- Mercredi 18 juillet 2012
- Processus de certification des comptes 2011 et situation financière de la branche famille - Audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président, et Hervé Drouet, directeur général, de la Caisse nationale des allocations familiales
- Travaux de la conférence sociale - Audition de M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social
Mercredi 18 juillet 2012
- Présidence de Mme Annie David, présidente -Processus de certification des comptes 2011 et situation financière de la branche famille - Audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président, et Hervé Drouet, directeur général, de la Caisse nationale des allocations familiales
Mme Annie David, présidente. - J'ai souhaité l'organisation de cette audition à la suite de la publication du rapport de certification des comptes sociaux 2011 de la Cour des comptes. Lors de la présentation du rapport par son Premier président, Didier Migaud, il a été confirmé que les comptes de la branche famille n'étaient, cette année, pas certifiés.
Pouvez-vous nous indiquer les raisons de cette situation délicate, nous donner votre sentiment sur la position de la Cour et nous préciser les mesures que vous envisagez de mettre en oeuvre pour améliorer les choses ?
Nous serons aussi intéressés de vous entendre sur l'évolution du financement de la branche famille à la suite de la suppression du dispositif de la TVA dite « sociale » à laquelle procède le collectif budgétaire en cours d'examen par le Parlement.
Mme Isabelle Pasquet, rapporteure de la branche famille. - Dans son rapport, la Cour constate l'inadaptation du dispositif de contrôle interne de la branche, caractérisée notamment par un pilotage insuffisant au niveau national. La caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) - contrairement à la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et à la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) - ne fixe pas d'objectifs de maîtrise du montant des erreurs, mais uniquement des objectifs quantitatifs de nombres de contrôles à réaliser ; en outre, les Caf bénéficient d'une très grande autonomie dans la réalisation effective des contrôles prescrits ou proposés par la Cnaf.
Que répondez-vous à ces critiques ? Quels engagements comptez-vous prendre pour remédier à ces insuffisances ?
Lors de son audition par la commission, la Cour a déploré le retard pris dans le déploiement du processus de contrôles ciblés. Où en est ce chantier ? Comment expliquez-vous ce retard de mise en oeuvre ?
Elle relève, par ailleurs, l'imputation directe aux capitaux propres de provisions pour risques et charges relatives aux subventions d'investissement en action sociale. Pourquoi ces provisions n'ont-elles pas été comptabilisées dans le résultat de l'exercice, conformément aux règles comptables en vigueur ?
S'agissant du réseau des Caf, quel premier bilan dressez-vous de la réforme, menée au cours de l'année 2011, ayant consisté en la fusion de la quasi-totalité des caisses infra-départementales ?
Quelle analyse faites-vous de la dégradation du climat social dans les Caf ? Quels devraient être les grands axes de la convention d'objectifs et de gestion (Cog) 2013-2016, actuellement en préparation ?
M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Cnaf. - Nous prenons acte de la décision de la Cour de ne pas certifier les comptes de l'exercice 2011, après sa certification avec réserves des comptes des exercices 2009 et 2010. Ce refus résulte non d'un défaut dans la qualité des comptes mais d'erreurs affectant le calcul des allocations versées. La Cour a reconnu que le cadre réglementaire qui nous est propre est complexe et mouvant : nos prestations sont versées sous conditions de ressources et d'activité, liées à des situations familiales très changeantes et fondées sur les informations fournies par les allocataires eux-mêmes. Une vérification minutieuse de ces données retarderait à l'excès le paiement de prestations comme les minima sociaux et les allocations logement, qui subviennent à des besoins fondamentaux.
La Cour des comptes n'a, hélas, pas commenté sa décision au cours d'une conférence de presse, ce qui a permis à certains médias de présenter les faits d'une manière qui a profondément choqué nos agents : la branche famille aurait ainsi, à en croire certains commentaires, versé 1,6 milliard d'euros à tort. Or, ce chiffre n'est que la somme arithmétique d'erreurs et d'indus établie à partir d'une projection fondée sur des tests de reliquidation de dossiers. Or, lorsque ces tests sont réalisés, les éléments pris en compte ne sont plus les mêmes que ceux dont nous avions connaissance au moment de la liquidation.
A y regarder de plus près, les erreurs dues aux techniciens ou imputables au système informatique ne comptent que pour 17 %, tout le reste tient au caractère incomplet des déclarations faites par les allocataires, parmi lesquels 94 % relevant de dossiers récents d'allocations logement, très complexes.
Pénalise-t-on un agent de l'administration fiscale parce que les contribuables font des déclarations erronées ? C'est pourtant ce que l'on entend faire avec la branche famille, en dépit des efforts du personnel, que la Cour des comptes ne souligne guère. Un effort considérable, notamment, pour assurer la réussite du processus de départementalisation. Pour le seul département du Nord, il a fallu fusionner rien moins que huit bases d'allocataires, sans erreur ni rupture dans la continuité du service. Aucun des 30 % d'allocataires concernés par la départementalisation, sur l'ensemble du territoire, n'a eu à en souffrir. Cet effort, accompli de surcroît dans un contexte de crise qui suscite multiplication des appels et des visites de guichet, est bien mal reconnu. Nous sommes déçus et amers.
Les préconisations de la Cour des comptes seront bien entendu suivies, mais il ne nous reste que six mois pour les mettre en oeuvre avant d'être à nouveau jugés l'an prochain.
M. Hervé Drouet, directeur général de la Cnaf. - Les critiques de la Cour des comptes, alors que nous continuons d'améliorer nos instruments, sur une trajectoire de progrès, nous semblent en effet sévères. Elles auraient gagné à être accompagnées d'éléments de contexte. La complexité réglementaire à laquelle est confrontée la Cnaf, qui sert dix-neuf prestations à trente-neuf millions d'ayants droit, est bien plus grande que dans les autres branches, ainsi que le souligne la Cour. Elle est surtout très dépendante des données entrantes, c'est-à-dire des déclarations des allocataires, pour servir les prestations soumises à conditions de ressources.
La décision de la Cour se fonde sur une dégradation des tests de reliquidation entre 2010 et 2011, les anomalies constatées ayant augmenté de 30 %. Ce n'est certes pas satisfaisant, mais il faut préciser que 96 % d'entre elles tiennent au revenu de solidarité active (RSA) et aux allocations logement, qui sont les prestations les plus dépendantes des déclarations. Les risques liés à une erreur des agents comptent pour 17 %, quand 83 % tiennent à la qualité des déclarations, pour moitié initialement erronées, pour moitié devenues inexactes en raison du décalage temporel entre déclaration et liquidation. La Cour effectue des tests de reliquidation à huit mois : nous n'avons pas toujours eu le temps d'opérer la régularisation, qui se fait en vingt-quatre mois.
Reste qu'il faut poursuivre vers un meilleur pilotage et améliorer nos contrôles dont le rendement a déjà progressé de 19,6 % entre 2010 et 2011. Nous avons développé un processus de data mining, autrement dit un travail de recherche dans les bases de données, pour un meilleur ciblage du contrôle, généré un fichier centralisé des bénéficiaires 2011 et paré, sans incident, au principal risque comptable, de nature opérationnel, en assurant, avec la départementalisation, la fusion, en cours d'année, de pas moins de trente-quatre organismes. Mais la Cour ne le signale qu'en passant...
M. Jean-Louis Deroussen. - Pour ce qui est de l'imputation des capitaux propres, les décisions ont été validées par notre ministère de tutelle. La Cour émet un jugement critique : que l'on nous dise à quel chef nous en remettre !
M. Jean-Noël Cardoux. - La Cour ne vous reproche pas d'avoir constitué des provisions mais de ne pas les avoir comptabilisées dans le résultat de l'exercice.
Mme Annie David, présidente. - Nous y reviendrons plus tard, si vous le voulez bien.
M. Jean-Louis Deroussen. - La structuration du réseau a été une vraie gageure. Nous avons relevé le défi : aucun allocataire n'a eu à souffrir du passage à une Caf par département.
Faut-il expliquer plus avant notre sentiment d'amertume ?
Mme Colette Giudicelli. - On ne peut pas prendre le montant des erreurs à incidence financière à la légère : 1,6 milliard sur l'exercice 2011, ce n'est pas rien ! Au bout du compte, ce sont les conseils généraux qui payent la facture, donc les contribuables.
M. Ronan Kerdraon. - Un précédent refus de certification avait donné lieu à une procédure visant à prévenir les erreurs. En quoi consiste-t-elle ? Est-elle opératoire ?
Mme Claire-Lise Campion. - Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, la mise en place d'un fichier unique avait été débattue. Vous nous aviez alors dit combien cette entreprise était utile pour éviter les doublons. Mais votre constat d'aujourd'hui tempère l'enthousiasme. Une simplification des procédures ne faciliterait-elle pas la certification ? Ne serait-il pas bon de mettre en oeuvre ce chantier ?
M. Claude Jeannerot. - Quelle est la part du RSA dans les erreurs ? Comment caractérisez-vous la nature des écarts sur cette prestation ? N'est-il pas temps de revisiter la procédure entre département et Caf ? Beaucoup d'allocataires ignorent que c'est le département qui dispense les fonds.
M. Jean-Noël Cardoux. - Si je ne m'abuse, la Cour avait émis des réserves sur les comptes des exercices 2009 et 2010. Elle tirait déjà le signal d'alarme. Je m'étonne donc, en toute amitié, de vos propos, qui ne sont guère positifs et veulent donner le sentiment que la Cour est allée trop loin. Mais dans le secteur privé, un refus de certification a des conséquences autrement drastiques. Nous connaissons le problème, dans nos collectivités, avec les chambres régionales des comptes. Mieux vaut se positionner en faisant des propositions. Nous nous sommes ainsi rendu compte, dans nos conseils généraux, que le coût du personnel que nous affectons au contrôle est largement compensé par la récupération des charges indues. Il faut s'habituer à une autre approche des choses.
M. Guy Fischer. - Avant que vous évoquiez les enjeux de la future Cog 2013-2016, je souhaiterais connaître le bilan de la précédente convention.
Mme Gisèle Printz. - L'assemblée générale des centres sociaux s'inquiète : la Caf va-t-elle poursuivre leur conventionnement ?
Mme Annie David, présidente. - Vaut-il mieux, Jean-Noël Cardoux, du personnel qui traite ou qui contrôle ? La révision générale des politiques publiques (RGPP) a répondu !
Mme Isabelle Debré. - C'est un autre sujet !
Mme Annie David, présidente. - Cette réforme a fortement aggravé les conditions de travail des personnels des Caf.
Mme Colette Giudicelli. - Et les Caf ferment de plus en plus souvent en semaine...
M. Jean-Louis Deroussen. - Notre état d'esprit a toujours été de travailler avec la Cour des comptes. Nous sommes ainsi passés d'un refus de certification en 2008 à une certification avec réserves en 2009 et 2010. Mais est-il prudent d'oublier, dans un contexte de crise, les nouvelles missions qui nous ont été confiées, sans qu'en effet les effectifs accordés se soient soldés, avec la RGPP, par la moindre augmentation ? Le RSA n'a pas été comptabilisé dans nos tâches nouvelles. Un peu de reconnaissance à nos agents, qui sont en première ligne, ne ferait pas de mal. C'est pourquoi je déplore, une nouvelle fois, la présentation qui a été faite dans la presse.
M. Hervé Drouet. - Jamais la Cour des comptes n'a certifié les comptes d'aucun organisme public sans réserves ; il faut le rappeler. Comment vous dire que le refus a, cette année, été formulé en des termes qui vont à l'encontre de la dynamique de progrès dans laquelle nous nous inscrivons ? Car nous avons progressé, quand bien même le taux de requalification s'est accru puisqu'il tient, à 96 %, à une dégradation sur le RSA et les allocations logement, prestations très sensibles à la crise, aux changements de situation, et partant aux déclarations des allocataires, lesquelles comptent pour 80 % dans le risque d'erreur. Faut-il réexpliquer que cette situation tient pour beaucoup à la spécificité des missions des Caf, peu comparables aux autres branches ? La qualité des déclarations ne peut être contrôlée à 100 % sur un même exercice comptable. C'est bien pourquoi un délai de vingt-quatre mois nous est donné. C'est seulement à l'année n + 2 que nous disposons de toutes les données sur les ressources fiscales. D'où notre amertume, car le réseau a beaucoup progressé, y compris sur les indicateurs. Et cela ne transparait pas dans le rapport de la Cour. Seul le chiffre de 1 ,6 milliard a été mis en exergue, qui ne prend d'ailleurs pas en compte les moindres versements qui le ramenaient à un milliard. Encore une fois, il ne s'agit pas d'irrégularités, mais d'erreurs qui ne peuvent être corrigées sur l'exercice.
Les imputations au bilan plutôt qu'au compte de résultat ? Mais la Cour elle-même avait demandé un changement de méthode comptable ! Sur instruction de notre tutelle, nous avons importé en fonds propres. La décision nous semble fondée : les engagements hors bilan ne doivent-ils pas être provisionnés d'un exercice à l'autre ? D'autant qu'il n'est aucun enjeu de trésorerie, puisqu'il n'y a pas de sortie de fonds.
En réponse à Claude Jeannerot, comme le RSA est versé sous condition de ressources trimestrielle, il est davantage sujet au risque déclaratif. Or, il représente près de la moitié des interventions des Caf, ce qui est considérable. Sur 7,5 milliards de dépenses, le taux d'erreur est de 10 %.
M. René-Paul Savary. - Que pouvez-vous faire ?
M. Hervé Drouet. - Nous sommes prêts à explorer des pistes de simplification avec l'ensemble des parties prenantes.
M. Jean-Louis Deroussen. - Les Caf entendent bien poursuivre leur travail avec les centres sociaux, comme en témoigne la circulaire d'animation de la vie sociale... pour autant que la prochaine Cog nous en donne les moyens. Le principal défi de la précédente convention a tenu à la mise en oeuvre du RSA, négocié au mieux par les agents. Un autre enjeu était l'amélioration de l'offre d'accueil de la petite enfance, avec pour objectif 100 000 places nouvelles en accueil collectif et 100 000 en accueil individuel. Pour le collectif, nous frôlerons l'objectif. Pour l'individuel, nous n'aurons d'informations qu'à n + 2, sachant que nous n'intervenons que sur les mesures de solvabilisation des familles. Assumer tout cela suppose, au moins, une conservation des moyens humains et financiers.
Mme Samia Ghali.- Des crèches clandestines fleurissent à Marseille ; 100 000 créations, dites-vous ? Comment expliquer que persiste, dans certaines communes, un déficit tel qu'il pousse les familles à accepter des solutions de fortune ?
Mme Claire-Lise Campion.- Pourriez-vous dresser un bilan des maisons d'assistantes maternelles ?
M. Jean-Louis Deroussen. - Une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale vous fournira des chiffres détaillés. Le fait est que des places ont été créées dans les communes où n'existaient pas de structures collectives.
M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, le déficit de la branche famille se creuserait à nouveau en 2012, atteignant 2,7 milliards d'euros, alors qu'une diminution de 300 millions d'euros par rapport au déficit 2011 était prévue en loi de financement de la sécurité sociale. Comment expliquez-vous cet écart entre les prévisions et les réalisations ?
A combien chiffrez-vous, pour l'année 2012, le manque à gagner résultant du faible rendement des trois nouvelles recettes affectées à la branche en substitution du transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) d'une part de CSG? Que préconisez-vous pour remédier à cette fragilisation sans précédent des recettes de la branche ?
Certaines prestations, enfin, connaissent-elles une progression particulièrement dynamique?
M. Jean-Louis Deroussen. - Sur la situation financière, nous vous fournirons des données chiffrées par prestation. Ils montrent que les déficits sont liés pour beaucoup aux charges nouvelles ; je pense notamment à la majoration de pension pour les parents de trois enfants.
Le transfert à la Cades d'une part de la CSG ? Le moindre dynamisme des produits de substitution aggravera encore la perte de recettes, alors qu'augmentent les charges.
Mme Chantal Jouanno .- Nous ne sommes pas l'opinion publique, ni ne sommes là pour juger le rapport de la Cour des Comptes, mais pour contrôler le bon usage des deniers publics et corriger si besoin. 85 % des dossiers, nous dites-vous, sont régularisés dans les vingt-quatre mois. Quid des 15 % restants ? Vous avez évoqué des pistes de réflexion pour apporter des corrections de fond ; pouvez-vous nous les préciser ?
Mme Samia Ghali .- Comment mieux accompagner les familles en amont du versement des prestations ? On sait que certaines abusent, même si elles ont besoin d'aide. Or, un contrôle les expose au surendettement ; au final, c'est beaucoup d'argent et d'énergie gaspillés.
M. Jacky Le Menn .- Quelles sont les voies d'amélioration possibles, et à quelle échéance, pour ne pas renouveler l'expérience malheureuse de cette année avec la Cour des Comptes ?
M. Jean-Louis Deroussen. - 85 % des contrôles ont lieu sur une période de vingt-quatre mois, qui donnent lieu à régularisation dans l'un où l'autre sens. Mais le contrôle se poursuit au-delà. Nous croisons aussi les fichiers avec l'administration fiscale. Vous avez raison de souligner que les récupérations mettent les familles en difficulté. Comment améliorer le système ? Avant tout, par la stabilité réglementaire. Nous nous attachons également à suivre les recommandations de la Cour des Comptes. Je rappelle, en outre, que la création du registre national des bénéficiaires a permis d'éviter bien des doublons.
M. Hervé Drouet. - Je précise que ce sont 75 % des erreurs qui sont régularisés sur douze mois. Nous essayons, avec la Cour, de déterminer le risque résiduel. Elle nous reproche, à juste titre, de ne pas assigner d'objectif par organisme. Mais nous sommes, avec le data mining, engagé dans un processus de contrôle ciblé, qui doit nous aider à coter les dossiers selon les risques encourus par chaque organisme, l'objectif étant de fixer un taux de contrôle lié aux nouveaux risques.
Même chose pour les contrôles métier des prestations légales, à envisager sur vingt-quatre mois. Mais la Cour des Comptes s'accommode mal de ce contrôle sur deux exercices.
Nous pouvons également progresser sur les échanges de fichiers, notamment pour le contrôle des ressources, ce qui n'est cependant pas possible sur les ressources trimestrielles. De même pour le croisement de données sur les revenus salariaux mensuels. A ce sujet, un vaste projet, dont nous sommes partie prenante, permettra d'unifier le recueil des données utiles à l'ensemble de la sphère sociale. Ce sera un outil puissant, mais dont la perspective est très lointaine.
Autant de chantiers au long cours où nous nous impliquons dans une logique de progrès.
Travaux de la conférence sociale - Audition de M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social
Mme Annie David, présidente. - Vous entendre à la suite de la conférence sociale qui vient de se tenir m'a semblé d'autant plus indispensable que j'avais plaidé, sans succès, pour une participation des parlementaires à ce grand rendez-vous. Le débat avec les partenaires sociaux a-t-il fait émerger des propositions nouvelles ? Comment comptez-vous nous associer à votre feuille de route ? La conférence a-t-elle révélé des divergences d'analyse entre les organisations patronales et syndicales ?
M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. - Il y a urgence sur le front de l'emploi, ce qui nécessite de mener une action avec des moyens renforcés. Le nombre de chômeurs ne cesse d'augmenter et les derniers chiffres montrent que les moins de vingt-cinq ans et les plus de cinquante-cinq ans sont cruellement frappés, de même que les chômeurs de longue durée, dont le nombre n'a jamais été aussi élevé.
Il y a urgence, aussi, pour Pôle emploi, qui est mis à rude épreuve. Le nombre des agents au contact avec les chômeurs doit être renforcé : nous y parviendrons par le redéploiement de deux mille postes et l'embauche de deux mille agents supplémentaires en CDI.
Urgence, enfin, pour les emplois aidés, sachant que sur les 340 000 qui avaient été programmés pour 2012, 250 000 ont déjà été utilisés au cours des quatre premiers mois de l'année, juste avant les échéances électorales... Les présidents de conseils généraux s'alarment, craignant un fort report sur les dépenses de RSA... Le Premier ministre a donc autorisé la création de 80 000 emplois aidés supplémentaires, dont la durée moyenne devrait être de neuf mois, sachant qu'elle est aujourd'hui inférieure à six mois, soit un laps de temps beaucoup trop court pour assurer la réinsertion de publics que, comme élus locaux, vous connaissez bien.
Au-delà, face au phénomène lourd et complexe de la désindustrialisation et des risques de marginalisation qu'elle comporte, nous devons aider entreprises et salariés à s'adapter aux évolutions économiques. Non seulement à chaud, mais en promouvant une méthode nouvelle. On m'objectera que la négociation sociale n'est pas une nouveauté, et qu'il y fut encore fait appel en janvier dernier, avec le sommet social de l'Elysée. En effet. Deux mois furent accordés aux partenaires sociaux pour se mettre d'accord sur un sujet aussi complexe que les accords compétitivité-emploi, moyennant quoi rien n'a pu aboutir. Nous avons voulu engager le dialogue social d'une autre façon.
Nous avons réalisé un énorme travail en amont de la conférence sociale pour que chaque participant y trouve un intérêt. Je vous renvoie à ce sujet à la feuille de route qui établit les différences et les convergences entre organisations.
Autre élément préalable sur lequel j'insiste : la conférence sociale est le début d'un processus qui s'inscrit dans le temps. Même si la plupart des participants se sont déclarés satisfaits de son déroulement, notre objectif va au-delà : la conférence passée, tout le monde sera-t-il présent dans le navire de la concertation ?
Avant de vous présenter les sujets mis en discussion au sein des sept tables rondes, je voudrais évoquer les questions que nous nous sommes posées. De quels sujets voulions-nous parler ? Licenciements, contrats de génération, formation professionnelle, orientation, salaires, minima des branches, rémunérations les plus élevées des salariés ou des mandataires sociaux ? Quels sujets intéressent le patronat, les salariés, représentés par les cinq grandes organisations syndicales ainsi que par les syndicats considérés comme non représentatifs, mais que nous avons invités ? Quant aux collectivités territoriales, elles sont à la fois partie prenante des politiques de l'emploi, de la formation, de l'industrialisation et du redressement productif, et employeurs. Il est vrai que les parlementaires n'ont pas été associés, mais vous connaissez le droit français : toute négociation ou concertation se termine par une loi.
Quelle méthode voulons-nous suivre ? Entre la concertation et la négociation, le champ est vaste. Relèvent de la concertation les initiatives gouvernementales, par exemple les emplois d'avenir, sur lesquels les partenaires sociaux peuvent demander à être saisis. Une concertation aura lieu, mais le Gouvernement reste responsable de la proposition qu'il fera. De même, faut-il réformer le Smic ? La question est posée par le Gouvernement, elle donnera lieu à une loi et les partenaires sociaux sont en droit d'exprimer une opinion.
On parle de négociation, au sens de la loi Larcher, lorsque les partenaires sociaux se saisissent d'un sujet pour rechercher, en toute autonomie, un accord. Pour que cet accord soit valable, il faut que des organisations syndicales représentant au moins 30 % des salariés le signent, sans que des syndicats représentant 50 % des salariés s'y opposent. Si un accord est trouvé, il est présenté au Gouvernement et au Parlement : le plus souvent il est traduit par une loi, mais le Gouvernement reste juge et le Parlement apprécie.
L'assurance chômage relève exclusivement de la négociation entre partenaires sociaux. L'actuelle convention d'assurance chômage est valable jusqu'en 2013 et ses évolutions futures seront décidées par les organisations d'employeurs et de salariés. Il en est de même pour les régimes de retraite complémentaire Agirc et Arrco (association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et association pour le régime de retraite complémentaire des salariés), que les partenaires sociaux devront réformer.
Entre ces deux pôles existe tout un champ qui peut faire intervenir l'Etat et les partenaires sociaux, par exemple le sujet des retraites. Dès la rentrée prochaine se tiendront des négociations tripartites pour définir les évolutions nécessaires au maintien du régime de retraite par répartition. De même, les partenaires sociaux ont souhaité que soit discutée la question du financement des régimes de solidarité : est-il normal que ces régimes, qui bénéficient à tous les Français, soient financés uniquement par le travail ?
Enfin, nous avons établi un calendrier extrêmement serré qui ne dépasse pas la fin du premier semestre 2013 et bien souvent fixe pour échéance la fin 2012. Concrètement, de la première semaine de septembre jusqu'à la dernière de juin, les partenaires sociaux auront des semaines très chargées.
Nous avons donc visé l'exhaustivité, le respect des partenaires sociaux et l'efficacité.
Parmi les sept tables rondes de la conférence sociale, j'ai animé celle dédiée à l'emploi des jeunes. A son ordre du jour, figuraient les emplois d'avenir et les contrats de génération, qui visent à permette à un jeune de rentrer sur le marché de l'emploi et à un salarié plus âgé d'y rester en transmettant son expérience. Le dispositif, qui s'appliquera dès 2013, a suscité le même intérêt de la part de tous les partenaires sociaux, qui ont souhaité une négociation sur ses conditions d'application. Celles-ci tiendront compte, en effet, de la taille des entreprises et de leur secteur. Nous avons évoqué le chômage partiel, trop faiblement utilisé en France. La grande négociation sur l'emploi portera sur l'anticipation des évolutions de l'activité, l'accompagnement des mesures économiques, la question des licenciements, les obligations des entreprises qui se livrent à des fermetures de sites rentables, et la lutte contre la précarité sur le marché du travail. Aujourd'hui, 75 % des jeunes rentrent sur le marché du travail par le biais d'un CDD ou d'un contrat d'intérim : le CDI est devenu une exception. Est-ce normal ? Autre chiffre, récent puisqu'il date du mois de mai : plus de 90 % des entrées à Pôle emploi ne sont pas dues à des licenciements économiques mais à des ruptures conventionnelles, à des fins de mission, de CDD... Nous devons aussi nous intéresser à ces 90 % de demandeurs d'emploi, de même qu'aux salariés à temps partiel subi. Cette négociation s'ouvrira en septembre et doit déboucher sur un accord à la fin du premier semestre 2013.
La deuxième table ronde a porté sur les compétences et la formation tout au long de la vie. Personne n'est demandeur de grandes réformes dans ce domaine mais tout le monde est demandeur de plus d'efficacité. Les élus des régions en savent quelque chose, et ce sujet est en lien avec la nouvelle phase de décentralisation souhaitée par le Gouvernement.
La troisième table ronde a traité de l'évolution des grilles de salaires. Certains minima des grilles conventionnelles sont inférieurs au Smic. Autre sujet : la transparence des rémunérations les plus élevées dans les entreprises. Il n'appartient pas à la loi de fixer une borne aux rémunérations, mais elle peut réglementer certaines modalités de rémunérations - retraites chapeau, stock-options par exemple - et améliorer la transparence. En Grande-Bretagne qui n'est pas un pays réputé « gauchiste », les rémunérations des mandataires sociaux sont totalement transparentes. Et je suis persuadé que 99 % des patrons français m'approuvent.
La quatrième table ronde a traité de l'égalité salariale et professionnelle. Nous n'avons ici nul besoin de nouvelle loi : il faut simplement appliquer celles qui existent. Une négociation est déjà engagée sur la qualité de vie au travail. En ce qui concerne l'interdiction des différences salariales entre hommes et femmes, la loi existe mais il faut s'interroger sur l'évolution des carrières : les conditions d'organisation du travail sont-elles compatibles avec l'égalité professionnelle ? Une négociation sera ouverte, qui doit être terminée à la fin de l'année.
La cinquième table ronde a porté sur le redressement productif, et notamment sur l'implication des collectivités territoriales, essentielle sur ce terrain.
La sixième a posé la question de l'avenir des retraites - chacun sait que la dernière réforme n'assurait l'équilibre que jusqu'en 2015 - et celle du financement de notre protection sociale.
Enfin, la septième table ronde s'est consacrée à la modernisation de l'action publique avec ses agents.
Bien sûr, on peut nous reprocher de trop parler et de ne pas assez agir. Mais je suis convaincu que plus nous sommes dans la difficulté, plus nous devons recourir à la négociation. Les grands pays confrontés aux mêmes difficultés, et qui réussissent à les traverser sans trop de dommages, ont recherché des convergences et élaboré des compromis. Il ne s'agit pas d'imiter en tout point les Allemands, qui ont aujourd'hui un taux de chômage inférieur à 6 %, mais d'inventer le dialogue social à la française, pour avancer et prévenir plutôt que d'agir dans l'urgence. L'objectif n'est pas simple, mais mérite d'être poursuivi.
Mme Annie David, présidente. - La loi Larcher a pu avoir pour effet, lorsqu'un accord national interprofessionnel est conclu, de réduire le champ d'intervention des parlementaires : nous sommes en effet sommés de nous en tenir à l'accord. C'est pourquoi j'avais demandé que des parlementaires soient présents à la conférence sociale.
M. Michel Sapin, ministre. - Je voulais respecter votre liberté ultérieure !
M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis de la mission travail et emploi. - Nous savons bien que la seule vraie réponse au chômage est le retour de la croissance. Le Sénat se réjouit cependant des initiatives que vous prenez pour répondre à l'urgence de la situation. Un rapport sénatorial s'est intéressé au fonctionnement de Pôle emploi : il concluait à l'urgence de renforcer ses moyens et évaluait à 2 milliards le montant des économies qu'on pourrait réaliser en réduisant d'un mois la durée moyenne du chômage. Ce rapport préconisait également une plus grande personnalisation de l'accompagnement des demandeurs d'emploi.
Ma première préoccupation concerne l'efficacité de la formation dispensée aux chômeurs. La deuxième concerne l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), exposée à la concurrence au nom des règles européennes. Aujourd'hui, elle connaît de graves difficultés de trésorerie. Vous avez pris des mesures d'urgence : lesquelles ? Où en est-on ?
Enfin, quels pourraient être les publics cibles des emplois d'avenir et des contrats de génération ?
M. Michel Sapin, ministre. - En préalable, permettez-moi de faire un commentaire sur la dialectique entre démocratie sociale et démocratie politique. De même qu'il existe une démocratie territoriale qui s'exerce dans le cadre des lois de la République, il doit exister une démocratie sociale, même si la loi transcrit ses décisions les plus importantes. Cette grande conférence sociale a eu pour objectif de déterminer les nouveaux sujets d'expression de cette démocratie sociale. Inéluctablement, celle-ci pénètre sur le terrain de la démocratie politique qui l'emporte toujours, même si elle est limitée jusqu'à un certain point par la démocratie sociale. Les parlementaires peuvent toujours s'opposer aux décisions des partenaires sociaux, mais ce n'est pas sans conséquence.
En ce qui concerne la formation des chômeurs, des dispositifs existent mais ils sont insuffisamment utilisés. Corriger ces défaillances fait partie des objectifs de notre feuille de route, ce qui suppose d'impliquer davantage Pôle emploi et les régions.
L'Afpa, ce bel outil de formation professionnelle est, je regrette d'être brutal, au bord du dépôt de bilan. Nous avons pris des mesures de gouvernance, comme on dit pudiquement, en changeant le président et le directeur général ; il faut repenser sa stratégie et travailler avec les régions pour sauver l'Afpa et la faire évoluer. Nous avons également pris des mesures d'urgence pour sa trésorerie. Nous reparlerons de l'Afpa lors de l'examen du futur projet de loi de décentralisation.
Les emplois d'avenir seront déployés dans le secteur non-marchand et les contrats de génération dans le secteur marchand. A la différence des emplois-jeunes, dont les bénéficiaires avaient souvent un niveau égal au baccalauréat voire supérieur, les emplois d'avenir viseront prioritairement les jeunes les plus en difficulté. Les contrats de génération devraient bénéficier à des jeunes en recherche d'emploi qui trouvent un CDI dans des conditions permettant un transfert de compétences avec un senior.
Mme Isabelle Debré. - Si je voulais être provocatrice, je vous dirais qu'aux mots réflexion, consultation, concertation, négociation, évaluation et appréciation, j'aurais préféré les mots action, proposition et décision.
En tant que membre du Conseil d'orientation des retraites (Cor), je m'étonne de la création d'un nouvel organisme, une commission ad hoc constituée d'experts indépendants alors que le Cor où sont représentés l'Etat, les parlementaires, les partenaires sociaux et des experts travaille depuis des années sur le même sujet. Nous avons des experts au Cor : pourquoi créer un nouvel organisme ?
M. Guy Fischer. - Vous avez été très clair au sujet de l'Afpa et les mesures que vous avez prises nous rassurent.
Le Conseil économique, social et environnemental (Cese) vient de publier une analyse selon laquelle dix à quinze millions de Français sont en grande difficulté financière, et je souhaitais attirer votre attention sur ce point. Parmi ces millions de Français qui connaissent des fins de mois difficiles, je pense notamment aux jeunes Français d'origine maghrébine, qui font face à de grands obstacles pour leur insertion professionnelle.
Mme Catherine Procaccia. - Monsieur le ministre, j'apprécie que vous fassiez référence à la loi Larcher au sujet du dialogue social, et que vous ayez annoncé un calendrier.
La loi Larcher existe et s'applique, c'est parfait. Mais quel est l'intérêt du Président de la République à inscrire ses principes dans la Constitution ? Les syndicats ont une vision claire de la démocratie sociale et font bien la différence avec la démocratie politique. Qu'apportera cette réforme constitutionnelle ? Nul ne songe à remettre en cause la démocratie sociale. Vous êtes là pour cinq ans...
M. Michel Sapin, ministre. - Au moins !
Mme Catherine Procaccia. - ...et vous n'avez aucune raison de ne pas respecter la loi Larcher.
Ma deuxième interrogation porte sur les textes d'initiative parlementaire, exclus du champ de la loi Larcher. Avez-vous l'intention de les y inclure ?
Vous avez un calendrier, c'est très bien. Nous avions l'habitude d'entendre le refrain des syndicats sur le thème « on n'y arrivera jamais ». Vous avez multiplié par cinq ou dix le nombre de sujets de discussion. Les syndicats pourront-ils effectuer l'énorme travail qui les attend, d'autant qu'ils n'ont pas forcément envie de traiter certains dossiers ?
Vous évoquez également la rupture conventionnelle du contrat de travail. La gauche y est traditionnellement défavorable : avez-vous l'intention de la remettre en cause ?
Avez-vous l'intention de simplifier les contrats de travail et de réduire leur nombre, près d'une quarantaine ?
Enfin, M. Jeannerot a évoqué le manque de formation pour les chômeurs. On évoque plus rarement l'efficacité des formations elles-mêmes : or, il existe en France quantité d'organismes qui dispensent des formations parfaitement inutiles. Réorienter ne sert à rien si l'on ne fait pas le ménage dans le secteur de la formation !
Mme Gisèle Printz. - Les femmes sont les grandes oubliées de la formation professionnelle. Quel dispositif spécifique pourrait être mis en place ? Comment impliquer davantage les syndicats dans la formation professionnelle des femmes ?
M. Ronan Kerdraon. - En bon breton et marin, je félicite le Gouvernement de nous avoir donné une boussole avec la conférence sociale, et une carte marine avec la feuille de route.
M. Michel Sapin, ministre. - Cela ne permet pas d'éviter les tempêtes.
M. Ronan Kerdraon. - Cela permet de les traverser !
Le cap est désormais fixé : dans un contexte de hausse du chômage et de plans sociaux cachés, c'est une bonne nouvelle. Je suis très satisfait par les mesures d'urgence prises en faveur de Pôle emploi et tiens à saluer votre volontarisme politique. Cette nouvelle méthode devrait restaurer la confiance qui a été malmenée depuis cinq ans. Aujourd'hui, le dialogue social est apaisé, ce qui constitue une rupture. Je souhaite également saluer les mesures prises pour favoriser la compétitivité des entreprises, de même que vos orientations sur l'encadrement des licenciements économiques.
Je crois qu'il faut insister sur la nécessité de redéfinir le rôle des services publics. Nous devons notamment porter un regard attentif sur ses agents en voie de précarisation et, en particulier, lancer une réflexion sur les temps partiels thérapeutiques. Nous rencontrons, en tant qu'élus, des difficultés pour les reclasser.
Mme Christiane Demontès. - Le rapport du Conseil d'orientation de l'emploi (COE) de juin 2012 donne des pistes intéressantes sur l'emploi, en particulier sur les outils que vous prévoyez d'utiliser : contrats aidés, emplois d'avenir, contrats de génération... Je crois que nous avons intérêt à flécher ces dispositifs, c'est-à-dire à définir des publics cibles, pour éviter les effets d'aubaine. A cet égard, le renforcement des moyens de Pôle emploi sera-t-il ciblé sur les jeunes, les seniors, les chômeurs de longue durée ?
Mme Aline Archimbaud. - Dans mon département, la Seine-Saint-Denis, les élus sont sous le choc de l'annonce de la fermeture du site d'Aulnay, qui, emplois induits inclus, détruira dix mille emplois. Nous ne pouvons nous résigner à ne pas maintenir des emplois industriels sur ce site. En outre, nous sommes inquiets de voir dispersé le collectif de salariés actuellement en place pour la défense du site. Allez-vous mettre en place un système de protection ?
Les nouvelles technologies nécessaires pour réussir la transition énergétique peuvent créer de nombreux emplois dans les services et l'industrie. Mais des formations seront nécessaires : allez-vous travailler avec les régions sur cette question ?
Mme Chantal Jouanno. - La plupart des orientations décrites dans la feuille de route sont assez classiques et je ne suis pas sûre qu'elles prennent en compte le caractère structurel de la crise qui nous imposerait d'être innovants. Mais je conviens de la difficulté de la tâche.
A l'origine de la plupart des crises, on trouve un choc pétrolier ou énergétique. Dans ces conditions, pourquoi les acteurs environnementaux n'ont-ils pas été invités à la conférence sociale ?
Est-il opportun de lancer la conférence sociale sans débattre, au préalable, des emplois de demain ? Il faut aussi se poser la question de la fiscalité qui pèse sur le travail, sur la consommation et qui pourrait davantage peser, à l'avenir, sur la pollution... Je souhaite également ouvrir le débat sur le paritarisme : où doit-il commencer, où doit-il s'arrêter ?
Enfin, je m'interroge sur la compétitivité. Un récent rapport de Terra Nova indique que sur 1 100 milliards de dépenses publiques, 70 milliards seulement sont consacrés à l'investissement. Les régions ont vu le rapport entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement s'inverser : il s'établit aujourd'hui à 60 % contre 40 %. Allez-vous prendre des mesures pour qu'elles réorientent leurs financements vers l'investissement ?
M. René-Paul Savary. - Vous avez insisté sur la nécessité de rechercher des compromis. Dans le secteur privé, vous n'échapperez pas à la question de l'adaptation du temps de travail à l'activité de l'entreprise. C'est une piste qu'il faut creuser, et qui d'ailleurs n'est pas contradictoire avec votre stratégie d'emplois aidés.
Dans le domaine de l'emploi public, j'attire votre attention sur la situation financière très dégradée de certains départements, qui sont littéralement exsangues. Il leur sera donc difficile de mettre en oeuvre de nouveaux contrats aidés. De plus, nous avons souvent, dans nos collectivités, cherché à réduire les effectifs et nous aurons donc du mal à encadrer ces personnes en contrats aidés.
En ajoutant 80 000 contrats aidés et 100 000 emplois d'avenir, vous rendrez difficile la tâche des collectivités. Ne serait-il pas plus judicieux de revoir à la baisse votre ambition et de confier à l'Etat le soin de mettre en oeuvre ces contrats ?
M. Michel Sapin, ministre. - Mme Debré, le temps de la décision va venir très rapidement, comme vous pourrez vous-même le constater.
Il est prévu de s'appuyer sur les travaux du Cor, mais le Cor n'est pas habilité à formuler des propositions : il élabore des analyses, forge des hypothèses, pour arriver à un constat partagé. L'organisme ad hoc sera chargé de faire des propositions qui permettront de prendre des décisions.
Mme Demontès soulève la question du ciblage des politiques de l'emploi. Il faut l'encourager car c'est le meilleur moyen de garantir l'efficacité des dispositifs. Sinon, le risque existe que ce soient ceux qui sont les moins éloignés de l'emploi qui en bénéficient. Pôle emploi va mettre quatre mille agents supplémentaires au contact du public, et en particulier des chômeurs les plus en difficulté : jeunes, seniors et chômeurs de longue durée. Oui, nous devons cibler, oui, nous devons réformer. Les emplois d'avenir sont destinés aux personnes en difficulté. Mais ne nions pas la réalité : plus on cible les publics en grande difficulté, plus il est difficile de mettre en oeuvre ces dispositifs et d'obtenir un taux élevé de retour à l'emploi.
En ce qui concerne la formation, nous n'avons pas besoin de nouvelle loi, et l'argent ne manque pas, mais il faut l'utiliser plus efficacement. Avec 32 milliards d'euros, il doit bien exister une marge pour augmenter l'efficacité du système de formation, le simplifier et travailler à une meilleure coordination. En regardant les chiffres, on s'aperçoit que la part des salariés qualifiés allant en formation est très élevée, de même que la proportion d'hommes est nettement supérieure à celle des femmes.
Mme Procaccia, vous avez soulevé une question très importante sur la constitutionnalisation de la démocratie sociale. Le souhait du Président de la République est de consacrer la place du dialogue social. Effectivement, une partie de la loi Larcher, mais une partie seulement, sera transcrite dans la Constitution. De même que la démocratie territoriale, il est très important que la démocratie sociale y figure. C'était une demande de certains partenaires sociaux et aujourd'hui le principe est accepté par tous.
Au sujet de la loi Larcher, vous avez-vous-même souligné les évolutions nécessaires. Il est vrai qu'on peut disposer de très bonnes lois et trouver les moyens de ne pas les respecter : en utilisant l'urgence, par exemple, ou une proposition de loi parlementaire concoctée dans les cabinets ministériels... En tout état de cause, nous modifierons sûrement la loi Larcher.
Aucun syndicat ne nous demande de revenir sur la rupture conventionnelle du contrat de travail, mais on nous réclame un bilan contradictoire qui sera réalisé à l'automne prochain.
M. Kerdraon, j'aime beaucoup le terme de dialogue social apaisé. Cela n'exclut ni les contradictions, ni les difficultés : le dialogue apaisé est justement celui qui met en valeur les vraies différences.
Mme Archimbaud, le premier combat du Gouvernement est de maintenir une production industrielle de PSA sur le site d'Aulnay. Son deuxième combat, si les effectifs devaient diminuer, ou l'usine fermer, est de conserver au site un caractère industriel. Sur ce point, sa volonté est sans faille. Concernant le collectif des salariés, il faut effectivement essayer de le préserver.
Mme Jouanno, nous n'avons pas souhaité mêler l'environnement aux questions sociales dans la mesure où une conférence environnementale se tiendra à l'automne prochain, ce qui permettra de relancer le « Grenelle », en essayant de s'inspirer de la réussite initiale...
La fiscalité sur la pollution est en effet une des voies de réforme possibles. Le Haut Conseil des prélèvements obligatoires a d'ailleurs été saisi. Certains ne parlent que de CSG pour financer la protection sociale, mais la fiscalité environnementale peut également y contribuer. A nous d'étudier ses effets sur la production et le pouvoir d'achat des Français.
Enfin, monsieur Savary, la question du temps de travail sera incluse dans la grande négociation sur l'emploi. La sécurisation de l'emploi n'est rien d'autre que son adaptation, mais pas dans n'importe quelles conditions ; en particulier, quel que soit le rapport de force, la volonté des salariés doit équilibrer la volonté patronale.
Mme Annie David, présidente. - Je vous remercie.