Mardi 26 juin 2012
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois -Harcèlement sexuel - Audition de Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, et Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes
La commission procède à l'audition, commune avec la commission des lois et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, de Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, et de Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, sur le projet de loi et les propositions de loi sénatoriales relatifs au harcèlement sexuel.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente de la délégation aux droits des femmes et moi-même vous souhaitons, Mesdames les ministres, la bienvenue à l'occasion de cette rencontre quasi-historique puisque M. le Premier ministre a accepté de faire exception à la règle qu'il avait imposée de ne pas procéder à l'audition de ministres avant sa déclaration de politique générale. Cette exception est compréhensible car le texte relatif au harcèlement sexuel présente un caractère d'urgence.
Je salue par ailleurs la présence parmi nous de Guy Fischer.
Nous allons beaucoup travailler ensemble, Madame la Garde des Sceaux, sur divers sujets comme les réformes pénales ou le dossier pénitentiaire. Je suis sûr que cette coopération se fera en bonne intelligence.
Durant la campagne électorale, M. le président de la République s'était engagé à créer un ministère des droits des femmes et vous êtes, Madame Vallaud-Belkacem, la vivante illustration de cette promesse. Nous travaillerons certainement ensemble à de nombreuses occasions, à commencer par ce texte.
Dès que la décision du Conseil constitutionnel invalidant le texte sur le harcèlement sexuel a été connue, la commission des affaires sociales, la délégation aux droits des femmes et la commission des lois ont créé un groupe de travail qui s'est réuni durant trois semaines et a procédé à une cinquantaine d'auditions. Sept propositions de loi ont été déposées à cette occasion. Ce travail a été très précieux et nous a permis d'examiner avec suffisamment de recul le projet de loi déposé par le Gouvernement. Nous devrons examiner ces textes rapidement car les victimes de harcèlement sexuel ont vu les procédures dans lesquelles elles étaient engagées annulées du fait de la décision du Conseil constitutionnel. Nous devons donc faire en sorte que le vide juridique actuel soit le plus court possible. C'est pourquoi nous avons demandé au Gouvernement - ce que nous ne faisons d'ordinaire jamais - d'engager la procédure accélérée sur son projet de loi afin de parvenir à l'adoption d'un texte définitif d'ici la fin juillet.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Comme M. Sueur, je serai très attentive au texte que nous allons examiner, notamment à tout ce qui concerne le code du travail, même si ce volet n'a pas été censuré par le Conseil constitutionnel : les salariés ne doivent pas être victimes de harcèlement sexuel.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente et rapporteure de la délégation aux droits des femmes. - Je suis heureuse de participer à cette audition qui porte sur un sujet sur lequel le groupe de travail a beaucoup travaillé. Le 21 juin, notre délégation a adopté à l'unanimité le rapport que je lui ai exposé et mes seize recommandations, que je présenterai demain à la commission des lois. Toutes ces recommandations ne sont pas de nature juridique car la réponse pénale ne saurait suffire : contre le harcèlement sexuel, il faudra aussi une politique de prévention et d'accompagnement.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Merci pour vos souhaits de bienvenue qui prennent une résonance toute particulière compte tenu du texte que nous examinons.
Quelques mots, tout d'abord, sur la genèse de ce projet de loi. Compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, nous avons voulu, comme vous, travailler rapidement et nous nous sommes entourés de divers avis, dont celui du Conseil d'Etat. Il faut en effet que le vide juridique créé par l'abrogation de l'article 222-33 du code pénal soit le plus court possible. Les victimes doivent bénéficier d'une vraie protection ; or elles n'ont pour l'instant plus d'autre recours que la voie civile. Il faut aussi que la définition de l'infraction soit assez solide juridiquement pour être conforme au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines. Grâce à vos travaux, nous avons mené une réflexion approfondie sur ce sujet afin de bien définir le périmètre de la nouvelle infraction. Nous sommes en effet face à une thématique à la fois juridique - d'où le recours à des termes qui figurent déjà dans le code pénal - et sociétale, puisque les situations sont extrêmement diverses.
Nous avons lu attentivement vos travaux. Grâce à la cinquantaine d'auditions auxquelles vous avez procédé, vous avez dressé un état des lieux quasi exhaustif. Sur cette base, nous avons dégagé des lignes consensuelles. C'est d'abord de s'inspirer des directives communautaires, même si celles-ci n'imposent pas de sanctions pénales. C'est ensuite d'élargir le champ de l'infraction, qui n'est plus liée à l'obtention de « faveurs » sexuelles, qui est par ailleurs une notion connotée de façon à la fois désuète et trop positive pour ce dont il s'agit. Il s'agissait aussi de retenir l'acte unique et donc d'en donner une définition rigoureuse. Enfin, nous avons prévu l'introduction de circonstances aggravantes.
Nous avons harmonisé le code du travail avec les modifications apportées à la définition du harcèlement sexuel. En revanche, le projet de loi ne fait plus référence au statut des fonctionnaires. Le Conseil d'État avait jugé qu'une consultation formelle des organisations représentatives n'était pas obligatoire ; nous n'avons pas pu la mener, même si Mme Lebranchu, ministre de la réforme de l'Etat et de la fonction publique, a effectué une consultation informelle. Par prudence, nous avons donc ôté du projet de loi les dispositions relatives aux fonctionnaires - qui seront sans doute réintroduites en cours d'examen par le Parlement.
Pour couvrir toutes les situations concrètes, nous avons travaillé avec les associations et avec les syndicats. En examinant les chiffres, nous nous sommes en effet rendu compte de l'immense différence qu'il y avait entre la réalité du harcèlement sexuel et le nombre de jugements : avant 2005, une quarantaine de plaintes par an aboutissaient à un jugement. Même si ce nombre a doublé par la suite, il reste incommensurablement plus faible que celui des faits.
Nous avons été sensibles à la remarque de Mme Klès qui a dit, au cours d'une des réunions du groupe de travail, que le harcèlement sexuel est souvent constitué de petits faits qui deviennent insupportables à force d'être répétés. Elle a parlé du « supplice de la goutte d'eau », qui porte atteinte à la dignité humaine et crée un environnement nocif. La caractérisation est difficile, c'est pourquoi le souci de sécurité juridique nous a conduits à reprendre autant que possible des termes qui figurent dans le code pénal. Quel délai pour établir la répétition ? La jurisprudence montre qu'un laps de temps important n'est pas nécessaire. Nous avons finalement conservé le terme « environnement » qui figure dans la directive car ce mot permet de viser à la fois des conditions de vie et de travail de la victime. Le fait unique a, lui aussi, été retenu ; lors des débats préalables à l'adoption du nouveau code pénal, en 1992, M. Michel Sapin, alors ministre délégué à la justice, avait considéré que les faits isolés d'une certaine gravité devraient entrer dans le champ de l'infraction. Pour le caractériser, nous avons retenu deux critères : le comportement de l'auteur et le but, réel ou apparent, d'obtenir une relation sexuelle. Il s'agit le plus souvent de chantage sexuel lors des entretiens d'embauche ou à l'occasion de la signature d'un bail.
Des circonstances aggravantes seront retenues en cas d'abus de pouvoir, de faits commis en réunion ou d'agissements à l'encontre de mineurs de moins de 15 ans ou de personnes particulièrement vulnérables.
Les harcèlements sexuels de premier, deuxième et troisième niveaux seront respectivement punis de un, deux ou trois ans d'emprisonnement et de 15 000, 30 000 ou 45 000 euros d'amende.
Nous avons également voulu sanctionner les discriminations subies par les victimes ou par les personnes solidaires des victimes, afin notamment de protéger dans le code du travail les éventuels témoins.
Nous avons entendu vos observations, celles de M. Godefroy sur la question du but poursuivi par l'auteur, celles qui portaient sur les victimes harcelées en raison de leur identité ou de leur orientation sexuelle. Nous partageons votre souci de produire une bonne loi. Des marges de progression demeurent. Nous accompagnerons ce texte d'une circulaire de politique pénale que j'enrichirai au fur et à mesure du travail parlementaire.
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Je suis heureuse de pouvoir parler de ce texte qui verra sans doute le jour avant la fin de l'été, je l'espère. Comme pour l'ensemble des violences faites aux femmes, il n'y a pas beaucoup d'études qui portent sur le harcèlement sexuel. Selon l'enquête menée en 1999 par la direction générale emploi de la Commission européenne, 40% des femmes en Europe disent avoir subi des avances sexuelles non désirées, un contact physique ou une autre forme de harcèlement sexuel sur leur lieu de travail. Au regard de ce chiffre, que dire des 1 000 procédures par an pour harcèlement sexuel, dont 50% sont classées sans suite au motif que l'infraction n'est pas constituée ? Enfin, la plupart des peines d'emprisonnement prononcées sont assorties du sursis et le montant des amendes est en moyenne de 1 000 euros. Il nous faut donc mieux connaître le phénomène pour mieux le sanctionner.
Depuis le 4 mai dernier, la situation juridique est insupportable pour de nombreuses victimes qui se voient privées de la possibilité d'agir, même si la Chancellerie a incité les parquets à requalifier les faits. C'est pourquoi vous vous êtes mobilisés en déposant sept propositions de loi et en constituant un groupe de travail, ce qui a beaucoup aidé le Gouvernement. Il fallait en effet agir très vite pour éviter que l'impunité ne perdure trop longtemps. Le délai d'instruction pour les infractions de harcèlement sexuel est en moyenne de 27 mois, si bien que le vide juridique actuel produira ses effets pendant encore longtemps. La décision du Conseil constitutionnel nous incite à sécuriser le plus possible la nouvelle infraction pour éviter qu'une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité ait le même effet dévastateur. C'est pour cette raison que le Gouvernement a souhaité déposer un projet de loi afin de bénéficier de l'expertise du Conseil d'Etat. Enfin, nous vous remercions d'accepter la procédure accélérée.
Nous avons également entretenu un dialogue constant avec les associations. Il a fallu lever un certain nombre d'ambiguïtés et nous sommes conscients qu'il faudra faire oeuvre de pédagogie à l'égard des parquets. M. Sapin, ministre du travail, et moi-même avons informé les partenaires sociaux de la teneur de ce texte que j'ai présenté la semaine dernière au Conseil supérieur de l'égalité professionnelle.
Les sept propositions de loi sénatoriales nous ont aidés à approfondir notre réflexion dans divers domaines, comme la répétition, les éléments matériels, les circonstances aggravantes, la rétroactivité de la loi ou encore l'échelle des peines.
Tout d'abord, nous avons privilégié une approche globale en incluant la définition du harcèlement sexuel dans le champ du code pénal et du code du travail ; l'harmonisation des dispositions du statut général des fonctionnaires reviendra, j'en suis sûr, au cours du débat parlementaire. Ensuite, nous avons élargi la définition du harcèlement sexuel en nous inspirant des directives communautaires. Les peines ont été ajustées et les circonstances aggravantes ont été strictement définies.
Avec ce projet de loi, les victimes seront mieux protégées. Aucune situation ne sera en dehors du droit, notamment avec l'abandon de la notion de « faveurs sexuelles ». Des faits qui n'étaient pas réprimés sous l'empire de l'ancienne loi pourront désormais l'être, puisque seront pris en compte des faits qui « pourrissent » la vie quotidienne des femmes, pour reprendre le mot de Mme Tasca. Nous abordons aussi le sujet du chantage sexuel, c'est-à-dire le cas unique qui implique des avances et une discrimination.
La définition plus précise du délit de harcèlement sexuel devrait faciliter l'instruction des plaintes. Les termes qui ont été choisis seront bien compris des magistrats et ils seront explicités par la circulaire qui sera adressée aux parquets. Sont prévues des circonstances aggravantes dans une logique respectueuse de l'échelle des peines. Certaines associations - pas toutes - estiment que les peines sont trop légères mais la révision globale de l'échelle des peines ne pouvait être abordée à l'occasion de ce texte.
Le projet de loi prévoit aussi les cas de discriminations dont peuvent faire l'objet des victimes ou des témoins à la suite de harcèlement sexuel. Une disposition du code du travail punira ce type de comportements.
Au-delà de la répression, la prévention est indispensable : la conférence sociale des 9 et 10 juillet organisée par le Gouvernement avec les partenaires sociaux comportera un atelier sur l'égalité professionnelle et l'amélioration de la qualité de vie au travail, que je présiderai. La question de la prévention du harcèlement sexuel y sera bien sûr abordée. Les partenaires sociaux ont d'ailleurs signé un accord sur ce thème en mars 2010. Mme Lebranchu présidera un atelier relatif à la fonction publique et elle abordera cette question avec les organisations syndicales des fonctionnaires.
Ce texte s'accompagnera d'une campagne de sensibilisation sur les violences au travail : les victimes ne doivent plus hésiter à saisir les tribunaux. Les comportements sexistes doivent disparaître.
M. Alain Anziani, rapporteur de la commission des lois. - Je vous remercie pour la qualité de l'étude d'impact et aussi pour votre méthode : nous avons pu travailler ensemble et vous avez reçu et écouté les associations de victimes. Ce texte, que nous allons amender, fait globalement consensus : l'article premier élargit le champ de l'infraction, ce qui est une excellente chose. L'article 2 rétablit le délit de discrimination qui avait mystérieusement disparu de nos codes. Il y a une grande cohérence entre votre projet de loi et les sept propositions de loi sénatoriales, qui tient sans doute à l'inspiration du droit communautaire, sorte de fil rouge permettant d'élaborer un texte beaucoup plus complet. Je proposerai demain en commission des lois de ne plus établir de hiérarchie entre la souffrance causée par un fait unique et celle causée par des faits répétés. La même peine devra s'appliquer aux deux cas.
J'aimerais à présent vous poser quelques questions.
Que s'est-il passé, Madame la Garde des Sceaux, après la décision du 4 mai du Conseil constitutionnel ? Votre prédécesseur avait donné des instructions aux parquets par une dépêche datée du 10 mai. Les juridictions en ont-elles tenu compte ? Avez-vous dressé un bilan ? Par ailleurs, comment envisagez-vous la question de la preuve, difficulté majeure dans les affaires de harcèlement sexuel ? Peut-être faudrait-il une autre culture judiciaire. Enfin, les victimes ne peuvent, pour l'instant, poursuivre leurs agresseurs pénalement ; elles conservent en revanche le droit de les poursuivre au civil. Avez-vous des chiffres sur les procédures en réparation engagées devant les juridictions civiles pour ce motif ?
Avant qu'il y ait une procédure, il faut une plainte. Or, elle est souvent difficile à déposer. Comment pourrait-on faire, Madame la ministre des droits des femmes, pour favoriser les dépôts de plainte ? Combien y a-t-il de signalements par les inspecteurs du travail ou tout autre agent public agissant sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale ? Enfin, quelles sont les actions que le Gouvernement entend prendre pour sensibiliser le public au harcèlement sexuel et, plus généralement, aux violences sexuelles ?
Mme Christiane Demontès, rapporteure de la commission des affaires sociales. - Merci pour votre présence, Mesdames les ministres. Le Sénat a bien travaillé et j'espère que nous adopterons une très bonne loi.
En ce qui concerne les circonstances aggravantes, vous avez évoqué la question des mineurs de moins de quinze ans. Mais les stagiaires ayant plus de quinze ans peuvent subir des harcèlements. Comment faire pour que ces faits qui concernent des personnes fragiles puissent entrer dans le champ des circonstances aggravantes ? Certaines victimes ont beaucoup de mal à réagir du fait d'une vulnérabilité sociale ou économique particulière. Est-il possible de prendre en compte leur situation dans ce texte ? Comment donner les moyens aux délégués du personnel de faire remonter les cas de harcèlement sexuel et d'aider les victimes à dénoncer ces agissements ? Comment les médecins du travail et, plus généralement, les services de santé, peuvent-ils accompagner les victimes ?
Nous avons reçu un médecin-psychiatre qui vient d'ouvrir dans un grand hôpital parisien un numéro vert et une permanence d'écoute des victimes. Pourrait-on imaginer que les agences régionales de santé fassent de même dans les régions ?
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente et rapporteure de la délégation aux droits des femmes. - Mme la ministre des droits des femmes a rappelé que nous disposions de trop peu d'enquêtes sur ces sujets. L'enquête nationale de 2000 sur les violences faites aux femmes avait montré que ces violences sont plus répandues et plus graves qu'on ne le pensait. Ne faudrait-il pas effectuer une nouvelle étude pour actualiser nos connaissances en la matière et consacrer un volet au harcèlement sexuel ? Pourquoi ne pas créer un observatoire national des violences envers les femmes, qui réaliserait des études pour définir et évaluer les politiques publiques et qui serait le correspondant d'observatoires locaux qui, comme celui de Seine-Saint-Denis, font sur le terrain un travail remarquable ?
Au cours des auditions réalisées par le groupe de travail, il nous a été indiqué que le délit de harcèlement sexuel servait à déqualifier des atteintes sexuelles relevant d'incriminations plus graves. Ainsi, des magistrats nous ont dit que l'abrogation du délit de harcèlement sexuel leur avait fait prendre conscience qu'étaient parfois poursuivis sous ce chef des actes relevant plutôt de l'agression sexuelle. Cette prise de conscience est salutaire mais insuffisante. Aussi notre délégation demande-t-elle que le nouveau délit ne soit plus utilisé pour sanctionner des agissements relevant d'incriminations pénales plus lourdes.
Compte-tenu de la non-rétroactivité de la loi pénale, comment venir en aide aux victimes qui se trouvent aujourd'hui, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, en situation de déni de justice ?
Le Conseil de l'Europe a adopté en mai 2011 une convention sur la prévention de la lutte contre les violences faites aux femmes, dont l'article 40 traite du harcèlement sexuel. La France s'honorerait à être parmi les premiers États à la ratifier.
Enfin, peut-on étendre au harcèlement sexuel les dispositions concernant les conjoints violents ?
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Le 10 mai, la Chancellerie a adressé aux parquets une dépêche les invitant à requalifier les plaintes pour harcèlement sexuel en violences volontaires, harcèlement moral ou tentative d'agression sexuelle. Un premier bilan montre que, dans bien des cas, l'extinction de l'action publique a été prononcée. La cour d'appel de Nîmes est par exemple saisie de douze procédures, quatre relaxes et huit condamnations : faute de texte, ces jugements devraient tomber. Le 7 juin, j'ai demandé aux parquets de dresser, au plus tard le 30 juin, un bilan des décisions prises sur le fondement de la dépêche du 10 mai. Ce vide juridique est frustrant. Si les faits sont requalifiés, nous n'aurons qu'à nous en réjouir mais, pour l'instant, nous constatons davantage de décisions prononçant l'extinction de l'action publique.
La question de la preuve est délicate car souvent le harcèlement a lieu à huis-clos. Pour faciliter la constitution de la preuve, nous avons étendu la définition de l'infraction afin que, même sans témoin direct, le ministère public puisse établir un faisceau d'indices. La victime n'est pas seule face à l'établissement de la preuve !
En ce qui concerne les procédures civiles, notamment celle devant les prud'hommes, la plus utilisée, le dispositif informatique actuel ne permet pas d'identifier le harcèlement sexuel. C'est un fait que je constate ; je vais faire en sorte que l'outil statistique de la Chancellerie soit amélioré.
Il revient aux politiques publiques de faciliter le dépôt de plainte. Des instructions seront données aux maisons d'accès au droit pour améliorer l'accueil des victimes.
Sur les circonstances aggravantes, nous avons retenu la minorité de 15 ans dans un esprit de parallélisme des formes, puisque c'est l'âge de la majorité sexuelle, avant lequel on considère qu'il ne peut y avoir de consentement valable. Les cas que vous évoquiez, ce sont des stagiaires de 16 à 18 ans, à propos desquels on peut retenir la circonstance aggravante d'abus d'autorité.
Nous avons attentivement examiné vos suggestions sur la vulnérabilité économique et sociale, mais nous nous sommes heurtés à la difficulté de définir un curseur. Quels éléments objectifs retenir ? Entre deux personnes, l'une peut être plus fragile avec un revenu plus élevé.
Le numéro vert ouvert par un médecin ? Il faut le saluer. De fait, un tel travail peut aussi être effectué par les collectivités locales. Mais l'action publique doit avoir une tout autre ampleur.
L'agression sexuelle est punie d'au moins cinq ans d'emprisonnement, plus en cas de circonstances aggravantes. Dans la circulaire de politique pénale, je veillerai à alerter les parquets sur la nécessité d'une bonne qualification : qu'un viol ou une agression sexuelle ne soit pas qualifié en harcèlement par exemple.
La non-rétroactivité est ici très douloureuse mais on ne peut la contourner que si la nouvelle loi est plus clémente que la précédente, ce qui n'est pas le cas ici puisque nous créons une nouvelle infraction. C'est bien sûr difficile à entendre pour les victimes.
Concernant la convention du Conseil européen, le précédent Gouvernement français avait émis des réserves ; nous allons les étudier et nous veillerons à être parmi les premiers à la ratifier.
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Il est vrai qu'il y a un important travail à faire pour aider les victimes à porter plainte. Chaque changement de législation sur le harcèlement sexuel a modifié le nombre de plaintes. Dans le cas présent, avec l'exposition médiatique dont bénéficie le sujet, et la nouvelle législation, les victimes vont se trouver incitées à agir. J'entends également mobiliser le réseau associatif en ce sens. D'ores et déjà, 114 réseaux départementaux spécialisés dans les droits des femmes et des familles contribuent à cette information. En 2010, ils ont accueilli 500.000 personnes et traité 900.000 demandes d'information. Une campagne de sensibilisation et d'information sera organisée cet automne, en accompagnement de la nouvelle loi.
Les signalements sont rares, tant au titre de l'article 40 du code de procédure pénale qu'au titre de l'inspection du travail. Tout au plus recevons-nous 300 à 400 courriers d'observations par an. J'entends mobiliser davantage les inspecteurs du travail sur le sujet.
Comment sensibiliser le public et notamment les jeunes ? C'est toujours la question des stéréotypes sexuels. J'ai demandé à l'IGAS d'étudier comment lutter contre ces stéréotypes dans les lieux d'accueil de la petite enfance, car ce sont les plus jeunes qu'il convient d'éduquer.
La vulnérabilité économique relève d'une interprétation subjective et le risque de divergence d'un tribunal à l'autre est grand.
La question du rôle des représentants du personnel et de la médecine du travail sera au coeur de notre conférence sur la qualité de vie au travail. Je vous renvoie à l'accord interprofessionnel sur la violence au travail conclu en mars 2010.
L'idée d'une cellule d'écoute aux victimes est bonne mais n'oubliez pas le 3919, où de vrais professionnels assurent une écoute de qualité. On peut évidemment s'inspirer des bonnes pratiques qui peuvent exister ici ou là.
La seule enquête dont nous disposions sur les violences faites aux femmes date de 2000. Elle a constitué un pas important, et permis de lever un tabou. Mais elle demande à être réactualisée. L'INED propose un nouveau protocole d'enquête avec un volet sur le harcèlement sexuel. Je reviendrai vers vous quand j'aurai plus d'éléments.
A titre personnel, je suis très favorable à la création d'un Observatoire national sur les violences faites aux femmes, qui aura une double mission d'observation et de conseil. Dans quel texte figurera-t-il, il est encore tôt pour le dire, mais le débat sur le harcèlement sexuel peut être l'occasion d'en évoquer le principe.
Mme Éliane Assassi. - Vous avez retenu la distinction proposée par le groupe de travail du Sénat entre l'acte unique et les agissements répétés. Cependant, pour l'acte unique, vous proposez une énumération qui risque d'exclure certaines situations. Comment englober tous les cas de figure ?
Le harcèlement sexuel n'a pas toujours pour but d'obtenir une relation sexuelle. Pourquoi ne pas retenir le même élément moral dans les deux cas : porter atteinte à la dignité de la personne et créer un environnement hostile ou défavorable ? Pourquoi les peines sont-elles différentes selon qu'il s'agit d'un acte unique ou d'actes répétés ?
En ce qui concerne les circonstances aggravantes, pour les mineurs, on ne pourra invoquer l'abus d'autorité que si c'est l'employeur qui harcèle. Il faut enfin faire en sorte que la vulnérabilité économique puisse être prise en compte au titre des circonstances aggravantes.
M. François Zocchetto. - Je m'interroge sur le fait que nous discutions d'un projet de loi, alors que le Sénat s'est illustré par son important travail et le dépôt de sept propositions de loi. L'argument de la garde des Sceaux selon lequel le projet de loi bénéficie de l'expertise du Conseil d'État n'est pas viable, car cet avis peut aussi être rendu sur une proposition de loi. Quelles garanties avons-nous contre une question prioritaire de constitutionnalité ? En dépit de la qualité du texte proposé, nous naviguons à vue !
Je suis choqué par le fossé considérable qui existe entre le dispositif pénal et l'impunité dont bénéficie l'espace médiatique. Sous prétexte de liberté artistique et d'expression, à travers les images qui défilent sur nos écrans, c'est une autre forme de harcèlement sexuel qui a libre cours, dirigé non contre une personne, mais contre toutes les femmes.
Mme Esther Benbassa. - Je souhaite que les associations impliquées dans la lutte contre le harcèlement sexuel puissent agir en justice au même titre que celles qui luttent contre les violences sexuelles. Ne serait-il pas opportun de parler de harcèlement sexuel à visée discriminatoire et d'en faire une circonstance aggravante ? Il faudrait prendre en compte à ce titre l'orientation sexuelle. Je souhaite aussi que soit introduite la situation économique des victimes dans la définition de la vulnérabilité, même s'il faut pour cela modifier le code pénal. Il faut aussi prendre en compte le cas des fonctionnaires.
Mme Chantal Jouanno. - Comme M. Zocchetto, je m'interroge sur la méthode. Les sénateurs ont réalisé un travail constructif, auditionné une cinquantaine de personnes, élaboré une réflexion consensuelle. Il était possible de partir de là plutôt que de passer par la voie du projet de loi.
Le groupe de travail du Sénat a retenu la notion d'acte unique. Ce qui pose problème aux victimes, c'est l'élément intentionnel, difficile à prouver. Pourquoi ne pas s'en tenir aux pressions graves ou à l'environnement dégradant ?
Le problème de la représentation collective des femmes est sous-estimé parce que peu étudié, tout comme celui de la représentation des femmes dans les médias ou celui des rapports non consentis entre adolescents. J'avais constaté l'absence d'études en France sur ce sujet lors de mon étude sur l'hypersexualisation des petites filles.
Je me pose également la question de savoir si la vulnérabilité prend en compte l'identité sexuelle ; je pense aux transsexuels qui nous ont bien expliqué leurs difficultés sociales.
La rétroactivité est évidemment impossible mais sait-on si des victimes se sont endettées pour engager des procédures qui n'aboutiront pas ?
Enfin, il me semble que la référence à la majorité sexuelle n'est pas pertinente dans ce texte, qui tend à déconnecter la question du harcèlement de celle des rapports sexuels effectifs.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les dispositions actuelles du code pénal, qui énumèrent les cas de vulnérabilité, sont en effet restrictives. Des situations économiques et sociales font de certaines femmes, seules avec enfants par exemple, des proies faciles... En ce qui concerne la minorité, il faut en effet différencier le harcèlement sexuel des relations sexuelles. La minorité de 15 ans concerne les relations sexuelles ; mais le harcèlement de tout mineur doit être considéré comme une circonstance aggravante.
Pour la première fois de son histoire, le Conseil constitutionnel s'arroge le droit de se substituer au législateur en abrogeant lui-même la loi. Sur la garde à vue, où il avait conseillé de modifier la loi, il n'avait pas été aussi loin. Cette situation pose la question de la légitimité d'un organe peu démocratique, dont il est urgent de réformer le mode de nomination et les pouvoirs.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Nous aurons l'occasion d'en débattre !
Mme Catherine Tasca. - Je considère que le projet de loi ne minore pas le travail accompli au Sénat. Tout le monde sait d'où est venue l'initiative, et le projet de loi comporte un avantage, celui d'être inscrit en premier par le nouveau Gouvernement dans sa première session parlementaire extraordinaire. En outre, l'ensemble des membres du Gouvernement seront engagés par les dispositions qui figureront dans la loi.
Ma question se situe en amont du harcèlement sexuel puisqu'elle concerne le déficit dans la prévention de toutes les violences que l'on observe dans notre société. La question n'est pas abordée à l'école. Entre les stéréotypes sexistes et le silence sur la violence, je souhaite que s'engage un dialogue entre la garde des Sceaux et le ministère de l'Education nationale, dans le but de sensibiliser la population à ces questions, et ce dès le plus jeune âge.
Mme Michelle Meunier. - L'éducation, évidemment. Le monde du travail, certainement, mais aussi le monde sportif, culturel, associatif... sans oublier la recherche d'un logement, qui fournit le cadre idéal aux faits de « chantage sexuel ».
Mme Laurence Cohen. - Je partage totalement l'analyse de Mme Borvo Cohen-Seat sur le Conseil constitutionnel. Nous assistons à une première : de son fait, des femmes se trouvent sans recours, pas même celui de la requalification des faits. Nos magistrats doivent faire preuve de plus d'imagination, il faut continuer à réfléchir.
Sur la vulnérabilité, on peut amoindrir la subjectivité en parlant de vulnérabilité sociale, ce qui engloberait la vulnérabilité économique sans se limiter à une évaluation du revenu. L'énumération peut être complétée avec les conditions de travail et la charge de travail, par exemple.
Enfin, je me réjouis de votre souhait de créer un observatoire national des violences faites aux femmes. L'initiative doit venir du Gouvernement car, en la matière, l'initiative des parlementaires est limitée par l'article 40 de la Constitution.
M. Jean-Pierre Godefroy. - Ne serait-il pas utile que les associations ou les syndicats puissent se substituer aux victimes pour agir en justice ?
Il serait dommage que la fonction publique soit exclue du texte. Il existe des cas douloureux dans le domaine de l'enseignement, dans celui des sports...
Je suis favorable à une obligation de signalement imposée à l'ensemble des intervenants de la médecine du travail, pas seulement aux médecins.
Il faut aussi s'interroger sur le but du harcèlement sexuel. On peut viser la déstabilisation d'une personne dans le but de la contraindre à démissionner et ainsi d'éviter une procédure de licenciement. Le texte couvre-t-il ce genre de situations ?
Mme Muguette Dini. - En octobre 2011, j'avais rédigé une proposition de loi tendant à porter le délai de prescription des agressions sexuelles à 10 ans. Cela n'a pas été possible mais pourrait-on envisager de faire démarrer la prescription à partir du moment où la victime n'est plus en contact avec l'agresseur ou le harceleur ?
Mme Virginie Klès. - Je considère que le Gouvernement a pris en compte le travail réalisé au Sénat : le seul souci qui doit nous animer concerne non la procédure mais la qualité d'un texte très attendu par une majorité de femmes et aussi par des hommes.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Donner de nouvelles missions aux inspections du travail ? Elles sont déjà surchargées. Quels moyens leur accordera-t-on, en termes d'effectifs et de formation ? L'important est que l'on parle des droits des salariés, notion dont je regrette qu'elle n'apparaisse pas dans ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Je me félicite de la synthèse réalisée entre les propositions de loi et le projet de loi. L'une des difficultés était de distinguer le harcèlement répétitif de l'acte unique. Un acte unique peut être plus grave qu'un acte répété, et vice-versa. C'est seulement de la gravité relative que l'échelle des peines doit tenir compte.
J'ai cru comprendre que le projet de loi serait présenté au Sénat lors de la séance publique du 11 juillet. Quand sera-t-il examiné à l'Assemblée nationale ?
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Sous réserve de ce que décidera la conférence des présidents et la commission des lois, le Gouvernement pourrait proposer que le texte soit examiné à l'Assemblée nationale en séance publique le 24 juillet.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Une éventuelle commission mixte paritaire pourrait donc avoir lieu au plus tôt le 25 ou le 26 juillet. Nous serons vigilants sur les dates.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Nous aurions aimé aller plus vite mais le calendrier parlementaire va être chargé ! Notre respect pour le travail du Sénat se manifeste dans la rédaction que nous avons retenue et dans le fait que votre Assemblée est saisie la première.
Une énumération risque toujours d'être incomplète ? C'est pourquoi celle-ci mentionne « tous autres cas ». Mais n'oublions pas que c'est l'imprécision de la loi qui a justifié la décision du Conseil constitutionnel. Il faut toutefois tenir compte de l'imagination des pervers, qui auront toujours une longueur d'avance sur la loi.
Si nous retenons l'acte unique, nous devons caractériser la gravité. Au juge d'apprécier, mais la loi doit l'armer.
En ce qui concerne l'échelle des peines, nous aurons certainement des débats intéressants. Il est vrai que le code pénal sanctionne davantage certaines atteintes aux biens que certaines atteintes aux personnes ; c'est révélateur d'un état de la société et de ses valeurs.
Quelle garantie avons-nous contre une question prioritaire de constitutionnalité ? Je crains que nous n'entrions dans une phase « industrielle » : pendant un temps, nous en aurons sans doute un grand nombre. Le fait d'avoir soumis le texte au Conseil d'Etat constitue tout de même une garantie. Il serait extravagant que le Conseil constitutionnel sanctionne un texte auquel le Conseil d'Etat aurait donné son aval.
Quant à l'impunité dont bénéficient certaines émissions, c'est un sujet complexe...
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - On entend à la télévision ou à la radio des propos d'une violence extrême !
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Plus que de harcèlement sexuel, il s'agit là de la responsabilité du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Cela relève de la déontologie, du cahier des charges.
Les associations dont l'objet social comporte les questions relatives au harcèlement et aux agressions sexuelles peuvent déjà se porter partie civile. Les syndicats le peuvent aussi s'ils sont en mesure de faire apparaître un lien direct ou indirect lié à l'intérêt collectif, ce qui, il est vrai, n'est pas toujours évident pour le harcèlement sexuel.
Nous n'avons pas retenu la discrimination sur l'orientation sexuelle, mais des amendements pourront être déposés.
Le droit essaie de couvrir les réalités sociales et humaines mais il n'y parvient pas toujours. Il serait difficile d'apprécier la situation de vulnérabilité sociale des victimes.
Mme Chantal Jouanno. - Le harcèlement sexuel est par nature un acte à connotation sexuelle, mais c'est l'intention de l'auteur d'obtenir une relation sexuelle qui pose problème aux victimes car elles parviennent difficilement à en apporter la preuve.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - C'est pour cela que nous avons retenu les termes de « but réel ou apparent ».
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Ce sujet nous a beaucoup préoccupés. Les avocats et beaucoup de magistrats nous ont dit que les personnes mises en cause soutiennent qu'elles n'avaient pas l'intention d'obtenir un acte sexuel. À partir du moment où l'on fait référence à des actes, propos ou comportements à connotation sexuelle, on évite les problèmes liés à l'intention qu'il est très difficile de prouver.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Je vous rappelle que demeurent « l'atteinte à la dignité » et « l'environnement » hostile. La recherche de relations sexuelles n'est pas nécessaire pour caractériser le « premier niveau » du harcèlement sexuel prévu par l'article premier du projet de loi.
La question de l'identité sexuelle n'apparaît pas dans le texte mais elle pourra être évoquée au cours des débats.
Le délai moyen d'instruction étant de 27 mois, les victimes ont dépensé beaucoup d'argent en attendant un jugement et la décision du Conseil constitutionnel a éteint l'action publique. Par exemple, une affaire est tombée le 9 juin et la victime avait déjà dépensé 13 000 euros en frais de procédure. Reste l'action civile qui permet d'espérer des dommages et intérêts, mais qui n'est pas satisfaisante car la volonté de voir la culpabilité de l'auteur reconnue n'est pas satisfaite. Nous n'y pouvons rien, c'est un effet inéluctable de la décision du Conseil constitutionnel.
M. Godefroy m'a posé une question sur la fonction publique. Le Conseil d'Etat a considéré que la consultation formelle des organisations syndicales n'était pas obligatoire. Par précaution, le Gouvernement a toutefois préféré ne pas introduire cette disposition sans consultation formelle, mais le débat parlementaire pourra y remédier !
Plutôt qu'allonger le délai de prescription des violences sexuelles, le Gouvernement veut faire en sorte que la victime de harcèlement puisse saisir la justice le plus rapidement possible.
La circulaire de politique pénale sera très précise et j'envisage déjà des séminaires pour former et informer les parquets. De façon plus générale, les campagnes de sensibilisation et d'information du public sont très importantes, car ces faits sont encore trop souvent banalisés.
En droit, le Conseil constitutionnel n'a pas outrepassé ses missions, mais d'habitude il interpelle le législateur et lui donne un délai pour modifier la loi. Tel ne fut pas le cas cette fois ci.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Il l'avait fait pour la réforme de la garde à vue.
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - La définition du harcèlement sexuel à l'article premier mérite-t-elle d'être enrichie ? Je ne suis pas opposée à ce que le débat parlementaire le fasse.
Il est normal que les mêmes éléments n'aient pas été retenus pour caractériser le harcèlement répétitif et l'acte unique - c'est-à-dire le chantage sexuel. Puisque ce dernier est assimilé à du harcèlement sexuel, je ne suis pas défavorable à ce que ces deux faits soient passibles des mêmes peines, même si tel n'est pas le cas dans le projet de loi.
M. Alain Anziani, rapporteur de la commission des lois. - Je déposerai un amendement en ce sens.
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - La vulnérabilité sociale ou économique pourra toujours être appréciée par le juge au regard des ordres, des menaces, des pressions graves subies par la victime. Il en sera de même pour l'abus d'autorité. La circulaire d'application fera référence à ces cas de vulnérabilité. Mais il me parait préférable que les circonstances aggravantes restent, dans ce texte, des données objectives et non subjectives.
Même si un projet de loi a été déposé, vous pourrez examiner en commission les sept propositions de loi.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Nous comptons bien le faire !
Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Elles auront toute leur place dans le travail législatif. On ne peut pas non plus reprocher au Gouvernement son volontarisme en la matière.
M. Zocchetto a évoqué l'impunité de l'espace médiatique : le CSA peut être saisi de ces questions par les parlementaires. Il existe en outre une commission sur l'image des femmes dans les médias, dont je compte bien relancer les travaux.
Selon l'article 1154-2 du code du travail, les organisations syndicales représentatives dans l'entreprise peuvent intervenir en justice sur diverses actions, dont le harcèlement sexuel.
Je suis favorable à l'ajout de l'orientation sexuelle et de l'identité de genre dans ce texte. J'étudie attentivement votre rapport sur l'hypersexualisation, Madame Jouanno.
J'invite Mme Borvo Cohen-Seat à prendre connaissance de la lettre ouverte que Mme Yvette Roudy a adressée au Conseil constitutionnel, qu'elle a intitulée « Faut-il abroger le Conseil constitutionnel ? ». Elle estime que celui-ci n'est pas conforme à la Constitution car non paritaire. Les diverses institutions de la République devraient sans doute être plus paritaires, même tous les problèmes n'en seraient pas pour autant réglés.
Madame Tasca a évoqué la prévention des violences à l'école : ce sujet est d'une triste actualité. Le Gouvernement a décidé de recruter 500 assistants de prévention et de sécurité. Une rencontre est prévue avec M. Peillon en juillet pour répondre à ces préoccupations, d'autant que violences et violences sexuelles sont souvent liées.
Je ne suis pas sûre que ce texte soit un bon vecteur pour envisager la création d'un observatoire des violences envers les femmes mais je me félicite que le sujet soit abordé.
Je verrai avec les partenaires sociaux comment la médecine du travail peut mieux prévenir le harcèlement sexuel. L'inspection du travail était déjà chargée du harcèlement sexuel, Madame David ; il ne s'agit donc pas d'une mission supplémentaire.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Au nom de mes deux collègues présidentes et de nous tous, je remercie les deux ministres d'avoir répondu précisément à toutes nos questions.
- Présidence de Mme Annie David, présidente -
Harcèlement sexuel - Examen du rapport pour avis
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Ce projet de loi vise à combler rapidement une situation de vide juridique qui laisse sans protection les victimes de harcèlement sexuel lesquelles sont, en grande majorité, des femmes.
Pendant une vingtaine d'années, le harcèlement sexuel a été réprimé par l'article 222-33 du code pénal, qui incriminait le fait « de harceler autrui dans le but d'obtenir des faveurs de nature sexuelle ».
Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a déclaré, le 4 mai, cet article contraire au principe de légalité des délits et des peines, qui impose de définir avec suffisamment de précision les éléments constitutifs de toute infraction pénale. Il a estimé que l'infraction était définie en des termes trop flous.
Cette décision a entraîné l'abrogation du délit de harcèlement sexuel : les victimes ne peuvent plus porter plainte sur ce fondement et les procédures judiciaires en cours ont été interrompues, sauf si le tribunal est parvenu à requalifier juridiquement les faits, par exemple en agression sexuelle, ce qui n'est pas toujours possible.
Face à ce véritable déni de justice, il nous appartient de rétablir au plus vite le délit de harcèlement sexuel, en retenant, cette fois, une définition conforme à toutes les exigences constitutionnelles.
Le Sénat s'est fortement mobilisé ; les sept propositions de loi déposées par divers groupes politiques ont contribué à la réflexion du Gouvernement et enrichi la mienne. Elles ont également alimenté les débats du groupe de travail que le Sénat a créé dès la décision du Conseil constitutionnel et qui a auditionné une cinquantaine de personnalités. Ceci nous permet d'aborder dans de bonnes conditions l'examen du projet de loi élaboré par la garde des sceaux et la ministre des droits des femmes, que nous avons auditionnées hier. Le texte sera examiné selon la procédure accélérée, afin d'être définitivement adopté avant fin juillet.
Le harcèlement sexuel peut prendre des formes variées : il peut consister en une succession de gestes, de propos, de comportements, qui ne sont pas nécessairement très graves pris isolément, mais dont la répétition peut entraîner des conséquences dramatiques sur la santé psychique de la victime ; il peut aussi prendre la forme d'un acte unique, par exemple lorsqu'un employeur menace une salariée de la licencier si elle refuse d'accomplir des actes de nature sexuelle. Le harcèlement s'apparente alors à un véritable chantage sexuel.
Le projet de loi réprimera ces deux types de harcèlement puisqu'il retient une double définition. Il définit d'abord le harcèlement sexuel comme le fait d'imposer à une personne, de façon répétée, des gestes, propos ou tous autres actes à connotation sexuelle qui soit portent atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant, soit créent pour elle un environnement intimidant, hostile ou offensant.
Cette définition s'inspire de celle retenue par le droit européen, qui qualifie de harcèlement sexuel « la situation dans laquelle un comportement non désiré à connotation sexuelle, s'exprimant physiquement, verbalement ou non verbalement, survient avec pour objet ou pour effet de porter atteinte à la dignité d'une personne et, en particulier, de créer, un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant ». Elle s'en distingue cependant sur certains points : le terme « imposer » a été préféré à celui de « non désiré », trop subjectif, et les mots « pour effet » n'ont pas été retenus car un délit pénal suppose un élément intentionnel.
La définition proposée ne retient pas, comme but de l'infraction, le fait d'obtenir des actes de nature sexuelle. Les auditions du groupe de travail ont montré que les victimes avaient souvent du mal à prouver que le harceleur poursuivait cet objectif. La suppression de cette condition devrait donc faciliter l'établissement de la preuve et permettre aux victimes d'obtenir plus facilement justice.
Cette infraction serait punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Serait ensuite assimilé à du harcèlement sexuel le fait d'imposer des gestes, propos ou autres actes à connotation sexuelle, même sans répétition, s'ils s'accompagnent d'ordres, de menaces, de contraintes ou de toute autre forme de pression grave accomplis dans le but, réel ou apparent, d'obtenir une relation de nature sexuelle. Le but de l'infraction serait bien ici d'obtenir une relation de nature sexuelle, mais la référence au but « réel ou apparent » devrait faciliter l'établissement de la preuve par la victime. Ce deuxième type de harcèlement serait puni plus sévèrement que le premier avec deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.
Le projet de loi retient également quatre circonstances aggravantes : l'abus d'autorité, le harcèlement d'un mineur de moins de quinze ans ou celui d'une personne particulièrement vulnérable, le harcèlement commis par plusieurs personnes agissant comme auteurs ou complices. Les peines encourues seraient alors alourdies : deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende pour le premier type de harcèlement, trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende pour le second.
Une victime de harcèlement peut également faire l'objet de mesures discriminatoires, comme le licenciement ou le refus d'embauche. Ces comportements seront punis : sera ainsi sanctionnée toute distinction opérée entre les personnes en raison de leur acceptation ou de leur refus de subir des agissements de harcèlement sexuel, même si ceux-ci n'ont pas été commis de façon répétée. La sanction serait la même que celle prévue par le code pénal pour les autres motifs de discrimination, soit trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.
Outre le code pénal, le projet de loi tend à modifier le code du travail, ainsi que le code du travail applicable à Mayotte. Le code du travail, qui définit le harcèlement dans les mêmes termes que ceux que le Conseil constitutionnel a censurés, renverra désormais à la définition et aux sanctions prévues par le code pénal, ce qui évitera tout risque de discordance entre les deux codes.
Le projet de loi corrige également une erreur intervenue en 2008 lors de la recodification. L'article L. 1153-2 du code du travail prévoit qu'aucun salarié, aucun candidat à un recrutement, à un stage ou à une période de formation en entreprise ne peut être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire pour avoir subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement sexuel. Lors de la recodification, la sanction prévue pour réprimer ces faits discriminatoires a malencontreusement disparu. La rétablir conduira à punir ces faits d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
Il est également proposé de compléter la liste des infractions que l'inspecteur du travail peut constater en y ajoutant le harcèlement sexuel et moral. Celui-ci, qui dispose de pouvoirs d'enquête étendus, peut pénétrer dans les locaux de l'entreprise, interroger les salariés, se faire communiquer tous documents et registres et consigner ses constatations dans un procès-verbal transmis au procureur de la République, qui peut ensuite décider d'engager des poursuites.
Mayotte est engagée dans un processus de départementalisation qui conduit à aligner progressivement les règles de droit social applicables dans ce territoire avec celles en vigueur en métropole. Le texte propose que les articles du code du travail relatifs au harcèlement sexuel soient insérés, à l'identique, dans le code du travail applicable à Mayotte.
Ce projet de loi constitue une excellente base de travail mais il est perfectible. Le rapporteur de la commission des lois, Alain Anziani, a déposé plusieurs amendements. Outre des améliorations de forme, il propose de retoucher la définition du harcèlement sexuel, notamment en remplaçant la référence aux « gestes » à connotation sexuelle par des « comportements » à connotation sexuelle, ce qui est plus conforme à ce qu'avait souhaité le groupe de travail. Il suggère également de punir de la même manière les deux types de harcèlement, en retenant la sanction la plus lourde, soit deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Ces initiatives me paraissent aller dans le bon sens et nous pourrons les soutenir en séance publique.
En ce qui concerne la fonction publique, je vous proposerai de déposer, dans les mêmes termes que la commission des lois, un amendement pour insérer dans la loi de 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires la nouvelle définition du harcèlement sexuel.
Je vous présenterai aussi un amendement sur la question des circonstances aggravantes, pour introduire la notion de vulnérabilité économique, qui figure dans plusieurs propositions de loi. Nous l'avons vu hier, le Gouvernement est réticent à cette suggestion, car cette notion ne figure pas dans le code pénal et n'est pas facile à appréhender. Il est néanmoins utile d'ouvrir le débat sur ce sujet.
Faut-il prévoir une circonstance aggravante en cas de harcèlement d'un mineur, et pas seulement d'un mineur de moins de quinze ans ? Le harcèlement se déroule fréquemment dans un contexte professionnel et les jeunes apprentis ou stagiaires sont souvent âgés de plus de quinze ans. Cependant, il faut veiller à la cohérence du code pénal, qui réprime plus sévèrement les agressions sexuelles ou le viol commis sur les mineurs de moins de quinze ans. Il ne m'est donc pas paru souhaitable, à la réflexion, de prévoir une règle différente pour le harcèlement sexuel.
Au-delà de la sanction, il convient d'insister sur la prévention et la détection du harcèlement sexuel. Le code du travail assigne à l'employeur une obligation générale de prévention des agissements de harcèlement sexuel. Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) concourt à cette action de prévention puisqu'il a qualité pour émettre des propositions d'actions de prévention en matière de harcèlement sexuel.
Les services de santé au travail, qui sont habilités à conseiller l'employeur, les salariés et les représentants du personnel sur les mesures à prendre afin d'éviter ou de diminuer les risques professionnels, sont également un acteur essentiel dans la chaîne de prévention. Je vous proposerai d'indiquer explicitement qu'ils peuvent conseiller l'employeur en matière de prévention du harcèlement.
La loi reconnaît aux délégués du personnel le pouvoir de saisir immédiatement l'employeur lorsqu'ils constatent une atteinte aux droits ou à la santé des salariés, pouvant résulter notamment de faits de discrimination. Je vous proposerai de préciser que les délégués du personnel peuvent saisir l'employeur en cas d'atteinte causée par du harcèlement.
Outre ces mesures législatives ponctuelles, j'interpellerai le Gouvernement, en séance, sur l'importance de la formation des élus du personnel, des délégués syndicaux, des inspecteurs et des médecins du travail, afin qu'ils soient mieux à même de repérer les faits de harcèlement et d'accompagner les victimes. Certaines d'entre elles peuvent avoir besoin d'un suivi psychologique assuré par des professionnels. Une cellule d'écoute a été récemment ouverte à l'hôpital Saint-Antoine : pourquoi ne pas généraliser ce type de structure sur le territoire national ?
Toutefois, l'urgence reste de combler le vide juridique créé par la décision du Conseil constitutionnel. C'est pourquoi je vous invite à approuver ce projet de loi qui permettra de réprimer efficacement ce délit, d'aider les victimes à faire valoir leurs droits et de dissuader de nombreux harceleurs.
Mme Annie David, présidente. - Merci pour ce rapport complet qui ouvre des pistes pour l'avenir.
Mme Gisèle Printz. - Je m'interroge sur la circonstance aggravante liée à la vulnérabilité économique. Ne pourrait-on prévoir un suivi des femmes vulnérables victimes de harcèlement sexuel ? Par ailleurs, je ne suis pas hostile à l'aggravation des peines mais on dit que les harceleurs sont rarement condamnés à la prison et que, même dans ce cas, ils n'accomplissent pas leur peine en raison du taux d'occupation élevé des prisons... Enfin, il faudrait, dès l'école, engager des actions de prévention et de sensibilisation afin d'apprendre aux enfants ce qui se fait et ce qui ne se fait pas.
M. Claude Jeannerot. - Ce rapport de qualité a le grand mérite de clarifier les enjeux du texte. Pourquoi ne pas avoir retenu les mots « pour effet » ? S'il n'y a pas toujours d'élément intentionnel dans le harcèlement sexuel, l'atteinte à la dignité est la conséquence incontestable du comportement des harceleurs. Il convient d'être précis.
Ensuite, comment établir la preuve du harcèlement ? Si on supprime le but d'obtenir des actes de nature sexuelle, comment démontrer que l'acte a été contraint ?
Enfin, vous parlez des inspecteurs du travail qui peuvent constater « l'infraction » de harcèlement. Je croyais qu'il s'agissait d'un délit.
Mme Michelle Meunier. - Merci pour ce rapport, fruit de longues heures de travail et d'auditions. Je me réjouis qu'on ait retenu un seul type de sanction pour les deux formes de harcèlement. Nous devrions améliorer les volets prévention et éducation, tout en soutenant l'outil précieux que serait l'Observatoire national des violences faites aux femmes : il est évident que l'on manque d'informations objectives. Enfin, je souhaite souligner que les personnes qui vivent une sexualité différente sont, plus que d'autres, victimes de harcèlement : je trouverais légitime de prévoir des circonstances aggravantes en l'espèce.
Mme Muguette Dini. - Ce rapport, qui reprend les conclusions du groupe de travail, répond à mes propres préoccupations. Je déposerai néanmoins un amendement pour supprimer la référence aux mineurs de quinze ans : je pense que tous les mineurs doivent être protégés de la même manière contre le harcèlement.
Mme Claire-Lise Campion. - A mon tour, je souligne le grand intérêt de ce rapport et je partage l'idée que l'Observatoire national mérite d'être créé, car nous manquons cruellement de données.
Notre rapporteure veut ouvrir le débat sur la vulnérabilité économique, même si la question est difficile à trancher, comme l'ont confirmé les ministres hier. Or, la stigmatisation est une réalité.
Enfin, il serait inimaginable que la fonction publique n'entre pas dans le champ de ce projet de loi ; la commission des lois a raison d'avoir déposé un amendement sur le sujet et je voterai celui proposé par notre rapporteur sur ce sujet.
M. Jacky Le Menn. - Le projet reprend, pour l'essentiel, les sujets abordés par le groupe de travail. Nous devons éviter tout flou juridique, ce qui ne manquerait pas de se produire si nous introduisions la notion de vulnérabilité économique ou sociale, si difficile à caractériser que je plains le magistrat qui aura à la constater.
La cohérence du code pénal doit être maintenue, et c'est pourquoi il convient de conserver, comme ailleurs, la référence aux mineurs de quinze ans.
Je suis favorable à une échelle des peines identiques pour les deux types de harcèlement. N'oublions pas que le harcèlement peut aussi avoir pour objectif de déstabiliser la victime, de la pousser à la démission : le motif est alors économique.
Mme Chantal Jouanno. - Je remercie la rapporteure d'avoir été fidèle aux conclusions du groupe de travail. Je ne reviendrai pas sur la décision de déposer un projet de loi, alors que nous avions abouti à un large consensus au sein du groupe de travail. Bien sûr, nous essayerons d'améliorer le texte du Gouvernement.
L'on s'interroge, bien sûr, sur la nécessité de prouver l'intention de l'auteur des actes. La question des mineurs est sensible : quinze ans, c'est l'âge de la majorité sexuelle et il se comprend bien dans les cas d'agression ou de viol. En revanche, pour le harcèlement sexuel, cette distinction est moins évidente, car l'acte sexuel n'est pas toujours recherché ; je me demande d'ailleurs ce qu'il en est pour le harcèlement moral : a-t-on retenu la minorité à quinze ans ou à dix-huit ans ? Quant à la vulnérabilité sociale et économique, il est toujours délicat d'établir des listes de critères à prendre en compte.
La question de l'identité sexuelle est importante mais mal connue, et j'y suis très sensible.
Enfin, nous devrons prendre garde à ce que les fonctionnaires soient concernés, mais aussi les agents publics non titulaires.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - La décision du 4 mai a interrompu les procédures judiciaires : il y aura donc un vide juridique de trois mois avant la promulgation de la nouvelle loi qui, logiquement, ne sera pas rétroactive. Je me réjouis qu'elle soit adoptée avant la fin de la session extraordinaire mais je m'inquiète pour les victimes qui étaient alors engagées dans des procédures devenues caduques : privées de tout recours, vont-elles être aidées psychologiquement, mais aussi financièrement, car elles ont engagé des frais d'avocat parfois élevés ? Ces femmes se retrouvent dans une situation dramatique et je crains que l'on n'ait rien prévu pour leur venir en aide.
Mme Laurence Cohen. - Ce rapport est tout à fait fidèle aux travaux du groupe de travail. Il serait essentiel de tenir compte de la vulnérabilité économique et sociale, même s'il s'agit d'un élément d'appréciation subjectif. Comme Muguette Dini, je considère qu'il ne faut pas conserver la distinction pour les mineurs de quinze ans. Il est également indispensable de mentionner la question de l'identité sexuelle. Nous devrons avoir un débat en séance publique sur l'Observatoire national, même si nous sommes bridés par l'article 40 : cet organisme, demandé par de nombreuses associations, permettrait de dresser un bilan et de coordonner les politiques publiques.
M. Georges Labazée. - Ancien rapporteur de la loi de 1983 sur les droits et les obligations des fonctionnaires, je trouverais bon de faire explicitement référence aux trois fonctions publiques dans ce texte.
M. Ronan Kerdraon. - Je félicite Christiane Demontès pour son rapport très pédagogique, ce qui est essentiel aux yeux de l'ancien enseignant que je suis.
Il serait impensable de ne pas mentionner la fonction publique dans ce texte. Les victimes de harcèlement sexuel sont en très grande majorité des femmes, dites-vous. N'oublions cependant pas que le harcèlement concerne aussi des personnes du même sexe. Je propose de mentionner également le cas des transsexuels. Enfin, je partage la préoccupation à porter aux victimes qui ne peuvent plus faire valoir leurs droits légitimes du fait de la décision du Conseil constitutionnel.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Je me suis moi-même posé toutes les questions que vous avez soulevées et qui avaient déjà été évoquées par le groupe de travail, et je ne suis pas certaine d'avoir pu répondre à toutes.
Jacky Le Menn a raison de rappeler que ce texte modifie le code pénal et qu'il ne concerne donc ni l'éducation, ni la prévention. D'autres textes, des propositions de loi peut-être, seront donc nécessaires pour le compléter.
Parce que le suivi psychologique des victimes est très important, je préconise la création, dans l'ensemble des territoires, des cellules d'écoute, à l'instar de ce que fait l'hôpital Saint-Antoine de Paris. Les agences régionales de santé (ARS) pourraient être saisies de ces questions.
Claude Jeannerot s'interroge sur la difficulté d'apporter la preuve du harcèlement. La déléguée générale de l'association des violences faites aux femmes au travail a été explicite lors de son audition par le groupe de travail : c'est possible grâce aux SMS, aux courriels, aux coups de téléphone, aux images. Enfin, le terme « infraction », et non « délit », est celui employé dans le code du travail.
Michèle Meunier est favorable à la création de l'Observatoire national : nous aborderons cette question en séance, mais gare à l'article 40 ! Un amendement du Gouvernement serait nécessaire pour l'inscrire dans la loi.
Comme certaines associations que nous avons auditionnées, Mmes Meunier et Jouanno estiment que les circonstances aggravantes doivent être retenues en cas de harcèlement lié à l'orientation ou l'identité sexuelle des victimes. Cependant, je m'interroge : le harcèlement est-il plus grave s'il porte sur des femmes ou sur des hommes, sur des homosexuels ou sur des hétérosexuels ? A titre personnel, je n'en suis pas convaincue mais nous aurons ce débat en séance.
Je considère qu'il faut maintenir la référence aux mineurs de quinze ans parce qu'elle figure déjà dans le code pénal, mais la question est d'importance et elle devra être tranchée.
Bien évidemment, les trois fonctions publiques seront concernées et il s'agira des agents publics comme des titulaires de la fonction publique.
La vulnérabilité sociale et économique a été évoquée à plusieurs reprises : les inégalités entre les personnes sont indéniables, elles déterminent des comportements différents, et les harceleurs ne s'y trompent pas. C'est pourquoi je propose d'introduire cette notion dans la loi afin que le juge puisse apprécier la situation.
Mme Bruguière s'est interrogée sur le sort réservé aux nombreuses victimes, qui ont vu leurs procédures judiciaires s'interrompre. La garde des Sceaux a demandé aux parquets de faire remonter les informations à la chancellerie. Les victimes peuvent exercer des recours civils pour obtenir des dommages et intérêts ; reste que la loi que nous voterons ne sera pas rétroactive. Entre le 4 mai et début août, il y aura donc bien un vide juridique.
Mme Annie David, présidente. - Je comprends l'argument sur les mineurs de quinze ans lorsqu'il s'agit d'un viol ou d'une agression sexuelle, mais dans le cas de harcèlement, il n'y a pas de « passage à l'acte » : est-il impossible de prendre spécifiquement en compte la situation de ceux qui ont entre quinze et dix-huit ans ?
Mme Laurence Cohen. - Vous vous êtes demandée, madame la rapporteure, si le harcèlement portant sur l'orientation ou l'identité sexuelle était plus grave que celui concernant les hétérosexuels. La question n'est pas là, à mon sens : il s'agit de facteurs discriminatoires supplémentaires, et c'est à ce titre qu'il faut les prendre en compte.
Pour les mineurs de quinze ans, je partage l'avis d'Annie David.
Mme Muguette Dini. - Un exemple pour éclairer le débat sur la vulnérabilité sociale : dans ma ville, les trois femmes qui ont porté plainte contre l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité étaient des fonctionnaires territoriales, mères non mariées. Je constate que l'élu qui les a harcelées ne s'en est pas pris aux femmes qui avaient des conjoints.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Je sais les limites de l'amendement n° 1 relatif à la vulnérabilité économique et sociale de la victime, il n'en est pas moins important de l'adopter pour susciter un débat.
Mme Chantal Jouanno. - Le groupe UMP s'abstiendra sur l'ensemble des amendements, mais ce n'est pas de la mauvaise volonté.
M. Jacky Le Menn. - Je m'abstiendrai également sur cet amendement.
L'amendement n° 1 est adopté.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - L'amendement n° 2 procède à une coordination entre le code pénal et le code de la santé publique.
L'amendement n° 2 est adopté.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - L'amendement n° 3 modifie le code du travail pour préciser explicitement que le délégué du personnel peut saisir l'employeur lorsqu'il constate une atteinte aux droits des salariés ou à la santé causée par des faits de harcèlement sexuel ou moral.
Mme Annie David, présidente. - Je craignais que, ainsi rédigé, cet article permette à l'employeur de se dédouaner au cas où le délégué du personnel ne lui ait rien signalé. Mes doutes ont été levés, par conséquent je soutiens notre rapporteure.
Mme Karine Claireaux. - Le signalement est-il ou non conditionné au consentement de l'employé victime ?
Mme Annie David, présidente. - Son consentement écrit n'est requis que dans le cas où un syndicat souhaite engager une action en justice.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - En effet, il n'est pas nécessaire en ce cas que le salarié soit d'accord.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - L'amendement n° 4 vise à préciser que les services de santé au travail peuvent conseiller les employeurs, les salariés et leurs représentants sur les mesures à prendre pour prévenir le harcèlement.
L'amendement n° 4 est adopté.
Article additionnel après l'article 3
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Identique à celui de la commission des lois, l'amendement n° 5 est important, quoique de coordination : il inscrit la nouvelle définition du harcèlement sexuel dans la loi de 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
M. Georges Labazée. - Je réitère ma demande pour que l'on mentionne explicitement les trois fonctions publiques dans l'exposé des motifs.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Cela sera fait afin de lever toute ambiguïté.
L'amendement n° 5 est adopté.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - L'amendement de coordination n° 6 est nécessaire pour que la précision que nous avons apportée concernant les délégués du personnel figure aussi dans le code du travail applicable à Mayotte.
Mme Aline Archimbaud. - Il est extrêmement important de rappeler la nécessité de travailler sur ces questions dans le milieu scolaire. Il faut ouvrir des espaces de discussion dans les écoles, les collèges et les lycées.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Je le mentionnerai dans mon rapport et il est important d'évoquer ce sujet dans la discussion générale. Mais ce texte, à adopter d'urgence, modifie le code pénal : ce n'est pas le bon véhicule législatif pour y inscrire des dispositions qui relèvent de l'éducation.
Mme Annie David, présidente. - La ministre en charge des droits des femmes nous a indiqué hier avoir commencé à travailler sur le sujet avec le ministre de l'éducation nationale, Vincent Peillon.
Pour conclure, je rappelle que nous sommes saisis pour avis seulement : c'est la commission des lois qui statuera au fond sur les amendements déposés. Je vous invite à être vigilants sur la suite du calendrier qui sera fixé en conférence des présidents demain après-midi si vous souhaitez déposer des amendements.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Le délai-limite de dépôt des amendements extérieurs pourrait être fixé en milieu de semaine prochaine. La commission des lois se réunit cet après-midi pour adopter son texte : je lui présenterai les amendements que nous venons d'adopter.
Mme Annie David, présidente. - La commission autorise-t-elle la rapporteure à déposer en son nom les amendements que nous venons d'adopter si la commission des lois ne les retient pas ?
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Cela n'empêchera d'ailleurs pas les groupes politiques de présenter des amendements similaires s'ils le souhaitent.
Il en est ainsi décidé.