhaitable dans le climat tendu que nous connaissons. La taxation du kérosène ne susciterait pas d'inquiétude dans la population. Si le gouvernement souhaite bloquer les amendements il le fera, dans le cas contraire il définira lui-même le gage. C'est pourquoi je propose de retenir comme gage la taxe sur le kérosène, plus neutre politiquement.

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Si l'on recherche la neutralité, privilégions la hausse de la TIPP ; l'écart entre l'essence et le diesel ne changerait pas.

Mme Laurence Rossignol. - Mais tous les automobilistes seraient mécontents !

M. Raymond Vall, président. - Peut-être pas : les prix des carburants ont baissé ces derniers temps. Sinon mieux vaut taxer le kérosène. Augmenter la fiscalité sur le diesel, c'est mettre le feu aux poudres.

M. Roland Ries, rapporteur pour avis. - Je prendrai contact avec le ministre Frédéric Cuvillier. Mais il a indiqué hier qu'il était hostile au principe de la baisse de la TVA.

M. Raymond Vall, président. - Que le rapporteur se rapproche du gouvernement est la meilleure solution. Ne prenons pas position sur les amendements : notre vote risquerait d'être mal interprété par l'opinion.

Vie des entreprises - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi n° 28 (2013-2014) d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises et désigne Mme Laurence Rossignol rapporteure pour avis.