- Mardi 12 mars 2013
- Mercredi 13 mars 2013
- Audition de M. Michel Aglietta, candidat proposé par le Président du Sénat pour le Haut Conseil des finances publiques
- Audition de Mme Mathilde Lemoine, candidate proposée par le Président de la commission des finances du Sénat pour le Haut Conseil des finances publiques
- Financement de la politique du logement - Audition conjointe de MM. Jean-Louis Dumont, président de l'Union sociale pour l'habitat, Philippe Van de Maele, président du directoire de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), et Mme Catherine Pérenet, directeur des prêts et de l'habitat à la direction des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
Mardi 12 mars 2013
- Présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président, puis de M. Philippe Marini, président -Séparation et régulation des activités bancaires - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission procède à l'examen du rapport de M. Richard Yung, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 365 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, de séparation et de régulation des activités bancaires.
- Présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président -
M. Jean-Claude Frécon, vice-président. - Nous allons examiner le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Je vous rappelle qu'à l'inverse de la procédure applicable aux lois de finances, nous allons élaborer le texte de la commission des finances qui servira de base à l'examen de ce projet de loi par le Sénat.
Dans la discussion générale, je passe tout d'abord la parole à notre rapporteur.
M. Richard Yung, rapporteur. - Le projet de loi qui nous est soumis a été adopté par l'Assemblée nationale le 19 février dernier. Afin de préparer mon rapport, j'ai procédé à une vingtaine d'auditions et j'ai effectué plusieurs déplacements, à Londres, à Berlin et à Bruxelles. J'aurai une cinquantaine d'amendements, fruits de ces divers travaux, à vous proposer.
Ce texte est pleinement d'actualité. En effet, alors que nous ressentons toujours les effets de la crise bancaire partie de la faillite de Lehman Brothers et de la crise des dettes souveraines qui s'en est suivie, l'encadrement du secteur financier reste au coeur des préoccupations au niveau international. On peut notamment citer les propositions de normes prudentielles issues des accords dits de « Bâle III » que le paquet dit « CRD IV » devrait traduire en droit communautaire, les règles de supervision bancaire européennes ainsi que les travaux en cours au sein de la Commission européenne en vue de proposer une directive sur la résolution commune - c'est-à-dire la manière de faire face à la faillite d'un établissement bancaire. Des démarches similaires ont guidé l'Allemagne et semblent inspirer le Royaume-Uni ou encore les Etats-Unis.
Le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires propose une réforme d'ampleur pour modifier en profondeur le paysage bancaire français. Il poursuit un triple objectif : diminuer la taille des bilans des banques, mieux diriger l'activité de ces établissements vers le financement de l'économie et cantonner les activités de nature spéculative. Il doit s'apprécier en lien avec les autres réformes engagées par le Gouvernement concernant la réduction des déficits, la compétitivité des entreprises avec notamment la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), les mesures relatives aux retraites, le pacte pour l'emploi ou encore la mise sur pied de la Banque publique d'investissement (BPI).
Ce texte se compose de huit titres.
Le titre Ier est relatif à la « séparation des activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives », conformément à un engagement pris par le Président de la République. Il part d'un triple constat. En premier lieu, la taille même du bilan des banques, sans lien avec l'activité économique réelle, montre bien l'ampleur déraisonnable des activités financières spéculatives ; à titre d'illustration, soulignons simplement que le bilan cumulé des banques françaises atteint quelque 10 000 milliards d'euros, soit environ cinq fois plus que le PIB de notre pays. En deuxième lieu, le financement des « activités utiles », que l'on pourrait définir comme la collecte de dépôts et la transformation de ces sommes en crédit pour l'investissement, l'innovation, l'exportation et autres activités essentielles, a fortement baissé depuis quelques années et il convient d'enrayer ce phénomène. En troisième lieu, les principaux établissements bancaires étant « trop gros pour couler » et bénéficiant donc d'une garantie implicite ou explicite de l'Etat, leurs dirigeants sont de facto déresponsabilisés, ce qui n'est évidemment pas sain.
Le choix du Gouvernement, que traduit ce projet de loi, est celui de la création de filiales séparées au sein des groupes bancaires, qui disposeraient d'un bilan et d'une gouvernance propres. Il s'agit donc d'une séparation mais pas d'une totale spécialisation des banques. Des amendements de l'Assemblée nationale ont d'ailleurs permis d'accroître l'ambition de cette partie du texte, en particulier en interdisant les prêts non garantis aux fonds spéculatifs sur fonds propres. Les activités de spéculation sur les matières premières agricoles ou encore le trading à haute fréquence seront interdites dans la « filiale cantonnée ». Les députés ont également introduit des mesures relatives aux paradis fiscaux.
Le titre II traite de la mise en place d'un régime de résolution bancaire, démarche très innovante qu'il convient de saluer. En termes institutionnels, cela se traduirait par la création, au sein de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), à côté du collège de supervision, d'un collège de résolution composé de cinq membres, l'ACP devant d'ailleurs devenir, une fois la loi promulguée, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Dans la même logique, le Fonds de garantie des dépôts (FGD), alimenté par les banques pour garantir les dépôts à hauteur de 100 000 euros par client et par établissement, deviendrait le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) en acquérant de nouvelles compétences et en devenant le « bras armé financier » du collège de résolution. Le fonds pourrait notamment, en cas de défaillance d'un établissement bancaire, souscrire au capital de l'établissement ou, le cas échéant, de l'établissement-relais, participer à une augmentation de capital, consentir des financements à l'établissement sous des formes très diverses, bref disposer d'une large palette de moyens d'actions.
Dans ce cadre, les établissements bancaires devraient établir des plans préventifs de rétablissement qu'ils adresseraient à l'APCR, l'Autorité élaborant, à partir de là, des plans préventifs de résolution qui incluraient des modalités spécifiques d'application. L'ACPR aurait un droit d'injonction à l'égard des banques. L'article 7 du projet de loi définit la défaillance et précise les mesures pouvant être prises par l'Autorité. L'idée est d'éviter que les pouvoirs publics se retrouvent pris au dépourvu, en d'autres termes de prévenir le syndrome du « coup de téléphone du vendredi après-midi », en référence à celui que le patron de la Royal Bank of Scotland a passé au gouverneur de la Banque d'Angleterre pour lui annoncer la déconfiture de son établissement, le gouverneur s'étant alors lui-même retourné en catastrophe vers le chancelier de l'Echiquier, ainsi placé au pied du mur. Au contraire, le texte organise l'enchaînement des appels à telle ou telle source de financement, les fonds publics n'étant appelés à la rescousse qu'une fois épuisées toutes les sources de financement privées.
Le titre III du projet de loi traite de la surveillance macro-prudentielle. Il propose la création d'un Conseil de stabilité financière qui remplacerait le Conseil de régulation financière et du risque systémique. Celui-ci serait chargé à la fois de la surveillance du système financier et de la détection de la formation de ces « bulles » spéculatives qui, lorsqu'elles éclatent, font toujours de gros dégâts. Sur proposition du gouverneur de la Banque de France, le conseil pourrait demander l'application de mesures spécifiques avant que la situation ne dérape.
Le titre III bis, introduit par l'Assemblée nationale, devrait susciter l'intérêt tout particulier d'une grande partie de nos collègues puisqu'il porte sur l'encadrement des conditions d'emprunt des collectivités territoriales, en lien avec le débat relatif aux « emprunts toxiques » souscrits par certaines collectivités. Il s'agit de préciser les conditions de ces emprunts, en particulier les conditions de risque, les taux, la formule d'indexation, etc.
Après le titre IV, relatif au renforcement des pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'ACPR, le titre V traite des sociétés ou caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles, c'est-à-dire de Groupama. Comme vous le savez, ce groupe a connu des difficultés sérieuses. Il se trouve que l'organe central n'ayant pas de pouvoir vis-à-vis des caisses régionales. Il s'agit donc de renforcer le pouvoir de l'organe central afin qu'il puisse mieux encadrer et contrôler l'échelon régional, cette démarche rencontrant, me semble-t-il, un certain consensus.
Le titre VI du projet de loi porte sur la protection des consommateurs ainsi que sur l'égalité entre les hommes et les femmes. On y trouve diverses mesures, relatives aux domaines suivants :
- le plafonnement des commissions d'intervention et l'offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité, objet d'un amendement important des députés ;
- l'assurance emprunteur, qui représente une part non négligeable dans le produit net bancaire et qu'il convient de mieux encadrer ;
- les informations dont doit disposer le public sur les organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) ;
- l'égalité entre les hommes et les femmes en matière de tarifs de polices d'assurances, en cohérence avec l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 1er mars 2011 « Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL contre Conseil des ministres ». Je ne ferai pas de commentaire sur cet article, sauf pour redire qu'il ne fait que mettre notre droit en conformité avec la jurisprudence de la Cour de Luxembourg.
Enfin, le titre VII porte sur diverses ordonnances relatives au secteur bancaire et financier et n'appelle pas de remarques particulières.
Au bout du compte, ce texte, certes un peu complexe, est riche et procède, je le répète, à une véritable réforme de structure du secteur financier. S'il est évidemment amendable - et je formulerai des propositions à cet égard - il mérite d'être soutenu. Au terme de nos débats, je vous appellerai donc à le voter.
M. Jean-Claude Frécon, vice-président. - Merci beaucoup au rapporteur, à la fois pour sa connaissance du sujet et pour son sens de la pédagogie. Il a su dégager l'essentiel d'un projet de loi effectivement complexe et en exposer les principaux enjeux devant notre commission.
M. Jean-Pierre Caffet. - Je pense également que ce projet de loi est bienvenu et qu'il répond à plusieurs objectifs sur lesquels il devrait être possible de dégager un certain consensus politique : la protection des déposants, la réduction de l'aléa moral pour l'ensemble des acteurs du secteur financier - chacun devant être responsable des risques qu'il prend et ne pas les faire porter par la société tout entière, la réduction de l'interdépendance des établissements bancaires ou encore l'amélioration du financement de l'économie.
Ce projet de loi apporte des réponses à ces différents sujets, au travers de la séparation des activités, de la résolution, de la mise en place du Conseil de stabilité financière et des autres mesures que le rapporteur a mises en lumière. On le voit, il s'agit d'apporter une réponse structurelle là où, jusqu'à présent, on n'avait pris que des mesures conjoncturelles - ce qui n'est d'ailleurs pas une critique de l'action du précédent gouvernement, la création de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et de la Société de prise de participations de l'Etat (SPPE) ayant été très pertinente.
Bien sûr, on peut avoir de longs débats « théologiques » sur ce que pourrait ou ce que devrait être la séparation des activités des banques. Pour ma part, je pense que le choix du cantonnement est le bon et j'invite celles et ceux qui en déduiraient que ce texte est timoré à prendre la mesure du titre II du projet de loi, relatif à la résolution, dont le rapporteur a eu raison de souligner le caractère puissant et novateur.
Peut-être pourra-t-on simplement s'interroger sur l'articulation de ce projet de loi avec les débats en cours sur le « paquet CRD IV » : ne serait-il pas possible de prendre acte d'ores et déjà de mesures dont on sait qu'elles seront adoptées au niveau communautaire ?
En tout cas, le débat sera riche et ce texte mérite bien sûr d'être soutenu.
- Présidence de M. Philippe Marini, président -
M. Christian Bourquin. - Mon intervention s'inscrit dans la continuité du débat initié par Jean-Pierre Caffet. Je voudrais rappeler un point que nous avons relevé ici lorsque nous avons auditionné le ministre, concernant la séparation des activités. Je crois qu'il faut être réaliste : certes, on envoie des messages d'intention, mais en réalité on agit très peu sur la masse financière. Je me souviens que le chiffre de 1 % du bilan des banques a été évoqué et le ministre a indiqué que c'était le double ; mais ça ne représente alors que 2 % ! On est donc bien, par rapport aux volumes concernés, dans une approche relative, le ministre ayant d'ailleurs souligné qu'il ne fallait pas fragiliser le système. Il ne s'agit donc que d'un léger encadrement. Le candidat François Hollande a pris un engagement : nous enverrons sans doute un message, mais soyons conscients des limites de notre action...
Par ailleurs, le rapporteur a raison de souligner que le problème de Groupama doit être réglé. Mais souvenons-nous que ce cas particulier constitue un contre-exemple de ce qui s'est produit dans le système bancaire dans son ensemble, pour lequel ce n'est pas le niveau local qui a failli mais plutôt le niveau central.
Malgré cette vision lucide du projet de loi, je l'aborde dans un esprit positif, considérant qu'il est utile d'envoyer des messages au monde de la finance.
M. Richard Yung, rapporteur. - Jean-Pierre Caffet soulève un point important que j'ai peu abordé pour des raisons de temps : la jonction entre ce qui est en train de se faire en France avec l'ensemble du dispositif européen. En effet, les choses ont beaucoup avancé au niveau européen. Ainsi, d'une part, il y a des avancées concernant la supervision unique, dont il n'est pas question dans cette loi, en particulier le rôle central de la Banque centrale européenne (BCE) et, d'autre part, dans le domaine de la résolution, puisque une directive est prévue sur la question. Les propositions ne sont pas encore connues mais elles pourraient aller assez loin, notamment pour ce qui concerne la mutualisation des risques. Les choses avancent et il est donc très important de faire le lien entre ces éléments et le projet de loi que nous examinons.
Pour répondre à Christian Bourquin et s'agissant de la partie cantonnée, nous entendons effectivement cette critique selon laquelle nous faisons tout cela pour finalement pas grand-chose. Mais il faut savoir que les banques ont considérablement réduit leurs activités dans ce domaine : on est parti d'un ordre de grandeur de 25 % en 2007 à 4 % ou 5 % aujourd'hui. Les banques ont donc fait elles-mêmes une très grande partie du chemin. Deuxièmement, le cantonnement des activités pour compte propre est prévu : ainsi, compte tenu des ratios de fonds propres, de risques, qui sont spécifiquement donnés à la filiale, la rentabilité de ces opérations va devenir moins attractive. Ces activités seront certes cantonnées mais, surtout, elles ne seront probablement pas amenées à se développer.
M. Philippe Marini, président. - Merci à notre rapporteur. Je salue l'arrivée de Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances pour l'examen des amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
L'article 1er A est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 1 s'inscrit à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de la rapporteure Karine Berger, qui visait à donner au ministre la possibilité, après avis de l'ACPR, de fixer un seuil au-delà duquel les activités de tenue de marché doivent être cantonnées dans la filiale. L'article 1er prévoit de filialiser les activités « pour compte propre » mais il retient également des exceptions, en particulier pour la tenue de marché. La tenue de marché consiste pour un établissement à offrir des instruments financiers à l'achat mais aussi à la vente de façon à ce qu'il y ait un marché - car on n'achète pas quelque chose sans être sûr de pouvoir ensuite le vendre. Il s'agit donc d'une activité essentielle pour qu'il y ait une fluidité du marché, notamment dans le domaine obligataire, en particulier pour la dette souveraine. C'est pour cette raison que l'on a prévu que la tenue de marché bénéficie de l'exception prévue par l'article 1er. Les députés ont encadré cette activité et l'amendement présenté par la rapporteure, qui a été adopté, permet au ministre de prendre un arrêté fixant le seuil au-delà duquel les activités de tenue de marché doivent être cantonnées, pour l'ensemble du secteur bancaire ou pour une banque seulement. Au-delà de ce seuil, la part des activités de tenue de marché doit relever des activités de la filiale cantonnée.
Mon amendement, à part quelques éléments rédactionnels, précise que l'arrêté du ministre s'appliquera établissement par établissement. Je pense en effet que le fait de fixer un seuil global pour l'ensemble des quatre ou cinq banques qui seront concernées n'est pas très sain d'un point de vue économique et financier, car la structure de chacun de ces établissements est différente. Par conséquent, je pense que si le ministre était appelé à fixer ce seuil, il serait bon qu'il tienne compte de la réalité du terrain, de la spécificité des établissements, et que sa décision soit prise selon les établissements.
M. Philippe Marini, président. - Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances. - Comme je devrai quitter cette réunion avant son terme, je voudrais préciser, au préalable, que j'ai été informé du sens des amendements proposés par le rapporteur et que je les trouve, dans l'ensemble, tout à fait pertinents. J'aurais donc été amené, si j'avais pu rester jusqu'au bout, à donner un avis favorable à tous, ou presque. Néanmoins, je ne suis pas favorable à ce premier amendement, qui porte sur l'un des débats essentiels ayant eu lieu lors de l'examen de ce texte à l'Assemblée nationale. Au départ, rien n'était prévu en la matière, et il est apparu, lors des débats, qu'en l'absence de seuil les filiales auraient eu une taille extraordinairement réduite et qu'en réalité, la tenue de marché aurait été considérée comme exclusivement non spéculative - ce qui aurait été exagéré. L'initiative des députés a permis de créer la fameuse « paire de ciseaux » dont dispose le ministre, la possibilité de fixer des seuils et donc de faire entrer, éventuellement, une partie de la tenue de marché dans les filiales. Par conséquent, la taille des filiales serait flexible.
L'amendement que vous proposez, Monsieur le rapporteur, vise à supprimer la possibilité de fixer un seuil unique pour ces établissements, au motif qu'il serait nécessaire de pouvoir tenir compte des spécificités individuelles de chaque établissement. Je partage bien sûr cette préoccupation mais elle est déjà satisfaite dans le texte issu de l'Assemblée nationale, celui-ci prévoyant soit la faculté pour le ministre de fixer un seuil par établissement, soit d'avoir un seuil global. Je propose donc qu'on en reste à l'équilibre actuel, qui prévoit les deux possibilités.
Dans certains cas, une situation de crise, par exemple, de l'ensemble des banques systémiques causée par des excès spéculatifs, où cette activité de tenue de marché serait gonflée à l'excès, le ministre pourrait souhaiter intervenir pour fixer un seuil valable pour l'ensemble des établissements.
Pour l'ensemble de ces raisons, je souhaiterais donc le retrait de cet amendement, sinon j'exprimerai un avis défavorable.
M. Richard Yung, rapporteur. - Merci monsieur le ministre, je savais que nous aurions un débat sur cette question. Je continue à penser que le bon sens veut qu'on puisse s'adapter, que si une règle générale est fixée, elle risque de définir un seuil trop haut ou trop bas. Mais je comprends votre souci de garder les mains libres, d'avoir la possibilité de faire ou l'un, ou l'autre. Je retire donc mon amendement.
M. Philippe Marini, président. - Peut-être reviendra-t-il en séance : vous pouvez être une source d'inspiration, Monsieur le rapporteur...
L'amendement n° 1 est retiré.
L'amendement de précision n° 2, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 3 précise que l'ACPR contrôle l'existence du lien avec le client car, aux termes de l'article 1er, les activités qui restent dans la société mère doivent être menées à la demande d'un client. Cet amendement précise cet aspect.
L'amendement de précision n° 3, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 4 précise que l'ACPR informe l'Autorité des marchés financiers (AMF) des conclusions des contrôles qu'elle mène en matière de tenue de marché.
L'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'amendement de précision n° 5, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 6 dispose que les filiales autres que toutes les « filiales cantonnées » doivent être considérées d'un point de vue consolidé. En effet, une société mère peut avoir des « filiales cantonnées », c'est-à-dire celles créées en vertu du titre Ier de la loi, mais elle peut aussi avoir d'autres filiales. L'amendement propose que les ratios et les règles qui concernent les filiales non cantonnées soient considérés au niveau consolidé, ce qui ne serait évidemment pas le cas de la filiale cantonnée qui elle, continuerait de devoir les respecter sur une base individuelle.
L'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 7 prévoit que l'ensemble des « filiales cantonnées » soit considéré comme une contrepartie extérieure unique. Je reconnais que c'est un cas théorique : on a du mal à imaginer qu'il y ait plusieurs « filiales cantonnées ». Mais si tel était le cas, ces « filiales cantonnées », cet amendement éviterait un détournement de l'esprit de la loi.
L'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Philippe Marini, président. - Nous passons à l'amendement n° 55 présenté par notre collègue Jean-Vincent Placé et le groupe écologiste. Quel est l'avis de notre rapporteur ?
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement proposé propose d'élargir à l'ensemble du groupe bancaire l'interdiction du trading à haute fréquence ainsi que des opérations sur les matières premières agricoles et les dérivés sur les matières premières. Je vous rappelle que le texte actuel interdit ces activités dans la filiale cantonnée, mais les autorise quand elles sont menées à la demande et pour le compte d'un client et qu'elles relèvent alors de la société mère. Mais interdire complètement ces activités me paraît aller plus loin qu'il n'est souhaitable.
Sur le trading à haute fréquence, l'amendement est en partie satisfait, et le sera encore plus après d'autres amendements que je présenterai après l'article 4 ter.
L'amendement n° 55, repoussé par le Gouvernement, est rejeté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 57 des mêmes auteurs, fait la distinction entre le trading par ordinateur et le trading à haute fréquence. Pourtant, la définition de ce dernier ne retient pas comme critère principal le taux d'annulation des ordres et je réitère l'objection que j'évoquais à l'instant : ceci n'est pas la bonne méthode pour juguler le trading à haute fréquence. Je vous proposerai une autre façon de procéder et par conséquent je demande le retrait de cet amendement.
M. Pierre Moscovici. - Je partage l'avis du rapporteur, mais j'ajoute qu'il ne faut pas interpréter le fait que nous ne soyons pas favorables à ces amendements comme signifiant que nous ne souhaitons pas juguler le trading à haute fréquence. En effet, il y a d'autres moyens que je trouve mieux calibrés et qui seront proposés ultérieurement par votre rapporteur. C'est pourquoi, étant favorable à ce que va suggérer Monsieur Yung, je suis défavorable à ce qui est proposé maintenant.
L'amendement n° 57 est rejeté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 56 des mêmes auteurs vise à modifier le texte initial en remplaçant l'expression « taxable au titre de » par « telles que définies par ». Son objet laisse sous-entendre que la modification proposée permet d'interdire un plus grand nombre d'activités. Mais, en réalité, il n'existe pas de distinction entre les opérations taxables et les opérations telles qu'elles sont définies dans le code général des impôts. Cette distinction n'étant donc pas opérationnelle, je préférais m'en tenir à la rédaction initiale du texte.
L'amendement n° 56, repoussé par le Gouvernement, est rejeté.
M. Richard Yung, rapporteur. - Avec l'amendement n° 8, je propose que l'ACPR s'assure que les unités internes, qu'on appelle les desks, qui regroupent des traders travaillant sur tel ou tel marché, sur telle ou telle matière, ou sur tel ou tel type de risque, disposent d'une limite de risques et que celle-ci soit cohérente avec leur mandat. Il me semble utile que l'ACPR travaille à ce niveau de finesse.
L'amendement n° 8, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter
M. Richard Yung, rapporteur. - Les amendements n° 9, n° 10 et n° 11 sont des amendements de suppression et de report, qui visent à reconstituer la cohérence du titre Ier relatif à la séparation des activités. Nous les retrouverons plus tard dans un nouveau titre Ier bis.
M. Philippe Marini, président. - C'est donc de l'architecture si je comprends bien.
Les amendements n° 9, n° 10 et n° 11, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.
Les articles 1er bis A, 1er bis et 1er ter sont supprimés.
Les articles 2 et 3 sont adoptés sans modification.
Article 4
L'amendement rédactionnel n° 12, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Marini, président. - L'amendement n° 13 propose une division additionnelle avant l'article 4 bis A.
M. Richard Yung, rapporteur. - C'est la nouvelle architecture qui est proposée.
M. Philippe Marini, président. - Monsieur le ministre, êtes-vous convaincu par ce nouveau fronton ?
M. Pierre Moscovici. - Absolument.
L'amendement n°13, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Philippe Marini, président. - Maintenant nous allons poser les colonnes...
M. Richard Yung, rapporteur. - L'article 4 bis A prévoit un débat parlementaire annuel sur la liste des paradis fiscaux. Or le Parlement peut débattre de ce qu'il veut et il peut notamment le faire dans le cadre du projet de loi de finances. Il nous apparaît qu'il n'est peut-être pas nécessaire de prévoir des débats redondants dans la législation.
M. Philippe Marini, président. - De toute façon, nous avons le pouvoir de solliciter les ministres à tout moment sur un sujet comme celui-là.
M. Pierre Moscovici. - Sagesse.
L'amendement n°14 de suppression est adopté.
L'article 4 bis A est supprimé.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 15 prévoit que les activités des banques concernées par la transparence « pays par pays » sont celles qui appartiennent au périmètre de consolidation comptable de la banque, c'est-à-dire toute entreprise sur laquelle la banque exerce « une influence notable ». Les banques nous ont indiqué, et je crois que c'est du bon sens, que dans certains pays, elles avaient parfois des activités très modestes, qui ne rentrent pas dans leur périmètre de consolidation et qu'il ne serait donc pas nécessaire de les inclure dans le périmètre de l'article 4 bis.
L'amendement n° 15, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 16 concerne les délais de publication des informations dites de transparence. Le texte était ambigu puisqu'il prévoyait qu'elles soient publiées « en annexe des comptes annuels au plus tard six mois après » la clôture des comptes. Nous avons conscience qu'il s'agit d'un travail non négligeable pour les banques. Or les comptes sont publiés maintenant, c'est-à-dire en mars, et nous avons pensé qu'il fallait prévoir qu'elles puissent les publier soit en mars, comme c'est prévu par le texte, soit au plus tard six mois après, c'est-à-dire au mois de juin ou juillet.
L'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'amendement n° 17 de précision, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4 ter A
L'amendement de précision rédactionnelle n° 18, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 4 ter A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 4 ter B, 4 ter C et 4 ter sont adoptés sans modification.
Articles additionnels après l'article 4 ter
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 19 vise à donner des pouvoirs à l'AMF pour sanctionner et enquêter sur les manipulations de cours de matières premières.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable.
L'amendement n° 19 est adopté et devient l'article 4 quater.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 20 concerne l'encadrement du trading à haute fréquence. Nous retrouvons ici la discussion que nous avions précédemment sur les amendements de notre collègue Jean-Vincent Placé. Il propose des ajustements rédactionnels ainsi que la suppression de l'obligation pour l'AMF de prendre un règlement d'application dans les six mois, ce qui semble trop contraignant pour elle.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable.
L'amendement n° 20 est adopté et devient l'article 4 quinquies.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 21 concerne également le trading à haute fréquence et plus particulièrement les « ordres perturbateurs » : il s'agit d'éviter qu'un très grand nombre d'ordres, ensuite annulés dans un laps de temps très court. Je propose un encadrement tarifaire de ces pratiques, qui sera précisé par l'AMF, afin de limiter le nombre d'ordres non exécutés.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable à cet amendement très bien conçu.
L'amendement n° 21 est adopté et devient l'article 4 sexies.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 22 constitue un déplacement de l'article 1er ter, précédemment supprimé, qui vise à réprimer les tentatives d'abus de marché.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable.
L'amendement n° 22 est adopté et devient l'article 4 septies.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 23 vise à étendre les règles de surveillance et de sanction qui s'appliquent sur les marchés dits réglementés à l'ensemble des plateformes boursières.
M. Philippe Marini, président. - Cela permettrait en particulier qu'un marché d'actions de petites et moyennes entreprises pourrait fonctionner avec les garanties nécessaires de transparence, sous forme de système multilatéral de négociations si j'ai bien compris ?
M. Richard Yung, rapporteur. - Exactement.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable.
L'amendement n° 23 est adopté et devient l'article 4 octies.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 24 concerne l'indice Libor, le London interbank offered rate, soit le taux interbancaire pratiqué à Londres. Comme vous le savez, cet indice financier a été l'objet de manipulations, notamment sur la place de Londres, qui ont entraîné la démission du président et du directeur général de la banque Barclays.
À partir des enseignements que nous pouvons tirer de ces évènements, l'amendement propose de réprimer la manipulation d'un indice financier. Nous rejoignons là des réflexions en cours au niveau communautaire.
J'ajoute que j'avais été choqué par le silence qui a régné en France sur cette affaire, alors qu'à travers cette manipulation, des milliers de contrats de toute sorte ont été touchés.
M. Philippe Marini, président. - D'autant que des établissements français étaient concernés.
M. Richard Yung, rapporteur. - Un ou deux.
M. Pierre Moscovici. - Avis favorable à cet amendement que je trouve très utile.
L'amendement n° 24 est adopté et devient l'article 4 nonies.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 25 est un amendement de précision rédactionnelle.
L'amendement n° 25, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - Le projet de loi prévoit la création d'un collège de résolution au sein de l'ACPR, doté de pouvoirs importants. En sont membres le gouverneur de la banque de France, un sous-gouverneur, le président de l'AMF, le directeur général du Trésor et le président du directoire du fonds de garantie des dépôts.
L'amendement n° 26 propose d'ajouter à ce collège une personnalité qualifiée, ancien professionnel issu du milieu bancaire, qui lui apporterait l'éclairage de quelqu'un qui a déjà géré une banque.
Cette personnalité serait nommée par le ministre, après avis du président du collège de résolution, et n'aurait pas de voix délibérative. Il apporterait son expérience.
M. Pierre Moscovici. - Je ne suis pas favorable à cet amendement. Tout d'abord, je souhaite un collège resserré. De plus, la présence d'une telle personnalité, même sans voix délibérative, ne manquerait pas de soulever des débats et des soupçons de conflits d'intérêts, du fait de ses activités passées ou de ses liens avec les personnes encore en place.
M. Richard Yung, rapporteur. - Je persiste à penser que la présence d'une personnalité pouvant faire bénéficier de son expérience le collège serait une bonne chose.
M. Pierre Moscovici. - L'idée n'est pas mauvaise, mais elle alimenterait un débat difficile.
M. Richard Yung, rapporteur. - Je ne souhaite pas jeter de doutes sur l'indépendance du collège de résolution, je retire donc l'amendement.
L'amendement n° 26 est retiré.
M. Richard Yung, rapporteur. - S'agissant de l'amendement n° 58, il propose également d'élargir la composition du collège de résolution, en y prévoyant la présence d'un magistrat. Dans le prolongement du retrait de l'amendement précédent, je propose le retrait de cet amendement.
M. Pierre Moscovici. - Avis défavorable également.
L'amendement n° 58 est rejeté.
M. Pierre Moscovici. - Je suis contraint de quitter la réunion de la commission. Je précise néanmoins que le Gouvernement est défavorable aux amendements n° 29, 30 et 31, mais favorable aux autres amendements du rapporteur sur l'article 7.
M. Richard Yung, rapporteur. - Les amendements n° 27 et 28 sont des amendements de coordination.
Les amendements n° 27 et 28 sont adoptés.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Richard Yung, rapporteur. - Sur cet article, je tiens à préciser que je me suis interrogé sur le fait que le fonds de garantie des dépôts devienne également le fonds de résolution. Je me suis demandé s'il fallait, sans forcément créer deux organes différents, envisager de séparer ces deux missions de protection des dépôts et de résolution et de cantonner les fonds destinés à la garantie des dépôts.
Nous en avons discuté avec le Gouvernement et j'ai finalement renoncé à cette option, dans le souci de maximiser le potentiel d'intervention du fonds.
L'article 6 est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 29 vise à assurer la cohérence des plans préventifs de rétablissement des filiales françaises et de ceux de leur maison-mère.
Comme l'a indiqué le ministre, le Gouvernement y est défavorable car des négociations sont en cours sur ce sujet au niveau européen. Je ne voudrais pas que le Gouvernement se trouve gêné dans ces négociations, je retire donc cet amendement, ainsi que le n° 30, qui porte sur le même sujet.
Les amendements n° 29 et 30 sont retirés.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 31 prévoit une actualisation annuelle du plan préventif de rétablissement.
L'amendement n° 31 est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 32 vise à préciser que les mesures de résolution ne sont mises en oeuvre qu'en cas d'échec ou d'insuffisance du programme de rétablissement.
L'amendement n° 32 est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 33 prévoit l'information du président de la commission des finances ainsi que du rapporteur général lorsqu'est mise en oeuvre une mesure de résolution d'un établissement financier.
M. François Marc, rapporteur général. - C'est une bonne idée.
L'amendement n° 33 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 8 et 9 sont adoptés sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - Les amendements n° 34 à l'article 10 et n° 35 à l'article 11 visent à renommer le Conseil de stabilité financière en Haut Conseil de stabilité financière, afin d'éviter une confusion avec l'institution internationale homonyme.
M. Philippe Marini, président. - Il faut modifier les amendements pour ajouter des majuscules au Haut Conseil.
L'amendement n° 34 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement n° 35 est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 36 précise que l'ACPR et l'AMF font respecter les décisions du Haut Conseil.
L'amendement n° 36 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 11 bis est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 37 apporte des précisions rédactionnelles à l'article relatif aux « emprunts toxiques », qui prévoit d'encadrer les conditions d'emprunt des collectivités territoriales.
Ce sujet sera sûrement abondamment abordé en séance plénière.
L'amendement n° 37 est adopté.
L'article 11 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 38 autorise la Banque de France, l'ACPR et la DGCCRF à s'échanger entre elles des informations sur les pratiques commerciales des établissements et en particulier virements et de prélèvements.
L'amendement n° 38 est adopté.
L'article 11 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 39 est un amendement de coordination.
L'amendement n° 39 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 13 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 13
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 40 propose de donner à l'AMF le pouvoir de suspendre les rachats de parts ou d'actions d'un organisme de placement collectif, dans certaines circonstances exceptionnelles.
L'amendement n° 40 est adopté et devient l'article 13 bis.
M. Albéric de Montgolfier. - Cet article prévoit un renforcement des pouvoirs de l'ACPR en matière de contrôle de l'honorabilité, de la compétence et de l'expérience des dirigeants et administrateurs des établissements de crédit.
Les amendements n° 51, 52 et 53 visent à tenir compte de la situation spécifique des établissements mutualistes, qui sont des banques décentralisées, dont les administrateurs sont désignés parmi et par leurs clients sociétaires, faute de quoi ceux-ci se verraient appliquer l'ensemble des obligations afférentes à toutes les banques. Des milliers de personnes devraient fournir des dossiers extrêmement complets.
L'Assemblée nationale a exclu du dispositif les caisses locales ; je souhaite que ce soit également le cas des caisses régionales.
M. Richard Yung, rapporteur. - Vous soulevez un vrai problème mais je demande le retrait « provisoire » de ces amendements, qui pourraient être redéposés en vue de la séance. D'ici là, nous pourrons avancer dans notre réflexion sur cette question délicate, car il ne faut pas ouvrir de brèche dans le dispositif et affaiblir le contrôle de l'ACPR.
M. Jean-Pierre Caffet. - S'agissant des caisses locales, il me semble qu'elles ne sont pas totalement exclues, mais qu'une simple interversion des alinéas 4 et 5 de l'article 14 le permettrait.
Concernant les caisses régionales, il faudra avoir ce débat en séance. Je rappelle que des réflexions sur ce sujet sont également en cours au niveau européen : l'idée semble être, même si aucune décision n'a encore été prise, d'étendre la supervision à tous les établissements faisant l'objet d'un agrément bancaire et donc également aux caisses régionales.
M. Philippe Dominati. - Je comprends l'émotion des mutualistes, car il s'agit de donner des informations sur les administrateurs des caisses et de définir leur honorabilité, leur compétence ou leur expérience. Beaucoup de personnes sont concernées et il s'agit par exemple de petits commerçants ou d'élus locaux.
M. Richard Yung, rapporteur. - Il y a des règles des autorités prudentielles et des décisions de jurisprudence sur ce point. Le vrai problème est que les caisses régionales peuvent avoir des engagements très importants. Je comprends que l'on veuille dispenser de ces obligations l'échelon local ; j'ai plus de réserves pour les caisses régionales.
M. Philippe Marini, président. - L'importance du niveau régional varie selon les groupes.
M. Albéric de Montgolfier. - Quoi qu'il en soit, je maintiens ces amendements.
Les amendements n° 51, 52 et 53 sont rejetés.
L'article 14 est adopté sans modification.
Les articles 14 bis A et 14 bis sont adoptés sans modification.
Article 15
L'amendement n° 41 de précision est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 15 bis A et 15 bis B sont adoptés sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 42 vise à élargir les pouvoirs et la responsabilité de l'AMF en vue de l'application du règlement européen sur les infrastructures de marché, qui répond au doux nom d' « EMIR ». Dans l'état actuel des choses, l'AMF n'a pas la capacité d'être désignée comme autorité compétente. Le règlement EMIR nécessite pourtant de lui confier plusieurs responsabilités. De plus, l'amendement donne à l'AMF la capacité de recevoir délégation de l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) pour le contrôle d'un référentiel central.
M. Philippe Marini, président. - Donc, il s'agit de profiter de ce texte pour adapter notre législation au règlement EMIR.
L'amendement n° 42 est adopté.
L'article 15 bis C est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 15 bis est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'article vise à autoriser la Complémentaire retraite des hospitaliers (CRH) à offrir à ses affiliés une possibilité de sortie en capital, à l'instar de ce qui existe pour la PREFON, autre régime facultatif de retraite supplémentaire à destination des agents publics. Il oblige en outre la CRH à informer de cette possibilité de rachat, et des conséquences qu'elle emporte, l'affilié qui prend sa retraite. L'amendement n° 43 tend à étendre cette obligation à la PREFON.
M. Philippe Marini, président. - Votre amendement élargit donc les obligations d'information au bénéfice des affiliés. Il va dans le sens d'une meilleure transparence du régime et aligne la définition de la date d'exercice de l'option de rachat sur celle prévue par la CRH.
L'amendement n° 43 est adopté.
L'article 15 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 16 est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - Je souhaite souligner l'importance de l'article 17, sur lequel nous reviendrons certainement lors du débat en séance. Le projet de loi a en effet introduit à cet article un plafonnement des commissions d'intervention prélevées par les établissements bancaires, en cas de difficultés de paiement, pour les populations fragiles. L'Assemblée nationale a introduit un plafonnement général, qui vise l'ensemble des clients bancaires, au-delà des seules personnes en situation de fragilité. C'est une disposition qui a des conséquences importantes pour le modèle économique de nos agences et nous ferons sans doute des propositions concernant un plafonnement spécifique pour la clientèle en situation de fragilité.
M. Philippe Marini, président. - Je m'attendais à trouver un amendement sur ce terrain.
M. Richard Yung, rapporteur. - Il viendra sans doute plus tard, Monsieur le président.
M. Philippe Marini, président. - Très bien.
L'article 17 est adopté sans modification.
L'article 17 bis A est adopté sans modification.
Article 17 bis B
L'amendement n° 44 de coordination est adopté.
L'article 17 bis B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 17 bis, 17 ter et 17 quater sont adoptés sans modification.
M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur, vous souhaitez supprimer cet article ?
M. Richard Yung, rapporteur. - C'est une proposition de simplification puisque l'article prévoit que tout concours bancaire à une entreprise fait l'objet d'une convention écrite. Or mon attention a été appelée sur le fait que, dans la pratique, il y avait beaucoup d'accords oraux entre les banques et les entreprises. Si l'on introduisait cette règle obligeant la conclusion d'une convention écrite, cela pourrait rigidifier les relations d'affaires et avoir un effet contraire à celui que le texte poursuit. Nous proposons donc de simplifier les choses. C'est une demande à la fois des banques et d'une partie des petites et moyennes entreprises (PME).
M. Philippe Marini, président. - Personne n'a de remarque à ce sujet ? Suivons donc le rapporteur.
L'amendement n° 45 est adopté.
L'article 17 quinquies est supprimé.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 46 est dans la même veine de simplification. L'article 18 vise à renforcer l'information des emprunteurs, ce qui est en soi une bonne chose. L'Assemblée nationale a prévu d'obliger les organismes de crédit à la consommation à indiquer, notamment sur leurs documents publicitaires, les garanties couvertes par l'assurance emprunteur. Cela nous a paru extrêmement lourd pour des informations qui existent, en fait, déjà. En présence d'informations trop volumineuses, le client risque de perdre de vue les éléments importants, en particulier le taux annuel effectif global (TAEG) et le taux annuel effectif de l'assurance (TAEA) dont l'article 18 rend justement la mention obligatoire. Nous proposons donc de simplifier l'information donnée.
M. Philippe Marini, président. - Très bien.
L'amendement n° 46 est adopté.
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 18
M. Philippe Marini, président. - En l'absence de notre collègue Joël Bourdin, que pensez-vous de son amendement n° 54, Monsieur le rapporteur ?
M. Richard Yung, rapporteur. - Cet amendement soulève le problème du paiement des primes d'assurance emprunteur en cas de procédure de surendettement. Il prévoit que les primes ne peuvent pas faire l'objet d'une suspension d'exigibilité de créance et que le report du paiement d'une prime ne privera pas le débiteur des garanties prévues par le contrat. Il faut souligner que la procédure de surendettement ne suspend pas l'exécution du contrat, en particulier celui de l'assurance. Mais il est vrai que souvent les personnes concernées sont amenées à ne plus pouvoir payer leurs primes. Leurs garanties sont alors, en principe, suspendues, puis leur contrat résilié.
En pratique, la banque assure souvent la continuité du paiement des primes afin de maintenir les garanties, mais il n'y a pas d'automaticité. En outre, il faut rappeler que les crédits immobiliers ne concernent que 10 % de la population surendettée. Les mesures assez drastiques proposées par cet amendement n'existent, dans l'état actuel des choses, que pour la dette alimentaire, ou les dommages et intérêts au pénal. Elles me paraissent trop fortes ; je propose donc le retrait de cet amendement.
M. Philippe Marini, président. - Y a-t-il des demandes d'intervention ?
M. Jean-Paul Emorine. - Je crois que l'on connaît bien ce type de dossiers. Les personnes en situation de surendettement n'ont plus les moyens, pendant une certaine période, de continuer à payer les primes d'assurance. Notre rapporteur indique que, la plupart du temps, les banques font un effort pour être conciliantes. Mais quelquefois, lorsque la banque ne souhaite pas être conciliante, la personne se retrouve dans la situation où elle ne peut plus disposer de cette garantie au moment où elle en a besoin. Même si cela concerne seulement 10 % des dossiers de surendettement selon notre rapporteur, je pense qu'il faudrait prendre en compte ce problème, par exemple en ajoutant un délai d'un an à partir du non paiement des primes. Il s'agit d'un problème réel, que l'on trouve dans certains dossiers de surendettement.
M. Philippe Marini, président. - Vous semble-t-il possible, monsieur le rapporteur, de faire évoluer l'amendement de Joël Bourdin dans le sens indiqué et de rechercher une solution avec lui ?
M. Richard Yung, rapporteur. - Oui, nous pourrions tenter de trouver une autre rédaction d'ici la séance publique.
M. Philippe Marini, président. - Entendu. Joël Bourdin n'est pas là pour retirer son amendement mais nous pouvons, à ce stade, nous abstenir de l'adopter dans sa rédaction actuelle, en demandant au rapporteur de fournir ses meilleurs efforts pour trouver une rédaction qui convienne à Joël Bourdin.
L'amendement n° 54 est rejeté.
L'article 19 est adopté sans modification.
Article 20
L'amendement n° 47 de précision est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 21 est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 48 consiste à renvoyer à un décret les modalités d'application de cet article. L'avis du Comité consultatif du secteur financier (CCSF) a été demandé par le ministre. Je pense qu'il est utile d'attendre cet avis et le renvoi à un décret permettrait de le prendre en compte.
L'amendement n° 48 est adopté.
L'article 21 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 21 bis, 22 et 22 bis sont adoptés sans modification.
M. Philippe Marini, président. - Nous en arrivons maintenant à un article concernant le compte du défunt. Je croyais qu'il s'agissait d'une loi bancaire et on se met à nous parler de funérailles. Cela est bien surprenant...
M. Richard Yung, rapporteur. - Il y a tout de même un lien, Monsieur le président, car à un certain moment les banques peuvent être amenées à rembourser les personnes ayant contribué à des frais de funérailles. La commission des lois va d'ailleurs se pencher sur cet article. Le président Jean-Pierre Sueur accorde toujours beaucoup d'intérêt à ces questions, donc je pense que nous aurons des propositions.
M. François Trucy. - C'est un « cavalier » !
M. Richard Yung, rapporteur. - Non, ce n'est pas tout à fait un « cavalier »... En effet, la première partie de cet article permet aux banques de régler les frais d'obsèques. Or aujourd'hui il n'y a pas de réglementation en la matière. Les banques le font généralement mais il s'agit uniquement d'une pratique. Ici, au fond, le droit rattrape la réalité. Par contre, je crois qu'il y aura matière à débat sur la deuxième et la troisième partie de l'article.
La deuxième partie de l'article 23 autorise les héritiers à faire payer sur le compte du défunt les dettes successorales urgentes, comme le loyer ou l'électricité. On peut comprendre l'idée ; je n'y suis pas hostile personnellement mais cela devient déjà un peu plus compliqué...
La troisième partie de l'article permet aux héritiers de faire fermer le compte du défunt et d'obtenir le reversement du solde. Ici, il s'agit tout de même de décisions lourdes. Autant la première partie de l'article me paraît raisonnable, autant je pense qu'il faut qu'il y ait débat sur la deuxième et la troisième partie. Je vous propose d'adopter ces mesures, en attendant d'être éclairé par l'avis de la commission des lois.
M. Philippe Marini, président. - Nous risquons de débattre longuement en séance sur ce sujet, mais il le mérite sans doute...
M. Edmond Hervé. - Je crois que, pour la qualité du travail législatif, ce genre de mesures ne devrait pas figurer dans une loi bancaire.
M. Philippe Marini, président. - C'était mon intuition, mais on m'a expliqué que cet article n'était pas vraiment un « cavalier », ce que j'ai un peu de peine à le croire.
M. Richard Yung, rapporteur. - Monsieur le président, je vous rappelle qu'il s'agit d'une disposition figurant dans le texte initial du Gouvernement. Reparlons-en en séance publique.
Je souhaiterais tout de même présenter l'amendement n° 49. Cet amendement de précision vise à restreindre la faculté de faire régler la facture des obsèques sur le compte du défunt à la seule personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles.
M. Philippe Marini, président. - Je vous propose de faire confiance au rapporteur. Cet amendement renforce la sécurité juridique du dispositif. Ceci ne préjuge pas d'ailleurs de la désignation de la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles, puisque c'est le droit civil qui déterminera cela. Par conséquent, ne nous mêlons pas de ce qui ne nous regarde pas.
L'amendement n° 49 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 24 est adopté sans modification.
Article 25
L'amendement de précision n° 50 est adopté.
L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 26, 27, 28 et 29 sont adoptés sans modification.
Article 30
L'article 30 est adopté sans modification.
M. Jean-Claude Frécon. - Une petite précision, monsieur le président ! L'article 30 prévoit la liquidation de l'Etablissement public de réalisation et de défaisance. Etant donné que je représentais la commission des finances au sein de cet établissement, je constate que je devrais être libéré de cette charge après la promulgation de la loi.
M. Philippe Marini, président. - J'espère que la déception n'est pas trop grande !
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Mercredi 13 mars 2013
- Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances, et de Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales -Audition de M. Michel Aglietta, candidat proposé par le Président du Sénat pour le Haut Conseil des finances publiques
Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède, conjointement avec la commission des affaires sociales, à l'audition de M. Michel Aglietta, préalable à sa nomination au Haut Conseil des finances publiques par le Président du Sénat.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Nous sommes réunis pour un exercice d'un type nouveau puisque ces auditions préalables à une nomination ne se concluront pas par un vote. Il s'agit, en somme, d'auditions de transparence.
Le Haut Conseil des finances publiques est une instance nouvelle de la République. Parmi ses membres, figurent des personnalités désignées par les autorités parlementaires - présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale, des commissions des finances de ces deux assemblées. Le président du Conseil économique, social et environnemental désigne également une personnalité. Le président du Sénat a pressenti le Professeur Michel Aglietta, que nous entendons aujourd'hui. La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques vise notamment à transposer en droit national de nouvelles règles budgétaires et en particulier celles figurant dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG). Le Haut Conseil des finances publiques devra veiller à la bonne application de ces règles budgétaires. Il devra collégialement vérifier qu'est bien respectée la trajectoire de solde structurel, notion apparemment simple, mais qui cache bien des complexités. Le Professeur Michel Aglietta saura nous dire quels enjeux figurent derrière ces termes. Où passe la limite entre le structurel et le conjoncturel ? Qui la définit ? Qui définit le cycle économique et sa durée ? Cette définition doit-elle être la même pour tous les Etats de la zone euro ?
Le Haut Conseil, indépendant, donnera son avis sur les hypothèses et prévisions macroéconomiques, y compris les taux de change, le solde extérieur, etc., sur lesquelles sont fondés les textes financiers. Le Sénat a voulu que cet avis porte bien sur toutes les lois financières, y compris rectificatives. Comment le Haut Conseil s'y prendra-t-il pour formaliser son avis ? Comment fera-t-il évoluer collégialement sa pratique, donc sa jurisprudence - sachant que nous avons exclu l'expression des opinions dissidentes ? Au Professeur Aglietta de nous dire comment il conçoit le cadre d'action de l'institution.
J'ai pour ma part présenté, en tant que président de la commission des finances, Mathilde Lemoine, que nous entendrons ensuite. Il s'est trouvé qu'en vertu du principe de parité et après tirage au sort, il est revenu aux présidents des assemblées de présenter des hommes, tandis que les présidents des commissions des finances ont choisi des femmes. Nous nous efforcerons de poser à tous les mêmes questions. Aux termes de la loi organique, les personnalités pressenties doivent disposer de compétences dans le domaine des finances publiques et ne peuvent, dans l'exercice de leurs fonctions, solliciter ni recevoir instruction du Gouvernement ou d'aucune personne publique ou privée. Presque la quadrature du cercle : il leur faut donc être totalement compétentes, et totalement indépendantes. Si leur compétence ne fait aucun doute, à elles de nous convaincre de leur indépendance.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Je veux à mon tour insister sur l'originalité d'une situation qui voit nos deux commissions réunies. La loi organique du 17 décembre dernier a prévu cette procédure, conséquence logique de la compétence financière qui a été reconnue à la commission des affaires sociales depuis 1996 et de l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale.
Au cours des débats sur la loi organique, notre rapporteur général, Yves Daudigny, avait insisté sur la nécessité d'intégrer les finances sociales dans l'ensemble des dispositifs de programmation et de gouvernance des finances publiques, y compris, donc, dans le rôle du Haut Conseil. Plusieurs amendements ont été adoptés en ce sens.
Cette dimension nous paraît importante non seulement compte tenu du poids des finances sociales dans l'ensemble des finances publiques - 54 % des prélèvements obligatoires, 46 % des dépenses - mais aussi en raison de leur spécificité, qui doit être pleinement prise en compte. Le financement de la protection sociale, largement assis sur les revenus d'activité, est particulièrement sensible aux évolutions de la conjoncture, d'où l'importance de paramètres comme le niveau de l'emploi et des salaires. Il me paraît également nécessaire de s'interroger sur l'impact des multiples dispositifs d'exonération de cotisations qui ont conduit à éroder le rendement des prélèvements sociaux et à fragiliser l'équilibre des différentes branches. La commission des affaires sociales souhaite donc que, dans ses travaux, le Haut Conseil soit particulièrement attentif aux déterminants de l'évolution des comptes sociaux et à leur nature spécifique.
M. Michel Aglietta. - Je suis très honoré par le choix du président du Sénat. Vous savez que je suis universitaire, ainsi que consultant auprès du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) et de Groupama Asset Management, et rémunéré, à ce titre, sur des contrats de recherche en macroéconomie. Je n'ai ni d'appartenance politique ni d'intérêts financiers dans aucune société.
En tant que macroéconomiste, j'ai surtout travaillé sur le long terme. Je suis à cet égard un élève de Braudel : l'histoire longue est à mon sens la seule manière d'aborder la théorie de la croissance, dans une vision prospective. Ma thèse, publiée dans les années soixante-dix, a donné naissance à la théorie de la régulation, reconnue à partir des années quatre-vingt, et qui se veut une analyse de la coévolution des structures économiques et des institutions. Analyse que j'ai récemment appliquée à la Chine et qui a donné lieu, au terme d'un lourd travail mené avec une jeune économiste chinoise, à un ouvrage publié en septembre 2012.
La deuxième dimension de mon travail porte sur la monnaie et la finance. Je me démarque radicalement, cependant, de nombreux économistes, qui voient dans la monnaie une marchandise, vision à mon sens réductrice. J'ai dirigé deux séminaires à l'Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS), qui ont donné lieu à la publication de deux ouvrages, La monnaie souveraine et La monnaie révélée par ses crises. Concernant la finance, j'ai beaucoup travaillé sur les crises systémiques, l'instabilité intrinsèque de la finance, et les aspects macroprudentiels de la régulation.
Dernière dimension, enfin, l'économie internationale, objet de mes travaux au CEPII, qui engage une réflexion sur la globalisation financière, l'interdépendance, les taux de change et, à cette aune, sur l'économie européenne comme zone monétaire internationale. J'ai publié vingt-quatre livres, auxquels s'ajoute le dernier, Un New Deal pour l'Europe, écrit avec un jeune collaborateur.
A partir de 2010, j'ai dirigé un groupe de travail pour la Caisse des dépôts et consignations, dont est issu, en 2011, un rapport, Finances publiques : l'épreuve de vérité pour la zone euro, et qui a donné lieu à un colloque en 2012. Dans Un New Deal pour l'Europe, j'ai approfondi ce travail par une étude détaillée des multiplicateurs budgétaires, une étude dynamique de la consolidation de la dette publique et un examen des pièges de l'austérité dans une conjoncture de désendettement privé massif. Réflexion sous-tendue par deux questions : quelle union politique pour la zone euro ? Quelle croissance pour l'Europe ?
La Caisse des dépôts a voulu poursuivre l'étude en l'orientant à présent sur les solutions concrètes de consolidation des finances publiques. Je dirige donc un nouveau groupe de travail. Il s'agit de prendre en compte les différents modes de consolidation des finances publiques en différentes périodes historiques et dans différentes sociétés - nous avons déjà commencé à le faire pour la France depuis 1890 - dans l'idée de définir ce que sont les principaux vecteurs de consolidation dans différentes conjonctures macroéconomiques : solde primaire, écart entre taux de croissance et taux d'intérêt (le couple le plus efficace étant une relance de la croissance et une baisse des taux d'intérêt) ou dévaluation de la dette par l'inflation afin d'éviter les défauts... Les expériences contrastées des crises traversées, dans les années quatre-vingt-dix, par les pays scandinaves et le Japon nous ont donné des pistes quant aux solutions à rechercher. Elles vont, à l'opposé de ce qui a été retenu pour la zone euro, dans le sens d'une solution dynamique, via des politiques de croissance.
L'idée d'une règle budgétaire intertemporelle est bonne. Quand la dette publique a gonflé pour des raisons exogènes - crise financière et soutien étatique aux banques - se produit un « surgissement » des finances publiques, soit un transfert de la dette privée vers la dette publique, à l'image de ce que l'on observe à l'issue des guerres, pour contrer la menace de dépression. Voilà qui montre que le processus de consolidation est un processus intertemporel long. D'où la nécessité de lois de programmation intertemporelles qui indiquent aux acteurs la direction que suivront les finances publiques. Cela ne peut se faire que via un processus coopératif, dans le cadre des semestres européens, pour garantir que les Etats de la zone euro assumeront tous la même logique. Cela est crucial pour aller vers l'union budgétaire.
Le solde structurel est une variable construite. Ce qui se trouve derrière, c'est le produit intérieur brut (PIB) potentiel, soit le niveau du PIB correspondant à une utilisation efficace des ressources. Ce PIB potentiel est déjà calculé par les institutions internationales, par les banques centrales. Le solde structurel aussi, mais il a son talon d'Achille : les controverses possibles entre gouvernements nationaux et Commission européenne pour le définir, qui peuvent donner lieu à des discussions sans fin en cas de « déficit excessif ». Cela est même inévitable. Le solde structurel est mesuré sur un cycle entier, sur lequel la croissance potentielle peut être observée. Il faut être crédible sur ce type de variables.
Pour que cela fonctionne, il y faut plusieurs conditions, qui ne sont pas, aujourd'hui, réunies. En premier lieu, le six pack est contradictoire. Le solde structurel correspond à une vision dynamique, cohérente avec les caractéristiques de croissance du PIB ; or ce « paquet » renforce des règles arbitraires, comme celle du fameux 3 % de déficit budgétaire effectif ou le retour de la dette à un ratio de 60 % du PIB. Cela n'a pas de sens et la superposition d'éléments non pertinents risque de polluer la règle dynamique du solde structurel.
En second lieu, la contrainte d'équilibre retenue, avec le seuil de déficit structurel maximal de 0,5 % du PIB, est très dure. On risque ainsi de ne pouvoir financer par la dette les investissements publics productifs.
M. Philippe Marini, président. - Qu'appelez-vous investissements publics productifs ?
M. Michel Aglietta. - Je vais y revenir. On peut bien sûr mentionner la recherche et l'éducation, mais cela va au-delà.
Autre difficulté, la contrainte est de régime permanent alors que nous nous trouvons aujourd'hui dans une situation héritée de la crise financière, qui déforme profondément le cycle. Les Etats-Unis, dans une telle situation, ont mené, depuis quatre ans, une politique d'expansion couplée à une politique monétaire à taux zéro. C'est que la situation était exceptionnelle du fait de l'amplitude de la crise.
Pour revenir à un régime de croissance normal - sauf à admettre que le PIB ne progressera plus jamais ! - il faut inverser la courbe de la dette par une croissance suffisante : contrainte macroéconomique que l'on ne saurait contourner. Les finances publiques doivent donc participer à une politique de croissance. On sait qu'il est deux théories de la croissance. L'une, de la croissance exogène, pour laquelle les déterminants essentiels viennent de l'accumulation du capital et d'un trend de progrès technologique qui est comme tombé du ciel. Dans la théorie de la croissance endogène, à l'inverse, toutes les dépenses publiques ne se valent pas, les dépenses de fonctionnement n'étant pas du même ordre que celles qui touchent au capital collectif de la nation, éléments de croissance. Il serait bon de mener des travaux sur la structure des dépenses, comme, au reste, des recettes, qui, elles non plus, ne se valent pas toutes, puisque la propension à consommer n'est pas la même selon les mesures fiscales retenues. On pourrait voir ce qu'ont fait les Suédois, qui n'ont pas cherché à réduire leur budget par des mesures d'austérité mais l'ont profondément restructuré, pour porter leurs industries à la pointe des innovations technologiques. Ils y sont parvenus en moins de dix ans.
Les procédures nationales, enfin, ne seront efficaces qu'en synergie, intégrées dans les semestres européens, phase transitoire vers l'union budgétaire, qui doit voir l'émergence d'un Trésor européen.
Le Haut Conseil des finances publiques devra participer, à mon sens, au renforcement des institutions budgétaires de l'ensemble de la zone euro - les problèmes récents sont nés de leur faiblesse.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Chacun connaît les exigences qui ont conduit à mettre sur pied ce Haut Conseil. Il demeure cependant bien des incertitudes et des doutes sur la bonne façon de procéder pour bâtir la trajectoire. C'est pourquoi le Haut Conseil a vocation à nous éclairer, et l'on peut se réjouir que le Sénat ait pressenti des personnalités comme Michel Aglietta et Mathilde Lemoine.
Des questions n'en restent pas moins posées quant à la mise sur pied de cet organisme, et j'aimerais connaître le point de vue de Michel Aglietta sur ce que pourra être ce nouveau processus de réflexion et d'évaluation. Quelle sera l'articulation entre vos fonctions de membre du Haut Conseil et votre statut d'économiste, lequel pourrait vous amener à vous prononcer sur des sujets relevant du champ d'un avis du Haut Conseil, comme les prévisions de croissance ? Autrement dit, comment donnerez-vous suite à d'éventuelles sollicitations si l'opinion que vous auriez à exprimer n'était pas celle retenue par le Haut Conseil ?
S'agissant du fonctionnement du Conseil, l'article 12 de la loi organique dispose que lorsque ce dernier exprimera un avis, il tiendra compte des prévisions d'un ensemble d'organismes dont il aura établi et rendu publique la liste. Dans quelle mesure cet avis pourra-t-il s'écarter de ces prévisions, dès lors qu'il s'appuiera, en principe, sur leur synthèse ? Si les prévisions gouvernementales sont supérieures, cela emportera-t-il obligatoirement avis défavorable ou un écart sera-t-il acceptable, s'il ne dépasse pas un certain seuil ? Je dois dire que vous nous avez alléchés avec cette idée de New Deal pour l'Europe, comme par vos travaux sur la Chine.
Une question sur la méthode. Aux termes de l'article 13 de la loi organique, le Haut Conseil rendra un avis sur l'estimation du PIB potentiel sur laquelle reposeront les programmations de solde structurel des futures lois de programmation des finances publiques. Se fondera-t-il sur une approche statistique ou économétrique ? En cas de croissance effective durablement faible, conduisant certains observateurs à revoir à la baisse le PIB potentiel, le Haut Conseil sera-t-il amené à compléter son analyse avec une autre estimation ? Autrement dit, peut-il « corriger la copie », et donner une autre dimension aux orientations politiques ? Quelle sera l'étendue du champ de ses préconisations ?
Dernière question, enfin, sur les circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 23 de la loi organique, qui autorise un écart momentané par rapport à la trajectoire de solde structurel en cas de circonstances exceptionnelles. La notion n'est pas précisément définie dans les textes. Jusqu'où cela laisse-t-il une marge d'interprétation ?
M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Je veux, après la présidente Annie David, souligner l'importance des dépenses de protection sociale dans l'évolution de la dépense publique et la situation des comptes publics. Les dépenses du régime d'assurance sociale et des administrations publiques représentaient, en 2011, plus de 50 % des dépenses des administrations publiques. Le déficit des administrations de sécurité sociale représente 0,6 point de PIB et s'élevait à 12,2 milliards en 2011.
Le Haut Conseil a été doté de pouvoirs en matière sociale. Aux termes de la loi organique, il intervient en amont du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du rapport sur les hypothèses de croissance et peut se prononcer sur l'objectif pluriannuel de dépenses ainsi que sur l'évolution pluriannuelle de l'Ondam prévue en loi de programmation.
Comment définissez-vous la spécificité des finances sociales au sein des finances publiques ? Pourra-t-elle être prise en compte dans le cadre des travaux du Haut Conseil ?
Quel est votre avis sur la soutenabilité financière à moyen terme de notre système de protection sociale ? Le redressement des comptes publics est-il à votre sens compatible avec le maintien d'un système de protection sociale de qualité ? Vous semble-t-il pertinent de définir des perspectives pluriannuelles pour les branches vieillesse et famille, comme cela est le cas pour l'assurance maladie ?
Vous êtes connu notamment pour vos travaux sur la crise. Comment analysez-vous la crise du financement de notre protection sociale ? Quels moyens d'y remédier ?
M. Philippe Marini, président. - Questions fondamentales, au point qu'y répondre sera une gageure. Peut-être faudra-t-il, madame David, d'autres auditions ?
Comment se présentera l'avis ? Favorable ou défavorable ? Assorti d'un ensemble de considérants ? Un chiffre substitué à un autre chiffre ?
M. Michel Aglietta. - Un avis doit être motivé, très motivé même, puisqu'il peut aboutir à rendre des corrections nécessaires. Cela suppose une analyse approfondie, qui tienne compte des travaux de l'ensemble des organismes se prononçant sur les données macroéconomiques.
Donner publiquement mon avis en tant qu'économiste me gênera moins que d'autres, car c'est sur l'économie mondiale que se penchent les organismes au sein desquels je collabore ; et mes analyses portent sur le long terme plutôt que sur la conjoncture. Il est vrai qu'il faudra être vigilant, car les sollicitations des journalistes sont puissantes. La difficulté n'est pas insurmontable...
J'en viens à la question des écarts par rapport au solde structurel. Il y a, par définition, des situations conjoncturelles. Un chômage massif avec d'énormes capacités de production inemployées est une situation atypique, dépressive. Alors - et c'est pourquoi je dénonçais la règle des 3 % - il faut accepter une flexibilité conjoncturelle. Flexibilité dans les deux sens, au reste, puisqu'en période de haute conjoncture, il faut dégager de l'excédent, ce que les gouvernements n'ont pas fait quand la croissance était élevée.
La croissance du PIB potentiel des Etats-Unis est resté constante depuis les années soixante, de 2,5 % à 3 %. Dans la zone euro, elle n'a cessé de baisser, décennie après décennie, au point que l'on ne dépasse pas 1,5 %. C'est pourquoi je parle de politiques de croissance.
L'exceptionnel par rapport au solde structurel, c'est par exemple une crise financière de longue portée. Seule l'Allemagne a retrouvé son niveau de production de 2007. En France, en Italie, et ailleurs, on en est loin. Là est le problème de fond. La Commission européenne le prendra-t-elle en compte ? A nous, aussi, d'affirmer qu'à la flexibilité de la conjoncture doit répondre une utilisation dynamique de la règle. Gardons-nous également d'en superposer d'autres qui n'ont pas de sens.
Deux méthodes d'évaluation de la croissance potentielle s'offrent à nous. L'une, statistique, par l'analyse des données temporelles dont on extrait une tendance, sachant qu'un cycle est aujourd'hui de l'ordre de cinq ans. L'autre, économétrique, porte sur la fonction de production. Le PIB résulte de ressources productives : travail, capital, technologie. C'est, pour moi, la meilleure méthode, appliquée dans les travaux de recherche. L'étude des facteurs de production est essentielle pour estimer la croissance à venir, même si elle n'est pas un élément de détermination du PIB actuel.
En matière de finances sociales, il faut se pencher sur la notion de dette sociale, celle de tous les citoyens vis-à-vis de la nation, et qui correspond à l'ensemble des biens et services publics qui constituent le vivre ensemble et la capacité de la société à se prolonger dans le temps. Une dette de tous, donc, avec les institutions pour médiateur. Ce qui est très différent de la dette privée. Lorsque la dette est détenue par les résidents, et si l'Etat n'est pas défaillant, cette dette publique représente un transfert intergénérationnel de l'impôt. De même, si l'on fait de l'investissement public, il est normal que ceux qui en bénéficieront le plus participent à son financement. C'est le sens profond de la dette publique, elle exprime une solidarité et ne saurait être traitée comme les finances privées.
Le problème central, en matière de protection sociale, est celui des retraites, qui opèrent bien un transfert intergénérationnel et une solidarité dans le temps. Le problème ne s'en pose pas moins de la soutenabilité des comptes sociaux, partie à la soutenabilité générale des finances publiques. La manière dont on agit aujourd'hui me semble la seule possible : une réforme progressive dans le temps, sans big bang. Cela est crucial pour préserver la cohésion nationale. On s'achemine vers un mix : une certaine augmentation de l'âge de la retraite, une certaine augmentation des contributions. J'ai toujours pensé, malgré tout, qu'il faudra redéfinir ce qui est contributif et ce qui ne l'est pas, pour ne pas faire peser la totalité de la dépense sur le rendement du travail. La Suède a ainsi fiscalisé la partie non contributive des dépenses sociales. Pour travailler beaucoup sur l'environnement, enfin, j'estime que la substitution de la taxe carbone aux exonérations de charges est excellente à long terme pour la croissance et la compétitivité. Le Haut Conseil pourra émettre des idées dans cette ligne.
M. Philippe Marini, président. - Vos réponses témoignent bien de votre liberté d'esprit et de votre caractère inclassable au regard de nos grilles d'analyse habituelles.
M. Joël Bourdin. - Je me réjouis que le président Bel vous ait pressenti. J'ai lu vos travaux, j'en apprécie la qualité.
Vous avez rappelé être un spécialiste du long terme. Or vous allez entrer dans un organisme plutôt spécialisé dans le court terme, qui se prononcera sur les taux de croissance prévisionnels. Je suis président de la délégation à la prospective, et sais combien l'analyse de court terme est difficile. Comment délivrer un avis sur l'année à venir ?
Le Haut Conseil devra s'appuyer sur les travaux existants. Comment élaborerez-vous vos propositions ? Travaillerez-vous sur des modèles de court terme ou vous prononcerez-vous en usant de votre propre panoplie de moyens ? Il est bien difficile de donner un chiffre précis. J'imagine que votre prévision s'exprimera sous forme de fourchette ; quelle étendue pensez-vous lui donner ?
M. Jean-Paul Emorine. - J'ai déjà eu l'occasion de vous auditionner à plusieurs reprises en tant que président de la commission des affaires économiques du Sénat, et vous ai écouté attentivement. Je n'en accuse pas le Gouvernement, mais aujourd'hui nous n'avons plus de croissance, en conséquence de quoi le pays s'appauvrit, s'endette, et le chômage augmente.
Les dépenses publiques - qui comprennent des dépenses de fonctionnement et d'investissement productif - sont financées par un niveau de prélèvements obligatoires de l'ordre de 46 % du PIB, et représentent 56 % de notre richesse nationale, contre 45 % en Allemagne, et 41 % aux Etats-Unis et au Royaume-Uni. Comment interprétez-vous ces ratios d'un point de vue macroéconomique ?
Enfin, la surévaluation de l'euro n'est-elle pas un handicap à la croissance en Europe ?
M. Philippe Marini, président. - J'ajoute une question facétieuse : vous rangez l'innovation et l'enseignement supérieur, qui engendrent des dépenses de salaire, dans l'investissement public productif. N'est-il pas remarquable que les professeurs d'université disent toujours cela ?
M. Alain Milon. - La commission des affaires sociales a beaucoup travaillé récemment sur la gestion des crises sanitaires, et sur le nécessaire toilettage des agences de régulation. Nous avons notamment cherché à limiter les liens d'intérêts qu'entretiennent leurs membres avec l'industrie pharmaceutique. Vous-même avez déclaré des liens avec Groupama : cela ne risque-t-il pas de poser un problème au Haut Conseil ?
M. Michel Aglietta. - Je n'ai pas de « liens d'intérêt » avec Groupama, j'y conduis des recherches et suis rémunéré à ce seul titre, sur des contrats de recherche.
M. Alain Milon. - Les chercheurs en pharmacie et médecine aussi !
M. Michel Aglietta. - La connaissance pratique de la finance m'a toujours semblée indispensable : c'est pourquoi j'ai travaillé pendant huit ans à la Banque de France dans le cadre de la préparation de l'Union économique et monétaire, pourquoi aussi j'ai ensuite travaillé dans d'autres organismes pour étayer mes travaux académiques. Sous ce rapport, certains économistes, membres du conseil d'administration de diverses banques, sont plus liés que moi !
Le Gouvernement et les journalistes pensent généralement qu'il n'y a pas d'incertitude. Ils veulent des chiffres précis, et accusent les économistes de s'être trompés lorsque la réalisation s'écarte ne serait-ce que de 0,1 % de la prévision. Il faut sortir de cette vision et adopter une démarche probabiliste, définir des fourchettes, voire admettre dans certains cas l'incertitude profonde, et conduire un débat contradictoire avec les différents organismes nationaux et internationaux qui produisent des chiffres - FMI, Commission européenne, OFCE, Insee, consensus des banques d'affaires - pour élaborer plusieurs scenarii. L'estimation de la croissance potentielle peut aussi être modifiée si des informations nouvelles l'exigent. En 2013 par exemple, tous les acteurs sans exception s'étaient mis d'accord sur une fourchette de croissance du PIB allant de - 0,2 % à 0,5 %. Tabler sur une croissance supérieure, c'était sortir de la prévision et faire du volontarisme politique - peut-être le Gouvernement a-t-il le droit de le faire, mais cela pose un problème de crédibilité. Le rôle du Haut Conseil est de faire admettre, sur la base des connaissances du moment, l'incertitude fondamentale qui domine dans cette matière, et donc la possibilité de faire évoluer les prévisions.
Les dépenses publiques subissent une dérive de long terme liée à l'effondrement de la croissance. Dans mon livre, je rapporte les dépenses de recherche et développement au PIB et compare les résultats obtenus depuis les années soixante dans différents pays. Le ratio s'est affaibli lentement mais sûrement dans deux pays européens : le Royaume-Uni depuis 1980, la France depuis 1995. L'Etat n'est pas en cause : ce sont les entreprises qui n'investissement pas assez dans la recherche et le développement. En outre, l'innovation bottom up est faible car nos entreprises ont un problème de croissance : trop peu de PME deviennent des entreprises de taille intermédiaire capables de conforter cette innovation. Autrement dit, nous n'avons pas, en France, de système suffisamment organisé pour favoriser l'innovation incrémentale au fur et à mesure de l'évolution de la concurrence, ce qui impliquerait de modifier le financement qu'on lui apporte.
Quand il s'agit d'une phase conjoncturelle, suivie d'un rebond, les difficultés peuvent être surmontées. Mais il ne s'agit nullement de cela : les capacités productives déclinent depuis 2005, ce qui entraîne une hausse du chômage et rend les dépenses sociales d'autant plus difficiles à financer. On ne peut en sortir sans un minimum de croissance.
Il y a donc à fiscaliser certaines dépenses qui ne relèvent plus de notre système de protection sociale bâti après la Seconde Guerre mondiale dans des conditions démographiques particulières. Sa nature corporatiste était justifiée. Elle doit désormais être transformée. D'autres pays y sont parvenus.
J'en viens à l'investissement public productif sur lequel le président Marini m'a interpellé. Le capital humain est crucial dans une économie de la connaissance. Or nous vivons toujours sur une comptabilité de flux, conçue pour une conjoncture où le PIB potentiel s'accroissait tout seul... Nous avons désormais besoin d'une comptabilité patrimoniale généralisée, pour redonner du poids au capital collectif. Il faut revenir à l'Adam Smith de la Richesse des nations, et considérer le capital total, y compris le capital collectif. La Banque mondiale, le FMI, pratiquent une telle comptabilité. Les Etats, quant à eux, ne sont pas aussi avancés, en dehors des comptes de patrimoine que présentent certaines annexes budgétaires. Cette logique doit être introduite dans nos conceptions de la croissance. C'est la raison pour laquelle je mets l'accent sur la recherche et développement et l'enseignement supérieur.
M. Philippe Marini, président. - Nous vous remercions. Nous n'avons pas d'avis formel à exprimer, mais nous pouvons vous applaudir.
Audition de Mme Mathilde Lemoine, candidate proposée par le Président de la commission des finances du Sénat pour le Haut Conseil des finances publiques
Puis la commission procède à l'audition de Mme Mathilde Lemoine, préalable à sa nomination au Haut Conseil des finances publiques par le Président de la commission des finances du Sénat, conjointement avec la commission des affaires sociales.
M. Philippe Marini, président. - Madame Lemoine, nous souhaitons, après une brève présentation de votre parcours, que vous nous donniez votre vision du Haut Conseil, et du couple « compétence et indépendance » : peut-on sérieusement se passer d'une connaissance pratique du monde de la finance et, dans la négative, comment rester indépendant ? Cette contradiction ne vaut certes pas exclusivement dans la sphère économique et financière.
Le Haut Conseil créera-t-il sa propre doctrine ? Répondra-t-il a minima aux questions qui lui seront posées ? Pourra-t-il substituer sa propre appréciation à celle du Gouvernement, sur le taux de croissance et sur les autres variables macroéconomiques ? Pensez-vous qu'il doive oeuvrer au rapprochement des données statistiques et économiques françaises avec celle de l'Union européenne ? Coopérer avec les autres organismes comparables des Etats membres de la zone euro ?
Mme Annie David, présidente. - La commission des affaires sociales est particulièrement attachée à la prise en compte des finances sociales et de leur spécificité au sein des finances publiques. Quelle place pensez-vous que le Haut Conseil leur réservera dans ses travaux ?
Mme Mathilde Lemoine. - J'ai commencé ma vie professionnelle comme enseignant-chercheur. Mon doctorat de science économique portait sur le sujet suivant : « la croissance des dépenses publiques : synthèse théorique et validation empirique ». A l'époque, mon directeur de thèse m'avait dit que c'était un sujet dépassé, qui ne me procurerait aucun emploi. Je me suis passionnée pour la théorie des choix publics. J'ai effectué un post-doctorat en économie de la santé et me suis spécialisée en macroéconomie internationale, à la Fondation nationale des sciences politiques puis à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) avec Jean-Paul Fitoussi. Après plusieurs passages en cabinet ministériel, je suis revenue à mes premières amours, la théorie des choix publics, en m'occupant aussi de fiscalité à Matignon.
Je suis donc spécialiste de théorie économique et de macroéconomie internationale. J'ai écrit un manuel sur le commerce international et ses évolutions théoriques. Depuis 2006, je travaille dans le secteur privé, à la tête de la direction des études économiques de HSBC France, et depuis 2007 à la direction de la Stratégie marchés de cette même banque : j'élabore les prévisions macroéconomiques des pays de la zone euro ainsi que celles de différentes variables, comme les taux de change et les taux d'intérêt. Je réalise également des études structurelles destinées à améliorer la compréhension des investisseurs des évolutions macroéconomiques. L'expérience du secteur privé m'apparaissait indispensable pour mieux comprendre les liens entre l'économie réelle et l'économie financière.
On sait désormais que les modèles de prévision classiques, ceux de la direction générale du Trésor par exemple, sous-estiment l'influence des évolutions financières. Récemment, les investisseurs ont ainsi considéré qu'il existait un risque systémique d'éclatement de la zone euro, ce qui a poussé à la hausse les primes de risque. Ce coût d'appartenance à la zone euro, dans tous les pays qui en sont membres, n'a pas été intégré dans les modèles macroéconomiques, ce qui a masqué son impact sur les comportements d'investissement. De façon symétrique, la réduction de la prime de risque systémique est aujourd'hui sous-estimée dans les prévisions, ce qui conduit à sous-estimer le rebond, certes modeste, des investissements en zone euro.
Les compétences en matière de statistique et de prévision importent moins que la connaissance théorique. La statistique en elle-même ne permet pas d'améliorer la compréhension des phénomènes économiques. La qualité de la prévision dépend d'abord d'une bonne analyse théorique, étayée en tant que de besoin par l'économétrie et la statistique.
En tant qu'économiste, je suis protégée au sein de HSBC par une « muraille de Chine ». La banque a en effet mis en place un certain nombre de dispositifs destinés à préserver mon indépendance dans le choix de mes sujets ou le traitement des résultats que j'obtiens. Je suis physiquement séparée des activités de marché. Je ne peux entrer en contact avec les vendeurs qu'en présence de responsables chargés du respect des procédures internes. Le respect de ces procédures très contraignant est vérifié par l'Autorité des marchés financiers (AMF). Le règlement intérieur de la banque est également très précis. En pratique, je suis libre de mes analyses. Les positions que j'ai pu défendre publiquement en matière d'immobilier, de corrélation entre les prix du pétrole et ceux de l'essence, ou mes prévisions macroéconomiques en témoignent, au point qu'il m'arrive de subir des pressions fortes de la part de certaines entreprises (y compris clientes de la banque) ou du Gouvernement. J'ai pu présenter des positions non consensuelles, HSBC ne m'a jamais demandé leur retrait.
L'appartenance au Haut Conseil posera-t-elle un problème dans ma situation, si je suis détentrice d'informations privilégiées ? Le règlement général de l'AMF est clair. Il dispose que les économistes ne peuvent utiliser de telles informations ni les communiquer, sous peine de poursuites judiciaires. Je ne pourrai donc publier quoi que ce soit sur la base d'informations qui n'auraient pas été préalablement rendues publiques.
J'ai du rôle du Haut Conseil une vision moins ambitieuse - peut-être à tort - que celle de M. Aglietta. Nous devons d'abord nous défaire de la cristallisation autour du taux de croissance, et mieux expliquer les hypothèses qui en sous-tendent l'estimation, afin d'éclairer les pouvoirs publics sur les conditions de réalisation de la prévision. Il y a plusieurs années, il a été demandé à l'Insee de publier le plus tôt possible des prévisions de croissance. Le débat public s'est peu à peu focalisé sur la prévision, au dixième de point près, de la croissance.
Je crois que le Haut Conseil doit émettre des avis sur les hypothèses retenues pour élaborer ces chiffres, car certaines ne sont pas si consensuelles ! Or les conséquences de ces prévisions sont très lourdes. S'il revient au seul Parlement de décider quel solde structurel doit figurer en loi de finances, le Haut Conseil peut l'éclairer en analysant les hypothèses sous-jacentes. Nul ne sait quel impact la crise actuelle et la destruction de capital qui s'opère auront sur le PIB potentiel. Le Haut Conseil ne pourra porter de jugement définitif, mais il suggérera des probabilités en fonction des précédents historiques - sans certitude. Il s'appuiera sur la théorie économique pour évaluer le PIB potentiel, ce qui inclut une interprétation des politiques menées et un avis sur leur impact probable.
Le même raisonnement vaut pour les dépenses sociales. Le Haut Conseil doit éclairer l'estimation que l'on retiendra de l'impact de la réforme des retraites, question appréciée diversement par la Commission européenne et le Gouvernement. D'autant que ce facteur intervient dans le calcul du PIB potentiel, donc sur le déficit structurel. Le Haut Conseil pourra mettre en lumière ce facteur et tester des variantes pour apprécier leurs conséquences sur la trajectoire de moyen terme. Le Haut Conseil devrait selon moi s'atteler à améliorer la compréhension des prévisions et des hypothèses retenues.
Dans le seul cas où les finances publiques s'écartent de la trajectoire fixée, le Haut Conseil pourra émettre et motiver des recommandations afin de réduire l'écart. Sa mission essentielle reste de dire, compte tenu de l'état des connaissances, quelle est la probabilité que les prévisions soient améliorées et comment le calcul doit être interprété.
M. Philippe Marini, président. - Nous vous remercions pour cette intervention, très complémentaire de la précédente.
M. François Marc, rapporteur général. - J'ai apprécié vos contributions écrites, ainsi que vos interventions publiques, au Sénat ou ailleurs. Je me réjouis donc de vous voir siéger prochainement au Haut Conseil. Il est difficile d'anticiper son mode de fonctionnement et l'étendue de ses prérogatives. Comment concevez-vous concrètement son rôle, son fonctionnement ? Par exemple, il rendra des avis publics et argumentés. Ses membres peuvent être tentés de s'exprimer à titre personnel... Certains membres du comité de politique monétaire de la Réserve fédérale américaine ont parfois un avis contradictoire avec celui rendu à titre collégial, ce qui n'est pas sans susciter des remous sur les marchés financiers. Comment comptez-vous concilier les positions du Haut Conseil et vos propres positions en tant qu'économiste ? Vous nous avez dit ne pas craindre de vous affranchir du consensus...
Les futures méthodes de travail gagneraient à être précisées. Si la trajectoire du PIB structurel figurant dans la loi de programmation n'apparaît plus crédible, le Haut Conseil pourra-t-il corriger sa copie et en adopter une autre ? Comment apprécier les « circonstances exceptionnelles » justifiant un écart à la trajectoire de solde structurel préalablement définie ? Enfin, on peut imaginer que les avis du Haut Conseil fondent la censure d'une loi de finances par le Conseil constitutionnel, pour insincérité : dès lors, le Haut Conseil ne sera-t-il pas tenté d'ériger la prudence en dogme, afin « d'éviter la casse » ?
M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je partage les appréciations positives de François Marc sur votre nomination. J'appelle votre attention sur les dépenses de protection sociale, qui, je le répète, ont représenté 557 milliards d'euros en 2011, soit plus de 50 % des dépenses publiques. Le Haut Conseil pourra intervenir en amont de l'élaboration des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des lois de finance rectificatives, et rendre des avis sur les dépenses des régimes de base et sur l'évolution de l'Ondam.
Pourriez-vous définir la spécificité des finances sociales au sein des dépenses publiques ? Comment comptez-vous la prendre en compte dans les travaux du Haut Conseil ?
Le redressement des comptes publics est-il compatible avec le maintien d'un système de protection sociale de qualité ?
Le comité d'alerte sur les dépenses d'assurance maladie, placé auprès de la commission des comptes de la sécurité sociale, rend des avis dans lesquels il contrôle les éléments ayant permis l'élaboration de l'Ondam et les éventuels dépassements de celui-ci en cours d'exercice. Ses attributions ne sont pas sans lien avec celles du Haut Conseil. Ce dernier devra-t-il entendre ses représentants, comme le permet l'article 18 de la loi organique ?
Mme Mathilde Lemoine. - J'ai pleinement conscience que mes prises de position en tant qu'économiste, relatives à la situation de la France ou de la zone euro, auront désormais une résonance particulière compte tenu de mon appartenance au Haut Conseil. C'est pourquoi la prudence sera de mise. Je garde toutefois ma liberté d'économiste, qui consiste à publier pour la banque qui m'emploie. Au risque de vous faire une réponse incomplète, je vous dirai qu'il n'y a pas d'incompatibilité. Dans les prévisions que je publie, je donne toute leur importance aux analyses sous-jacentes. Le Haut Conseil ayant une mission de mise en lumière des analyses et hypothèses des divers organismes, il n'y aura guère matière à publication « dissidente ».
Je ne crois pas qu'il soit dans le rôle du Haut Conseil que de rebâtir toute la trajectoire de PIB potentiel. Il aura davantage pour rôle, je le répète, de mettre l'accent sur les hypothèses et les analyses - il demandera par exemple au Gouvernement comment il calcule la productivité globale des facteurs. S'il n'obtient pas de réponses articulées, il pourra considérer que le PIB prévisionnel n'est pas prudent.
Il recommandera la prudence, proposera des fourchettes, mais ne définira aucune trajectoire. Et le Gouvernement intégrera ou non cette prudence. Le Haut Conseil ne détient pas la vérité mais des compétences techniques pour éclairer le Gouvernement et le Parlement. Le débat pourra s'engager à toutes les étapes du processus : dans le passage du PIB potentiel au PIB structurel par exemple, il y a un certain nombre de conventions, des élasticités fournies par l'OCDE, qui pourront être discutées.
Cette approche est conforme à la mission du Haut Conseil telle que définie au plan européen : il n'a pas à dire « oui » ou « non », mais à produire un avis étayé, convaincant, afin de contribuer à l'harmonisation des procédés de prévision et à la cohérence des trajectoires de moyen terme des Etats membres de la zone euro. Mais au niveau de la zone euro, la décision appartient aux chefs d'Etat, non à des organismes comme le Haut Conseil des finances publiques ! Et je ne voudrais pas qu'il tombe dans le travers des experts qui estiment savoir mieux que les décideurs.
S'agissant des circonstances exceptionnelles, je suis, là encore, en retrait par rapport à la position exprimée par Michel Aglietta. Je me réfère à la définition inscrite dans le Pacte budgétaire. Ce qui a été décidé par l'Union européenne et les Etats concernés, c'est d'améliorer la soutenabilité des finances publiques, qui n'est à mon sens pas une notion de court terme. A moyen terme, le taux de croissance nominal doit être supérieur au taux d'intérêt nominal. Il existe de multiples modalités pour y parvenir.
La responsabilité du Haut Conseil est lourde, comme celle de ses membres. Il devra faire preuve de prudence et fournir le mode d'emploi de ses avis, sans les édulcorer, ni donner le sentiment qu'il existe une vérité et que tout autre prévision serait insincère.
M. Philippe Marini, président. - C'est au Conseil constitutionnel que reviendrait éventuellement cette décision - sur la base des travaux du Haut Conseil.
Mme Mathilde Lemoine. - Pouvoir mettre en exergue les hypothèses sous-jacentes aux calculs, d'une manière aisément compréhensible, est important. Si elles ne sont pas consensuelles, le Parlement peut demander des explications au Gouvernement. Mais l'insincérité ne peut être déduite des seuls avis du Haut Conseil.
La spécificité des dépenses sociales est qu'elles sont largement conjoncturelles, ce qui rend difficile l'appréciation de leur évolution par rapport au chemin structurel de moyen terme. La croissance des dépenses de santé est l'indice du développement d'un pays et n'est pas, en elle-même, une mauvaise chose. Le problème est d'assurer son financement. Il est évident également qu'il faut redresser les comptes publics. J'ai publié lors de mon post-doctorat le résultat de travaux dans lesquels j'avais élaboré un modèle économétrique montrant qu'une bonne manière de limiter la croissance de ces dépenses serait de réintégrer les cotisations sociales - qu'on peut considérer comme une forme d'assurance - dans le revenu imposable. Une autre solution serait que le Parlement décide d'un niveau de redistribution, qui serait financé par l'impôt, le reste étant à la charge d'assureurs privés. Mais cela pose toute une série de problèmes classiques dans l'assurance, d'aléa moral, de sélection adverse... Ces sujets sont complexes et n'ont pas été entièrement explorés.
En tant que conjoncturiste, j'ai établi un certain nombre de modèles pour appréhender l'évolution des dépenses sociales. Il serait important d'auditionner le comité d'alerte, car il travaille très en amont et peut donc constater rapidement une déviation par rapport aux prévisions. L'interprétation est importante, et je crois que le Haut Conseil devra rester sensible à l'évolution générale des dépenses sociales, et prendre en compte à la fois l'aspect conjoncturel et l'aspect structurel.
M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Vous n'avez pas parlé des retraites, qui relèvent peut-être davantage du moyen terme ou du long terme, par opposition aux dépenses sociales liées à la conjoncture.
Mme Mathilde Lemoine. - Je ne ferais pas une distinction aussi tranchée. L'évolution des retraites comporte un aspect conjoncturel, lié au taux de chômage, à l'évolution du rendement des cotisations retraite : on le voit bien avec le débat actuel sur les régimes complémentaires - Agirc-Arrco - qui est assez vif. La difficulté avec les dépenses sociales est précisément de distinguer les aspects conjoncturels des aspects structurels. On ne peut pas dire que les dépenses d'assurance maladie sont conjoncturelles et les dépenses de retraites, structurelles : la santé est un élément important de la croissance potentielle, puisqu'elle entre dans la composition du capital humain, alors qu'il n'y a pas de justification à un déficit structurel des retraites.
M. Yann Gaillard. - Quelle sera votre liberté de publication en tant que membre de cette haute instance ? Y a-t-il des règles précises ?
Mme Mathilde Lemoine. - Il est prévu d'adopter un règlement intérieur lors de notre première réunion. Mais je puis d'ores et déjà vous répondre que mon appartenance au Haut Conseil ne m'empêchera pas de publier les résultats de mes travaux sur la conjoncture de la zone euro et de la France, car c'est mon métier, qui est justement la raison pour laquelle votre Assemblée se propose de me nommer à ce Conseil ! Je m'efforcerai toutefois, compte tenu de la résonance nouvelle que cette appartenance pourra donner à mes propos, de faire preuve de prudence dans le choix des termes et des formulations.
M. Philippe Marini, président. - Vos commentaires seront scrutés avec d'autant plus d'attention !
Nous devons nous résoudre à vivre dans un monde ouvert, où l'information circule. Le Haut Conseil, qui est une collégialité et n'émettra d'avis qu'en tant que tel, a bien pour rôle d'intégrer des écoles de pensée, et d'être un lieu de liberté d'esprit. Dès lors qu'il s'agit de porter un jugement sur les prévisions, mieux vaut savoir comment celles-ci sont établies - ce que la complémentarité de ses membres devrait permettre.
Nous nous trouvons souvent confrontés à la question de la place des organes d'expertise, des collèges indépendants, des autorités administratives indépendantes... En l'occurrence, Mme Lemoine a bien dit comment elle voit l'articulation des choses : c'est le législateur - Gouvernement et Parlement - qui décide, y compris pour définir la trajectoire de PIB potentiel, en votant la loi de programmation des finances publiques. Les instances d'expertise ont pour rôle d'éclairer, pour rendre plus objectives les positions. Les membres du Haut Conseil, dans leur diversité, sont tous des pédagogues, ils doivent devenir également des communicants. A cet égard, il est paradoxal que la présente audition publique n'ait attiré aucun journaliste. L'économie est une discipline qui n'a malheureusement pas l'audience qu'elle devrait avoir dans notre pays. Sans doute dépend-il de nous d'animer le débat économique, et de le faire partager, car beaucoup d'éléments concrets de la vie des Français dépendent de notions économiques, abstraites seulement en apparence. Pour donner à la démocratie tout son sens, il faut donner leur juste place aux instances d'expertise : la décision politique s'appuie sur leurs avis sans que ceux-ci ne deviennent envahissants. Notre société doit sans doute encore mûrir en ce domaine. Saluons comme il se doit Mme Lemoine.
- Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances -
Financement de la politique du logement - Audition conjointe de MM. Jean-Louis Dumont, président de l'Union sociale pour l'habitat, Philippe Van de Maele, président du directoire de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), et Mme Catherine Pérenet, directeur des prêts et de l'habitat à la direction des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède enfin à l'audition conjointe de MM. Jean-Louis Dumont, président de l'Union sociale pour l'habitat, Philippe Van de Maele, président du directoire de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), et Mme Catherine Pérenet, directeur des prêts de l'habitat à la direction des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sur le financement de la politique du logement.
M. Philippe Marini, président. - L'audition de Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, prévue pour aujourd'hui, a dû être reportée, mais nous avons souhaité maintenir cette séance sur le sujet du logement, sous forme d'une audition conjointe. L'objectif du Gouvernement est ambitieux ; 150 000 logements par an, alors que les 116 000 logements financés en 2011 restent un record. Pour l'atteindre, de nouveaux mécanismes ont été prévus en loi de finances pour 2013. Action logement, ex 1 % logement, devient financeur du logement locatif social et des aides personnelles, au-delà du périmètre du programme national de rénovation urbaine qu'il a déjà pris entièrement à sa charge depuis 2009, ainsi que je le constate au niveau local. Mais Action logement doit pour cela emprunter auprès de la Caisse des dépôts et consignations : 3 milliards d'euros en trois ans. Or ce mécanisme a semble t-il du mal à se mettre en place. Il pose également, à plus long terme, la question de l'avenir même de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC).
Nous attendons de nos invités qu'ils nous aident à clarifier les enjeux. Je les remercie très sincèrement d'avoir répondu, dans des délais extrêmement courts, à notre invitation et leur propose tout d'abord de s'exprimer pour présenter leur place dans le processus de financement de ces 150 000 logements, exposer les difficultés qu'ils rencontrent éventuellement et peut-être nous faire quelques propositions pour un système de financement pérenne à mettre en oeuvre.
M. Jean-Louis Dumont, député, président de l'Union sociale pour l'habitat (USH). - Nouveau président de l'USH, je dois dire combien nous comptons sur les parlementaires et en particulier sur le Sénat pour contribuer à la réflexion et surtout contrôler l'efficacité de la dépense publique dans sa réponse aux besoins de logement des citoyens.
Nous sommes un partenaire historique de la Caisse des dépôts et consignations, qui joue dans chaque région un rôle de conseil et d'analyse, d'ingénierie financière au bénéfice des organismes HLM. Nos liens sont également historiques avec Action logement, mouvement paritaire qui conduit les entreprises à contribuer à la construction, et avec lequel nous échangeons régulièrement.
Les enjeux, en ces temps de crise, ne sont pas minces. Il faut construire davantage où se font sentir les besoins des personnes âgées, des familles, des jeunes, qu'ils soient apprentis, salariés ou étudiants - voyez ce qui se passe à chaque rentrée universitaire dans les grandes villes...
Les organismes HLM sont des maîtres d'ouvrage, implantés dans chaque territoire et qui, s'ils diffèrent dans leurs statuts, n'en poursuivent pas moins le même objectif de répondre aux besoins. Pour construire et livrer des logements, il faut d'abord un terrain d'assiette. Je ne reviens pas sur cette question du foncier, sinon pour dire combien la loi Duflot a suscité notre intérêt. Elle avait cependant oublié l'emphytéose, toujours possible entre organismes HLM et collectivités locales, lesquelles conservent ainsi la propriété du terrain. L'enjeu est loin d'être mince, y compris pour l'Etat, avec son patrimoine de 80 milliards d'euros dont la gestion laisse à désirer. Les membres du Conseil immobilier de l'Etat, que je préside, ne manquent pas d'interpeller le Gouvernement sur ce sujet, et des propositions ont été déposées sur le bureau de Jérôme Cahuzac, ministre du budget.
Une fois le terrain identifié, il doit être constructible. Nous sommes de ce fait également partenaires des collectivités locales et des intercommunalités, sachant que les documents d'urbanisme débordent de plus en plus les limites communales.
J'ai, avec les présidents de fédérations, rencontré le Premier ministre lundi, pour lui indiquer que l'heure des arbitrages avait sonné. Il est temps de donner au mouvement HLM, et à ses partenaires financiers, le top départ, qui ne pourra que bénéficier, de surcroît, aux entreprises du bâtiment. Quid du milliard annoncé à Rennes ou de l'écoprêt ? Nous réclamons, en outre, le taux réduit de TVA pour le logement locatif social comme pour l'accession sociale à la propriété, afin de prendre en compte le parcours résidentiel.
Quels sont nos moyens de financement ? Les aides à la pierre qui diminuent et deviennent chaque année plus sélectives ; les subventions, les prêts, de la Caisse des dépôts, ou d'autres banques ; les fonds propres, enfin, du mouvement HLM. Si l'on considère, à tort, que le mouvement est riche, c'est que chaque organisme détient ses fonds propres, qu'il emploie dans le financement du neuf ou des programmes de réhabilitation. Plus son patrimoine est important, plus il dispose de fonds propres, alimentés par les locataires, et qui servent à répondre aux normes toujours plus exigeantes voire aux nouvelles missions qui peuvent nous être confiées.
Le Premier ministre a indiqué que les arbitrages ont été rendus, mais nous restons toujours dans l'incertitude. Or, chaque journée perdue, ce sont des logements qui ne seront pas livrés. Le chiffre emblématique de 150 000 logements par an a été annoncé au cours de la campagne présidentielle. Le président de la République a rappelé cet objectif. La ministre du logement y travaille, avec l'ensemble de la filière. Nous sommes prêts, mobilisés, mais restons dans l'attente des décisions nécessaires pour monter nos opérations, alors que le logement est en panne depuis la mi-2012, pour le moins. Lorsque l'on me demande, dans tel ou tel palais républicain, combien nous construirons en 2013, je réplique que je ne pourrai répondre que lorsque les règles seront lisibles et pérennes - pourquoi pas le temps d'une législature ? Car il faut au moins trois ans, sans recours, incident de parcours ni modification réglementaire, pour livrer un logement. Nous sommes prêts à lancer 70 000 logements en 2013 si tout va bien. Mais chaque organisme ne sait pas quelle autorisation lui est donnée, ni de quels financements il bénéficiera. Une fois les incertitudes levées, nous répondrons présents. Nous avons un objectif de 120 000 logements, voire au-delà, mais je ne suis pas un optimiste béat : il faudra faire avec les contraintes de la filière. De plus, les lois Borloo ont introduit de nouvelles mesures d'économie d'énergie, d'isolation thermique, de sorte que les coûts de construction augmentent d'année en année.
Les professionnels du logement locatif social et de l'accession sociale à la propriété sont armés, mais il leur faut des règles précises, pérennes, du temps, et des financements. Je me tourne donc vers la Caisse des dépôts, vers le législateur : à quand la centralisation de l'épargne et de l'utilisation des fonds pour répondre aux besoins recensés sur chaque territoire ?
M. Philippe Van De Maele, président du directoire de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL). - J'entends avec intérêt ces annonces sur l'arbitrage... Le 1 % logement, c'est la collecte des entreprises pour le logement de leurs salariés. Il existe depuis soixante ans, soixante-dix si l'on remonte à l'action volontaire des entreprises. Il lie emploi et logement, objectif crucial quand on sait, ainsi que l'indique une étude du Credoc, que 500 000 emplois sont refusés chaque année par des candidats retenus pour la raison qu'ils ne trouvent pas à se loger. C'est un vrai problème pour les entreprises, et qui va croissant.
Le mouvement accompagne aussi les jeunes, c'est notre souci permanent. Il apporte une aide à la mobilité dans l'entreprise, à la mobilité des entreprises elles-mêmes ainsi qu'aux salariés en difficulté. Il intervient en grande partie dans le logement social, par des subventions contre réservation de logements, ainsi que dans le logement intermédiaire en zone très tendue. Il intervient aussi pour accompagner les salariés vers l'accession, apporter une aide aux travaux énergétiques, garantir les risques locatifs.
Sur la question du financement, je partage l'analyse de Jean-Louis Dumont : nous avons besoin de décisions rapides. Une lettre d'engagement mutuel a été signée le 12 novembre 2012 avec l'Etat, dans laquelle est réaffirmé l'engagement des partenaires sociaux de participer activement à la construction de logements sociaux et intermédiaires, en y consacrant 1,5 milliard d'euros par an. Les partenaires sociaux ont en outre accepté de poursuivre l'accompagnement des politiques nationales, en versant annuellement 1,2 milliard d'euros au profit de l'Anru (Agence nationale pour la rénovation urbaine) et du Fnal (Fonds national d'aide au logement). Les partenaires sociaux ont proposé, enfin, de recourir à l'emprunt, et l'Etat, qui leur a ouvert l'accès aux fonds d'épargne pour lever 1 milliard d'euros par an, s'est engagé, afin de sécuriser le remboursement, à proposer un modèle financier soutenable.
Notre capacité d'intervention était de 4,2 milliards d'euros par an en 2006-2007. Depuis 2009, avec la participation importante que nous demande l'Etat pour le logement social et la rénovation - 80 % à 90 % du budget de l'Anru est financé par les partenaires sociaux -, cette capacité a été ramenée à 2,5 milliards d'euros, soit une perte de près de 2 milliards d'euros par an. Un modèle soutenable a été présenté en décembre 2012. Nous attendons la validation finale de l'Etat.
Parallèlement, nous avons poursuivi la refondation de la gestion de notre mouvement. Nous sommes ainsi passés de 200 collecteurs à 22. Nous consacrons 1,5 milliard d'euros par an au logement social. L'Etat demande un équivalent subventions de 950 millions d'euros. Nous proposons 600 millions d'euros sous forme de subventions et 900 millions sous forme de prêts - prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), outre-mer, restructuration de patrimoine obsolète. Nous attendons sa réponse à nos propositions, qui donnera à l'ensemble des opérateurs un cadre général d'intervention pour les trois années à venir.
Les étapes à franchir sont cependant nombreuses. Il nous faut l'accord de l'Etat sur la soutenabilité de nos emprunts dans la durée, une convention avec le ministère de l'économie pour que l'Etat apporte sa garantie à l'emprunt, le décret sur la répartition de l'enveloppe des fonds de la PEEC et celui sur les prêts à taux variable et, enfin, un cadrage financier. Nous espérons être prêts début avril pour un conseil de surveillance exceptionnel.
J'appelle l'attention sur le fait que dans trois ans, il n'y aura plus de subventions des partenaires sociaux, plus de « fonds gratuits ». Le monde du logement social doit s'y préparer, sachant que la subvention de l'Etat n'augmente pas, que les subventions d'Action logement auront disparu et que celles des collectivités locales vont diminuer. Une réflexion doit être menée sur cet horizon 2016 pour permettre de continuer la production de logement.
M. Philippe Marini, président. - La Caisse des dépôts, madame Pérenet, doit, en vertu de la lettre d'engagement du 12 novembre 2012, prêter 1 milliard d'euros par an. Pouvez-vous nous le confirmer, nous dire à quelles conditions et quelles sont les considérations à garder présentes à l'esprit ?
Mme Catherine Pérenet, directeur des prêts et de l'habitat à la direction des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. - Il s'agira de trois tranches d'1 milliard d'euros. Nous sommes au clair sur les conditions - tarification et durée. Nous allons organiser un système d'engagement pour être prêts fin mars. Ne manquera plus que l'autorisation du ministère des finances, car cela n'entre pas dans notre cadre de gestion ordinaire. Nous sommes sur une durée de vingt-cinq ans et sur une tarification au taux du livret A plus 90 points de base.
M. Philippe Marini, président. - Nous avons pris note de votre importante confirmation.
Mme Catherine Pérenet. - Pour entrer dans la phase opérationnelle, un décret formel est requis.
La direction des fonds d'épargne a toujours été le prêteur principal des organismes HLM. L'an dernier, 15 milliard d'euros de prêts ont été émis pour couvrir la production de logements. L'encours peut présenter un léger écart avec l'agrément de l'Etat ; c'est ainsi que sur 2012, on retrouve des agréments de 2011, quelques uns de 2010 et certains de 2012. Ce cycle de vie des prêts est important à souligner. Nous appuyons aussi la réhabilitation (quelque 200 000 logements l'an dernier), les travaux sur le foncier ainsi que la politique de la ville en zone urbaine sensible (ZUS).
Si notre rôle est de prêter, nous ne le faisons pas à n'importe quelle condition. Nous procédons à une évaluation annuelle de la santé financière des organismes. Nous prêtons sur les opérations nouvelles à 40 ans, voire 50 ans, et sur 15 à 25 ans pour la réhabilitation. Nous avons donc un devoir de vigilance, pour assurer le bon emploi des fonds d'épargne et garantir le remboursement aux épargnants. Les fonds sont pris sur le livret A. Nous prêtons à ce taux majoré d'une commission de l'ordre de 60 centimes. Cela signifie pour le prêt de base, le prêt locatif à usage social (PLUS), un prêt au prix de revient. Le taux est inférieur pour les logements très sociaux et supérieur pour le logement intermédiaire.
M. François Marc, rapporteur général. - Je laisse à mes collègues, dont beaucoup sont experts, le soin de vous interroger, mais notre table ronde est destinée à éclairer les causes des impatiences, qui se manifestent sur nos territoires et que vos exposés viennent de nous confirmer. La Caisse des dépôts dit que le financement est en place. Où les blocages se situent-ils ? Vous nous dites, monsieur Dumont, qu'il vous faut du temps, des règles pérennes, et des financements. Le temps vous est donné, les règles sont à peu près claires et la Caisse des dépôts propose des financements. Lorsque nous avions débattu en la loi de finances pour 2013, des mesures nécessaires à provoquer un choc d'offre, nous étions optimistes...
Il reste quelques interrogations sur les outils à mettre en oeuvre. La question de la TVA est posée, elle appelle des arbitrages dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. Nous avons aussi conscience que le plan de rénovation thermique peut emporter des besoins financiers significatifs. La question de la mutualisation des fonds propres du mouvement HLM pourrait également être évoquée.
Des ambitions fortes sont affirmées ; les conditions sont mises en oeuvre, où sont les blocages ? Peut-être n'est-ce l'affaire que de quelques jours ou de quelques semaines...
M. Philippe Marini, président. - Jean-Louis Dumont veut-il réagir sur la mutualisation, sachant qu'il n'est plus question des fameux « dodus dormants ».
M. Jean-Louis Dumont. - La formule a fait florès, mais n'a pas toujours été bien interprétée.
Nous ne sommes pas maîtres de notre temps. Il est régi par une programmation administrative et autoritaire. S'il faut recenser les besoins et y répondre, nous sommes tenus de demander l'autorisation de solliciter des prêts, ce qui ne peut se faire sans agrément. Or, l'administration prend son temps pour tout contrôler. C'est sans doute son rôle, mais c'est aussi du temps qui passe. Le logement est un produit durable, et sa fabrication procède d'une alchimie délicate.
Les règles changent régulièrement. Voyez celles qui concernent l'accessibilité des bâtiments. Je vous mets au défi de me dire si tous les ascenseurs seront aux normes au 1er juillet 2013. Le président de la République annonce 150 000 logements, je dis 120 000, mais avec les collectivités locales, les sociétés d'économie mixte, les établissements publics, nous pourrions atteindre voire dépasser les 150 000. Vous avez évoqué le pic de 2011, avec 116 000 constructions : le mouvement HLM y avait contribué pour plus de 100 000.
Le financement, ce sont nos fonds propres. Quand l'Etat est ruiné, on se méfie. Nous ne voulons pas de prélèvement. Cela a été dit haut et fort devant le Premier ministre à notre congrès de Rennes. Des engagements ont été pris. Si nos fonds propres étaient mangés en trois ans, que se passerait-il ?
Vous m'interrogez sur la mutualisation. Nous sommes prêts à mutualiser les moyens. Certains organismes à vocation nationale ont une maîtrise d'ouvrage de grande qualité. Nous serions également prêts à mutualiser les ressources humaines.
Cependant, lorsque vous parlez mutualisation, vous visez évidemment les moyens financiers. Cela suppose deux étapes. Que les instances dirigeantes du mouvement, d'abord, en arrêtent le principe. C'est fait. Nous avons présenté des propositions. Il faut que tous les organismes contribuent à un fonds, redistribué vers les organismes qui construisent. Nous procédons actuellement à des simulations, en prenant en compte le coût des logements à construire, qui n'est pas le même pour une maison individuelle en milieu rural ou pour un petit immeuble. Nous mettrons en oeuvre cette mutualisation quand nous connaîtrons toutes les règles, car si vous étiez saisis demain d'une loi de finances rectificative portant la TVA à un taux exorbitant, nous irions dans le mur. Même chose si l'on revenait sur la question du prélèvement - qui a quand même atteint 175 millions d'euros sur l'année...
Nous voulons de l'efficacité, en redistribuant les fonds que nous levons ainsi avant même l'agrément administratif, à la différence de l'Etat, qui verse ses subventions avec retard. Cela suppose de bien déterminer qui va être aidé, comment, à quelles conditions.
Si la mutualisation est notre outil, les fonds ne seront pas gérés par le mouvement HLM. J'ai même suggéré de loger ce fonds à la Caisse des dépôts et consignations. La caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), qui perçoit déjà des taxes sur les organismes, offre un véhicule plus efficace.
Nous sommes prêts à signer avec le Gouvernement un pacte pour l'avenir, traçant les grandes lignes d'une politique dynamique de production. Mais quand on livre un logement, c'est un trousseau de clés que l'on remet à une personne, ou à une famille et on ne peut faire l'impasse sur la capacité contributive du futur locataire. C'est pourquoi nous sollicitons la pleine responsabilité des choix dans les logements que nous mettons sur le marché.
M. Philippe Marini, président. - Nous sommes un certain nombre à expérimenter les procédures d'attribution de logement au quotidien et savons la difficulté de quantifier la réalité des demandes de logements. Les listes sont bien sûr trop longues, mais le nombre de refus de logement attribué s'accroît. Je vois passer en commission d'attribution les dossiers dans le cadre d'une délégation des aides à la pierre. Il arrive que nous examinions à plusieurs reprises l'attribution du même logement, en raison de préférences, parfois compréhensibles, des familles. Cela rend de plus en plus délicate l'appréciation des tensions qui existent sur les marchés locaux.
M. Jean Germain. - Monsieur le président, merci d'organiser ces tables rondes. Celle d'octobre dernier nous avait permis de rencontrer les directeurs de cabinet des ministres de l'économie et du logement, ainsi que le directeur général du Trésor, pour évoquer l'accession sociale à la propriété et la situation du Crédit immobilier de France (CIF). Le financement de la politique du logement ne nous préoccupe pas moins. Comme tous les sénateurs ici présents sont ou ont été maire, président de conseil général ou de conseil régional, nous pouvons aller droit au but.
Nous produisons en moyenne 80 000 logements par an. Le président de la République a pris pendant sa campagne l'engagement de porter ce chiffre à 150 000. Or nous en réaliserons finalement moins de 80 000, après avoir annoncé, pourtant, que nous pourrions utiliser des terrains appartenant à l'Etat et que la Caisse des dépôts collecterait l'épargne, historiquement haute, des Français. En définitive, non seulement rien n'aura changé, mais la situation sera pire qu'avant ! Nous serons reçus par le Premier ministre prochainement pour lui faire part de l'insatisfaction profonde que cela suscite. Incidemment, le logement est aussi un facteur d'emploi et de croissance, qu'il s'agisse de la construction neuve ou de la rénovation. Dans une période comme celle que nous traversons, nous ne pouvons plus tergiverser. Ces sempiternels débats agacent jusqu'aux sénateurs les plus placides.
Il faut aborder la question du logement social région par région, car la situation de chacune est spécifique. Des consignes précises doivent être données aux préfets de région, après consultation des élus - c'est légitime car leurs collectivités apportent aux prêts de la Caisse des dépôts et consignations des garanties qui jouent parfois. Ensuite, définissons des objectifs régionaux : peut-on, enfin, connaître, avant trois mois, le foncier mis à la disposition des collectivités territoriales pour des logements HLM ? Lorsque France Domaine s'est trompé une première fois, peut-il rectifier ses informations ? La SNCF et RFF peuvent-ils, enfin, s'unir pour identifier, sous deux ans, les endroits constructibles ? Les préfets de région peuvent-ils conclure des baux emphytéotiques ou opérer des décotes de 20 %, 25 %, 30 % ou 35 % ? Le ministère de la défense nationale et celui de l'enseignement supérieur peuvent-ils se mettre d'accord pour échanger des terrains ? La Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) peut-elle avoir une feuille de route précise ?
L'inflation normative est continue depuis des années, alors de grâce, arrêtons de penser que les élus locaux sont des poujadistes et des rouspéteurs ! La crise interdit d'augmenter les loyers, tandis que les offices municipaux d'HLM ont toujours plus besoin de fonds propres... En conséquence, on construira moins de logements ! Nous sommes favorables à une TVA à 5 % pour le logement social.
M. Jean-Louis Dumont. - Très bien ! Je suis tout à fait d'accord.
M. Jean Germain. - Il faut le dire ! S'il faut augmenter ensuite le taux majoré, cela s'appelle faire un choix politique. Attendre encore, c'est se rapprocher de la catastrophe.
Nous sommes en revanche réservés sur la mutualisation des fonds propres des organismes HLM. A chaque fois que l'Etat demande de mutualiser, il se comporte comme le faisaient jadis les fermiers généraux : il finit par ponctionner.
M. Philippe Marini, président. - Provoquant une déperdition de richesses...
M. Jean Germain. - Les choses n'ont pas tellement changé de ce point de vue.
Le 1 % logement c'est l'instrument du dialogue entre l'Etat, le patronat, et les syndicats pour mettre en adéquation les emplois et la construction de logements. Or la situation a évolué. Deux études successives de la Cour des comptes ont légitimé le détournement d'une partie de la PEEC vers l'Anru et l'Anah. Très social, le système ancien consistait à prêter de l'argent à des taux très bas pour la construction de logements, et à prêter à nouveau avec les remboursements. Ce faisant, on finançait 4,2 à 4,5 milliards d'euros de construction par an, contre 1,5 milliard d'euros désormais... à condition que Bercy appose quatorze tampons pour que la Caisse des dépôts et consignations prête pendant trois ans ce les Français déposent à la caisse d'épargne : on nous prend pour des imbéciles ! La même Caisse des dépôts et consignations prête aux collectivités territoriales pour financer des investissements sur une durée supérieure à vingt ans. Pourquoi ce délai si court de trois ans ? Cela ne peut pas fonctionner ainsi. L'Etat a en outre débudgétisé l'Anru...
M. Philippe Dallier. - Et l'Anah !
M. Jean Germain. - Aux prises avec les difficultés de Dexia et du CIF, il ne peut les rebudgétiser. Dire que l'on ne peut pas s'en tenir à des décisions sur trois ans ce n'est pas une affaire de droite ou de gauche, mais de bon sens.
En matière d'accession sociale à la propriété, il faut prolonger le prêt à taux zéro. En échange, certaines niches fiscales peuvent être supprimées - j'échangerais bien de la niche Copé contre du prêt à taux zéro... Les collectivités territoriales participent largement : savez-vous que certaines triplent le prêt à taux zéro pour les ménages dont le revenu est le plus faible ? En payant les intérêts, nous faisons du social et aidons l'industrie du bâtiment.
Le mouvement HLM devrait s'ouvrir à la vente en état futur d'achèvement (VEFA). Elle est la condition nécessaire de la mixité sociale, aide à baisser les coûts et à accélérer la construction.
Je précise que je m'exprimais en mon nom et en celui de François Rebsamen, rapporteur spécial de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » : ce que je dis, il le signe.
M. Philippe Dallier. - Si j'avais souhaité être un peu critique, mes propos paraîtraient bien fades après ceux de M. Germain.
Paradoxalement, les objectifs affichés n'ont jamais été aussi ambitieux, mais le nombre de mises en chantier a perdu 30 % en 2012, sans aucune chance que la tendance s'inverse dans les mois qui viennent. On comprend que vous réclamiez de la visibilité pour l'USH et Action logement. Pourtant, les collectivités territoriales en ont encore plus besoin : vous pourrez doubler le livret A, régler tous les détails que vous voulez, sans terrains ni permis de construire, vous n'aurez pas de construction. On demande aux collectivités locales de construire, surtout dans les zones tendues, tout en les mettant au pain sec. Or les nouveaux logements nécessitent un surcroît d'équipements publics comme des écoles. La ville dont je suis maire depuis dix-huit ans a vu sa population passer de 17 300 à 22 000 habitants, et on lui demande encore de construire 1 200 logements sociaux au titre de la nouvelle loi Duflot : comment résoudre cette équation impossible ? Inscrire des obligations de construire dans les textes ou donner au préfet un pouvoir de contrainte si les objectifs ne sont pas atteints au bout d'un certain temps ne résout rien. On nous annonce une aide aux maires bâtisseurs : j'attends de voir. La seule certitude que nous ayons, c'est que la dotation globale de fonctionnement baissera de 10 % d'ici 2015... Contraint comme il l'est, le Gouvernement n'y changera rien.
J'ai bien senti l'inquiétude de Philippe Van de Maele sur le changement radical de modèle d'Action logement. Nous avons mis le doigt dans l'engrenage en 2009, avec ce que j'avais appelé à l'époque un pis-aller budgétaire : la débudgétisation de l'Anru et des crédits de l'Anah. J'espérais qu'Action logement ne prendrait le relais que transitoirement. Nous allons aujourd'hui un cran plus loin en l'autorisant à emprunter. Ce sera de la dette non maastrichtienne. Dans l'ancien modèle, il aurait pu réorienter une partie de ses prêts dans le domaine de la rénovation thermique des bâtiments, c'est désormais impossible.
D'aucuns avaient ironisé sur les « dodus dormants » en évoquant une « extrême ponction » : la méthode du gouvernement précédent était sans doute brutale, le calcul de la répartition du prélèvement difficile à mettre en place, et l'objectif a été finalement revu à la baisse. Mais au bout du compte, cette taxe n'a jamais produit le rendement escompté, car l'assiette a fait défaut - les organismes assujettis ont pu s'y soustraire en remboursant des prêts, par exemple. Pourtant, le fait est là : certains organismes ne construisent guère car les besoins sont faibles, mais d'autres interviennent dans les zones tendues et demandent de l'aide. Vous dites que l'USH pourrait proposer un modèle de mutualisation des moyens financiers. Pouvez-vous être plus précis ?
Nous n'avons pas évoqué la gouvernance politique sur le logement. On envisage d'ajouter une couche « logement » au mille-feuille du Grand Paris sans rien en retrancher ; les intercommunalités par plaque de 300 000 habitants en première couronne ne manqueront pas, nul n'en doute, d'améliorer l'efficacité de l'action publique et la bonne utilisation des deniers publics... Nombreux sont ceux qui se plaignent de la lenteur des prises de décision, des interventions multiples des différents niveaux de collectivités locales. Avez-vous un avis sur le sujet ?
M. Philippe Marini, président. - Philippe Dallier décrit bien la situation des intercommunalités franciliennes. A l'extérieur de l'Île-de-France en revanche, l'image des intercommunalités est bien moins négative.
M. Edmond Hervé. - Le Parlement devrait être plus attentif à l'application des lois qu'il vote, à plus forte raison lorsqu'il s'agit d'une loi de finances. Or l'économie du logement porte en effet sur le temps long ; elle mobilise de nombreux acteurs dont les relations sont parfois concurrentielles. Je reste convaincu que l'économie du logement, qui dépend entièrement des autorités publiques nationales et locales, est le premier facteur de croissance économique à notre disposition. J'ai toujours été favorable à une relation contractuelle entre l'Etat et les collectivités territoriales. Le candidat Hollande a parlé de pacte territorial : oui, et le logement en fait partie.
Le programme local de l'habitat (PLH), qui doit être géré au niveau de l'intercommunalité, constitue à ce titre un document essentiel. Je tire quelques enseignements de mon expérience passée à Rennes. D'abord, sans réserves foncières et immobilières, vous n'aurez jamais de politique de logement. Ensuite, pour identifier ces réserves il n'y a pas besoin de faire intervenir l'administration centrale. Cela relève du maire ou du président de la communauté, en relation avec les organismes et les services déconcentrés de l'Etat. On parle toujours de l'armée, grand propriétaire foncier, mais les représentants des autorités militaires en région restent moins de dix-huit mois en place : négocie-t-on avec eux par respect de la déconcentration ou se tourne-t-on vers Paris, au risque de subir les lourdeurs de la centralisation ?
Des outils existent pour la réserve foncière et immobilière, utilisons-les. Dans certaines régions, les établissements publics fonciers n'ont pas été mis en place. Dans les communautés d'agglomération, la pratique de la réserve foncière est nécessaire, notamment aux politiques environnementales.
Les finances sont un autre problème. Monsieur Dumont, il n'y a pas que les subventions de l'Etat ! Dans le cadre d'un PLH, la participation financière locale est déterminante. En 2003, la communauté d'agglomération de Rennes a consacré 50 millions d'euros à la constitution de la réserve foncière. Le PLH doit être chiffré quantitativement et qualitativement...
M. Philippe Marini, président. - Commune par commune.
M. Edmond Hervé. - Absolument. En précisant les logements aidés, individuels, neufs, petit collectif, grand collectif, leur localisation, etc.
En matière d'attribution de logement, nous sommes tous confrontés aux préférences des familles, aux tentatives de concentration ethnique. Je crois à la commission unique d'attribution de logements, créée par mon prédécesseur en 1970, dont les critères sont très objectifs. Ce système est excellent, qui limite à trois les propositions de logement.
Le coût de la construction d'un logement agrège une multitude d'éléments, que les maîtres d'ouvrage doivent tous négocier, coût, commercialisation et main d'oeuvre compris. Je mets en garde nos collègues qui siègent dans des commissions d'appels d'offre : les conditions de rémunération des ouvriers constituent parfois une concurrence inadmissible, qui porte en germe la disparition de nos entreprises. L'on retrouve le vieux débat entre le moins et le mieux disant.
J'approuve ce qui a été dit en matière de normes. En 2003, j'ai dû faire venir à Rennes un directeur d'administration centrale pour autoriser l'installation d'ascenseurs dans de vieux immeubles... Faisons davantage confiance aux administrations locales.
M. Philippe Marini, président. - En complément de ce retour d'expérience, je veux souligner l'importance des clauses et des chantiers d'insertion grâce à la construction sociale et aux marchés d'entretien des immeubles HLM : voilà une bonne façon de faire fructifier le vivier des compétences et de ramener vers le marché du travail les personnes originaires de quartiers fortement touchés par le chômage.
M. Philippe Van de Maele. - Je suis intimement convaincu que la politique du logement doit être menée au niveau intercommunal. L'Etat fournit d'ailleurs une faible part du financement des opérations : environ 500 euros par logement, dans certains cas. Les partenaires sociaux ont décidé cette année de nouer des partenariats avec les grands bassins d'emploi. Action logement fournira une part financière importante à la construction de logements. Enfin, la desserte des logements et l'accessibilité des entreprises sont un autre enjeu majeur des PLH.
En 2009, année de l'« extrême ponction », le mouvement distribuait entre 4,2 et 4,5 milliards d'euros sous forme de prêts bonifiés aux salariés pour l'accession à la propriété ou des travaux de rénovation énergétique. Cette année, nous ne sommes qu'à 500 millions d'euros. Le volet aide aux salariés - les plus pauvres, généralement - s'est drastiquement réduit.
Si l'on met à part la Caisse des dépôts et consignations, qui finance le logement social à hauteur de 70 %, les collectivités locales sont les plus gros contributeurs. Le reste vient de l'Etat et des fonds propres des bailleurs sociaux. Les collectivités contribuent plus qu'Action logement, qui participe pourtant significativement. Voilà qui justifie que l'action soit conduite à ce niveau.
Mme Catherine Pérenet. - Nous constatons que les délégations d'aides à la pierre marchent bien, comme l'a vérifié un récent rapport. Elles méritent d'être confirmées. Nous avons également observé une prise de participation accrue des collectivités locales depuis quelques années. Historique dans la région rennaise, elle atteint en moyenne 8 % à 10 % d'un plan de financement. Nous avons tous à coeur que les collectivités poursuivent leur effort.
M. Edmond Hervé. - A Rennes, cette part est même beaucoup plus importante : pour certaines accessions sociales à la propriété, le financement local compte pour 55 %.
Mme Catherine Pérenet. - En effet. La moyenne nationale est de 12 % sur le logement locatif, ce qui est déjà très élevé. Dans la région parisienne, c'est moins simple.
M. Philippe Dallier. - En Île-de-France, il faudrait regarder les disparités entre départements. Si vous ajoutez à cela les délégations d'aides à la pierre, vous avez un modèle anti-mutualisation.
M. Philippe Marini, président. - Tout dépend de la légitimité des contours territoriaux : dans une ville moyenne ou grande, avec un centre et une périphérie, donc un bassin d'emploi et de logement identifiable, il est naturel de mener une planification urbaine qui tienne compte des solidarités existantes. En revanche, dans certaines banlieues où les communes ont des délimitations étranges, on sait que les intercommunalités peuvent se constituer par des mariages d'intérêt plus que d'amour... Nous ne changerons certes pas la structure territoriale de la couronne parisienne, mais tâchons au moins d'éviter que ses contradictions empêchent de fonctionner ce qui fonctionne partout ailleurs.
M. Philippe Dallier. - Ce serait dommage.
M. Jean Germain. - Les délégations d'aides à la pierre fonctionnent très bien.
Mme Catherine Pérenet. - Tout à fait.
Je suis favorable à la VEFA, qui aide à atteindre les objectifs de mixité. Les organismes HLM en font de plus en plus usage. Toutefois, si le marché se replie et si les promoteurs décident de ne pas réaliser certaines opérations faute de commercialisation comme nous le pressentons déjà, des difficultés se poseront aux bailleurs.
Le besoin de visibilité de long terme est réel, et je le partage. Néanmoins, la période difficile que nous vivons doit nous inciter à élaborer un pacte momentané qui profite à tous. Avec l'USH et les pouvoirs publics, nous travaillons notamment à la restructuration des dettes des bailleurs sociaux. S'ils pouvaient emprunter davantage et moins mobiliser leurs fonds propres, nous financerions quatre logements avec les fonds propres utilisés pour trois. Pour ne pas repousser le tas de sable ni mettre les organismes en difficulté sur le long terme, nous étudions plusieurs scénarios. Certains ne posent pas de difficulté majeure, comme le prêt de consolidation de haut de bilan, grâce auquel les opérateurs qui le souhaitent investiront plus massivement. Sa mise en place au moment où l'on décidait de taxer le potentiel financier disponible a nui à son succès. Nous proposerons néanmoins aux pouvoirs publics de le reconduire. Les organismes pourront ainsi mobiliser des ressources qu'ils ne rembourseront que huit ans plus tard. D'autres mesures sont examinées. La politique du logement est un meccano complexe de petits dispositifs. Nous ferons des propositions concrètes dans les jours qui viennent, de manière à répondre aux attentes légitimes des acteurs du secteur.
M. Jean-Louis Dumont. - En ce qui concerne le problème du haut de bilan des organismes HLM, nous sommes sur la même longueur d'onde.
J'espère que nous verrons s'opérer de profondes transformations internes. Les temps ont de toute façon changé. Pour répondre aux besoins de logement, il faut innover sur le plan financier et renforcer nos partenariats. Si des groupes nationaux ont pu se constituer, n'oublions pas les petits organismes, efficaces sur leur territoire et qui ont vocation à être aidés pour améliorer leur gestion. La mutualisation est un travail en profondeur de recherche d'efficacité.
L'attribution des logements sociaux est un sujet sensible. Notre objectif est de bien pratiquer le droit au logement et de favoriser l'insertion par le logement. Le seul réservataire qui a oublié son devoir, c'est l'Etat, confronté au droit au logement opposable !
J'ai assisté à votre table ronde sur le CIF. Elle m'a éclairé sur certaines pratiques que je connaissais déjà, mais je ne pensais pas qu'elles allaient s'étaler de cette façon là. Il est possible de mettre en cause un modèle économique, mais les salariés, l'expertise, les actionnaires, les personnes physiques ou morales qu'il y a derrière ce modèle méritent dans tous les cas notre attention. J'ai profité à plusieurs reprises de la tribune qui m'était offerte en tant que parlementaire pour intervenir dans le débat avec Charles-Amédée de Courson : si les actionnaires avaient renforcé le haut de son bilan avec les 500 millions d'euros que l'Etat leur a soustrait en 2005 pour autoriser le changement de statut, la question se poserait-elle de la même façon aujourd'hui ? Il faut une certaine cohérence.
Je suis entré dans le militantisme HLM par la porte d'une coopérative. L'accession sociale à la propriété m'apparaît depuis comme un élément fondamental d'organisation de la citoyenneté, y compris pour les familles en voie de sédentarisation.
Président du Conseil de l'immobilier de l'Etat, je suis avec mes collègues du Sénat et les experts qui nous entourent, très vigilant sur la valorisation de son patrimoine, à condition qu'on sache l'identifier. Quand vous évoquez la SNCF et RFF, un ange passe... Nous avons beaucoup trop tardé pour identifier les ressources de l'Etat. La liste du foncier mobilisable donnée récemment à Mme Duflot était proprement scandaleuse. Je n'ai vu qu'un seul ministre réussir à mobiliser les préfets pour contrôler ce qui se passe dans leur territoire, c'est Pierre-André Périssol, qui passait ses journées au téléphone pour les mettre au travail et concrétiser les 12 000 logements d'insertion promis. C'est la preuve que les structures de l'Etat peuvent agir efficacement lorsqu'on leur donne une vraie mission. Vous parlez de la MRAI...
M. Philippe Marini, président. - Il lui faudrait un directeur.
M. Jean-Louis Dumont. - Je pense surtout qu'il faut banaliser et professionnaliser la gestion de l'immobilier de l'Etat. Nous en discuterons la semaine prochaine avec Jérôme Cahuzac, à qui nous avons soumis cinquante propositions. La gestion professionnelle de notre patrimoine contribuera peut-être au redressement de notre économie. En période de crise, toute entreprise performante recherche des gains de productivité dans son patrimoine immobilier. Nous avons de quoi faire, et c'est notre responsabilité de parlementaires.
Nous pratiquons la VEFA. Je connais un organisme parisien dont 30 % de la production annuelle se fait ainsi. En PACA, ce taux approche les 50 %, bien qu'il n'y ait pas beaucoup de production. On pourrait renverser son principe : l'organisme HLM conduirait l'opération, et l'opérateur privé prendrait ensuite sa part. Il semble possible d'innover de la sorte, à condition que la procédure législative et règlementaire ne prenne pas deux ans. Nous avons voté une loi sur l'expérimentation qui pourrait trouver ici à s'appliquer.
Je ne veux pas donner le sentiment d'être pessimiste malgré l'enjeu de la TVA qui est lourd : il y va de 400 millions d'euros en fonds propres qui seront réinjectés dans les plans de financement, ou bien versés directement à l'Etat.
Si les arbitrages que nous appelons de nos voeux sont rendus et que les acteurs ici réunis marchent de concert, nous saurons mobiliser les moyens, les organismes et les ressources humaines pour obtenir des résultats. Nous éviterons alors le chômage aux salariés du bâtiment. Il nous incombe de rendre effectif le droit au logement, qui contribue à l'accession au statut de citoyen. Beaucoup reste à faire. L'objectif des 150 000 logements est emblématique de cette volonté économique, sociale et citoyenne.
M. Philippe Marini, président. - Merci pour cet échange fort utile.