Jeudi 20 octobre 2011
- Présidence de M. Simon Sutour, président -Agriculture et pêche
Droits de
plantation de la vigne
Communication de M. Gérard
César
M. Simon Sutour, président. - Nous avons trois sujets à notre ordre du jour :
- le premier concerne les droits de plantation de la vigne. Nous avions suivi de près la réforme de l'organisation commune du marché du vin, en 2008 ; l'action des uns et des autres avait permis d'améliorer le projet de la Commission de Bruxelles, mais la libéralisation complète des droits de plantation en 2015 reste un point noir. Je remercie Gérard César d'avoir accepté de nous dire où nous en sommes aujourd'hui et s'il y a un espoir de solution.
- ensuite, nous aborderons les nouvelles règles concernant le pacte de stabilité ; on appelait cette réforme le « paquet gouvernance », et j'ai appris qu'on l'appelait maintenant le « six pack ». Là aussi, nous sommes dans la continuité de nos préoccupations, puisque nous avions débattu avant les vacances d'une proposition de résolution du groupe socialiste qui, à l'époque, n'avait pas été adoptée. Aujourd'hui, la procédure législative européenne est terminée. Il ne s'agit pas de rouvrir le débat, mais d'analyser le résultat final. Je remercie Jean-François Humbert d'avoir décortiqué pour nous cet ensemble de textes.
- enfin, nous procéderons à des nominations de rapporteurs.
Je donne d'abord la parole à Gérard César.
M. Gérard César. - Le dossier des droits de plantation est bien connu des sénateurs, et surtout de notre président de commission. Nous avons travaillé ensemble sur le sujet depuis de nombreuses années et nous sommes à l'origine d'une résolution européenne, adoptée par le Sénat le 1er avril dernier. Quelques jours plus tard, le 4 avril, le groupe d'études de la vigne et du vin du Sénat a aussi organisé un colloque sur le sujet avec des députés et sénateurs de plusieurs pays d'Europe.
Le fait de débuter nos travaux par une communication sur ce thème ne doit donc rien au hasard et a un sens politique clair : il s'agit pour nous de montrer notre intérêt sur ce sujet et de suivre les dossiers que nous avons ouverts.
A la demande du président, je vous propose donc de faire le point sur la réforme des droits de plantation ou plutôt sur la pression croissante des élus et des professionnels, mais comme on le verra, encore insuffisante, en faveur du maintien des droits de plantation.
1. La réforme annoncée
L'abandon du régime des droits de plantation à l'échéance 2015 a été décidé par la réforme de l'OCM vin en 2008. Cette disposition est intégrée dans le règlement OCM unique comme suit - je cite - : « la plantation de vignes de variétés de raisins de cuve est interdite. Cette disposition s'applique jusqu'au 31 décembre 2015 ». Autrement dit, à partir de 2016, les plantations sont libres.
Cette échéance est assouplie par deux dispositions :
- d'une part, « les États membres peuvent décider de maintenir sur tout ou partie de leur territoire l'interdiction de plantation jusqu'au 31 décembre 2018 » ;
- d'autre part, « la Commission devra élaborer un rapport sur le secteur viticole avant la fin 2012 en tenant compte de l'expérience acquise dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme ». Nous verrons que cette précision est capitale pour la suite.
2. L'opposition manifestée par certains États membres
Malgré ce règlement, plusieurs États membres ont souhaité le maintien d'un encadrement des droits de plantation. « L'offensive » est partie de deux déclarations publiques, au plus haut niveau de l'État, de Mme Angela Merkel et de M. Nicolas Sarkozy.
Cette préoccupation a été partagée par un nombre croissant d'États membres. Neuf ministres de l'agriculture (Allemagne, France, Italie, Chypre, Luxembourg, Hongrie, Autriche, Portugal, Roumanie) ont ainsi formalisé leur opposition en publiant, le 14 avril 2011, une « lettre commune » appelant « au maintien d'un encadrement des droits de plantation au niveau de l'ensemble des pays de l'Union européenne». La lettre précise que : « cet encadrement permet de garantir un développement maîtrisé de la production et le maintien de l'activité vitivinicole dans des zones à faible potentiel agronomique (...). Les désavantages issus de cette suppression l'emporteraient largement sur les bénéfices attendus ». La lettre évoque quelques uns de ces dangers parmi lesquels « la surproduction entraînant une baisse des prix, une déprise des zones viticoles les moins productives, le détournement de notoriété des appellations d'origine protégée, une industrialisation excessive de la viticulture européenne... ».
Trois autres pays ont rejoint cette position commune : l'Espagne, la République tchèque et la Slovaquie. Ainsi, au 1er octobre 2011, douze États membres ont demandé à conserver le régime actuel des droits de plantation.
Le 23 juin 2011, le Parlement européen s'est également positionné sur le sujet, en adoptant une résolution. Il a estimé que « la Commission devrait envisager de proposer le maintien des droits de plantation dans le secteur viticole, aussi au-delà de 2015, et devrait en tenir compte dans son rapport d'évaluation de la réforme de l'OCM-vin de 2008 prévu pour 2012 ».
3. La position de la Commission européenne
La Commission européenne avance quatre arguments.
En premier lieu, le règlement, bien que contesté au fond par quelques États membres, est formellement irréprochable, et fait donc partie intégrante de l'ordre juridique interne de l'Union que la Commission a pour mission d'appliquer. La Commission rappelle les difficultés pour parvenir à adopter un règlement communautaire à 27 sur des questions aussi sensibles. Elle souhaite éviter de rouvrir le dossier à la première opposition.
En second lieu, la pression des États ne doit pas occulter le fait que la Commission dispose du monopole d'initiative. La Commission est libre de proposer une modification, mais elle n'est pas tenue de le faire.
En troisième lieu, la Commission rappelle que la réforme de l'OCM vin était un ensemble, comportant des contraintes et des compensations budgétaires destinées à préparer les viticulteurs à cette compétition nouvelle. La Commission estime que les États ne peuvent continuer à percevoir ces aides en demandant à s'exonérer de la contrainte qu'elles sont censées compenser.
Enfin, et surtout, la Commission estime qu'il ne serait pas sage de revenir sur une décision - sur un règlement du Conseil - alors que, aux termes même du règlement, un rapport d'évaluation faisant le bilan de la réforme devra être établi en 2012, préparant, le cas échéant, des ajustements en 2013.
4. Les droits de plantation et la majorité qualifiée
Mais cette lecture juridique est évidemment insuffisante. Il faut quitter le champ institutionnel pour aborder le terrain, politique, des rapports entre la Commission, chargée de veiller à l'application d'une réglementation, et le législateur européen - Parlement européen et Conseil - qui se positionne pour la modifier. Car je rappelle que, depuis le traité de Lisbonne, ce sujet est en codécision. Si la position institutionnelle de la Commission est solide, il est tout aussi certain que la Commission ne pourrait rester sourde à un appel massif des États membres demandant à conserver le régime actuel des droits de plantation.
On conviendra que selon que la demande vient d'un État, d'une minorité d'États, ou d'une majorité d'États représentant la majorité qualifiée du Conseil, cela n'est pas sans incidence sur la position de la Commission. En d'autres termes, si des États minoritaires n'ont, juridiquement, aucun moyen de peser sur la décision et de réformer le régime des droits de plantation, les États majoritaires ont, politiquement, la capacité de le faire.
Les douze États demandent le maintien des droits de plantation. Réunissent-ils la majorité qualifiée ? Hélas, non. Jusqu'au 1er novembre 2014, le calcul des majorités qualifiées repose sur une pondération explicite, fixée par le traité de Nice, entre 3 voix (Malte) et 29 voix (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) par État membre. La majorité qualifiée est de 255 voix (sur un total de 345 voix) exprimant le vote de la majorité des États membres.
Les douze États signataires représentent aujourd'hui 189 voix. Deux États et 66 voix supplémentaires sont nécessaires pour atteindre la majorité qualifiée (255 voix).
Deux États seraient susceptibles de rallier le camp des opposants à l'abandon du régime des droits de plantation : la Belgique (12 voix) et la Grèce (12 voix). Mais il manquerait toujours quarante deux voix pour atteindre le seuil de 255 voix. Seul le basculement d'un État avec une population importante assurerait le nombre de voix suffisant pour atteindre la majorité qualifiée et donc, la crédibilité politique. La Pologne (27 voix) est un pays qui répond à ces critères. Il se pourrait que certains États réservent leur position sur ce sujet dans l'attente de la négociation de la réforme de la PAC. Je pense en particulier à l'Irlande, la Bulgarie, la Slovénie, Malte, et la Finlande.
Les États opposés à un retour en arrière qui garantirait le maintien des droits de plantation, sont d'une part, les États favorables, par principe, à une libéralisation de l'activité productive, et d'autre part, certains États non viticoles et par conséquent peu impliqués dans ce dossier, mais qui ne souhaitent pas que le Conseil revienne sur un accord obtenu. Même si la discussion n'est pas bloquée.
4. Le bilan d'étape
La réforme de 2008 prévoit que la Commission devra établir un rapport sur le secteur viticole avant la fin 2012 pour tenir compte de l'expérience acquise. Le rapport sera établi à partir d'un questionnaire adressé aux États membres. La Commission attend aujourd'hui les données détaillées et les chiffres mais elle semble se montrer ouverte à un réexamen de la disposition discutée.
Une solution de repli que l'on peut imaginer serait de laisser le libre choix aux États membres de maintenir le régime des droits de plantation. Une telle éventualité, cohérente avec le principe de subsidiarité, est d'ores et déjà possible jusqu'à la fin 2018. Il suffirait de reporter l'échéance ou de supprimer tout butoir. J'évoque cette éventualité par souci d'exhaustivité car je crois que cela serait une mauvaise solution. Si la France seule gardait un régime rigoureux et que tous les autres pays plantent ce qu'ils veulent, les problèmes évoqués seraient les mêmes. Il y aurait une grave menace de surproduction et le secteur se lancerait dans une course aux rendements. Les multinationales du vin pourraient planter partout, en détruisant tout autour d'elles. Lors d'une mission en Ukraine que nous avons faite il y a quelques années, le président Sutour et moi-même, nous avions pu constater qu'un homme d'affaires géorgien avait planté 1 000 hectares de vignes... Une propriété qui visait certainement un autre marché que le marché local ! L'Europe doit déjà subir la concurrence des vins du nouveau monde, il est inutile et dangereux de multiplier les risques à l'intérieur de l'Union, ce qui serait inéluctable avec la libéralisation complète des droits de plantation.
Pour conclure, il me semble que, d'un côté, le Sénat a fait son travail d'aiguillon en adoptant une résolution. La France a pris la tête du mouvement en faveur du maintien des droits de plantation en initiant une lettre commune qui rassemble aujourd'hui 12 États membres.
De l'autre, la Commission a choisi de gagner du temps, d'attendre le rapport d'évaluation. Si un nombre suffisant d'États membres se montrent opposés à la libéralisation et si les arguments sont chiffrés, une ouverture semble possible.
Enfin, il faut admettre que le sujet sera dans la balance au moment de la négociation de la réforme de la PAC. Certains États encore prudents réservent leur position en attendant d'obtenir une compensation sur un autre sujet.
A ce propos, je souhaiterais vous donner quelques éléments d'information sur les dispositions de la réforme de la PAC qui intéressent la vigne, puisque les projets viennent d'être publiés.
Tout d'abord, la perspective de l'abandon des droits de plantation est confirmée. Il y a même un article dédié à ce sujet, même si la rédaction proposée est légèrement différente du texte actuel. Les deux échéances 2015 et 2018 sont pratiquement mises sur un pied d'égalité alors que dans le texte en vigueur l'échéance de 2018 est encore présentée come une dérogation au butoir normal de 2015. L'échéance 2018 laisse un peu de temps.
L'urgence est ailleurs, car la Commission a présenté une proposition de règlement spécifique à la viticulture, qui consiste à accélérer le basculement vers le système de droits de paiement unique.
Aujourd'hui, l'essentiel des aides viticoles vient encore des États sous forme de programme national d'aides. Un transfert partiel vers les droits à paiement unique (DPU) est possible, au choix des États membres. L'Espagne a commencé à le faire, mais la France y a toujours renoncé, préférant les aides directes nationales au système d'aides générales des DPU. Les options peuvent être partielles et le transfert peut donc être progressif, échelonné sur plusieurs années.
La Commission propose deux modifications. D'abord, elle veut généraliser les DPU à l'ensemble des secteurs, y compris les secteurs qui ne sont pas couverts par les DPU aujourd'hui tels que les fruits et légumes, et la vigne. Ensuite, elle estime que le système progressif entraîne des complications administratives et souhaite un dispositif plus clair. Elle demande donc aux États membres de choisir entre le régime national et les DPU communautaires avant le 1er décembre 2012, c'est-à-dire avant le bouclage de la réforme de la PAC.
La question qui se pose donc concrètement est comment passer des aides nationales aux DPU ? Il faudra suivre ce dossier de très près car il risque de provoquer quelques inquiétudes dans le monde agricole et dans le milieu viticole en particulier.
Pour être très concret d'abord, chacun va faire ses comptes pour savoir si le régime des DPU (qui représentent en France un peu moins de 300 euros l'hectare en moyenne) est plus ou moins favorable que le système ciblé actuel. Ensuite, il faudra bien être conscient que si l'enveloppe nationale des DPU est partagée entre un plus grand nombre de secteurs, cela entraînera nécessairement une diminution des DPU qui vont aux bénéficiaires actuels. Cela ne se fera pas sans difficultés. En 2012, le débat sur les droits de plantation risque fort d'être occulté par un débat budgétaire encore plus tendu.
Je remercie notre président d'avoir choisi ce thème pour commencer nos travaux, et cette date, car au moment même où nous débattons des droits de plantation, se réunit le Conseil des ministres de l'agriculture des 27 États membres. C'est une coïncidence très prometteuse.
M. Simon Sutour, président. - Les mois à venir s'annoncent même particulièrement chargés. L'Union européenne va prendre des décisions capitales sur l'intervention des Etats sur la dette grecque, sur la stratégie Europe 2020, sur le prochain cadre financier pluriannuel, sur la politique agricole, sur la politique de cohésion, sur les droits de plantation qui nous réunissent aujourd'hui. La période est tendue, mais cela peut être favorable à la négociation puisque de nombreux points sont en discussion.
Ce qui est positif est que, à l'échelon national, il y a une unanimité autour de cette question. Gérard César, élu d'une région viticole, viticulteur lui-même et président du groupe d'étude de la vigne et du vin du Sénat, est particulièrement qualifié pour suivre ce dossier au sein de notre commission.
M. Roland Ries. - Nous sommes devant un exemple d'aberration complète, où l'esprit de libéralisation totale pousse l'Europe jusqu'aux extrêmes. Est-ce si difficile de comprendre que les droits de plantation permettent de réguler le marché et de faire vivre des hommes et des territoires ? Quelle société veut-on ? Cela me rappelle le débat sur le vin rosé, que la Commission proposait de constituer par mélange. L'Union européenne est totalement « à côté de la plaque » sur ce sujet.
M. Gérard César. - Le vin rosé est un bon exemple. La Commission proposait de faire du vin rosé en mélangeant 90 % de vin blanc et 10 % de vin rouge, au mépris des efforts des viticulteurs. C'est un bon exemple parce que, comme aujourd'hui, les professionnels et les élus ont réagi et ont trouvé le soutien de l'opinion. Certains, au sein de l'administration française, pensaient que le dossier était bouclé, mais la pression politique a fait reculer la Commission et nous avons eu gain de cause. Il faut espérer qu'il en soit de même cette fois, même si le contexte est différent. Dans le cas du vin rosé, il y avait une proposition de règlement qui n'était pas encore adoptée. Dans le cas présent, il s'agit de modifier un règlement déjà adopté. C'est plus difficile.
M. Bernard Piras. - Quelles sont les compensations que les Etats encore indécis peuvent espérer ?
M. Gérard César. - En effet, je suis persuadé que plusieurs Etats, peu sensibles aux questions viticoles, retiennent leur position et en feront une monnaie d'échange au cours de la négociation sur la réforme de la PAC. Chaque Etat a ses priorités. Pour prendre l'exemple de la Pologne, le pays va souhaiter accélérer la convergence des aides, limiter le verdissement du premier pilier, maintenir un couplage sur le tabac, qui est une culture traditionnelle. D'autres pays vont être sensibles au plafonnement des aides. Tout peut être dans la balance.
M. Alain Richard. - On évoque un peu vite la responsabilité de l'Europe alors qu'il s'agit en l'espèce d'une décision - d'un règlement - des Etats membres. Ce sujet est emblématique des difficultés de la construction européenne. Nous avons des cultures différentes, des intérêts différents sur ce sujet. Les gouvernements, les eurodéputés qui partagent aujourd'hui la décision avec le Conseil, sont élus démocratiquement et sont parfaitement légitimes quand ils défendent d'autres choix que celui de la France. Nous devons les convaincre et pas seulement affirmer notre position en croyant que nous savons mieux que tout le monde. Sur ce sujet des droits de plantation, la réponse des Etats favorables à la libéralisation est simple : il n'y aura pas de problème car la qualité sera défendue par le système des appellations d'origine protégée. Nous avons à persuader nos partenaires du bien-fondé de notre position.
M. Gérard César. - C'est tout à fait vrai, mais je dois rappeler que nous ne sommes pas seuls. L'offensive a été déclenchée par les Allemands. Angela Merkel s'est prononcée sur ce sujet dès mars 2010. Douze Etats partagent la même idée. Même le Parlement européen a pris position sur ce sujet en défendant la même ligne de bon sens. La position du « un contre tous » est bien sûr intenable dans l'Europe d'aujourd'hui. Mais sur ce sujet, ce n'est pas le cas.
Mlle Sophie Joissains. - Quelles voix manquent pour obtenir la majorité qualifiée ?
M. Gérard César. - Les douze Etats membres qui demandent le maintien des droits de plantation représentent 189 voix. La majorité qualifiée est à 255 voix. Il manque donc 66 voix, et deux Etats membres. Cela peut se faire en rassemblant plusieurs petits pays, à faible pondération, ou, mieux, en rassemblant quelques pays plus importants. J'ai cité la Pologne. Mais même avec la Pologne, le compte n'y sera pas. Par ailleurs, je me dois d'insister sur le fait que ce seuil de 255 voix est une condition nécessaire pour faire évoluer ce dispositif controversé, mais pas suffisante. La pression d'une majorité qualifiée n'a pas de conséquence juridique, elle n'a qu'un impact politique.
M. Simon Sutour. - Il est vrai que nous avons des conceptions différentes, il faut en tenir compte, mais sur ce sujet, nous ne sommes pas isolés. Gérard César a raison d'insister sur le rôle du Parlement européen. Il y a quelques années, quand on rencontrait, sur les sujets agricoles, des officiels du Conseil et de la Commission, le Parlement européen était considéré comme une institution secondaire. Le traité de Lisbonne lui a donné la codécision et c'est un tournant démocratique fondamental. Si l'Europe n'évoluait pas sur ce dossier, ce serait une catastrophe non seulement pour nos viticulteurs, mais pour la perception de la construction européenne. Dans une région comme la mienne, où la vigne façonne les paysages et appartient à la culture, l'opinion ne comprendrait pas comment l'Europe peut s'entêter dans de tels choix.
Économie, finances et fiscalité
Nouvelles règles du pacte de
stabilité
Communication de M. Jean-François
Humbert
M. Simon Sutour, président. - Je donne maintenant la parole à Jean-François Humbert au sujet de la réforme du pacte de stabilité.
M. Jean-François Humbert. - En juillet dernier, nous débattions d'une résolution sur le « paquet » gouvernance économique au moment où sa conclusion définitive semblait imminente. L'aboutissement de la négociation aura finalement été retardé par une dernière crispation entre le Parlement européen et le Conseil.
Un compromis a finalement été trouvé à la rentrée. Et je voudrais donc faire le point devant vous et vous présenter ces six textes législatifs dans leur version finale. Ils constituent un élément important de la réponse de l'Union européenne à la crise des dettes souveraines. Mais ce paquet de six textes ou « six-pack », comme on dit en anglais, n'est qu'un élément d'une stratégie d'ensemble qui, selon la Commission européenne, passe aussi par l'approfondissement du marché intérieur, la promotion des relations commerciales internationales, l'amélioration de la compétitivité et une surveillance renforcée des marchés financiers.
Ce paquet se compose de cinq règlements (d'application directe) et d'une directive, qui modifient les deux volets - le volet préventif et le volet correctif - du pacte de stabilité et de croissance conclu en 1997. Pour synthétiser, je dirais que l'adoption de ce paquet apporte trois changements essentiels : un encadrement plus strict des budgets nationaux, une coordination plus étroite des politiques économiques, une surveillance plus crédible des déséquilibres budgétaires mais aussi macroéconomiques.
1. Premier changement : un nouvel encadrement des budgets nationaux.
Ne faisant pas l'objet d'une procédure de codécision, la directive qui crée de nouvelles exigences en matière de cadres budgétaires nationaux a peu fait parler d'elle : en effet, le Parlement européen ne pouvait pas l'infléchir. Ce texte est pourtant la pierre angulaire du renforcement de la gouvernance économique européenne.
En effet, il arrête des normes statistiques et budgétaires qui doivent permettre un contrôle crédible des comptes publics. Ainsi, ce texte impose que les comptes nationaux couvrent toutes les agences et entreprises publiques. Leur publication doit être mensuelle, les comptes locaux devant eux être publiés chaque trimestre. Par ailleurs, les limites chiffrées de dette et de déficit devront être inscrites dans la loi (sauf au Royaume-Uni). La planification budgétaire devra couvrir au moins trois années et s'appuyer sur des prévisions réalistes. Enfin, les comptes publics seront soumis au contrôle d'un vérificateur indépendant.
Les États membres doivent mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à cette directive avant la fin de l'année 2013. Donc, d'ici deux ans, nous devrons appliquer des règles se situant dans l'esprit de la fameuse « règle d'or ».
2. Deuxième changement : une coordination des politiques économiques mieux organisée et plus transparente.
D'abord, les textes adoptés codifient la procédure du semestre européen. Cette procédure, je vous le rappelle, a pour objet d'évaluer le budget national annuel pour assurer une coordination des politiques économiques des États membres et une convergence des performances économiques.
Concrètement, cela signifie que, durant le premier semestre de l'année, un dialogue est organisé entre la Commission et les États membres sur leurs programmes nationaux de stabilité et de réforme. Ce dialogue doit se conclure avant l'adoption nationale du projet de loi de finances à l'automne. Il doit impliquer non seulement les gouvernements mais aussi les Parlements nationaux, afin de donner une assise démocratique à la coordination des politiques économiques à l'échelle européenne.
Le Sénat a connu sa première expérience de « semestre européen » en 2011 : pour la première fois cette année, le Parlement français a été consulté sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne. Pour la première fois, le Sénat en a donc débattu et s'est prononcé, le 27 avril dernier, par un vote favorable sur le projet de programme de stabilité 2011-2014.
La Commission européenne a ensuite soumis au Conseil, qui l'a depuis adoptée, une recommandation sur ce programme. La commission des finances du Sénat est également intervenue à ce moment-là et, sur son initiative, le Sénat a adopté une résolution européenne le 22 juin dernier pour attirer l'attention du Gouvernement sur les points de convergence qu'elle a identifiés entre ses propres analyses et celles de la Commission européenne, tant en matière de grands équilibres budgétaires qu'en matière fiscale. Elle insistait notamment sur la nécessaire sincérité du scénario de croissance retenu.
A mon sens, un tel dialogue avec le Parlement national pourrait d'ailleurs s'envisager aussi sur le programme national de réforme, qui concerne, lui, beaucoup de commissions du Sénat, alors que le programme de stabilité ressort essentiellement de la commission des finances.
Outre cette procédure du semestre européen, les textes organisent une plus grande transparence de la coordination.
D'une part, un dialogue économique est ouvert entre les institutions de l'Union : la commission compétente du Parlement européen peut inviter le Président du Conseil, la Commission européenne, le Président du Conseil européen ou celui de l'Eurogroupe à échanger sur la surveillance des positions budgétaires et des politiques économiques. Elle peut aussi convier à un échange de vues l'État membre faisant l'objet d'une recommandation du Conseil.
D'autre part, dans le cadre de ce dialogue économique, il est prévu que le Conseil, s'il refuse de suivre une recommandation ou proposition de la Commission relative au pacte de stabilité, s'en explique publiquement.
3. Troisième changement : une surveillance plus crédible des déséquilibres budgétaires mais aussi macroéconomiques.
Ce changement repose d'abord sur des sanctions plus précoces et plus automatiques.
Chacun sait que, depuis 1997, le pacte de stabilité et de croissance organise théoriquement la surveillance des déséquilibres budgétaires et contrôle la trajectoire d'ajustement des États membres vers leur objectif budgétaire à moyen terme, pour qu'ils ramènent leurs déficit et dette respectivement sous les seuils de 3 % et 60 % du PIB. Ce ne sont pas moins de 23 pays sur 27 qui font aujourd'hui l'objet d'une procédure pour déficit excessif.
Dans ce contexte, plusieurs changements sont attendus. Ces 23 pays seront désormais tenus de réduire de 5 % en moyenne (sur 3 ans) l'écart entre leur niveau de dette exprimé en part de PIB et le seuil de 60 %.
De plus, la surveillance des positions budgétaires prendra dorénavant en compte les « passifs implicites » liés au vieillissement et les « passifs éventuels » liés aux garanties publiques ou à la dette privée.
Surtout, l'accent a été mis sur le volet préventif du pacte de stabilité : la procédure de surveillance a été revue afin d'éviter des marchandages au Conseil. Elle se déroulera désormais ainsi : si un État membre s'écarte de son objectif de moyen terme, en raison d'une croissance annuelle de ses dépenses supérieure à son taux de croissance potentiel à moyen terme, la Commission lui adresse un avertissement.
Dans le mois qui suit, le Conseil peut adopter une recommandation enjoignant l'État concerné de rectifier le tir dans les 5 mois (voire dans les 3 mois pour les cas jugés graves par la Commission).
Si l'État concerné n'agit pas de manière appropriée dans le délai imparti, la Commission recommande au Conseil d'adopter (à la majorité qualifiée) une décision établissant l'inefficacité de l'action de l'État visé.
Si le Conseil n'adopte pas cette décision, la Commission renouvelle sa recommandation un mois plus tard et c'est alors que la décision est réputée adoptée par le Conseil, sauf s'il la rejette à la majorité simple.
C'est cette majorité inversée que le Parlement européen a tenu à obtenir : même s'il s'agit finalement d'une majorité simple et non pas qualifiée, cette exigence devrait permettre d'accroître l'automaticité des sanctions le plus en amont possible et d'éviter à l'avenir les marchandages au Conseil. Le Conseil, pour sa part, s'est satisfait de l'instauration d'un délai d'un mois entre les deux recommandations de la Commission, délai pouvant permettre à l'État concerné d'éviter l'avertissement final du Conseil, préalable aux sanctions.
En effet, lorsque le Conseil a adopté une telle décision, la Commission recommande au Conseil d'imposer la constitution d'un dépôt portant intérêt (0,2 % du PIB). Cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée. Le dépôt et les intérêts sont restitués à l'État concerné dès qu'il a rétabli la situation.
Pour le volet correctif du pacte, la procédure voit sa crédibilité accrue par le renforcement des sanctions : si la Commission estime qu'un État membre présente (ou risque de présenter) un déficit excessif, elle adresse un avis à l'État concerné et en informe le Conseil. Ce dernier décide s'il y a ou non déficit excessif ; si oui, il adopte des recommandations à l'État concerné afin qu'il mette un terme à cette situation dans un délai de 6 mois (voire 3 mois si la situation est grave) et améliore chaque année d'au moins 0,5 % du PIB son solde budgétaire structurel. En outre, la Commission recommande au Conseil d'imposer à l'État concerné un dépôt ne portant pas intérêt (0,2 % du PIB). Cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée.
Au terme de ce délai, s'il constate qu'aucune action efficace n'a été prise pour corriger le déficit excessif, le Conseil peut rendre publiques ces recommandations et informe le Conseil européen. Si, dans les deux mois, l'État concerné persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, ce dernier peut le mettre en demeure de prendre les mesures nécessaires.
Si le Conseil décide que l'État membre ne donne toujours pas suite, la Commission recommande au Conseil d'imposer une amende d'au moins 0,2 %, qui sera affectée au Fonds européen de stabilité financière. Là encore, cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée.
Je note que ces dispositions ne seront applicables que dans trois ans aux pays faisant déjà l'objet d'une procédure pour déficit excessif (je rappelle que l'UE en compte 23 aujourd'hui).
La plus forte crédibilité de la surveillance tient également à l'élargissement de son périmètre à tous les déséquilibres excessifs, et pas seulement financiers.
La surveillance est en effet étendue à l'ensemble des déséquilibres macroéconomiques afin de réduire les écarts de compétitivité. Seront dorénavant surveillés, dans un tableau de bord, une batterie d'indicateurs économiques, mais aussi sociaux : l'endettement public et privé, l'évolution des marchés financiers mais aussi celle des prix immobiliers, le chômage, la balance courante (qu'elle soit en déficit ou en excédent), les taux de change réels, la compétitivité... Sur le fondement de ce tableau de bord, est mis en place un mécanisme d'alerte destiné à détecter les déséquilibres macroéconomiques ; son déclenchement repose sur le franchissement de seuils indicatifs et sur une analyse économique critique. Si la Commission considère qu'un État membre peut être touché par un déséquilibre, elle procède à un bilan approfondi de la situation spécifique de cet État. Et si, sur la base de ce bilan, la Commission considère que cet État est véritablement touché par des déséquilibres, elle soumet une recommandation au Conseil qui peut alors décider que ces déséquilibres sont excessifs et recommander une action corrective.
L'État concerné présente publiquement un plan de mesures correctives assorti d'un calendrier de mise en oeuvre, que le Conseil, sur la base d'une recommandation de la Commission, peut approuver dans les deux mois ou juger insuffisant. En ce dernier cas, l'État concerné doit présenter un nouveau plan dans les deux mois. Il s'expose sinon à une amende.
Le suivi du plan est assuré par des rapports d'avancement présentés par l'État concerné et, le cas échéant, par des missions de surveillance de la Commission pouvant associer les partenaires sociaux.
Au terme du délai qu'il a fixé dans ses recommandations, le Conseil évalue l'action corrective et, s'il estime qu'elle n'a pas été engagée, le Conseil adopte, sur recommandation de la Commission, une décision faisant état du non-respect du plan et fixant de nouveaux délais. Cette décision est réputée adoptée par le Conseil, sauf s'il la rejette à la majorité qualifiée.
Dans le cadre de cette procédure pour déséquilibres excessifs, il est prévu que le rôle des Parlements nationaux et des partenaires sociaux soit respecté, ainsi que les différences entre les systèmes économiques nationaux, par exemple les politiques de fixation des salaires.
Par rapport à la procédure pour déficit excessif, cette procédure laisse au Conseil une plus grande flexibilité dans l'établissement des délais exigés pour corriger les déséquilibres, en raison de la moindre influence des politiques publiques sur ce type de déséquilibres.
Si un État membre de la zone euro, visé par une procédure pour déséquilibres excessifs, ne respecte pas les recommandations, il devra effectuer un dépôt porteur d'intérêts. S'il persiste à ne pas corriger ces déséquilibres à l'issue de six mois et de deux avertissements, il peut se voir imposer une amende de 0,1 % du PIB. Ces sanctions sont réputées adoptées, sauf si une majorité qualifiée s'y oppose au Conseil.
Afin d'assurer la crédibilité de cette surveillance multilatérale, il faut souligner qu'un principe d'indépendance statistique est désormais prévu dans les textes et sanctionné par des amendes (ne pouvant dépasser 0,2 % du PIB).
Vous le voyez, les changements sont importants mais, d'ores et déjà, certains estiment que l'adoption de ce paquet législatif devra être complétée par de nouvelles règles pour approfondir encore la gouvernance économique au sein de l'UE, je pense notamment au « gouvernement économique » prévu par la déclaration franco-allemande du 16 août dernier. Des propositions de révision des traités ont été également évoquées pour rendre encore plus contraignant le dispositif de surveillance mutuelle.
C'est donc un sujet sur lequel nous aurons à revenir rapidement. Le Conseil européen qui se tiendra le 23 octobre 2011 devrait d'ailleurs donner des indications dans ce sens.
Mais il me paraissait utile de faire le point sur ce qui a d'ores et déjà été décidé.
M. Simon Sutour, président. - Le délai prévu pour l'application des nouvelles règles me paraît prudent compte tenu de la situation actuelle.
M. Roland Ries. - Une situation où 23 des 27 États membres sont en infraction laisse perplexe. Il y a eu une erreur de méthode lors de la création de l'euro : on a mis en place une monnaie unique sans l'accompagnement nécessaire. Et nous vivons aujourd'hui les conséquences de cette déconnexion entre monnaie et économie.
M. Alain Richard. - Il faut rappeler ce qui s'est passé en 2004. Les États membres, à la demande de l'Allemagne et de la France, se sont mis d'accord pour ne pas tenir compte réellement des obligations figurant dans le pacte de stabilité. On a affaibli la parole de l'Europe en faisant primer les marchandages sur le respect des règles communes. Or, quand on a une même monnaie, il faut avoir des comportements fiables en matière de finances publiques. Aujourd'hui, il faut recréer la crédibilité perdue.
J'observe que toutes les forces politiques aujourd'hui demandent un gouvernement économique. Cependant, nous avons du mal à accepter et à appliquer le pacte de stabilité qui n'en est finalement qu'une des composantes. Un véritable gouvernement économique européen irait bien plus loin : il nous obligerait par exemple à agir face à nos 30 milliards de déficit annuel de la sécurité sociale. Il faudrait une prise de conscience.
Si nous avions posé dès le départ le problème dans tous ses termes, les peuples auraient-ils accepté ? L'idée d'une monnaie unique était populaire, notamment face au dollar, mais si tout l'accompagnement nécessaire avait été présenté en même temps, quel aurait été le résultat du vote ?
M. André Gattolin. - Le terme vague de « gouvernance » évite de poser les vraies questions. Une monnaie unique suppose un budget fédéral, une fiscalité européenne, une politique industrielle. En réalité, soit nous allons vers le fédéralisme, soit nous risquons un effondrement de la zone euro ;
M. Alain Richard. - Mais si nous posons aujourd'hui la question du fédéralisme aux peuples, je doute fort que la réponse soit positive.
Mme Fabienne Keller. - Nous sommes dans une situation extrêmement difficile, entraînant une déprime à peu près générale. Mais les crises sont aussi des occasions de choisir. N'oublions pas que l'euro est devenu une des grandes devises de référence, et n'imputons pas tous les problèmes actuels aux défauts de construction de la zone euro. Nous payons d'abord, en France comme dans d'autres pays membres, trente années d'accumulation des déficits. Et les marchés surréagissent aujourd'hui à ce qu'ils ont très longtemps accepté. Je suis frappée par le fait qu'après une crise aussi grave que celle de 2008-2009, nous n'avons toujours pas pris toutes les décisions européennes et internationales nécessaires pour éviter que le phénomène ne se reproduise. Nous aurions dû, par exemple, instaurer à l'échelon européen la « taxe Tobin » qui aurait introduit un frottement dans le fonctionnement des marchés financiers. Nous avons besoin d'une plus forte intégration européenne car nous avons tous partie liée, même si l'Allemagne a de la peine à reconnaître que son destin est lié aux pays du « club Med ». C'est même à l'échelon occidental qu'il nous faut réfléchir sur notre modèle, face à la montée des pays émergents. Nous sommes à l'heure des choix, et je me demande si le pacte de stabilité, ce n'est pas l'outil d'avant : comme au guignol, on tape sur ceux qui sont déjà en situation de faiblesse, et on impose à des pays en déficit des amendes qui ne peuvent que figurer dans ce déficit. Il faudrait plutôt un véritable accord politique pour gérer ensemble la zone euro.
Désignation de rapporteurs
Au cours de la même réunion, la commission a désigné comme rapporteurs :
- sur la création éventuelle d'un Parquet européen : Mme Sophie Joissains,
- sur les aspects européens du droit de la famille : M. Roland Ries,
- sur la création d'une taxe sur les transactions financières : Mme Fabienne Keller,
- sur la situation des agences de notation financière : M. Éric Bocquet,
- sur la clarification du régime des aides d'État : M. Bernard Piras,
- sur le fonds d'ajustement à la mondialisation : M. Jean Bizet,
- sur la réforme de la politique commune de la pêche : M. Joël Guerriau,
- sur la politique européenne des transports : M. Roland Ries.
Par ailleurs, compte tenu du changement de la composition du Sénat, M. Simon Sutour a été désigné comme représentant du Sénat à l'Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée.
Enfin, la commission a décidé que le groupe de travail sur la subsidiarité, dont elle avait décidé la création lors de sa réunion précédente, serait composé comme suit :
- Président : M. Simon Sutour,
- Membres : Mmes Bernadette Bourzai, Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly et MM. Michel Billout et Nicolas Alfonsi.