COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE AUX OUTRE-MER

Mardi 19 mars 2013

- Présidence de M. Serge Larcher, président -

Désignation de membres de la délégation devant participer au groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques sur l'impact de la défiscalisation sur les économies ultramarines

M.  Serge Larcher, président.- Nous nous sommes réunis les 27 et 28 février pour des auditions organisées en vue de l'élaboration d'une nouvelle proposition de résolution européenne sur la fiscalité du rhum ; vous avez tous reçu le compte rendu qui faisait également le point sur nos travaux achevés, en cours ou à venir.

J'y annonçais notamment la création d'un groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques pour évaluer l'impact des dispositifs de défiscalisation sur les économies de nos outre-mer. C'est donc une mise en perspective de nature économique qui est envisagée, car les débats relatifs à la défiscalisation portent généralement exclusivement sur la dépense budgétaire induite et les dérives de la pratique fiscale. Il ne s'agit pas d'encenser la défiscalisation mais d'en mesurer, aussi objectivement que possible, l'impact économique local.

Cette initiative s'inscrit dans un contexte précis : l'article 79 de la loi de finances pour 2013 prévoit en effet le dépôt par le Gouvernement, avant le 1er mai 2013, d'un rapport visant notamment à étudier l'opportunité et la possibilité de transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission « Outre-mer ».

Notre groupe de travail devra mener ses travaux dans un calendrier contraint pour pouvoir utilement alimenter la réflexion dans la perspective des choix budgétaires.

La moitié des membres du groupe de travail a été désignée mercredi dernier 6 mars au sein de la commission des affaires économiques. Les 5 membres ainsi désignés, outre moi-même, sont nos collègues Gérard César, Marie-Noëlle Lienemann, Michel Magras et Jean-Claude Merceron. Afin de respecter la parité avec la commission des affaires économiques ainsi que l'équilibre politique global au sein du groupe de travail, je vous propose de nommer, au titre de notre délégation, les 5 autres membres suivants : Aline Archimbaud, Éliane Assassi, Éric Doligé, Georges Patient et Jean-Claude Requier.

Contrairement aux habitudes de fonctionnement de la délégation, la parité de représentation entre outre-mer et hexagone n'est pas assurée mais l'équilibre politique a dû prévaloir dans le cadre d'un groupe de travail restreint.

(Les désignations sont adoptées).

M.  Serge Larcher, président.- Je souhaite saluer la présence d'Odette Herviaux qui a rejoint récemment notre délégation. Sa connaissance de l'outre-mer, et notamment son expertise en matière de pêche et de ports maritimes, nous sera précieuse.

Le ministre des outre-mer, qui ne saurait tarder, doit faire devant nous le point sur de nombreux sujets à portée européenne tels que l'octroi de mer, la fiscalité du rhum ou encore la pêche, mais également évoquer la question de la défiscalisation. Je vous signale sur ce dernier point l'excellent rapport sur la défiscalisation en matière de logement social outre-mer établi par nos collègues Éric Doligé et Georges Patient. Je remercie par ailleurs le président de la commission des affaires économiques, Daniel Raoul, qui nous fait l'honneur de sa présence, d'avoir accepté la création d'un groupe de travail commun pour procéder à l'évaluation de l'impact économique des dispositifs de défiscalisation sur les économies ultramarines.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques.- Le groupe de travail doit en effet explorer les avantages et les inconvénients de la défiscalisation. Ces dispositifs fiscaux doivent être revisités pour être optimisés, notamment en matière d'investissement locatif.

M. Éric Doligé.- La réorientation des dispositifs fiscaux vers le financement du logement social a été bénéfique ; on commence à en percevoir les résultats.

Audition de M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, sur les questions de l'octroi de mer, de la fiscalité du rhum et de la défiscalisation

M. Serge Larcher, président. - L'actualité des outre-mer a été chargée depuis votre entrée en fonctions, monsieur le ministre. Le 12 juillet 2012, nous avons ainsi débattu de notre proposition de résolution européenne relative à la prise en compte des réalités ultramarines dans la réforme de la politique commune de la pêche, puis, le 19 novembre, de notre proposition de résolution sur la stratégie européenne pour les régions ultra périphériques (RUP) dans le nouveau cadre financier pluriannuel.

Nous appuyons les démarches du Gouvernement auprès de la Commission européenne pour le renouvellement du régime fiscal dérogatoire applicable au rhum des DOM. Ce dossier épineux, non dénué de risque contentieux, doit être traité rapidement car le régime en vigueur expire fin 2013.

L'octroi de mer est également une question cruciale pour nos collectivités. Or la Commission européenne ne se préoccupe que de garantir la libre concurrence... Quelles sont les perspectives européennes en la matière ? Le Gouvernement a-t-il pu fournir les justificatifs demandés par Bruxelles ? Monsieur le ministre, vous avez rencontré les autorités européennes le 13 mars dernier : j'espère que vous allez pouvoir apaiser nos inquiétudes.

Autre sujet brûlant : l'avenir des dispositifs de défiscalisation des investissements outre-mer. Le Président de la République avait promis de neutraliser financièrement, pour 2013, l'annulation de la part variable du plafond résultant de la décision du Conseil constitutionnel. Qu'en est-il ? Quand la mission confiée à Anne Bolliet aboutira-t-elle ? Au-delà, il convient, dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint, de se préoccuper des perspectives pour 2014. C'est pourquoi notre délégation a souhaité, dans le cadre d'un groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques, commencer par évaluer la portée économique des dispositifs fiscaux en vigueur.

M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer.- Je commencerai par un point sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020 et sur le sort réservé aux RUP françaises que Mayotte rejoindra au 1er janvier 2014. Alors que le budget alloué à la politique de cohésion baisse de 8,5 %, les régions d'outre-mer bénéficieront d'une enveloppe en légère progression en euros constants. L'allocation spécifique pour les RUP diminuera certes de 130 millions en euros constants - 75 millions en euros courants - mais cette baisse devrait être plus que compensée par la hausse de l'enveloppe que recevront les RUP au titre des régions les moins développées : plus 171 millions en euros constants, 598 millions en euros courants. S'y ajoute l'initiative pour l'emploi des jeunes, destinée aux régions frappées par un chômage des jeunes élevé. Sur la base des données de 2011, la France pourrait percevoir 214 millions d'euros à ce titre, essentiellement au profit des régions d'outre-mer. Au total, les quatre RUP françaises, hors Mayotte, devrait bénéficier, en euros constants, de 3,3 milliards d'euros pour la période 2014-2020, contre 2,7 milliards pour 2007-2013. L'enveloppe globale avoisinerait les 3,7 milliards d'euros, contre 3,2 milliards pour la précédente période, soit une hausse de 16 %.

Mayotte s'est vue dotée d'une enveloppe forfaitaire de 200 millions d'euros au titre de la politique de cohésion (Fonds européen de développement régional et Fonds social européen). C'est dix fois plus que l'aide actuelle allouée par l'Union européenne au titre du Fonds européen de développement (FED), mais moins que l'estimation initiale de 450 millions, d'où une déception certaine à Mayotte. S'ajouteront toutefois à ces 200 millions des contreparties nationales et privées. Il faudra attendre les chiffres de 2012 pour savoir si Mayotte est éligible à une aide complémentaire au titre de l'initiative pour l'emploi des jeunes. Le Conseil européen a prévu une clause de réexamen en 2016 ; l'enveloppe pourra alors être augmentée, à condition que Mayotte ait été capable de consommer les crédits pour des projets structurels de développement. L'enveloppe pourrait alors se rapprocher des 400 millions initialement évoqués. Enfin, cette enveloppe n'inclut pas les contributions de l'Union européenne au titre du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et l'insularité (POSEI), du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Pour les pays et territoires d'outre-mer (PTOM), la situation est plus difficile. La Présidence propose un budget de 305,7 millions d'euros pour la période 2014-2020, contre les 343,5 initialement proposés par la Commission. En euros courants et à périmètre équivalent, l'enveloppe ACP croît de 11,9 %, alors que celle des PTOM diminue de 0,4 %. Autant dire que la France souhaite le rétablissement de l'enveloppe PTOM au niveau initialement proposé.

M. Serge Larcher, président. - Soyons clairs : les nouvelles sont globalement bonnes, sauf pour Mayotte et pour les PTOM. Mais que se passerait-il si le budget n'était pas voté par le Parlement européen ?

M. Victorin Lurel.- La règle du douzième provisoire s'applique. Les régions d'outre-mer, où les versements du FEDER et du FSE sont déjà suspendus, connaissent une vraie crise de trésorerie, au point que les préfets sont prêts à demander aux banques des avances sur des crédits engagés et sur des opérations déjà réalisées. Il n'y plus de crédit pour de nouveaux projets avant la fin de l'année ; or, l'obligation de paiement est pour 2015.

Le président Martin Schulz réclame quelques 17 milliards d'euros d'arriérés à la Commission. La France s'est bien défendue lors des négociations, notamment sur la PAC, mais si le Parlement européen ne vote pas le budget, nous ne sommes pas sortis de l'auberge ! C'est un vrai souci. Il faudrait alors activer la politique monétaire, la BCE finançant autrement les dettes souveraines, avec des taux plus faibles, autour d'une initiative coordonnée de croissance. Cela supposerait de trouver un accord avec les États-Unis et la Chine. En tout état de cause, nous n'obtiendrons rien avant les élections allemandes...

M. Serge Larcher, président.- L'Union européenne peut-elle reconduire à l'identique l'ancien budget s'il n'y a pas de vote du Parlement européen, comme cela se fait aux États-Unis ?

M. Victorin Lurel.- C'est le principe du douzième provisoire, mais cette solution ne peut être que temporaire. On demande une délibération pour engager le quart des dépenses d'investissement, comme dans les collectivités territoriales, ceteris paribus sic stantibus, comme j'aime à dire - ou, plutôt, mutatis mutandis ! La crise est déjà là, encore plus dans les régions d'outre-mer. Il n'existe pas de mécanisme de préfinancement, or les crédits européens font défaut pour des dépenses engagées, et même pour des créances avérées. Si l'Europe devait rester durablement sans budget, nous aurions quelques soucis...

M. Serge Larcher, président.- Je me suis laissé dire que les fonds de cohésion pour les RUP passeraient de 35 euros par habitant à 30 euros.

M. Victorin Lurel.- Dans la proposition initiale de la Commission, on passait de 35 euros à 20 par habitant pour l'allocation spécifique RUP ! Les discussions furent âpres. La France s'en est plutôt bien sortie, même si nous continuerons de nous battre pour obtenir une augmentation à mi-parcours de l'enveloppe pour Mayotte. L'important, c'est de consommer ces crédits, ce qui suppose une assistance technique. Mayotte va subir un choc considérable : la « rupéisation », l'application du code général des impôts dès le 1er janvier 2014, et l'acte III de la décentralisation. La gestion des fonds européens sera confiée aux régions, à condition que leur santé financière le permette. Un effort préalable d'assainissement, de modernisation s'impose. Pour éviter qu'une règle ne s'applique uniformément, ne varietur, le choix entre transfert en pleine gestion ou délégation sera sans doute laissé à la discrétion des élus. Chacun doit se mobiliser pour préparer Mayotte au choc qui l'attend.

M. Georges Patient.- A-t-on à ce stade une idée de la ventilation entre les différents fonds, et des thèmes qui seront retenus ? Mayotte pourra-t-elle utiliser ces fonds pour rattraper son retard infrastructurel ?

M. Victorin Lurel.- Nous n'avons pas encore cette information.

M. Thani Mohamed Soilihi.- Déception ? Là n'est pas la question. Comment faire pour que cette déception ne soit pas plus grande encore demain, pour ne pas rater le virage de 2016 ? D'énormes défis attendent le 101ème département, or Mayotte est un malade chronique. Nous comptons sur vous, monsieur le ministre, pour que l'État assure un accompagnement, notamment en matière d'ingénierie : il n'y en a jamais eu, depuis 2004 ! Les transferts de compétences n'ont été accompagnés d'aucuns moyens. Mais il n'est jamais trop tard pour bien faire. La « rupéisation », la fiscalité et l'acte III de la décentralisation sont autant de rendez-vous capitaux. Si rien n'est fait pour préparer la collectivité, les 200 millions d'euros de crédits européens ne seront pas consommés... Or Mayotte rencontre des difficultés socio-économiques sans précédent. Il faut accompagner la collectivité.

M. Victorin Lurel.- Merci de votre modération et de votre compréhension. Les élus comme la presse mahoraise ont manifesté leur déception. Pourtant, les crédits annoncés représentent dix fois l'aide au titre du FED, qui était de 23 millions d'euros, et que Mayotte peine à consommer... On ne peut dire que l'État n'a pas transféré de moyens à la collectivité : le conseil général compte 3 000 employés, 2,5 fois plus que la Guadeloupe ! Il est vrai que Mayotte est confrontée à des problèmes particuliers, notamment en matière d'aide sociale à l'enfance. Vous aurez des recettes complémentaires importantes à gérer, à commencer par l'octroi de mer. L'État a mis en place un comité de pilotage pour le suivi de la transition fiscale et dégagé 2 millions d'euros pour former les agents à la gestion des fonds européens. Département, communes, syndicat mixte devront donner un coup de collier, adapter leur organisation pour faire face à l'afflux d'argent nouveau. Nous serons à vos côtés.

M. Serge Larcher, président.- Passons au rhum. Sur ce sujet, nos deux rapporteurs sont M. Gérard César et M. Jacques Gillot.

M. Victorin Lurel.- J'étais récemment à Bruxelles pour plaider cette affaire. Le rhum des DOM bénéficie actuellement d'un taux d'accise réduit sur le rhum traditionnel vendu en métropole dans la limite d'un contingent annuel de 120 000 hectolitres d'alcool pur, régime qui prendra fin au 31 décembre 2013. Le taux d'accise est de 859 euros pour le rhum des DOM contre 1 514 euros pour les autres alcools, soit un différentiel total de fiscalité de 42 %.

Ce régime a été modifié par la loi de financement de la sécurité sociale de 2012 et la loi de finances rectificative de 2012. Avec ce nouveau régime, le taux d'accise sur le rhum des DOM passait à 903 euros, contre 1 660 euros pour les autres rhums ; la vignette de sécurité sociale était plafonnée à 361 euros par hectolitre d'alcool pur pour le rhum des DOM, contre 533 euros pour les autres rhums. Le différentiel de fiscalité demeurait de 42 %, à 929 euros par hectolitre d'alcool pur. L'aide de l'État est ainsi passée de 66 millions en 2011 à 111 millions en 2012. La mesure est entrée en vigueur au 1er janvier 2012, sans avoir été notifiée et acceptée par la DG concurrence. J'ai procédé à cette notification le 7 août 2012.

La Commission européenne nous reproche non seulement d'avoir mis en oeuvre un régime illégal, mais de surcompenser la filière sans justifier les coûts à due proportion. Pour trouver une solution acceptable à la fois par la filière et par Bruxelles, il convient de faire évoluer le régime. Plusieurs postulats doivent être pris en compte, à commencer par le maintien d'un différentiel de taxation entre les rhums des DOM et les autres, sachant que les rhums de pays tiers, comme Bacardi ou Diageo, bénéficient d'aides très importantes des États-Unis notamment. Ensuite, la compétitivité de la filière et le maintien des 20 000 emplois directs concernés. Enfin, la préservation de l'équilibre économique des petites distilleries. Celles-ci produisent en effet un rhum à fort degré d'alcool, donc plus touché par une fiscalité calculée non sur le volume mais sur le litre d'alcool pur.

Sans régularisation rapide, nous nous exposons à ce que la Commission européenne inscrive la mesure au registre des aides illégales et impose le reversement des aides versées illégalement depuis le 1er janvier 2012.

Nous avons proposé à la Commission européenne de modifier le régime en supprimant le plafonnement de la vignette, en diminuant le taux d'accise sur les rhums des DOM et en prévoyant, pour les petites distilleries, un calcul de la vignette sur le litre volume. Pour les rhums des DOM, le taux d'accise serait de 844,52 euros pour les rhums des DOM contre 1 689,05 pour les autres rhums, la vignette étant de 533 euros pour tous, soit une fiscalité totale de 1 377,52 euros par hectolitre d'alcool pur pour les rhums des DOM et de 2 222,05 euros pour les autres. Le différentiel passerait de 42 % à 38 %. Le dispositif coûterait 103 millions, contre 111 millions actuellement, et 66 millions en 2011. Le précédent régime avait été mis en place à la veille d'une échéance électorale, et rien n'avait été balisé...

Lors de nos échanges, le commissaire Almunia s'est montré ouvert. Nous sommes en train de notifier le nouveau régime, qui vaudra jusqu'au 31 décembre 2013. Il faudra donc une nouvelle notification pour la période 2014-2020, sur la base des modifications proposées pour le régime actuel. La décision de la Commission doit intervenir avant la fin 2013, le mécanisme ne pouvant être rétroactif. Il faut donc faire vite. J'espère une réponse rapide. Cette aide est nécessaire à la filière pour faire face à la concurrence accrue de pays tiers, aidés par les États-Unis, le marché européen du rhum s'étant ouvert à la suite des accords Union européenne-Amérique centrale et des négociations avec le Mercosur.

M. Serge Larcher, président.- La part des rhums d'Amérique du sud sur le marché européen ne cesse de croître. Or la question des aides illégales empoisonne les négociations sur le renouvellement du régime fiscal... Les petits producteurs, que nous avons reçus, sont très inquiets. L'activité rhum-sucre est essentielle pour les économies antillaise et réunionnaise : la culture de la canne organise le territoire et protège les sols du lessivage, et la transformation représente beaucoup d'emplois. En Martinique et en Guyane, il s'agit surtout de rhum agricole produit à partir de jus de canne, qui ne peut titrer moins de 43 degrés ; à La Réunion et en Guadeloupe, il s'agit de rhum industriel, produit à partir de mélasse. Or le marché français est gagné par des rhums en provenance d'Amérique latine qui ne répondent pas aux mêmes exigences et sont consommés dans les cocktails ou les pâtisseries. Les accords de libre-échange passés entre l'Union européenne et les pays d'Amérique latine mettent notre économie en difficulté. Or le rhum et le sucre sont les mamelles de nos économies ! Il faut défendre nos producteurs.

M. Jacques Gillot.- Peut-on considérer que la négociation avec la Commission a abouti ? Quel serait l'impact d'un éventuel contentieux sur le renouvellement du régime ?

M. Victorin Lurel. - La négociation n'a pas encore abouti, j'attends la réponse du commissaire Almunia. Elle est ouverte sur l'après-2013. Les propositions du gouvernement sont équilibrées, nos interlocuteurs l'ont reconnu ; ils sont en train d'établir s'il y a surcompensation, si l'on aide indûment la filière. Je ne le crois pas : la définition française du rhum est la plus exigeante au monde. Les multinationales se sont adaptées et font la conquête d'une clientèle jeune : s'est ouvert à Paris un gigantesque bar où l'on consomme des boissons qui n'ont de rhum que le nom...

À Sainte-Lucie, on réalise sur les quais du prétendu rhum à partir de mélasse venue de n'importe où. En France, de telles pratiques sont interdites : notre mélasse est la mélasse du terroir. La Commission a conclu des accords commerciaux internationaux en oubliant qu'il y avait des rhums européens ! Les parts de marché ont augmenté, mais peut-on pour autant soutenir la concurrence ? N'oublions pas que le contingent est limité : 120 000 hectolitres d'alcool pur. La Martinique joue la carte de la qualité : labellisation, AOC, cahier des charges exigeant. La Guadeloupe a fait le choix d'autres appellations, qui ne sont pas contrôlées. Il faut en permanence s'adapter. L'aide fiscale est indispensable.

La situation des petites distilleries et des planteurs n'est pas très enviable. Le planteur qui livre sa canne à l'usine sucrière perçoit non seulement le prix de la canne mais aussi la prime bagasse de 10 euros - qu'il ne perçoit pas s'il livre à une distillerie...

Le président du Centre interprofessionnel des rhums des départements d'outre-mer (CIRTDOM) soutient notre proposition. Je ne veux pas que la concentration en cours en Martinique et en Guadeloupe se fasse au détriment des planteurs. Attention aux retombées des dividendes ! Entre Saint-Louis Sucre, Téréos et la Martiniquaise, il y a un jeu d'actionnariat, des exclusivités, des monopoles. Il faut être attentif. Tout est lié : le sucre, le rhum, les procédés industriels, les parts de marché. L'Union européenne est vigilante ; elle décidera sur cette base si la fiscalité actuelle mérite d'être reconduite et ne représente pas une aide indue à une filière. Nous attendons la réponse.

M. Gérard César.- Nous avons abordé ces points lors des auditions que nous avons menées avec M. Gillot. Il faut justifier les coûts, en effet : les coûts de production ne sont pas les mêmes dans les DOM que dans les pays voisins ! Les aides fiscales sont indispensables pour sauver des milliers d'emplois. Les propositions pour 2013 risquent-elles d'être pérennisées pour la période 2014-2020 ? Nous sommes partants pour déposer une résolution au Sénat, qui fera l'objet d'un vote de la commission des affaires européennes et de la commission des finances. Est-il important pour vous que le Sénat se prononce ?

M. Victorin Lurel.- Tout à fait, nous avons besoin de votre soutien, comme de celui des professionnels. Nous attendons la réponse de la Commission sur la pérennisation du régime que nous proposons pour 2013. M. Almunia s'est montré ouvert. Il faut faire masse pour aboutir, c'est essentiel pour l'économie de nos outre-mer.

M. Serge Larcher, président. - Parmi les concurrents, il y a Pernod-Ricard, qui commercialise en France un rhum cubain, le Havana Club. Un vrai cheval de Troie !

Le sujet suivant est un serpent de mer qui nous occupe depuis très longtemps : il s'agit de l'octroi de mer.

M. Victorin Lurel. - Ce sujet revenait tous les dix ans. Le régime actuel prend fin au 1er juillet 2014 ; le nouveau régime sera dorénavant valable pour sept ans, jusqu'en 2020.

D'abord, quelques évidences, qu'il convient de marteler. L'octroi de mer est une ressource essentielle pour les territoires d'outre-mer. Il génère plus d'un milliard d'euros de ressources, soutient l'activité de nombreuses entreprises, et pérennise de nombreux emplois. À notre demande, ainsi qu'à celle d'autres organismes consulaires, des évaluations du dispositif ont été menées par des cabinets indépendants, qui toutes ont conclu à l'absence de surcompensations, d'effets de rente et de distorsion de concurrence. L'octroi de mer est de plus rendu nécessaire par la permanence de handicaps structurels, comme l'admet l'article 349 du traité relatif au fonctionnement de l'Union européenne. J'ai par conséquent demandé la reconduction d'un régime que nous travaillons à améliorer.

La première de nos propositions en ce sens concerne son champ d'application. Il sera étendu à Mayotte dès le 1er janvier 2014. Un texte spécifique devra couvrir l'application du dispositif à Mayotte entre le 1er janvier et le 1er juillet 2014. Nous avons d'ores et déjà demandé à la Commission et au Conseil de prendre les actes nécessaires.

Le nouveau dispositif exclura les entreprises dont le chiffre d'affaires serait inférieur à 300 000 euros, et non 550 000 euros, comme c'est le cas actuellement. Sur les 40 000 entreprises que compte la Guadeloupe, seules 476 sont assujetties et 175 s'acquittent de l'octroi de mer. Ces chiffres sont comparables en Martinique et à La Réunion, tandis que beaucoup d'entreprises bénéficient des exonérations d'octroi de mer sur leurs intrants. J'attends le résultat de simulation destinées à évaluer le montant des recettes supplémentaires attendu pour les communes et les régions concernées. Nous discuterions alors avec le Parlement de l'affectation de ces recettes nouvelles. Je serais partisan de les orienter vers l'investissement davantage que vers le fonctionnement des collectivités, afin de relancer l'activité et d'éviter d'encourager le sur-recrutement.

Troisième modification proposée : créer un quatrième taux applicable aux nouvelles productions. L'annexe de la décision du Conseil du 10 février 2004 précise les différentiels de taux applicables aux produits locaux par rapport à ceux appliqués aux produits ne provenant pas des départements d'outre-mer : 10 points pour la catégorie A, 20 points pour la catégorie B et 30 pour la catégorie C. En presque dix ans, nous avons constaté qu'il était difficile de faire émerger des productions nouvelles non prévues par cette classification. L'Union européenne propose pour celles-ci un différentiel de 15 points pour une période limitée, quelle que soit la taille de l'entreprise, le temps de faire évoluer cette classification.

Notre quatrième proposition entend précisément rendre le dispositif plus flexible. Les modalités de révision de l'annexe relative aux listes des produits exonérés ou taxés à un taux réduit seront assouplies. Les négociations que nous mènerons auront notamment pour but de bâtir un nouveau régime permettant l'émergence de productions nouvelles.

Nous défendrons en outre la possibilité d'exonérer certaines activités, comme les infrastructures de développement économique, la recherche, le tourisme. Enfin, les systèmes informatiques de collecte et de traitement des données par l'administration fiscale française seront modernisés, afin d'en fiabiliser le suivi.

Le commissaire européen à la fiscalité, M. Semeta, m'a dit franchement la méfiance qu'il avait pour le dispositif existant, dans lequel il voyait une potentielle entrave à la libre concurrence. C'est ce qui a valu jadis sa requalification en droit de douane. Il a souligné le caractère dérogatoire de ce régime qui se fondait sur l'article 349, et estimé fondamental de bien justifier la nécessité du maintien de ce régime. Il a enfin indiqué son souci de veiller à l'absence de toute finalité protectionniste de ce régime et donc invité la France à bien démontrer le caractère proportionné de l'aide. Cela supposerait que, pour chaque produit bénéficiant d'un taux réduit d'octroi de mer, la France justifie de l'existence d'une production locale, d'importations significatives, et de surcoûts de production. J'ai promis à la Commission de lui fournir ces justifications avant la fin du mois d'avril.

L'octroi de mer est régi par un double encadrement communautaire : une décision du Conseil et une notification au titre de la réglementation européenne sur les aides d'État. Cela suppose le rétro-planning suivant : examen par la DG TAXUD jusqu'à la fin du premier semestre 2013 de notre demande de renouvellement et des listes actualisées de produits bénéficiant du différentiel ; proposition législative de la Commission européenne au Conseil après approbation du collège des commissaires ; saisine pour avis du Parlement européen dans le cadre de l'article 349, que la Commission n'aime certes pas beaucoup ; adoption de la décision au Conseil par un vote à la majorité qualifiée ; à partir de septembre 2013, notification du dispositif d'exonération d'octroi de mer auprès de la DG COMP du commissaire Almunia ; enfin, le Parlement français devra transposer la décision de l'Union européenne dans le droit national, pour une entrée en vigueur au 1er juillet 2014.

Mon ministère pilote un groupe de travail interministériel dédié. Les préfets sont saisis, comme les présidents de régions. Les présidents d'associations des maires et des conseils généraux ont été sollicités. Tous sont invités le 8 avril pour approfondir la question. Je demande à chacun de se mobiliser rapidement, car les listes actualisées doivent être prêtes pour la mi-avril. J'ai fait parvenir à tous les élus l'étude réalisée par le cabinet Lengrand qui liste les productions locales et leurs caractéristiques : volumes, chiffre d'affaires, éléments de gestion, importations, parts de marché, taux interne et externe. Le taux maximum applicable est un vrai sujet : pourra-t-on maintenir 10, 20 et 30 points de différentiel ? Sur les produits nouveaux, 15% sont envisagés : peut-on développer des productions nouvelles sur un marché compétitif dans ces conditions ?

M. Éric Doligé. - Sait-on combien d'entreprises pourraient être concernées par l'octroi de mer, avec ce nouveau seuil de 300 000 euros ? A-t-on une idée des volumes de recettes générés ?

Nous savons que l'État abandonne petit à petit l'ingénierie, sans fournir aucune aide aux collectivités territoriales pour reprendre le flambeau. Mayotte est sans doute en retard dans ce domaine. Comment s'organiser pour affronter ce nouveau chantier ?

M. Victorin Lurel.- Je n'ai pas de chiffres à vous communiquer. À Mayotte, tout est à construire. Nous essaierons de faire entrer le dispositif en application avant l'heure : il y a sans doute quelques entreprises au-delà du seuil de 550 000 euros.

J'espère que nous aurons bientôt des statistiques complètes concernant Mayotte. S'agissant du chômage, nous connaissons le taux de 2011...

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le dernier chiffre date de 2007 !

M. Victorin Lurel.- Voilà qui pose un vrai problème. Je reviendrai prochainement devant vous avec des chiffres actualisés, et m'engage à communiquer toutes les données utiles à votre délégation.

M. Georges Patient.- Si le calendrier n'est pas respecté, que se passera-t-il en juillet 2014 ?

M. Victorin Lurel.- Il le sera. Ce n'est pas la première fois que je viens devant vous, et je sais que la question du calendrier vous préoccupe.

Ma seule inquiétude concerne la finalisation, après concertation avec les régions, des listes de produits auxquels pourront s'appliquer les différentiels de taux, que je dois notifier au plus tôt à la Commission européenne. Nous irons le nombre de fois qu'il faudra à Bruxelles pour négocier. Pour Mayotte, j'ai déjà l'assurance de plusieurs commissaires européens que les actes appropriés seront pris, qui nous permettront alors de légiférer.

M. Georges Patient.- La reconduction du dispositif est-elle acquise ? L'idée d'une TVA régionale est-elle mise de côté ?

M. Victorin Lurel.- La TVA régionale n'est pas en discussion. Nous travaillons à reconduire l'économie générale du régime, en l'améliorant.

Les services ne rentrent pas dans le cadre de la réforme. L'octroi de mer ne concerne en effet que les biens, comme nos contacts avec la Direction de la législation fiscale nous l'ont confirmé. Y assujettir les entreprises de services pourrait être envisagé. Nombre d'entre elles réalisent plus de 550 000 euros de chiffre d'affaires. Bénéficient-elles d'exonérations sur leurs importations ? Ce point reste à vérifier, mais je crois que oui. Une telle évolution poserait un problème d'organisation, car l'administration fiscale sera alors sollicitée, tandis que l'octroi de mer est actuellement recouvré par les services des douanes.

Il faudrait en outre évaluer précisément les effets qu'entraînerait une telle réforme sur le niveau général des prix et la compétitivité des entreprises. Il faudra mettre cela en balance avec le surcroît de recettes nouvelles. J'ai demandé aux présidents de région si l'apport de recettes nouvelles permettrait de réduire l'octroi de mer sur les produits de grande consommation, afin d'aider le pouvoir d'achat des ménages.

M. Serge Larcher, président.- L'impact de l'octroi de mer sur le taux d'inflation est un véritable sujet, sur lequel il nous faudra revenir.

Depuis huit ans que nous sommes ici, nous avons vu passer un certain nombre de ministres de l'outre-mer, dans le cadre de la mission sénatoriale de 2009, puis de son comité de suivi. Leurs propos ont toujours été très rassurants, jusqu'à ce que l'on s'aperçoive, à Bruxelles, que le système était pratiquement condamné ! Je ne mets pas vos paroles en doute, mais je crains que vous ne cherchiez prioritairement à apaiser nos inquiétudes. Récemment encore, le ministre des affaires européennes n'a pas été très rassurant. Je suis réservé sur la recherche de formules alternatives, car j'y vois la chronique d'une mort annoncée. Si vous nous dites que nos interlocuteurs à Bruxelles sont de bonne composition sur ce dossier, je vous crois.

M. Victorin Lurel.- Mon but n'est pas ici de vous rassurer à bon compte. Je suis d'abord économiste. Je connais en outre bien la législation, j'ai quelque expérience politique, et je connais un peu l'idéologie qui anime la Commission européenne : pas d'entrave au libre-échange, concurrence libre et non faussée. Même avec l'article 349 du TFUE, il faut respecter ces principes cardinaux.

Nous justifierons le dispositif produit par produit. Je vous ai tout dit : il sera prorogé pour sept ans et non dix. Pourrons-nous garder un différentiel de taux de 30 points ? Les produits nouveaux pourront être soumis à un différentiel de taux de 15 points : est-ce suffisant pour protéger des industries naissantes, pour reprendre l'expression de l'économiste allemand Friedrich List ? Voilà les questions auxquelles il faudra répondre pour justifier de la nécessité de reconduire le dispositif. Nous disposons déjà d'études indiquant qu'il apporte 250 millions d'euros d'aides aux entreprises, et contribue pour 20 % à 50 % de la valeur ajoutée produite sur les territoires concernés. Les niveaux d'excédents bruts d'exploitation n'apparaissant pas suffisamment pour absorber la disparition des différentiels de taxation. Il y a donc une corrélation forte entre le maintien de l'octroi de mer et la production locale.

L'Europe ne se satisfait pas de cet état de fait, comme elle ne s'est pas satisfaite des études produites par le précédent gouvernement. À notre arrivée aux affaires, nous avons approfondi les études des effets de l'octroi de mer. J'ai personnellement demandé des compléments sur certaines d'entre elles.

Mon sentiment personnel est aujourd'hui le suivant : comment l'Europe pourrait-elle nous dire non, définitivement, à dix mois de l'échéance ? Il faudrait alors trouver 1,32 milliard d'euros. Instaurer à la place une TVA régionale signerait la fin de l'autonomie financière des collectivités territoriales, exigence constitutionnelle que les recettes représentent « une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Si vous prenez des résolutions montrant l'importante que le dispositif revêt à vos yeux, ce sera de nature à nous aider.

M. Jacques Gillot.- Votre stratégie sur l'octroi de mer, comme sur la défiscalisation dont nous parlerons plus tard, est-elle partagée au sein du gouvernement ?

M. Victorin Lurel.- Des arbitrages sont rendus en cas de désaccord. Sur l'octroi de mer, il y a unanimité.

M. Serge Larcher, président.- Nous avons entendu différents sons de cloche.

M. Victorin Lurel.- L'objectif de pérenniser et renforcer l'octroi de mer a été fixé au plus haut niveau : le président de la République en a pris l'engagement.

Sur la défiscalisation, les avis divergent. Un arbitrage a été rendu conformément, là encore, aux engagements du chef de l'État, visant à renforcer l'attractivité fiscale de nos territoires. La promesse a été tenue : en pleine crise des finances publiques, le budget de l'outre-mer a plus augmenté que celui des trois missions prioritaires - justice, éducation et sécurité. Il y a aujourd'hui surgel des crédits : on fait en sorte que ceux de la mission outre-mer soient moins touchés que les autres, pour maintenir un différentiel favorable.

Les parlementaires ont utilisé leur pouvoir de déférer des actes législatifs au juge constitutionnel. Celui-ci a censuré une disposition essentielle dans l'efficacité du dispositif : la part variable du plafond spécifique réservé aux opérations d'investissement outre-mer, fixée à 4 % du revenu disponible. Le cadre de réflexion a été fixé par le Président de la République lors de ses voeux aux outre-mer, et par le Premier ministre, qui a promis que pas un euro ne manquerait aux outre-mer. Ce dernier m'a chargé - et non Bercy - d'une mission à ce sujet. Mon ministère a donc créé un groupe de travail dédié. Le 2 avril, je me produirai devant le Comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP) pour présenter les grandes lignes de la réforme pour le maintien de la défiscalisation.

Au même titre que l'octroi de mer, la défiscalisation est nécessaire : depuis 1986, elle est entrée dans les moeurs et dans les pratiques de gestion. On peut certes poursuivre la moralisation du dispositif. En moyenne, entre 2012 et 2014, le mécanisme représente plus d'un milliard d'euros. Dans le projet de loi de finances pour 2013, la défiscalisation représente 1,1 milliard d'euros, dont 885 millions sur l'impôt sur le revenu, et 180 millions d'euros sur l'impôt sur les sociétés. Ces sommes solvabilisent 3 milliards d'euros d'investissement par an dans nos régions. 50 % à 80 % de l'aide est rétrocédée aux exploitants. Ce taux peut atteindre 90 % dans le logement social, ce qui a permis de faire passer le nombre de logements sociaux neufs financés de 4 800 à 7 500 entre 2009 et 2011. La défiscalisation de l'investissement productif a permis la réalisation d'opérations durables et structurantes. Après la décision du Conseil constitutionnel, d'aucuns ont avancé que le mécanisme ne profitait qu'aux riches contribuables et ne créait pas d'emplois. C'est faux.

Cinq principes guident la réforme. D'abord, la compensation : la ressource bénéficiant aux projets d'investissement dans les outre-mer ne pourra pas être inférieure à celle allouée au titre des mécanismes actuels. Ensuite, l'efficience : on peut privilégier les options présentant le plus faible coût pour les finances publiques si elles permettent un gain équivalent ou supérieur. Troisième principe, la continuité : la réforme ne devra pas entraîner d'année blanche en matière d'investissement outre-mer. La lisibilité et la sécurité ensuite : il est plus que temps pour les investisseurs de se reposer sur des dispositifs simples, stables, pérennes et efficaces. Enfin, la concertation : il faut engager un débat ouvert permettant l'expression d'une diversité d'approches et de sensibilités.

Nous avons associé tous les ministères, qui se sont engagés à permettre, dans le cadre des discussions budgétaires, la remise du rapport au Parlement au début du mois de mai. Ce travail est supervisé par un comité de pilotage, qui assurera la qualité du travail et le respect des délais. Je vous remercie d'avoir accepté d'y être associés, et d'avoir mutualisé les choses avec vos collègues députés. Ces travaux nourriront l'évaluation des dispositifs au titre de la mission qui m'est confiée. J'ai en outre décidé de réunir une instance de concertation large et ouverte, à échéance régulière, pour partager l'avancement des travaux. Y participeront tous les parlementaires, les exécutifs locaux, les représentants du monde économique et des organismes consulaires. Sa première réunion est prévue le 9 avril. Tout au long du processus, je consulterai largement et solliciterai les contributions de l'ensemble des parties prenantes.

Le calendrier est le suivant : le 2 avril, communication en CIMAP ; le 5 avril, première réunion du comité de pilotage ; le 9 avril, première réunion de l'instance de concertation ; fin avril, le projet de rapport sera remis par le groupe de travail interministériel ; début mai, seconde réunion de l'instance de concertation ; le rapport sera remis au Parlement courant mai ; en mai-juin, les scénarios de réforme seront instruits dans le cadre des arbitrages du projet de loi de finances ; en juin, troisième réunion de l'instance de concertation ; en juillet, communication en CIMAP des termes de la réforme.

Un mot sur les pistes de solutions tracées à ce stade. D'abord, maintenir un mécanisme de défiscalisation à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés mieux encadré et mieux contrôlé. On peut aller loin dans la moralisation et le contrôle du dispositif, mais cela ne répondra pas à l'injonction de changement qui nous est adressée et ne satisferait pas l'attente née du débat parlementaire de l'automne dernier. Deuxième piste, budgétiser l'aide fiscale en faveur du logement social et substituer un crédit d'impôt à la défiscalisation des investissements productifs. Troisième piste : associer une défiscalisation mieux encadrée sur le logement social et un mécanisme alternatif pour l'investissement productif.

Une solution consisterait à maintenir un plafond des niches fiscales de 10 000 euros pour tout le territoire, à l'exception d'un plafond de 18 000 euros dans l'investissement productif outre-mer, dont le calcul serait indépendant du premier plafond, à l'instar du dispositif Malraux : celui-ci permet d'investir sous son plafond de 30 000 euros, sans préjudice des investissements réalisés sous le plafond global de 10 000 euros.

M. Serge Larcher, président.- Pouvez-vous nous parler de la politique commune de la pêche ?

M. Victorin Lurel.- La future politique commune des pêches (PCP) pour la période 2014-2020 comprendra trois règlements : le règlement de base concernant la pêche et l'aquaculture, le règlement relatif à l'organisation commune des marchés, et le règlement relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), instrument financier de la politique. Sur le premier, un accord sur un nouveau texte de compromis a été trouvé au Conseil des 25 et 26 février dernier. Le trilogue entre la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen débutera dans les tout prochains jours. Le règlement FEAMP fera l'objet d'un vote au Parlement européen le 22 avril.

Le Sénat a voté en juillet dernier une résolution européenne sur l'adaptation de la PCP aux spécificités des régions ultrapériphériques (RUP). Parmi les demandes des sénateurs, figuraient : l'adaptation des règles de la PCP aux RUP françaises ; l'inclusion de l'article 349 du TFUE comme base juridique ; la mise en oeuvre de règles spécifiques aux flottes ultramarines comme dérogation à l'interdiction des aides à la construction, l'adaptation des aides aux investissements à bord des navires ou l'autorisation des subventions au fonctionnement afin de financer par exemple les dispositifs de concentration de poissons ancrés collectifs ; la mise en place de mécanismes financiers permettant la prise en charge des surcoûts de la filière, ou POSEI pêche ; la création d'un comité consultatif régional spécifique aux RUP.

La position française a repris toutes vos propositions.

M. Serge Larcher, président.- C'est bien.

M. Victorin Lurel.- Sur la prise en compte de la spécificité des RUP d'abord. L'éloignement des RUP entraîne des surcoûts importants dans le fonctionnement du secteur de la pêche et de l'aquaculture, à de nombreux niveaux : achat des intrants, transport et stockage des produits, mise sur le marché, écoulement. La Commission européenne s'est opposée à l'insertion de l'article 349 dans la base juridique, mais nous ne désespérons pas d'obtenir un soutien au Parlement européen.

Les RUP dénoncent, en outre, les menaces importantes qui pèsent sur leurs stocks et leur activité de pêche non liées à de la surpêche locale : concurrence illégale des bateaux de pays tiers ; apparition d'espèces exotiques envahissantes, en particulier le poisson lion en Martinique et en Guadeloupe ; prolifération d'algues ; reconversion de pêcheurs et d'aquaculteurs en raison de la crise de la chlordécone.

Troisième prise de position française : une représentativité accrue par une gouvernance adaptée. La prise en compte des intérêts des RUP devra se faire par la création de deux comités consultatifs régionaux supplémentaires. À tout le moins, la constitution d'un conseil consultatif « RUP » subdivisé en bassin maritime est nécessaire. Frédéric Cuvillier a fait du bon travail sur ce point.

Un accord a été trouvé sur la modernisation de la flotte, à condition qu'il n'y ait pas d'augmentation de la capacité de pêche. La Commission européenne a estimé que l'état de la ressource n'était pas démontré par des évaluations scientifiques fiables. C'est un premier pas.

Enfin, pour nous, le futur fonds de soutien de la pêche et de l'aquaculture devra comporter une enveloppe dédiée pour la zone de convergence. Les procédures devront être assouplies pour les petits porteurs, majoritaires dans les RUP, afin de permettre une augmentation du nombre de professionnels ayant accès au fonds et de limiter les risques de dégagement d'office. Des mécanismes d'avance seront prévus. Le dispositif de soutien communautaire permettra une aide à l'export et à l'achat d'intrants, à l'augmentation de la rentabilité, à l'organisation de la profession et du marché, ainsi qu'à l'évaluation scientifique des stocks et au contrôle des menaces environnementales. La Commission est sur ce point d'accord sur le principe d'une simplification des règles de gestion. Il y a également un accord de principe sur le POSEI pêche.

Les négociations sont toujours en cours. Elles sont bien engagées.

M. Serge Larcher, président.- Nous avons peu parlé des Pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Le renouvellement de la décision d'association des PTOM avec l'Union européenne est en bonne voie. Quels éléments pouvez-vous nous donner sur ce dossier, en termes de contenu et de calendrier ?

M. Victorin Lurel.- La négociation en cours pour la révision de la relation entre l'Union européenne et les PTOM porte sur trois éléments : la révision de la décision d'association entre l'Union européenne et les PTOM, les travaux préparatoires sur le règlement d'application du FED qui fixera les enveloppes par territoire et posera les règles techniques de mise en oeuvre de ce fonds, ainsi que sur les discussions sur les programmes horizontaux auxquels les PTOM sont éligibles mais dont l'effectivité de l'accès pour ces territoires est limitée.

Les négociations entre les 27 États membres ont débuté le 5 octobre 2012 au Conseil, sous présidence chypriote. L'unanimité y est requise pour l'adoption de la nouvelle décision d'association. Les travaux de première lecture ont pris du retard. La dernière partie de la décision doit être examinée aujourd'hui en groupe Afrique-Caraïbes-Pacifique.

Si les positions françaises ont globalement été prises en compte, nous restons vigilants sur deux points. D'une part, les questions liées aux règles d'origine - appliquée aux produits « nés ou élevés » dans les PTOM au lieu de « nés et élevés ». D'autre part, le budget du 11e FED, qui passerait de 343,7 millions d'euros à 305,7 millions d'euros. Alors que les pays ACP verraient leur enveloppe progresser, celle allouée aux PTOM reculerait donc de 0,4 %. La France a d'ores et déjà exprimé son souhait de rétablir l'enveloppe des PTOM au niveau initialement proposé. Le député européen Patrice Tirolien a remis un rapport reprenant les propositions des autorités françaises.

Le règlement d'application devrait être adopté d'ici le 31 décembre 2013.

M. Serge Larcher, président.- Le calendrier est très chargé.

M. Victorin Lurel.- En effet. La Commission souhaite associer les quatre États membres mais également l'ensemble des PTOM dans la révision de ce règlement. Le ministère de l'outre-mer a lancé une consultation fin décembre 2012 auprès des PTOM afin de faire remonter les contributions.

Le règlement d'application devra permettre une nette simplification des mécanismes de mise en oeuvre du FED, favoriser l'adossement à la programmation locale, reconnaître que les PTOM, français en particulier, ont des systèmes de gestion des fonds publics qui offrent des garanties suffisantes qui justifieraient des exigences administratives moins lourdes, et simplifier les circuits administratifs entre les PTOM et la Commission et d'examen des dossiers à Bruxelles.

Depuis la révision de la décision d'association en 2007, les PTOM ont théoriquement accès aux programmes sectoriels européens horizontaux. Pour la prochaine programmation, les autorités françaises ont identifié les programmes importants pour les PTOM : Horizon 2020, qui concerne la recherche et l'innovation, LIFE en matière d'environnement, Erasmus, et BEST, programme spécifique aux territoires ultramarins.

M. Serge Larcher, président.- Vous avez appelé de vos voeux une meilleure articulation entre le FED et le FEDER. Où en est-on ?

M. Victorin Lurel.- C'est compliqué. Cela fait des années que l'on s'y escrime, sans succès. Nous avons du mal à y associer les autres États. Cela fait partie des discussions que nous avons en ce moment.

M. Serge Larcher, président.- Les choses bougent progressivement. Nous avons beaucoup de pain sur la planche. J'incite tout le monde à redoubler d'efforts.