- Mardi 2 juillet 2013
- Fraude fiscale et grande délinquance économique et financière - Procureur de la République financier - Audition de Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice
- Proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales - Examen des amendements du gouvernement
- Mercredi 3 juillet 2013
- Loi de finances pour 2014 - Nomination des rapporteurs pour avis
- Réforme du Conseil supérieur de la magistrature - Examen des amendements
- Communication
- Attribution du Garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique - Examen des amendements au texte de la commission
- Transparence de la vie publique - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 2 juillet 2013
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -Fraude fiscale et grande délinquance économique et financière - Procureur de la République financier - Audition de Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice
La commission procède à l'audition de Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes heureux d'entendre Mme le Garde des sceaux sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et sur le projet de loi organique relatif au procureur de la République financier. Nous nous reverrons d'ailleurs dès demain en séance pour le débat sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
J'ai également appris qu'il y aurait demain une communication au conseil des ministres sur la prochaine loi pénale, qui pourrait être présentée dès le début du mois de septembre. J'en suis ravi : nous eussions été frustrés que la conférence de consensus et tous les travaux associant les partenaires de la justice n'eussent point de suite.
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice. - Merci de m'accueillir, pour parler du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier, qui modifie l'ordonnance de 1958. Le projet de loi ordinaire vise toutes les atteintes à la probité. Ce n'est pas la première fois que l'on consolide l'arsenal répressif en la matière. Cependant, les précédentes lois visaient toujours à répondre à des circonstances particulières, introduisant des incriminations nouvelles ou aggravant les sanctions pénales. Les corrupteurs, en effet, sont astucieux et le phénomène ne cesse de muter ; depuis les années quatre-vingt, le législateur y a répondu en multipliant les textes sur l'organisation de la vie publique, la transparence, la lutte contre la corruption, les conflits d'intérêts ou encore le financement des partis politiques.
Les présents textes sont différents. Le gouvernement y travaille depuis juin 2012 avec la direction des affaires criminelles et des grâces, le service central de prévention de la corruption et le pôle économique et financier du tribunal de Paris. Dès octobre 2012, j'avais déjà annoncé des mesures en réponse au rapport de l'OCDE sur la corruption, dont la possibilité pour les associations de se constituer partie civile.
Quelles dispositions structurelles introduire pour lutter contre cette criminalité ? Il s'agit d'abord de définir les atteintes à la probité et d'armer l'État pour y répondre. Nous créons ainsi un office central de lutte contre toutes les atteintes à la probité qui rassemblera les compétences de police judiciaire : police, gendarmerie, services fiscaux, douanes. Deuxième réponse, la création d'un parquet financier à compétence nationale pour les atteintes à la probité : corruption, conflit d'intérêts, favoritisme, « pantouflage », etc. Les infractions seront prises en compte depuis la détection jusqu'à l'exécution de la sanction, qu'il s'agit de rendre effective. Cela suppose une meilleure cohérence et une coordination visible entre politique fiscale et politique pénale. Nous facilitons la saisie en valeur, la confiscation des biens, nous alignons le régime de la confiscation applicable aux personnes morales sur celui des personnes physiques en matière de blanchiment. Tout cela constitue une armature structurée. Nous avons prévu des dispositions législatives et réglementaires, dont des circulaires communes avec le ministère du budget, ainsi que des mesures pour renforcer la transparence du fonctionnement de l'administration fiscale et améliorer l'échange d'informations avec le parquet.
Nous supprimons les pôles économiques et financiers, créés par la loi de 1975 et attachés aux cours d'appel. Les procédures en cours seront toutefois menées à terme. Les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) hériteront de la délinquance économique et financière de grande et de très grande complexité. La compétence du parquet financier sera concurrente, ce qui évitera les annulations de procédure entamées par la JIRS. Leurs compétences d'attribution comprendront toutes les atteintes à la probité, la fraude fiscale complexe, la corruption d'agents publics,... L'Assemblée nationale y a ajouté la fraude à la TVA, véritable fléau européen. A ce sujet, la France a déjà adopté des procédures efficaces en 2009 et 2010.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci. Nous avons reçu le ministre du budget, qui a évoqué la question de l'articulation entre administration fiscale et juge pénal.
M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. - Merci, madame la ministre, pour vos propos fermes et précis. Je m'interroge sur l'organisation judiciaire qui va naître de ces textes. Les procureurs s'inquiètent de la création d'un procureur financier : comment ce dernier va-t-il s'inscrire dans le paysage judiciaire ? Comment articuler deux parquets à Paris ? N'y aura-t-il pas conflit de compétence avec les JIRS ?
Je m'étonne que l'on crée un procureur financier sans lui confier toute l'opportunité des poursuites, qui est pourtant le coeur de métier du parquet... Ne pourrait-on envisager un droit d'opportunité des poursuites en matière de fraude fiscale ? Les transactions conclues par l'administration fiscale ont un indéniable intérêt budgétaire ; faut-il les faire valider par le parquet ?
L'équilibre entre l'exigence de lutte contre la fraude fiscale et le respect des droits fondamentaux est-il atteint ? L'article 10 autorise l'utilisation de preuves illicites, sans parler des techniques spéciales de la loi Perben II, comme la garde à vue de quatre jours, ni de la limitation du droit d'accès au dossier pénal.
Enfin, les députés ont introduit un article 2 bis qui renverse complètement la charge de la preuve en matière de blanchiment - étrangeté que nous proposerons sans doute de supprimer.
À l'article 9 quater, l'Assemblée nationale a fait courir le délai de prescription à compter de la connaissance de l'infraction. Faut-il remettre en question la jurisprudence de la Cour de cassation, opérante, et figer les choses dans la loi ?
Enfin, le barreau s'inquiète de l'article 10 quinquies, qui oblige le bâtonnier à faire une déclaration auprès de Tracfin en cas de soupçon. Comment cela peut-il fonctionner ? En 2012, un seul avocat a transmis une déclaration à Tracfin...
Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier. - Ne craignez-vous pas que l'article 2 du projet de loi organique fige le champ de compétence des juges ? Ne peut-on pas être moins strict, tout en sanctuarisant les effectifs ?
Le texte est-il suffisant pour protéger les lanceurs d'alerte, qui risquent parfois leur vie ? Je proposerai un amendement pour protéger les mandataires sociaux, qui ne sont pas salariés et qui, révocables dans l'instant, auront bien du mal à réunir des preuves.
Quel est votre sentiment sur la Commission des infractions fiscales, sachant que la procédure est désormais contradictoire ?
Enfin, pouvez-vous nous rassurer sur l'articulation des compétences concurrentes ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Apporter une réponse structurelle à un problème structurel, l'idée n'est pas mauvaise. Mais quelle sera l'efficacité de ce dispositif tant que l'Europe abritera des paradis et purgatoires fiscaux, et des chambres de compensation comme Clearstream ? Où est la frontière entre la délinquance et les pratiques ordinaires de surfacturation aux filiales par les multinationales ? En quoi ces textes peuvent-ils vraiment s'attaquer à la racine du mal ?
Mme Jacqueline Gourault. - Il est apparu lors des auditions que les pôles économiques et financiers étaient utiles pour assurer le maillage du territoire, sachant que l'on ne compte que neuf JIRS. Leur suppression répondrait-elle à des préoccupations d'ordre budgétaire ? Nous pourrions l'entendre mais il faudrait que cela soit explicite.
Par ailleurs, l'audition de M. Cazeneuve m'a persuadée qu'il était inutile de créer des procureurs financiers : l'administration fiscale semble très bien gérer les choses !
M. René Vandierendonck. - L'évasion fiscale se chiffre à 60 milliards d'euros par an, plus que le budget de l'Éducation nationale. On ne peut qu'approuver toute mobilisation pour lutter contre un phénomène qui n'avait jamais connu une telle ampleur auparavant. Nous avons soutenu sans réserve M. Moscovici lorsqu'il a porté ce débat sur la scène internationale et restons persuadés qu'il faut renforcer à la fois les moyens d'investigation de l'administration fiscale, notamment l'accès aux fichiers numérisés, et l'efficacité de l'action publique, en créant un parquet spécialisé. Les bonnes âmes du conseil national des barreaux s'émeuvent que la garde à vue puisse être prolongée, mais il faut mettre en balance ces restrictions aux libertés et l'impératif d'ordre public de lutter contre cette criminalité à grande échelle.
La régularisation n'a plus le vent en poupe en France depuis quelques temps, pour des raisons politiques et idéologiques. Mais regardez la Belgique, qui a régularisé pour 550 millions d'euros pour le seul mois de juin... Ne négligeons pas les transactions amiables.
M. Michel Mercier. - Je remercie Mme la Garde des sceaux d'être avec nous. Le projet de loi contient un certain nombre d'avancées - introduction de circonstances aggravantes lorsque les faits sont commis en bande organisée ou font intervenir des comptes offshore, extension des techniques spéciales d'enquête, saisie des avoirs criminels, dans le prolongement des mesures prises sous la précédente législature - je ne parlerai pas des « lois de l'ancien quinquennat », comme l'a fait Mme la Garde des sceaux hier soir à la télévision, car je ne connais que des lois de la République...
D'accord pour rationnaliser les JIRS en supprimant les pôles auprès des cours d'appel. Les premières ont prouvé leur efficacité, notamment à Marseille ou à Paris, les seconds ne représentent pas grand-chose... Créer un office central ? Pourquoi pas, si les moyens suivent.
Le procureur financier indépendant, là encore, pourquoi pas ? Mais les infractions financières sont rarement verticales, il s'agit le plus souvent d'une chaîne d'infractions pénales. Toutes les juridictions reposent sur une dyarchie : un président, un procureur. Faire intervenir deux procureurs concurremment posera problème. Pourquoi n'avoir pas opté alors pour une juridiction ad hoc, comme en Espagne, pour plus de cohérence ? Votre procureur financier sera rattaché au procureur général de Paris, qui appellera au téléphone la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) pour trancher les innombrables conflits de compétence qui surgiront. Quand celle-ci ne saura trancher, c'est votre cabinet qui le fera... Un « procureur indépendant » ? Comment serait-il plus indépendant que les autres, sachant qu'il sera nommé de la même façon ? Serait-ce avouer implicitement que vous ne croyez pas à votre réforme du CSM ?
Les intentions du gouvernement sont bonnes, mais pourquoi n'avoir pas choisi une voie plus pragmatique, tenant compte de la complexité et de l'enchevêtrement des infractions pénales ? Pourquoi ne pas avoir renforcé le rôle des JIRS ? Certes, la politique est aussi de la communication et je conçois qu'il faille faire des annonces, mais ce procureur financier créera plus de problèmes qu'il n'en résoudra. D'ailleurs, tout le monde est contre...
Mme Cécile Cukierman. - Ces deux projets de loi font suite au travail du Sénat sur l'évasion fiscale et à une malheureuse actualité qui a donné une bien piètre image des élus... Contrairement aux députés de l'opposition, qui prétendent combattre l'évasion fiscale par l'amnistie en cas de rapatriement des sommes, j'estime qu'il faut réaffirmer l'exigence de l'impôt et de la solidarité nationale. Pour être efficaces, ces deux textes devront être accompagnés de moyens réels pour lutter contre la fraude fiscale, sur le plan financier comme sur le plan judiciaire. Au-delà de la création d'un procureur financier, il faut sensibiliser les professionnels de la justice à la question de l'évasion, car nombre d'affaires sont dévoilées au détour d'autres enquêtes. Nous devons conserver un maillage national.
Plus largement, ces textes s'inscrivent dans la volonté du gouvernement de renforcer l'indépendance de la justice. Mais il ne suffit pas d'un procureur dit indépendant ; le parquet dans son entier doit l'être, pour garantir l'indépendance de la justice. Il serait impensable pour nous de soutenir un tel texte si, dans deux jours, notre assemblée venait à réintroduire la notion d'instructions individuelles au parquet... Pour réconcilier nos concitoyens avec l'institution judiciaire, l'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, quel qu'il soit, est plus que jamais de mise.
M. Jean-Yves Leconte. - Ces textes donnent de nouveaux outils à la justice mais aussi aux douanes. Toutefois, la création d'un procureur financier pose la question de l'indépendance de la justice : si le processus de nomination des procureurs n'est pas rendu plus indépendant, il peut en résulter un danger pour les libertés et pour la démocratie. Ce texte n'arrive-t-il pas un peu tôt ? Il aurait mieux valu attendre l'adoption de la réforme du CSM pour vous éviter d'avoir à dire, comme jadis François Mitterrand : « Ces institutions étaient dangereuses avant moi et le resteront après moi »...
Mme Esther Benbassa. - Je tiens à souligner une confusion : on parle de « lanceurs d'alerte », or il s'agit de délateurs. Soyons précis.
M. Patrice Gélard. - MM. Mercier et Collombat ont tout dit. Vos intentions sont excellentes, madame la ministre, mais les solutions que vous proposez, guère satisfaisantes. On reste au milieu du gué, au risque de devoir reprendre cette loi ultérieurement, faute d'en avoir suffisamment analysé les conséquences. Je me méfie comme de la peste des procureurs spécialisés, a fortiori quand il n'y a qu'un seul lieu de spécialisation : il se transforme vite en chapelle. Je préfère un peu d'émulation.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Il y aura deux procureurs à Paris, sous l'autorité, comme le veut le principe d'autorité hiérarchique inscrit dans l'ordonnance de 1958, du procureur général. Celui-ci tranchera d'éventuels conflits de compétence. En cas de difficulté à trancher, se tournera-t-il vers la DACG ? Certes, avec le système des instructions individuelles, les arbitrages et les partages que nous avons connus, cela pourrait être un réflexe. Mais vous examinerez demain un autre projet de loi, concernant les attributions du garde des sceaux et ses relations avec les parquets : le garde des sceaux donnera désormais des instructions générales et impersonnelles par voie de circulaire. En cas de conflit, il y aura une circulaire indiquant les critères de répartition, il ne sera pas nécessaire d'interroger en catimini la DACG ou le cabinet du ministre...
M. Michel Mercier. - Je n'ai pas dit « en catimini », mais par téléphone !
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Vous l'avez suggéré. J'ai déjà diffusé des circulaires de politique pénale territoriale, vous le savez, pour l'agglomération de Marseille et pour la Corse. J'ai mis en place un comité stratégique régional qui rassemble les trois procureurs généraux de Marseille, de Corse (Bastia et Ajaccio) et Paris. Ses réunions, bimestrielles, ont lieu le plus souvent à Paris, mais parfois aussi à Bastia ou à Marseille. Nous travaillons sur les critères et les indicateurs d'objectifs, que je diffuse ensuite par circulaire. Laquelle n'est ni une consigne, ni une instruction.
M. Michel Mercier. - Vous choisirez !
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Au contraire, puisque nous avons mis en place des instructions prévoyant les modalités et les critères de la répartition.
Nous supprimons les pôles économiques et financiers, et renvoyons sur les JIRS, qui seront renforcées, les procédures de grande complexité ; le parquet financier aura les procédures de très grande complexité, notamment celles qui ont des ramifications internationales. Nous renforçons ainsi la cohérence et l'efficacité. A quel moment confier une procédure à la JIRS ? Il n'y a pas de critère simple. J'ai interrogé de nombreux magistrats instructeurs : aucun ne m'a fourni une solution unique, permanente, infaillible ! Mais il y a quelques indicateurs évidents. En Corse, on est passé de 30% de transferts à la JIRS de Marseille à 50% l'année dernière, et à 60% actuellement : ce résultat satisfaisant est lié à la consigne, que j'ai donnée dans la circulaire de politique pénale territoriale, de favoriser la co-saisine de la police et de la gendarmerie, grâce à quoi l'on détecte plus rapidement les procédures à transférer. J'ajoute, et vous, parlementaires, le comprendrez, qu'il convient de ne pas délocaliser toutes les procédures de la Corse vers Marseille. Les citoyens doivent voir la justice à l'oeuvre sur place : c'est un message de force et de présence de l'État - même si la rapidité de transmission à la JIRS est un facteur d'efficacité. L'accroissement du nombre d'affaires transmises ne sera pas exponentiel : nous avons atteint une zone d'équilibre et nous n'atteindrons pas les 80%.
Ma position sur le monopole fiscal découle d'une conviction : toute infraction doit être punie. Celle qui est repérée doit être transférée à la justice. Engorgement des tribunaux ? De façon transitoire, sans doute, mais l'effet dissuasif devrait opérer au fil des années. Je reste persuadée, même après l'arbitrage rendu par le Premier ministre, qu'il faut trouver les moyens pour traiter judiciairement les infractions fiscales. Nous avons accru la transparence du dispositif, en obligeant la Commission des infractions fiscales à publier un rapport annuel indiquant le nombre de poursuites et celui d'affaires classées ; le parquet sera informé de toutes les procédures. Il existe des infractions, je songe au blanchiment de fraude fiscale, que le parquet peut instruire sans être tenu de transmettre. Nous avons pris des dispositions obligeant l'administration fiscale à informer le parquet des suites réservées aux affaires transmises. De même, pour l'efficacité de l'action de l'État, nous imposerons au parquet d'informer l'administration fiscale des suites données aux affaires transmises par la Commission. Nous pouvons sans doute encore progresser sur le monopole fiscal et sur la possibilité pour le parquet d'instruire des affaires de fraude fiscale. Mais je sais aussi que l'État a besoin d'argent et je reconnais que les arguments sonnants et trébuchants de l'administration fiscale sont convaincants.
Mme Jacqueline Gourault. - Exactement !
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - J'ai beaucoup travaillé sur ce texte avec le ministre du Budget. Nous recherchons des réponses efficaces afin que les fraudeurs n'aient pas le sentiment d'échapper à la loi. Chaque fois que ce sera possible, une action publique sera déclenchée et il y aura une procédure judiciaire. Une négociation avec l'administration fiscale, toutefois, ne devrait pas être interrompue par la procédure judiciaire, afin que le contribuable ne puisse tirer avantage de la situation pour retarder le paiement des pénalités... Les deux procédures semblent pouvoir être conduites simultanément, même si, on l'observe dans les procédures disciplinaires de la fonction publique, la procédure administrative est généralement interrompue dans l'attente de décisions judiciaires. Nous y réfléchissons encore, avant le débat parlementaire de la semaine prochaine.
Sur les 260 procédures de grande complexité, avec des ramifications internationales, qui sont actuellement en cours, une centaine pourrait être très rapidement transférée au parquet financier. Le procureur financier aura immédiatement du travail. L'office central disposera d'effectifs et de moyens en conséquence.
Nous sommes très sensibles à la stigmatisation sociale et à la sanction pénale, mais également aux droits de la défense. Je n'ai pas parlé des articles 3, 10 et 11 puisque vous avez auditionné M. Cazeneuve ; ils comportent des dispositions sur l'extension des techniques spéciales d'enquête, dont la garde à vue, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention.
Les conditions dans lesquelles les lanceurs d'alertes peuvent intervenir et le champ d'infractions couvert me paraissent, comme je l'ai dit à l'Assemblée nationale, trop larges. La question des mandataires sociaux se pose, effectivement. Nous avons le souci d'un niveau de protection identique des lanceurs d'alerte dans le public et le privé. L'Assemblée nationale a élargi les dispositions existantes aux non-titulaires de la fonction publique, mais Mme Lebranchu, en pleine consultation avec les organisations syndicales, a été gênée par ces interférences... Le ministre du travail a proposé un amendement bien construit mais qui aurait introduit une différence entre régime du privé et du public, c'est pourquoi je l'ai écarté, sachant en outre que le Sénat pourrait améliorer le texte.
Nous reviendrons en séance sur la Carpa et les signalements par les avocats. Je suis d'accord avec les propos de M. Collombat sur les paradis fiscaux, mais ceux-ci ne sont pas l'objet de ce texte. Il s'agit toutefois d'un ensemble cohérent : le procureur sera indépendant si le projet de loi sur le CSM est voté.
M. Michel Mercier. - Le procureur financier n'est pas plus indépendant que les autres, ni moins !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Le régime sera identique pour tous. Si la réforme est votée, et que la nomination des magistrats du parquet se fait sur avis conforme du CSM...
M. Michel Mercier. - Cela dépend de vous !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - De vous ! Porterez-vous par votre vote la lourde responsabilité de n'avoir pas permis l'indépendance du procureur ?
M. Michel Mercier. - Vous êtes responsable de la réforme voulue par le président de la République.
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - J'ai répondu à Mme Gourault. Quelles que soient les restrictions de liberté, les impératifs d'ordre public importent également et il convient de trouver un bon équilibre. Les lois de l'ancien quinquennat sont bien des lois de la République, mais d'un point de vue chronologique, ce sont bien celles de l'ancien quinquennat : il n'y a rien d'injurieux à dire cela !
M. Michel Mercier. - Vous allez les renforcer alors que vous avez refusé de les voter !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Je m'incline devant les lois de la République, même lorsqu'elles me déplaisent : ce n'est pas le cas de tout le monde, comme on le voit depuis plusieurs semaines...
Vous parlez de cohérence en faisant référence à l'Audiencia nacional d'Espagne. Une juridiction spécialisée serait cohérente en soi, certes, mais pas avec notre système judiciaire ! Je vous signale du reste que l'Espagne est très intéressée par l'organisation de notre parquet - alors même que la Cour européenne des droits de l'homme nous adresse régulièrement des observations... En Espagne, le roi nomme un procureur de la nation, dont les fonctions cessent lorsque le gouvernement est modifié : devons-nous envier ce système ?
M. Michel Mercier. - Il nous manque un roi !
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Sur les effectifs, nous avons estimé qu'il y aurait besoin d'une centaine de magistrats, greffiers et fonctionnaires. Nous créerons une cinquantaine de postes dès le prochain projet de loi de finances : une vingtaine pour le parquet, une dizaine de juges d'instruction, cinq greffiers et cinq fonctionnaires. Il faudra ensuite créer des postes de magistrats du siège pour l'appel, mais nous avons un peu de temps...
Je ne suis pas maîtresse du calendrier, mais je ne doute pas que, par souci de cohérence et de rigueur, les deux chambres voteront tous les textes ou les rejetteront tous.
Mme Cukierman craint le retour des instructions individuelles, mais je ne sache pas que le Sénat compte les restaurer...
M. René Vandierendonck. - Notre collègue exorcise ses craintes.
Mme Cécile Cukierman. - Je prends acte des travaux passés de la commission, je n'exorcise aucune crainte !
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Nous inscrivons au contraire dans le code de procédure pénale l'interdiction de donner des instructions dans les affaires individuelles. J'ai bien entendu la remarque de Mme Benbassa sur les lanceurs d'alertes et les délateurs. J'ai écouté avec délectation M. Gélard nous dire que nous sommes restés au milieu du gué : il a ainsi répondu à M. Mercier ! Nous souhaitons consolider les institutions en prenant des dispositions pérennes, mais n'avons pas la vanité de croire qu'aucun travail ne restera à faire après nous.
Il y a concurrence sur la compétence de l'anti-terrorisme. Or, dans les faits, la compétence est exercée exclusivement à Paris. Cet exemple devrait apaiser les inquiétudes. Les procureurs auront la sagesse de transférer les affaires pour lesquelles leur juridiction n'est pas armée. La compétence concurrente a pour intérêt d'éviter l'annulation des actes : tandis que des attributions exclusives imposeraient au parquet financier de recommencer tout à zéro, il pourra reprendre le travail accompli par la JIRS en validant ses actes. Ce sera autant de temps gagné.
M. Gélard a dit se méfier des procureurs spécialisés et préférer qu'il y en ait deux plutôt qu'un seul.
M. Patrice Gélard. - Ne croyez-vous pas qu'il faudrait s'attaquer à la refonte des codes de procédure civile et pénale ?
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Ce n'est pas un quinquennat qu'il faudrait, mais cinquante ans !
M. Michel Mercier. - Vous pourriez vous adresser à M. Raimbauq, qui a commencé un travail en ce sens durant « l'ancien quinquennat ». Il est un excellent juriste.
M. Patrice Gélard. - Le travail avait bien avancé...
Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Nous travaillons en ce moment avec l'Union européenne sur le droit des contrats. Un projet de loi traitera du préjudice écologique et de la réparation. Bref, nous nous penchons sur des éléments fondamentaux du code de procédure civile.
M. Patrice Gélard. - Il est en grande partie réglementaire : le modifier serait rapide. Le code de procédure pénale, lui, commence à être un peu vermoulu...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour vos explications, madame la ministre, elles nous sont utiles.
Proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales - Examen des amendements du gouvernement
- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -
M. Patrice Gélard, président. - le président de la commission remplace, à sa demande, notre rapporteur, notre collègue Alain Richard, qui ne pouvait être présent à cette heure.
J'ai parfois l'impression que le gouvernement regrette de ne pas être le Sénat, quand il dépose de tels amendements.
Mme Jacqueline Gourault. - L'un au moins l'a été à ma demande, pour régler un problème sérieux.
M. Jean-Pierre Sueur en remplacement du rapporteur, empêché. -Certains amendements ne proviennent en effet du gouvernement qu'en apparence...
Article additionnel après l'article 3 A
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 42 vise à éviter les discordances de majorité entre les listes municipale et communautaire en cas d'égalité des suffrages : dans les communes relevant du scrutin municipal proportionnel, c'est-à-dire celles de mille habitants et plus, la prime majoritaire bénéficie alors à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée. Le Gouvernement propose que, dans ce cas, la moitié des sièges communautaires bénéficie à la même liste, ce qui s'inscrit dans la logique du principe adopté en 2010 : les conseillers communautaires sont élus dans le cadre de l'élection municipale. L'attribution des sièges communautaires repose sur les critères de répartition des sièges communaux. La disposition proposée respectera la logique majoritaire pour la représentation de la commune au conseil communautaire. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 42.
Article additionnel après l'article 3 B
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 43 permet, dans les communes disposant d'un unique siège à la communauté de communes ou d'agglomération, le remplacement du conseiller dont le siège deviendrait vacant par le délégué suppléant, institué dans ces seules communes. Or, en l'état de l'article L. 273-10 du code électoral, dans sa rédaction résultant de la loi du 17 mai 2013, le remplaçant doit être de même sexe. Mais l'article 3 A du texte adopté par la commission prévoit, dans les communes relevant du scrutin proportionnel, que le suppléant est le suivant de liste après le conseiller communautaire élu. Il est donc de sexe différent. C'est pourquoi il est nécessaire dans cette circonstance de déroger à la règle de la parité, afin que le suppléant puisse devenir le remplaçant. La règle proposée est de bon sens : il serait inopportun d'écarter le suppléant qui aura participé aux travaux de l'intercommunalité et suivi ces dossiers. Par cohérence, avis favorable à cette très légère entorse à la parité.
Mme Cécile Cukierman. - La parité, ce n'est pas pour qu'il y ait plus de femmes élues, c'est pour qu'il y en ait autant que d'hommes.
M. Patrice Gélard, président. - Cet amendement me paraît incomplet, ou incorrect : si le maire disparaît et si le suppléant ne devient pas maire, dans une commune qui a un seul représentant, que se passe-t-il ?
Mme Jacqueline Gourault. - Il s'agit ici des communes de 1 000 habitants et plus.
M. Pierre-Yves Collombat. - Dans les communes de 1 000 habitants et plus, ce n'est pas en tant que maire que l'on est le premier des délégués.
M. Michel Mercier. - À vouloir mêler le sexe au droit local, on aboutit à des incongruités : cet amendement sexué écarte les maires de l'intercommunalité.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pour les élections municipales, la loi ne prévoit pas que la tête de liste soit forcément choisie comme maire. Et dans le cas où le conseiller disparaît, il est remplacé par le suivant de la liste dans les communes de 1 000 habitants et plus, par le suivant du tableau dans les communes de moins de 1 000. Cet amendement vise seulement à éviter un risque de vacuité.
M. Michel Mercier. - Pour faire plaisir à Mme Gourault, je le voterai.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 43.
Articles additionnels après l'article 6
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les amendements nos 44 et 45 découlent d'une demande d'élus. Nous avions en effet fixé le 31 août 2013 comme date limite pour l'adoption de l'accord local sur la composition de l'organe délibérant de l'intercommunalité, mais l'échéance sera difficile à respecter dans certains cas.
L'amendement n° 44 tend à modifier cette date, concernant la détermination du nombre et la répartition des sièges communautaires, dans les communautés de communes et d'agglomération dans le cas du rattachement à un EPCI de l'une des 59 communes encore isolées. L'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le rattachement de la commune isolée proposé par le préfet doit recueillir l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI concerné et l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) qui disposent chacun de trois mois pour se prononcer ; si l'EPCI s'y oppose, le préfet met en oeuvre sa proposition, sauf si la CDCI s'est prononcée à la majorité des deux tiers en faveur d'un autre rattachement à un EPCI limitrophe. Dans ce cas, le préfet met en oeuvre le projet de la CDCI. Cela entraîne des délais. L'amendement n° 44 vise donc à reculer au 30 novembre 2013 la date limite pour la conclusion de l'accord local. La commune rattachée délibèrera dans les mêmes conditions que les autres communes membres. Lorsque le rattachement est celui proposé par la CDCI, le préfet constatera la composition résultant de l'accord local au plus tard le 31 décembre 2013. S'il n'y a pas d'accord, il arrêtera la composition de l'organe délibérant sur la base du tableau de l'article L. 5211-6-1. Au 1er juin 2013, il restait des communes isolées, contrairement à ce que nous pensions en 2010 lorsque le gouvernement a fixé cette date : il faut bien en tirer les conséquences, l'avis est donc favorable.
M. Patrice Gélard, président. - Pourquoi le 30 novembre, et non le 31 décembre ?
M. Michel Mercier. - Parce que le nouvel établissement est créé au 1er janvier.
M. Patrice Gélard, président. - Pour les questions financières, il vaudrait mieux retenir la fin de l'année. Il y a des redistributions communautaires...
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il faut que le préfet ait le temps de prendre l'arrêté. Le rattachement prendra effet au 1er janvier. Maintenir le 30 novembre me paraît sage. Mais vous pouvez présenter un sous-amendement...
M. Michel Mercier. - Gardons le 30 novembre, pour donner à cette instance la possibilité de choisir, en vertu de l'article 34, entre la possibilité de proroger jusqu'au mois d'avril le mandat des conseils existants ou celle de passer dès le 1er janvier au nouveau système.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 44.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 45 règle un cas encore plus compliqué : le rattachement d'une commune isolée à un EPCI qui est en train de fusionner avec un autre.
Deux EPCI se marient et survient une commune isolée...
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est le mariage pour tous !
Mme Cécile Cukierman. - Le mariage pour tous, c'est à deux...
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pour permettre ces deux opérations concomitantes, l'amendement prévoit une dérogation à l'article L. 5210-1-2 du CGCT qui impose la consultation de l'EPCI de rattachement. Les EPCI appelés à fusionner seront consultés. L'avis défavorable d'un seul sera réputé valoir pour l'EPCI qui résultera de la fusion. Le préfet met alors en oeuvre ses pouvoirs, et impose le rattachement de la commune au nouvel EPCI, dans les conditions prévues à l'amendement précédent. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 45.
Mercredi 3 juillet 2013
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -Loi de finances pour 2014 - Nomination des rapporteurs pour avis
Sont nommés rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2014 :
- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission « Relations avec les collectivités territoriales ») ;
- sur la sécurité, Mme Eliane Assassi (mission « Sécurité ») ;
- sur l'asile, M. Jean-Pierre Sueur, et sur l'immigration, l'intégration et la nationalité, Mme Hélène Lipietz (mission « Immigration, Asile et Intégration ») ;
- sur la sécurité civile, Mme Catherine Troendle (mission « Sécurité civile ») ;
- sur l'administration pénitentiaire, M. Jean-René Lecerf, sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi, et sur la justice judiciaire, Mme Catherine Tasca (mission « Justice ») ;
- sur la justice administrative, M. Yves Détraigne, et sur la justice financière, M. André Reichardt (mission « Conseil et contrôle de l'État ») ;
- sur les pouvoirs publics, M. Michel Delebarre (mission « Pouvoirs publics ») ;
- sur les départements d'outre-mer, M. Félix Desplan, et sur les communautés d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, M. Christian Cointat (mission « Outre-mer ») ;
- sur l'administration territoriale, M. Jean-Patrick Courtois, et sur la vie politique, cultuelle, associative, M. Gaëtan Gorce (mission « Administration générale et territoriale de l'État ») ;
- sur la fonction publique, Mme Jacqueline Gourault (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») ;
- sur le programme coordination travail gouvernemental (sondages, SIG, SGG, Matignon), M. Alain Anziani, sur le programme modernisation de l'État, Mlle Sophie Joissains, et sur la protection des droits et libertés, Mme Virginie Klès (mission « Direction de l'action du Gouvernement ») ;
- sur le programme égalité hommes/femmes, Mme Nicole Bonnefoy (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ») ;
- et sur le programme développement entreprise et emploi, M. Antoine Lefèvre (mission « Économie »).
Réforme du Conseil supérieur de la magistrature - Examen des amendements
La commission procède à l'examen des amendements sur le projet de loi constitutionnelle n° 625 (2012-2013), portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les motions de procédure seront directement présentées en séance publique.
AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 40 propose de rédiger les dispositions relatives à la parité d'une manière plus simple et plus opportune.
L'amendement n° 40 est adopté.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 41 déplace la dernière phrase de l'alinéa 3 après l'alinéa 7. Sans ce déplacement, une difficulté pourrait survenir si le CSM était ensuite saisi des mêmes faits au disciplinaire.
L'amendement n° 41 est adopté.
EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 30 veut donner toute sa place à un véritable pouvoir judiciaire indépendant.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30 .
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 38 est contraire à la rédaction proposée par la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 38.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n°15 de suppression de M. Hyest.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15.
M. Michel Mercier. - Le dernier amendement du Gouvernement sur la nomination des membres du CSM montre qu'il s'agit surtout de faire un peu de bruit et de fumée. Nous proposons de faire la vraie réforme nécessaire, celle du parquet. La Cour de justice de Strasbourg a confirmé récemment sa jurisprudence Moulin, qui menace le parquet à la française, auquel nous tenons beaucoup. Pour le sauver, l'amendement n° 17 rapproche son statut de celui du siège en faisant nommer ses membres sur avis conforme de la section compétente du CSM et en instituant cette dernière comme leur conseil de discipline. Il serait en effet préférable de s'en tenir seulement à cette réforme du parquet, tant il est vrai que la majorité n'a pas trouvé son point d'équilibre sur le CSM.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je salue l'amendement de M. Mercier, cohérent avec la position de son groupe, mais seulement à moitié, puisqu'il supprime la parité et l'équilibre raisonnable entre personnalités intérieures et extérieures introduits en 2008. Ce projet de loi garantit encore plus qu'aujourd'hui au parquet, sinon l'indépendance, du moins l'éloignement vis-à-vis du pouvoir politique. Je suis défavorable à cet amendement qui s'arrête en chemin.
M. Patrice Gélard. - Il n'est pas certain que cet amendement puisse satisfaire la CEDH, qui s'oppose à ce que les procureurs soient des magistrats. Il faut défendre cette spécificité française, mais cet amendement ne nous y aide pas.
M. Hugues Portelli. - Il ne faut pas se formaliser des positions de la CEDH, qui a sa logique propre et dont la culture juridique n'est pas la nôtre. Il faut distinguer la fonction et le statut ; selon nous, quelles que soient les différences d'approche entre la France et le CDEH, garantir l'indépendance du parquet pourrait nous permettre de convaincre cette juridiction qu'il s'agit bien d'un magistrat.
M. Michel Mercier. - L'amendement n°17 répond à la nécessité de modifier le statut du parquet en proposant une avancée importante et raisonnable, demandée d'ailleurs par la conférence des procureurs. Le CSM est d'ores et déjà indépendant et l'on suit souvent ses préconisations sur le parquet : il s'agirait donc de mettre le droit en accord avec les faits. A vouloir trop on n'a rien du tout. A la majorité de choisir ce qu'elle veut.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Nous aurons ce débat en séance. Abandonner cette réforme du CSM ne nous permettrait pas de répondre pas aux standards européens sur la parité, aujourd'hui obligatoires. L'amendement de l'Assemblée nationale relatif aux trois cinquièmes positifs assure encore plus d'indépendance au parquet qu'aujourd'hui. Je partage l'opinion d'Hugues Portelli : si le statut du parquet apporte des garanties d'indépendance, la CEDH l'admettra. Ceux qui ne veulent pas le faire prennent, Monsieur Mercier, une grande responsabilité : une condamnation de la France par la CEDH ôterait au parquet toute fonction, sinon celle de requérir à l'audience. Aujourd'hui, le procureur qui décide la comparution immédiate juge : c'est la prison assurée pour le prévenu ! Est-ce la fonction de quelqu'un qui n'est pas magistrat ?
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 32 permet aux groupes parlementaires de saisir le CSM.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Curieuse idée ! Nous avons déjà le pouvoir d'entendre des membres du CSM.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 32.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 26 découle de la position de mon groupe selon laquelle la fonction du CSM est de prendre des décisions individuelles, et non de définir la politique judiciaire du pays.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Retrait ou rejet. Le CSM disposait jusqu'en 2008 du pouvoir d'autosaisine : pourquoi ne pas lui rendre ce droit ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne s'agit pas d'autosaisine, mais de compétence : faut-il lui donner la possibilité de donner son avis « sur toutes questions relatives à l'autorité judiciaire » ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Le CSM a fait par le passé des remontrances au Gouvernement, comme autrefois les anciens parlements. Il ne faut pas que cela aille trop loin. A-t-il donné un avis sur la réforme de la carte judiciaire ? Non. Quand on le lui demande, il ne le donne pas !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 31 permet à tout magistrat de saisir le CSM sur une question d'indépendance qui le concerne.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Cet amendement est satisfait par celui adopté par la commission.
La commission estime que l'amendement n° 31 est satisfait par celui de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n° 14 ouvre un nouveau droit aux députés et sénateurs, calqué sur les règles de saisine du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - J'y suis défavorable : la saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires ouvre un droit d'appel de l'opposition contre la politique gouvernementale. On voit mal quelle forme il pourrait prendre s'agissant du CSM. Le Parlement contestera-t-il des nominations ?
M. Christian Cointat. - Il ne s'agit pas de contester. Il est important pour l'opposition de pouvoir dire que la justice a des comportements un peu bizarres. Cette saisine du CSM par le Parlement rehausserait l'autorité judiciaire.
M. Jean-Pierre Michel. - L'opposition peut interpeller le garde des sceaux en séance.
M. Hugues Portelli. - Ce serait transférer la politique judiciaire du garde des sceaux au CSM !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 33 aligne le mode de nomination des magistrats du parquet sur celui du siège.
M. Jean-Pierre Michel. - Je suis hostile en tant que rapporteur à l'amendement n° 33, mais aussi aux amendements nos 22 et 23, comparables, qui ne vont pas du tout dans le sens de la réforme ni des précédentes. On peut imaginer à long terme un Conseil supérieur de la justice... mais pour l'instant, je n'y suis pas favorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 33, 22 et 23.
M. Thani Mohamed Soilihi. - . - Le sous-amendement n° 21 confie la présidence de la formation plénière du CSM à une personnalité qualifiée et non au premier président de la Cour de cassation. Nous souhaitons en effet favoriser l'indépendance, et non le corporatisme.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - En tant que rapporteur, je suis défavorable à cet amendement ; à titre personnel, c'est autre chose... mais je m'en remets à la sagesse de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest. - La commission doit conserver sur ce point la même position que jusqu'à présent.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Un amendement du Gouvernement restant à examiner satisferait celui de M. Soilihi.
M. Thani Mohamed Soilihi.. - Je le retirerais, mais il s'agit d'une question non tranchée.
M. Christian Cointat. - Je trouve normal de revenir sur ce sujet.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le premier président de la Cour de cassation donne son avis, mais il interdit à ses collègues de s'exprimer.
Mme Cécile Cukierman. - Je ne vois pas en quoi l'amendement du Gouvernement satisfait la première phrase de l'amendement de M. Soilihi.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 21.
Mme Esther Benbassa. - Les amendements nos 24 et 25 tendent à établir la parité tant parmi les représentants du siège que du parquet. Cet objectif est majeur pour les écologistes, mais aussi pour le Gouvernement. Cela est d'autant plus souhaitable que depuis 2010, 58 % des magistrats sont des femmes.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Ces deux amendements sont satisfaits par l'amendement n° 40 adopté en début de réunion, qui parle d'une représentation équilibrée.
Mme Esther Benbassa. - Équilibre n'est pas parité. Je les maintiens.
M. Christian Cointat. - Je veux attirer l'attention de Mme Benbassa sur le danger de son amendement. Depuis hier, le Gouvernement compte plus d'hommes que de femmes. L'égalité est rompue, mais l'équilibre demeure.
M. Michel Mercier. - Regardons la composition du corps électoral : les dernières promotions de l'ENM comptent plus de 86 % de femmes. Je ne vois pas l'utilité de cet amendement, sinon pour préserver la présence masculine !
Mme Esther Benbassa. - On sait depuis des siècles, M. Cointat, qu'il est dangereux de demander la parité ! Ce n'est pas un argument. L'équilibre ne doit pas faire oublier la parité.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Retrait, sinon rejet. Je fais remarquer à M. Mercier que les dernières élections donnent un résultat inverse à la proportion au sein du corps électoral. Le terme d'équilibre convient à une réforme constitutionnelle, et il reviendra à la loi organique de définir les modalités d'application.
La commission demande le retrait des amendements nos 24 et 25.
M. Michel Mercier. - L'amendement n° 19 tire les conclusions de la nomination des parquetiers sur avis conforme de la section compétente du CSM. Tous les magistrats n'ont pas le même grade. Les présidents de cour d'appel et les procureurs généraux doivent élire deux des quatre représentants hors hiérarchie.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Retrait, sinon rejet. M. Mercier le sait très bien : la mesure relève de la loi organique.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 19.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 27 interdit à l'avocat siégeant au CSM d'exercer sa profession pendant la durée de ses fonctions. C'est une question de bon sens.
M. Jean-Pierre Michel. - Retrait : l'amendement 9 renvoie cette question à une loi organique, qui fixera les incompatibilités et les restrictions d'activité.
M. Christian Cointat. - Pourquoi ne viser que les avocats ? Je me range à l'avis de M. le rapporteur.
M. Michel Mercier. - Aujourd'hui, le CSM siège de manière permanente : trois jours par semaine pour le siège et un jour par semaine pour le parquet. La rémunération de l'avocat, qui ne peut plus exercer sa profession, en tient compte.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Retrait ou rejet.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 28 précise que les personnalités qualifiées doivent être reconnues pour leurs compétences juridiques.
M. Jean-Pierre Michel. - Ce ne doit pas être seulement des professeurs de droit à la retraite. Il faut être ouvert à d'autres horizons : DRH de grands groupes retraités, anciens membres du CESE, anciens chefs d'entreprises publiques ou privés, etc. Rejet.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les amendements nos 10 rectifié et 13 rectifié annulent la modification des modalités de nomination. Pas de nomination par un nouveau comité Théodule ! Les nominations au CSM n'ont jamais changé depuis 1946, et n'ont jamais été critiquées. J'appuie donc le rapporteur sur ce point.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Pas tout à fait, car votre amendement supprime la modification introduite par l'Assemblée relative aux trois cinquièmes positifs. J'y suis défavorable.
M. Michel Mercier. - Les trois cinquièmes vont devenir l'alpha et l'oméga de tout !
M. Jean-Jacques Hyest. - Avec les trois cinquièmes positifs, c'est le blocage ou la nomination de personnalités de peu d'envergure !
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 10 rectifié et 13 rectifié.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 39 est un compromis entre la position de notre commission et celle du Gouvernement. Le Gouvernement propose la désignation d'un collège dont la composition est soumise au vote des trois cinquièmes, et qui désigne les six personnalités. A ma demande expresse, le vice-président du Conseil d'Etat, le Défenseur des droits, le premier président de la Cour des comptes n'y figurent plus, pas plus que les deux autres personnalités qualifiées.
M. Patrice Gélard. - On manque à toutes les traditions !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Demeurent le président du CESE, un gage d'ouverture, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général, qui ne font plus partie du CSM. Y figurent aussi trois membres respectivement désignés par le Président de la République et par les présidents du Sénat et de l'Assemblée.
Ce collège proposera à notre vote des personnalités extérieures, qui devront recueillir une majorité des trois cinquièmes dans les commissions des deux assemblées puisqu'elles ne seront pas proposées directement par le Président de la République ou celui d'une assemblée. Cette règle des trois cinquièmes est critiquée à tort : une dose de proportionnelle devrait être introduite à l'Assemblée nationale, ce qui modifiera la composition des commissions. Les groupes minoritaires devront donc participer à la constitution de la majorité des trois cinquièmes.
Le Gouvernement propose donc un compromis qui reprend certaines de nos demandes et me paraît acceptable : je m'en remets donc à votre sagesse.
J'ajoute que la composition de ce collège satisfait les magistrats de l'ordre judiciaire.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement est le fruit de beaucoup de travail et de discussions.
M. Patrice Gélard. - Ce n'est pas pour cela qu'il est bon !
Mme Cécile Cukierman. - Je souscris au compromis proposé par le Gouvernement, sous réserve que notre sous-amendement soit adopté : il prévoit que la désignation par le président de chaque assemblée soit validée par le bureau. Le Président de la République est élu au suffrage universel, les présidents de chambre par leurs pairs. Le bureau représente la diversité de chaque chambre : il doit valider la désignation, ou au moins être consulté, d'autant que les parlementaires n'auront à ratifier que les propositions faites par l'ensemble du collège.
M. Christian Cointat. - J'aimerais comprendre la démarche intellectuelle qui conduit à remplacer la désignation directe de deux personnalités par les hautes autorités de l'État par la désignation par chacune d'un membre d'un collège. Comment les membres de ce collège seront-ils désignés ? Selon le bon plaisir de chaque président, ou en suivant les règles constitutionnelles de désignation des personnalités, qui imposent l'audition et la ratification par chaque commission, même à la majorité des trois cinquième négative ? Si c'est le bon vouloir des présidents de chaque assemblée, l'économie du texte sera détruite. Est-ce une amélioration par rapport à ce que propose le rapporteur ou l'amendement du groupe UMP, c'est-à-dire de conserver six personnes désignées sous le contrôle des commissions compétentes du Parlement, à la majorité des trois cinquième ou à la majorité absolue ? Vous dites qu'il vaut mieux que les chefs de juridiction ne soient pas membres du CSM ; certes, mais ils participent au choix des personnalités extérieures, qui le sont donc moins qu'il n'y paraît...
M. Patrice Gélard. - Ce dispositif de collège choisissant les personnalités extérieures est aberrant. Revenons à des méthodes classiques qui ont fait leurs preuves ! La majorité des trois cinquièmes positive est absurde : elle sera presque impossible à réunir, et le fonctionnement du CSM pourra être interrompu pendant plusieurs mois, comme on le constate aux États-Unis lorsque le Sénat refuse de confirmer une nomination. Le CSM a toujours comporté un professeur de droit : pourquoi le supprimer ? Ces bricolages ne sont pas convaincants.
M. Alain Richard. - Il s'agit de trouver un équilibre, qui sera nécessairement complexe et aura des fragilités. Le Président de la République, comme les présidents des deux assemblées, ne désignera plus directement mais par l'intermédiaire d'un représentant : pour une nomination de cette importance, c'est original. Ce qui l'est encore plus, c'est que le représentant du Président de la République sera placé dans une collégialité, donc soumis au véto des autres membres. Retirer le premier président de la Cour de cassation et le procureur général me semble être un déni de réalité : ils seront derrière un rideau très mince ! Retirer le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes, en revanche, me paraît une bonne chose ; je rappelle toutefois qu'il n'y a qu'un seul ordre de juridiction administrative, et non deux, même si le précédent premier président de la Cour de comptes avait tenté d'en créer un nouveau.
Enfin, je persiste à penser qu'une incertitude demeure : la majorité des trois cinquièmes ne se dégagera peut-être pas immédiatement, ce qui pourra ouvrir un délai pendant lequel le CSM ne sera pas complet. Or, il siège fréquemment, sur des dossiers parfois urgents. Je crains qu'il ne faille modifier la Constitution pour prévoir ce qu'il advient lorsque le CSM n'est pas complet. Sinon, nous ouvrirons la voie à des contestations contre les délibérations d'un CSM irrégulièrement constitué.
M. Michel Mercier. - Quel progrès ce collège apporte-t-il par rapport à la position que notre rapporteur avait prise à la dernière séance ? Je salue ses efforts pour trouver une majorité : un texte ne vaut que s'il est voté, même s'il arrive qu'on en présente pour qu'ils soient rejetés, ce qui risque d'arriver avec le présent texte ! Pourquoi faire ainsi désigner des procurateurs par le Président de la République, celui du Sénat et celui de l'Assemblée nationale ? Le Conseil constitutionnel a déjà, assez étrangement, exclu le premier président de la Cour de cassation et le procureur général des nominations de magistrats de la Cour de cassation. Nous les écartons de nouveau. Ce système générera des blocages. Je suis favorable à l'amendement du groupe UMP, qui reprend un amendement que j'avais proposé, et auquel il s'était opposé... A trop raffiner, nous risquons de n'aboutir à rien.
M. Hugues Portelli. - Inscrivons notre débat dans la perspective de l'histoire du CSM depuis 1958 pour éviter de battre la campagne.
M. Michel Mercier. - Il a été créé en 1946.
M. Hugues Portelli. - Je me limite à la Cinquième République. De 1958 à 1993, le CSM était sous les ordres du Président de la République, qui nommait tous ses membres, et était le véritable chef du personnel du ministère de la justice. Sortir le Président de la République du CSM fut une excellente chose. Le problème qui s'est alors posé fut d'éviter le poids du corporatisme, ce qui fut fait en trouvant un équilibre entre magistrats et non-magistrats en son sein, afin que le CSM ne devienne pas la chose de la magistrature. Restait à régler la question de l'indépendance du parquet, ce qui n'avait pas été fait en 2008. C'est l'objectif du présent texte ; tâchons de l'atteindre sans rouvrir les autres problèmes ! Pourquoi inventer une commission de quelques membres pour désigner d'autres personnalités extérieures ? Nous allons bouleverser les équilibres. Le texte de notre commission était bon, pourquoi revenir dessus ? C'est dangereux, cela ne règlera pas le problème et ne vous apportera aucune voix supplémentaire.
M. Jean-René Lecerf. - Je suis d'accord avec M. Portelli, mais cet amendement marque tout de même un progrès par rapport au texte initial. Arrêtons d'être hypocrites avec la majorité des trois cinquièmes : lorsque vous étiez en minorité, vous estimiez que c'était un leurre ; à présent c'est nous qui avons cette impression. Sommes-nous vraiment incapables de dégager une majorité des trois cinquièmes favorable ? Le seul but de l'opposition est-il d'empêcher la constitution du CSM ? Je ne le crois pas. La règle des trois cinquièmes me paraît un progrès.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quand j'étais dans l'opposition, j'ai toujours soutenu la règle de la majorité positive des trois cinquièmes, suivant en cela M. Badinter qui a toujours plaidé en sa faveur. M. Jean-Marie Delarue, qui était alors candidat au poste de contrôleur général des lieux de privation de liberté, a été désigné à l'unanimité par notre commission. Il n'aurait aucune peine à recueillir les trois cinquièmes des suffrages, même si son action est actuellement contestée par certains personnels pénitentiaires. Trouver des nominations dépassant les clivages serait un progrès pour la démocratie. Certaines personnalités sont susceptibles de recueillir un large assentiment, qui leur donnera une autorité sans pareille.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - D'où vient ce compromis ? Le texte du Gouvernement prévoyait une commission très large : je m'y étais opposé, et vous avais proposé de revenir à la pratique actuelle avec majorité des trois cinquièmes positifs. Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale, pour des raisons tenant plus à l'ambiance médiatique qu'au fond, ne souhaitent plus prévoir des nominations par des autorités politiques, même avec majorité positive des trois cinquièmes. Pour éviter le corporatisme, une personnalité extérieure est jugée préférable à la présidence. Le Gouvernement propose alors de créer une commission où ne siègent plus le premier président de la Cour des comptes, le vice-président du Conseil d'État ni le défenseur des droits, et dont les autorités politiques désignent trois membres, le Président de la République, directement, et les présidents des assemblées, si nous adoptons le sous-amendement de Mme Cukierman, après avis du bureau. Cette commission fera des propositions que les commissions compétentes des deux assemblées devront valider à la majorité des trois cinquièmes. Je vous propose par ailleurs que M. Mézard rectifie son sous-amendement n° 29 en prévoyant que si les deux premiers candidats présentés n'ont pas obtenu la majorité des trois cinquièmes, la nouvelle personnalité proposée pourra être désignée à la majorité absolue. Il faudra préciser dans la loi organique que lorsqu'un membre du CSM n'est pas remplacé, il continuera à siéger jusqu'à ce qu'il le soit. Je donne un avis favorable au sous-amendement n° 35 s'il est rectifié en substituant les mots «, après l'avis du bureau » aux mots «, après validation du bureau ». Sur l'amendement n° 39, je m'en remets à la sagesse de la commission.
Mme Cécile Cukierman. - J'accepterai cette modification.
La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 35 sous réserve de rectification.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je voterai l'amendement n° 39, qui est le fruit du travail de notre commission et du Gouvernement. Notre position antérieure a suscité de nombreuses réactions, puisqu'elle ne créait pas les mêmes conditions d'indépendance que le collège. Une position de compromis ou d'équilibre a été trouvée.
M. Christian Cointat. - Vous venez de démontrer les dangers et les avantages des trois cinquièmes : si nous allons dans ce sens, vous ne les réunirez jamais pour réviser la Constitution. Mais si nous négocions, nous pouvons y arriver. Ce n'est pas la voie choisie par le Gouvernement...
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 39.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Le sous-amendement n° 21 est satisfait. Je propose de rectifier le sous-amendement n° 29 en prévoyant que lorsque, pour une même nomination, deux candidats successifs n'ont pas recueilli la majorité des trois cinquièmes, le nouveau candidat ne doive plus recueillir que la majorité absolue des suffrages exprimés.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous pourrions supprimer le « ne...que », qui est restrictif. Nous sommes plusieurs à n'être pas élus à la majorité absolue...
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - D'accord.
M. Patrice Gélard. - Ce sous-amendement n'est pas réaliste. Les candidats n'ayant pas atteint la majorité des trois cinquièmes au premier ou au deuxième tour pourront avoir eu la majorité absolue : seront-ils éliminés en faveur d'un troisième candidat qui ne recueillera pourtant pas plus de suffrages ? Je propose que, si un candidat atteint la majorité absolue au premier tour, un deuxième et un troisième tour soient organisés.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je n'avais pas signé cet amendement, car une majorité qualifiée me semblait préférable. Mais il y a un risque de blocage, que les modifications proposées me semblent de nature à conjurer. Les bons candidats sont presque plébiscités, les moins bons ont plus de mal...
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Pourquoi prévoir des candidats différents ? Parce que, si un même candidat subissait deux échecs successifs mais pourrait quand même se rattraper à la majorité, il en serait considérablement affaibli.
M. Christian Cointat. - Je ne voterai pas ce sous-amendement, qui détruit l'objectif de la majorité des trois cinquièmes : contraindre opposition et majorité à se mettre d'accord. S'il y a une échappatoire, il n'y aura pas d'accord.
La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 29 rectifié.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 34 tombera.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ou bien l'amendement du Gouvernement est adopté en séance, ce qui fera tomber votre amendement, ou bien il n'est pas adopté, et l'avis de notre rapporteur sur votre amendement sera défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 34.
Mme Cécile Cukierman. - Le sous-amendement n° 36 traite des rapports entre le ministère de la justice et le CSM.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Retrait, ou avis défavorable. Le projet de loi prévoit que le garde des sceaux participe aux travaux du conseil s'il le souhaite, sans prendre part aux votes. Cela justifie d'exclure la matière disciplinaire : sinon, l'autorité de poursuite pourrait prendre part aux décisions de la formation compétente pour prononcer la sanction. En revanche, la commission propose qu'il ne participe plus à ces séances, mais, à la place, qu'il puisse être entendu à sa demande : il n'est donc pas nécessaire d'exclure la matière disciplinaire.
La commission émet un avis défavorable au sous-amendement n° 36, ainsi qu'au sous-amendement n° 37.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 11 rectifié est satisfait par l'amendement n° 8.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quand le ministre demande à être entendu, il l'est. Le CSM n'a pas le pouvoir de le convoquer.
La commission estime que les amendements n° 11 rectifié et 20 sont satisfaits par l'amendement n° 9.
Article 3
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 16 rectifié.
Intitulé du projet de loi constitutionnelle
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 18 deviendrait sans objet.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18.
La commission adopte les avis suivants :
Examen des amendements du rapporteur
Examen des amendements extérieurs
Communication
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mme Assassi m'a écrit une lettre pour proposer, à la suite des révélations graves faites par la presse internationale sur la surveillance étroite, et même l'espionnage massif, dont ferait l'objet l'Union européenne et la France, que notre commission entende l'ambassadeur des États-Unis en France. J'ai donc pris contact avec M. Carrère, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi qu'avec le ministre des affaires étrangères : rien ne s'oppose à cette audition. M. Carrère et moi-même faisons donc porter une lettre aujourd'hui même à l'ambassadeur des États-Unis, pour l'inviter à venir s'exprimer devant nos deux commissions.
Attribution du Garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique - Examen des amendements au texte de la commission
La commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 676 (2012-2013) pour le projet de loi n° 626 (2012-2013), relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.
M. Michel Mercier. - Ce texte et le précédent sont-ils liés, ou peuvent-ils être adoptés indépendamment l'un de l'autre ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - A l'évidence, ils sont liés. J'ai d'ailleurs proposé aux représentants des groupes que nous ayons sur ces deux textes une seule discussion générale : tous ont accepté. Mais ils peuvent être adoptés indépendamment l'un de l'autre.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n° 4 rectifié reprend la rédaction de l'article 30 du code de procédure pénale selon les termes que le Sénat avait adoptés dans une réforme avortée de 1999.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable : c'est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 7 rectifié rend facultative la publication des instructions générales du ministre de la justice. Dans certains cas, elle peut poser problème. Ainsi, la lutte contre le terrorisme peut nécessiter une discrétion temporaire. Laissons au garde des sceaux la capacité d'apprécier l'opportunité de cette publication.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Lors d'une précédente réunion notre commission s'est opposée à la suppression de cette publicité. Pourtant, nous pourrions conserver l'esprit de cet amendement mais en le rectifiant. Les instructions générales seraient rendues publiques, « sauf motif impérieux d'ordre public. » Le principe doit rester la publicité.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 7 rectifié, sous réserve de sa rectification.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement n° 1 rectifié prévoit que le garde des sceaux peut, dans certains cas, continuer à donner des instructions individuelles aux procureurs généraux, pour l'harmonisation de la politique pénale. Il peut y avoir des conflits de compétence, par exemple entre la juridiction parisienne et une juridiction inter-régionale spécialisée (JIRS) ou une autre juridiction. L'arbitre doit être le garde des sceaux. Ce n'est pas choquant.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - C'était ma position, la commission l'a rejetée. Dans le dernier recueil Dalloz, le professeur Pradel, qui est une sommité en matière de politique pénale, a écrit un article très intéressant sur la question, intitulé « Faut-il supprimer les instructions pénales individuelles du garde des sceaux au parquet ? ». Il voit trois solutions : le procureur fonctionnaire, le procureur général de la République, comme au Portugal, ou, comme chez nous, l'opportunité des poursuites. Les instructions, écrit-il, ont « l'immense avantage d'assurer une cohérence de la politique pénale et donc une certaine égalité des citoyens devant la loi pénale. Sans les instructions, le risque est même celui d'une privatisation rampante de la justice pénale, chaque procureur exerçant à sa façon ses pouvoirs en fonction de ses seules idées personnelles. (...) Les ordres individuels ont des contrepoids dont le plus important est la liberté de parole du parquetier à l'audience. » Par cohérence avec la position de la commission lors de l'établissement de son texte, je m'oppose à l'amendement n° 1 rectifié, le gouvernement y est hostile également. Je n'ai pas proposé la rédaction alternative que j'ai élaborée : « il peut signaler au procureur général les manquements aux instructions générales dont il a connaissance et lui enjoindre, par instruction écrite et versée au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites, ou de saisir la juridiction compétente de réquisitions conformes aux instructions générales. Sous réserve de l'alinéa précédent, il ne peut adresser au ministère public aucune instruction dans les affaires individuelles. »
M. Alain Anziani. - Je demeure opposé à ces instructions individuelles : elles ont de nombreux inconvénients, que nous avons signalés depuis des années. La cohérence de la politique pénale peut être assurée par des circulaires de politique pénale générale. C'est la voie royale. Le garde des sceaux peut aussi réunir les procureurs généraux ou les procureurs pour faire de la pédagogie : sa parole sera entendue par les parquets. Si nous allons au bout de cette logique, c'est le garde des sceaux qui choisit les juges. Est-ce vraiment ce que nous voulons ?
M. Michel Mercier. - Nous avons reçu hier la garde des sceaux. Elle nous a déclaré qu'elle pourrait trancher les questions relatives à la compétence du procureur financier. L'amendement non déposé du rapporteur aurait répondu à cette question ; nous le voterions volontiers !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je présente mon amendement, qui empêche les instructions particulières directes au procureur de la République. Les signalements du garde des sceaux sont faits aux procureurs généraux. Sortons de l'angélisme et du mensonge. Nous posons un cadre, qui exige de passer par le parquet général et qui limite les instructions individuelles aux cas où il y a eu un manquement aux instructions générales du garde des sceaux.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.
M. Alain Richard. - Le rapporteur peut-il nous donner l'assurance que son dispositif qui prévoit des instructions individuelles, certes, mais encadrées, améliorerait, ou au moins ne détériorerait pas notre position devant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ?
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Dans ses arrêts, la CEDH ne met pas en cause les fonctions du parquet, mais son statut. Tant que nous ne le modifierons pas pour lui apporter davantage de garanties, elle ne le considèrera pas comme une autorité judiciaire. Si la réforme que nous proposons pour le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est adoptée, ce statut présentera des garanties supplémentaires. La CEDH n'a jamais mis en cause la position hiérarchique du parquet.
Si nous écrivons dans la loi qu'il n'y aura plus aucune instruction individuelle, nous savons bien que cela continuera, sous des formes dissimulées. Le projet de loi organise les relations entre la chancellerie et les parquets, et institue une hiérarchie entre le garde des sceaux, les parquets généraux et les parquets. Les parquets recevront les instructions générales de politique pénale. Les procureurs généraux devront agir sur leurs procureurs et faire appliquer les instructions générales. Si le garde des sceaux s'aperçoit qu'un parquet ne les respecte pas, il demandera au procureur général d'enjoindre au procureur de la République concerné de faire, et non de ne pas faire, comme nous l'avons trop connu... Mon amendement encadre ce qui peut être fait de manière exceptionnelle, et le rend public. L'article 30 du code de procédure pénale ne prévoit-il pas que « le garde des sceaux doit veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République » ?
M. Alain Anziani. - Nous sommes confrontés à une question de méthode. Une circulaire du garde des sceaux a interdit il y a un an les instructions individuelles. Il faudrait commencer par évaluer ses conséquences. De plus, comment prendre position ? Nous n'avons pas sur table le texte de cet amendement qui sera certainement le plus remarqué. On nous dira que nous revenons sur la circulaire du garde des sceaux. Mieux vaut l'évoquer en séance.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - C'est possible. Je reconnais que c'est un peu cavalier.
M. François Zocchetto. - Cet amendement n'a rien de cavalier. Je le voterai parce que toute initiative pour sortir de l'ambiguïté actuelle est la bienvenue.
M. André Reichardt. - Nous soutenons également l'amendement du rapporteur, manière habile de résoudre la difficulté, même s'il est à craindre que la pratique des instructions particulières perdure.
Mme Cécile Cukierman. - En dépit de ses nuances, l'amendement met en cause l'équilibre du texte. Voilà longtemps que nous appelions de nos voeux la fin des instructions individuelles : nous ne sommes pas de ceux qui souhaitaient trouver un compromis. A quelques jours de la création du parquet financier et du débat sur l'évasion fiscale, quel mauvais signal ! L'argument selon lequel les instructions individuelles continueront malgré les textes, n'est pas recevable, sauf à accepter de légaliser tout et son contraire. Maintenons ce qui a été proposé par la garde des sceaux ; prévoyons toutes les procédures disciplinaires, parce que l'indépendance n'exclut pas de rendre des comptes. Nous touchons là à l'un des points qui détermineront notre vote.
M. Christian Cointat. - Nous sommes tous opposés aux interventions à titre personnel dans les affaires individuelles ; elles sont anormales. Il n'en est pas moins nécessaire, dans certains cas, de veiller à l'harmonisation de la politique pénale, y compris dans le cadre des affaires individuelles. Interdire les instructions écrites n'empêchera pas d'en donner par téléphone. L'amendement du rapporteur couvre parfaitement ce que nous voulons couvrir : en autorisant les instructions individuelles destinées à harmoniser les politiques pénales, il rend les autres difficiles. Je soutiens cet amendement.
Mme Catherine Tasca. - La rédaction du rapporteur apporte une solution pragmatique à la question du lien hiérarchique entre le garde des sceaux et les parquetiers. Il distingue clairement les responsabilités : le parquet est en charge de l'application des orientations générales de procédure et doit en rendre compte au garde des sceaux. Conjuguée au changement de statut lié aux nominations des parquetiers, cette mesure satisfait aux exigences européennes. Je propose néanmoins d'inverser l'ordre de rédaction des deux alinéas : commençons pas affirmer le principe d'interdiction dans des affaires individuelles.
M. Alain Anziani. - Je demande une suspension de séance.
La réunion, suspendue à 11h10, reprend à 11h20.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Compte tenu des débats, je retire mon amendement.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous le reprenons.
M. Pierre-Yves Collombat. - Même proposition !
M. Patrice Gélard. - Nous reprenons !
M. Jean-Jacques Hyest. - Je rectifie l'amendement n° 2 rectifié en reprenant la rédaction du rapporteur et la modification proposée par Mme Tasca.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je m'en remets à la sagesse de la commission
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2 rectifié bis, sous réserve de sa rectification.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 6 interdit toute instruction écrite comme orale. Il n'est pas inutile de poser le principe : même s'il s'agit encore d'un voeu pieux, l'actualité montre que des enregistrements courent...
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Si l'amendement précédent est adopté en séance, celui-ci tombera. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.
Article additionnel après l'article 1er
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 5 rectifié crée un procureur général de la République. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je me rappelle pourtant l'avoir voté.
M. Christian Cointat. - En effet, nous avons déjà débattu de cette mesure et conclu qu'elle pouvait être utile.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Quelles compétences resterait-il au garde des sceaux ? Il ne s'occupera plus que des établissements pénitentiaires...
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5 rectifié.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avec l'amendement n° 15, le Gouvernement supprime l'article 1er bis qui précise que le parquet accomplit sa mission « dans le souci de l'intérêt général et dans le respect du principe d'impartialité ». Je suis hésitant sur cette proposition qui revient sur un apport de l'Assemblée nationale mais aussi de notre commission.
M. Philippe Bas . - Je soutiens l'amendement du Gouvernement. Il va de soi que le parquet ne doit pas agir dans le souci des intérêts particuliers et en toute partialité. La rédaction de l'article 1er bis est inepte.
M. René Garrec. - Absolument !
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Si la position du gouvernement est bonne sur le fond, les représentants du parquet ont exprimé leur attachement à cette disposition qui avait été votée après de longs débats à l'Assemblée nationale.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 3 rectifié, dont l'objet est déjà satisfait. A défaut j'y serais défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Demande identique pour l'amendement n° 10.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°10.
M. Pierre-Yves Collombat. - La politique pénale doit être identique partout. L'amendement n° 8 rectifié supprime les possibilités de particularisation des instructions générales par les procureurs généraux.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable. Ne supprimons pas une souplesse nécessaire. En 2008 déjà le garde des sceaux précisait que le procureur général doit s'efforcer d'accompagner les instructions générales de ses propres analyses.
M. Pierre-Yves Collombat. - Inutile de théoriser l'usage des interprétations. Les parlements d'Ancien Régime faisaient peut-être ce qu'ils voulaient, mais notre République est une et indivisible.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8 rectifié.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 11 supprime la possibilité de transmission de rapports particuliers. L'amendement n° 13 de repli précise que s'il y en a, ils doivent être versés au dossier de la procédure.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable. Ces rapports, qui alimentent la réflexion du garde des sceaux, n'ont pas d'effet sur la procédure. Je m'étonne que les amendements du groupe communiste nient toute hiérarchie entre le garde des sceaux et le parquet.
Mme Cécile Cukierman. - Pourquoi s'étonner de notre position ? Nous souhaitons redéfinir cette relation, conformément à la position que nous avons toujours défendue et que beaucoup ici défendaient naguère.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11, ainsi qu'à l'amendement n° 13.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 16, qui revient sur une disposition introduite par notre commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 9 rectifié a déjà été défendu.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Même avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9 rectifié.
Mme Cécile Cukierman. - Les amendements n° 12 et 14 sont en cohérence avec nos positions précédentes.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12 ainsi qu'à l'amendement n° 14.
Examen des amendements extérieurs
Transparence de la vie publique - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. Jean-Pierre Sueur et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 688 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée) et pour le projet de loi n° 689 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée).
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'aurais pu commencer ce rapport sur le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique en citant l'ordonnance de 1254 par laquelle Saint Louis exigea des officiers royaux qu'ils ne reçoivent ni or, ni argent, ni bénéfice par voie indirecte ni autre chose ; je préfère rappeler l'excellent rapport de Jean-Jacques Hyest, Alain Anziani, Nicole Borvo Cohen-Seat, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Anne-Marie Escoffier et Jean-Pierre Vial sur les conflits d'intérêts, dont s'inspirent plusieurs de mes amendements.
La réforme porte sur l'ensemble des règles de transparence et définit celles liées aux conflits d'intérêt applicables aux ministres, aux parlementaires et à certains élus. Depuis la loi organique de 1972 relatives aux incompatibilités, les parlementaires sont tenus d'adresser au bureau de leur assemblée une déclaration d'activités au début de leur mandat. Depuis la loi organique du 11 mars 1988, ils doivent également fournir une déclaration de situation patrimoniale, au début et à la fin de leur mandat. Depuis la loi du 19 janvier 1995, celle-ci est déposée à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.
Selon le projet, les parlementaires restent soumis à l'obligation de présenter une déclaration patrimoniale. Ils devront également fournir une déclaration d'intérêts et d'activité, ce qui consacrerait dans la loi les déclarations d'intérêts mises en place par les assemblées. Toute modification substantielle fera l'objet d'une nouvelle déclaration. Surtout, les deux déclarations feront l'objet d'une publicité. Le texte prévoyait initialement la publication par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Craignant des dérives, l'Assemblée nationale a prévu une faculté de consultation des déclarations de patrimoine en préfecture par tout électeur, la publication ou la divulgation des informations consultées étant passible d'une amende de 45 000 euros et d'un an de prison. Le risque de contournement est manifeste, malgré le registre de consultation envisagé à l'Assemblée nationale. Tout électeur pourra aussi faire part à la Haute Autorité de ses observations.
Cette disposition ne prend pas en compte la réalité de notre société. Je proposerai d'allonger le délai dont dispose la Haute Autorité pour vérifier les déclarations de patrimoine, en prenant en compte les éléments fournis par les services fiscaux. Je vous inviterai à supprimer les sanctions prévues en cas de divulgation des déclarations de patrimoine. Avec les moyens de communication actuels, cette interdiction serait aussi peu efficace que celle de publier des sondages le jour des élections. Ou bien le contrôle par la Haute Autorité est secret et les sanctions sont justifiées, ou bien la consultation est possible par les citoyens et il est illusoire de vouloir sanctionner d'une lourde peine toute divulgation publique, mesure d'ailleurs contreproductive puisqu'elle accroîtrait la publicité. En revanche, je vous inviterai à instaurer des sanctions en cas de diffusion mensongère. J'ai tenu compte des travaux de l'Assemblée nationale, mais sur ce point ma position est faite : ce bouclier de carton-pâte ne tiendra pas. Il en est de même du registre de consultation. Pourquoi d'ailleurs restreindre la consultation aux électeurs du département ? Les parlementaires sont les élus de la Nation.
Le texte prévoit aussi des sanctions à l'égard des parlementaires auteurs de déclarations frauduleuses ou mensongères.
La situation de patrimoine des membres du Gouvernement serait d'emblée rendue publique, comme on l'a vu récemment. Les élus et responsables publics déjà tenus de fournir une déclaration de patrimoine seraient assujettis à ces obligations renouvelées. Cette obligation concernera désormais les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République, les membres des autorités administratives indépendantes, les fonctionnaires exerçant des emplois à la discrétion du Gouvernement ou nommés en conseil des ministres. Au total entre 6 000 et 7 000 personnes sont visées.
L'Assemblée nationale a souhaité que la loi fixe les mentions devant figurer dans les déclarations de patrimoine et d'intérêts ; je ne vous proposerai pas de revenir là-dessus. Elle a aussi modifié les règles concernant la déclaration patrimoniale du Président de la République, sans l'assujettir néanmoins à une déclaration d'intérêts.
Le régime des incompatibilités parlementaires a été durci pour réduire le risque de conflits d'intérêts. L'exercice d'une fonction de conseil devient incompatible avec un mandat parlementaire sauf si elle a été commencée avant celui-ci dans le cadre d'une profession réglementée. A l'inverse un parlementaire ne pourra plus bénéficier des facilités d'accès à la fonction d'avocat, ce qui semble juste.
Un parlementaire ne pourra commencer une activité professionnelle nouvelle pendant son mandat. La constitutionnalité de cette mesure est discutée. Il serait peut-être judicieux de limiter l'interdiction aux cas où la nouvelle activité provoque un risque de conflit d'intérêts, apprécié par le bureau de son assemblée.
Nous traiterons du bureau des assemblées, et nous aurons à déterminer s'il est souhaitable d'inscrire dans la loi la commission de déontologie du Sénat, présidée par Catherine Tasca, ainsi que la déontologue de l'Assemblée nationale, Noëlle Lenoir, ou de renvoyer aux dispositions internes des assemblées.
Un parlementaire ne pourra pendant son mandat ni présider une autorité administrative indépendante ni être membre de son collège, à moins d'avoir été désigné ès qualités. L'incompatibilité concerne aussi toute fonction juridictionnelle. En outre, un fonctionnaire devenant parlementaire sera placé d'office en situation de disponibilité et non plus de détachement. Je vous proposerai de suivre l'Assemblée nationale sur ces points. Le régime des incompatibilités des membres du Conseil constitutionnel est également durci. En la matière le Conseil constitutionnel sera juge et partie, mais il semble difficile de procéder autrement.
Les conflits d'intérêts sont définis comme l'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé de nature à compromettre l'exercice impartial et objectif d'une fonction. Il m'apparaît préférable de substituer l'intégrité à l'impartialité, car un parlementaire, par définition, prend parti. De même je ne suis pas partisan de la théorie des apparences.
Mme Jacqueline Gourault. - Un délit de faciès !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le projet définit aussi les statuts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ses missions et ses moyens, ainsi que les règles de déport. Sur ce dernier point il est difficile de concevoir une obligation de déport pour le Premier ministre car il doit, selon la Constitution, contresigner les actes du Président de la République. Le déport des ministres soulève aussi des difficultés.
Outre la déclaration de situation patrimoniale, les ministres se voient soumis à une vérification de leur situation fiscale lors de leur entrée en fonction. Une peine complémentaire renforcée d'inéligibilité définitive était prévue en cas de condamnation à une privation des droits civiques, civils et de famille, au nom de l'exemplarité des responsables politiques. Dans la version initiale la peine était définitive. Cette sanction paraît douteuse d'un point de vue constitutionnel. De plus les peines à vie présupposent qu'un être humain ne peut s'amender. D'autres dispositions concernent les lanceurs d'alerte...
M. Christian Cointat. - Des délateurs !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - ...dont le statut est aussi précisé dans un autre texte. Je ne proposerai pas de modification et je ne voudrais pas qu'un amendement fût perçu négativement.
L'Assemblée nationale a adopté d'autres mesures sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales destinées à mettre un terme à la pratique des micro-partis...
Mme Jacqueline Gourault. - Très bien !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - ...et des affiliations à des partis qui n'existent qu'outre-mer.
M. André Reichardt. - Ça existe ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il me paraîtrait opportun que les personnes qui auront fait un don à des partis reconnus illicites ne bénéficient plus d'avantages fiscaux.
Un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale précise que l'indemnité représentative de frais de mandat ne peut être utilisée pour financer une campagne électorale, ce qui va de soi.
Enfin, je vous proposerai que les parlementaires délégués par l'Assemblée nationale ou le Sénat pour siéger dans un organisme extraparlementaire ne puissent percevoir de rémunération à ce titre.
J'ai été cursif, car il nous reste de nombreux amendements à examiner...
M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous poursuivrons cette réunion jusqu'à 13 heures, puis nous reprendrons de 14 h 30 à 16 h 30, et à nouveau à partir de 19 h 30.
M. François Pillet. - Cette désorganisation du travail pénalise ceux qui participent au travail du Sénat. Cette après-midi siège la commission d'enquête sur le rôle des banques dans l'évasion fiscale, que j'ai l'honneur de présider ; je ne pourrai donc discuter ici des amendements qui m'intéressent. Je suis scandalisé par cette manière de fonctionner.
M. Christian Cointat. - Vous n'êtes pas le seul !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'en ai fait état en conférence des présidents, et auprès du Gouvernement...
M. Patrice Gélard. - Cette loi, si elle comprend des éléments utiles et nécessaires, est une loi de circonstance et n'a pas fait l'objet d'une réflexion approfondie préalable. La loi organique est intégralement mauvaise, car elle fait des parlementaires des citoyens de seconde zone, qui n'auront plus les mêmes droits que les autres et seront soumis à des contraintes qu'aucun autre citoyen n'a à supporter. Un parlementaire ne peut plus exercer librement des activités non rémunérées d'intérêt général ; il ne peut plus hériter, gagner au loto ou bénéficier d'un don sans devoir le déclarer ; il engage son conjoint, ses copropriétaires indivis, ses collaborateurs, ce qui constitue une grave atteinte à la vie privée ; il ne peut plus recevoir aucun avantage en nature ; il ne peut plus être arbitre ou médiateur dans des conflits privés - ce qui révèle un méconnaissance du monde rural, où il est courant que nous soyons appelés à arbitrer entre deux fermiers ; il ne peut plus commencer à exercer une activité professionnelle, comme reprendre l'exploitation agricole de son père si celui-ci décède ; il ne peut plus exercer une fonction de conseil, et ne pourra donc conseiller ses électeurs dans sa permanence ; il ne peut même pas prétendre au remboursement de ses frais de déplacement ou de restaurant...
Plus grave, la loi repose sur la délation et la dénonciation. Les électeurs qui auront eu accès aux déclarations en feront sur les réseaux sociaux, qui ne peuvent être ni contrôlés...
M. André Reichardt. - Très bien !
M. Patrice Gélard. - ... un usage qui ne pourra être sanctionné. La loi ordinaire porte des atteintes graves à la vie privée. L'identité du conjoint ne sera connue que si l'on est marié ou pacsé. Toute modification substantielle du patrimoine devra être déclarée à la Haute Autorité, sans que l'on en définisse le niveau. Comment distinguer les fonds provenant des indemnités versées à titre d'allocation spéciale pour frais des autres ressources du parlementaire, qu'en est-il, par exemple, de l'indemnité pour frais de représentation ? Les associations de financement et les mandataires financiers devront faire une déclaration annuelle, alors qu'ils n'existent qu'en période électorale.
Le plus grave demeure l'atteinte à la séparation des pouvoirs. Contrairement aux médecins, aux magistrats, aux architectes ou experts-comptables, les parlementaires seront les seuls à ne pas être jugés par leurs pairs, mais par une instance extérieure qui ignorera tout de leur vie - voilà une atteinte grave à la séparation des pouvoirs. La Haute Autorité devient une juridiction ; or l'absence de double degré de juridiction et de droits de la défense constitue une atteinte grave aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Outre la délation, il y a une atteinte choquante aux prérogatives des déontologues de l'Assemblée nationale et du Sénat, comme aux compétences du Conseil constitutionnel en ce qui concerne l'élection du Président de la République. En l'état actuel, il est hors de question pour nous de voter ces textes. Nous attendons avec intérêt les amendements du rapporteur.
M. Alain Anziani. - Mon interprétation est très différente. Ce texte est attendu de longue date. Déjà sous l'ancienne majorité, le groupe de travail présidé par Jean-Jacques Hyest avait insisté sur la nécessité de prévenir et de sanctionner les conflits d'intérêt. Le bureau du Sénat avait tiré les conséquences de ce travail. Nous poursuivons dans le même sens ; la véhémence de M. Gélard n'a pas lieu d'être.
M. Patrice Gélard. - Ce n'est pas la même chose !
M. Alain Anziani. - Le tableau comparatif dressé par M. Hyest dans notre rapport montrait que la France était en retard sur la plupart des pays du monde en la matière. Le coeur du texte, c'est la lutte contre les conflits d'intérêt. La publication des intérêts et des activités n'est pas une nouveauté, nous l'appliquons déjà au Sénat.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il y a deux choses.
M. Alain Anziani. - Pour ma part, je suis hostile aux sanctions à l'encontre de ceux qui publieraient les patrimoines des élus. Il ne sert à rien d'inventer une ligne Maginot : qui va intenter une action contre le quotidien régional qui divulguerait son patrimoine ? Ce serait une erreur grossière.
M. André Reichardt. - Il suffit d'empêcher la publicité.
M. Alain Anziani. - Le groupe de travail du Sénat avait également travaillé sur les incompatibilités. Un parlementaire qui deviendrait avocat en cours de mandat ? Ce n'est pas raisonnable, chacun en a vu les travers. Il est heureux que l'on mette fin à l'exercice de fonctions de conseil par un parlementaire.
Je ne partage pas l'avis de M. Gélard sur la Haute Autorité. Un parlementaire doit être soumis à une autorité incontestable, et non jugé par ses pairs. Contrairement aux médecins ou aux avocats, nous devons rendre des comptes au peuple.
M. Jean-Jacques Hyest. - La Haute Autorité, ce n'est pas le peuple.
M. Alain Anziani. - C'est pourquoi il faut une autorité indépendante.
M. Patrice Gélard. - La Haute Autorité n'est pas indépendante !
M. Alain Anziani. - Il n'y a pas atteinte à la séparation des pouvoirs. Ce projet de loi va dans le bon sens, même s'il doit encore être amendé.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle fut, comme dirait le Père Malebranche, la cause occasionnelle de ce texte ? L'erreur de casting du Président de la République dans le choix du ministre en charge de la rigueur fiscale. Et voilà l'ensemble des élus et du personnel politique mis sous haute surveillance d'une Haute Autorité, indépendante parce que non élue, des électeurs et des réseaux sociaux.
M. André Reichardt. - Absolument.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'on imposait un tel traitement au citoyen lambda, les associations de défense des droits de l'homme grimperaient immédiatement aux rideaux. Mais les élus n'ont qu'à ne pas l'être...
M. André Reichardt. - Excellent !
M. Pierre-Yves Collombat. - Le texte précédent faisait quant à lui suite à l'affaire Woerth - affaire non de conflit d'intérêts mais de trafic d'influence, délit qui figure déjà dans le code pénal. Le problème ne prend pas son origine au Parlement mais au vrai siège du pouvoir dans notre République consulaire : l'Elysée et ses dépendances. La meilleure preuve que le Parlement n'a pas de pouvoir est d'ailleurs que l'on s'attaque à lui !
M. André Reichardt. - Ha !
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous disposons déjà d'un appareil répressif impressionnant pour sanctionner les manquements à la probité, par exemple en matière de prise illégale d'intérêt. En matière de conflits d'intérêts, notre rapport révèle que le système français est plus performant que celui de nombreux pays. En Allemagne ou aux Etats-Unis, où l'on remplit des piles de formulaires, il ne se passe rien au bout du compte.
Cette marque de défiance affaiblit les élus et le Parlement. Les élus ne sont pas la source des misères du pays. La confiance reviendra quand la courbe du chômage s'inversera ! Pour ma part, je trouve ce traitement humiliant. Il faut n'avoir aucune expérience de la vie publique pour ne pas s'en inquiéter. N'ayant pas une vocation particulière pour la mortification, je ne voterai pas ce texte.
M. Philippe Bas. - J'ai été impressionné par la brillante argumentation de MM. Gélard et Collombat. C'est à la suite de la démission du ministre du budget, pris dans une affaire de fraude fiscale, que le Président de la République a annoncé une loi pour renforcer la transparence de la vie publique. Ce projet ne découle nullement des travaux de la commission Hyest, il résulte de l'affaire Cahuzac. Un ministre indélicat pourra toujours violer ses obligations de déclaration ; je ne vois rien dans le texte qui prévienne une telle situation, dramatique pour le crédit des autorités publiques et sans précédent dans l'histoire de notre République, qui en a pourtant vu d'autres...
Lors de son élection, un parlementaire ne cesse pas d'être un citoyen, il a droit à la protection de sa vie privée. Toute dérogation au droit commun doit être strictement justifiée par les impératifs de bon fonctionnement de nos institutions et proportionnée aux objectifs recherchés. Le projet de loi ne me semble pas respecter cet équilibre impératif.
Le texte de l'Assemblée nationale reste à mi-chemin sur la publicité. Les déclarations d'intérêts retraceront toute activité professionnelle dans les cinq années précédant l'élection, tout ce qui concerne des tiers, membres de la famille ou copropriétaires en indivision, de même que les intérêts moraux comme l'appartenance à des sociétés philosophiques. C'est excessif. On ne peut obtenir de tiers des éléments qu'ils ne sont nullement obligés de rendre publics. Le rapport Hyest était clair sur ce point.
Autant un salarié qui dévoile des faits répréhensibles doit être protégé contre un licenciement, autant qualifier en l'espèce les délateurs de « lanceurs d'alerte » peut conduire au pire. Le texte ne prévoit rien pour éviter une République de la délation.
Un parlementaire n'est pas une autorité publique, il ne signe pas de marché, n'embauche pas de personnel pour le compte d'une collectivité. Où sont les risques de corruption ? Il ne participe qu'à un pouvoir collégial, et ce publiquement ! Le tenir en suspicion au motif qu'il aurait exercé telle activité, parfaitement légale, fait régresser la démocratie. En soumettant les élus à la Haute Autorité, on donne un coup de canif au principe de séparation des pouvoirs. Enfin, les mesures en matière d'incompatibilités entretiennent la suspicion, alors que l'on prétend encourager la reconversion des parlementaires. Bref, ce texte régressif affaiblit le crédit des autorités publiques. Je ne le voterai pas.
M. Jean-Yves Leconte. - Je salue le rapport de M. Sueur, et je partage l'avis de M. Anziani quand il parle de ligne Maginot. Quel qu'en ait été le fait générateur, ce texte était nécessaire. L'opinion publique exige des élus exemplaires. La transparence sera l'occasion de mettre fin à certains mythes tenaces sur notre rémunération. Lors de la publication du patrimoine des ministres, le débat a été clos après deux jours. Il en sera de même pour nous.
M. André Reichardt. - Non, cela ne cessera jamais !
M. Jean-Yves Leconte. - Il nous faut être transparents si nous voulons être audibles. La séparation des pouvoirs n'est pas entamée, le rôle des bureaux des assemblées est préservé. L'exemplarité est exigée de celui qui a choisi de s'engager dans la vie publique, pas de ses proches. Les collaborateurs ne peuvent être dispensés de la déclaration d'intérêts ; il faudra envisager des contreparties en leur faveur. Une fois que nous aurons mis fin aux mythes qui nourrissent la défiance, il nous faudra renouveler l'image du Parlement et nous interroger sur ses pouvoirs - mais c'est un autre débat.
M. François Zocchetto. - Ce texte fera peut-être oublier le recrutement aux plus hautes fonctions de l'Etat d'un personnage chargé de turpitudes, il ne changera rien auprès de nos concitoyens et n'empêchera nullement les comportements déviants. Je doute fort qu'il ramène la confiance. Encore une fois, le pouvoir législatif est sommé de déférer à une injonction de l'exécutif. Après la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, cela commence à faire beaucoup.
Espérons que les Français sont prêts à accepter la diversité du personnel politique - diversité des origines, des patrimoines, des activités professionnelles, des comportements familiaux. Si le texte aboutit, à l'inverse, à une uniformisation de la représentation parlementaire, il y a de quoi s'inquiéter. La moitié des nouveaux députés sont issus des métiers de la politique, anciens collaborateurs de partis, de groupes, d'élus ou de cabinets de collectivités territoriales. Comme le Sénat n'est pas à l'abri d'une évolution similaire, à terme, le spectre du recrutement s'amenuisera considérablement. Quels seront les textes adoptés par des assemblées composées uniquement de retraités et de collaborateurs politiques ?
La question de la délation mérite que l'on y passe du temps. Notre législation n'est sans doute plus adaptée, à l'heure où les réseaux sociaux explosent.
Enfin, les conflits d'intérêts devraient constituer le coeur du texte. Je regrette que l'on vise l'activité professionnelle et non la rémunération : élus ou hauts fonctionnaires peuvent percevoir des rémunérations sans que cela corresponde à la définition stricte d'une activité professionnelle.
M. Christophe Béchu. - Ce projet n'ôte pas de droits aux parlementaires, il leur rajoute des devoirs. Pour moi, l'engagement public s'accompagne de devoirs. Evidemment, ce texte est une loi de circonstance, un écran de fumée pour faire oublier une fâcheuse erreur de casting ; évidemment, il est scandaleux de jeter les élus en pâture, de céder au populisme, mais il fallait répondre au problème. N'en déplaise à M. Leconte, je ne crois pas que l'on mette fin au moindre mythe, que l'on soit plus audible : on est dans le rite sacrificiel antique...
La loi comprend des éléments utiles, sur les micro-partis, les conflits d'intérêts ou les conditions d'inéligibilité. Ce qui me choque, ce sont tous les angles morts qui, malgré les bonnes intentions, auront des conséquences catastrophiques. Ce texte a manifestement été rédigé trop vite. On ne sera pas obligé de déclarer son adresse personnelle... mais elle sera facilement identifiable s'il s'agit d'une SCI. Il y aura dans l'appréciation du patrimoine familial une inégalité de fait entre ceux qui sont mariés et les autres. La compagne du Président de la République ne serait pas concernée, quand le soixante-douzième collaborateur de cabinet l'est ?
Hypocrite, la solution bâtarde retenue sur les conditions de la transparence cumule tous les inconvénients. A tout prendre, je préfèrerais une publication intégrale au Journal officiel. Nous serons critiqués bien plus violemment quand le patrimoine d'un parlementaire sera devenu un scoop. Déclarer un patrimoine modeste nourrira les soupçons, on nous accusera de cacher la vérité... Ce texte dessine en creux le portrait du parlementaire idéal : un vrai célibataire, sans enfants, idéalement sans profession depuis au moins cinq ans, sans engagement associatif bénévole. Et si possible de parents inconnus !
M. Alain Richard. - Nous sommes en train de rater magistralement et collectivement ce débat. Nous vivons tous avec un certain déplaisir d'être potentiellement considérés comme malhonnêtes. Je comprends la gêne de certains devant l'usage du fusil à tirer dans les coins, mais mettez-vous un instant à la place d'un citoyen de bonne foi qui écoute nos échanges : que peut-il penser de ce concert d'imprécations, sinon que vous vous cachez ? Ceux qui approuvent le projet, qui considèrent que les parlementaires ont du pouvoir, peuvent céder aux conflits d'intérêts et souhaiter être insoupçonnables, vont être noyés au milieu des numéros d'indignation ; ceux qui veulent améliorer le texte vont devoir crier aussi fort que ceux qui ne veulent rien changer, je le regrette. Prétendre qu'un parlementaire peut se lancer dans une nouvelle profession en cours de mandat ? Ce ne peut être que suspect. Faire notre police nous-mêmes, en prenant modèle sur l'ordre des avocats ? Je doute fort que cela améliore la perception du personnel politique. Nous nous sommes faits justice nous-mêmes pendant un siècle et demi, et voyez le résultat... L'exercice auquel certains se livrent apparaîtra comme une opération d'autoprotection et de dissimulation. Je le regrette, et le combattrai.
Mme Cécile Cukierman. - Merci à M. Richard d'avoir nuancé les choses. Ce texte ne remet en cause la bonne foi de personne. Il était attendu depuis des années. Parfois, ceux qui font la loi ne la respectent pas. Nous ne sommes pas un ordre professionnel, pas plus que nous ne sommes de simples citoyens. En tant qu'élus de la Nation, nous avons un devoir d'exemplarité.
Le texte n'empêche en rien un élu de gagner au loto ou d'hériter, dès lors que l'enrichissement est légal. C'est quand il est illicite que la sanction s'impose. Il faut définir le conflit d'intérêts pour mieux le sanctionner. La question des lobbies mérite également d'être posée : vu notre rythme de travail, les pressions n'en sont que plus faciles...
Enfin, la réforme ne doit pas compromettre l'élaboration d'un statut de l'élu, ni gêner la reprise d'une activité professionnelle à la fin du mandat. Envisageons une forme de validation des acquis de l'expérience pour les élus, afin d'encourager la mobilité du personnel politique.
Mme Catherine Tasca. - Je me réjouis que le législateur se saisisse de la question de la déontologie. La création de notre comité de déontologie ne date que de 2009. Je comprends les craintes et les préventions, mais il faut positiver ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je partage la position de MM. Anziani, Leconte et Richard, et de Mmes Cukierman et Tasca : nous souhaitons améliorer ce texte quelle que soit sa cause occasionnelle. J'ai d'ailleurs, pour cela, tiré grand fruit du travail collectif du Sénat, qui a inspiré plusieurs de mes amendements.
M. Gélard ne peut dire en même temps que la loi comporte des éléments positifs, est qu'elle est intégralement mauvaise. Beaucoup de ses griefs ne sont pas fondés : ainsi, l'article L.O. 135-1 du code électoral, issu de la loi de 1988, prévoit d'ores et déjà que les députés déclarent toute modification substantielle de leur patrimoine.
M. René Garrec. - Nous l'avons tous fait.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les mandataires financiers visés dans ce texte ne sont pas ceux des campagnes mais des partis.
M. Patrice Gélard. - Il faut le préciser !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Enfin, la Haute Autorité n'est pas une juridiction : elle ne peut prononcer de sanction et saisira le parquet.
M. Bas prétend que le texte impose de déclarer une appartenance à une société philosophique : il n'en est rien. De même pour les communautés de biens : la personne assujettie ne déclarera que sa part.
Pas de risque de corruption ? Un parlementaire, s'il ne signe pas de marché public, vote tout de même le budget de l'État, qui n'est pas mince.
M. René Garrec. - Ce n'est pas là qu'il va s'enrichir...
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Combien d'amendements avons-nous vus qui provenaient manifestement d'un lobby ? Qui peut nier le conflit d'intérêts ? Les lois qui ont renforcé la transparence, sous Michel Rocard et Alain Juppé, ont donné lieu aux mêmes diatribes. Je me souviens des campagnes électorales que j'ai menées sans le premier sou, contre des adversaires qui affichaient leur portrait en quatre mètres sur trois... La loi sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques a constitué une grande avancée.
Monsieur Zocchetto, la diversité du personnel politique est un vrai sujet. Nous pouvons sans doute améliorer les choses sur les lanceurs d'alerte, pour éviter les risques de délation, ainsi que sur les conflits liés à la rémunération.
Oui, il y a des angles morts. La position de l'Assemblée nationale sur la transparence ne tient pas la route : nous devrions pouvoir conserver l'idée d'une consultation des déclarations en nous épargnant le ridicule de prévoir des sanctions.
Au lendemain de l'affaire Cahuzac, les journalistes locaux me demandaient de déclarer la valeur de ma Laguna ; ce n'est pas parce qu'un homme a fauté gravement que je vais faire acte de contrition tous les matins. Quand le Président de la République a imposé aux ministres de déclarer leur patrimoine, la polémique n'a pas duré. Ce texte incitera à la vertu. À nous de l'améliorer, sans laisser penser à l'opinion publique que nous rejetons la transparence. C'est ainsi que l'on réconciliera les Français avec l'acte politique.
Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen du projet de loi organique n° 688 (2012-2013) relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée) et du projet de loi n° 689 (2012-2013) relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée).
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article additionnel avant l'article 1er
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 13 vise à rendre inéligibles à l'Assemblée nationale et au Sénat, pour la durée de leurs fonctions, les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, à l'instar du Défenseur des droits et de ses adjoints, ainsi que du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
En outre, cet amendement propose de retenir la dénomination de Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, de préférence à celle de Haute Autorité de la transparence de la vie publique.
L'amendement n° 13 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 14 vise, en premier lieu, à clarifier et rendre plus lisibles les dispositions relatives aux obligations déclaratives des parlementaires, en les regroupant au sein d'un nouveau chapitre du code électoral et en les répartissant, au sein de chapitre, en davantage d'articles, chacun étant plus concis. Il conserve les grandes lignes du texte, tant dans sa version initiale que dans celle adoptée par l'Assemblée nationale.
En outre, cet amendement précise que la déclaration d'intérêts et d'activités, comme la déclaration de situation patrimoniale, doit être exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l'honneur.
Il ajuste les rubriques de la déclaration de situation patrimoniale, que l'Assemblée a souhaité faire figurer dans la loi, pour tenir compte en particulier des catégories de produits financiers telles qu'elles sont définies par le code monétaire et financier.
Pour simplifier les règles de publicité, il prévoit que la valeur des biens communs ou indivis est mentionnée dans la déclaration à la hauteur des parts détenues par le parlementaire.
Alors qu'aujourd'hui les déclarations de revenus ou d'impôt sur la fortune peuvent déjà être demandées au parlementaire ou, à défaut, à l'administration fiscale, il prévoit que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale, dans un souci de simplification.
Cet amendement ajuste et clarifie également le contenu de la déclaration d'intérêts et d'activités. Il va ainsi dans le sens souhaité par M. Gélard en prévoyant que sont mentionnées, non pas les noms, mais les éventuelles autres activités professionnelles des collaborateurs parlementaires, étant entendu que ces informations devront faire l'objet de mises à jour ultérieures, puisque cette déclaration est déposée en début de mandat. Il supprime la mention des cadeaux ou avantages reçus par le parlementaire : outre que cette mention n'a guère de sens pour une déclaration déposée en début de mandat, un tel contrôle des cadeaux et invitations relève de la compétence des bureaux des assemblées sur leurs membres.
Alors que l'Assemblée nationale avait avancé le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat entre sept et six mois avant la fin du mandat, cet amendement la ramène entre deux et un mois avant la fin du mandat, ce qui correspond au droit actuel et qui permet de faire jouer utilement la dispense d'établir cette déclaration lorsqu'une déclaration de situation patrimoniale a été déposée à un autre titre depuis moins de six mois.
Cet amendement conserve en même temps la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle la déclaration de fin de mandat doit récapituler les revenus perçus au cours du mandat, de façon à mieux apprécier l'évolution du patrimoine. Dans ces conditions, la dispense conduirait à ce que la déclaration de fin de mandat soit réduite à la récapitulation des revenus et au commentaire des éventuels événements majeurs ayant affecté le patrimoine pendant le mandat (héritage, divorce...).
Enfin, cet amendement revient au texte initial du Gouvernement concernant la sanction de l'absence de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat, laquelle est indispensable pour apprécier l'évolution du patrimoine. Le présent amendement, comme le texte initial et comme c'est le cas pour les membres du Gouvernement, supprime cette sanction spécifique de 15 000 euros d'amende pour l'aligner sur celle prévue pour l'absence de dépôt de la déclaration de début de mandat ou de la déclaration d'intérêts et d'activités : saisine du Conseil constitutionnel, qui peut prononcer l'inéligibilité et la démission d'office.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Cela répond en effet à toute une série d'observations faites précédemment.
Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement a l'avantage de la clarté. Mais ne faudrait-il pas ajouter aux activités professionnelles la mention des revenus qu'elles rapportent ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - C'est déjà le cas à la fin du texte proposé pour l'article L.O. 136-6.
Mme Hélène Lipietz. - Ne faut-il pas également ajouter les biens en nue-propriété et en usufruit ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous propose de déposer des amendements sur le texte de la commission, par exemple sur cette question de l'usufruit.
M. Patrice Gélard. - L'obligation de déclaration des biens mobiliers n'est pas assez précise, une évaluation de ces biens serait plus intéressante, comme c'est le cas pour une succession ou pour l'ISF. Que recouvrent les « autres biens » : des biens fongibles, des biens mixtes ?
L'obligation de déclaration des fonctions bénévoles me paraît porter atteinte à la vie privée.
Enfin, une peine de trois ans d'emprisonnement me paraît excessive et pas cohérente avec le code pénal.
M. Jean-Pierre Michel, président. - La liste qui figure ici correspond exactement à la liste de la déclaration pour l'ISF.
Mme Hélène Lipietz. - Dans ce cas, pourquoi ne pas renvoyer aux dispositions relatives à l'ISF ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Attention aux solutions trop simplistes ! Je vous rappelle que pour l'ISF, on peut déclarer une valeur forfaitaire.
M. Alain Anziani. - Le projet de loi précise concernant les fonctions bénévoles : « susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts ».
M. Jean-Jacques Hyest. - Il ne faut pas tout mélanger, il y a une différence de nature entre la question du patrimoine et celle des conflits d'intérêts. Je propose de revenir aux conclusions du groupe de travail de notre commission et que la question des conflits d'intérêts soit réglées par des organismes ad hoc. Je ne peux donc pas être d'accord avec la proposition du rapporteur.
M. François Zocchetto. - Il n'y a pas mention des rémunérations éventuelles qui ne résulteraient pas d'une activité professionnelle ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pour prendre en compte les différentes remarques qui ont été formulées, je propose de rectifier mon amendement sur deux points. Dresser une liste exhaustive de ses biens est en effet difficile, je propose donc de prévoir que ne soient déclarés que les biens mobiliers d'une valeur supérieure à un montant fixé par décret. Pour les fonctions bénévoles, sur la suggestion de M. Anziani, je propose de ne déclarer que les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts.
L'amendement n° 14 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Dans la continuité de l'amendement précédent, l'amendement n° 15 vise à clarifier les dispositions relatives à la publicité des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires.
En outre, il rend plus efficace la procédure suivant laquelle les déclarations de situation patrimoniale sont transmises à l'administration fiscale, afin que celle-ci transmette à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans un délai réduit de soixante à trente jours, tous les éléments relatifs aux revenus et au patrimoine du parlementaire. Il s'agit d'éviter de laisser à l'administration fiscale une marge d'appréciation des éléments à transmettre.
Par la suite, cet amendement augmente de six semaines à trois mois le temps laissé à la Haute Autorité pour contrôler les déclarations et, le cas échéant, interroger le parlementaire, avant les formalités de publicité. Ceci n'interdit pas, évidemment, que la Haute Autorité poursuive ses contrôles au-delà de cette période initiale.
Cet amendement simplifie les conditions relatives à la mise à disposition des électeurs des déclarations de situation patrimoniale en préfecture : il n'y a pas lieu de prévoir des mesures d'adaptation pour les parlementaires d'outre-mer ou de l'étranger, car le code électoral comporte déjà des dispositions générales d'adaptation. Sont bien concernés par cette faculté de consultation tous les électeurs, et pas seulement ceux du département ou de la collectivité d'élection du parlementaire.
Il ajuste et clarifie les informations qui ne peuvent pas être rendues publiques, tant dans la déclaration d'intérêts et d'activités que dans la déclaration de situation patrimoniale.
Mme Hélène Lipietz. - Certains amendements proposent d'ouvrir la consultation non pas aux électeurs, mais aux citoyens. Peut-être devrions-nous avoir ce débat dès maintenant ?
M. Alain Richard. - Je m'interroge sur la rédaction de l'article L.O. 136-10.
En premier lieu concernant le délai réduit à trente jours dont dispose l'administration fiscale, cela ne risque-t-il pas de soulever des difficultés car tous les documents ne sont pas numérisés ? Cette question se pose d'autant plus que le texte ne précise pas la durée d'antériorité fiscale : à défaut de précision dans la loi organique, cela signifie-t-il que la Haute Autorité pourra remonter au-delà des quatre ans de droit commun ?
Le texte prévoit que la Haute Autorité peut assortir les déclarations d'appréciations, qui vaudront jugement public de ces déclarations, dans les trois mois suivants la réception des éléments. La date de publication est donc glissante. Il serait souhaitable que cette date fût fixe.
M. François Zocchetto. - La Haute Autorité n'a pas de contrainte de délai pour transmettre les déclarations à l'administration fiscale. Ne faudrait-il pas fixer un délai maximal pour la publication des déclarations de façon à ce que toutes soient publiées en même temps ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'ai souhaité allonger les délais dont dispose la Haute Autorité pour exercer son contrôle, ce qui m'a conduit à réduire celui de l'administration fiscale. Je suis cependant ouvert à tout amendement faisant varier ces durées, l'objectif étant d'être réaliste et de permettre à la Haute Autorité de remplir véritablement sa mission.
M. Alain Richard. - Mais après l'expiration du délai de trois mois, la Haute Autorité ne peut plus exercer son contrôle !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il y a effectivement un problème de rédaction dans ce cas car je ne souhaite pas que la Haute Autorité ne puisse plus exercer son contrôle passé ce délai. Je vous présenterai un amendement de précision pour la séance publique.
M. Michel Mercier. - Ne pourrait-on prévoir que l'on puisse cocher une case pour autoriser l'administration fiscale à remplir la déclaration en lieu et place du parlementaire, ce qui ferait perdre moins de temps et mettrait fin aux suspicions ?
M. François Zocchetto. - Qui dit contrôle dit droits de la défense. Je m'inquiète de la concomitance des contrôles par l'administration fiscale et la Haute Autorité. Quels seront les droits du parlementaire vis-à-vis de l'administration fiscale ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous rappelle d'abord que les dispositions qui figurent ici s'inspirent du droit en vigueur relatif à la Commission pour la transparence financière de la vie politique. J'attire ensuite votre attention sur le renvoi à un décret pour préciser ces dispositions. Enfin, je crains que la proposition de M. Mercier ne soit pas très bien accueillie par les syndicats de l'administration fiscale !
Mme Éliane Assassi. - Il faudrait embaucher !
L'amendement n° 15 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 16 tend à supprimer l'alinéa 51 de l'article 1er, qui dispose que : « Le fait de publier ou de divulguer, de quelque manière que ce soit, tout ou partie des déclarations de situation patrimoniale, des observations ou des appréciations prévues aux deuxième à avant-dernier alinéas du présent I est puni des peines mentionnées à l'article 226-1 du code pénal. » Cela signifie que tous les documents sont consultables, mais qu'il n'y a pas de sanction. Comme nous l'avons dit ce matin, c'est une ligne Maginot ! Il faut donc sanctionner la diffusion de publications mensongères. J'ai déposé un amendement en ce sens.
M. François Zocchetto. - Nous allons présenter un amendement visant à rendre obligatoire la publication des déclarations au Journal officiel, ce qui réglerait toutes les difficultés.
M. Alain Richard. - La publication doit aussi concerner les remarques formulées par l'intéressé sur sa déclaration.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Votre proposition, Monsieur Zocchetto, est similaire au dispositif du projet de loi initial. J'ai proposé quelque chose de différent, même si ma proposition se rapproche de votre position et de celle du Gouvernement, et bien sûr de celle du Président de la République. Compte tenu de la grande sensibilité de ce sujet à l'Assemblée nationale, j'ai essayé de présenter une rédaction qui ne s'écarte pas diamétralement de ce qu'ont voté nos collègues députés.
L'amendement n° 16 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 17 était un amendement de repli, qui m'aurait attiré les foudres de mes collègues... Je le retire avec joie !
L'amendement n° 17 est retiré.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 18 ne doit pas tomber, car nous adopterions une position de laxisme.
M. Alain Richard a suggéré, en intervenant sur l'amendement n° 16, de viser non seulement la publication d'informations mensongères, mais également la publication d'informations incomplètes. Je ne l'ai pas prévu dans mon amendement, car je m'interroge sur la situation dans laquelle un parlementaire fait une déclaration de trois pages dont seulement une est reprise dans le journal local. Doit-on prévoir une infraction pour cela ?
M. Alain Richard. - Dans ce cas, écrivons « délibérément trompeuse ».
M. Alain Anziani. - Inexacte ?
Mme Hélène Lipietz. - Dolosive ?
M. François Zocchetto. - Il faut distinguer le cas de la diffusion de fausses informations et le cas de la diffusion d'informations mensongères, c'est-à-dire avec l'intention de tromper. Pour ce dernier, il faudrait prévoir une amende d'au moins 75 000 euros !
M. Alain Anziani. - Beaucoup d'autres textes tendent déjà à réprimer la diffusion d'informations fausses ou qui portent atteinte à quelqu'un.
M. Michel Mercier. - Je tiens à préciser que ces infractions existent mais se trouvent dans le droit de la presse. Il faut donc en prévoir une en dehors du champ de ce droit, en raison des difficultés posées par les règles de prescription.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je propose la rectification suivante : « informations mensongères ou délibérément inexactes ».
Mme Catherine Tasca. - C'est redondant ! Le terme « inexactes » couvrirait l'ensemble des situations.
L'amendement n° 18 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 19 ajuste et clarifie la liste des informations qui ne peuvent pas être rendues publiques, tant dans la déclaration d'intérêts et d'activités que dans la déclaration de situation patrimoniale. Il reformule la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle tout électeur peut formuler des observations sur ces déclarations.
M. Patrice Gélard. - Il faudrait prévoir une dotation spécifique pour que les parlementaires aient recours à un expert-comptable ! Mais cela tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution...
M. Jean-Jacques Hyest. - L'intention du rapporteur est excellente, mais je tiens à rappeler que, concernant les biens immobiliers, le fichier des hypothèques ou le cadastre par exemple, sont publics ! Vous pouvez connaître le propriétaire des biens immobiliers en France...
M. Alain Richard. - Si les registres sont à jour !
M. Jean-Jacques Hyest. - Je comprends donc l'utilité pour les biens bancaires, mais pour le reste, il faut reconnaître qu'il existe déjà une certaine transparence.
Mme Éliane Assassi. - Je souhaitais demander au rapporteur pour quelle raison son amendement prévoit que le nom des usufruitiers, pour les biens en nue-propriété, et le nom des nus-propriétaires, pour les biens en usufruit, ne peuvent pas être rendus publics.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous sommes, comme nous l'avions rappelé dans un communiqué commun avec Jean-Jacques Urvoas, dans une volonté de prise en compte de trois éléments : la transparence, le contrôle et la vie privée. Dans ce cas, nous nous efforçons de protéger des éléments de vie privée, d'autant plus car ils concernent des personnes tierces.
L'amendement n° 19 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 20 vise à clarifier les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur les déclarations des parlementaires et celles concernant les relations de la Haute Autorité avec l'administration fiscale.
Il prévoit explicitement que la Haute Autorité peut demander des explications, dans un délai de trente jours, à l'auteur d'une déclaration, ce que le texte initial ne prévoyait qu'implicitement et sans délai.
Concernant les déclarations de revenus ou d'impôt sur la fortune, étant entendu qu'un amendement précédemment adopté prévoit que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale lorsqu'elles concernent le parlementaire, cet amendement dispose, dans un souci de simplification, que la Haute Autorité peut directement demander ces déclarations à l'administration fiscale lorsqu'elles concernent le député, par précaution, ainsi que son conjoint, plutôt que de solliciter le conjoint puis, à défaut, l'administration fiscale, comme le prévoit l'état actuel du droit.
L'amendement n° 20 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 21 a pour objet de simplifier les dispositions relatives aux suites données en cas de manquement aux obligations déclaratives des parlementaires.
D'une part, lorsqu'une déclaration est délibérément incomplète ou mensongère, lorsqu'un parlementaire refuse de répondre à une injonction de la Haute Autorité ou lorsqu'une évolution du patrimoine demeure inexpliquée, la Haute Autorité saisit le parquet. Le présent amendement prévoit qu'en pareil cas le Bureau de l'assemblée soit informé.
D'autre part, lorsqu'une déclaration n'a pas été déposée, qu'il s'agisse de la déclaration d'intérêts et d'activités, de la déclaration de situation patrimoniale de début de mandat ou de celle de fin de mandat, la Haute Autorité saisit le Bureau de l'assemblée, qui doit saisir le Conseil constitutionnel, comme c'est le cas actuellement, pour prononcer, le cas échéant, l'inéligibilité et la démission d'office du parlementaire.
Tous les cas de manquement à la législation sont ainsi couverts.
J'insiste sur le fait que la Haute Autorité n'est pas une juridiction : elle a simplement le pouvoir de saisir la justice.
M. Alain Richard. - Je propose de rectifier cet amendement, sur la forme en insérant, dans le premier paragraphe, les termes « Haute Autorité pour la transparence de la vie publique » avant les termes : « après que le député ».
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis d'accord avec ce changement syntaxique.
M. Jean-Jacques Hyest. - La Haute Autorité peut saisir le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer l'inéligibilité, comme cela existe pour les comptes de campagne. L'article L.O. 136-8 du code électoral que nous avons créé, permet maintenant au juge judiciaire, à titre complémentaire, de prononcer une peine d'interdiction d'exercer une fonction publique. Il y a donc deux types de sanction ; on peut même y ajouter le fait que le même article prévoit une peine de trois ans d'emprisonnement ou une amende de 45 000 € si une part substantielle du patrimoine, des activités ou des intérêts a été omise, ou si une évaluation mensongère du patrimoine a été faite. Je trouve que cette accumulation pose problème.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mais la logique reste la même : quand il y a une déclaration mensongère, le dossier est transmis au parquet pour une sanction pénale et si ce n'est pas mensonger, c'est le Conseil constitutionnel qui est saisi. Cela ne change donc rien par rapport à ce qui existe aujourd'hui.
L'amendement n° 21 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 22 précise le champ d'intervention du décret en Conseil d'État qui doit déterminer les conditions d'application des obligations déclaratives des parlementaires. L'Assemblée nationale a souhaité que cet avis soit pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
Pour ma part, je ne pense pas que ce soit absolument indispensable mais je n'y suis pas défavorable pour autant.
L'amendement n° 22 est adopté, ainsi que les amendements nos 23, 24, 25 rectifié et 26.
M. Jean-Pierre Michel, président - L'amendement n° 43 n'est pas défendu.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement n° 43 a pour objet de faire figurer dans la déclaration de fin de mandat les pensions de retraite ou de réversion perçues et l'origine de ces versements. Je pense que cet amendement est satisfait. J'en demande donc le retrait. Dans le cas contraire, je me prononcerai contre : l'obligation figure déjà dans le texte.
L'amendement n° 43 est satisfait.
Les amendements nos 45 et 44 sont rejetés.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 1 a pour objet de supprimer la mention du nom des collaborateurs parlementaires dans la déclaration d'intérêts des parlementaires. En effet, j'estime que cela n'a pas grand intérêt. Le sens de la disposition votée par l'Assemblée nationale est de mieux suivre les collaborateurs, dans leurs travaux ou dans leurs relations avec les groupes d'intérêts, mais un amendement est prévu pour traiter cette question.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je tiens au septième alinéa de l'amendement n° 14 qui a été adopté. Je vous assure qu'il existe des cas où les collaborateurs à mi-temps sont financés par tel ou tel groupe de pression ou par telle ou telle firme. Je connais le cas d'un assistant qui avait tous les droits des collaborateurs et qui était totalement rémunéré par une entreprise ayant des intérêts très importants dans certains sujets abordés par notre commission.
M. Alain Anziani. - Je voulais préciser qu'il existe un rapport d'un député, M. Christophe Sirugue, qui souligne ces difficultés. Je retire mon amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 51 propose d'indiquer dans les déclarations d'intérêts des parlementaires les activités professionnelles déclarées par les collaborateurs. J'estime donc que cet amendement est satisfait par le septième alinéa de l'amendement n°14.
M. François Zocchetto. - Cet amendement n'est pas totalement satisfait, car Mme Hélène Lipietz maintient les noms des collaborateurs dans la déclaration d'intérêts. Or, un amendement adopté précise qu'à l'exception du nom du député, aucun autre nom ne figure sur la déclaration d'intérêts.
M. Alain Richard. - L'essentiel est de connaître l'activité du collaborateur ; il n'y a aucun intérêt à donner son nom.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'idée est de lutter contre le conflit d'intérêts. Si vous embauchez quelqu'un, il est important de connaître ses activités : il faut que ce soit déclaré. Je maintiens donc la position de considérer que l'amendement de Mme Hélène Lipietz est satisfait, au moins pour l'essentiel.
M. Jean-Yves Leconte. - S'il y a une exigence légitime et logique de transparence à l'égard des collaborateurs parlementaires, leur statut doit être parallèlement reconnu. Je proposerai donc un amendement renvoyant la question du statut des collaborateurs parlementaires aux bureaux des assemblées afin que leur statut soit précisé.
M. Alain Richard. - Je vais me faire l'écho d'un doute : dispose-t-on d'une définition du collaborateur parlementaire ? Nous signons des contrats avec des personnes et, d'autre part, il y a une pratique - qui n'est pas la mienne - d'accorder des autorisations d'accès à des personnes qui peuvent ainsi se réclamer de tel ou tel parlementaire, sans être rémunérés par eux. Quelles seront les personnes concernées alors par cette déclaration d'intérêts ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Certains collaborateurs parlementaires sont même payés par des sociétés.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Il y a aussi la question des collaborateurs des groupes politiques.
M. Alain Anziani. - Précisons la notion de collaborateur parlementaire : ce sont des personnes avec qui le parlementaire a conclu un contrat de travail de droit privé. Il n'y a aucun lien juridique entre ces collaborateurs et le Sénat ou l'Assemblée nationale. Les assemblées mettent simplement une enveloppe à la disposition du parlementaire pour rémunérer les collaborateurs. En cas de rupture abusive du contrat par exemple, c'est le parlementaire seul qui sera concerné et c'est le conseil des prud'hommes qui sera compétent. Enfin, en ce qui concerne les autorisations d'accès, elles ne sont valables que pour les seuls collaborateurs.
Il y a donc autant d'employeurs que de parlementaires et il est donc difficile de définir un statut pour le collaborateur parlementaire.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Et en ce qui concerne les collaborateurs des groupes ?
M. Alain Anziani. - Les collaborateurs des groupes politiques sont des salariés du groupe.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Il faut les inclure dans le dispositif.
M. François Zocchetto. - Je souhaite revenir sur la question de la diffusion du nom des proches, qui est une question sensible. Le nom du conjoint doit-il par exemple figurer sur la déclaration d'intérêts? S'il n'y figure pas, il n'y a pas de contrôle possible par la Haute Autorité. Mais il est interdit de diffuser les noms. Je souhaite donc savoir quels sont les noms qui doivent apparaître sur cette déclaration faite par le parlementaire à la Haute Autorité. Je souhaite aussi savoir comment la Haute Autorité fait pour les occulter, une fois son contrôle effectué ?
Mme Hélène Lipietz. - Dans un autre amendement, j'ai prévu la situation des collaborateurs des groupes.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les noms, y compris celui du conjoint, ne sont pas requis dans la déclaration d'intérêts, mais on doit déclarer leurs activités rémunérées. En ce qui concerne les collaborateurs, je m'en tiens à ce qu'on a adopté : le nom n'est pas nécessaire, mais l'activité secondaire ou principale doit y figurer. L'amendement n° 51 est donc satisfait en ce qui concerne la déclaration des activités professionnelles mais il ne l'est pas en ce qui concerne les noms.
L'amendement n° 51 est retiré.
M. François Zocchetto. - À quel niveau le nom du conjoint sera-t-il publié ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le nom du conjoint n'est pas publié. Dans mon cas personnel, le Sénat m'a demandé de remplir une fiche sur laquelle je devais indiquer la rémunération et les revenus de mes enfants. Je n'ai pas répondu car je ne connais pas ces chiffres et je n'ai pas l'intention de les demander. Il peut être délicat pour des parents d'enfants de 40 ans, ou même de 20 ans, de demander ces éléments. Nous devons donc être très vigilants, vétilleux même, sur les questions liées à la protection de la vie privée. Il faut que les parlementaires soient soumis à une exigence de transparence mais il ne s'agit pas de porter atteinte à leur vie privée.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 2 a pour objet de supprimer l'obligation de mentionner les cadeaux dans la déclaration d'intérêt des parlementaires. Une disposition plus précise figure déjà dans les règlements des deux assemblées, limitant à 150 euros la valeur des cadeaux pouvant être reçus par les parlementaires. Je propose d'en rester là.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement est satisfait par l'amendement n° 14 voté tout à l'heure ; je demande donc le retrait de l'amendement n° 2.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 46 a le même objet que l'amendement n° 2. Il est donc également satisfait par l'adoption de l'amendement n° 14.
L'amendement n° 46 est satisfait.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 3 a pour objet de permettre à tous les citoyens en âge de voter d'adresser des observations à la Haute Autorité, en remplaçant le terme d'« électeur » par celui de « citoyen de plus de dix-huit ans ». La qualité d'électeur suppose en effet une vérification et il y a le risque de créer une bureaucratie très lourde. Je propose donc l'expression de « citoyen de plus de 18 ans » ; cela permettra aussi aux personnes de nationalité étrangère d'adresser des observations à la Haute Autorité.
M. Michel Mercier. - Un citoyen n'est pas un habitant...
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et les textes de la Révolution sont très extensifs en ce qui concerne la notion de « citoyen ». Si j'ai une certaine sympathie pour cet amendement, je me demande s'il ne serait pas mieux d'écrire : « citoyen français ». C'est le patrimoine des parlementaires français qui est en cause ici et je ne veux pas ouvrir la voie à des campagnes d'opinion démagogiques qui critiqueraient le fait que tout étranger puisse scruter le patrimoine des parlementaires.
M. Jean-Pierre Michel, président. - La citoyenneté n'est pas liée à la nationalité. En effet, il y a des étrangers qui peuvent voter en France à l'occasion des élections locales ou européennes. Si vous voulez limiter aux seuls nationaux la possibilité d'adresser des observations à la Haute Autorité, il faut le préciser.
M. Patrice Gélard. - L'amendement de M. Alain Anziani est une dénaturation du texte initial ; au départ, le dispositif était ouvert aux seuls électeurs du député ou du sénateur et non pas de tous les électeurs. Désormais il n'y a plus aucune limite. Je souhaite donc que ce soit les électeurs de chaque parlementaire qui soient seuls concernés par le dispositif, cela me semble beaucoup plus logique.
M. Christian Cointat. - Je suis du même avis que mon collègue Patrice Gélard. Si l'élu doit être transparent, c'est vis-à-vis de ses seuls électeurs. Car un citoyen non inscrit sur la liste électorale n'a pas à aller scruter le patrimoine d'un élu. C'est lorsqu'il est électeur qu'il a ce droit de regard. Voilà pourquoi je ne peux pas adopter cet amendement.
Mme Hélène Lipietz. - J'ai deux questions : peut-on être citoyen quand on a moins de dix-huit ans ? Peut-on rajouter « français » ou « européen » au terme de « citoyen » ?
M. Jean-Yves Leconte. - J'estime qu'on ne peut pas mettre un autre terme que celui d'« électeur » : on ne peut pas exclure du champ les ressortissants européens qui seraient aussi électeurs ; il y aurait un risque d'inconstitutionnalité si l'on utilisait un autre terme.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je m'en remets à la sagesse de la commission. Le terme de « citoyen français » pose effectivement un problème avec la citoyenneté européenne.
M. Alain Anziani. - Ma seule préoccupation était d'éviter une bureaucratie générée par la nécessité de vérifier la qualité d'électeur. Ne peut-on pas introduire le terme de citoyen et faire une référence aux dispositions législatives permettant aux Européens de voter ?
M. Christian Cointat. - Le terme d'« électeur » couvre toutes les situations.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Les électeurs sont ceux qui sont inscrits sur les listes électorales, qu'ils soient de nationalité française, de la nationalité d'un pays de l'Union européenne ou, demain, de la nationalité d'un autre pays. Ce terme permet de couvrir toutes les situations. M. Alain Anziani devrait donc retirer son amendement.
M. Alain Richard. - On n'entre pas dans une préfecture comme dans un moulin. Les consultations se feront sur rendez-vous. Demander la carte d'électeur n'est pas un acte surhumain. Si on retient le terme d'« électeur », on couvre tout le champ.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous conserverons donc le terme « électeur » et nous invitons M. Alain Anziani à modifier son amendement pour faire référence aux dispositions permettant aux ressortissants européens de voter.
Mme Catherine Tasca. - Cet amendement n° 4 est destiné à donner une reconnaissance légale aux instances en charge de la déontologie parlementaire, qui existent déjà au sein de chaque assemblée. Celles-ci n'ont pas de pouvoir d'autosaisine ; elles sont saisies par le président ou par le bureau de l'assemblée.
Par cet amendement, il s'agit d'inscrire ces organes dans la boucle d'informations qui concerne les parlementaires.
L'amendement n° 4 s'applique aux observations
écrites adressées par les électeurs à la Haute
Autorité concernant les déclarations d'activités et
d'intérêts des parlementaires. Il prévoit que la Haute
Autorité peut faire part de ces observations au bureau de
l'assemblée et à l'instance en charge de la déontologie
parlementaire, avec ce souci que la préoccupation déontologique
ne soit pas totalement externalisée. Je rappelle que les
présidents du Sénat
-Gérard Larcher puis Jean-Pierre
Bel- ont pris toute une série de mesures déontologiques sans
attendre la loi sur la transparence.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis favorable à cet amendement.
Une remarque sur sa rédaction : il faudrait remplacer le mot « instance » qui suppose plusieurs personnes, par le mot « organe ».
L'amendement n° 4 ainsi rectifié est adopté.
M. François Zocchetto. - L'amendement n° 47 est une proposition particulièrement pertinente dans la mesure où beaucoup de nos concitoyens écrivent anonymement à la Commission de contrôle.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis sensible à cette observation, mais cette disposition est règlementaire. Vous pouvez écrire à qui vous voulez.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Il faut le préciser dans la loi, les lettres anonymes seront ainsi mises au panier.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je ne suis pas convaincu de la nécessité de l'écrire.
M. Christian Cointat. - Moi si.
Mme Hélène Lipietz. - C'est un très bon amendement.
L'amendement n° 47 est adopté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 5 a pour objet de permettre aux personnes consultant le site publiant les déclarations de réutiliser les informations qu'il contient.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement déroge à la loi « Informatique et libertés » qui interdit la réutilisation de données personnelles lorsqu'elles sont publiées.
Le souhait de lever cette restriction pour les parlementaires part d'intentions louables, mais crée un régime d'exception. Devant la nouveauté que présente la publicité de certaines déclarations comme celle d'intérêts, y compris avec des informations relatives aux proches, il paraît prudent de conserver la règle de droit commun pour l'instant avant d'envisager la libre réutilisation par des tiers de ces données.
Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon avis défavorable.
M. Alain Anziani. - L'« open data » est couramment pratiqué, y compris sur les sites de l'Elysée ou des ministères.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Alors, il faut que les données soient anonymisées.
M. Gaëtan Gorce. - On a obligé beaucoup de personnes à rendre public leur patrimoine mais pas les numéros 2 et 4 de l'Etat que sont les présidents des assemblées, lesquels seront soumis à une obligation moindre qu'un secrétaire d'Etat. C'est incohérent.
L'injustice est que certains ont pu penser que l'un des deux présidents refusait cette publication pour des raisons personnelles. Cet amendement n° 49 a donc pour objet de rétablir l'objectivité du débat.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le projet de loi comporte un volet qui s'applique aux parlementaires. Il doit s'appliquer aux présidents des assemblées qui sont d'abord des parlementaires.
L'amendement n° 49 est rejeté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 6 a pour objet de réduire le délai donné à l'administration fiscale pour transmettre à la Haute Autorité les informations fiscales concernant les parlementaires ainsi que d'allonger les délais dans lesquels la Haute Autorité doit exercer son contrôle.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement est en partie satisfait par l'amendement n° 15. Je n'ai pas d'objection, je m'en remets à l'avis de la commission.
L'amendement n° 6 est retiré.
L'amendement n° 7 tombe.
L'amendement n° 8 est satisfait.
M. Alain Anziani. - Aux termes du texte, on peut consulter les déclarations de patrimoine des parlementaires sans limitation de durée. Je propose donc par l'amendement n° 9 de limiter la consultation, lorsque le parlementaire a cessé de l'être, à un délai de six mois suivant la fin de son mandat.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement propose de façon astucieuse et cohérente avec la logique du dispositif que la déclaration de patrimoine d'un parlementaire ne soit plus consultable six mois après la fin de son mandat. Certes, cela entraînerait du travail dans les préfectures. Toutefois, cela peut poser une difficulté pour les déclarations établies en fin de mandat, qui ne seraient plus vraiment consultables.... Peut-être faudrait-il revoir la rédaction et l'intégrer dans le dispositif réécrit par mon amendement n° 15. Parce que j'ai peur qu'on dise : à partir d'un certain moment, tout est caché.
M. Alain Richard. - Le délai de six mois n'est certainement pas opérant en raison des opérations successives qui seront réalisées. Sinon un tiers ne pourrait plus faire d'observations.
M. Christian Cointat. - J'ai fait ma déclaration de fin de mandat au mois d'août pour que cela soit en ordre au terme de mon mandat. Après, c'est effacé.
M. Michel Mercier. - Il faut quand même faire un sort à part pour les chercheurs. On peut peut-être encadrer la disposition.
M. Christian Cointat. - C'est quand même des données personnelles !
M. Michel Mercier. - Je ne vois pas pourquoi on interdirait à des chercheurs de consulter des données qui concernent quand même les parlementaires.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Il faut porter le délai de six mois à un an.
M. Alain Anziani. - Tout à fait.
L'amendement n° 9 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - TRACFIN reçoit et enregistre les déclarations de soupçon que lui adressent un certain nombre d'acteurs professionnels (établissements de crédits, commissaires aux comptes...) qui ont l'obligation de lui signaler toute opération douteuse au titre du blanchiment d'argent ou du financement du terrorisme. Il serait curieux, compte tenu des informations qu'elle détient, de soumettre la Haute Autorité pour la transparence à cette obligation de déclaration de soupçon sur les parlementaires, comme le suggère l'amendement n° 49... Si tel devait être le cas, il conviendrait, à tout le moins, d'intégrer cette obligation de signalement dans le code monétaire et financier. Avis défavorable.
L'amendement n° 48 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement est en cohérence avec le précédent des mêmes auteurs. Il doit être rectifié de même.
L'amendement n° 10 ainsi rectifié est adopté.
Au cours d'une troisième séance tenue dans la soirée, la commission a poursuivi l'examen du projet de loi organique n° 688 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée) et pour le projet de loi n° 689 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée).
M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous reprenons l'examen du projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique à l'article 2, avec l'amendement n° 27 du rapporteur.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il s'agit d'un amendement de précision rédactionnelle, tout comme l'amendement n° 28.
Les amendements nos 27 et n° 28 sont adoptés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 29 vise à préciser le champ de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et l'appartenance à une autorité administrative indépendante, adoptée par l'Assemblée nationale. Cette incompatibilité existe déjà de façon ponctuelle, mais elle serait généralisée.
L'amendement n° 29 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 30 vise à prohiber le versement de toute rémunération, indemnité ou gratification lorsqu'un parlementaire est désigné ès qualité dans un organisme extra-parlementaire.
M. Jean-Jacques Hyest. - C'était une de nos propositions, tout comme la précédente d'ailleurs.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je donne acte à M. Hyest que j'ai repris certaines des propositions qu'il avait formulées.
L'amendement n° 30 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 31 vise à traduire la proposition n° 28 du rapport d'information sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires, consistant à rendre incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de direction dans une entreprise recevant des fonds d'un État étranger.
L'amendement n° 31 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 32 est un amendement de clarification rédactionnelle, inspiré du rapport précité.
L'amendement n° 32 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les dispositions proposées par l'amendement n° 33 sont issues de la proposition n° 29 du rapport d'information déjà cité.
L'amendement n° 33 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 34 est un amendement de clarification rédactionnelle.
L'amendement n° 34 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 35 vise à traduire la proposition n° 27 du rapport d'information sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires : on ne peut pas être parlementaire et avoir des fonctions de direction d'un syndicat professionnel.
L'amendement n° 35 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 36 vise, dans un souci d'intelligibilité du code, à maintenir au sein de l'article L.O. 151-2 du code électoral, relatif au contrôle des incompatibilités parlementaires par les bureaux des assemblées, l'obligation de déposer la déclaration d'intérêts et d'activités établie par chaque parlementaire sur le bureau de l'assemblée à laquelle il appartient, ainsi que de signaler toute modification substantielle. Cette déclaration doit par ailleurs être transmise à la Haute Autorité.
L'amendement n° 36 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 37 est un amendement de clarification rédactionnelle et de coordination.
L'amendement n° 37 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 50 de Mme Garriaud-Maylam s'aventure sur un terrain complexe. Il concerne le cumul des mandats, entre un mandat parlementaire et un mandat de conseiller consulaire. Il n'a pas sa place dans ce texte, mais dans le projet de loi organique relatif au cumul des mandats. J'émets donc un avis défavorable.
L'amendement n° 50 est rejeté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 11 consiste à remplacer le mot « accepter » par le mot « occuper » à l'article L.O. 147 du code électoral, pour interdire aux parlementaires d'exercer des fonctions de membre d'un conseil d'administration ou d'un conseil de surveillance dans une entreprise qu'il lui est par ailleurs interdit de diriger en vertu de l'article L.O. 146 du code électoral.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'émets un avis favorable.
L'amendement n° 11 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 38 est un amendement rédactionnel qui vise à aligner l'incompatibilité professionnelle absolue adoptée par l'Assemblée nationale pour les membres du Conseil constitutionnel sur celle applicable aux magistrats judiciaires.
L'amendement n° 38 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 39 est un amendement de conséquence.
L'amendement n° 39 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 41 supprime des dispositions transitoires de l'ordonnance n° 58-1099 du 7 novembre 1958, qui n'ont plus lieu d'être.
L'amendement n° 41 est adopté.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous en venons à l'examen de l'amendement n° 52 du rapporteur.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il s'agit d'une excellente idée émise par M. René Dosière lors de la première lecture à l'Assemblée nationale. L'article 4 bis A prévoit que les déclarations de situation patrimoniale remises par les candidats à l'élection présidentielle sont transmises à la Haute Autorité et qu'en cas d'omission substantielle ou d'inexactitudes, la Haute Autorité saisit la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en rendant cette saisine publique. La Commission peut alors réduire le montant du remboursement auquel a droit le candidat au terme de l'élection. Il me semble toutefois qu'il y a un mélange des genres. La véracité du compte de campagne n'est pas la véracité du patrimoine du candidat. C'est pourquoi mon amendement n° 52 propose la suppression de l'article 4 bis A.
M. Alain Richard. - Je suis entièrement le raisonnement du rapporteur, car la proposition de René Dosière ne se justifie pas juridiquement. Le financement de la vie politique n'a pas sa place à l'occasion de l'examen de ce projet de loi. Ce texte va passer en express. Or, nous avons besoin de réflexion et de concertation pour mettre à jour toutes les dispositions relatives au financement électoral. Ne prenons pas le risque d'improviser sur un sujet aussi important.
L'amendement n° 52 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 40 rectifié est un amendement de coordination.
L'amendement n° 40 rectifié est adopté.
Article additionnel après l'article 4 bis
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 12 intègre dans la loi les conséquences du jugement du tribunal administratif de Paris en date du 23 avril 2013 enjoignant au ministre de l'intérieur de communiquer tous les documents existants sous forme électronique relatifs aux demandes d'aide financière de l'État adressées au ministère de l'intérieur, présentées au titre des crédits répartis par la commission des finances du Sénat ou de l'Assemblée nationale, pour l'année 2011. Il a, dès lors, pour objet d'assurer la publication détaillée de la réserve parlementaire, aussi bien celle accordée aux associations qu'aux autres organes concernés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - C'est vertueux et inévitable. Je formule deux remarques techniques qui pourraient aboutir à une rectification. Il faudrait d'abord mentionner les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie et prévoir que ces informations portent sur l'année précédente, car c'est la dernière année pour laquelle le Gouvernement dispose de données fiables au jour du dépôt du projet de loi de finances fin septembre. Sous réserve de ces rectifications que je vous propose et dont le texte vous est distribué, je propose un avis favorable
M. Jean-Yves Leconte. - Il faudra aussi inclure le ministère des affaires étrangères et les sénateurs des Français établis hors de France.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Les crédits accordés par la réserve parlementaire des parlementaires des Français établis hors de France sont prélevés sur une enveloppe spécifique.
M. Jean-Jacques Hyest. - C'est déjà prévu par l'amendement
L'amendement n° 11 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 42 précise l'article 8 adopté par l'Assemblée nationale pour permettre l'application des pouvoirs de la Haute Autorité dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Il prévoit à cet effet que l'assistance de l'administration fiscale s'entend autant de l'administration fiscale nationale que de celle relevant des collectivités d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie, qui disposent de l'autonomie fiscale.
L'amendement n° 42 est adopté.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique relatif à la transparence financière de la vie publique, dans sa rédaction résultant des travaux de notre commission.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement n° 42 vise, d'une part, à substituer l'exigence d'intégrité à celle d'impartialité aux membres du Gouvernement, aux élus locaux et aux personnes chargées d'une mission de service public. L'impartialité est en effet une notion réservée traditionnellement aux fonctions juridictionnelles, et ne paraît ici pas adaptée, dans le domaine de la politique. D'autre part, elle corrige une erreur rédactionnelle.
M. Gaëtan Gorce. - Nous sommes dans le pur déclaratif. Il est évident que ceux qui occupent les fonctions évoquées doivent accomplir leur mission de manière intègre. Je trouve cette disposition à la fois redondante et choquante.
L'amendement n° 42 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le projet de loi mentionne la possibilité qu'un conflit d'intérêts puisse naître de l'interférence entre un intérêt public et un autre intérêt public. Or de nombreux élus peuvent se trouver dans cette situation, lorsqu'ils sont titulaires de plusieurs mandats. Il semble que c'est bien l'intérêt privé qui est au centre de la notion de conflit d'intérêts.
L'amendement n° 43 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je ne suis pas à l'aise avec les termes « ou à paraître compromettre », qui peuvent être perçus de manière subjective, or il faut avoir une notion objective du conflit d'intérêts.
M. Alain Anziani. - Cette définition du conflit d'intérêts, incluant l'expression « ou à paraître compromettre », est tirée du rapport de M. Sauvé, qui lui-même s'est rangé à une définition européenne. C'est évidemment subjectif, il y a le problème de la preuve.
M. Alain Richard. - En outre, cette insistance pesante qui consiste à dire « de nature à compromettre ou à paraître compromettre », ça n'est pas du français. L'expression « de nature à compromettre » englobe la prise en compte de l'apparence.
L'amendement n° 44 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement n° 45 supprime des termes non adaptés pour qualifier une situation de conflit d'intérêts. Une telle situation se produirait lorsque l'interférence de plusieurs intérêts est de nature à compromettre « l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Il ne paraît pas normal de donner ces précisions lorsque l'on parle de l'exercice des fonctions des élus, membres du Gouvernement ou personnes en charge d'une mission de service public. Il vaut mieux renvoyer à l'article 1er, plutôt que mettre sept termes pour qualifier l'exercice de ces fonctions.
L'amendement n° 45 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 46 propose de supprimer une disposition précisant qu'un décret fixe les conditions dans lesquelles les membres du Gouvernement se déportent en cas de conflit d'intérêts.
Tout d'abord, suivant la même logique qu'une décision récente du Conseil constitutionnel, la compétence du législateur sur ce sujet apparaît douteuse, dans la mesure où ce serait contraire au principe de séparation des pouvoirs. En outre, cela pose une difficulté dans la mesure où le Premier ministre doit contresigner la plupart des actes du chef de l'État en application de l'article 19 de la Constitution et où les membres du Gouvernement doivent contresigner les actes du Premier ministre. Cela paraît difficilement conciliable avec l'obligation de déport.
L'amendement n° 46 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 47 prévoit qu'un supérieur hiérarchique dont le subordonné serait en situation de conflit d'intérêts peut décharger d'un dossier cet agent, même s'il découvre par lui-même la situation de conflit d'intérêts.
L'amendement n° 47 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Au vu des nombreuses modalités d'application que l'article 1er du projet de loi appelle sur le plan règlementaire, il paraît préférable de renvoyer à un décret en conseil d'État.
L'amendement n° 48 est adopté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 15 propose une définition alternative de la notion de conflits d'intérêts. Il est en partie satisfait par un amendement précédemment voté par la commission.
L'amendement n° 15 tombe.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 72 est rédactionnel.
L'amendement n° 72 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'ai un avis défavorable à l'amendement n° 32 s'il n'est pas retiré, car les parlementaires ne disposent pas d'un pouvoir individuel de décision et leurs délibérations sont publiques. Cela doit relever du bureau des assemblées. Par ailleurs, le rapport de M. Hyest sur les conflits d'intérêts a suggéré d'éviter de nommer un rapporteur dont la déclaration d'intérêts pouvait faire apparaître un conflit d'intérêts.
M. Alain Richard. - Je ne vois pas quel sens l'obligation de déport a dans une assemblée parlementaire. Un déport consiste à ne pas participer à un vote. Constitutionnellement, j'ai du mal à voir comment une autre instance pourrait imposer à un parlementaire de voter ou de ne pas voter.
M. François Zocchetto. - La notion de déport n'a effectivement pas de sens pour un parlementaire, dans la mesure où nous ne prenons pas de mesures exécutoires, et il n'y a pas de rapport avec une participation individuelle.
Mme Catherine Tasca. - Je pense à un cas examiné par le comité de déontologie. La suggestion du déport peut porter sur le cas de la désignation d'un rapporteur ou d'un président de commission d'enquête, mais c'est un problème interne à l'assemblée concernée.
Mme Hélène Lipietz. - Si c'est un problème interne à l'assemblée, il est normal que le bureau de l'assemblée en parle.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je m'en remets à la sagesse de la commission même si, comme M. Richard, je ne comprends pas ce que signifie la notion de déport pour les parlementaires.
L'amendement n° 32 est rejeté.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 33 peut paraître pittoresque, mais nous le faisons déjà : il s'agirait pour les parlementaires d'indiquer la provenance ou l'inspiration des amendements.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis radicalement contre. Ce droit existe déjà, rien n'empêche de donner ces précisions aujourd'hui.
L'amendement n° 33 est rejeté.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 34 rectifié propose que soit élaborée une charte de déontologie parlementaire.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis défavorable. Nous avons décidé d'inscrire l'organe de déontologie dans la loi. Dès lors qu'il existe, c'est à cet organe de définir des règles, cela ne relève pas de la loi.
L'amendement n° 34 rectifié est rejeté.
Mme Catherine Tasca. - Dans le même esprit que les amendements précédemment présentés, cet article confère au Bureau le pouvoir de définir les règles à suivre lorsqu'un parlementaire se trouve en situation de conflit d'intérêts. Le comité de déontologie souhaite que l'on prévoit que l'instance en charge de la déontologie donne son avis sur la définition des lignes directrices portant sur les conflits d'intérêts. Je rappelle que cet organe est consultatif et ses avis sont confidentiels.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis favorable, sous réserve de la rectification déjà acceptée.
L'amendement n° 11 ainsi rectifié est adopté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 114 complète l'article 2 bis, concernant le pouvoir des bureaux des assemblées de définir des lignes directrices portant sur la prévention et le traitement des conflits d'intérêts. Je propose d'y ajouter les relations avec les groupes d'intérêts. C'est une réponse à un amendement déjà voté, selon lequel les cadeaux ne doivent pas figurer dans la déclaration d'intérêts. Cela doit donc être renvoyé au bureau des assemblées.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - De telles dispositions ont été prises par les bureaux des assemblées en 2011. Je me demande si cela doit figurer dans la loi. Je m'en remets à la sagesse de la commission.
M. Alain Anziani. - C'est une question de cohérence.
M. François Zocchetto. - Lire dans un texte de loi que les parlementaires reçoivent des cadeaux, et qu'il faut normaliser les conditions dans lesquelles ils les reçoivent, peut paraître choquant. On a l'air d'institutionnaliser cette pratique.
L'amendement n° 114 est rejeté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 119 essaie de régler la question des groupes d'intérêts qui rémunèreraient, accorderaient des avantages, ou tenteraient de le faire, à un parlementaire, un membre de sa famille, un collaborateur de parlementaire ou à un membre des personnels des assemblées.
M. Michel Mercier. - C'est de la corruption.
M. Alain Richard. - C'est de la sanction administrative.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je me demande si cet amendement est bien conforme au principe de l'autonomie réglementaire des assemblées, qui a valeur constitutionnelle. Cela pose aussi le problème de la constatation des faits évoqués, la notion de groupes d'intérêt reste imprécise.
Soit on est dans le champ disciplinaire et alors la loi n'a pas à intervenir dans le pouvoir disciplinaire interne des assemblées, soit on est dans le champ pénal et alors la loi serait insuffisamment précise au regard des exigences constitutionnelles.
Mme Cécile Cukierman. - Je m'interroge sur la mention « membre de sa famille ».
M. Alain Richard. - On est dans un cas particulier de séparation des pouvoirs. Les agissements évoqués par l'amendement sont pénalement sanctionnables. Il s'agit d'une décision interne à l'assemblée et cela relève bien du règlement des assemblées, qui doit le prévoir.
M. Jean-Yves Leconte. - Il faut bien préciser qu'il ne s'agit pas d'un trafic d'influence, pour ne pas remplacer une sanction pénale par une sanction administrative.
M. Alain Anziani. - Nous ne sommes pas dans le domaine du droit pénal. Il est peut-être de l'intérêt de l'assemblée de retirer l'agrément à un groupe d'intérêts qui rémunère un collaborateur. Cela doit donc figurer dans le règlement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Moi, je pense que cela relève des assemblées, il n'est pas besoin de le mettre dans la loi.
L'amendement n° 119 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 73 est de coordination avec les amendements adoptés sur les obligations déclaratives des parlementaires.
L'amendement n° 73 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Même chose pour les amendements nos 74 et 75, sous réserve de rectifier pour tenir compte des amendements précédents.
Les amendements nos 74 et 75 ainsi rectifiés sont adoptés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 76 vise à supprimer, pour les ministres, l'obligation spécifique et distincte des déclarations elles-mêmes d'attester sur l'honneur de l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité de leurs déclarations, étant entendu que ces déclarations doivent être, comme celles des parlementaires, exhaustives, exactes, sincères ainsi que certifiées sur l'honneur.
Par cohérence, il convient de supprimer à l'article 18 du projet de loi la sanction pénale spécifique d'attestation sur l'honneur mensongère, d'autant que cette infraction pose une difficulté au regard des principes constitutionnels en matière pénale tels qu'il ont été rappelés, notamment, dans la très récente décision du Conseil constitutionnel du 28 juin 2013 qui a censuré le cumul de dispositions, desquelles il résultait que des faits qualifiés de façon identique par la loi puissent faire encourir à leur auteur des peines différentes, ainsi que dans la décision du 11 juin 2010 qui a censuré la possibilité d'une peine complémentaire automatique. En effet, l'infraction d'attestation mensongère punie de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende s'ajoute à celle de déclaration mensongère, punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende : en cas de déclaration mensongère, l'attestation serait nécessairement elle aussi mensongère, de sorte que la seconde infraction serait en fait identique à la première et que la peine punissant la seconde infraction serait automatique.
L'amendement n° 76 est adopté, ainsi que l'amendement n° 77.
L'amendement n° 5 est satisfait.
Les amendements nos 7 et 8 sont rejetés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous propose une série d'amendements de coordination.
Les amendements nos 78, 79, 80, 81, 82 et 83 sont adoptés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 84 vise à supprimer la disposition modifiant la loi du 17 juillet 1978 visant à rendre incommunicables les documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité. Cette disposition est sans rapport avec l'article 4, qui traite des conditions de publication des déclarations établies par les ministres. Un amendement ultérieur rétablit cette disposition au bon endroit du texte.
L'amendement n° 84 est adopté.
Les amendements n° s 123, 110 et 112 tombent.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je n'ai aucune objection sur le fond, mais l'amendement n° 36 est contraire à ce que l'on a adopté.
L'amendement n° 36 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 37.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 85 est de coordination.
L'amendement n° 85 est adopté.
Division additionnelle après l'article 5
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 6. Cette disposition a déjà été examinée.
L'amendement n° 6 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les amendements nos 86 et 87 sont rédactionnels et de coordination, ainsi que les suivants.
Les amendements nos 86 et 87 sont adoptés.
Article 8
L'amendement n° 88 est adopté.
Article 9
L'amendement n° 89 est adopté.
Article 10
L'amendement n° 101 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Comme le projet de loi dans sa version initiale, l'amendement n° 103 vise à conserver le périmètre actuel de l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale pour les maires et présidents des groupements de communes. Sont aujourd'hui concernés les maires des communes de plus de 30.000 habitants et les présidents des groupements de communes de plus de 30 000 habitants. L'Assemblée nationale a souhaité abaisser ce seuil à 20 000 habitants en l'assortissant d'un critère complexe et difficile à apprécier de 5 millions d'euros de recettes ordinaires au compte administratif. Basé sur une information comptable a posteriori, ce critère rendrait incertaine l'application de l'obligation en cas de franchissement du seuil. En outre, la notion de recettes ordinaires n'est pas utilisée par la nomenclature comptable M 14 applicable aux communes et à leurs groupements.
Il est raisonnable d'en rester au texte du projet de loi.
M. François Zocchetto. - Qu'est-ce qui justifie de fixer un seuil de population ? Où est la différence entre le maire d'une commune de 50 habitants et le maire d'une commune de 100 000 habitants ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - On reste dans le droit actuel. L'Assemblée nationale a adopté un seuil de 20 000 habitants assorti d'un critère complexe.
M. Alain Richard. - Quelle est la disposition actuelle ?
M M. Jean-Jacques Hyest et Michel Mercier. - 30 000 habitants.
Mme Cécile Cukierman. - Il faut que tous soient soumis de la même façon.
L'amendement n° 103 est adopté, ainsi que les amendements nos 105 et 107.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 106, qui concerne la sanction des publications mensongères, doit être rectifié.
L'amendement n° 106 ainsi rectifié est adopté, ainsi que les amendements nos 108 et 102.
L'amendement n° 104 est retiré.
M. Michel Mercier. - On a adopté dans le projet de loi organique un amendement analogue à cet amendement n° 9 de Mme Goulet.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis favorable.
L'amendement n° 9 est adopté.
Les amendements nos 115 et 116 tombent.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 17 concerne les députés européens.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je comprends bien l'intention de Mme Lipietz, mais je me demande dans quelle préfecture devront être déposées les déclarations des députés européens, qui sont élus dans de vastes circonscriptions suprarégionales, il faut trouver un système approprié.
Mme Hélène Lipietz. - Je vous propose de préciser que la déclaration est déposée dans les préfectures de région de la circonscription d'élection.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous propose de retenir cette modification.
M. Alain Richard. - La déclaration des titulaires de fonctions exécutives est consultable dans les préfectures des départements. Il faut donc ajuster l'amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il faudra y retravailler pour la séance, mais on peut l'adopter.
L'amendement n° 17 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Par cohérence avec ce que l'on a déjà adopté, avis défavorable à l'amendement n° 18.
L'amendement n° 18 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 38.
Les amendements nos 35 et 116 sont satisfaits.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 49 précise l'interdiction posée par l'Assemblée nationale et résultant de la législation actuelle telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel saisi comme juge de l'élection en matière d'indemnité représentative de frais de mandat.
Sans bouleverser la règle fixée par l'Assemblée nationale, sont mieux distingués les indemnités et avantages en nature mis à disposition des membres du Parlement pour l'exercice de leurs mandats et qui ne peuvent, de ce fait, être utilisés à une fin électorale et les indemnités parlementaire et de fonction, dans la mesure où elles constituent la rémunération du membre du Parlement et non une aide financière ou matérielle à l'exercice de son mandat.
L'amendement n° 49 est adopté.
Article 11 bis
L'amendement n° 50 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 1 de M. Masson propose de supprimer l'article 11 bis qui n'autorise un parlementaire à se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats qu' outre-mer, que s'il est lui-même élu outre-mer. Il revient sur ce qu'a voté l'Assemblée nationale, pour supprimer les micro-partis. Je suis défavorable à cet amendement.
L'amendement n° 1 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 2.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 52 est un amendement de simplification et de précision.
L'amendement n° 52 est adopté.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement n° 3 a pour objet d'exclure du champ de financement de la vie politique, les personnes qui ne sont pas citoyens français ou pour lesquelles l'administration n'a pas la capacité de vérifier l'origine des fonds versés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement propose de limiter aux seuls nationaux français et aux personnes ayant leur résidence fiscale en France la possibilité de donner à un parti politique français. L'intention peut se comprendre, mais l'amendement soulève des réserves. Il créerait une différence avec le financement des campagnes électorales qui peut donner lieu à des dons de personnes étrangères et il limiterait le financement, non pas public, mais privé des partis politiques, ce qui porterait une atteinte à leur libre activité, garantie à l'article 4 de la Constitution.
De plus, j'ignore si cette restriction serait jugée constitutionnelle. Je donne donc un avis de sagesse, mais j'y suis plutôt réticent.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement n° 4 abaisse de 3 000 à 400 euros le montant des dons des personnes physiques qui doivent faire l'objet d'un reçu mentionnant le nom du parti bénéficiaire, ce qui permet leur vérification par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Cette disposition me semble être le seul moyen de permettre la vérification effective du respect de la limitation à 7 500 euros, par personne physique, des dons au bénéfice des partis politiques.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis favorable à cet amendement qui va dans le sens d'une plus grande transparence.
M. Alain Richard. - Quelle sera la sanction en cas de manquement ?
M. François Pillet. - Je suis stupéfait par ce que la loi doit imaginer. Les turpitudes commises ont dû être nombreuses pour que nous ayons besoin de prévoir dans la loi autant d'hypothèses de fraudes, de suspicions...
M. Alain Richard. - Je voudrais pour ma part exprimer mon inquiétude concernant la rapidité avec laquelle nous nous prononçons sur des sujets en débat depuis 25 ans. Avant de prononcer des inéligibilités, il faut prendre en considération les cas de personnes ayant commis une inadvertance, ou lorsqu'un tiers est à l'origine du manquement. Je ne peux me résoudre à légiférer ainsi.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'Assemblée nationale n'a pas prévu de sanction. Nous allons prendre le temps de le faire.
M. Alain Richard. - Peut-être serait-il nécessaire de prévoir une disposition transversale. Quand un parti ne produirait pas tous les documents obligatoires, il serait sanctionné.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 14 de M. Kaltenbach propose de publier les dons à un parti politique supérieurs à 3 000 euros. Le projet de loi permet à la CNCCFP d'obtenir une liste de ces donateurs, ce qui devrait améliorer l'efficacité de son contrôle. La publicité n'apparaît donc pas d'une grande utilité, l'essentiel étant les moyens de contrôle de la Commission, non la transparence à tout prix. Mon avis est donc défavorable.
L'amendement n° 14 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mon avis est le même sur l'amendement n° 19 de Mme Lipietz : demande de retrait sinon avis défavorable.
L'amendement n° 19 est rejeté.
Articles additionnels après l'article 11 ter
M. Gaëtan Gorce. - L'amendement n° 10 renvoie indirectement au débat que nous venons d'avoir sur la transparence des dons et les sanctions éventuellement applicables. La CNCCFP n'a pas d'autres moyens de sanctionner un parti que de lui retirer la capacité de bénéficier de l'aide publique directe et des avantages qui y sont liés, sous le contrôle d'ailleurs du Conseil d'État.
Pour qu'elle puisse accomplir son travail, il est utile qu'elle puisse reconstituer la situation réelle des comptes des partis, et vérifier la destination des fonds qui ont été versés et qui peuvent éventuellement aller vers des organismes privés.
Il n'est pas question d'interdire à un parti de financer des organismes privés, mais il faut que ce financement soit clairement identifié et fasse l'objet d'une convention, annexée aux comptes remis à la Commission.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis favorable.
L'amendement n° 10 est adopté.
M. Gaëtan Gorce. - Aujourd'hui, pour bénéficier de financements, les partis doivent faire certifier leurs comptes par deux commissaires aux comptes. Si la CNCCFP constate que les commissaires certifient des comptes qui comportent des irrégularités ou ont certifié des comptes avec des réserves à plusieurs reprises, elle ne peut que refuser l'aide directe. Elle ne peut renoncer à faire bénéficier le mandataire ou l'association de l'avantage fiscal. Cela coûte très cher à l'État.
L'amendement n° 11 a pour objet de permettre à la Commission des comptes de campagne de pouvoir assortir sa sanction d'une sanction complémentaire : le retrait du bénéfice de l'agrément. Le Conseil d'État s'était prononcé sur cette question, estimant que la Commission n'avait pas ce pouvoir, le législateur ne le lui ayant pas donné.
Cet amendement pose le problème. Il devra être retravaillé avant le vote final sur le texte car il soulève d'autres difficultés juridiques.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis favorable à cet amendement. Par cohérence, je vous propose de grouper cet amendement avec le précédent, ainsi que les deux suivants, dans le même article additionnel.
M. Alain Richard. - La CNCCFP dispose-t-elle d'instances spécialisées compétentes en matière de sanctions ? Dès lors qu'on lui donne un pouvoir répressif de ce type, il faut pouvoir distinguer en son sein l'autorité de sanction de l'autorité administrative indépendante. À cet effet, peut-être faudrait-il modifier substantiellement l'organisation de la commission ?
M. Gaëtan Gorce. - La CNCCFP fonctionnait ainsi jusqu'à ce que le Conseil d'État ne s'y oppose...
M. Jean-Jacques Hyest. - Il y a tout de même une difficulté. Les donateurs bénéficient d'avantages fiscaux. On ne sait pas à qui ils ont donné. Je ne sais pas comment faire... L'avantage fiscal est au donateur, pas au parti.
M. Gaëtan Gorce. - L'avantage fiscal ne peut être accordé que sous forme de reçu à un donateur par un parti qui a un agrément. Une fois cet agrément retiré, en conséquence de l'irrespect de ses obligations, il ne pourra plus délivrer cet avantage fiscal, ce que la loi ne permet pas de faire aujourd'hui.
M. Jean-Jacques Hyest. - A-t-on vraiment besoin de le préciser dans la loi ? Si on retire l'agrément au parti, de facto, il ne peut plus bénéficier de l'avantage fiscal.
L'amendement n° 11 est adopté.
M. Gaëtan Gorce. - L'idée de l'amendement n° 12 est de permettre à la CNCCFP d'accentuer ses contrôles. Aujourd'hui, elle intervient après les commissaires aux comptes. C'est donc un amendement d'appel à destination du Gouvernement, pour permettre à la Commission de juger les comptes des partis, ce qu'elle ne peut pas faire à l'heure actuelle.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis favorable.
L'amendement n° 12 est adopté.
L'amendement n° 13 est retiré.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 20 permet de sanctionner plus fortement les personnes qui ne respecteraient pas la législation régissant les dons aux partis politiques.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement souhaite ajouter une peine de privation des droits civiques, qui peut se justifier pour une infraction aux règles encadrant les dons des personnes physiques aux partis politiques.
Cependant, dans sa rédaction, l'amendement laisse à penser que la peine est automatique, ce qui est contraire à la Constitution. Je vous invite à le réécrire d'ici la séance publique et à le retirer pour l'instant.
L'amendement n° 20 est retiré.
L'amendement n° 21 est satisfait.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 22 concerne les collaborateurs parlementaires. Il prévoit de rendre publics leurs noms et de préciser, le cas échéant, leur lien de parenté direct ou indirect avec le parlementaire. Cette reconnaissance permettrait de leur donner plus de visibilité.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Madame Lipietz, il y a ici deux sujets. Un sujet interne aux assemblées sur lequel il faut avancer : la condition des assistants et leur reconnaissance. J'avais moi-même travaillé sur cette question. Il faut poursuivre la réflexion. Il y a également un sujet lié aux conflits d'intérêts, puisqu'un collaborateur peut avoir une autre rémunération, mais ce cas est déjà prévu. La question de la publication des noms a donné lieu à un débat. On a décidé de restreindre cette publicité. Votre amendement est donc partiellement satisfait.
M. François Pillet. - Je voudrais savoir ce qu'est un « lien indirect de parenté ».
Mme Hélène Lipietz. - Il existe effectivement déjà sur le site du Sénat la possibilité pour les collaborateurs d'inscrire leur nom. Mais cette possibilité n'est que peu utilisée.
L'amendement n° 22 est rejeté.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 23 est un clin d'oeil à mon frère. Il s'agit d'étendre aux parlementaires européens les obligations des parlementaires nationaux.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement n'a pas de lien direct avec le texte, car il traite de pures règles électorales. Pour les obligations des députés européens en matière de transparence, l'amendement est satisfait par l'article 10 du projet de loi. Je n'y suis donc pas favorable.
L'amendement n° 23 est rejeté.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 24 vise à obliger la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à transmettre au procureur de la République financier les dossiers dans lesquels elle a identifié des irrégularités pouvant laisser soupçonner que certaines sommes, servant au financement d'un parti ou d'une campagne électorale, relèvent de fraudes fiscales.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La CNCCFP a déjà une obligation de transmission au parquet des faits irréguliers au regard de la législation encadrant le financement des campagnes électorales. Cet amendement propose de l'étendre à des irrégularités de toutes sortes. Or, la CNCCFP n'a pas d'expertise particulière en ce domaine et il est délicat de lui assigner cette obligation qu'elle aurait sans doute du mal à remplir. Je vous demande donc le retrait de votre amendement. À défaut, j'y serai défavorable.
L'amendement n° 24 est retiré.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 28 vise à exiger que toute personne représentant des intérêts publics ou privés s'inscrive dans un registre tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vois mal la Haute Autorité gérer un registre des groupes d'intérêts. Ce serait une procédure extrêmement lourde, pour une utilité qui n'est pas manifeste, alors que la mission de cette Autorité consiste d'abord à contrôler les déclarations d'intérêts et les déclarations de patrimoine.
C'est déjà complexe pour les assemblées de statuer sur ce qu'est un groupe d'intérêts... Quand nous sommes nommés rapporteurs de la commission, nous pouvons recevoir des gens en toute transparence. La liste des personnes entendues figure d'ailleurs en annexe du rapport.
Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon j'y serai défavorable.
Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement avait l'avantage de centraliser ce qui existe déjà, puisqu'au Sénat par exemple, les groupes d'intérêts sont listés et accrédités. Cela permettait de rendre ces informations plus accessibles pour le citoyen.
L'amendement n° 28 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 53 complète les dispositions statutaires de la Haute Autorité en introduisant des règles habituelles pour les autorités administratives indépendantes : l'interdiction d'adresser des instructions aux membres de la Haute Autorité ou pour ces derniers d'en recevoir par exemple.
L'amendement n° 53 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec cet amendement n° 57, je propose de reprendre une disposition adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui avait prévu que le président de chaque assemblée parlementaire nommerait deux membres et non seulement un seul au sein de la Haute Autorité.
C'est une bonne idée, car ce dispositif réintroduit un certain équilibre, mais l'amendement a été repoussé lors du vote en séance publique.
M. Alain Richard. - Je suis tout à fait convaincu par cette disposition, prévue au I de cet amendement. Il va favoriser le pluralisme. Mais le II, selon lequel seuls les anciens parlementaires ayant quitté depuis dix ans la vie publique pourraient être désignés, est une erreur si on veut capitaliser sur leur expérience.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ce serait archaïque en effet. Je suis assez convaincu par l'argument et je vous propose de supprimer le II de l'amendement n° 57.
L'amendement n° 57 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 54 prévoit le cas où un membre serait déchu de ses fonctions en cas d'incompatibilité, d'empêchement ou de manquement à ses obligations. Ce vote se ferait à l'unanimité des membre de la Haute Autorité moins le membre concerné.
M. Alain Richard. - Je vous propose de prévoir une majorité des trois quarts et non pas une unanimité, car sinon jamais personne ne sera poursuivi.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ce dispositif existe déjà pour la commission du découpage électoral...
M. Alain Richard. - ... dans une autorité administrative indépendante, il y a toujours une majorité qualifiée qui est prévue, jamais une unanimité. Il faut donc une majorité des deux tiers ou des trois quarts mais pas l'unanimité.
M. Jean-Pierre Michel, président. - L'amendement n° 54 est ainsi rectifié.
L'amendement n° 54 ainsi rectifié est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 51 simplifie le dispositif prévu pour le renouvellement partiel des membres de la Haute Autorité.
L'amendement n° 51 est adopté, ainsi que l'amendement n° 55.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 56 règle la question du quorum requis pour prendre les décisions. C'est une mesure habituelle.
M. François Zocchetto. - J'ai compté onze membres de la Haute Autorité, président inclus. Dès lors, le quorum devrait être de six et non pas de quatre membres.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Vous avez raison.
L'amendement n° 56 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 58.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 59 supprime une disposition qui donnait le pouvoir à la Haute Autorité d'arrêter son propre budget. Ce n'est pas conforme à la Constitution : seul le Parlement, en tant qu'autorité budgétaire, peut fixer les crédits alloués à la Haute Autorité.
L'amendement n° 59 est adopté, ainsi que l'amendement n° 60.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 25 modifie le mode de nomination des magistrats au sein de la Haute Autorité. Il s'agirait de les tirer au sort.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis défavorable.
M. Michel Mercier. - Cet amendement est contraire à l'amendement n° 58 que nous avons précédemment adopté. Il est donc devenu sans objet.
L'amendement n° 25 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - En ce qui concerne l'amendement n° 26, qui impose une limite d'âge à 65 ans pour l'élection ou la nomination à la Haute Autorité, je suis fondamentalement en désaccord. Une telle disposition rendrait impossible par exemple la désignation de M. Jean-Marie Delarue, actuel Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui est âgé de 68 ans. Avis défavorable.
L'amendement n° 26 est retiré.
M. Jean-Pierre Michel, président. - L'amendement n° 118 est réservé ; nous l'examinerons tout à l'heure avec l'amendement n° 113.
Article 13
L'amendement n° 61 est adopté.
L'amendement n° 27 tombe.
Article additionnel après l'article 13
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 113 a pour objet de fusionner la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
En effet, ces deux structures ont des objectifs équivalents : en examinant les comptes de campagne, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques poursuit un objectif de transparence. Je pense que l'amendement présenté n'est pas suffisant pour organiser cette fusion, mais j'estime que cette fusion devrait être étudiée.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je pense que l'idée de simplifier les choses et de réduire le nombre d'instances est intéressante. Mais je suis perplexe à propos de cette fusion. Je pense qu'il faudrait davantage étudier cette question avant d'entreprendre cette restructuration.
Mme Catherine Tasca. - On voit bien dans cet amendement l'objectif de simplification et de rationalisation, mais cela ne va pas faciliter les choses pour la Haute Autorité...
M. Jean-Jacques Hyest. - ... certainement pas...
Mme Catherine Tasca. - ... confier à la Haute Autorité la responsabilité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui fonctionne bien et qui a un rythme très différent de celui de la Haute Autorité, risque de compliquer la tâche de la Haute Autorité. Il serait meilleur d'attendre que cette dernière soit bien installée pour lui accorder cette nouvelle responsabilité.
Rappelons-nous ce qui s'est passé pour le Défenseur des droits : chacune des autorités concernées avait acquis une longue expérience, puis il a été décidé de les fusionner. Ici, cette mesure me semble donc imprudente.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les missions de ces deux structures sont différentes : les procédures de vérification des comptes de campagne ont peu à voir avec les procédures visant à assurer une plus grande transparence de la vie publique. En outre, cet amendement n'abroge pas toutes les dispositions de la loi de 1988.
M. Alain Richard. - Une fusion est toujours quelque chose de plus compliqué qu'il n'y paraît. Rappelons qu'à la CNCCFP, ce sont des comptables qui vérifient des comptes, alors que le travail de la Haute Autorité sera un travail d'enquête. Je vous propose donc d'étudier la question de manière plus approfondie, dans un rapport.
M. Gaëtan Gorce. - Quand on connaît le fonctionnement des différentes instances, on ne peut qu'être favorable à leur fusion. Ce rapprochement entre la CNCCFP et la Haute Autorité a aussi un aspect symbolique : cette fusion confortera la Commission. Je pense qu'il faut aller dans le sens d'Alain Anziani, mais il est certain que cette évolution a un aspect brutal : le Sénat doit donc expliquer en quoi elle est indispensable.
M. Alain Anziani. - J'ai écouté toutes ces interventions avec beaucoup d'intérêt. Je pense qu'il faut qu'on trace une voie, la question de cette fusion mérite un travail approfondi. Je retire donc mon amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'idée d'un rapport a été suggérée ; ce serait bien d'avoir une disposition législative qui pourrait fonder cette exigence. Cela pourrait être une disposition suggérant qu'un rapport soit présenté un an ou six mois après la création de la Haute Autorité sur les possibilités d'un rapprochement ou d'une fusion des deux instances. Car il vaut mieux fusionner des structures existantes.
M. Alain Anziani. - Le rapport pourrait être rendu dans un délai d'un an, à compter de l'installation de la Haute Autorité.
M. Jean-Jacques Hyest. - Mais la Haute Autorité ne sera pas tout de suite installée.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Je vous propose de présenter un rapport relatif à la fusion des deux instances dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.
L'amendement no 113 ainsi rectifié est adopté.
L'amendement n° 118 est retiré.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 62, je propose que ce soit le Président de la République qui soit destinataire de l'information relative à un manquement du Premier ministre à ses obligations en matière de conflits d'intérêts, de déclaration d'intérêts et de déclaration de situation patrimoniale.
L'amendement n° 62 est adopté, ainsi que l'amendement n° 63.
Article 15
L'amendement n° 64 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 65 prévoit que lorsque la Haute Autorité a été saisie par une personne, à propos de sa propre situation, les actes et les contrats que cette personne a passés cessent de produire leurs effets à compter de la notification de la décision de la Haute Autorité et non pas antérieurement, pour prendre en compte sa bonne foi.
L'amendement n° 65 est adopté, ainsi que l'amendement n° 66.
Article additionnel après l'article 15
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 67 a pour objet de limiter la non-communicabilité des documents de la Haute Autorité aux seuls documents qui relèvent de ses missions. Mais je préfère le retirer pour qu'on réfléchisse davantage.
M. Alain Richard. - si on adoptait cet amendement, cela impliquerait qu'il y aurait deux règles en matière de communication : une pour les documents relatifs aux déclarations des personnes concernées et une seconde pour les documents relatifs aux investigations menées par la Haute Autorité. Je ne comprends pas le sens de cet amendement. Les documents sont communicables après examen par la Haute Autorité, tout simplement.
L'amendement n° 67 est retiré.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 29 a pour objet d'étendre à l'ensemble des élus l'obligation de déclarer les revenus perçus au titre d'un ou plusieurs mandats. Toutefois, je retire cet amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis défavorable ; cet amendement fait en partie doublon avec certaines dispositions du texte ; il étend aussi à un nombre très important d'élus cette obligation déclarative, c'est disproportionné.
L'amendement n° 29 est retiré.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le dispositif des « lanceurs d'alerte » est prévu dans ce projet de loi, mais également dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale. En bonne logique, je pense que ce dispositif ne doit être prévu que dans le projet de loi relatif à la fraude fiscale. L'amendement n° 109 a donc pour objet de supprimer le dispositif prévu par le présent projet de loi. Mais cela ne va-t-il pas être mal perçu ?
M. François Pillet. - Non, pas du tout.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je trouve que cet amendement fait oeuvre de cohérence. On traite la question dans son ensemble dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale.
M. François Pillet. - Je félicite le rapporteur pour son amendement, qui nous amenait sans lui à prendre des décisions sur des questions sur lesquelles nous n'avons pas assez réfléchi. Le Sénat est le protecteur des libertés fondamentales et je trouve que le mécanisme des lanceurs d'alerte nécessite une profonde réflexion.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je comprends qu'un dispositif de protection des lanceurs d'alerte soit introduit en matière de fraude fiscale, mais donner à des associations des pouvoirs s'apparentant à ceux du parquet conduit à démembrer le ministère public. En l'occurrence, ce ne sont pas de lanceurs d'alerte dont il s'agit ici, mais de délateurs ! Jamais je ne voterai ce dispositif.
M. François Pillet. - Avec ce système, vous créez un nouveau métier : celui de chasseur de primes.
L'amendement n° 109 est adopté.
Article additionnel après l'article 17
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 40 a pour objet de rendre public l'arbitrage conclu par un établissement industriel et commercial.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avis défavorable, comme pour l'amendement n° 41.
Les amendements nos 40 et 41 sont rejetés.
Article 18
Les amendements nos 90, 91, 92, 93, 94 et 117 sont adoptés.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 39 a pour objet de supprimer les peines prévues pour les personnes qui rendraient publiques les déclarations de patrimoine.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous ne sommes pas du tout dans le cas de la répression des faits de publication ou de divulgation des déclarations consultables. Le dispositif en cause concerne des éléments ayant vocation à rester confidentiels à la Haute Autorité. Avis défavorable.
L'amendement n° 39 est rejeté.
Article 19
Les amendements nos 96 et 97 sont adoptés.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 30 frappe d'une peine d'inéligibilité de dix ans les collaborateurs de ministres lorsqu'une peine d'interdiction des droits civiques, civils et de la famille est prononcée contre eux. Cela me semble excessif. Avis défavorable.
L'amendement n° 30 est rejeté.
M. Alain Anziani. - L'amendement n° 120 fixe à dix ans la peine complémentaire maximale encourue lorsque les délits pour lesquels une peine d'inéligibilité est commis par des ministres ou par des élus.
M. Michel Mercier. - Mais c'est une peine plancher !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je demande le retrait de cet amendement. En effet, dans sa décision n° 2007-554 du 9 août 2007, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une peine ne pouvait pas être automatique, en vertu des principes de nécessité et d'individualisation des peines. De plus, à l'occasion d'une décision du 11 juin 2010, le Conseil constitutionnel a censuré le principe de peine complémentaire automatique concernant l'interdiction d'inscription sur les listes électorales.
M. Alain Anziani. - Je retire cet amendement.
L'amendement n° 120 est retiré.
L'amendement n° 121 est rejeté.
Article 20
L'amendement n° 98 est adopté.
L'amendement n° 31 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 69 est un amendement de précision qui reprend une suggestion proposée lors de son audition par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État.
L'amendement n° 69 est adopté.
Article additionnel après l'article 22
L'amendement n° 122 tombe.
Article 22 bis
L'amendement n° 99 est adopté.
Article additionnel après l'article 22 bis
L'amendement n° 100 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il me paraît impossible pour les personnes devant adresser à la Haute Autorité leurs déclarations de situations patrimoniale et d'intérêts de le faire dans le délai de deux mois prévu par le texte ; je propose avec cet amendement n° 68 de porter ce délai à quatre mois.
M. François Zocchetto. - Je suis favorable à cet amendement. Mais je voudrais simplement faire remarquer que les publications des déclarations d'intérêts coïncideront avec le début de la campagne pour les prochaines élections municipales. A-t-on bien réfléchi à cette situation, d'autant que cette obligation ne sera par hypothèse pas imposée aux personnes qui ne seront que candidates ?
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - On peut en effet reporter la date de cette obligation.
Mme Hélène Lipietz. - On s'expose alors à être accusés de vouloir nous arranger entre nous pour ne pas diffuser ces déclarations.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je m'interroge sur cette nouvelle obligation de déclarer notre patrimoine ; ne l'a-t-on pas déjà fait quand nous avons été élus ? Cette déclaration ne vaudrait-elle rien ? Qu'on fournisse à la Haute Autorité un compte rendu en cours de mandat, exposant les variations de notre patrimoine, me convient, mais je suis choqué de devoir remplir une nouvelle déclaration.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - En tout état de cause, il faudra que les commissions parlementaires se prononcent sur les nominations à la Haute Autorité ; il est impossible que la Haute Autorité soit installée avant septembre 2014. Dans ces conditions, avec un délai de six mois, compte tenu des vérifications, la publication interviendrait en mai 2014.
M. François Zocchetto. - Il n'a pas été prévu que la Haute Autorité soit complète pour que le délai de quatre mois commence à courir. Pourtant elle doit l'être.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je m'engage à faire d'ici lundi deux amendements : un amendement portant de deux mois à quatre mois ; six mois est même peut-être plus prudent...
M. Michel Mercier. -...six mois ce sera très bien !
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je m'engage à faire un amendement visant à ce que le délai ne commence à courir qu'une fois la Haute Autorité totalement constituée. En second lieu, je propose de porter à six mois le délai dans lequel les déclarations devraient être faites. Cependant, on a voté quatre mois dans la loi organique. Je vous propose donc de porter à six mois, par précaution, et de déposer un autre amendement à la loi organique, portant également à six mois ce délai.
M. Jean-Pierre Michel, président. - L'amendement est rectifié en ce sens. Lundi, un amendement portant à six mois ce délai sera déposé pour modifier le projet de loi organique en ce sens. Un autre prévoira que ce délai ne court qu'une fois la Haute Autorité installée au complet.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - S'il y a un accord de tout le monde on peut même décider maintenant que ce délai est porté à six mois dans la loi organique, sans même déposer d'amendement lundi.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Lundi, il n'y aura donc qu'un amendement relatif à la nécessité que l'autorité soit au complet pour que le délai commence à courir.
L'amendement n° 68 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 70.
Article 24
L'amendement n° 71 est adopté.
M. François Pillet. - On ne peut pas raisonnablement continuer à travailler de cette manière. Depuis que je suis sénateur, je suis à la commission des lois et j'en suis très honoré. Je n'ai raté que très peu de séances, et quand je l'ai fait, c'est parce que je devais assister à une autre réunion ou, comme hier, présider une commission d'enquête. Sous une autre législature, il y avait beaucoup de textes, et je l'ai critiqué, tout comme vous. Aujourd'hui ce sont les mêmes excès. En quelques heures, nous avons adopté un nombre très important d'amendements. Ce n'est plus possible de travailler de cette manière.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous passons au vote sur l'ensemble du projet de loi.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés, au projet de loi organique, par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Le sort des amendements examinés, au projet de loi, par la commission est retracé dans le tableau suivant :