- Lundi 14 février 2011
- Mardi 15 février 2011
- Mercredi 16 février 2011
- Gestion effective du risque de submersion marine - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
- Intérêt à agir des parlementaires en matière de recours pour excès de pouvoir - Examen des amendements
- Désignation d'un vice-président
- Paquet électoral - Examen du rapport et des textes de la commission
- Garde à vue - Examen du rapport et du texte de la commission
Lundi 14 février 2011
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Sondages - Examen des amendements au texte de la commission
La commission examine les amendements au texte n° 277 (2010-2011) qu'elle a établi pour la proposition de loi n° 61 (2010-2011) sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral.
EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 5 qui interdit tout sondage portant sur le second tour avant le premier tour. Autant il est judicieux dans un tel sondage de « tenir compte des données qui résultent d'un sondage de premier tour, obligatoirement publié ou diffusé en même temps », autant son interdiction pure et simple pourrait être contestée devant le Conseil constitutionnel comme contraire à la liberté d'expression.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis défavorable à la formulation trop vague de l'amendement n° 2. Qu'est-ce que « la période » ? On pourrait certes l'étendre à deux mois mais est-ce justifié ?
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 3 est satisfait par l'article L123-1 du Code de commerce qui impose à toute société commerciale de s'immatriculer au registre du commerce et d'y déclarer les personnes faisant partie de leurs organes de direction.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - En plus, cette composition peut varier en l'espace d'une année, alors que le registre du commerce est constamment à jour.
M. Christian Cointat. - Je suivrai le rapporteur. Cependant, on ne sait pas où trouver ces informations.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Sur internet, en cliquant sur Infogreffe.fr, vous avez toutes les informations mises à disposition par les tribunaux de commerce.
M. Hugues Portelli. - Quoi qu'il en soit, l'important c'est de connaître les noms des consultants, pas celui des dirigeants.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.
Mme Jacqueline Gourault. - Je remercie nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur pour leur excellente initiative. Une fois de plus l'autorité du Sénat sortira renforcée de nos travaux. En témoigne une page entière sur cette proposition de loi dans Le Monde d'aujourd'hui.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'ai toujours dit au président Hyest que le fait de confier des rapports à des sénateurs de la majorité et de l'opposition, sur des sujets qui réunissent, était excellent pour l'image du Sénat.
La commission adopte les avis suivants :
Mardi 15 février 2011
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Garde à vue - Audition de M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés
La commission procède à l'audition de M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés sur le projet de loi n° 253 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la garde à vue.
M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. -
Je m'en tiendrai à un bref panorama, puisque nous entrerons ensuite dans le détail du projet de loi avec vos questions. Cette réforme de la garde à vue a été voulue par ceux qui ont voté la révision constitutionnelle de 2008 ; il n'y aucune raison de s'y engager à reculons. De fait, la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 2010 faisait suite à une question prioritaire de constitutionnalité, une innovation constitutionnelle majeure appelée à devenir un mode habituel de réforme de notre droit. C'est une bonne réforme qui construit un équilibre nouveau entre deux exigences de même valeur constitutionnelle : celle de sûreté inscrite à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et celle du respect des libertés et droits garantis par notre loi fondamentale. Ce texte est entouré -c'est là tout l'intérêt de l'affaire- de deux garanties pour le citoyen : une garantie constitutionnelle via la question prioritaire de constitutionnalité et une garantie conventionnelle, soit la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Cet équilibre doit apporter un « plus ».
Quels sont les objectifs de ce texte ? Tout d'abord, mettre fin à la banalisation de la garde à vue. Entre 2000 et 2009, leur nombre est passé environ de 200 000 à 800 000. Plus de 170 000 d'entre elles sont aujourd'hui décidées pour des infractions routières, ce qui, dans la très grande majorité des cas, ne paraît pas nécessaire. La garde à vue doit rester un moyen exceptionnel d'enquête. Le but est de réduire leur nombre d'au moins 300 0000. Ensuite nous visons une plus grande conformité avec les règles du droit conventionnel. Elle passe par la reconnaissance du droit au silence : la personne gardée à vue doit être informée qu'elle a le droit de se taire, sauf lorsque les questions touchent à son identité. Elle passe également par l'humanisation des conditions de la garde à vue : utilisation des fouilles à corps seulement lorsque la sécurité l'exige, droit à une visite médicale, droit d'informer les proches et l'employeur que l'on est gardé à vue et, surtout, droit à la présence d'un avocat dès la première minute de la privation de liberté. Cette dernière disposition, qui va obliger les barreaux à se réorganiser, entraîne des conséquences budgétaires importantes. La conservation de régimes dérogatoires est nécessaire pour les crimes en bande organisé, le trafic de stupéfiants et le terrorisme. La loi Perben s'appliquera, moyennant quelques modifications issues des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation d'octobre et de décembre 2010.
Le débat s'est focalisé sur le contrôle de la garde à vue et sa durée. Cessons de nous flageller en permanence : la France a un des systèmes les plus protecteurs au monde ! La Grande-Bretagne en aurait un meilleur ? Tout à fait faux ! L'officier de police y dirige l'enquête et décide du prolongement de la garde à vue dont la durée maximale va jusqu'à 26 jours. Soit, il y existe l'habeas corpus. Mais celui-ci n'est-il pas expressément inscrit à l'article 66 de notre Constitution ? (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuve.) Cet article dispose : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. » Tout est dit : c'est la définition même de l'habeas corpus.
Je serai clair sur le rôle du parquet, qui a suscité de nombreux débats. Le parquet à la française n'est pas propre à notre république ; il existe dans d'autres pays de droit continental, même si son statut y est différent. Je renvoie tous ceux qui veulent fouiller la question en droit interne aux conclusions de Marc Robert, avocat général à la Cour de cassation, dans l'arrêt de décembre 2010 relatif à des événements survenus à l'Ile de la Réunion. En droit conventionnel, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a évolué vers une confusion entre l'article 5-3 de la Convention européenne des droits de l'homme relatif aux mesures de privation de liberté qui prévoit la présence d'un magistrat et les dispositions de l'article 6-1 relatives au procès équitable qui imposent l'intervention d' un juge indépendant. Résultat, la Cour de Strasbourg a jugé que le procureur à la française, parce qu'il n'est pas neutre, ne peut pas être l'autorité de contrôle. C'est donc la nature de partie poursuivante du parquet qui est en cause, et non son statut.
A quel moment faire intervenir l'autorité de contrôle de la garde à vue, donc le juge? Les arrêts de la Cour de Strasbourg varient sur ce point sans compter les problèmes de traduction. Pour faire coexister les deux versions - anglaise et française- de la Convention qui font foi, la Cour a recours au concept de promptly, que l'on pourrait traduire par promptitude, à distinguer de l'immédiateté. La Cour de Strasbourg a prévu que le juge devait intervenir dans un délai compris entre trois et quatre jours selon les cas. En deçà, chacun est libre de faire comme il l'entend et de nombreux États confient à la police le soin de mettre en oeuvre la garde à vue. Quid de la France ? Nous confions, durant cette période, le contrôle de la garde à vue à un magistrat, le procureur de la République. N'en déplaise à certains, le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision du 30 juillet 2010, que l'autorité judiciaire était composée des magistrats du parquet et du siège. Cette décision s'impose à tous ; il n'y a pas lieu d'y revenir. Nous ajoutons à cette garantie constitutionnelle du procureur pour le premier prolongement de la garde à vue, la garantie conventionnelle du juge du siège pour la suite de la procédure. Voilà l'architecture retenue après les débats à l'Assemblée nationale.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'article premier A, introduit par les députés, obéit à une intention louable mais il faut éviter qu'il ne devienne source de nombreuses nullités. Le risque a été souligné par de nombreux juristes. Quel sort réserver à l'auto-incrimination dans des affaires anciennes ou des affaires de moeurs où tout se joue sur la parole de l'un contre la parole de l'autre ? Quid d'une éventuelle nullité au motif que la preuve est directement issue d'une déclaration faite hors la présence d'un avocat ? Ce risque est d'autant plus grand que le procureur pourra différer la présence de l'avocat lors des auditions jusqu'à douze heures et que son autorisation écrite et motivée pourra être ultérieurement contestée.
Ensuite, quid de l'étude d'impact ? N'a-t-on pas réalisé une évaluation financière a minima ? Outre l'aide juridictionnelle, il aurait fallu tenir compte des dispositions introduites par les députés sur les régimes dérogatoires et les retenues douanières.
Enfin, de nombreuses personnes que j'ai entendues, y compris des policiers, souhaitent étendre l'obligation d'enregistrement à toutes les gardes à vue en matière correctionnelle, pour des raisons de simplicité. Cela ne semble pas poser de problèmes matériels sur le terrain. Qu'en pensez-vous ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je suis tout à fait favorable au recours à l'enregistrement audiovisuel, qui existe déjà pour les enfants. C'est uniquement une question de moyens ; nous ne pouvons pas lancer tous les chantiers en même temps. Il faudrait également développer la visioconférence afin de maintenir des officiers de police judiciaire (OPJ) sur tout le territoire. Je suis contre l'idée d'un regroupement des personnes gardées à vue dans les villes sièges des préfectures. D'où la nécessité de faciliter les relations avec le parquet et la brigade de gendarmerie. Nous irons aussi vite dans ce domaine que le Parlement nous en donnera les moyens...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - ...dans les limites de l'article 40 de la Constitution ! Le Gouvernement propose les crédits, le Parlement les approuve....
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - La première évaluation financière de la réforme, centrée sur la seule indemnisation des avocats, ne représente pas la totalité des moyens en jeu. Il faudrait également tenir compte des moyens immobiliers, de l'indemnisation des magistrats qui devront se déplacer dans les commissariats et les gendarmeries...
J'ai déjà demandé au Premier ministre de revoir le montant de la première enveloppe prévue pour l'indemnisation des avocats durant la deuxième partie de l'année 2011.
L'article premier A n'est en rien une novation ! Il reprend purement et simplement l'arrêt Salduz de la Cour européenne des droits de l'homme du 27 novembre 2008. Son objet est de limiter la force probante des déclarations faites hors la présence d'un avocat. Il donnera lieu à une interprétation stricte. Son dispositif est bien encadré : le champ est limité aux matières correctionnelles et criminelles ; il y est question de prononcé de condamnations, les lois de procédure en sont donc écartées -cela répond à vos craintes, monsieur le rapporteur ; seuls les aveux hors la présence d'un avocat sont concernés, ce qui oblige à rechercher des preuves pour fonder la condamnation. Il s'inscrit dans une évolution globale de notre droit pénal, de la culture de l'aveu à la culture de la preuve. Enfin, qu'il figure ou non dans la loi, il sera d'application dès mai 2011. De fait, la Cour de cassation, réunie en assemblée plénière, prononcera un arrêt dans quelques semaines qui devrait rendre automatique l'application du droit conventionnel. Nous pourrons préciser, lors des débats en séance publique, que cet article ne concerne pas la procédure afin que cela figure noir sur blanc dans les travaux préparatoires.
M. Alain Anziani. - Cette réforme tout à fait nécessaire nous a été imposée. Peut-être avons-nous d'ailleurs trop attendu. Le texte comporte des avancées et je me réjouis de la suppression de l'audition libre à l'Assemblée nationale. Pourtant, celle-ci ne réapparaît-elle pas à l'article 11 bis par le biais de la comparution sans contrainte ? Le ministre de l'intérieur a donné son interprétation, quelle est la vôtre ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Lorsqu'il s'agit de justice, c'est moi qui donne des interprétations !
M. Alain Anziani. - Le texte prévoit que l'avocat est présent lors des auditions. Qu'en est-il lors des confrontations ? Pour les personnes soupçonnées d'actes de terrorisme, il est prévu des dispositions particulières à l'article 12. Je pense, entre autres, à la liste des avocats habilités à les assister qui devront être élus par le Conseil national des barreaux. Que se passera-t-il si les avocats se récusant, aucun nom ne figure sur la liste ? La garde à vue doit se dérouler dans des conditions respectueuses de la dignité de la personne, est-il écrit dans ce texte. Dès lors, ne faut-il pas prévoir des moyens supplémentaires pour l'aménagement des locaux ? Enfin, quand aura lieu la réforme de la procédure pénale annoncée ?
M. Jean-Pierre Michel. - Mieux aurait valu en revenir à ce qu'était la garde à vue à l'origine : une prise de corps rapide, n'excédant pas 24 heures, avant que la juridiction ne statue de manière contradictoire en présence d'un avocat. Ne pas en faire un moyen d'enquête nous aurait épargné bien des complications !
M. Jacques Mézard. - J'avais cru comprendre que l'objectif de la loi était de diminuer le nombre des gardes à vue. Outre que l'article premier A posera d'énormes problèmes de contentieux, il aurait fallu, pour atteindre ce but, modifier la législation. A l'article premier, il est toujours prévu qu'elle peut être utilisée « pour un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement », soit à peu près tout ! (Mme Borvo Cohen-Seat acquiesce.) En réalité, la combinaison de l'article 62 du code de procédure pénale complété par un paragraphe qui est loin d'être neutre et du nouvel article 73 du même code revient à donner toute liberté à la police et à la gendarmerie !
Vous évoquiez nos lointaines provinces à propos de la visioconférence. Pensez-vous que le délai de deux heures, prévu à l'article 7-2, suffira à l'avocat pour rejoindre le lieu où la personne est gardée à vue dans les territoires ruraux ? Dans quelles conditions les avocats pourront-ils consulter les procès-verbaux établis selon les conditions décrites au nouvel article 64 du code ? Par internet, par e-mail ? Il faudra aménager ces dispositions.
Enfin, le retour de l'audition libre via la réécriture de l'article 62 du code posera problème.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Monsieur le garde des sceaux, nombre de ceux qui n'ont pas voté la révision constitutionnelle réclamaient, depuis longtemps, une réforme de la garde à vue. Et la majorité a tout fait pour ne pas le réformer jusqu'à ce qu'elle y soit obligée...
Ma position est proche de celle de M. Michel, une garde à vue qui serait strictement un temps d'attente avant l'intervention du juge. Soit, cela suppose d'augmenter le nombre de magistrats. Mais la voie que vous avez choisie a, de toute façon, d'importantes conséquences financières.
Les policiers veulent garder la mainmise sur la garde à vue. Leur conception de la procédure est contraire à la défense des libertés. Pour moi, la garde à vue doit être extrêmement courte et exceptionnelle. D'où la nécessité de la limiter aux personnes soupçonnées de crimes ou de délits punis par cinq ans d'emprisonnement au moins. Je suis contre les régimes dérogatoires car, pour prolonger une garde à vue, il suffira d'invoquer des faits de terrorisme...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Difficile de le faire à l'encontre de criminels sexuels !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Plus la charge est grave, plus la personne a besoin de l'assistance d'un avocat. Quant au contrôle de la garde à vue, il doit être entièrement confié au juge des libertés et de la détention. Pourquoi refuser d'introduire un critère de nombre d'années d'emprisonnement pour l'application de la garde à vue ? Pourquoi réintroduire l'audition libre ?
M. Jean-Pierre Vial. - Monsieur le garde des sceaux, je suis sensible à l'objectif de réduire le nombre de gardes à vue que vous avez clairement affiché à l'Assemblée nationale, ce qui mécaniquement améliorera leur condition de prise en charge. La gendarmerie évalue à 50 millions le coût du réaménagement de ses locaux afin que la garde à vue puisse être assurée dans de bonnes conditions par toutes les brigades sur le territoire, sans quoi il faudra envisager une réorganisation totale de ses services. Quelle est votre position sur ce sujet ? Ensuite, le chiffre de 300 000 gardes en vue en moins est en-deçà de la diminution envisagée par la police et les magistrats ; les premiers, parce qu'ils considèrent la garde à vue comme un prolongement de l'arrestation, parlent de moins 30% et les seconds de moins 50%. N'y a-t-il pas à craindre que la réforme proposée n'entraîne pas la diminution attendue ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Madame Borvo, l'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi à une très large majorité ; seulement 32 voix contre ! Nous avons bien travaillé et j'aborde les débats dans le même esprit d'ouverture au Sénat.
Monsieur Anziani, l'audition libre ne réapparaît pas sous le couvert des dispositions de l'article 11 bis. Ce n'est pas moi qui le dis, mais Mme Elisabeth Guigou.
M. Jean-Pierre Michel. - Nous ne sommes pas des idolâtres !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Elle en a fait la démonstration brillante à l'Assemblée nationale si bien que je n'avais rien à ajouter. L'avocat est d'autant plus présent durant les confrontations que le texte prévoit -c'est une innovation- que la victime pourra être assistée d'un avocat à l'article 7 bis nouveau -cette mesure devra être prise en compte dans l'évaluation de la réforme.
M. Alain Anziani. - Le point mérite d'être clarifié ; nous vous y aiderons...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il est justifié de prévoir des régimes dérogatoires.
M. Alain Anziani. - Ce n'était pas l'objet de ma question...
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il faudra peut-être améliorer le texte sur la liste des avocats habilités à intervenir pour les personnes soupçonnées de faits de terrorisme, de crime organisé ou de trafic de stupéfiants. Nous avons repris le système espagnol puisqu'il est excellent, parait-il... Le but est d'éviter que les prévenus en garde à vue puissent communiquer avec des avocats proches d'eux, qui leur feraient passer des messages. Nous savons tous que cela existe.
J'ai évoqué les moyens humains, immobiliers et mobiliers nécessaires au succès de cette réforme. L'étude d'impact approche la vérité. Il ne faut pas être trop exigeant, notamment pour les locaux de la gendarmerie, dont les propriétaires n'ont pas forcément les moyens de les aménager immédiatement.
A quand la réforme de la procédure pénale ? Tout de suite après la réforme de la garde à vue. Le calendrier est très contraint, nous ne pourrons pas aller beaucoup au-delà du 14 juillet à cause des élections sénatoriales.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Merci d'y penser.
M Michel Mercier, garde des sceaux. - On ne peut pas décemment faire une session extraordinaire et lancer un débat sur la réforme de la procédure pénale en septembre. La suite de cette réforme - à laquelle beaucoup d'entre vous ont travaillé -viendra juste après.
Monsieur Michel, vous avez souhaité que l'on revienne aux origines, mais le retour à l'âge d'or est un vieux rêve impossible, notamment pour les raisons qu'a avancées le président de votre commission.
Monsieur Mézard, cette réforme vous laisse sceptique mais je sens que vous avez envie de la voter. Je ferai en sorte que votre envie devienne réalité.
Les infractions non frappées de peines d'emprisonnement, cela existe ! Par exemple, en 2009, il y a eu 59 687 condamnations pour conduite d'un véhicule à moteur sans assurance, 1 235 condamnations pour exécution de travaux sans permis de construire ; ou encore des condamnations pour pêche maritime dans une zone où cette pêche est interdite. Tout cela n'est pas passible de prison !
Un mot sur les moyens. En fait, lorsque j'ai parlé de visioconférence, je pensais aux membres du parquet plutôt qu'aux avocats qui sont là dès la première minute. Vu l'excellent état des routes du Cantal, un délai d'une heure est bien suffisant.
Oui, Madame Borvo, cette réforme suppose un profond changement culturel, notamment pour nos forces de police et de gendarmerie. Il faudra les y aider. Mais elles en sont aussi capables que celles des pays voisins qui ont une législation proche de celle que nous projetons et qui parviennent très bien à confondre les délinquants. L'objectif est de faire moins de gardes à vue, de mieux les cibler et de mieux former les OPJ dont certains peuvent se sentir mal à l'aise face à des avocats à la parole facile. C'est pourquoi le texte prévoit que l'officier de police judiciaire mène le débat et que l'avocat ne parle qu'après lui.
Monsieur Vial, vous avez rappelé notre objectif de diminuer le nombre de gardes à vue. Dès cette année, on en compte 100 000 de moins. Avec la loi, nous ferons mieux.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le délai d'ici son entrée en vigueur est extrêmement court compte tenu de la nécessaire adaptation des locaux, des permanences du parquet etc. On risque de gros dégâts...
M. Jean-Pierre Michel. - Le Conseil constitutionnel n'a pas dit que tout devait entrer en vigueur au 1er août. On peut différer certaines dispositions.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela forme un tout...
M Michel Mercier, garde des sceaux. - Nous ne ferons pas tout le même jour et certaines adaptations de terrain se feront sans nous. Je souhaite une date d'entrée en vigueur la plus proche possible. On peut autrement craindre un grand désordre dans nos tribunaux où certains appliqueront la loi actuelle tandis que d'autres appliqueront la convention de Strasbourg. Sans procédure accélérée j'en appelle à la responsabilité des parlementaires pour adopter la réforme dans des délais qui permettent d'éviter une telle situation.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Espérons que certains magistrats auront le même sens des responsabilités.... Le délai du Conseil constitutionnel est raisonnable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. -.Monsieur le garde des sceaux, pouvez-vous faire le point sur les rapports de l'Inspection générale des services, que vous avez remis hier aux organisations professionnelles des magistrats et de l'administration pénitentiaire ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - J'ai également transmis hier un exemplaire de ces rapports aux présidents des commissions des lois du Sénat et de l'Assemblée nationale.
Après le meurtre de la jeune Laetitia, une émotion considérable s'est légitimement emparée du pays et j'ai immédiatement diligenté deux missions d'inspection, l'une auprès des services judiciaires, l'autre auprès des services pénitentiaires pour étudier ce qui s'était passé au TGI et au SPIP (Service d'insertion et de probation) de Nantes. Les deux rapports m'ont été remis et, comme je m'y étais engagé, je les ai présentés hier aux organisations syndicales de magistrats et de l'administration pénitentiaire. Nous avons dialogué pendant trois heures car je considère qu'on doit écoute et considération aux magistrats. Les deux missions n'ont pas été uniquement centrées sur le cas de Tony Meilhon mais sur le fonctionnement des deux services, TGI et SPIP de Nantes. Le Tribunal de grande instance de Nantes connaissait certains dysfonctionnements insuffisamment pris en compte par le président de la juridiction et par le Premier président de la Cour d'appel de Rennes. Doté de 48 postes de magistrats, ce tribunal, de 2009 à 2011, en a eu constamment davantage - 49 ou 50 - sauf pendant une période de deux mois. En revanche, pendant ces mêmes années, le service des juges d'application des peines a toujours été en sous-effectif et, à une exception près, chaque fois que la juridiction nantaise a demandé et obtenu des magistrats placés, ils ont été affectés ailleurs qu'à l'application des peines, au civil plutôt qu'au pénal. Le président du tribunal, aujourd'hui décédé, avait, dès son arrivée, délégué la totalité de ses tâches organisationnelles à sa 1ère vice-présidente et ne s'était plus intéressé qu'au juridictionnel.
J'entends saisir le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) au titre de l'article 65 de la Constitution qui permet au garde des sceaux d'interroger ce Conseil sur le fonctionnement du service public de la justice. Je demanderai au CSM, qui a publié un code de déontologie si le président d'une juridiction peut ainsi se décharger de ses tâches de gestion.
Cette mission d'enquête a mis en évidence la totale solitude des juges d'application des peines (JAP) de ce tribunal. Ils croyaient leurs demandes transmises alors que la Chancellerie ne les recevait pas.
Le cas Meilhon a été très bien traité par le tribunal de Nantes. Condamné, très jeune par le Tribunal pour enfants il a été placé en prison à Nantes, en 2001, dans la cellule d'un « pointeur », un délinquant sexuel.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est anormal.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il a été ensuite condamné pour viol par la Cour d'assises des mineurs et il passera ensuite la quasi-totalité de sa vie en prison, à l'exception de quelques mois, il y a cinq ou six ans pendant lesquels il aura un enfant. Une audience relative à la garde de cet enfant fut la cause de sa dernière condamnation - à six mois de prison et un an de sursis avec mise à l'épreuve (SME) - pour outrage à magistrat. Il sort de prison le 24 février 2010 mais la mise à l'épreuve n'est pas appliquée. Pourtant, dès septembre 2009, le juge d'application des peines avait inscrit à la main sur la copie du jugement : « Urgent, avertir le service probationnaire pour le SME ». Le dossier sera transmis en novembre 2009 - c'est-à-dire plusieurs mois avant la libération de Meilhon - au SPIP de Loire-Atlantique ; il contient le casier judiciaire B1qui retrace toute la vie pénale de Tony Meilhon et où, dès la deuxième ligne, on pouvait voir qu'il avait été condamné pour viol. Le magistrat avait donc fait son travail, en utilisant le programme APPI, logiciel qui permet de partager les informations entre services pénitentiaire, d'application des peines et probationnaire. Mais ce qu'on inscrira dans ce programme sera inexact. Le SPIP en fera un dossier « virtuel », c'est-à-dire qu'il restera sans affectation.
La mission d'enquête sur la pénitentiaire a montré que Tony Meilhon a bénéficié d'un très bon suivi psychologique et psychiatrique en prison mais qu'il a été totalement abandonné à lui-même à sa sortie de prison. Il n'y aucune communication entre le milieu fermé, le personnel médical et le milieu ouvert. Le directeur du SPIP de Nantes a décidé que tous les dossiers avec SME seraient non prioritaires et non affectés. Il y a eu une grave défaillance du service de probation. Le dossier de Tony Meilhon a été transmis avec 43 jours de retard. Il y a peut-être là matière à saisine de l'instance disciplinaire.
M. François Pillet. - Dans la presse, les rapports ont été présentés de façon complètement contradictoire. Où peut-on avoir accès à ces rapports pour se forger un avis fiable ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Ces rapports sont consultables sur le site du ministère.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'avais cru comprendre qu'on avait institué les SPIP pour faire communiquer milieu ouvert et milieu fermé !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. - J'en ai discuté avec les procureurs généraux. J'ai constaté qu'il faut rétablir le dialogue...
Organisation institutionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon -Examen du rapport d'information
Puis la commission examine le rapport d'information de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat sur l'adéquation de l'organisation institutionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon aux enjeux de développement de l'archipel.
M. Bernard Frimat. - Pour notre rapport, nous proposons le titre : « Saint-Pierre-et-Miquelon, trois préfets plus tard, penser l'avenir pour éviter le naufrage ». En effet, si l'État assure une présence à Saint-Pierre-et-Miquelon, les préfets y restent très peu longtemps, et nous retirons de notre visite une grande inquiétude pour l'avenir de l'archipel. Sa population, d'un peu plus de 6000 habitants, diminue ; les jeunes s'en vont. Cette collectivité d'outre-mer a un sénateur, un député, un Conseil territorial de 19 membres et deux mairies : Saint-Pierre-et-Miquelon-Langlade. C'est un ensemble institutionnel bien lourd pour un si petit territoire.
Le soutien de l'État est indéniable : le montant de l'effort budgétaire par habitant est le plus fort de toutes les collectivités d'outre-mer, le double de celui de la Guyane. En réalité, cela ne fait que 0,6% de ce type de dépenses et, en même temps, l'archipel doit entretenir les services qui seraient en métropole ceux d'une préfecture de plusieurs dizaines de milliers d'habitants ; il y a là une Direction régionale de l'équipement et quasiment toutes les Directions des administrations de l'État y sont représentées.
La commande publique y est essentielle et, chaque année, les deux principales entreprises du BTP l'attendent avec impatience. On s'interroge sur la pertinence de certains investissements, dont on se demande si la finalité n'a pas été uniquement de nourrir la commande publique : lorsque l'hôpital actuellement en construction sera terminé - pour 6 000 habitants - on ne va tout de même pas en construire un second ?
La situation de la population est contrastée. Les uns vivent bien, notamment ceux qui bénéficient des monopoles d'importation sur les îles. Le nombre de 4x4 est impressionnant, sans doute parce qu'ils sont soumis à un taux de TVA réduit. Une autre partie de la population, notamment les retraités dont les pensions sont indexées en métropole, subit la cherté de la vie.
La situation des collectivités territoriales est fragile, d'autant qu'elles ne bénéficient pas de l'avance par l'Etat des « douzièmes » sur les recettes fiscales. L'économie connaît les difficultés structurelles de la pêche - la « grande pêche » est une époque révolue. Il existe 12 bateaux de pêche artisanale, inactifs sept mois de l'année pendant lesquels les marins sont pris en charge par les collectivités territoriales. Il y a un pôle halieutique à Saint-Pierre et un autre à Miquelon mais ils se font concurrence. Comme on le dit là-bas, « Les navires sont à Saint-Pierre et les poissons à Miquelon ». L'aquaculture est expérimentée pour les naissains de coquilles saint-jacques depuis dix ans .... L'État et le préfet ont dénoncé la Délégation de service public relative à un service de fret qui coûtait 2,5 millions d'euros. On en est maintenant à 4,5 millions... L'aéroport, surdimensionné, pourrait accueillir des A 320 alors que n'y atterrissent qu'un ATR 42 venant du Canada et un Cessna de 9 places reliant Miquelon. Il y a à Saint-Pierre un port en eau profonde, d'aspect sinistre, qui ne peut guère inciter les bateaux de croisière à y accoster.
La dépendance aux financements publics a un effet anesthésiant sur l'économie, d'autant que l'État manque de vision à long terme. L'Etat est face à une alternative : soit la commande publique est engagée pour acheter la paix sociale, soit il prend le risque de financer des opérateurs privés et de préparer l'avenir, mais le résultat n'est pas assuré. Le tourisme pourrait se développer et attirer les Canadiens. Mais il semble que les investissements de l'État soient dépourvus de perspectives à long terme.
Le contrôle de légalité est squelettique : deux délibérations ont été transmises en deux ans, alors même que la vie politico-judiciaire locale est animée : on attend une décision du tribunal supérieur d'appel concernant le président de la collectivité territoriale. Dans les journaux municipaux nous avons relevé huit marchés d'études passés par une société d'économie mixte dont la présidence est assurée par le président de la collectivité territoriale ; et l'objet de ces études ne nous est pas clairement apparu.
M. Christian Cointat - Nous avons examiné la coopération régionale avec le Canada et, à ce titre, étudié l'opportunité de passer du statut de pays ou territoire d'outre mer de l'Union européenne (PTOM) à celui de région ultrapériphérique de l'Union européenne (RUP). Or, ce changement ferait perdre à l'archipel les avantages que lui apporte son actuel statut en matière de règle d'origine et d'autonomie financière, douanière ou fiscale. Pour bénéficier des aides au titre de région ultrapériphérique, il faut avoir un PIB par habitant inférieur à la moyenne des PIB européens, ce qui n'est pas le cas de l'archipel. Celui-ci perdrait alors les subventions du Fonds européen de développement auxquelles son statut de PTOM lui donne aujourd'hui accès.
Saint-Pierre-et-Miquelon importe du Canada et exporte vers l'Union européenne. Le Canada et l'Union européenne négocient pour parvenir à un accord économique global qui risque de diminuer l'attractivité de Saint-Pierre-et-Miquelon comme porte d'entrée de l'Europe au bénéfice de la règle d'origine. La France ne défend pas les intérêts de son archipel dans cette négociation. Notre première recommandation sera que le gouvernement change d'attitude et donne mandat à la Commission européenne de prendre en compte les intérêts de Saint-Pierre-et-Miquelon. Ensuite, nous allons déposer une proposition de résolution pour que l'Union européenne, dans ces négociations, tienne compte des intérêts de l'archipel. Cela rejoint une résolution que j'ai rapportée devant la commission des affaires européennes, demandant que, dans tout accord commercial qu'elle signe, l'Europe tienne compte des intérêts de ses pays et territoires d'outre-mer, ainsi que des pays associés ACP.
La façon dont se déroulent les négociations de coopération avec le Canada nous a également laissés pantois. Il y a la commission mixte officielle où ne siège que le préfet, tandis que le Conseil territorial noue des contacts parallèles. Nos partenaires canadiens semblent favorables à une coopération mais encore faudrait-il qu'ils sachent avec qui en discuter. Cette dichotomie fait désordre... Le Canada juge que cette coopération est digne d'intérêt du fait de l'application de la règle d'origine et aussi parce que le contact avec les ministères français, tous présents sur l'archipel, est facile. Encore faut-il que le Conseil territorial l'impulse. Actuellement il y a déjà des réussites en matière de sécurité, de santé, d'éducation et d'enseignement supérieur, les étudiants de l'archipel pouvant s'inscrire dans l'université de langue française de Moncton.
La coopération avec le Canada se heurte à des difficultés juridiques, ce pays étant un État fédéral où les provinces ont beaucoup de pouvoir, tandis que la France est un pays unitaire. Jusqu'à présent notre gouvernement estimait qu'il ne pouvait pas y avoir d'accord avec les provinces canadiennes sans accord intergouvernemental. Il semblerait ainsi qu'il envisage maintenant la possibilité d'une coopération directe avec les provinces. On pourrait ainsi développer la coopération en matière de placement des mineurs en danger ou d'activité scientifique. On envisage aussi que, désormais, l'archipel puisse exporter non plus seulement des produits congelés mais également des produits frais, ce qui suppose qu'ils soient analysés par des laboratoires canadiens. D'autres domaines de coopération sont envisagés : exploitation des hydrocarbures, traitement des ordures ménagères. Reste l'épineux dossier du plateau continental. La France a obtenu 12 000 kilomètres carrés de zone économique exclusive, alors qu'elle en revendiquait 47.000. Le Canada a ensuite modifié les limites de sa zone économique exclusive. Nous avons fait valoir nos droits ce qui a un peu fâché nos partenaires. Les autorités françaises doivent davantage tenir compte des intérêts de l'archipel et, pour ce faire, être plus pragmatiques et envisager des coopérations régionales comme le permet la récente modification de la loi organique statutaire.
J'en viens à l'organisation institutionnelle. On ne peut plus supporter d'avoir un système à trois collectivités territoriales pour un peu plus de 6 000 habitants, d'autant que cela s'accompagne d'un enchevêtrement de responsabilités complètement perturbant - par exemple, la commune de Miquelon n'a que 80 mètres de voirie municipale ; pour le déneigement à Saint-Pierre, la moitié d'une route dépend de la commune, l'autre moitié du Conseil territorial... Il y a une liaison par bateau entre Saint-Pierre et Langlade, qui est le lieu de villégiature des Saint-Pierrais, tandis que la liaison avec Miquelon connaît de nombreuses vicissitudes.
Les habitants étant très attachés à l'existence de leurs deux communes, il faudrait envisager un Conseil territorial qui émanerait d'elles, comme la Nouvelle-Calédonie avec ses provinces ou Paris avec ses arrondissements. Le développement économique doit bien entendu dépendre du Conseil territorial, mais la subsidiarité doit jouer pour les questions d'urbanisme, de logement, de gestion du quotidien, qui seraient de la responsabilité des communes.
Il y a également le problème du SDIS qui devrait être un STIS, un service territorial d'incendie et de secours, car les communes n'ont pas les moyens d'assumer cette compétence.
Le tourisme doit être développé, notamment le tourisme vert. Mais lorsqu'on arrive sur le quai en eau profonde de Saint-Pierre, on découvre d'horribles bâtiments sur le port, dans un cadre pourtant splendide, puisque l'Ile aux Marins se trouve de l'autre côté de la rade. Il faut réaliser les investissements nécessaires et préserver l'environnement : la seule forêt boréale que possède la France se trouve à Langlade, mais elle est menacée par les cervidés.
Avant de quitter Saint-Pierre-et-Miquelon, nous nous sommes inquiétés auprès du préfet de ce que le président du conseil territorial préside pratiquement toutes les SEM de Saint-Pierre. Nous lui avons demandé sans succès si un tel cumul était compatible avec ces fonctions car une telle pratique s'éloigne substantiellement des règles en usage en métropole.
M. Bernard Frimat. - La concentration des pouvoirs et la dispersion des énergies sont évidentes. Certes, cette concentration convient au président du Conseil territorial car cette assemblée rédige, par exemple, les règlements d'urbanisme. Si les maires signent les permis de construire, ils n'ont aucune maîtrise du foncier, qui appartient à la collectivité.
Sur un si petit territoire, une situation conflictuelle entre le Conseil territorial et les communes n'est pas acceptable. C'est pourquoi nous proposons, de façon un peu paradoxale, un cumul entre les deux fonctions municipale et territoriale, afin d'harmoniser les politiques menées. Sur la question du STIS, le Conseil, qui refuse de le créer, estime que les communes n'ont pas à se plaindre puisqu'il finance leurs crèches, par exemple.
Le superbe musée de l'Héritage, à Saint-Pierre, n'existe que par la volonté de deux personnes privées et le Conseil territorial l'ignore complètement, alors qu'une étude est engagée sur la réfection de la toiture du musée de l'Arche pour un montant de 800 000 euros ! Il faut donc revoir la répartition des compétences.
Si le Conseil territorial était l'émanation des communes, la répartition des compétences se ferait de façon plus naturelle : le Conseil pourrait ainsi garder le développement économique et culturel tandis que la dimension sociale et l'urbanisme reviendraient aux communes.
Autre problème : comme il s'agit d'une collectivité d'outre-mer (COM), le temps s'est relativement figé et certaines lois n'ont pas été transposées. Ainsi, la réforme de la formation professionnelle n'est pas appliquée à Saint-Pierre, alors qu'elle fait la part belle à la décentralisation. Nous préconisons donc un bilan sur le droit en vigueur à Saint-Pierre-et-Miquelon, afin d'éviter tout dysfonctionnement lourd de conséquences. Par ailleurs, la collectivité rencontre parfois des difficultés pour assumer ses compétences normatives, si bien qu'il n'y a pas de véritable code des douanes. Il convient de renforcer les conditions de mise à disposition des services de l'Etat.
Un cumul de responsabilités permettrait aux mêmes personnes d'exercer des fonctions différentes et de créer une synergie. Il n'est pas besoin d'augmenter le nombre de conseillers : les quinze représentants de Saint-Pierre et les quatre de Miquelon-Langlade devraient émaner des conseils municipaux, quitte à s'assurer que Miquelon soit automatiquement représentée au sein du conseil exécutif. Ce qui est certain, c'est que le statut actuel explique en partie le blocage entre mairies et Conseil territorial. Et le préfet ne tranche pas : il est là pour éviter que l'eau ne s'agite...
M. Christian Cointat. - Les préfets, qui souvent prennent leur grade en étant nommés à Saint-Pierre-et-Miquelon et sont en fin de carrière administrative, ne restent pas assez longtemps dans l'archipel, d'où l'intitulé « Trois préfets plus tard ».
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous donnons bien évidemment notre accord à la publication de ce rapport.
Mercredi 16 février 2011
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Patrice Gélard, vice-président -Gestion effective du risque de submersion marine - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner l'éventualité d'une saisine pour avis et, le cas échéant, d'une nomination d'un rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 172 (2010-2011), présentée par M. Bruno Retailleau, tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine ; ainsi que sur la proposition de loi n° 173 (2010-2011), présentée par M. Alain Anziani et plusieurs de ses collègues, qui a le même objet.
Après un échange de vues, la commission décide de se saisir pour avis sur ces deux textes et désigne M. Dominique de Legge comme rapporteur pour avis.
Intérêt à agir des parlementaires en matière de recours pour excès de pouvoir - Examen des amendements
La commission examine l'amendement sur la proposition de loi n° 203 (2011-2011) tendant à reconnaître une présomption d'intérêt à agir des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner les amendements à la proposition de loi n° 203 (2010-2011) tendant à reconnaître une présomption d'intérêt à agir des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je propose en tant que rapporteur un amendement identique à celui de M. Collin pour que la discussion ouverte depuis le rapport se poursuive. En entendant M. Rémi Keller, conseiller d'Etat et M. Thierry Rambaud, professeur de droit public et directeur d'études de l'Ena, j'ai constaté que le risque d'inconstitutionnalité de ce texte n'était pas tel que nous avions pu le craindre, puisque mes interlocuteurs ont estimé que la reconnaissance d'un intérêt à agir aux parlementaires en matière de recours pour excès de pouvoir était conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. J'ai donc été rassuré, mais je partage le souci de M. Collin de restreindre cet intérêt à agir à deux cas : celui où le Premier ministre ne prend pas, dans un délai raisonnable, les mesures d'application réglementaire de la loi ; celui où, lorsqu'un traité a été approuvé par un acte réglementaire, le recours se fonde uniquement sur le fait que l'autorisation d'approuver le traité aurait dû être accordée par la loi en vertu de l'article 53 de la Constitution. Pour m'assurer que cette restriction soit prise en compte, j'ai rédigé un amendement n°1, identique à celui de M. Collin. Je souhaite donner toutes ses chances à ce texte, qui va dans le sens de la réforme constitutionnelle, pour renforcer les pouvoirs du Parlement.
J'indique que la notion de délai raisonnable est devenue plus précise dans la jurisprudence administrative : le Conseil d'Etat n'admet plus guère un délai supérieur à deux ans, pour le considérer comme raisonnable. A ces deux années s'ajouterait le délai moyen d'un an pour l'instruction : inscrire ce délai raisonnable dans la loi, c'est donc prévoir que le Gouvernement doit avoir pris les mesures réglementaires dans les trois ans suivant la loi, ce qui est... raisonnable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les avis des constitutionnalistes varient et s'éloignent autant de la réalité, que ceux des économistes : c'est dire si l'on peut s'y fier...
Ne faut-il pas distinguer le cas des lois adoptées en procédure accélérée ? Car lorsque le Gouvernement traine à prendre les mesures d'application d'une loi qu'il a fait adopter en urgence, il détourne la procédure législative !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je n'y suis personnellement pas favorable, car la différence de procédure n'a pas toujours une incidence sur la qualité du débat : la loi pénitentiaire a été examinée selon la procédure accélérée, mais le débat a rarement été aussi approfondi...
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une exception.
M. Richard Yung. - Ce texte revient à accorder au Gouvernement un délai de trois ans pour prendre les mesures réglementaires : n'est-ce pas trop long ? Ne vaudrait-il pas mieux faire débuter l'intérêt à agir un an après la promulgation de la loi, ce qui, avec le délai d'un an d'instruction, reviendrait à ce qu'un parlementaire puisse enjoindre le Gouvernement à agir passé un délai de deux ans ?
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le texte ne fixe pas de délai, mais renvoie à la notion de délai raisonnable, je crois que c'est suffisant. N'oublions pas que bien des textes de loi ne sont pas appliqués...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons même constaté que des lois étaient devenues obsolètes sans avoir été appliquées...
M. Richard Yung. - Comment font les autres grandes démocraties ?
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Elles ne séparent pas nécessairement le domaine de la loi et celui du règlement, ou bien, comme en Allemagne, le Parlement vote la loi en ayant connaissance des textes d'application, ce qui, comme l'a remarqué M. Ollier, amoindrit le pouvoir législatif puisque cela revient à ce que le gouvernement annonce le contenu de la loi avant que le parlement ne l'ait votée... Mieux vaut laisser au Conseil d'Etat le soin de dire si le délai est raisonnable ou non.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je crains cependant que ce texte n'entraîne un grand nombre de recours, et qu'il ne place le juge en position d'arbitre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, ce qui n'est guère conforme à la séparation des pouvoirs : c'est gênant, même sous la forme édulcorée que nous propose le rapporteur. N'oublions pas que les parlementaires peuvent emprunter la voie politique, en censurant le Gouvernement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Votre objection est recevable en principe, mais comment parler encore de séparation des pouvoirs lorsque le pouvoir exécutif dispose dans les fait d'un véritable pouvoir législatif, assorti d'une faculté de ne pas appliquer les lois qui lui déplaisent en ne prenant pas de mesures réglementaires ?
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le texte vise à combler un vide juridique. En cas d'empiètement de l'exécutif sur le domaine de la loi, le législateur peut toujours reprendre sa compétence en adoptant une loi nouvelle. Mais ce n'est pas le cas pour la ratification réglementaire d'un traité, qui spolie le législateur de sa compétence, puisque cette situation revient, contre la hiérarchie des normes, à faire entériner par le pouvoir réglementaire une norme supérieure à la loi : c'est ce vide que ce texte comble.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je me demande, cependant, si le renvoi à la notion d'un délai raisonnable, plutôt qu'à un terme fixe, ne donne pas trop de pouvoir d'appréciation au juge, et donc d'arbitrage entre le législatif et l'exécutif : pourquoi ne pas donner un avis par division, entre les deux paragraphes de cet amendement ?
M. Patrice Gélard. - Excellente idée ! S'agissant du premier paragraphe, le juge administratif peut toujours être saisi pour carence du Gouvernement. Je ne vois pas à quoi pourra aboutir ce recours parlementaire !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Ce texte attribue aux parlementaires un intérêt à agir, c'est important.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Des présidents de conseils généraux ont agi es qualités contre la carence du Gouvernement à propos d'un fonds qu'il devait attribuer aux départements.
M. Patrice Gélard. - Et n'oublions pas que le parlementaire requérant pourra être sanctionné en cas de recours abusif.
La commission adopte successivement le 1° et le 2° de l'amendement du rapporteur et donne en conséquence un avis favorable à l'amendement identique n° 1.
La commission adopte l'avis suivant :
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Article |
Objet de l'article |
Numéro d'amendement |
Auteur de l'amendement |
Avis de la commission |
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Article unique |
1 |
M. Yvon Collin |
Favorable |
Désignation d'un vice-président
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai reçu de M. Zocchetto une lettre de démission de son poste de vice-président de la commission afin de ne pas cumuler cette fonction avec celle de président de groupe de l'Union centriste, à laquelle M. Zocchetto vient d'être élu. J'ai reçu la candidature, pour le remplacer, de M. Détraigne.
Sous les applaudissements, M. Yves Détraigne est désigné à la vice-présidence de la commission, en remplacement de M. François Zocchetto.
Paquet électoral - Examen du rapport et des textes de la commission
La commission examine ensuite le rapport de M. Patrice Gélard et les textes qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 209 (2010-2011) relatif à l'élection des députés, pour le projet de loi n° 210 (2010-2011) ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France et pour la proposition de loi n° 207 (2010-2011) portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport de M. Patrice Gélard et des textes proposés par la commission pour le projet de loi organique n° 209 (2010-2011) relatif à l'élection des députés, pour le projet de loi n° 210 (2010-2011) ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France et pour la proposition de loi n° 207 (2010-2011) portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Voici un « paquet » législatif qui n'a rien d'enthousiasmant à première vue. Il est certes devenu urgent de préciser comment les Français établis hors de France vont élire des députés, puisque la tradition républicaine veut qu'on ne change pas les règles d'une élection à moins d'un an du vote, et que les prochaines législatives approchent : pour adopter le texte à plus d'un an de l'élection, nous devons le faire rapidement. Mais il aurait été préférable, avant de toucher au code électoral, d'attendre l'examen du projet de texte portant réforme de ce code, à la suite des travaux importants de la commission supérieure de codification : nous pouvions attendre encore quelques mois, sans contrarier notre tradition. Je regrette donc que la loi organique vienne en amont de ce texte attendu, qui doit remettre de l'ordre dans notre code électoral devenu incompréhensible. Je déplore également le manque de concertation avec nos collègues députés, alors même que la réforme concerne les membres du Sénat autant que ceux de l'Assemblée nationale. Quant à la proposition de loi de M. Warsmann, pour avoir un beau titre et intégrer utilement quelques-unes des suggestions de notre groupe de travail sur la transparence financière de la vie politique, elle n'en constitue pas moins un véritable fourre-tout, sans cohérence.
Français établis hors de France
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons d'abord le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le texte qui nous est venu de l'Assemblée nationale est trop sommaire, ce qui justifie le nombre d'amendements que nous avons à examiner. Cependant, ces amendements n'ont pas pu être examinés par les députés : comment pourrions-nous les adopter sans contredire ce principe qu'une assemblée parlementaire ne se mêle pas de l'organisation de l'autre assemblée ? C'est pourquoi je vous proposerai de reporter l'examen de tous les amendements -hormis celui de la commission, qui est de coordination- à la première semaine de mars, le temps pour moi de recueillir l'avis du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, après quoi nous pourrons nous décider en toute connaissance de cause. On peut toutefois regretter d'ores et déjà que, sans nous consulter ni prévoir aucun aménagement, les députés aient introduit les futurs députés des Français de l'étranger dans le corps électoral des sénateurs des Français de l'étranger : les 11 députés représenteront 7 % du collège électoral de ces sénateurs, une proportion très importante et je comprends parfaitement les arguments de nos collègues qui ont déposé des amendements pour supprimer ces dispositions.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le report de l'examen de ces amendements, qui seront devenus des amendements dits extérieurs, me paraît également préférable à leur intégration au texte de la commission. Évitons les difficultés avec l'Assemblée nationale.
M. Christian Cointat. - Je suis favorable à ce qu'une assemblée parlementaire ne dicte pas l'organisation de l'autre, mais il faut bien comprendre qu'ici, le Sénat transmet en quelque sorte son expérience à l'Assemblée nationale, qui découvre la représentation des Français de l'étranger ; il lui montre la voie pour l'exercice d'une compétence qui lui est encore exclusive. C'est pourquoi je trouverais naturel que le Sénat adopte nos amendements, et avant lui notre commission ; cependant, je fais confiance à notre rapporteur et je me rallie à sa position.
Je fais aussi remarquer que les députés ne se sont pas privés de modifier le corps électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger, de manière conséquente, vous l'avez dit. Les délégués de Paris ont été autorisés à désigner près de deux mille grands électeurs, contre la jurisprudence du Conseil constitutionnel voulant qu'un collège ne puisse désigner un plus grand nombre de grands électeurs qu'il ne compte lui-même de membres. Pourquoi ne pas doubler le nombre de grands électeurs des sénateurs des Français établis hors de France ? La place prise par les 11 députés y serait plus acceptable et il suffit pour cela d'un amendement.
M. Richard Yung. - Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale nous a déjà longuement entendus. Nous lui avons présenté l'ensemble de nos amendements. Il n'en n'a pas tenu compte et je crains que l'Assemblée nationale ne cherche pas particulièrement à ce que le Sénat lui montre la voie... Il n'y a pourtant pas d'opposition politique sur le sujet : j'espère, monsieur le rapporteur, que vous obtiendrez des éclaircissements.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Plusieurs de vos amendements sont indispensables.
M. Richard Yung. - Pour ce qui est du collège électoral, je rappelle que j'ai déposé une proposition de loi pour le faire passer de 155 à 310 membres, mais ce texte reste dans les limbes...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il serait possible aussi de donner deux voix à chacun, cela coûterait moins cher...
M. Christian Cointat. - Mieux vaut élargir la composition du collège et l'ouvrir un peu ...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement de coordination n°9 rectifié, je propose de remplacer l'expression « engagés en vue de l'élection » par « engagés en vue de recueillir les suffrages des électeurs »
L'amendement n° 9 rectifié est adopté.
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons le projet de loi organique relatif à l'élection des députés.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ce texte met fin à cette anomalie que constitue l'automaticité de la sanction en cas d'irrégularité des comptes de campagne et qui fait qu'on peut être déclaré inéligible pour une erreur portant sur quelques euros. Le Conseil constitutionnel a déjà souligné ce problème ; ce texte apporte la solution, en confiant un pouvoir d'appréciation au juge : c'est un progrès.
Cependant, je suis en désaccord avec l'un des éléments qui figurent à l'article 2. En effet, je pense que la bonne foi doit se présumer, et que cela doit être au juge de prouver que le candidat était de mauvaise foi. A l'inverse, nos collègues députés ont précisé que le Conseil constitutionnel ne pourrait prononcer l'inéligibilité du candidat « dont la bonne foi est établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, l'absence de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales ainsi que par l'absence d'altération de la sincérité du scrutin ». Ces trois conditions sont cumulatives, alors qu'elles ne sont pas du même registre, et ce serait au candidat qu'incomberait la charge de la preuve. Le rapporteur de l'Assemblée nationale indique avoir puisé dans les travaux de la commission Mazeaud, mais les auditions que nous avons conduites ont littéralement mis en pièce ces trois conditions cumulatives, démontrant qu'elles seraient inapplicables ou bien qu'elles donneraient un pouvoir d'appréciation démesuré au juge. Je vous proposerai en conséquence que la bonne foi soit présumée, à charge pour le juge d'établir la preuve que le candidat n'a pas été de bonne foi.
Ce projet de loi organique abaisse à 18 ans l'âge d'éligibilité au mandat de député, et supprime la règle d'une durée d'inéligibilité double à celle de la condamnation.
M. Alain Anziani. - J'observe que le rapporteur a repris un grand nombre des propositions émises par notre groupe de travail. En quoi je le soutiens, à ceci près que je m'interroge sur deux ou trois points. Pourquoi, tout d'abord, ne pas dire clairement que ce texte concerne l'élection et des députés et des sénateurs ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - J'ai déposé un amendement en ce sens.
M. Alain Anziani. - Sur la révision de l'inéligibilité automatique, ensuite, j'estime qu'il faudra faire un sérieux travail pédagogique. Il est vrai qu'il n'est pas normal qu'elle ne s'applique qu'aux parlementaires, et pas aux élus locaux, pour lesquels le Conseil d'État procède à un examen de la bonne foi, ce que ne fait pas le Conseil constitutionnel. De deux choses l'une : soit l'on s'en tient à la formulation tarabiscotée retenue par l'Assemblée nationale, qui propose une définition bien complexe de la bonne foi, soit l'on retient la proposition de notre groupe de travail, beaucoup plus simple : la bonne foi est établie dès lors qu'il n'y a pas intention frauduleuse. Cette question va de pair avec celle de la sanction (M. le rapporteur approuve). Comment la renforcer ? C'est ce que nous verrons avec l'examen des amendements.
Autre point important, la communication des documents fiscaux. Le texte prévoit la communication de l'avis d'imposition sur le revenu et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune à la Commission pour la transparence financière de la vie politique qui, à défaut de présentation, pourra les demander aux services fiscaux.
Je m'interroge, enfin, sur le sens de l'expression retenue à l'alinéa 32 de l'article premier, qui prévoit que le régime des incompatibilités applicable aux cabinets des exécutifs locaux s'applique également aux directeurs des établissements publics placés « sous la tutelle » de la collectivité : comment faut-il l'entendre ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les questions que soulève ce texte, adopté par l'Assemblée nationale, recoupent en partie celles que nous traitons au sein de notre groupe de travail sur les conflits d'intérêts, et qui ont récemment donné lieu à la publication d'un rapport élaboré par la commission présidée par Jean-Marc Sauvé, à la suite duquel le gouvernement a annoncé qu'il déposerait un projet de loi. Il est vrai que cette réflexion concernait plus particulièrement les membres de l'exécutif, mais le parallèle s'impose. Alors que les deux questions sont liées, nous légiférons par morceaux. Ce n'est pas de bonne méthode. Qu'arrivera-t-il si le projet du gouvernement va beaucoup plus loin que ce qu'auront voté, in fine, les députés ? Faudra-t-il remettre aussitôt l'ouvrage sur le métier ? C'est bien pourquoi j'entends tenir compte des propositions du rapport Sauvé.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je partage votre préoccupation sur la méthode.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les remarques de M. Anziani sont pertinentes, nous y reviendrons avec la discussion des amendements. Je rejoins moi aussi Mme Borvo Cohen-Seat : est-il bien opportun d'examiner dès maintenant ce texte ? J'ai déjà fait observer qu'il n'y avait pas urgence.
M. Jacques Mézard. - Je ne suis guère favorable aux assouplissements qu'apporte ce texte. Nos concitoyens veulent des élus exemplaires. Ainsi de la sanction d'inéligibilité. L'article 2 prévoit qu'en cas de rejet du compte de campagne ou de dépassement du délai de dépôt, le juge apprécie la bonne foi du candidat. Mais un délai est dépassé ou ne l'est pas. Sur quel fondement le juge appréciera-t-il que ce dépassement est tolérable ? Et comment mettre la chose en musique ? Faudra-t-il exiger une mise en demeure ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous reviendrons sur l'article 2 lors de la discussion des amendements. Une chose est sûre, c'est que le Conseil constitutionnel a jugé la sanction automatique abusive. Il n'est pas normal que, pour un manquement mineur, on se retrouve automatiquement inéligible.
M. Jacques Mézard. - La question du délai est tout autre.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Distinguons bien les questions. Ceux qui n'ont pas déposé leur compte de campagne sont, automatiquement, sanctionnés par une inéligibilité. Autre chose est la sanction automatique qui s'applique parfois à des peccadilles. Plusieurs députés en ont fait les frais, alors même qu'ils avaient été largement élus. Et cela pour des broutilles.
M. Christian Cointat. - Une ristourne sur publication, par exemple.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai connu un autre élu, un maire, qui avait créé une association en vue de futures élections, transformée ensuite en association de financement. Il a oublié d'en faire retirer son nom. Inéligible ! Alors même qu'il s'agissait clairement d'un oubli. L'injustice était flagrante, tout le monde s'y accordait.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 15, de coordination, vise à renforcer la durée et la portée de l'inéligibilité dans le contentieux des comptes de campagne en permettant au juge électoral de moduler sa durée en fonction de la gravité des fautes commises, dans la limite de cinq ans ; en étendant la portée de la sanction à tous les types d'élection ; en permettant au juge électoral de prononcer une sanction d'inéligibilité à l'encontre des candidats s'étant rendu coupables de fraude électorale.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Peut-être convient-il de rappeler la situation actuelle ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La sanction est d'un an, non modulable. Nous introduisons une modulation et allongeons la durée. Cela étant, cinq ans sont peut-être beaucoup. Je pourrais vous proposer trois ans (M. Yung approuve).
M. Alain Anziani. - Cinq ans, cela correspond à la durée du mandat. Mais le fait est qu'un candidat frappé d'inéligibilité ne peut en tout état de cause se représenter qu'à l'échéance suivante.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - N'oubliez pas que l'amendement transforme l'inéligibilité relative d'aujourd'hui en une inéligibilité absolue : le candidat sanctionné ne pourra plus se présenter à aucun mandat. Il ne faut pas que la sanction soit trop longue. Étant entendu cependant que l'inéligibilité ne joue que pour le futur. Les mandats acquis sont conservés.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - D'autant que la date de la décision étant postérieure au temps de l'élection, l'inéligibilité risque de courir de fait sur deux mandats.
M. Laurent Béteille. - J'ai en tête un exemple survenu dans mon département. Un candidat à l'élection municipale, invalidé, devient inéligible pour une année. Nouvelle élection, nouveau candidat, lui aussi sanctionné. L'élection est à nouveau annulée, et le premier candidat a pu se représenter.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Une durée de cinq années me semble trop longue : elle peut interdire de se porter candidat à l'élection suivante. Je vous propose de rectifier mon amendement, en prévoyant une durée maximale de trois ans.
Mme Virginie Klès. - Je préfère le maximum de cinq ans, qui correspond à la durée de mandat la plus courte.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Encore une fois, la décision sera décalée, si bien que l'interdiction portera de fait sur deux mandats. Ce serait trop en fait. Je rectifie à trois ans.
L'amendement n° 15 rectifié est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les amendements n°s 16, 10 et 13 sont rédactionnels.
M. Alain Anziani. - Je renouvelle ma question : qu'est-ce qu'un établissement public sous tutelle d'une collectivité ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les établissements publics dépendent toujours d'un autre organe : ils peuvent être communaux, départementaux, régionaux ou d'État.
Mme Jacqueline Gourault. - Il est vrai que le terme de tutelle convient mal.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous pourrons affiner la formulation. Reste que le directeur d'un établissement public créé par une collectivité est placé sous l'autorité de cette collectivité.
M. Jean-Paul Amoudry. - Vise-t-on les établissements publics stricto sensu ou également les SEM ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est vrai qu'un directeur de SEM a largement autant de pouvoir que les directeurs de certains établissements publics...
M. Alain Anziani. - Et les syndicats mixtes, sont ils concernés ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ils le sont.
Les amendements n°s 16, 13 et 10 sont adoptés, sous réserve d'une rectification rédactionnelle.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 3 de Mme Borvo Cohen-Seat vise à abaisser à 18 ans l'âge requis pour se présenter aux élections sénatoriales.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je vois mal ce qui justifierait de le maintenir à 30 ans, alors que le texte l'abaisse à 18 ans pour toutes les autres élections.
M. Alain Anziani. - Y compris la présidentielle.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En ce qui me concerne, j'estime que citoyenneté et éligibilité doivent coïncider. Dès lors que l'on est en âge de voter, on est en âge d'être élu.
M. Yves Détraigne. - Le Sénat représente les collectivités territoriales de la République. Cela suppose que les sénateurs aient un minimum d'expérience locale.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Un mandat, par exemple.
M. Yves Détraigne. - Or, je ne sache pas que l'on dispose, à 18 ans, d'une telle expérience, sauf à avoir participé à un conseil municipal d'enfants, ce qui, vous en conviendrez, n'est pas tout à fait la même chose...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Rien à voir avec la question !
M. Alain Anziani. - Je soutiens l'amendement de Mme Borvo Cohen-Seat. Les parlementaires ont la charge de voter la loi. Si l'on peut le faire à 18 ans à l'Assemblée nationale, je vois mal qu'on ne le puisse ici. En tout état de cause, la décision revient aux électeurs : s'ils considèrent qu'un candidat est trop jeune pour assumer de telles fonctions, ils ne l'éliront pas.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je trouve surprenant que l'on puisse, à 18 ans, se présenter à la présidence de la République, mais pas au Sénat. S'il fallait, monsieur Détraigne, faire passer un examen de capacité à tous nos élus, le résultat nous surprendrait... On le sait depuis Platon : ce qui caractérise la démocratie, c'est qu'elle porte à élire des incompétents. Le plus mauvais des systèmes, disait Churchill... à l'exclusion de tous les autres.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une question de principe. Pourquoi un citoyen pourrait-il être candidat à toutes les élections, sauf aux sénatoriales ? S'il faut juger au préalable de la capacité des candidats, on pourrait tout aussi bien le faire pour toutes les élections. On pourrait, par exemple, évaluer le savoir-faire diplomatique d'un candidat à l'élection présidentielle...
Si les électeurs d'un département estiment qu'un jeune de 18 ans est susceptible de représenter leur collectivité, pourquoi le leur interdire ? Il est vrai que l'expérience vient avec l'âge, mais faut-il être chenu pour être élu ? Nous ne sommes plus sous la IIIe République !
M. Christian Cointat. - Autant je comprends que l'on ait ramené l'âge d'éligibilité à l'Assemblée nationale de 23 ans à 18 ans...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et donc à la présidentielle.
M. Christian Cointat. - ... Cela, je le comprends moins bien, mais puisque ceci emporte cela... En revanche, il ne me paraît pas anormal que le régime de l'élection sénatoriale se distingue. Les sénateurs ne sont pas élus de la même façon que les députés mais n'ont pas non plus les mêmes pouvoirs, comme cela est le cas en Italie. Chez nous, la chambre haute est une chambre de réflexion. Il faut un minimum d'expérience : je rejoins M. Détraigne.
Mme Jacqueline Gourault. - Les électeurs choisiront, dites-vous ? Sauf en cas de scrutin de liste. J'attire votre attention là-dessus. Les appareils de parti ne manquent pas de jeunes loups aux dents longues...
M. Jean-Pierre Michel. - Il faut raison garder. On ne peut pas fixer un seuil à 18 ans pour toutes les élections, sauf au Sénat ! Assemblée qui, loin d'être, monsieur Cointat, une chambre haute, est bien plutôt une chambre basse, car c'est l'Assemblée nationale qui décide, en dernier ressort. Je suis Mme Borvo Cohen-Seat, et je retourne l'argument de Mme Jacqueline Gourault : il me paraît tout à fait souhaitable que l'on élise de jeunes sénateurs grâce à la proportionnelle. Nous y gagnerons un Sénat non seulement féminisé, mais rajeuni.
Mme Catherine Troendle. - Je rejoins l'argument de M. Cointat. Je ne souhaite pas que le Sénat devienne une Assemblée nationale bis. Notre expertise est désormais reconnue dans les medias, qui saluent notre capacité de réflexion (Mme Borvo Cohen-Seat s'amuse).
M. Richard Yung. - Le Sénat vote la loi comme l'Assemblée nationale. Et je rappelle à M. Détraigne qu'il est des sénateurs qui n'ont pas l'expérience de mandats locaux : ceux qui représentent les Français de l'étranger. En sont-ils plus mauvais que les autres ?
M. Alain Anziani. - Rien n'oblige à détenir un mandat pour se porter candidat. Votre argument, M. Détraigne, tombe de lui-même.
M. Christian Cointat. - L'expérience, ici, compte beaucoup. Si vous voulez en finir avec le Sénat, continuez dans cette voie !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je rappelle qu'en un siècle et demi, la limite d'âge a été abaissée de quinze ans : elle était à 45 ans sous la IIIe République.
M. Pierre-Yves Collombat. - Français, encore un effort !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Dans beaucoup de sénats du monde, les conditions de l'élection ne sont pas les mêmes qu'à la chambre des députés. Il est vrai que certaines règles particulières ne sont guère acceptables, comme la condition de fortune posée au Canada. Il en est d'autres, comme celles de l'Irlande, qui exigent un diplôme de l'enseignement supérieur.
Nous avons insisté, lors du passage de 35 à 30 ans, sur cette question de l'expérience locale -qui ne vaut évidemment pas pour les sénateurs des Français établis hors de France. Si nous avions alors maintenu la limite à 30 ans, c'est en considérant que l'expérience était nécessaire. J'ajoute que le corps électoral sénatorial n'est pas jeune : si l'on se calait sur la moyenne d'âge des grands électeurs, on aurait des surprises... Enfin, la moyenne d'âge des députés n'est pas très éloignée de celle des sénateurs.
Je crains, comme Mme Gourault, les pressions de la base pour faire entrer de très jeunes candidats sur les listes. Pour moi, une limite à 24 ans paraît raisonnable : elle laisse le temps d'avoir rempli un mandat local (M. Yung approuve, ainsi que M. Cointat et Mme Jacqueline Gourault.)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Proposez un amendement, je le voterai, en repli, si le mien n'était pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Soyons prudents à l'heure de voter. Si l'on rejette le seuil de 18 ans, les médias vont se focaliser sur ce seul sujet. Le risque de voir se multiplier les candidatures de très jeunes gens est minime, y compris à la proportionnelle. Bien plus dommageables me semblent les candidatures « hors sol », qui ne sont pas rares. Cela étant, il n'est pas mauvais de rappeler, au travers d'un amendement du rapporteur, qu'il est souhaitable que les candidats aient l'expérience d'un mandat local. C'est là, me semble-t-il, une solution élégante.
M. Jean-Pierre Michel. - On ne peut pas, de fait, exiger un mandat local : il faudrait l'exiger de tous, et pas seulement des plus jeunes...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est pourquoi nous prenons le biais de l'âge.
La commission adopte l'amendement du rapporteur, fixant l'âge d'éligibilité au Sénat à 24 ans. L'amendement de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat tombe.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 12 répond aux interrogations de M. Anziani. Il impose aux élus d'annexer une déclaration de revenus à leur déclaration de situation patrimoniale. A l'heure actuelle, seule une déclaration de patrimoine est exigée, en début et en fin de mandat. Si le patrimoine s'est accru, la Commission pour la transparence financière de la vie politique ne dispose d'aucun élément sur le revenu, pour établir la comparaison. Mais exiger une déclaration fiscale sur le revenu poserait problème, puisqu'elle concerne le foyer fiscal et non le seul élu : il me semble donc préférable de retenir une déclaration libre du candidat.
M. Alain Anziani. - Seuls les députés sont-ils visés dans le texte ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parallélisme des formes : tous les parlementaires sont visés.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Encore une fois, j'ai déposé un amendement afin de bien spécifier que la loi s'applique aux députés et aux sénateurs.
M. Jean-Pierre Michel. - Il s'agira d'un document informel, et non d'une déclaration fiscale. Nous avons eu autrefois ce débat... La déclaration de patrimoine est bien un document officiel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais elle est individuelle, ce n'est pas une déclaration du patrimoine du ménage.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Lier le patrimoine au revenu n'est pas toujours pertinent. Le patrimoine peut augmenter à la suite d'un héritage, ou d'une flambée des prix de l'immobilier, qui affecte la valeur de la résidence principale : voyez ce qui se passe à Paris.
M. Laurent Béteille. - J'approuve le président. La transparence totale est impossible.
M. Christian Cointat. - Tout cela va nous rendre la vie impossible. Mon mandat aura été de neuf ans : je suis incapable de présenter une déclaration de revenus remontant à la date de mon élection !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le dispositif n'est pas rétroactif. Il n'est applicable qu'aux futurs mandats. Les élus concernés seront prévenus.
Mme Virginie Klès. - En cas de succession, il suffit de faire une déclaration rectificative en cours de route. C'est ce que j'ai fait. Rien n'oblige à attendre la fin du mandat.
M. François Pillet. - Il me semble que l'on crée ici une nouvelle prescription à conserver du papier. N'oublions pas que les déclarations fiscales peuvent être détruites à trois ans. Ici, ce sera à cinq ou six ans, et il faudra conserver tous les justificatifs.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - S'il n'y a pas d'anomalie dans la plupart des cas, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite pouvoir disposer de davantage d'indications pour les quelques cas problématiques qu'elle rencontre. L'Assemblée nationale a prévu un mécanisme complexe : demande à l'intéressé et saisine du fisc en cas d'absence de réponse. Solution qui ne résout d'ailleurs pas tout, étant donné la prescription quadriennale.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - S'il ne s'agit de légiférer que pour deux ou trois cas, il serait peut-être plus simple de permettre à la Commission d'accéder aux documents fiscaux. D'autant qu'elle est tenue au secret. (MM. Béteille et Cointat approuvent.)
M. Jean-Pierre Michel. - Et ce ne sera pas le premier croisement de fichiers.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cela n'a en effet aucun sens d'interdire à la Commission de demander l'information aux services fiscaux.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Restons-en, dans ce cas, au texte de l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 12 est retiré.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 11 tend à sanctionner financièrement le non-dépôt de déclaration de fin de mandat.
L'amendement n° 11 est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 4 rétablit une sanction à mes yeux disproportionnée : deux ans d'emprisonnement pour déclaration mensongère. Les peines prévues par le texte sont suffisamment dissuasives : interdiction de droits civiques pouvant conduire à une inéligibilité totale de cinq ans, avec démission d'office de tous les mandats. Voilà qui peut tenir éloigné de la vie politique pendant tout un cycle électoral, et compromettre une carrière politique. Et ces peines sont prononcées indépendamment de celles qui peuvent être encourues sous d'autres chefs d'accusation, puisqu'une peine d'emprisonnement de un à dix ans est encourue pour les atteintes au devoir de probité, comme le trafic d'influence par exemple. Tout cela est largement suffisant.
M. Alain Anziani. - Il faut être vigilant sur la rédaction. N'allons pas donner le sentiment que les parlementaires se créent un statut sur mesure. Qu'est-ce qui nous empêche d'appliquer le droit commun ? Voilà la bonne question.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il n'y a pas d'emprisonnement en matière fiscale : c'est le droit commun.
M. Alain Anziani. - Mais il est ici question de faux en écriture publique.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non, il ne s'agit pas d'un document public.
M. François Zocchetto. - La rédaction initiale, à laquelle cet amendement entend revenir, était surtout faite pour se donner bonne conscience. Je rejoins le rapporteur. Il faut suivre le droit commun. En cas de délit, l'article 40 du code pénal trouve à s'appliquer et le parlementaire encourt les mêmes peines que le citoyen ordinaire. Il n'y a pas là de régime dérogatoire.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - D'autant plus que nous créons une sanction quand il n'y en avait aucune auparavant, puisqu'il n'y avait pas de suites judiciaires en cas de fausse déclaration.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Au reste, nous ne sommes pas, au départ, dans le droit commun, puisqu'il nous est demandé une déclaration spécifique de patrimoine. Évitons de tout mélanger, comme ce fut le cas à l'Assemblée nationale, où le débat s'en est trouvé obscurci.
M. Christian Cointat. - Nous devons nous soumettre à toutes les règles de transparence, soit. Mais je ne laisserai jamais présupposer que nous sommes des gangsters !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai participé à tous les débats depuis la loi de 1988. C'est toujours la même chose qui revient sur le tapis. S'il est irréaliste de vouloir laver plus blanc que blanc, il faut néanmoins sanctionner ceux qui fraudent effectivement.
L'amendement n° 4 est rejeté.
Article 1er quater (nouveau)
L'amendement de précision n° 14 est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 17 substitue à la définition de la bonne foi retenue par l'Assemblée nationale celle qu'avait élaborée notre groupe de travail. Il inverse la charge de la preuve.
M. François Pillet. - Je suis le rapporteur, pour des raisons juridiques. La sanction financière automatique se comprend en cas d'irrégularité formelle, mais l'inéligibilité est une sanction d'ordre pénal. Le texte de l'Assemblée nationale est curieux : il énonce bien un principe de bonne foi, mais il faut en faire la preuve sur le fondement de critères particuliers. Il faut en revenir aux principes généraux du droit, qui présument la bonne foi.
M. Jacques Mézard. - On reste dans le flou sur les délais. Comment apprécier la bonne foi en cette matière ? Un délai est dépassé ou ne l'est pas.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le texte fait référence à l'article L. 52-12 du code ; or, celui-ci fixe non seulement les délais mais les conditions de dépôt du compte ...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il peut arriver qu'en cas de maladie ou d'accident, un candidat se trouve dans l'incapacité de déposer son compte dans les délais.
M. Laurent Béteille. - Je connais pour ma part le cas d'un conseiller général, largement élu au premier tour, qui s'est retrouvé inéligible car il s'était trompé de date pour le dépôt des comptes de campagne...
L'amendement n° 17 rectifié est adopté. L'amendement de coordination n° 18 est adopté. L'amendement n° 19 est adopté. L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles additionnels
Les amendements de coordination n°s 26, 27 et 28 sont adoptés et deviennent des articles additionnels.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 5 interdit à un parlementaire d'exercer toute autre activité professionnelle. Il serait non seulement un cavalier mais irait à l'encontre de la Constitution, qui prévoit le cas de parlementaires professeurs d'université ou ministre des cultes d'Alsace-Lorraine.
M. Hugues Portelli. - Et les professions libérales.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous aurons un débat sur les conflits d'intérêts ; le groupe de travail a déjà reçu le président Badinter.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement mérite qu'on s'y attarde. La Constitution traite des professeurs d'université, dites-vous ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il s'agit d'une décision du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas la même chose ! C'est rendre un mauvais service aux universitaires que de laisser penser que l'on peut faire ce métier tout en étant parlementaire à plein temps !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une dérogation au principe selon lequel un parlementaire ne peut être parallèlement payé par l'État.
M. Hugues Portelli . - Cette exception date de Napoléon !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il s'agit de l'article L.O. 142 du code électoral.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est présupposer qu'un professeur d'université travaille trois heures par semaine... Vous savez que ce n'est pas le cas, monsieur le doyen ! Cumuler les deux fonctions, c'est voler son université ! Je soutiens l'amendement.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parlementaire n'est pas un métier, et nous ne touchons pas un salaire.
M. Jean-Pierre Sueur. - On pourrait continuer à payer un temps les professions libérales, prévoir une indemnité de fin de mandat... Je ne manque pas d'idées sur le sujet !
L'amendement n° 5 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 6.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 37 harmonise à quinze jours les délais d'option en cas d'incompatibilité en raison d'un cumul de mandats. J'ai déposé plus loin un amendement similaire pour abaisser à quinze jours le délai de viduité applicable aux parlementaires nommés au Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ne pas dire qu'il s'agit d'un amendement Larcher ? (Mme Borvo Cohen-Seat renchérit). La date des prochaines élections sénatoriales est-elle fixée ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - En tout état de cause, cette mesure ne s'appliquera pas en 2011.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pouvez-vous assurer qu'il ne s'écoulera pas quinze jours entre l'élection sénatoriale et l'élection du président du Sénat ? (Le président et le rapporteur le confirment). Il ne s'agit donc pas d'un amendement de circonstance visant à permettre à quelque ministre de se faire élire sénateur sans que pour autant sa voix manque lors d'une élection à la présidence du Sénat qui risque d'être serrée... ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle que le gouvernement Rocard, auquel vous participiez, a failli avoir de gros problèmes...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je voulais m'assurer que cet amendement ne vise que le bien public et le bon fonctionnement des institutions.
M. Jean-René Lecerf. - J'approuve cet amendement, mais les recours abusifs qui permettent de continuer à siéger devraient faire l'objet de dommages et intérêts systématiques.
L'amendement n° 37 est adopté, ainsi que l'amendement n° 23.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 24 exclut de la déclaration d'activités souscrite par tout parlementaire au début de son mandat celles qu'il exerce en raison de ses mandats locaux, qui sont compatibles avec son mandat parlementaire et non rémunérées. C'est une mesure de simplification.
M. Jean-Pierre Michel. - Très bien.
L'amendement n° 24 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels n° 30 et 31. L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 20 et les suivants harmonisent à quinze jours les délais d'option en cas d'incompatibilité entre mandats.
L'amendement n° 20 est adopté. L'article 3 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement n° 22 est adopté. L'article 3 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement n° 21 est adopté. L'article 3 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 4 est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 7 de Mme Gourault s'oppose à ce que les députés élus au Sénat ou au Parlement européen soient remplacés à l'Assemblée nationale par leur suppléant. Mon amendement n° 32 transpose aux sénateurs le dispositif adopté par l'Assemblée pour les députés : un sénateur élu en cours de mandat à l'Assemblée nationale ou au Parlement européen sera remplacé par son suppléant ou par le suivant de liste ; d'autre part, l'amendement prévoit un délai de viduité de quinze jours pour les parlementaires nommés au gouvernement, contre un mois actuellement.
Mme Jacqueline Gourault . - L'affaire est complexe. Lorsqu'un député devient ministre, son suppléant le remplace à l'Assemblée. Si le ministre est élu sénateur tout en restant au gouvernement, son suppléant siègera au Sénat : il aura ainsi placé deux suppléants !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non : son suppléant à l'Assemblée nationale deviendra alors définitivement député. (Mme Gourault le conteste).
M. Jean-Pierre Michel. - Dans le cas de figure évoqué par Mme Gourault, un ministre peut placer ses successeurs à l'Assemblée nationale et au Sénat : ce n'est pas moral !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avant la réforme constitutionnelle, le ministre ne pouvait retrouver son siège et son suppléant restait député jusqu'à la fin du mandat.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le suppléant siégeait jusqu'au terme du mandat ; le ministre élu au Sénat devenait sénateur. La seule nouveauté est la possibilité pour le ministre de retrouver son siège.
Mme Jacqueline Gourault. - Dans ce cas, à quoi sert l'amendement Roman ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - À éviter qu'une élection partielle ne doive être organisée ou qu'un siège ne reste vacant pendant un an !
M. Jean-Pierre Sueur. - Cette mesure s'appliquera-t-elle lors des prochaines élections sénatoriales ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non, pas avant 2012. Ce dispositif valorise le suppléant.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'est pas spécifique au cas des ministres.
Mme Jacqueline Gourault. - Principe curieux. Je vais y retravailler...
L'amendement n° 7 est rejeté.
L'amendement n° 32 est adopté. L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 33 précise la liste des fonctions qui rendent inéligible à un mandat de député des Français de l'étranger. Il fixe une inéligibilité de trois ans pour les ambassadeurs et les consuls généraux.
L'amendement n° 33 est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 8 de M. Yung complète cette liste en y incluant les responsables des principaux opérateurs de l'État ayant vocation à intervenir à l'étranger : Institut français, France expertise internationale, UbiFrance, Agence française de développement (AFD), Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
L'inéligibilité ne paraît pas proportionnée à l'influence réellement exercée par ces personnes sur les ressortissants français, d'autant qu'ils n'ont que peu de contacts et aucune autorité particulière sur la communauté française. Je vous propose de retirer l'amendement pour l'instant, et d'en discuter en séance publique.
M. Richard Yung. - Je maintiendrai l'amendement, car je souhaite un débat. Le directeur de l'AEFE, qui contrôle 450 établissements scolaires à l'étranger, a une influence considérable ! (M. Cointat approuve.) Dès lors que l'on inscrit un responsable sur la liste, difficile d'exclure les autres.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 1 de MM. Frassa et Cointat dresse une liste différente...
M. Christian Cointat. - M. Yung, d'une part, M. Frassa et moi-même, d'autre part, avons déposé ces amendements car nous connaissons l'influence réelle de ces personnes sur l'élection. Le délégué général des Alliances françaises a bien plus d'influence qu'un consul honoraire ! Le président de la Caisse des Français de l'étranger a un trésor entre les mains !
Je propose que nous déposions, avec M. Yung, un amendement unique qui complète celui du rapporteur.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je transmettrai ces amendements à l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 8 est retiré, ainsi que les amendements n°s 1 et 2.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 7
L'amendement de coordination n° 34 est adopté. L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 35 élargit la liste des inéligibilités applicables aux sénateurs des Français de l'étranger pour l'harmoniser avec celle que nous avons prévue pour les députés.
L'amendement n° 35 est adopté. L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 9 est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 38, qui concerne les élections présidentielles et n'a pas de lien avec le texte.
L'amendement n° 38 est retiré.
L'article 10 est adopté sans modification, ainsi que l'article 10 bis.
Article 10 ter
L'amendement de coordination n° 36 est adopté. L'article 10 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement de coordination n° 9 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement rédactionnel n° 29 est adopté. L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé du projet de loi organique
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 25 complète l'intitulé pour y intégrer les sénateurs. (Marques d'approbation générale)
L'amendement n° 25 est adopté. L'intitulé du projet de loi organique est ainsi modifié.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Simplification de dispositions du code
électoral et transparence
financière de la vie
politique
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique contient certes des dispositions intéressantes, mais elle constitue un véritable fourre-tout.
Nous avions convenu, en commission supérieure de codification, que le Parlement examinerait, outre les dispositions organiques, tout ce qui modifierait le droit existant : en d'autres termes, que les ordonnances ne pourraient faire autre chose que codifier à droit constant. Or, nous découvrons, à l'article 7 B, une rédaction bien différente, qui élargit considérablement le champ de l'ordonnance. Je vous proposerai un amendement pour revenir à notre gentleman's agreement passé en commission supérieure de codification.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les amendements suivants reprennent les propositions du rapport d'information du groupe de travail de la commission des lois sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales.
L'amendement n° 26 est adopté et devient un article additionnel, ainsi que les amendements n°s 27, 28, 36, 37 et 35.
L'article 1er A est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 3 est rédactionnel. L'INSEE n'utilise plus « l'indice du coût de la vie », mais l'indice des prix à la consommation.
L'amendement n° 3 est adopté. L'article 1er B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 34 permet à la Commission nationale des comptes de campagne de prononcer des sanctions financières.
L'amendement n° 3 est adopté et devient un article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 4 précise la définition des « dépenses électorales ». Je le rectifie par coordination avec la formule retenue dans le projet de loi.
L'amendement n° 4 rectifié est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 5 rectifié précise les missions des experts-comptables chargés de présenter les comptes de campagne. J'ai un temps songé à proposer de supprimer l'obligation de recourir aux experts-comptables, sachant que certains facturent jusqu'à 1 800 euros pour une simple signature. Le ministère de l'Intérieur réfléchit à intégrer ces frais aux frais de campagne, et envisage un prix forfaitaire. Nous y reviendrons en séance publique.
L'amendement n° 5 rectifié est adopté. L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 18 précise la date d'entrée en fonction du mandataire.
L'amendement n° 18 est adopté et devient un article additionnel.
Article 2
L'amendement de coordination n° 6 est adopté. L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 11 interdit à un établissement bancaire de clore le compte du mandataire avant la date de l'élection.
L'amendement n° 11 est adopté. L'amendement de précision n° 12 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3 bis A
L'amendement de coordination n° 7 est adopté. L'article 3bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 3 bis est de nature réglementaire.
L'amendement de suppression n° 8 est adopté. L'article 3 bis est supprimé.
Article 3 ter
L'amendement de coordination n° 10 est adopté. L'article 3 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le Conseil d'État a une interprétation très restrictive de la bonne foi en matière électorale. L'amendement n° 9 rectifié l'obligera à revenir sur sa jurisprudence et mettra en place, pour les élus locaux, un système identique à celui que nous avons créé pour les parlementaires.
L'amendement n° 9 rectifié est adopté. L'article 3 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
L'amendement n° 32 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 33. Ils deviennent articles additionnels.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 30 supprime les restrictions à l'organisation des réunions électorales pour la campagne des sénatoriales. Aujourd'hui, elles sont interdites aux conseillers municipaux qui ne sont pas grands électeurs : c'est ridicule !
L'amendement n° 30 est adopté et devient un article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 31 rectifié soumet les candidats aux élections sénatoriales à l'obligation de tenir et de déposer un compte de campagne. (M. Sueur approuve). En outre, il fixe deux plafonds de dépenses électorales spécifiques aux élections sénatoriales, selon que l'élection est au scrutin de liste ou au scrutin uninominal majoritaire. Composé d'une partie forfaitaire et d'une partie fonction du nombre d'habitants, le plafond serait légèrement plus favorable aux candidats élus au scrutin majoritaire, dont la campagne est plus coûteuse.
Un plafond ad hoc est prévu pour les sénateurs des Français de l'étranger, fondé sur le nombre de ressortissants français à l'étranger.
Il faudra toutefois que le gouvernement permettre, en conséquence, aux candidats aux élections sénatoriales de bénéficier d'un remboursement forfaitaire. À défaut, nous retirerons la disposition.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cette disposition s'appliquera-t-elle aux sénatoriales de septembre 2011 ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non, la date est trop proche.
M. Richard Yung. - On ne connaît pas le nombre d'habitants français à l'étranger : mieux vaudrait calculer sur la base du nombre de personnes inscrites sur les listes électorales.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le nombre d'habitants sera connu en vertu de l'article L. 330-1 du code électoral, et authentifié par décret.
M. Richard Yung. - Soit. Je constate toutefois que nous valons le dixième d'un sénateur de métropole...
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais vos frais de voyage ne sont pas soumis au plafond !
M. Pierre-Yves Collombat. - Cette mesure me laisse rêveur. Les campagnes sénatoriales sont plutôt tranquilles. Plutôt que de comptabiliser les kilomètres, mieux vaudrait s'intéresser à l'usage des subventions que fait un candidat président de conseil général, ou à l'attitude de la presse locale. C'est là que sont les véritables inégalités ! Mais je sais que je plaide dans le vide...
M. Jean-René Lecerf. - Je suis favorable au principe des comptes de campagne. Pourtant, dans mon département, mes amis ne contrôlent ni le conseil général, ni la région !
M. Alain Anziani. - Je suis favorable à l'instauration de comptes de campagne pour les sénatoriales, qui renforce l'égalité entre candidats. Difficile d'imposer une telle obligation à tout le monde sauf à nous-mêmes ! On pourrait aller plus loin en matière de transparence en publiant le montant de la réserve parlementaire, qui peut varier entre 50 000 et 2 millions d'euros !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a eu des améliorations.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il faudrait supprimer la réserve parlementaire ! (M. le rapporteur le conteste).
M. Christian Cointat. - L'élection sénatoriale ne se fait pas au suffrage universel direct. Contrairement à l'élection législative, elle n'implique pas télévisions et affiches.... L'instauration de comptes de campagne vise à moraliser une élection et à éviter les distorsions de financement, donc l'inégalité des candidats devant le suffrage. À compliquer sans cesse les élections, on finit par les rendre inaccessibles ! Il faut comparer ce qui est comparable. Je ne voterai pas cet amendement.
M. Yves Détraigne. - Le groupe de travail de la commission a souhaité l'instauration de comptes de campagnes pour les sénatoriales afin de rétablir une certaine égalité entre candidats. Les candidats présidents de conseil général ou régional, ou maires de grande ville, ont à leur disposition des moyens considérables : il s'agit de les obliger à faire campagne à armes égales. Cette mesure répond à un légitime souci de transparence.
M. Jean-Pierre Michel. - Je partage la position de M. Détraigne. Personne ne dit rien quand un candidat-président de conseil général ou régional, ou maire d'une grande ville utilise les moyens à sa disposition pour faire campagne. Les recours sont difficiles, et les campagnes sénatoriales peu réglementées. Or tous les candidats sont loin d'avoir les mêmes armes pour convaincre les maires !
M. François Pillet. - Ce texte mettra un terme aux débordements que vous dénoncez : un président de conseil général devra justifier ses dépenses de campagne. Je rappelle que le cas d'un élu de région parisienne est actuellement devant le Conseil d'État...
L'amendement n° 31 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement n° 15 est retiré.
Article 4 bis
L'amendement n° 14 est adopté. L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cet article est redondant avec l'article 40 du code de procédure pénale.
L'amendement de suppression n° 16 est adopté. L'article 5 bis est supprimé.
Article 6
L'amendement n° 1 est rejeté.
L'amendement de coordination n° 17 est adopté. L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 6 bis est adopté sans modification.
Article 6 ter
L'amendement rédactionnel n° 19 est adopté. L'article 6 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 7 A est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 2 est satisfait par l'amendement n° 20 de la commission, plus complet. Je propose le retrait.
L'amendement n° 2 est retiré.
L'amendement n° 20 est adopté. L'article 7 B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
L'amendement de coordination n° 38 est adopté et devient un article additionnel.
Article 7
L'amendement de coordination n° 22 est adopté. L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8
L'amendement de coordination n° 24 est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 29 prévoit que les dispositions instituant un compte de campagne pour les candidats aux élections sénatoriales ne seront applicables qu'à compter des élections de septembre 2014.
M. Pierre-Yves Collombat. - Et pourquoi pas dès 2011 ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les comptes de campagne couvrent une durée d'un an : ce n'est matériellement pas possible.
L'amendement n° 29 est adopté. L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Jacqueline Gourault. - Je reviens sur notre débat à l'article 4 bis du projet de loi organique. Aujourd'hui, l'élection d'un parlementaire à une autre assemblée donne lieu à une élection partielle. Le projet de loi organique supprime cette élection partielle. Mon amendement était justifié : aujourd'hui, un seul parlementaire ne peut pas placer deux suppléants, un à l'Assemblée nationale et un au Sénat !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le député entré au gouvernement qui est élu au Sénat perd automatiquement son mandat de député. Le suppléant conserve le siège.
Mme Jacqueline Gourault. - Non, il y a une élection partielle.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je ne crois pas. Il n'y a pas de précédent !
M. Christian Cointat. - À l'heure actuelle, l'élection d'un député au Sénat entraîne une élection partielle. L'amendement Roman prévoit qu'il sera désormais remplacé par son suppléant. Si un sénateur élu au suffrage majoritaire est élu député, il y a élection partielle ; s'il s'agit d'un sénateur élu par scrutin de liste, c'est le suivant sur la liste qui le remplace. L'amendement met fin à ce déséquilibre.
Mme Jacqueline Gourault. - J'estime qu'il faut une élection partielle dans tous les cas de figure.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je suis d'accord avec Mme Gourault. En votant le retour automatique d'un ministre dans son assemblée d'origine, vous avez changé la donne ! Un ministre peut ainsi générer deux suppléants !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non : dans le cas décrit par Mme Gourault, le premier suppléant devient député et n'est plus susceptible de voir le ministre reprendre son siège !
M. Laurent Béteille. - Dans l'hypothèse où un député devenu ministre est élu au Sénat, il n'est plus député. Son élection au Sénat ne remet pas en cause le mandat du nouveau député.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas moral.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
PROJET DE LOI ORGANIQUE
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Article 1er quater (nouveau) Application des dispositions relatives aux inéligibilités dans les collectivités d'outre-mer |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
14 |
Rédactionnel. |
Adopté |
|
Article additionnel après Article 2 |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
26 |
Coordination. |
Adopté |
|
M. GÉLARD, rapporteur |
27 |
Coordination. |
Adopté |
|
M. GÉLARD, rapporteur |
28 |
Coordination. |
Adopté |
|
Article 8 Coordinations |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
35 |
Inéligibilités aux élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France. |
Adopté |
|
Article additionnel après Article 9 |
|||
|
M. del PICCHIA |
38 |
Nombre de procurations pour les élections présidentielles à l'étranger. |
Rejeté |
|
Article 10 ter (nouveau) Maintien de l'obligation de dépôt d'un compte de
campagne |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
36 |
Coordination. |
Adopté |
|
Article 11 Maintien de l'obligation de dépôt d'un compte de
campagne |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
29 |
Rédactionnel. |
Adopté |
|
Projet de loi organique relatif à l'élection des députés |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
25 |
Modification de l'intitulé. |
Adopté |
PROJET DE LOI
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Article additionnel après Article 2 |
|||
|
M. del PICCHIA |
11 |
Allongement à trois semaines de la durée séparant les deux tours pour les élections des députés des Français de l'étranger. |
Retiré |
PROPOSITION DE LOI
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Article 1er B (nouveau) Actualisation du montant maximal des dons de personnes physiques |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article additionnel après Article 1er B (nouveau) |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
34 |
Possibilité, pour la CNCCFP, de prononcer des sanctions financières. |
Adopté |
|
Article additionnel avant Article 2 |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
18 |
Précisions sur la date d'entrée en fonctions du mandataire financier. |
Adopté |
|
Article 3 bis A (nouveau) Modalités d'actualisation du montant des plafonds de dépenses électorales |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
7 |
Rédactionnel. |
Adopté |
|
Article 3 bis (nouveau) Modalités de jugement des recours contre les décisions de la CNCCFP |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
8 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article additionnel avant Article 4 bis (nouveau) |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
15 |
Obligation d'annexer une déclaration de revenus à la déclaration de situation patrimoniale. |
Retiré |
|
Article 6 ter (nouveau) Actualisation annuelle des plafonds de dons aux partis politiques |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
19 |
Rédactionnel. |
Adopté |
|
Article 7 Modalités d'application du présent texte en
Nouvelle-Calédonie, |
|||
|
M. GÉLARD, rapporteur |
22 |
Rédactionnel. |
Adopté |
Garde à vue - Examen du rapport et du texte de la commission
Enfin, la commission examine le rapport de M. François Zocchetto et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 253 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la garde à vue.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Nous sommes appelés à nous prononcer en première lecture sur ce texte, adopté par l'Assemblée nationale le 25 janvier 2011, pour lequel la procédure accélérée n'a pas été déclarée. L'exigence d'une réforme de la garde à vue découle de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 2010, rendue sur la base d'une question prioritaire de constitutionnalité. Le Conseil nous a donné jusqu'au 1er juillet 2011. Par ailleurs, la Cour de cassation, dans deux arrêts rendus le 19 octobre 2010, a jugé contraires à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme les dispositions du code de procédure pénale relatives aux régimes dérogatoires en matière de garde à vue.
Avant même ces jurisprudences, la représentation nationale, et en particulier le Sénat, ont convenu de la nécessité de modifier en profondeur les règles relatives à la garde à vue. La Cour européenne des droits de l'homme a rappelé le droit des mis en cause à l'assistance effective d'un avocat. Cette question est d'autant plus importante que, l'enquête primant sur l'instruction préparatoire, une personne est désormais le plus souvent jugée, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel, « sur la base des seuls éléments de preuve rassemblés avant l'expiration de sa garde à vue, en particulier sur les aveux qu'elle a pu faire pendant celle-ci ».
Or le nombre de gardes à vue est en forte augmentation : 276 000 en 1994, 580 000 en 2010, sans compter les gardes à vue pour infractions au code de la route ! Au surplus, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a relevé que les conditions minimales de dignité n'étaient pas respectées dans les lieux de garde à vue.
Le Sénat a débattu de l'évolution de la garde à vue le 9 février 2010, lors du débat organisé à l'initiative de M. Mézard. Lors de l'examen, le 24 mars 2010 et le 29 avril 2010, des propositions de loi présentées par M. Mézard, par Mme Boumediene-Thiery et M. Bel, le Sénat s'est accordé sur l'impossibilité de maintenir le statu quo, tout en discutant des orientations de la réforme. Le rapport de MM. Lecerf et Michel sur la réforme de la procédure pénale a également traité du sujet.
De son côté, le Gouvernement, reprenant pour partie les propositions de la commission Léger, a envisagé une modification profonde des règles de la garde à vue dans le cadre d'une refonte d'ensemble du code de procédure pénale. Les dispositions relatives à la garde à vue sont aujourd'hui extraites de cette réforme d'ensemble. Il s'agit de concilier le respect des libertés individuelles avec la nécessaire recherche des auteurs d'infractions et la prévention des atteintes à l'ordre public, dans le cadre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de la Cour de Cassation et de la Cour européenne des droits de l'homme.
Le projet de loi initial marquait une nette avancée par rapport au droit en vigueur. Les modifications, nombreuses et importantes, apportées par l'Assemblée nationale ont permis d'aboutir à un équilibre encore plus satisfaisant entre les différents objectifs que doit conjuguer le régime de la garde à vue.
Parmi les avancées, six sont particulièrement importantes : la garde à vue ne sera possible que pour les délits et les crimes ; elle ne pourra être prolongée au-delà de 24 heures qu'en cas de crimes ou délits passibles d'au moins un an d'emprisonnement ; la personne sera avisée qu'elle a le droit de garder le silence ; l'avocat aura accès aux procès verbaux d'audition ; la personne en garde à vue pourra demander à son avocat d'assister aux auditions, alors qu'aujourd'hui, les avocats ne peuvent voir les gardés à vue que trente minutes maximum et qu'ils n'ont accès à aucun document. Enfin, la fouille à corps intégrale menée pour des raisons de sécurité sera proscrite.
L'Assemblée nationale a supprimé l'audition libre qui soulevait plusieurs interrogations. Elle a introduit un délai de carence interdisant de faire débuter les auditions de la personne gardée à vue hors la présence d'un avocat pendant les deux heures suivant le placement en garde à vue. L'avocat a donc deux heures pour arriver. Elle a enfin étendu aux régimes dérogatoires, sous réserve de certains aménagements, les droits de la défense reconnus à la personne gardée à vue dans le cadre du régime de droit commun.
Je vous propose d'approuver ces modifications et de les conforter par plusieurs amendements.
Nous développerons les principaux points lorsque nous serons en séance publique mais je voudrais revenir sur certains d'en eux dès maintenant.
Le premier concerne l'interdiction de prononcer une condamnation sur la base des seules déclarations faites par une personne qui n'a pu s'entretenir avec un avocat ou être assistée par lui : il s'agit du fameux article 1er A nouveau introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement. Ce principe est directement inspiré de l'arrêt Salduz du 27 novembre 2008 rendu par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Nous en avons parlé hier avec M. le Garde des Sceaux. Nous voulons sécuriser les procédures pénales pour éviter que cet article, qui part d'une bonne intention, ne devienne un nid de nullités. Je vous proposerai de préciser que la valeur probante de la déclaration implique que la personne ait pu s'entretenir avec son conseil et être assistée par lui.
J'en viens au deuxième point : dans sa version initiale, le projet de loi insérait un article qui instituait l'audition libre. Depuis 2000, la jurisprudence de la Cour de cassation impose le placement en garde à vue dès lors que la personne est tenue sous la contrainte à la disposition des services de police et qu'elle est privée de sa liberté d'aller et de venir, ce qui a généré une inflation du nombre de gardes à vue. Il paraît néanmoins normal de rappeler, comme le dit la jurisprudence de la Cour de cassation, qu'« aucun texte n'impose le placement en garde à vue d'une personne qui, pour les nécessités de l'enquête, accepte (...) de se présenter sans contrainte aux officiers de police judiciaire afin d'être entendue et n'est à aucun moment privée de sa liberté d'aller et venir ». D'après les informations recueillies auprès des services de police et de gendarmerie, la moitié des personnes mises en cause en 2010 a été entendue sous le régime de l'audition libre.
Le gouvernement voulait créer un nouveau régime d'audition libre qui ne permettait pas de recourir à l'assistance d'un avocat : c'était une mauvaise idée et je ne souhaite pas que nous revenions sur ce point.
J'en arrive au contrôle de la garde à vue par l'autorité judiciaire. Qui doit contrôler la garde à vue dans le cadre de l'enquête de flagrance ou de l'enquête préliminaire : le procureur de la République ou un magistrat du siège ? Avant de se prononcer de façon dogmatique, il convient d'examiner la jurisprudence de la CEDH et de regarder ce qui se fait dans les autres pays de l'Union européenne. La jurisprudence de la CEDH rappelle que la personne gardée à vue doit être présentée rapidement devant un magistrat du siège, mais elle n'exige pas une présentation immédiate. Le délai maximal pour la présentation devant un juge ne saurait dépasser quatre jours. En France, nous en sommes à 48 heures. En Grande-Bretagne, les délais de présentation devant le juge sont plus rapides, mais la garde à vue peut durer jusqu'à 28 jours. Dans les autres pays, ce n'est pas un magistrat qui assure le contrôle pendant les premières heures de la garde à vue mais des fonctionnaires de police.
Autre point : quelle sera l'autorité compétente pour décider du report de l'assistance de l'avocat lors des auditions ? Dans le texte de l'Assemblée nationale, il est prévu que, dans des circonstances très particulières, l'officier de police judiciaire puisse demander au procureur de retarder l'arrivée de l'avocat jusqu'à la douzième heure. Les raisons devront être impérieuses et tenir aux circonstances particulières de l'enquête. Si tel est le cas, le procureur devra rendre une autorisation motivée par écrit. Si le report de l'arrivée de l'avocat va au-delà de la douzième heure, le JLD devra intervenir.
J'en viens à la question importante du rôle de l'avocat dans la nouvelle procédure de garde à vue. Lorsqu'il y a plusieurs mis en cause lors d'une garde à vue, il risque d'y avoir des conflits d'intérêts : la profession d'avocats devra donc les gérer en rappelant la déontologie et en prévoyant l'intervention du bâtonnier dès qu'une difficulté apparaîtra. Autre point qui concerne également les avocats : la police des auditions. Il ne faut pas que les auditions de garde à vue, qui sont contraintes par le temps - le plus souvent douze heures - deviennent une foire d'empoigne.
On peut sans doute raisonner par analogie avec les auditions dans les cabinets des juges d'instruction, mais trois différences importantes doivent être prises en compte : la tension est bien moindre dans un cabinet de juge d'instruction, car il s'est passé du temps et il est rare que l'interpellation vienne d'avoir lieu. Le juge d'instruction représente l'autorité du magistrat, il a son greffier à côté de lui, et la solennité du palais de justice concourt à la tranquillité des débats. Enfin, les avocats ont pu consulter les dossiers et se préparer à l'audition.
En matière de police des gardes à vue, il faut éviter que le législateur stigmatise la profession d'avocat en préjugeant d'un mauvais comportement. Je vous proposerai de partir du principe que l'avocat se comportera selon sa déontologie, mais il convient de prévoir que, dans certaines circonstances, le bâtonnier puisse intervenir de façon à ce que des avocats ne se fassent pas une spécialité de bloquer les auditions.
Cette réforme est un véritable défi pour la profession d'avocat. Autant pour les barreaux comme Paris ou pour ceux des grandes villes, il sera facile d'organiser l'assistance permanente des gardés à vue, autant pour les barreaux de province où il n'y a qu'une cinquantaine d'avocats, voire moins, ce sera bien plus compliqué. La profession devra donc prendre des dispositions pour assister les mis en cause.
Hier, nous avons interrogé M. le Garde des Sceaux sur les moyens financiers. L'évaluation a été faite a minima. Cette réforme aura en effet beaucoup de conséquences financières : le montant de l'aide juridictionnelle va augmenter mais elle est à peu près prise en compte par l'étude d'impact. En revanche, le ministère de la justice devra prévoir une présence accrue des parquets et du JLD dans un certain nombre de cas. En outre, le ministère de l'Intérieur devra améliorer les locaux de garde à vue, organiser les transferts de mis en cause devant les magistrats pour les prolongations de garde à vue ou développer la visioconférence.
En résumé, ce texte était très attendu par le Sénat. Il constitue une avancée incontestable, même si certains estiment qu'il ne va pas assez loin. S'il doit y avoir de nouvelles avancées, elles ne pourront s'inscrire que dans le cadre d'une réforme d'ensemble de la procédure pénale avec l'apparition d'un nouveau venu : le juge des enquêtes et des libertés qui interviendrait à tout moment dès le début de la contrainte par corps.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Merci pour la clarté de votre exposé.
M. Alain Anziani. - Ce texte constitue une avancée. Pour autant, nous avons trois divergences majeures. La première tient à la place du juge judiciaire. Il est quand même problématique qu'une partie poursuivante, le procureur, puisse décider à la fois du contrôle, de la prolongation de la garde à vue ainsi que du report du droit à l'assistance d'un avocat.
Deuxième divergence : le seuil de déclenchement de la garde vue. Le progrès est quand même très faible, car peu de personnes échapperont aux seuils fixés. Nous aurions préféré trois ans qui est le seuil pour la détention provisoire. En matière de flagrant délit, on aurait peut-être pu prévoir un seuil inférieur.
Troisième point : M. le Garde des Sceaux m'a répondu hier par une boutade, mais je ne vois pas comment on peut avoir renoncé à l'audition libre et ensuite accepter la comparution libre. Quelle est la différence entre les deux ? Dans le cas de la comparution libre, la personne n'a aucun droit, ce qui était déjà le cas avec l'audition libre. On aurait pu faire en sorte que la personne qui comparait librement puisse avoir un entretien téléphonique avec son avocat. Nous allons d'ailleurs probablement être à nouveau censurés par la CEDH.
M. Jacques Mézard. - Ce projet de loi marque un progrès considérable, mais il reste trois points fondamentaux qui doivent être améliorés. Le seuil, tout d'abord : avec un an d'emprisonnement, l'immense majorité des infractions est concernée.
M. le garde des Sceaux a un don particulier pour noyer le poisson, mais comment articuler l'article 62 modifié et l'article 73 ? On va se retrouver dans les mêmes difficultés que pour l'audition libre, du fait que vous ne voulez pas relever le seuil.
De plus, ce projet de loi va accentuer la différence entre les territoires. Contrairement à de nombreux autres pays européens, la défense pénale connaît dans notre pays des divergences considérables en fonction des justiciables. Pour les citoyens démunis, la défense pénale est très mal assurée et le barreau ne fait pas face. Avec ce projet de loi, nous risquons de nous trouver dans une situation encore aggravée. A Paris, à Marseille, à Lyon et dans les métropoles régionales, il sera facile de mettre en place des gardes. Ce sera loin d'être aussi aisé dans nos départements ruraux : celui qui n'aura pas de moyens financiers sera encore plus mal défendu qu'aujourd'hui. Nous ne pouvons accepter une telle situation. Comment croire qu'un avocat qui sera appelé à 5 ou 6 heures du matin pour une garde à vue acceptera de faire 50 ou 60 kilomètres sur des routes de montagne alors qu'il ne percevra que deux unités de valeur ? C'est toute la question de la revalorisation de l'aide juridictionnelle qui est posée là. Nous allons avoir une défense à plusieurs vitesses sur le territoire national au détriment des plus démunis. Ceux qui ont de l'argent s'arrangeront toujours pour faire venir leur avocat.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est la même chose aujourd'hui ! J'ai demandé à la brigade de gendarmerie de mon canton de me dire combien d'avocats étaient venus lors de gardes à vue ces cinq dernières années : aucun. Certes, il y a peu de gardes à vue dans mon canton...
Mme Virginie Klès. - Le fait de prévoir la présence systématique d'un avocat permet d'introduire du contradictoire avant le procès et c'est pourquoi il est d'autant plus important de préserver l'égalité entre les gardés à vue. Nous ne serons plus dans la même situation qu'aujourd'hui. Attention à la justice à deux vitesses.
M. François Pillet. - Ce texte apporte des avancées considérables mais, dans certains départements, il ne sera pas possible d'assurer la présence d'avocats, même payés. En tant que bâtonnier, j'ai mis en place le système de permanence de la garde à vue. J'ai essayé de montrer l'exemple, mais en vain. Le barreau de Bourges compte 80 avocats : lorsqu'on est en audience, il est impossible de venir assister un client en garde à vue. Les barreaux auront un travail considérable pour appliquer cette loi et je crains que certains n'en aient pas pris conscience. On ne peut imposer à un avocat de participer à un système protecteur. Seuls les avocats volontaires pourront être requis par le bâtonnier. On ne va quand même pas imposer à un avocat fiscaliste d'aller assurer une garde à vue !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Comme je l'ai dit hier lors de l'audition de M. Mercier, j'aurai souhaité qu'une autre conception de la garde à vue s'impose : il faut que ce soit un moment très limité qui n'ouvre pas la procédure d'instruction. Bien entendu, ce projet de loi propose une avancée, mais une avancée contrainte ! La précédente Garde des Sceaux ne voulait pas aller de l'avant et il a fallu que le Conseil constitutionnel intervienne pour faire bouger les choses. Nous maintenons donc notre position de principe.
Sur la question des avocats, l'État devra faire un effort et la profession devra mieux s'organiser. Les cabinets qui ne participeront pas à la garde à vue devront mettre la main à la poche pour financer l'aide juridictionnelle.
Les policiers estiment d'ailleurs que le système que nous allons mettre en place va favoriser les gros délinquants et pénaliser encore plus les petits. Nous ne voulons pas qu'il en soit ainsi.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'est pas besoin d'expliquer aux gros délinquants qu'ils ont intérêt à se taire !
M. Jean-Paul Amoudry. - L'article 8 traite de la dignité de la personne lors de la garde à vue. A-t-on prévu des dispositions spécifiques pour les auditions nocturnes ? Quid de l'accompagnement par l'avocat ?
Hier, le Garde des Sceaux estimait qu'il fallait améliorer les locaux de garde à vue. Dans une circonscription que je connais, nous avons une vingtaine d'avocats et dix-sept points de gendarmerie. Ne devrait-on pas envisager un pôle de garde à vue plutôt que d'imaginer des gardes à vue dans chacune des brigades ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela voudrait dire qu'il n'y aurait plus d'officier de police judiciaire (OPJ) dans les brigades : elles deviendraient des brigades de deuxième zone. Le directeur général de la gendarmerie nous a dit que ce qui fait la valeur des investigations des gendarmes, c'est le maillage territorial et le fait qu'il y ait des OPJ partout. Et puis, il n'y a pas que les gardes à vue, il y a aussi les enquêtes ! S'il n'y a pas de présence sur le territoire, les brigades territoriales deviendront des polices municipales ou des gardes champêtres.
M. Jean-Pierre Michel. - Ce texte ne comporte qu'une avancée : la présence de l'avocat, mais le système actuel est maintenu en l'état. Or, cette avancée est totalement fallacieuse et elle introduit une garde à vue à deux vitesses, car les avocats ne se déplaceront pas, l'aide juridictionnelle restant insuffisante. Les personnes qui ont de l'argent auront des avocats et pas les autres. On attendra le temps qu'il faut et on poursuivra la garde à vue. Nous aurions dû aller vers ce que doit être la garde à vue selon moi : une prise de corps rapide sans présence d'avocat pour que le juge décide ensuite de la suite des opérations.
M. François Zocchetto, rapporteur. - En ce qui concerne la place du juge et du parquet, je vous invite à vous reporter à l'arrêt de la Cour de cassation du 15 décembre 2010 : un chapitre des conclusions de l'avocat général en traite plus particulièrement et il est très clair.
Je me suis beaucoup interrogé sur le seuil de déclenchement : la garde à vue est créatrice de droits : présence d'un avocat, examen médical, droit de garder le silence, droit de faire prévenir des personnes. On pourrait être tenté de monter le seuil à trois ans d'emprisonnement mais on verrait se multiplier les pseudo-auditions libres sans aucun droit garanti. Le système proposé est certainement le moins mauvais dans cette phase expérimentale.
Personne n'a trouvé de solution pour garantir des auditions libres entièrement satisfaisantes. L'idée initiale du gouvernement n'était pas bonne : il était prévu de créer une sous-garde à vue et nous risquions de nous retrouver avec une priorité à l'audition libre, sans aucun droit garanti et, à titre subsidiaire, la garde à vue. Je préfère le système prévu par l'Assemblée nationale : la règle, c'est la garde à vue et ce n'est que lorsque la personne se présente spontanément en dehors de toute interpellation et de toute contrainte par corps qu'elle peut faire l'objet d'une audition qualifiée de libre.
La différence entre les territoires est réelle : certains avocats estiment qu'il faut regrouper les lieux de garde à vue mais M. Hyest vous a dit qu'on signerait là la disparition de la majorité des brigades de gendarmerie. Il y a aujourd'hui 2 300 lieux de garde à vue. Cela pose d'ailleurs la question des moyens pour assurer la dignité des personnes. Le directeur général de la gendarmerie nous a dit que la rénovation de ces 2 300 lieux - notamment un bureau pour l'avocat et des points d'eau dans chaque cellule - coûterait 58 millions, ce qui n'est pas insurmontable, mais doit être budgété.
Actuellement, 25 à 30% seulement des personnes en garde à vue demandent l'assistance d'un avocat. Il y en aura beaucoup plus avec le nouveau système car, aujourd'hui, il s'agit d'un simple entretien et l'on peut imaginer que les enquêteurs ne poussent pas trop les gardés à vue à demander la présence d'un avocat.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons passer à l'examen des amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°1 conforte la garantie donnée par l'article 1er A. J'en ai parlé tout à l'heure.
L'amendement n° 1 est adopté.
L'article 1er A (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er
L'amendement rédactionnel n° 2 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°3 précise que le procureur de la République compétent pour assurer le contrôle de la garde à vue peut être celui en charge du dossier mais aussi le procureur de la République du ressort dans lequel la garde à vue est exécutée. Le contrôle de la garde à vue doit en effet présenter le maximum de garantie.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°20 traite des seuils. Mme Borvo Cohen-Seat souhaiterait qu'on ne puisse être placé en garde à vue que si l'on encourt un emprisonnement d'une durée supérieure ou égale à cinq ans. Je me suis exprimé sur cette question. Avis défavorable.
M. Alain Anziani. - Je vais voter cet amendement, même si j'aurais préféré que le seuil soit fixé à trois ans.
M. Hugues Portelli. - Si vous rectifiez votre amendement, je le vote !
Mlle Sophie Joissains. - Moi aussi !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je le rectifie donc !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pas de décision hâtive !
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je me suis réellement interrogé sur la question de savoir s'il fallait relever le seuil. La garde à vue est créatrice de droits et il me parait déraisonnable de porter ce seuil à trois ans. Si vous le faisiez, vous feriez plaisir aux services de police car vous augmenteriez mécaniquement le nombre des auditions libres sans aucune garantie. On pourrait imaginer de fixer le seuil de trois ans si le système était totalement différent : dès la première heure seraient réunis le procureur, qui serait la partie poursuivante, l'avocat de la défense, l'avocat de la victime et le juge de l'enquête et des libertés. Je défendrais un tel système s'il était proposé, mais aujourd'hui, en l'absence d'un juge de l'enquête et des libertés, je vous mets solennellement en garde contre l'augmentation considérable des auditions libres que provoquerait un relèvement des seuils.
M. Alain Anziani. - C'est pour cette raison que je fais un lien avec l'article 11 bis. Si on donnait quelques droits à la personne qui comparait volontairement, y compris le droit d'avoir un entretien téléphonique avec un avocat, la difficulté que vous soulevez disparaîtrait.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi y aurait-il une floraison d'auditions libres ? Ce serait totalement illégal !
L'amendement n° 20 rectifié est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°21 traite également d'une question de fond : il s'agit ici de confier dès le début le contrôle de la garde à vue au juge des libertés et de la détention. Avis défavorable.
L'amendement n° 21 est rejeté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'amendement rédactionnel n° 5 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Mêmes observations que pour l'amendement n°21.
L'amendement n° 22 est rejeté, ainsi que l'amendement n°23.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°6 permet au mis en cause de contacter un membre de sa famille, mais également son curateur ou son tuteur. Ce n'est pas un détail car nombre de personnes qui font l'objet d'une procédure pénale sont sous curatelle ou sous tutelle.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°19 est dans la même ligne : les personnes étrangères doivent pouvoir contacter les autorités consulaires de leur pays.
L'amendement n° 19 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°24 traite de la question des médecins et il est satisfait par la jurisprudence de la Cour de cassation. La poursuite de la garde à vue d'une personne dans des conditions qui, selon le médecin, sont incompatibles avec son état de santé, porte atteinte à ses intérêts et implique l'annulation de la garde à vue.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Autant l'inscrire dans le texte, alors !
M. François Zocchetto, rapporteur. - La solution actuelle est plus favorable à la personne en garde à vue.
L'amendement n° 24 est rejeté.
L'article 4 est adopté sans modification.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°17 précise que lorsque la personne gardée à vue demande l'assistance d'un avocat commis d'office, les services de police en informent le bâtonnier, comme le projet de loi le prévoit déjà, ou l'avocat de permanence.
L'amendement n° 17 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n° 7 traite des conflits d'intérêts : dans un premier temps, les avocats doivent prendre conscience que, dès qu'il y a plusieurs mis en cause, la question du conflit d'intérêts peut se poser. Si l'OPJ ou le procureur confirment un tel conflit, le bâtonnier doit intervenir.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il est vrai que, lorsque plusieurs personnes sont mises en cause, il peut y avoir conflit d'intérêts.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Dans ces cas-là, les petits sont chargés et le gros s'en sort.
L'amendement n° 7 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n° 25 systématise l'entretien de la personne gardée à vue avec son avocat avant tout interrogatoire. Mais le temps de la garde à vue est très contraint : si on veut éviter des prolongations de garde à vue, de telles dispositions sont à proscrire. L'article répond déjà à cette préoccupation.
L'amendement n° 25 est rejeté.
L'article 6 est adopté sans modification.
Article 7
L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°18 prévoit que l'audition peut commencer avant l'expiration du délai de deux heures si l'avocat est présent.
L'amendement n° 18 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°26 pose une question importante sur le dossier : que peut consulter l'avocat ? Sur divers bancs, des parlementaires ont estimé qu'il était raisonnable que l'avocat ne puisse pas consulter l'intégralité du dossier. L'avocat doit pouvoir accéder aux procès-verbaux d'audition afin de savoir de quelle affaire il s'agit, alors que tel n'est pas le cas aujourd'hui. Faut-il qu'il puisse consulter tout le dossier ? Lorsqu'il consulte le dossier du juge d'instruction, ce dossier est coté. Le dossier de la garde à vue, sauf exception, n'est pas en ordre : il y a des pièces qui n'ont pas vocation à se trouver dans le dossier d'instruction. D'anciens gardes des Sceaux nous ont dit que l'efficacité de l'enquête n'était pas vraiment compatible avec la faculté pour l'avocat de consulter l'intégralité des pièces, du moins dans un premier temps.
M. Jacques Mézard. - Dans certains cas, il n'y aura rien dans le dossier, puisqu'il n'y aura pas eu d'audition.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Ce sera le cas optimal, puisque cela signifiera que le gardé à vue aura été assisté dès le début par son avocat.
L'amendement n° 26 est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n°27 : l'alinéa 6 ne doit pas être supprimé.
L'amendement n° 27 est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avec l'amendement n°10, je vous propose de réécrire les alinéas 9 à 11 pour traiter de la police de l'audition : il faut que ce ne soit ni vexatoire pour les avocats et pour les fonctionnaires de police et de gendarmerie, ni inefficace pour la procédure d'enquête.
M. Jacques Mézard. - Vous avez écrit au premier paragraphe « informe, s'il y a lieu, le bâtonnier aux fins de désignation d'un autre avocat » ? Pourquoi faut-il forcément désigner un autre avocat ?
M. François Zocchetto, rapporteur. - Il s'agit d'une coordination avec l'article 1er A nouveau : il faut éviter toutes les manoeuvres procédurales qui autoriseraient l'absence de l'avocat. Si la personne a demandé un avocat, elle doit pouvoir bénéficier de son assistance.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - N'oubliez pas qu'il y a les mots « s'il y a lieu » ! Il ne s'agit que d'une éventualité.
L'amendement n° 10 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 7 bis (nouveau)
L'amendement rédactionnel n° 11 est adopté.
L'article 7 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°28 part d'une bonne intention, mais il n'y a pas lieu de préciser cela dans cet article. Une circulaire du ministre de l'Intérieur serait préférable.
L'amendement n° 28 est rejeté.
L'article 8 est adopté sans modification.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°12 est important : quand une personne est mise en garde à vue, on lui retire souvent ses lunettes pour des raisons de sécurité. Si on ne lui redonne pas ses lunettes pour les auditions, on la fragilise et on l'a met dans l'incapacité de relire les procès verbaux, ce qui est inacceptable. Mêmes remarques pour les chaussures, la ceinture : il en va du respect de la dignité des personnes.
M. Jean-René Lecerf. - Autant je comprends que l'on retire les lacets, la ceinture, la cravate, autant tout ce qui concerne les soutiens-gorges, les lunettes et les appareils auditifs ne saurait être toléré : ils ne devraient pas être retirés lors de la garde à vue.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Ceci n'est fait que pour des raisons de sécurité.
M. Jean-René Lecerf. - Il y a plus de femmes qui se suicident à cause de l'humiliation que cela représente que de femmes qui se suicident avec leur soutien-gorge !
L'amendement n° 12 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°29 traite des fouilles. Nous avons suffisamment avancé sur cette question pour ne pas aller au-delà. Avis défavorable.
L'amendement n° 29 est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°30 est une très bonne contribution : avis favorable, sous réserve d'une rectification formelle.
L'amendement n° 30 rectifié est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n°31.
L'amendement n° 31 est rejeté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°37 améliore les garanties prévues dans cet article : il faut que la personne soit avisée qu'elle peut à tout moment quitter les locaux de police et de gendarmerie.
L'amendement n° 37 est adopté.
L'article 11 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n°46 traite de la désignation des avocats qui interviennent lorsque le mis en cause est poursuivi pour des faits de terrorisme. Cette désignation ne peut être aléatoire dans ces cas-là. L'Assemblée nationale avait proposé que la liste soit élue par le Conseil national des barreaux mais cette disposition n'est pas applicable. C'est pourquoi nous prévoyons que la liste soit désignée par le Conseil national des barreaux selon des modalités définies par son règlement intérieur.
L'amendement n° 46 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n°32 pour des raisons déjà exposées.
L'amendement n° 32 est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n°33.
L'amendement n° 33 est rejeté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
L'amendement rédactionnel n° 40 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14
L'amendement de coordination n° 38 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Ce projet de loi traite aussi de la retenue douanière : nous ne sommes pas dans une zone de non-droit, mais pas loin. Ce texte propose une avancée considérable dans ce domaine, puisqu'il aligne la retenue douanière sur le régime de la garde à vue.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'avais dit que le code des douanes exploserait un jour ou l'autre avec la question prioritaire de constitutionnalité. C'est chose faite !
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je tiens à vous dire que le contrôleur général des lieux de liberté nous a signalé que le comportement des douaniers était exemplaire.
L'amendement n°39 précise que la retenue douanière ne s'appliquera que si les nécessités de l'enquête le justifient.
L'amendement n° 39 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n°34
L'amendement n° 34 est rejeté.
L'article 14 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je souscris pleinement à la précision apportée par les députés, aux termes de laquelle les représentants légaux d'un mineur doivent être avisés du placement en garde à vue le plus rapidement possible. Toutefois, cette information ne devrait intervenir qu'après que le procureur de la République ou le magistrat chargé de l'information a lui-même été avisé du placement en garde à vue du mineur, puisque ce magistrat peut décider de reporter l'information des représentants légaux du mineur pour des motifs liés aux nécessités de l'enquête.
L'amendement n° 43 précise donc que l'information des représentants légaux du mineur a lieu dès que le procureur de la République ou le magistrat chargé de l'information a été avisé du placement en garde à vue.
L'amendement n° 43 est adopté.
L'amendement de précision n° 44 est adopté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n° 35 supprime la garde à vue des mineurs. Avis défavorable.
L'amendement n° 35 est rejeté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15 ter (nouveau)
L'amendement de coordination n° 14 est adopté.
L'article 15 ter (nouveau) est supprimé.
Article 15 quater (nouveau)
L'amendement de coordination n° 15 est adopté.
L'article 15 quater (nouveau) est supprimé.
Article additionnel après l'article 16
M. François Zocchetto, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n° 36.
L'amendement n° 36 est rejeté.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement n° 45 traite de Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.
L'amendement n° 45 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Alain Anziani. - Il n'y a plus d'amendements du gouvernement ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - A ce stade, ils ont été retirés. Je remercie notre rapporteur pour son excellent travail.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :