Mardi 4 décembre 2012
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Création de la banque publique d'investissement - Audition de M. Alain Rousset, président de l'association des régions de France (ARF)
La commission procède à l'audition de M. Alain Rousset, président de l'association des régions de France, sur le projet de loi n° 176 (2012-2013) relatif à la création de la banque publique d'investissement.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Nous avons le plaisir d'entendre M. Alain Rousset, président de l'association des régions de France qui pourra nous préciser, au regard du texte adopté par l'Assemblée nationale et de la concertation qui a pu s'établir par la suite avec le Gouvernement, le rôle que les régions sont amenées à remplir au sein de la banque publique d'investissement (BPI).
M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - Pour me limiter à l'essentiel, je rappellerai que la commission du développement durable est particulièrement concernée par la création, très attendue, de la BPI puisqu'elle marque le début de la mise en oeuvre de la feuille de route, définie par le Président de la République, sur la transition écologique. Nous savons combien vous vous êtes impliqué pour garantir l'ancrage territorial de la BPI, les régions étant en première ligne dans ce domaine en raison de leurs compétences économiques.
M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Je m'efforcerai, en premier lieu, de brosser un rapide tableau des dispositifs existants au niveau régional car ce constat liminaire détermine à la fois notre réflexion et nos suggestions. Les régions ont mis en place, quelques huit cents dispositifs de financement, dont un tiers en fonds propres, en prêts ou en garantie pour les entreprises sur l'ensemble du territoire, d'une part, avec la Caisse des Dépôts, d'autre part, avec le secteur privé. Ces dispositifs financiers sont également mis en oeuvre dans le cadre de systèmes interrégionaux, ce qui permet de réaliser des opérations d'investissements en fonds propres à hauteur de trois ou quatre millions d'euros chacune. La palette des soutiens s'étend ainsi du prêt d'honneur d'un montant modeste, en économie sociale par exemple, aux prises de participation nécessitant un ou plusieurs « tours de tables ».
La première difficulté que nous rencontrons est de faire croître le capital de ces fonds d'investissements pour augmenter le montant des « tickets d'entrée ». En effet, les entreprises ont aujourd'hui besoin de processus de décision rapides, avec des montants en jeu élevés. Le « modèle californien », sur lequel il est intéressant de se pencher, est capable de mettre en place, dans des délais très brefs, des dispositifs de financement atteignant 50 à 100 millions de dollars.
La France accuse un très sérieux retard en matière de fonds d'investissements, d'abord parce que l'assurance-vie est soumise à une réglementation prudentielle - Solvabilité II - qui handicape sa capacité de financement des entreprises, ensuite parce que les fonds sont disséminés et enfin, plus généralement, parce que ces derniers ne correspondent pas encore à une tradition bien établie dans notre pays.
Dans ce contexte, l'enjeu de la BPI consiste d'abord, pour les régions, à prendre comme point de départ les dossiers qui sont d'ores et déjà gérés par ces dernières dans des domaines variés : l'investissement, l'innovation, la formation ou les avances remboursables. En Rhône-Alpes, le plan PME concerne, par exemple, cinq cents entreprises par an. Notre base de travail, c'est donc la connaissance du tissu d'entreprises sur les territoires. Si nous voulons réindustrialiser la France et faire croitre les PME pour qu'elles deviennent des entreprises de taille intermédiaires (ETI), il est avant tout nécessaire d'ouvrir leur capital à des apports extérieurs. Je rappelle que la part de financement des PME en capitaux propres se limite à 4,5 %, auxquels s'ajoutent 0,5 % de financements par le marché monétaire et 95 % de dettes bancaires. J'observe que les régions interviennent également de façon analogue à celle des banquiers, sous formes d'avances remboursables, qui jouent un peu le rôle de prêts à taux zéro.
La première demande des régions a donc été de proposer un dispositif inspiré du système allemand : les Länder y sont, en effet, les actionnaires de référence des Landesbank - qui sont des caisses d'épargne - et ces dernières sont les actionnaires principaux des entreprises de taille intermédiaire allemandes. C'est, sous réserve des quelques difficultés que connaissent les Landesbank allemandes, un modèle vertueux qui canalise l'épargne vers un tissu d'entreprises bien identifié et soutient une véritable démarche industrielle. Nous avons formulé des propositions pour que la BPI puisse s'orienter dans ce sens, ce qui implique une certaine transformation des mentalités chez nos concitoyens et une mutualisation des banques régionales, mais ce choix n'a pas été retenu par Bercy. Les régions se sont donc efforcées d'aboutir à un compromis selon lequel, d'après les indications du Gouvernement, 90% des dossiers feront l'objet d'une décision au niveau régional : pour l'application concrète de ce principe, c'est la future BPI qui devra elle-même mettre en place des mécanismes de délégation de pouvoir aux équipes territoriales, au sein desquelles la présence de représentants des régions est nécessaire.
Je signale au passage avoir été particulièrement surpris et, comme d'autres élus régionaux, « humilié » par les prises de position de certains députés dont le raisonnement peut suggérer que les régions seraient au mieux incompétentes et au pire clientélistes, comme si, depuis vingt ans, et plus encore depuis 2004 - date du transfert aux régions de la compétence relative à l'innovation - nous nous étions contentés de soutenir les « canards boiteux ». Or, je constate que sur les huit cents dispositifs mis en place par les régions, aucun n'est en difficulté. Je rappelle aussi, puisque le contre-exemple des Sociétés de développement régional a été évoqué, que celles-ci étaient dirigées par des banquiers. Dans le même sens, j'ajoute qu'aucune caisse régionale n'a été mise en difficulté ni ne s'est impliquée dans les opérations qui ont déstabilisé Dexia ou la Société Générale ou qui sont en relation avec le portage de la dette grecque. Il y a une explication - d'ailleurs regrettable - à ce phénomène : les organismes de financement régionaux « remontent » leurs excédents de trésorerie au niveau national et ces derniers sont réinvestis en produits structurés dans le monde entier. Ainsi, contrairement au modèle allemand, nous n'avons pas la possibilité de garder les excès de liquidité pour les réorienter vers l'appareil productif.
Il nous parait donc nécessaire que les régions soient intégrées dans les centres de décision d'allocation financière. Les équipes qui travaillent au niveau régional ont une connaissance approfondie des PME implantées sur leur territoire. A aucun moment la Cour des comptes ou les chambres régionales de comptes n'ont contesté l'efficacité de nos interventions. Fort heureusement, au plus fort de la crise, nous avons soutenu un certain nombre d'entreprises en mettant en place des dispositifs d'avances remboursables de plusieurs millions d'euros, sans quoi elles auraient périclité.
L'exigence du redressement industriel de la France doit s'accompagner d'une volonté régionale de soutenir le développement d'entreprises de taille intermédiaire. Dans l'ensemble, notre organisation reste profondément jacobine, ce qui correspond à un modèle industriel dominé par des grands groupes industriels entourés de PME sous-traitantes. A l'inverse, là où il y a des régions fortes, il y a des ETI fortes. Tout ceci se ramène donc à la volonté politique d'accompagner la croissance des PME en soutenant leur réorganisation, leur effort de formation. Dans la région que j'ai l'honneur de présider nous sommes en train de cibler les PME qui deviendront demain les ETI de l'Aquitaine, en favorisant les regroupements et en apportant des aides à l'embauche, avec les outils performants dont nous disposons. Bien entendu, toutes les régions ne sont pas au même niveau d'intervention mais comment faire avancer toutes les régions au même pas si on ne leur confie pas ces nouvelles responsabilités ? Il est donc nécessaire que les régions président les comités régionaux d'orientation de la BPI : or une telle avancée ne résulte pas de façon évidente du texte adopté par l'Assemblée nationale alors que le projet de loi comportait plus de garanties à ce sujet. Je compte donc sur le Sénat pour réintroduire dans la loi une disposition qui figurait dans le projet initial. Comme cela a été décidé pour le comité national d'orientation, il faut que les comités régionaux soient présidés de façon efficace.
S'agissant des comités d'engagement, je constate une levée de bouclier générale : à titre personnel, je ne les préside pas. Sur ce point, je m'en remets à la sagesse du Parlement, tout en estimant souhaitable que la région soit représentée, dans les comités d'engagement, au moins par un technicien faisant partie des équipes qui connaissent bien les PME et les accompagnent. Je saisis l'occasion pour souligner que la France a pris beaucoup de retard dans le domaine de l'accompagnement et les administrations centrales sont trop souvent partisanes du « laisser-faire » alors que les entreprises de taille moyenne en ont réellement besoin.
J'ajoute que, bien entendu, il est assez facile de trouver des financements pour les bons projets très rapidement rentables : les fonds communs de placement à risque (FCPR) ciblent particulièrement de tels dossiers. Cependant, les régions s'attachent aussi à soutenir les entreprises qui dégagent trois à quatre pour cent de marge et non pas vingt à trente pour cent. La force de l'Allemagne, c'est aussi de parier sur la durée et non pas seulement sur un retour sur investissement immédiat. Nous faisons donc face à un problème de gouvernance économique. Si on ne responsabilise pas les régions au sein de la BPI, son efficacité sera très limitée. Rien ne sera réglé si on ne conçoit la BPI que comme le rapprochement entre Oséo et le fonds stratégique d'investissement (FSI).
Certes, on rappelle souvent que le monde politique n'est pas issu en majorité de l'entreprise, mais rien n'empêche de s'entourer de techniciens compétents.
J'en termine en rappelant que nous avons étés entendus par le gouvernement sur un certain nombre de points, avec en particulier la présidence du comité national d'orientation et la présence de trois régions dans ce comité. Par ailleurs, il était, au départ, entendu que les régions devaient présider les comités d'engagement, ce que les techniciens appellent les « fonds de fonds » ; par la suite, on s'est éloigné de cette idée mais il me parait essentiel de préserver au minimum une présence de la région. En effet, le risque, si on écarte les régions du dispositif de la BPI, est tout simplement que ces dernières gardent la maitrise exclusive des mécanismes de soutien qu'elles ont mis en place.
M. Martial Bourquin. - En quelques mots, ma conviction est que nous devons faire en sorte que cette création de la BPI soit un des leviers décisifs pour régler le problème récurrent des fonds propres des PME et des ETI. Alain Rousset l'a dit, c'est un enjeu majeur aujourd'hui et les entreprises que nous entendons sur le terrain le confirment.
Evitons également que la création de la BPI soit une occasion pour les banques d'augmenter leur rentabilité tout en faisant supporter les risques à ce nouvel établissement financier.
Je partage l'idée que les régions disposent d'un savoir-faire qui doit être utilisé à sa juste dimension. De ce point de vue, je suppose qu'on a supprimé par erreur la disposition selon laquelle le président du conseil régional préside le comité régional d'orientation de la BPI : il faut réparer cette erreur et c'est la mission du Sénat que de veiller à la mise en valeur des compétences qui existent au niveau territorial.
Les économies trop centralisées connaissent des problèmes car elles se structurent encore autour de grands programmes définis il y a une dizaine d'années. Nous avons au contraire besoin d'une économie modernisée dans laquelle les territoires et les régions vont chercher les nouveaux leviers de croissance, là ou ils sont, et investissent dans de nouveaux projets : tel est le cas en Allemagne.
Dans cet esprit, je défendrai la position qui consiste à nous rapprocher de ce nouveau point d'équilibre en prenant suffisamment en compte le savoir-faire territorial existant.
M. André Vairetto. - Je partage les propos de Martial Bourquin sur la nécessité d'équilibrer l'accès aux ressources bancaires et aux fonds propres pour les PMI-PME. Un des objectifs essentiels de la BPI et une des clefs de sa réussite est de coordonner efficacement l'échelon central et l'échelon régional pour que l'ensemble du dispositif puisse s'inscrire dans une logique d'appui à l'économie locale. Je proposerai également dans mon rapport qu'on rétablisse la disposition qui confie au président de région la présidence du comité régional d'orientation de la BPI.
Si j'ai bien compris, vous souhaitez qu'on donne aux régions la responsabilité de l'animation des plateformes communes de financement des entreprises : compte tenu de la diversité des régions, souhaitez-vous que la composition des comités d'orientation soit adaptée à chaque territoire ? D'autre part, vous suggérez de faire siéger trois représentants des régions au conseil d'administration de la BPI : est-ce à dire qu'il faut augmenter le nombre d'administrateurs ou préconisez-vous cette rectification à effectifs constants ?
M. Alain Le Vern. - Il faut prendre en compte le rôle de chef de file que les lois de décentralisation ont attribué à la région en matière économique. Lorsqu'une grande entreprise vient lui demander un soutien pour mettre en place de grands projets, ce sont des centaines de petites et moyennes entreprises qui peuvent alors gagner en taille, si elles sont soutenues. Or, la discussion de ce texte révèle une certaine réticence concernant le rôle qui doit revenir à la région. Et pourtant, quel exemple pourrait-on citer de cas où la région aurait fait preuve d'un esprit partisan ? Les méthodes de fonctionnement prévues pour le comité d'orientation de la banque publique d'investissement sont déjà pratiquées dans les régions, qui ont un savoir-faire dont ne disposent pas toujours les autres niveaux de collectivités. Notons qu'il existe actuellement des fonds d'amorçage, des fonds de capital-développement, qui emploient à la fois des sources de financement publiques et privées : avec la création de la banque publique d'investissement, va-t-on multiplier ces outils ou au contraire les mettre en réseau ? D'une manière générale, la gestion de la région permet d'attribuer les aides de manière réactive une fois que le dossier est complet. Nous ne réclamons donc pas qu'un droit nouveau soit attribué aux régions, mais simplement que leur expérience soit mise au service de l'accompagnement économique.
M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Il faut améliorer l'offre d'emprunts : les contraintes de Bâle III sont dramatiques et le fonctionnement d'Oséo est en pratique lié à l'intervention d'une banque privée. Je trouve d'ailleurs que le fonds stratégique d'investissement ou CDC Entreprises exigent des taux de rentabilité interne exorbitants. Je confirme également que les régions apportent une partie de la solution concernant les petites et moyennes entreprises : il faut établir des plateformes qui les guident et les orientent vers les bonnes structures. Je souhaite que la BPI puisse mettre en place de telles politiques ; les députés ont été très allants sur cette question. Il appartient à la région de mettre en place des stratégies industrielles, notamment lorsque sont installés sur son territoire de nombreux sous-traitants ou des secteurs d'activité spécifiques. S'agissant du comité régional d'orientation, j'aurais préféré qu'il soit écrit que le président de région et le président du conseil économique, social et environnemental régional déterminent la liste de ses membres, sous réserve de la règle de parité, car nos régions sont différentes les unes des autres et des comités composés de manière uniforme ne reflètent pas cette diversité. Je souhaite enfin que le président du conseil régional préside le comité régional d'orientation.
M. Daniel Raoul, président. - Si 90 % des engagements sont portés au niveau régional, quelle est la place de l'État stratège vis-à-vis des filières et comment se coordonnent les échelons régional et national ?
M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Les régions devront structurer des filières industrielles à leur échelle. L'État peut pour sa part lancer de grandes stratégies industrielles : stockage de l'énergie, développement de médicaments, fusion nucléaire, Ariane 6... Sur le plan territorial, quand une grande entreprise vient demander une aide pour développer un projet, la région peut par exemple cofinancer la recherche en s'assurant que les PME seront impliquées dans l'activité résultante : voilà un exemple de stratégie industrielle régionale. La région intervient là où l'État n'a pas à intervenir.
M. Alain Chatillon. - Le vrai problème, c'est la simplicité : les dispositifs complexes échouent. Fallait-il regrouper des dispositifs qui fonctionnent : Oséo, le fonds stratégique d'investissement et CDC Entreprises ? Par ailleurs, ne faut-il pas regrouper et faire coopérer les régions afin d'atteindre la taille des Länder ou des grandes régions espagnoles ? Enfin, est-il utile de faire entrer les banques privées au capital d'une filiale, à hauteur de 10 %, au risque de leur donner un accès privilégié aux dossiers ?
Mme Mireille Schurch. - La BPI aura-t-elle des ressources suffisantes pour accomplir ses missions ou faudrait-il l'irriguer avec l'épargne populaire ? Ne devrait-elle pas bénéficier de l'expertise de la Banque de France ? Ne serait-il pas nécessaire par ailleurs d'assigner aux entreprises bénéficiaires des objectifs sociaux ou environnementaux ? Enfin, pratiquez-vous un contrôle a posteriori des aides apportées ? Les entreprises devraient se sentir liées au territoire ; or elles ne rendent pas suffisamment de comptes.
M. Michel Teston. - À mon sens, la place des régions au sein de la BPI doit être en cohérence avec celle que le gouvernement entend leur donner dans le cadre de la future réforme territoriale, c'est-à-dire une place majeure.
M. Yannick Vaugrenard. - La création de la BPI est une nécessité. On dit que CDC Entreprises et Oséo sont efficaces : or cela n'a pas toujours été le cas et il a fallu que les conseils régionaux interviennent auprès des PME. La perspective d'une implication trop grande de la région suscite pourtant des réticences auprès de certaines départements ou agglomérations. On pourrait, afin de les rassurer, proposer que ces collectivités soient représentées à la BPI, sans pour autant remettre en cause la responsabilité de la région, et évaluer dans un an les modalités de la coopération entre les acteurs locaux, régionaux et nationaux.
M. Marc Daunis. - La BPI devrait-elle avoir une mission spécifique en matière d'économie sociale et solidaire ? Pensez-vous par ailleurs opportun que la fédération des entreprises publiques locales soit présente dans le comité national et les comités régionaux d'orientation, compte tenu de la place occupée par ces entreprises dans les financements publics ?
M. Claude Bérit-Débat. - Des régions comme l'Aquitaine conduisent une politique industrielle lisible, où les services savent très bien soutenir le tissu d'entreprises et l'innovation - dès 2004, par exemple, nous avons aidé le développement numérique. Cependant, si les régions devenaient les interlocuteurs privilégiés de la BPI, comment intégrer les conseils généraux et les communautés de communes ou d'agglomération ? Ces collectivités interviennent déjà, leur connaissance du tissu économique est essentielle, comment leur conférer un rôle de véritable partenaire dans le dispositif ?
M. Daniel Raoul, président. - Pour l'information de Marc Daunis, l'économie sociale et solidaire est déjà prise en compte, à l'article premier, huitième alinéa.
M. Jean-Jacques Mirassou. - La création de la BPI est indissociable de l'acte III de la décentralisation, qui va lui aussi conforter le rôle économique des régions : c'est une bonne chose, quoique nous devrions conserver une certaine souplesse au dispositif, pour tenir compte des spécificités locales.
Je m'interroge, cependant, sur le risque d'effet d'aubaine pour les banques privées, qui nous ont déjà montré leur habileté à ne plus prendre de risques dès que la puissance publique se propose d'en prendre à leur place : comment s'en prémunir ?
M. Joël Labbé. - Le président de l'ARF est dans son rôle en plaidant pour la prééminence des régions dans la gouvernance de la BPI, mais il ne nous fera pas oublier que nous avons besoin d'un certain équilibre entre les territoires, entre les collectivités. Je m'interroge sur le rôle de la BPI vis-à-vis des territoires ruraux : dans quelle mesure sera-t-elle outillée pour les développer ? De même, pourra-t-elle devenir un levier pour la transition écologique de notre économie ? En aura-t-elle les moyens, ou bien ne faudrait-il pas la doter à mesure des ambitions qu'on lui prête ? La BPI verrait son budget doubler si 3% seulement des fonds d'assurance vie lui étaient fléchés...
M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Est-il pertinent de rassembler Oséo, la CDC et le FSI ? Oui, à condition, et c'est aussi l'objectif, de simplifier le soutien aux entreprises, de faire qu'il soit plus réactif qu'aujourd'hui. Dans notre modèle encore bien trop jacobin, il faut parfois un an avant que l'entreprise obtienne une réponse fiable pour une aide, là où quelques semaines suffisent aux États-Unis, c'est tout à fait disproportionné. Du reste, et j'en ai un exemple chez moi avec une entreprise de bois, le problème rencontré par l'entreprise dans son développement n'est pas toujours ou pas seulement financier, comme les patrons de PME peuvent le croire, mais c'est bien plus souvent un manque d'outillage face à tout ce que demande la mutation d'une PME en ETI ; pour passer d'une organisation où la secrétaire de direction et le comptable s'occupaient de tout, il faut passer à des départements fonctionnels, un bureau de R&D, nommer un responsable export, mieux responsabiliser les équipes... Le défi concerne d'abord l'organisation du travail. Or, l'appareil productif français est vieux, y compris dans sa tête : nous avons bien des progrès à faire de productivité, avant même de parler de compétitivité... Les entreprises ont besoin d'une plateforme unique pour obtenir une réponse rapide et transversale, avec un suivi dans le temps. Le monde bancaire français ne joue pas suffisamment ce rôle : contrairement à ce qui se passe, par exemple en Californie, il manque de compétences techniques pour aider efficacement les entreprises et nous devons le suppléer.
La BPI disposera-t-elle de moyens suffisants ? On commence tout de même avec 30 à 40 milliards, c'est très loin d'être négligeable au moment où le crédit bancaire se rétrécit. Cependant, et j'y veillerai avec la plus grande attention, il ne faudrait pas qu'Oséo soit utilisé pour combler le manque de fonds propres des entreprises. Les entreprises françaises subissent les fonds d'investissements cannibales et nous payons cher le manque de passerelle directe entre l'épargne des ménages et l'investissement des entreprises - comme il en existe avec les fonds de pension - mais ce n'est pas un motif pour détourner Oséo de ses fonctions.
Faut-il que les régions se regroupent pour soutenir efficacement leur tissu économique ? Je ne crois pas que le problème soit celui de la taille des régions. Voyez ce qui se passe en Espagne, ou en Allemagne : l'Aragon compte deux millions d'habitants, un tiers de moins que Midi-Pyrénées, mais dispose de moyens bien supérieurs et d'une politique exemplaire de soutien aux entreprises aragonaises ; même chose pour la Navarre, qui a su bâtir à Pampelune une filière des plus dynamiques dans les énergies renouvelables ; voyez encore le land de Hambourg, qui compte 1,8 million d'habitants mais qui peut aider les PME deux fois plus que l'Aquitaine et Midi-Pyrénées réunies ! Le vrai problème n'est pas la taille des régions, mais l'inachèvement de la décentralisation : la France est le seul pays d'Europe à avoir conservé un système de type napoléonien ! A-t-on besoin de fonctionnaires dans tous les secteurs, y compris l'activité économique ? Les compétences des préfets sont-elles bien adaptées au développement économique ?
L'intervention de la BPI risque-t-elle de se substituer à celle des banques ? Nous devons effectivement limiter du mieux possible tout effet de substitution. Les régions interviennent déjà en garantie d'emprunt, jusqu'aux trois quarts ou aux quatre cinquièmes du risque, c'est déjà très important. Certaines régions, du reste, en sont venues à envisager la mise en place d'un service public bancaire, ce qui est tout à fait compatible avec le droit européen, en passant par l'appel à manifestation d'intérêt - cinq pays européens se sont déjà pourvus d'un tel dispositif.
Comment mobiliser davantage l'épargne populaire pour investir dans les entreprises françaises ? L'idée est ancienne, Alain Savary le premier s'y était essayé en Midi-Pyrénées, j'ai voulu suivre sa voie en Aquitaine mais j'ai essuyé un échec, les banquiers de la place ayant littéralement refusé de jouer le jeu... Les Allemands sont parvenus à créer une structure idoine, où les épargnants voient directement la destination des fonds qu'ils placent dans les entreprises locales, en connaissance du risque et des perspectives de rémunération. Pourquoi n'y parviendrions-nous pas ? Je crois qu'avant de regarder l'épargne comme une possibilité d'investir dans l'économie, nous devrons passer par une véritable révolution culturelle... Il ne faut pas perdre de vue, non plus, le caractère risqué de tout investissement : quand un grand parent place de l'argent en assurance vie pour les études de ses petits-enfants, il compte dessus et il préfère ne pas courir le risque de voir son capital fondre avec celui d'une entreprise qui échouerait !
La BPI travaillera-t-elle avec la Banque de France ? C'est certain, je ne me fais aucun souci sur la question : l'expertise sera partagée.
Doit-on soumettre les prêts à certaines conditions sociales ou environnementales ? Attention à ne pas se substituer à la négociation sociale. La BPI doit de soucier d'abord de l'efficacité économique, de la stratégie de l'entreprise, de la façon dont elle doit se structurer pour se développer.
Quelle articulation avec la décentralisation ? La question mérite à elle seule un vrai débat. Je crois qu'en tout état de cause, nous devrons aller plus loin dans la décentralisation, car notre organisation actuelle nous coûte trop cher en doublons, en retards, en opacité et en complexité, autant de défauts qui disparaissent lorsqu'on fait confiance à l'intelligence territoriale pour trouver les meilleures solutions. Je ne connais pas un pays qui ait regretté la décentralisation, y compris sur le plan de l'égalité territoriale : confiez une compétence à la région, les inégalités territoriales reculent ! Regardez ce qui s'est passé avec les maisons de retraite en Limousin : la décentralisation a permis de combler les carences. Que la BPI dispose de comités d'orientation, très bien, mais à condition que leur composition ne soit pas dictée depuis Paris !
Le texte fait déjà mention de l'économie sociale et solidaire, le président Raoul l'a rappelé.
La BPI aidera-t-elle au développement des territoires ruraux ? Cela me paraît d'autant plus naturel que 60 % des emplois industriels y sont aujourd'hui localisés : c'est un fait peu connu mais bien réel, et les territoires ruraux ont encore tout le potentiel pour développer leur emploi industriel. En revanche, je m'inquiète de voir les agglomérations revendiquer les pouvoirs économiques confiés à la région : car si demain les agglomérations avaient tous les pouvoirs, les territoires entreraient de nouveau dans une compétition fratricide ! Les agglomérations ont déjà bien des leviers, attention à ne pas leur donner aussi les aides directes, confiées aux régions : les entreprises peuvent délocaliser à des milliers mais aussi à quelques kilomètres seulement, avec des effets négatifs très importants, ne l'oublions pas ! Je crois donc essentiel de conserver la compétence régionale pour les aides directes, à charge pour les régions de définir des stratégies de développement.
M. Alain Bertrand. - Des entreprises migrent de Languedoc Roussillon en Midi Pyrénées parce que l'Aveyron dispose d'aides fiscales que nous n'avons pas en Lozère, du fait qu'ayant moins de jeunes - car ils partent en ville - nous aurions moins besoin de développement : ces critères sont insensés, il faut les reconsidérer pour aider réellement le développement des territoires ruraux. La BPI sera confiée aux régions, son rôle sera de remplacer les banquiers qui se défilent quand il faut prêter non pas à ceux qui ont déjà de l'argent, mais à ceux qui en ont réellement besoin. Encore faut-il que le président de région puisse réellement décider de ce que fera la BPI : à vous entendre, c'est loin d'être gagné !
Je ne suis pas d'accord avec vous, ensuite, sur la décentralisation : je crois qu'elle creuse plutôt qu'elle ne répare les inégalités, car elle favorise partout les métropoles, au détriment des territoires ruraux ! J'espère que la BPI ne va pas conforter ce mouvement, mais l'inverser : ce ne sera que justice, puisque les territoires ruraux contribueront à son financement !
M. Alain Rousset, président de l'ARF. - L'exode rural est un phénomène ancien puisqu'il remonte au XIXème siècle, il est largement étudié, on connaît ses causes et la décentralisation n'y est vraiment pour rien ! L'action des collectivités locales ne creuse pas les inégalités, elle les répare : voyez tout ce que nous faisons pour maintenir les écoles, les équipements de santé, la formation, les transports... Les collectivités locales sont même les derniers remparts contre l'aggravation du fossé entre les territoires, après les mille tentatives de l'Etat qui nous a parlé longtemps d'aménagement du territoire, de métropoles d'équilibre, de villes nouvelles, de tous ces outils de rééquilibrage qu'il n'utilise plus assez aujourd'hui, laissant les collectivités locales bien seules pour compenser ! Je ne peux donc vous laisser dire que la décentralisation creuse les inégalités : c'est inexact, et vous vous faites du mal en le disant...
Mercredi 5 décembre 2012
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Réforme du code minier - Audition de M. Thierry Tuot, conseiller d'État
La commission procède à l'audition de M. Thierry Tuot, conseiller d'État, sur la réforme du code minier.
M. Raymond Vall, président. - Avec la commission des Affaires économiques et la délégation à l'Outre-mer, nous avons le plaisir d'accueillir Thierry Tuot, conseiller d'État, avec lequel nous allons évoquer la réécriture en cours du code minier. Nous souhaitons notamment savoir quel est le calendrier et comment vous procédez.
M. Thierry Tuot. - Merci de m'accueillir. Le code minier, datant de 1810, a été depuis considérablement enrichi par sédimentations successives, ce qui lui a fait perdre de sa cohérence d'ensemble. On y a rajouté, en effet, des modes d'usage (géothermie, stockage souterrain) et des exigences (après-mine, prise en compte de l'environnement, participation du public) inconnus à l'origine.
La refonte en avait été entreprise, à droits constants, dans le cadre du travail général de codification. La Commission supérieure de codification a rédigé une partie législative, soumise au Conseil d'État, qui a attiré l'attention des pouvoirs publics sur son inconstitutionnalité en termes d'exigences environnementales. La Charte de l'environnement prévoit en effet la participation du public dans les conditions prévues par la loi, la jurisprudence constitutionnelle exigeant de cette dernière qu'elle en fixe les principes mêmes. Or, un certain nombre d'actes ayant une incidence environnementale ne font pas l'objet d'une telle participation. En outre et plus généralement, le code ne permet plus aujourd'hui d'ouvrir le débat sur l'opportunité d'exploiter le sous-sol.
Aussi, les ministres de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Mme Delphine Batho, et du redressement productif, M. Arnaud Montebourg, en association avec le ministre des Outre-mer, M. Victorien Lurel, m'ont demandé de proposer un nouveau texte. Ils ont mis en place un groupe de travail d'une trentaine de personnes se réunissant toutes les semaines depuis le début du mois de septembre et comprenant des représentants des exploitants, des associations non gouvernementales impliquées dans la défense de l'environnement, des grandes associations d'élus locaux, de certaines collectivités, notamment d'Outre-mer, d'experts, comme l'Institut français du pétrole (IFP-EN), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et le Conseil général des mines, et des syndicats de salariés et d'employeurs.
S'attachant, non à examiner chaque disposition du code une par une, mais à en proposer une nouvelle rédaction globale réactualisée, ce groupe de travail a écrit, au cours d'un processus qui s'achèvera la semaine prochaine, un livre premier contenant les dispositions de principe. Les discussions en son sein ont permis la rédaction progressive des articles afin d'en traduire la substance. Je vais en rendre compte dans les jours qui viennent au Gouvernement, en demandant au Premier ministre et aux ministres intéressés de se prononcer sur les orientations proposées. Une fois approuvées, nous reclasserons l'ensemble des articles existants, courant janvier et février, en les triant entre ceux qui seront maintenus - soit 90 % d'entre eux a priori -, ceux qui doivent être adaptés et ceux qui seront à écrire. Le livre premier sera transmis au Conseil d'État, qui a déjà désigné un rapporteur, afin que nous puissions travailler, en dialogue avec ce dernier, à l'écriture des textes. A la demande de la ministre, j'ai tenu informées les deux assemblées parlementaires, et notamment les commissions compétentes. Au terme de ce travail de reclassement et d'écriture, nous devrions pouvoir saisir le Conseil d'État des différentes parties au fur et à mesure de leur validation, de sorte qu'un projet de loi complet devrait être adopté en Conseil des ministres au printemps, et déposé sur le bureau de l'assemblée choisie par le Gouvernement, pour un débat parlementaire assez rapproché, avant l'été ou au début de l'automne. Les ministres qui m'ont mandaté souhaitent conserver des échanges informels avec les assemblées parlementaires pour expliquer nos travaux et préparer l'analyse qui permettra leur discussion ultérieure.
Après l'écriture du texte de loi, nous continuerons à travailler à la migration de l'ancien système vers le nouveau, s'agissant notamment des autorisations en cours, de l'après-mine, dont le statut est parfois incertain, et des demandes en cours, qui ont été gelées ou sont différées. Cela, en cherchant à faire bénéficier tout le monde des nouvelles exigences environnementales, sans toutefois porter atteinte à la continuité d'exploitation économique. Le groupe est sur ce point d'avis de faire adapter, par ordonnance, les mesures d'application transitoires sur un temps assez long, car il s'agit presque systématiquement d'examiner des situations particulières, où peu d'enjeux de principe sont présents, mais aux fortes implications économiques.
A ce stade, nous nous sommes prononcés sur des principes généraux, qui feront l'objet d'adaptations concrètes au fur et à mesure. J'ai reçu toutes les parties prenantes qui, bien que représentées au sein de la commission, souhaitaient faire valoir des intérêts particuliers - de secteur ou d'entreprise - en termes, par exemple, de durée d'exploitation ou d'allègement de procédure. Ils donneront lieu à la rédaction de chapitres spécifiques, industrie par industrie.
Pour ce qui est de l'Outre-mer, nous avons pris le parti d'adapter les dispositions de principe prises pour le territoire métropolitain, en tenant compte des lois organiques régissant le cadre institutionnel de ces collectivités. Nous discuterons lors de la dernière réunion du groupe, la semaine prochaine, des propositions que nous ferons au Gouvernement pour l'outre-mer, dans une configuration élargie à laquelle participeront tous les acteurs concernés.
M. Michel Teston. - Plusieurs arrêtés relatifs à des permis exclusifs de recherche d'hydrocarbure non conventionnel, c'est-à-dire de l'huile et du gaz de schiste, ont été pris en catimini, sans en informer notamment les maires concernés. Cela a donné lieu, une fois découvert, à des manifestations d'ampleur, la plus importante ayant eu lieu en Ardèche et rassemblé 20 000 personnes. La proposition de loi dite « Jacob » s'est contentée d'interdire la technique de fracturation hydraulique, la seule connue d'ailleurs pour l'exploitation de ces hydrocarbures. Lors de l'examen de cette proposition de loi au Sénat, je suis intervenu, aux côtés de Nicole Bricq et de quelques autres, pour indiquer que nous avions, groupe socialiste, déposé une proposition de loi distinguant les hydrocarbures conventionnels - pétrole et gaz - des hydrocarbures de roche mère - huiles et gaz de schiste -, interdisant l'exploration et l'exploitation des mines hydrocarbures liquides ou gazeuses de roche-mère et introduisant dans le code minier des dispositions systématiques d'information et de participation des populations en amont, ainsi que d'évaluation environnementale. Êtes-vous favorable à cette distinction ?
J'ajoute que la commission mixte paritaire qui s'est réunie hier sous la présidence de Raymond Vall et Jean-Paul Chanteguet sur le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement a introduit, dans son article 1er bis, une disposition prévoyant l'information et la participation du public pour tous les permis exclusifs de recherche. Notre assemblée devrait valider ce projet de loi cet après-midi.
M. Claude Bérit-Débat. - Mes questionnements sont similaires, mon département étant concerné, pour un tiers de sa surface environ, par trois permis portant sur les gaz de schiste.
Mme Évelyne Didier. - Merci, monsieur le conseiller, pour la clarté de votre exposé. Votre méthode participative me semble intéressante. Le contenu du livre premier sera-t-il rendu public avant que le reste du travail soit achevé ?
Vous avez reçu hier l'association des communes minières de Meurthe-et-Moselle, dont je suis élue. Se pose la question, avec l'après-mine, de la valeur et de la revente des biens, qui conditionne l'indemnisation des personnes ; que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?
Je me félicite de l'accord trouvé en CMP hier avec l'Assemblée nationale. L'amendement que j'ai déposé avec Laurence Rossignol évite que l'on puisse désormais ignorer le public dans ce type de procédures. Vous avez indiqué que le BRGM et, je suppose, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris), participent à vos travaux ; Le Monde du 23 novembre a fait écho des positions de ce dernier en ce qui concerne les risques d'échappement de CO2, en particulier pendant son transport avant stockage ; avez-vous évoqué cette question ?
M. Henri Tandonnet. - Tous les forages - je pense notamment aux prélèvements d'eau et à la géothermie - rentreront-ils dans le cadre de ce futur code ?
M. Thierry Tuot. - Le gaz de schiste ne relève pas des compétences de la commission. Le président de la République a jugé sanctuarisée la loi votée sur ce sujet ; c'est pour nous une donnée de fait que nous ne remettons pas en cause. Nous écrivons un code permettant à chacun de débattre de l'opportunité d'exploiter un lieu, selon une technique et une matière. Le code minier est un outil, non un instrument de décision, qui relève de votre compétence. Les industriels estiment ne plus pouvoir se servir du sous-sol du fait des contraintes existantes ; les associations jugent que la participation, même si elle existe, ne sert à rien et n'apporte plus aucune sécurité. Nous proposons au Gouvernement des choix en termes de procédure reposant sur un compromis assez simple : donnons du pouvoir aux associations et élus locaux de façon à être demain en mesure de reprendre des décisions d'exploitation du sous-sol. Mais nous n'avons aucune légitimité quant aux matières sur lesquelles elles porteront.
Nous avons naturellement en tête la problématique du gaz de schiste. Nous souhaitons avoir un code qui, demain, permettra d'aborder cette question avec la transparence, l'expertise et la capacité de débat collectif qui ont tant fait défaut et qui expliquent les tensions et les oppositions nées sur ce sujet. Toutes les autorisations octroyées sur la base du code minier seront précédées a minima d'une information du public, et toutes les fois où elles ont une incidence environnementale, d'une participation du public. Nos engagements internationaux et notre Constitution l'exigent. Nous réfléchissons à des propositions en matière procédurale assurant l'effectivité de l'information et de la participation, ainsi qu'à des simplifications selon deux principes : de proportionnalité - qu'on ne demande à suivre des procédures qu'en rapport avec l'ampleur de l'impact de l'autorisation à délivrer et qu'on puisse ensuite continuer à en débattre - et d'équivalence - nous souhaitons qu'une autorisation délivrée sur la base du code minier vaille également par rapport à tous les autres types de règlementations.
Je ne sais pas si les travaux portant sur le livre premier seront rendus publics. Je vais en remettre la synthèse dans le courant de la semaine prochaine. Les ministres m'ont dit souhaiter que le Parlement soit mis au courant régulièrement à travers ses commissions compétentes ; par contre, une information plus large du public ne paraît pas forcément opportune, dans la mesure où le respect effectif au sein de la commission de la confidentialité a permis des échanges plus approfondis.
Concernant l'après-mine, nous avons souhaité bâtir un régime général dans lequel le mode de délivrance des titres incorpore dès l'origine cette composante. Les associations lorraines que vous avez citées sont membres de la commission et ont participé aux travaux. Nous travaillons avec elles sur des régimes généraux de responsabilité quant aux garanties que les exploitants doivent donner, à la surveillance et à la gestion de l'après-mine, en distinguant clairement ce qui relève de l'exploitant et de la solidarité nationale. Nous ferons des propositions permettant de financer et d'aller plus loin que l'existant en termes généraux. Il y a en effet des désastres économiques et individuels totalement ignorés que nous voulons remettre dans le débat, avec l'accord des industriels, qui ont compris que cela était indispensable pour pouvoir rouvrir des têtes de puits.
S'agissant du stockage du CO2, de l'utilisation de l'eau et de la géothermie, le principe retenu est que le code minier traite des usages du sous-sol mais pas des questions couvertes par la loi sur l'eau, qui conserve son autonomie : l'eau circule et ne demeure pas dans le sous-sol. De même, n'est pas traitée la question du stockage des matières nucléaires. Le stockage du gaz étant déjà régi par le code minier, cela sera le cas également du stockage du CO2, qui est un gaz ; en revanche, le transport du gaz ne fait pas partie du périmètre du code. La géothermie, quant à elle, disposera d'un chapitre spécial, qui allégera les procédures pour les faibles profondeurs. Il en sera de même pour les granulats.
Mme Odette Herviaux. - Je suis un peu inquiète par vos propos relatifs aux granulats, en particulier en mer. Des problèmes récents ont mis en lumière l'état insuffisant de la recherche scientifique pour étayer les autorisations. Concernant la haute mer, avez-vous étudié le cas de l'extraction de métaux rares et de nodules polymétalliques ? Par ailleurs, faut-il une législation spéciale pour encadrer la réouverture éventuelle d'anciennes mines, qui pourraient être à nouveau rentables ?
M. Georges Patient. - Pouvez-vous tracer des perspectives pour les modifications législatives, mais surtout réglementaires du code minier ayant un impact sur les départements d'outre-mer et tout particulièrement la Guyane ? Vous avez indiqué que vous adaptiez à l'outre-mer les dispositions relatives à la métropole ; or la plus grande partie du potentiel français en hydrocarbures offshore, comme en ce qui concerne les mines, est situé en outre-mer : ne faudrait-il donc pas prendre comme point de départ la situation dans ces territoires ? Enfin, comment expliquez-vous que la région Guyane soit toujours dessaisie de la gestion des titres miniers en mer ? Autre point : quel est le calendrier de travail de votre commission et disposez-vous d'éléments de droit comparé ?
M. Marcel Deneux. - Vous appuyez-vous sur le rapport rédigé l'an dernier par un avocat, à la demande du Gouvernement ? Prenez-vous en considération la coordination transfrontalière en Europe ? Enfin, peut-on, dans l'état actuel du droit, faire des recherches de gaz de schiste avec des méthodes autres que la fracturation hydraulique ?
M. Roland Courteau. - Je m'associe aux questions relatives au gaz de schiste. Pourriez-vous être plus précis concernant l'outre-mer, ainsi que sur l'extraction de ressources en haute mer ?
M. Jean-Étienne Antoinette. - Il manque des passerelles entre le code de l'environnement, très protecteur, et le code minier qui, lui, est plus productiviste puisque l'exploration mène presque naturellement à l'exploitation : allez-vous mieux relier ces deux codes ? Sur le plan financier, une réforme est-elle attendue, notamment concernant les redevances aurifères ? Êtes-vous favorable à l'utilisation d'une autre forme juridique d'exploitation des hydrocarbures que la concession, par exemple le partage de la production ou le contrat à risque ? Par ailleurs, ne faut-il pas modifier le régime de sanctions en cas d'accident, les montants alloués étant bien supérieurs aux États-Unis ? Enfin, peut-on envisager une introduction des associations ou du public dans le contrôle ?
Mme Bernadette Bourzai. - L'après-mine et la réhabilitation des sites, qui sont parfois laissés en friche, feront-ils l'objet de dispositions spéciales dans le code minier afin de traiter les situations existantes ?
M. Thierry Tuot. - Le traitement des granulats soulève la question de l'expertise : il faut reprendre un effort national de recherche. Aujourd'hui, le BRGM n'a pas les moyens d'exploiter les carottages qui sont réalisés ! L'enjeu est crucial : il serait par exemple utile de connaître les ressources de notre pays en terres rares afin de pouvoir les exploiter à nouveau un jour, en cas d'embargo. L'expertise doit être multiple, car on assiste de fait à une disparition de l'expertise indépendante, y compris au sein de l'État. S'agissant des granulats, la même efficacité environnementale sera exigée que pour les autres ressources.
L'exploitation offshore ne sera pas interdite par le code minier : c'est au Parlement de décider.
En réponse à plusieurs questions, nous souhaitons proposer l'élaboration d'un schéma minier qui comporterait trois éléments :
- un recueil, constamment mis à jour, des connaissances relatives au sous-sol et à ses ressources, en provenance de sources publiques mais aussi privées ;
- une planification des actions considérées comme souhaitables ou non recommandables. Un débat participatif devrait être organisé, accompagné d'expertises, de sorte que le Parlement puisse à échéances régulières donner des indications qui faciliteront l'accord ou le refus des autorisations ;
- une liste de toutes les autorisations accordées, afin de rendre plus aisée la reprise d'exploitation et l'après-mine.
La réouverture d'anciennes mines fait partie des hypothèses, dont la réalisation dépendra de l'évolution des cours, mais également des techniques : notre rôle, c'est d'assurer que l'on puisse à tout le moins examiner cette option et en débattre.
S'agissant de l'outre mer, nous n'avons pas terminé notre discussion en interne et nous en sommes encore à la phase d'écoute. Deux sujets apparaissent d'emblée : l'exploration off shore et l'exploitation de la filière aurifère en Guyane ; les nodules polymétalliques en Nouvelle-Calédonie. Cependant, la perspective n'est pas la même qu'en métropole : les collectivités d'outre mer ont des compétences étendues en matière minière que n'ont pas les collectivités locales métropolitaines - et que personne ou presque n'envisage de leur confier. Cependant, l'Etat reste seul compétent pour l'exploitation off shore : faut-il faire évoluer ce point du droit ? Il faut en débattre et ce n'est certainement pas à quelques fonctionnaires d'en décider. Nous proposons une procédure de concertation adaptée, avec les collectivités du littoral. Cependant, raisonnera-t-on à l'échelle géographique de l'exploitation elle-même, de la région, ou de la façade maritime ? La réponse aura des conséquences importantes : en Guyane par exemple, raisonnera-t-on à l'échelle de la collectivité, des Caraïbes, ou encore de la nation ? Autre sujet pour l'outre mer : la fiscalité. Nous sommes favorables à ce que le produit des ressources fiscales aillent de préférence à l'outre mer, mais dans quelles proportions et avec quelles affectations ? Il faut en débattre, d'autant que les revendications changent selon les collectivités.
Quelle place souhaitons-nous réserver au décret ? La plus petite possible. Nous ne pourrons pas nous passer d'un décret, mais nous aimerions que la loi soit si précise, qu'il n'ait plus qu'à en organiser l'application la plus directe possible. C'est notre ambition, largement partagée par les industriels, aussi bien que par les associations.
Nous sommes allés voir comment nos voisins s'organisent pour en retenir ce qu'ils ont fait de mieux : que ce soit en Suisse, en Norvège ou encore en Suède, par exemple, la comparaison - à laquelle tous les membres de la commission ont eu accès -, nous sert à identifier le « mieux disant environnementalo-économique », pour concilier l'activité économique et la préservation de l'environnement.
La coordination transfrontalière pose un problème, qui trouverait sa solution avec une directive européenne définissant une procédure unique pour les grands travaux transfrontaliers. La France, de par sa position géographique et l'ampleur de ses travaux transfrontaliers, est toute indiquée pour prendre l'initiative d'une telle directive - et nous savons d'expérience que nous ne pouvons pas continuer comme nous le faisons aujourd'hui avec des procédures différentes d'un côté et de l'autre des frontières.
Peut-on rechercher des gaz de schiste sans recourir à la fracturation hydraulique ? Quand bien même ce serait possible juridiquement, puisque la loi n'interdit explicitement que le recours à la fracturation, je doute que le Gouvernement délivre une quelconque autorisation recourant à une autre technique.
En matière minière, le bon équilibre nous paraît tenir à la relation entre un industriel qui prend un risque, et une autorité qui décide de façon unilatérale : nous ne sommes pas favorables à une exploitation contractualisée. Nous préférons maintenir la délivrance par l'État d'un titre minier, en prenant en compte dès le départ ce que les économistes appellent les externalités. Cela n'interdit pas, bien au contraire, de dialoguer en amont sur l'utilité de l'exploitation, avec les populations autant qu'avec les collectivités locales : c'est même un devoir, aussi bien politique que technique. Et nous devons passer de la redevance foncière actuelle, qui est opaque et décalée de la réalité économique, à un dialogue financier entre l'exploitant et les collectivités locales tout au long de la vie du titre minier.
Nous n'avons pas travaillé sur l'aggravation des sanctions, car nous nous sommes situés du côté de la prévention des désordres et de la réparation financière, qu'il nous faut garantir. Cependant, le volet des sanctions est effectivement à travailler.
Sur la gouvernance, je crois que nous devons poursuivre ce qui a été commencé avec le Grenelle, en abordant tous les domaines, y compris l'après-mine. Faut-il de la rétroactivité, en réparant des préjudices dont les entreprises ne peuvent pas, juridiquement, être tenues pour responsables ? C'est une décision politique, qui détermine l'ampleur de la solidarité nationale à mobiliser pour la réparation. En Lorraine, la limite a été fixée à 1998, mais je crois qu'elle pourrait être repoussée à 1992 sans mettre en péril les finances publiques - tout en apportant une sérénité indispensable à la reprise de l'exploitation minière dans notre pays.
M. Bruno Sido. - Merci pour votre propos très clair : vous faites un travail considérable et du plus haut intérêt, puisqu'il engage notre avenir, et je tiens à vous dire qu'il en restera toujours quelque chose, ce qui donne la mesure de la responsabilité qui est la vôtre. Je note au passage que, de même que le terme « nucléaire » n'avait aucun droit de cité dans le Grenelle de l'environnement, c'est aujourd'hui le gaz de schiste qui est banni, comme s'il n'existait pas !
La loi de 1995 instituant la commission nationale du débat public n'a pas fait de l'intérêt à agir une condition pour participer au débat. Dans ces conditions, le débat étant mondial, la voix des populations locales ne paraît guère compter davantage que celles émises depuis l'autre bout de la Terre : qu'en pensez-vous ?
Ensuite, quelle place le nouveau code minier donnera-t-il à l'aspect proprement économique de l'activité minière, qui est créatrice de richesse et d'emploi - ce qu'elle a largement démontré dans l'histoire en enrichissant par exemple la Lorraine, au détriment de la Haute-Marne qui a alors perdu quasiment toutes ses fonderies ?
M. Ladislas Poniatowski. - Je vous remercie à mon tour pour la clarté de vos propos : c'est un vrai régal !
Comment abordez-vous la question de la propriété des biens exploités ? Nous savons qu'elle concerne tous les produits retirés du sol, y compris les granulats.
M. Thierry Tuot. - Je commencerai par répondre à cette dernière question. Le code civil lie la propriété du sous-sol à celle de la surface, mais le code minier soumet à autorisation préalable toute exploitation du sous-sol : le bon sens voudrait qu'on commence par réformer le code civil, mais l'intention n'y suffit évidemment pas et la tâche a paru démesurée. Nous proposons donc de passer par une autre voie, celle de la légitimité de l'État à agir pour valoriser le sous-sol, qui est une richesse nationale. Nous ne sommes pas allés aussi loin que les justifications innombrables du droit public en matière d'urbanisme puisque nous nous sommes arrêtés à trois critères d'intérêt général pour encadrer l'exploitation minière : le développement économique, les normes environnementales auxquelles la France a souscrit et l'intérêt social local - dans lequel nous avons inclus, sur la suggestion des syndicats, la défense de la sécurité et de l'intérêt des travailleurs. L'État reste l'auteur de la décision d'exploiter, le respect des normes environnementales est une exigence nécessaire et l'intérêt local nous apparaît bien comme le lieu de résolution des conflits entre parties prenantes, le cadre le plus idoine pour parvenir à un compromis participatif.
La question de la juste indemnisation de la propriété reste posée et elle mérite un très large débat. Il faut définir précisément ce qui doit être pris en compte : pour un agriculteur bio que le déversement de granulats à proximité de son exploitation prive de son label « agriculture biologique », quelle indemnisation ? Dans ce débat, je crois que nous avons besoin de la plus grande transparence et que nous devons sortir du jeu actuel, opaque, entre quelques décideurs et l'opérateur.
Ne risque-t-on pas d'exploiter une mine surtout au profit d'un tiers ? Ce n'est pas à exclure et c'est bien pourquoi l'intérêt national doit primer, en faisant toute leur place aux populations locales.
Le nucléaire n'a pas été un tabou du Grenelle de l'environnement : le rapport général se prononce pour qu'il n'y ait pas de nouveau site d'installation nucléaire sur notre territoire, mais ce point, comme bien d'autres, n'a malheureusement pas été suivi par le gouvernement.
Sur le débat public, je crois que nous devons bien prendre la mesure des changements de la société : l'unilatéralisme napoléonien ne fonctionne plus, c'est un fait dans une société où les jeunes générations ont quasiment toutes le baccalauréat et où tout le monde peut se connecter à internet. Le temps n'est plus aux blouses blanches qui savent tout ni aux élus à l'autorité incontestable : nos concitoyens demandent à prendre et, à tout le moins, à comprendre les décisions qui les concernent ! Quand nos concitoyens en sont à suspecter toute expertise parce qu'elle est officielle, la transparence devient indispensable : pour que monsieur Tout le monde ait confiance dans les experts, il ne faut certes pas qu'il devienne expert lui-même, mais il faut qu'il soit associé à la définition et à la commande de l'expertise, qu'il soit assuré de l'indépendance des experts et qu'il ait un accès ouvert à tous les résultats. Il faut partager la légitimité, cela vaut pour les élus, pour les industriels, pour la technocratie et pour les associations - et c'est bien ce qu'a expérimenté avec succès « la gouvernance à cinq » lors du Grenelle de l'environnement. La méthode fonctionne : voyez ce qui s'est passé sur les OGM où, dès lors qu'on a informé en toute transparence sur les expériences et leur localisation, les procédures de recours se sont réduites comme peau de chagrin. Il faut aider les associations à se qualifier davantage, à mieux maîtriser l'expertise, comme cela se fait pour les syndicats ou pour les collectivités locales : cette véritable transparence est devenue une condition pour reprendre l'exploitation minière dans notre pays. Les industriels le savent parfaitement lorsqu'ils se présentent à l'étranger, où ils négocient avec les gouvernements, avec les populations locales, où ils compensent certains effets de l'exploitation minière, sous l'oeil de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international.
Il faut qualifier davantage l'aide à la décision publique et conserver un cadre où l'Etat prend ses responsabilités, sous le contrôle du juge et du Parlement, après un débat transparent ; nous devons sortir d'un fonctionnement bien trop opaque et conflictuel : c'est la condition pour que l'exploitation économique des mines reprenne dans notre pays ! (Applaudissements)
M. Raymond Vall, président. - Il est très rare que des applaudissements viennent clore une audition : félicitation, monsieur le conseiller d'Etat, nous savons que la réforme du code minier est entre de bonnes mains !
M. Daniel Raoul, président. - Effectivement, je me souviens que ce n'est arrivé qu'une seule fois : avec M. Louis Gallois lorsqu'il est venu présenter son rapport en novembre !
Création de la banque publique d'investissement - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis, sur le projet de loi n° 176 (2012-2013) relatif à la création de la banque publique d'investissement.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques - Je rappelle que la commission des finances, saisie au fond sur ce projet de loi, se prononçant après notre réunion, nous ne disposons pas encore du texte de la commission. Les amendements du rapporteur seront donc susceptibles d'être modifiés, par coordination, pour être compatible avec le texte qui résultera des travaux de la commission des finances.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis - Ce projet de loi met en oeuvre le premier des soixante engagements du Président de la République, celui de créer une BPI, outil essentiel pour le rétablissement de la compétitivité de notre pays au service d'une politique de croissance durable et d'emploi.
Les très petites entreprises (TPI), les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) de notre pays ont souvent du mal à financer leurs projets de développement. Le récent rapport sénatorial de la mission commune d'information sur la désindustrialisation des territoires l'a montré. Les critères de rentabilité et de risque des financeurs privés, notamment des banques, empêchent d'éclore nombre de projets pourtant viables. C'est le constat de ces défaillances du marché qui justifie en premier lieu l'intervention financière des pouvoirs publics, cette intervention ayant pour objectif d'entraîner les financeurs privés par des mécanismes de cofinancement.
La nécessité de cette action publique est admise depuis longtemps. Je tiens d'ailleurs à souligner la qualité du travail réalisé par OSEO et la Caisse des dépôts et consignations dans ce domaine. Il y a chez OSEO une culture de la proximité, de la simplicité et de la réactivité qui est appréciée des entreprises. Il y a dans les filiales de la Caisse des dépôts, une vraie expertise dans le domaine des fonds propres. Sans elle, aujourd'hui, le marché français du capital investissement serait complètement sinistré. La finalité de la création de la BPI n'est donc pas de sanctionner une carence des outils existants, mais au contraire de s'appuyer sur des compétences et des qualifications reconnues pour leur offrir un cadre plus ambitieux, capable de mieux répondre aux insuffisances actuelles du financement de notre économie.
Notre dispositif d'appui financier aux entreprises est en effet trop complexe et trop dispersé. L'État, la Caisse des dépôts et les régions agissent au travers de dispositifs trop nombreux. Cela pose un problème évident de cohérence dans le pilotage d'ensemble. Depuis plusieurs années, des efforts importants ont été réalisés pour que les acteurs communiquent mieux, à la fois au plan stratégique et opérationnel, mais il faut aller plus loin. La BPI va permettre l'intégration d'OSEO et des filiales de la Caisse des dépôts dans un ensemble bénéficiant désormais d'une direction unique et mettant en oeuvre une stratégie définie de façon plus cohérente. L'association étroite des régions à la gouvernance de la BPI ira dans le même sens.
L'objectif final de cette rationalisation du dispositif n'est évidemment pas de créer un beau schéma sur le papier. Il est de mettre fin à l'empilement des outils de financement sur le terrain et donc de rendre l'offre de financement public plus lisible et plus accessible pour les entreprises. Cela répond à une demande forte du monde économique. J'ai reçu les représentants de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) qui me l'ont confirmé.
Le second grand objectif de la création de la BPI est de renforcer les liens entre les outils de financement public et la stratégie de développement économique, tant au niveau national que régional, comme l'a rappelé Alain Rousset, président de l'Association des régions de France (ARF) lors de son audition. La BPI aura, d'un côté, une mission de financement qu'on pourrait qualifier de générale ou de systémique en direction de l'ensemble des TPE et des PME. Toute entreprise ayant un projet, et des difficultés à le financer, pourra s'adresser à elle. Mais la BPI aura aussi - et cela est beaucoup plus novateur - une mission de financement ciblé sur des priorités nationales définies par l'État. Ainsi, la BPI ne se situera plus strictement dans le champ des justifications libérales à l'intervention économique de l'État, qui est de pallier les défaillances du marché : elle se rattachera à une tradition différente, celle de l'État stratège et organisateur. La BPI viendra ainsi en appui des grandes priorités nationales dans le domaine de la politique industrielle, notamment en matière d'organisation des filières, ou encore dans le domaine de transition écologique et énergétique. Dans ce schéma, nous avons besoin de l'État, qui fixe la stratégie, et des régions, qui ont la connaissance fine des territoires. Je pense en particulier à la plasturgie, importante pour la filière automobile : les usines se trouvent dans l'Ain, qui est en région Rhône-Alpes et pas en Franche-Comté, où est Peugeot.
Le projet de loi qui nous est soumis comprend deux grands types de dispositions : il crée les organes de la BPI et il en définit les missions. Tout d'abord, la loi met en place un établissement public, l'EPIC-BPI, destiné à porter la participation de l'État dans une société de holding, la société anonyme BPI. L'État détiendra la moitié du capital, la Caisse des dépôts l'autre moitié. Au-dessous de cette tête de groupe, on trouvera deux filiales, une filiale « crédit », qui reprendra les compétences d'OSEO, et une filiale « fonds propres », qui fusionnera le Fonds stratégique d'investissement et CDC Entreprises.
La direction du futur groupe sera confiée au directeur général de la SA BPI. Il sera membre d'un conseil d'administration de 15 membres dans lequel les deux actionnaires seront majoritaires, avec 4 représentants pour l'État et 4 pour la Caisse des dépôts. Dans un souci d'exemplarité en matière de gouvernance, le texte donne également deux places aux représentants des salariés. Les autres membres sont les trois personnalités qualifiées et les deux représentants des régions.
Pour compléter la gouvernance du groupe, sont créés des organes d'orientation stratégique. Un comité national d'orientation sera chargé d'exprimer un avis sur les orientations, la doctrine d'intervention et les modalités d'exercice par la société de ses missions d'intérêt général. Le président du comité sera désigné parmi les représentants des régions. Par ailleurs, dans chaque région, un comité régional d'orientation, présidé par le président du conseil régional, sera chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice par la BPI de ses missions et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec le plan régional de développement économique.
Les députés ont adopté quelques modifications à cette partie du texte. Ils ont introduit un principe de parité dans les organes de gouvernance ; ils ont renforcé le poids des régions dans le comité national d'orientation et, sans doute par erreur, supprimé la disposition prévoyant que le président du conseil régional est aussi président du comité régional d'orientation de la BPI. Je vous proposerai un amendement pour corriger cette erreur. Enfin, ils ont fortement renforcé le contrôle du Parlement, notamment en obligeant la BPI à faire chaque année devant lui un bilan de son action et en intervenant dans la nomination du directeur général de la SA BPI. J'estime que le texte transmis au Sénat a atteint sur ces différentes questions un point d'équilibre satisfaisant.
Certains ont émis le souhait de modifier profondément l'organisation de la BPI. Des schémas alternatifs ont été évoqués dans la presse. L'un d'eux propose de « remonter » la filiale crédit correspondant à l'actuel OSEO, pour en faire la tête de groupe. Le principal argument avancé est financier. Actuellement, la SA OSEO finance son activité de crédit en levant des fonds sur les marchés financiers et elle le fait à un coût très faible - taux souverain plus 20 points de base - parce que, du point de vue des marchés, la SA OSEO bénéficie de la garantie totale de l'État français via l'EPIC OSEO. Or, certains craignent que le nouvel organigramme, dans lequel la holding BPI s'intercale entre l'État et la filiale crédits, soit perçu comme une forme de désengagement de l'État et que cela aboutisse à un coût de refinancement plus important. Je n'y crois pas un instant. La filiale « crédit » de la BPI, dans le schéma du projet de loi, est adossée à une tête de groupe qui bénéficie de la garantie à 100 % de l'État et de la Caisse des dépôts, dont la qualité de signature est équivalente. La garantie des pouvoirs publics dans BPI-crédit est donc totale et, d'ailleurs, elle est déjà reconnue par les marchés. Si ces derniers, qui connaissent depuis plusieurs semaines l'organisation prévue pour la BPI, avaient un doute sur la qualité des émissions de BPI-crédit, ils l'auraient déjà exprimé par une perte de confiance envers OSEO qui est appelée à devenir cette filiale de crédit. Or le taux de refinancement d'OSEO ne s'est pas détérioré.
Par ailleurs, je tiens à le rappeler : faire remonter OSEO en position de tête de groupe ferait entrer les banques privées actionnaires d'OSEO dans le capital de la société mère, à hauteur de 2 %. Ces banques seraient donc représentées dans le conseil d'administration, ce qui ne me paraît pas souhaitable.
Certains voudraient aussi renforcer davantage la place des régions. Des ajustements sont évidemment encore possibles et je vous en proposerai d'ailleurs un. L'essentiel à mon sens est qu'on reste dans le cadre d'une association étroite des régions à la gouvernance de la BPI sans remettre en cause la responsabilité première de l'État dans son pilotage. La priorité va à l'accompagnement des entreprises sur le terrain.
Cette formule est juste et équilibrée. D'un côté en effet, les régions font beaucoup pour accompagner les entreprises de leur territoire. Il est donc essentiel que la gouvernance de la BPI reflète cette réalité. Pour autant, le pilotage stratégique de la BPI doit rester sous la responsabilité première de l'État et son pilotage opérationnel, sous la responsabilité de son directeur général. La BPI est en effet un outil au service d'une stratégie nationale de soutien aux entreprises, de restauration de la compétitivité et de stimulation de la croissance et de l'emploi. Son capital sera d'ailleurs détenu à parité par deux acteurs, l'État et la CDC, dont le périmètre d'action et les objectifs sont clairement de ressort national. Compte tenu de la nature des moyens et des missions de la BPI, les régions doivent être associées à l'action de la BPI, mais leur compétence étant le développement économique régional, il serait incohérent qu'elles en soient les pilotes.
Ensuite, le projet de loi comporte des dispositions relatives aux missions et à la doctrine d'intervention de la BPI. Dans sa rédaction initiale, l'article 1er, qui définit ces missions, était très concis : il indiquait que la BPI est un groupe public au service du financement et du développement des entreprises, agissant en appui des politiques publiques conduites par l'État et les régions. Le texte ajoutait que la BPI favorise, par son action, l'innovation, le développement et l'internationalisation des entreprises, en contribuant à leur financement en prêts et en fonds propres.
Cette concision dans la définition de l'objet de la BPI s'expliquait sans doute par le fait que son cadre d'action est déterminé en grande partie par des normes supérieures à la loi, qui s'appliquent sans qu'il soit besoin de le préciser expressément. Ainsi, la BPI doit se conduire en investisseur avisé quand elle octroie des prêts ou investit en fonds propres. Elle ne peut pas évacuer totalement de ses critères de décision la prise en compte du retour sur investissement et du risque raisonné. Cela découle des règles relatives au droit de la concurrence et aux aides d'État, qui s'appliquent même si la loi nationale ne le précise pas. Pour les mêmes raisons et sans qu'il soit besoin de l'indiquer expressément, la BPI ne peut pas venir se substituer de façon générale à l'activité des établissements privés de crédit ou de capital investissement.
Les députés ont cependant opportunément introduit plusieurs précisions utiles pour mieux fixer le cadre d'action de la BPI. Ils ont d'abord clairement indiqué que la BPI orientera en priorité son action vers les TPE, les PME et les ETI, en particulier celles du secteur industriel. Ils ont aussi mieux défini le champ de son offre en précisant qu'elle développera une offre de service et d'accompagnement des entreprises dans leurs projets de développement. On passe ainsi d'une offre de produits financiers stricto sensu à une offre intégrée mêlant à la fois produits financiers et services d'accompagnement. La BPI ne sera pas seulement un guichet qui offre un catalogue de produits standardisés répondant à des besoins de financement prédéfinis. Les chargés d'affaires de la BPI devront entrer dans un dialogue stratégique avec les entreprises en leur apportant un regard extérieur, une analyse et un conseil sur leurs possibilités de développement. L'enjeu est de les guider vers les bons outils, de les pousser à l'innovation, à la croissance et à la recherche de gains dans l'efficacité opérationnelle. Cela se fait déjà en partie bien sûr, mais de manière informelle. Désormais, la loi systématise cette démarche en l'inscrivant dans les missions mêmes de la BPI. Au passage, cela justifie d'autant plus la fusion d'UBIFRANCE au sein de la BPI, puisque le métier d'UBIFRANCE est axé sur l'accompagnement vers l'export.
Les députés ont également explicité la doctrine de la banque. Elle interviendra en investisseur avisé de long terme et agira en complémentarité avec les acteurs financiers privés en favorisant la mobilisation de l'ensemble du système bancaire sur les projets qu'elle soutient. Il ne saurait en effet être question que la BPI prête aux secteurs risqués et que les banques classiques concentrent leur action sur les secteurs les moins risqués. La BPI doit avoir un effet d'entraînement.
Mais la BPI ne sera pas qu'un acteur s'inscrivant dans une logique d'investisseur avisé. Dans le domaine des subventions à l'innovation et des interventions en garantie, il n'existe pas d'offre sur le marché classique, ce qui justifie pleinement une intervention selon des critères d'intérêt général. Par ailleurs, les députés ont précisé la fonction stratégique de la BPI en indiquant qu'elle vient en appui de diverses stratégies nationales : elle accompagnera la politique industrielle, notamment pour soutenir les stratégies de développement de filières ; elle participera au développement des secteurs d'avenir, de la conversion numérique et de l'économie sociale et solidaire ; elle contribuera à la mise en oeuvre de la transition écologique ; enfin, elle pourra stabiliser l'actionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de compétitivité pour l'économie française. Le rôle stratégique de l'État est donc bien affirmé.
Au total, il me semble que, sur la question des missions de la BPI, le texte tel qu'adopté par l'Assemblée nationale est globalement satisfaisant. Je vous présenterai quelques amendements, mais rien qui le modifie de façon substantielle. À cet égard, je tiens d'ailleurs à attirer votre attention sur la nécessité de garder à la BPI une priorité d'action clairement définie. L'annonce de sa création a en effet nourri des attentes et des espérances si fortes et si diverses qu'elles pourraient placer la BPI devant un risque paradoxal : être victime de son succès. Tous les acteurs, publics ou privés, dont les besoins de financements ont du mal à être satisfaits par des mécanismes privés voient dans la BPI une réponse potentielle à leurs difficultés.
Cependant, il faut être clair sur le fait que la BPI n'a pas vocation à devenir le couteau suisse de l'intervention économique publique. Elle est, et doit rester, d'une part, un outil d'appui au financement des entreprises, prioritairement les TPE, les PME et les ETI indépendantes, et, d'autre part, le bras financier d'une stratégie nationale de compétitivité et de croissance. Une dilution de ses missions conduirait à un saupoudrage de ses interventions et à une perte d'efficacité. Le volume de moyens mis à la disposition de la BPI sera voisin de celui dont disposent actuellement OSEO et la Caisse des dépôts. Ajouter des missions nouvelles à moyens quasi constants impliquerait nécessairement une dégradation des missions fondamentales.
En particulier, la problématique du financement des collectivités territoriales ne relève pas des missions de la BPI. Il existe d'autres outils pour cela : l'enveloppe d'urgence de 20 milliards d'euros annoncée récemment par le gouvernement et la mise en place d'une banque spécialisée dans le financement des collectivités sous la houlette de la Banque postale et de la Caisse des dépôts.
La BPI n'est pas non plus un outil d'aménagement économique du territoire. Certes, l'appui financier aux TPE et aux PME ne peut que contribuer in fine au développement d'un tissu commercial et productif de proximité participant d'un aménagement du territoire équilibré. M. Alain Rousset, président de l'ARF, nous rappelait que 60 % des entreprises sont en territoire rural : lorsque l'on aide les entreprises, on développe donc les territoires ruraux. Cependant, l'existence ou la recherche de convergences entre l'action de la BPI et les stratégies d'aménagement du territoire n'implique pas que la BPI ait vocation à se substituer aux outils conçus spécifiquement pour remédier aux difficultés endémiques de certains territoires, ni qu'elle ait vocation à venir compenser l'assèchement financier de certains de ces dispositifs - on peut penser notamment à l'étranglement financier dont est victime le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).
Enfin, la BPI n'est pas non plus une banque « hôpital », pour reprendre une expression utilisée par M. Nicolas Dufourcq, chargé d'une mission de préfiguration de la BPI, lors de son audition. Elle pourra bien sûr intervenir auprès d'entreprises qui connaissent des difficultés passagères de nature conjoncturelle - crise de trésorerie ou insuffisance temporaire du carnet de commande - voire structurelle - dans le cas par exemple d'une entreprise dotée d'une capacité de rebond malgré une insuffisante modernisation de ses équipements ou de son offre - mais elle n'interviendra qu'auprès d'entreprises qu'un appui public a des chances raisonnables d'aider à rebondir, sans quoi elle y perdrait sa crédibilité et sa solidité.
Pour conclure, je souligne deux points. Premier point : notre économie traverse une crise grave et il est important que la BPI soit en mesure de répondre de manière réactive aux difficultés conjoncturelles pour limiter l'ampleur de son impact. Mais, au-delà de ce rôle contra-cyclique, la BPI est avant tout un outil destiné à poser les bases d'un financement sain de nos entreprises sur le long terme. Deuxième point : la BPI n'est elle-même qu'un aspect de la politique générale de redressement industriel et productif engagée par le Président de la République et le Premier ministre. C'est une pièce dans un vaste édifice en train de se mettre en place. D'abord, la BPI s'inscrit dans une réforme globale du financement de notre économie, réforme qui comprendra aussi une réforme bancaire pour séparer les activités spéculatives des activités de financement de l'économie réelle, ainsi que la création d'une nouvelle bourse pour les PME-ETI. Dans ce chantier du financement, il faudra sans doute aussi se pencher sur la question des délais de paiement et du crédit interentreprises. Enfin, la réforme du financement s'inscrit à son tour dans un pacte de compétitivité plus global, qui implique des réformes fortes dans le domaine de la compétitivité coût et hors-coût. Je vous invite donc à donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif à la création de la BPI, assorti de quelques amendements.
M. Michel Bécot. - J'ai bien compris le rôle de la BPI, mais j'estime nécessaire de renforcer le rôle des régions en son sein, car elles ont une bonne connaissance du tissu économique local. La région, qui ne dispose pas de toutes les compétences en matière de financement de l'économie, pourrait s'appuyer sur l'expertise de la Banque de France. Les organismes consulaires ont également un rôle à jouer. Pourquoi ne pas envisager un partenariat public privé pour améliorer le financement des entreprises ? Or, cette stratégie n'est possible qu'au plus près du terrain.
M. Yannick Vaugrenard. - Nous avons été rassurés par l'audition de M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la CDC, qui a rappelé que la BPI serait soumise aux règles prudentielles de « Bâle III », ce qui lui donne des gages de sérieux. En s'engageant dans le financement d'entreprises, la BPI rassurera les autres acteurs bancaires et aura donc un effet d'entraînement. Je salue aussi l'effort de simplicité recherché dans le dispositif, qui correspond à ce que demandent les entreprises. L'accompagnement des entreprises, en plus du financement, est essentiel, en particulier pour les petites entreprises, qui n'ont pas la connaissance fine des marchés et des dispositifs. La BPI a vocation à aider les entreprises à grandir. Les régions aussi. Le projet de loi prévoit cette complémentarité. Il existe une inquiétude concernant l'intervention des départements et des métropoles en faveur des TPE et PME, qui pourrait être excessivement concentrée sur les PME, afin qu'elles grandissent. Il appartient à la région d'associer les autres collectivités pour que chacun ait sa place.
Mme Élisabeth Lamure. - Je m'interroge sur le volet international de la BPI. On sait qu'il est indispensable d'aider les PME et les ETI à l'export, car elles doivent emprunter pour se lancer à l'international. Or les règles de financement des entreprises différent selon les pays. Tous ne respectent pas « Bâle III ». Le rapport Gallois avait évoqué l'idée de créer un « prêteur public » pour le développement à l'international, sur le modèle de la Banque française du commerce extérieur. La BPI permettra-t-elle de répondre à cette problématique ?
M. Claude Dilain. - Merci à notre rapporteur pour son exposé complet. J'ai une inquiétude portant sur l'exception francilienne : le schéma de la gouvernance de la BPI pose à mes yeux problème en Île-de-France.
M. Jean-Jacques Lasserre. - Nous avons tous bien compris les compétences de la future BPI. Pour ce qui concerne la gouvernance, je m'interroge. Je suis plutôt partisan de la formule : qui paie commande ! Les conseils régionaux sont certes des acteurs déterminants, mais ils ne prennent pas autant de risques que l'État. Les départements et les collectivités territoriales prennent aussi leur part dans le financement. Au final, s'agissant des financements, qui décidera effectivement ? Quelle sera la structure décisionnelle ?
Mme Mireille Schurch. - Merci à notre rapporteur. Il est clair qu'il faut aboutir à un rapport équilibré entre l'État stratège et les régions. Ma première question concerne les salariés : que va-t-il se passer pour les personnels d'OSEO ? S'agissant de la représentation au sein du conseil d'administration, celui d'OSEO comprenait quatre représentants des salariés, alors qu'il n'y en a plus que deux dans le conseil d'administration de la BPI. Cela nous paraît insuffisant : quels éléments justifient cette réduction ? Qu'en est-il par ailleurs des moyens ? L'objectif de la BPI, qui suscite une forte attente, est d'avoir un effet levier important. Mais cela sera-t-il possible alors que la BPI ne disposera de pas plus de moyens qu'OSEO ? Ne serait-il pas utile d'ajouter dans la loi une référence à la Banque de France et d'intégrer le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans le comité national d'orientation ?
M. Jean-Jacques Mirassou. - Je suis en plein accord avec ce qui a été dit précédemment par Yannick Vaugrenard et Jean-Jacques Lasserre. La région est un acteur indispensable et la création de la BPI ne peut ignorer les lois de décentralisation que nous serons amenés très bientôt à examiner. Les autres collectivités territoriales doivent également donner leur avis sur les choix stratégiques. Pour autant, il faut éviter le risque de mettre en place une véritable usine à gaz : il faut en effet assurer un délai raisonnable pour l'attribution des aides. Notre rapporteur a indiqué que la BPI ne devait pas être une banque « hôpital » : c'est évident. Pour autant, il y a des cas où une entreprise a transitoirement besoin de trésorerie. Tout cela ne peut cependant pas être mis dans la loi : je fais donc confiance aux comités régionaux.
M. Alain Bertrand. - Je suis en plein accord avec Jean-Jacques Lasserre. L'instance importante est le comité d'engagement : les conseils régionaux doivent y être présents. Si le conseil général intervient, il doit également participer à la décision. Il est par ailleurs indispensable que la BPI intervienne dans les zones de redynamisation rurale et dans l' « hyper-ruralité ». Je ne crois pas aux chiffres évoqués hier par le Président Alain Rousset sur la ruralité.
La BPI est un des volets d'un dispositif global qui comprend également, comme l'a dit le rapporteur, l'intervention de la Banque postale en soutien aux collectivités territoriales, la réforme des délais de paiement, la séparation des banques d'investissement et des banques de dépôt... Je dis bravo à cet ensemble qui sera positif pour la politique de l'emploi. Un élément manque cependant : les moyens nécessaires pour que les collectivités territoriales puissent investir. Toutes les dotations diminuent ou stagnent. La suppression de la taxe professionnelle a été catastrophique pour certaines intercommunalités. Il s'agit d'un maillon indispensable et par ailleurs très attendu.
M. Marc Daunis. - Merci à Martial Bourquin pour son exposé. La question est de savoir comment arriver à accroître la réactivité et la proximité d'un dispositif, au plus proche des besoins des entreprises, sans se substituer au métier traditionnel du secteur bancaire. Je pense qu'en mettant d'entrée trop de garde fous, on rendrait le système institutionnel trop lourd et on aboutirait à l'inverse du résultat recherché.
La réalité sur le terrain est clairement polymorphe : dans ma région, Provence-Alpes-Côte-D'azur, si on met l'ensemble des collectivités territoriales autour de la table, à savoir six départements et deux grandes métropoles, on aboutit à une usine à gaz. A mes yeux, il est, d'une part, important de s'appuyer sur le réseau d'expertise des entreprises publiques locales (EPL), qui constituent une force de frappe intéressante. Il serait donc utile que les EPL soient représentées dans les comités d'orientation tant au niveau national qu'au niveau régional. D'autre part, il ne me paraît pas indispensable d'inscrire la Banque de France dans le dispositif. Il serait plus intéressant de prévoir un rendez-vous, un point d'étape, avec le conseil régional permettant d'analyser comment les circuits ont fonctionné.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Merci à notre rapporteur. L'Assemblée nationale a amélioré le dispositif initial en faisant référence aux pratiques environnementales ou encore en intégrant le soutien à l'économie sociale et solidaire dans les missions de la BPI. Un sujet continue de me préoccuper : la ventilation des interventions de la BPI entre prêts et garanties de prêt, d'une part, et le soutien sous forme de capital, d'autre part.
M. Daniel Raoul, président - Les deux filiales, évoquées notamment dans un article paru dans Les Échos, sont une réponse à cette préoccupation.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Certes, mais cette répartition ne figure pas dans la loi. Je rappelle par ailleurs que les banques devaient, en échange de la collecte du Livret A, aider à financer les PME.
M. Jean-Claude Lenoir. - Je suis en plein accord avec les interventions précédentes : le rôle de la région est essentiel et la centralisation des décisions au niveau régional est donc positive. Je profite de notre discussion pour interroger notre rapporteur sur le groupe de travail annoncé par le ministre sur le FISAC : où en est-on ? J'en ai un peu assez de la manière dont on évoque les territoires ruraux : il faut tenir compte de la modernisation des moyens d'accès à nos territoires. Enfin, je m'interroge moi aussi : qu'en est-il du personnel actuel d'OSEO et notamment de ses dirigeants ?
M. Martial Bourquin, rapporteur - Je vais apporter quelques réponses à vos interrogations. Les personnels d'OSEO et de la Caisse des dépôts peuvent être rassurés : leur intégration à la BPI ne devrait pas entraîner de suppressions d'emplois car les métiers sont complémentaires et non concurrents.
Concernant la place des collectivités dans les décisions de financement de la BPI, attention à ne pas tout figer. La très grande majorité des financements de la BPI seront des financements classiques pour des petits montants, dont la décision d'attribution ne pose pas de problème stratégique. C'est pour les dossiers plus importants, impliquant des financements lourds et jouant un rôle structurant, que la question de l'implication des collectivités se pose vraiment. Mais ces dossiers sont peu nombreux.
Pour le financement des besoins de trésorerie, il sera mis en place un fonds de garantie doté de 100 millions d'euros, financé par réaffectation de certains crédits.
Sur l'export, la BPI a vocation à distribuer l'offre de crédits d'UBIFRANCE, avant qu'intervienne dans un second temps l'intégration d'UBIFRANCE. En outre, de nouveaux outils de financement de l'export seront développés. L'accompagnement est un facteur clef de succès, en plus de la distribution de crédits, et l'idée est de réaliser ce travail en région.
Il n'existe pas de modèle régional de soutien au financement de l'économie unifié en France : certaines régions sont plus en avance que d'autres et il ne saurait être question de les faire revenir en arrière.
La BPI ne doit pas être l'outil de financement des « canards boiteux ». Mais comment les définir ? J'ai l'expérience d'une entreprise reprise dans le secteur de l'équipement automobile, qualifiée de « canard boiteux » et qui est maintenant très prospère. En réalité, la préoccupation de la BPI doit être de ne pas prêter à fonds perdu.
500 millions d'euros sont fléchés sur l'économie sociale et solidaire. C'est un secteur en plein développement. Parfois, lors des reprises d'entreprises, on assiste à une transformation de leur statut en société coopérative ouvrière de production (SCOP).
M. Marc Daunis. - Comment obtenir de meilleurs résultats avec le même niveau de ressources ?
M. Martial Bourquin, rapporteur - Il me semble que la BPI propose une double stratégie en ce sens. D'une part, elle simplifie les démarches. Il y a aura moins de maquis administratif. D'autre part, la BPI jouera un rôle d'entraînement des banques classiques.
M. Daniel Raoul, président - Nous allons passer à l'examen des amendements.
Article 1er
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2 est rédactionnel.
M. Marc Daunis. - Il faut faire attention à ce qu'après avoir prêté pour des investissements à long terme, il reste quelques moyens à la BPI pour aider la trésorerie des entreprises par des prêts à court terme. Je souhaite donc que l'on précise que la BPI a « principalement » pour mission le financement de projets à long terme, sinon, répondre aux besoins de financement de courte durée ne rentrerait pas dans ses missions.
M. Alain Bertrand. - Le terme « principalement » me semble trop fort.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis - Le mot « investisseur » dans l'expression « investisseur de long terme » renvoie uniquement à l'activité d'apport de fonds propres, actuellement pris en charge par la Caisse des dépôts, alors que la question du financement de court terme relève de l'activité « crédit », de la compétence d'OSEO. Dire que la BPI agit comme investisseur de long terme ne l'empêche pas donc pas de prêter de l'argent à court terme et d'accorder des garanties pour financer la trésorerie. Une rectification ne me paraît pas utile.
M. Martial Bourquin, rapporteur - L'amendement n° 3 vise à rendre la rédaction plus « euro-compatible », mais sur le fond, il ne change rien aux dispositions du texte.
L'amendement n°3 est adopté, ainsi que l'amendement n° 4.
Mme Mireille Schurch. - En supprimant l'alinéa 8 de l'article 1er, l'amendement n° 5 supprime la possibilité pour la BPI d'intervenir dans les zones défavorisées.
M. Martial Bourquin, rapporteur - Non, cette possibilité sera indiquée à l'article 3 bis A, mais sous une rédaction différente.
L'amendement n° 5 est adopté.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - Comme je l'ai indiqué, la référence au développement des zones urbaines défavorisées inclue à l'article 1er posait problème, car l'aménagement du territoire ne fait pas partie des missions fondamentales de la BPI. Si l'on cite dans la loi la possibilité pour la BPI d'intervenir dans les zones défavorisées, il faudrait citer toutes les autres zones, comme les zones de revitalisation rurale. La BPI doit prendre en compte le développement économique du territoire comme enjeu sociétal, tel est l'objet de l'amendement n°6. Au final, en retenant une rédaction plus large, on préserve les possibilités d'intervenir dans de nombreux domaines.
M. Alain Bertrand. - Je souhaite que l'on parle d'égalité territoriale dans les missions de la BPI.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis - Ce n'est pas la mission première de la BPI.
M. Daniel Raoul, président - La BPI n'aura pas comme interlocuteurs en régions les fonctionnaires chargés de l'aménagement du territoire mais les entreprises.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis - Je propose de rectifier l'amendement pour insister uniquement sur la notion d'ancrage dans les territoires, en utilisant le mot « territoires » au pluriel.
L'amendement n°6 est adopté.
Article 4
L'amendement n°7 est adopté.
Article 6
L'amendement n°8 est adopté.
Puis la commission des Affaires économiques adopte les conclusions du rapport.