Mardi 8 février 2011
- Présidence de M. Claude Belot, président -Audition de M. Jean-Pierre Balligand, coprésident de l'Institut de la Décentralisation
La Délégation procède à l'audition de M. Jean-Pierre Balligand, coprésident de l'Institut de la décentralisation.
M. Jean-Pierre Balligand. - A son grand regret, mon collègue Michel Piron, qui copréside avec moi l'Institut de la décentralisation, ne peut pas être des nôtres et vous prie de bien vouloir l'excuser.
L'Institut de la décentralisation est une structure totalement indépendante, financée exclusivement par les collectivités. L'Institut ne reçoit rien de l'Etat et ne lui demande rien par principe. C'est une garantie d'indépendance.
C'est un lieu transpartisan. J'en assure actuellement la coprésidence avec un élu UMP, Michel Piron, qui a succédé à Adrien Zeller ; l'Institut est donc dirigé par des personnes appartenant à des sensibilités politiques différentes, mais qui ont pour point commun d'être particulièrement engagées en matière de décentralisation.
L'Institut compte de nombreux adhérents : une trentaine de départements, une quinzaine de régions, beaucoup de grandes villes et d'agglomérations, comme Bordeaux, Marseille, Strasbourg, Lille, Dijon, Lyon, Nantes, Rennes... Nous sommes organisés en trois collèges : élus, directeurs généraux des services et universitaires spécialistes de la décentralisation.
A l'Institut, nous pensons que la décentralisation est depuis un certain temps, à la fois en danger et dans une impasse.
Elle est d'abord en danger parce que, de toute évidence, aucun des textes récents ne constitue une avancée en la matière. Pour nous, la décentralisation c'est une dévolution de pouvoir de la part de l'Etat. Or, il n'y a pas eu de dévolution supplémentaire de pouvoir de la part de l'Etat dans la dernière loi. C'est, pour nous, un sujet d'inquiétude. La loi qui avait été votée à l'initiative de M. Raffarin, que l'on peut discuter, affectait néanmoins de nouvelles compétences aux collectivités. Là, on est sur une philosophie pour nous très différente : il n'y a aucune avancée en matière de compétences.
La deuxième chose source d'inquiétude, à laquelle il faudra sans doute s'atteler, réside dans le fait que l'Etat ne cesse de créer de la norme. Chaque dévolution de pouvoir, et d'ailleurs quels que soient les gouvernements, est suivie de normes nouvelles. Par exemple, l'Etat transfère la formation professionnelle (c'était la loi Raffarin) puis, sous prétexte de développer l'insertion, produit toute une série de normes pour mettre en place de nouveaux dispositifs de formation professionnelle. Une telle attitude part souvent de bons sentiments, mais elle est quelque peu en contradiction avec la logique du transfert de compétence.
Cette situation entraîne un troisième problème : dans les matières transférées, l'Etat a un rôle essentiel à jouer, mais qu'il ne joue pas, à savoir le rôle d'évaluateur. Il n'y a jamais réellement d'évaluation ex ante, ni ex post. Cela tient au fait que l'Etat reste toujours partie à ces dispositifs, via les normes qu'il adopte ; il peut donc difficilement en être aussi juge. Dès lors que les collectivités ont reçu des compétences de l'Etat, celui-ci ne devrait pas s'immiscer directement dans leur exercice, mais s'assurer que les entités à qui il les a transférées les accomplissent de manière satisfaisante.
Le quatrième problème que je voudrais soulever concerne les moyens : la crise des finances publiques est une réalité et oblige à des mutations. Il faut l'admettre, même si cela ne fait pas forcément plaisir à entendre : on ne peut pas rester en l'état. Les finances publiques étant ce qu'elles sont, et pour longtemps, l'Etat ne pourra que se désengager et il faut s'y préparer.
En ce qui concerne les finances, nous pensons, à l'Institut, que, comme on est incapable de réformer la décentralisation, on cherche à étrangler les collectivités. C'est vrai que c'est plus ou moins violent : le bloc communal (intercommunalité et communes) est un peu moins affecté que les départements, qui subissent une explosion de la dépense obligatoire (APA, RSA, handicap...). Ils la ressentent d'autant plus que ces dépenses obligatoires représentent, et de très loin, la part essentielle de leur budget : dans mon département, sur environ 450 millions de dépenses de fonctionnement, 372 millions correspondent à des dépenses obligatoires. Les départements sont en grave danger parce qu'ils ont une explosion des dépenses liées au vieillissement et à l'exclusion sociale, dues à des normes établies sur des critères nationaux qui ne leur laissent aucune marge de manoeuvre. Quant à la région, elle est en très grave danger car elle n'a plus la moindre autonomie fiscale. Je ne comprends pas le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il n'y avait pas atteinte à l'autonomie des collectivités. Certes, dans la Constitution, on a consacré l'autonomie financière plutôt que l'autonomie fiscale. Il n'empêche qu'une collectivité qui ne lève pas d'impôts, cela devrait nous interpeler.
J'en viens maintenant aux propositions de l'Institut.
Tout d'abord, nous pensons qu'il serait souhaitable d'avoir des garanties de la part de l'Etat, afin d'arriver à des situations comme celle dans laquelle se trouve la région qui, de réforme en réforme, n'a finalement plus ni taxe d'habitation, ni taxe professionnelle aujourd'hui, ni foncier bâti, bref à un niveau de collectivités qui n'a plus aucun levier fiscal.
Nous pensons aussi, à l'Institut, qu'il faut redémarrer, rebâtir la décentralisation. Il faut d'abord desserrer l'étau de l'Etat. L'Etat ne peut pas être juge et partie. Il faut qu'il transfère un certain nombre de compétences. Nous pensons ainsi qu'il faut donner un pouvoir normatif aux régions. L'Etat, dans un certain nombre de domaines, ferait mieux de déléguer. Un exemple caractéristique : le logement ; l'Etat pourrait très bien dire chaque région mène une politique sur la base d'orientations obligatoires qu'il définirait. Autre exemple : la formation professionnelle, qui ne peut pas être uniforme sur le territoire ; elle doit être adaptée.
L'Etat devrait donc déléguer, mais pas forcément ad vitam aeternam. On pourrait le décider pour quatre ans, par exemple, pour disposer ensuite d'une année d'évaluation, donnant lieu une vraie interpellation du Parlement national. A l'Institut, on approuve la proposition de M. Pierre Méhaignerie d'une expérimentation, permettant de voir, par exemple sur trois ou quatre régions, comment, dans tel et tel domaine faire fonctionner un pouvoir réglementaire d'adaptation. Il faudrait essayer de rebâtir la région autour de cette idée.
Par ailleurs, nous condamnons, à l'Institut, une approche uniforme qui ne nous semble pas répondre à la nécessité de compétition et d'attractivité territoriale. Par exemple, l'idée d'avoir des villes métropoles reprenant des compétences des départements, et de procéder en conséquence à des adaptations dans les départements concernés, n'a rien de scandaleux... dès lors, bien sûr, qu'il ne s'agit pas de faire disparaître le département.
Nous refusons donc une uniformité qui tuerait l'émergence des métropoles. En ce sens, le rapport Balladur ne nous a pas choqués, on n'a pas trouvé absurde de dire qu'il fallait 4, 5 ou 6 métropoles, en dehors de Paris qui est ville mais aussi conseil général. Pourquoi Paris aurait le droit d'exercer les compétences d'un département et pas des villes comme Lyon, Marseille, Toulouse, Nantes ?
Il faut aussi s'attaquer à la péréquation. Mais, jusqu'à présent, la péréquation est verticale, et non horizontale : faire de la péréquation uniquement sur le budget national, cela ne peut pas fonctionner dans un pays où les finances de l'Etat sont dans la situation que l'on sait. Il faut donc faire de la péréquation à la fois horizontale et verticale. Les conseils généraux sont à cet égard très utiles et remplissent de vraies fonctions de péréquation là où nous avons des villes moyennes, des petites villes, des villes rurales.
La réforme de la taxe professionnelle a prévu des dispositifs de péréquation pour la région et le département. Mais rien n'a été fait pour le bloc communal où les disparités sont les plus fortes. L'Assemblée nationale comme le Sénat, vont retravailler sur cette péréquation. Les grandes associations nationales d'élus (AMF, ADCF) y travaillent également. Il faut s'occuper vraiment du problème de la péréquation.
Sur les compétences des régions, il faut tirer les régions vers le haut, mais pas vers le bas. Leur rôle c'est de faire de la recherche/développement, du capital risque régional, de l'université de filières, beaucoup de formation professionnelle, de l'enseignement technique, qui pour moi ne doit pas être uniforme, et de la politique de l'emploi.
Nous ne sommes pas hostiles à une spécialisation des compétences, hors sport, culture, tourisme (ce dont a d'ailleurs tenu compte la loi de 2010). Je ne crois pas qu'il faille dire que tout le monde doit faire tout, ne serait-ce que parce qu'il y a raréfaction de l'argent public. Même s'il ne faut pas exagérer les chevauchements, il faut être responsable et gérer au mieux l'argent public.
M. Roland du Luart. - Vous dites que le bloc communal est un peu moins affecté que le département ; moi, je vais jusqu'à penser qu'il va bien : aujourd'hui, après la réforme, les communes et intercommunalités n'ont pas de problèmes financiers.
M. Jean-Pierre Balligand. - Je suis d'accord avec vous en ce que, aujourd'hui, à l'année n + 1 par rapport à la réforme, il n'y a pas de problèmes. En revanche, je redoute qu'il y en ait dès l'année prochaine, parce que le redémarrage de l'économie va probablement s'accompagner d'un retour de l'inflation. Or, le fonds national de garantie individuelle des ressources, le FNGIR, n'évoluera pas comme les prix. Si nous avons un taux annuel d'inflation de l'ordre de 4 % pendant 3 ans, cela représente in fine près d'environ 12 % de perte de pouvoir d'achat. Et vous savez aussi bien que moi qu'il n'y aura pas réactualisation du FNGIR. Donc, tant qu'il n'y a pas d'inflation, ça va ; dès que l'inflation redémarrera, on aura un gros souci.
M. Roland du Luart. - Certes, mais je pense que l'inflation sera en partie jugulée. C'est un impératif dans le cadre de la zone euro, et la Banque centrale européenne y veille ; s'il y a inflation, elle doit être plus ou moins maîtrisée, sinon tout explose.
M. Jean-Pierre Balligand. - Je suis d'accord avec vous. Mais 4, voire 5 %, c'est une inflation que l'on peut considérer maîtrisée.
M. Roland du Luart. - Cela plutôt en dessous.
Je suis davantage d'accord avec vous sur les problèmes des départements. Néanmoins, ceux qui ont su anticiper les évolutions peuvent quand même maîtriser leurs dépenses Il y a quatre ans, j'ai engagé des réformes de fond dans mon département car je voyais se dessiner une crise des finances publiques forte ; au final, j'ai cette année un compte administratif qui est le meilleur depuis treize ans. Je suis donc un peu sceptique quand j'entends dire que les départements sont étranglés.
De plus, le Parlement, à l'unanimité, a voté la péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). A cette occasion, on a d'ailleurs constaté que les plus riches n'étaient pas forcément ceux que l'on croyait et, inversement, que les plus pauvres n'étaient pas nécessairement ceux qui prétendaient l'être. Quoi qu'il en soit, les élus de toutes sensibilités ont accepté de jouer le jeu de la péréquation et, même s'il ne sera pas toujours facile de connaître avec précision le montant des DMTO dans chaque département, cela va donner globalement de l'oxygène aux budgets départementaux pour compenser les dérives des dépenses sociales.
La difficulté pourrait provenir alors d'un retournement de conjoncture et je reconnais que, si l'on n'a plus de croissance de DMTO, cela sera très difficile pour bien des départements.
Néanmoins, je constate que vous comme moi sommes partisans d'une péréquation verticale et horizontale. C'est en effet la bonne solution pour les départements.
En ce qui concerne votre refus d'une uniformité de région à région, c'est une position courageuse, qui vous honore, mais alors ne se heurte-t-elle pas au principe d'égalité entre les citoyens ? Est-ce que, aujourd'hui, les élus, quelle que soit leur sensibilité politique, sont prêts à accepter cette inégalité au niveau des territoires. C'est une question que je me pose, sur laquelle je n'ai pas de réponse.
Lorsque Pierre Mauroy et Jean-Pierre Raffarin s'étaient penchés, à l'aube des années 2000, sur la situation des régions, ils étaient déclarés favorables à limiter leur nombre à dix ou douze. Je regrette que cette recommandation n'ait pas été suivie -et je note que le conservatisme en l'occurrence n'est pas une question de sensibilité politique. Il faudrait avoir le courage d'aller vers des regroupements de régions. D'ailleurs, je trouve très fâcheux, quand on connaît la situation de nos finances publiques, que des régions, de droite ou de gauche, se soient lancées dans la construction d'hôtels de région pharaoniques ; il en va hélas de même dans bien des communautés de communes, où la première chose que les élus font, c'est de construire un hôtel de communauté, souvent luxueux, sans que les limites de la communauté aient été bien définies.
M. Charles Guené. - Je voudrais vous dire, M. Balligand, que je partage beaucoup de vos observations, mais que, selon moi, vous n'allez peut-être pas assez loin dans certains domaines.
Tout d'abord, quand vous dites qu'il n'y pas eu de décentralisation nouvelle, c'est à la fois vrai et faux car il y a une décentralisation rampante, l'Etat chargeant les collectivités territoriales de diverses missions, d'ailleurs sans compensation financière. A cet égard, je vous rejoins sur la problématique des normes, qui doivent être jugulées.
J'ai un point de vue différent du vôtre sur les questions fiscales et financières. Sur ces sujets nous devons changer radicalement notre mode d'appréhension : nous vivons dans des schémas passéistes, où les collectivités territoriales semblent s'accrocher à un rapport quasi hiérarchique avec l'Etat, notamment en matière de finances locales. En Allemagne, et dans d'autres pays fédéraux, les collectivités disposent certes de garanties financières, mais elles sont aussi animées d'une solide culture de la négociation avec l'Etat ; elles sont dégagées de cette forme de rapport hiérarchique avec lui, alors que nos collectivités territoriales semblent souhaiter le conserver, se plaçant ainsi dans une posture défensive. L'exemple de la conférence nationale des exécutifs illustre bien cette incapacité à faire naître une véritable culture de la négociation entre l'Etat et les collectivités territoriales.
C'est pour cela que le débat sur l'autonomie fiscale me semble dépassé : l'important est que les collectivités territoriales conservent leur autonomie financière ; elles peuvent très bien y parvenir, et ce serait leur intérêt, en négociant des parts d'impôts, ce qu'elles ne font malheureusement pas. L'Etat s'en accommode d'ailleurs fort bien car cela lui permet de mettre les collectivités territoriales sous coupe réglée avec les nouvelles modalités de financement qu'il choisit.
La véritable décentralisation ce ne serait donc pas l'autonomie fiscale, qui est un objectif illusoire, mais une révolution culturelle en matière de négociation avec l'Etat, doublé d'une révolution institutionnelle. Nous devons enfin sortir de notre schéma jacobin.
Sur la répartition des compétences, je suis favorable au dispositif de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales. Cette nouvelle répartition des compétences est plus saine, plus claire et devrait permettre des économies d'échelle. Mais, il y a une deuxième révolution à faire, vis-à-vis de l'Etat : sans doute de nouvelles compétences devraient être décentralisées ; mais nous pourrions aussi imaginer de rendre à l'Etat un certain nombre de celles qui sont aujourd'hui exercées par les collectivités territoriales, comme les SDIS par exemple.
Sur la péréquation enfin, et plus particulièrement la péréquation horizontale, je suis plus confiant que vous sur sa réalité au niveau du bloc communal où, me semble-t-il, les évolutions sont désormais bien engagées. En revanche, je suis plus réservé au niveau des régions et des départements : le dispositif qui a été mis en place ne me semble pas parfait et je crois que les départements et les régions ne travaillent pas suffisamment sur ces sujets entre eux ; c'est particulièrement frappant au niveau des régions qui ne semblent pas vouloir faire de péréquation, comme on le voit depuis des années dans le cadre des travaux du comité des finances locales.
M. Roland du Luart. - En ce qui concerne le problème des normes, qui nous heurte tous, il me semble que la dimension européenne du sujet n'est pas suffisamment prise en compte. L'Etat, au moment de la transposition en droit interne, va souvent plus loin dans les exigences que ce qu'impose le droit communautaire. Cette pratique rajoute des charges non compensées sur les budgets locaux.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne vois pas comment on peut s'en sortir si on part du principe qu'il faut que l'Etat se désengage, qu'il rétablisse ses finances et qu'il faut surtout lutter contre l'inflation... qui d'ailleurs n'existe pas.
Comme disait Keynes, il y a deux maux l'inflation et le chômage ; s'il faut choisir, choisissons le moindre. Je ne vois comment nous allons pouvoir régler le problème de la dette ou du vieillissement de la population sans un peu d'inflation. On nous dit qu'on va se serrer la ceinture, ce qui me rappelle une nouvelle de Kafka, « Les athlètes du jeûne », dans laquelle, à force de jeûner, les athlètes meurent.
Par ailleurs, nous donner l'Allemagne en exemple ne me semble pas opportun, notamment s'agissant des collectivités territoriales. A titre personnel, je préfère être dans une collectivité territoriale française plutôt qu'allemande, car ces dernières ont un niveau d'endettement très élevé et ne disposent plus des moyens d'investir.
Le problème n'est pas un problème de transfert de compétences, mais un problème de moyens financiers. Une des raisons de la réussite de la décentralisation, c'est qu'il y avait des moyens financiers pour l'accompagner, comme la taxe professionnelle, dont le rendement était supérieur à la croissance du PIB, et les droits de mutation. Quand les droits de mutation ont été transférés en même temps que les compétences sociales, on ne s'attendait pas à ce que cela marche aussi bien. Dans le département du Var, en 2007, les droits indirects rapportaient plus que la fiscalité directe. Tous les départements n'ont pas connu cette situation, mais tous ont connu une amélioration substantielle de leurs recettes.
Un raisonnement uniquement bâti sur le respect des grands équilibres financiers nous conduit vers une impasse ; si on continue dans cette ligne, on fera comme dans les autres pays européens, comme en Allemagne par exemple, où l'Etat central, pour rétablir ses finances, ne répond qu'avec retard aux besoins exprimés par les Länder et les communes.
Dernier point, s'agissant de la question des métropoles, c'est un peu le même type de problème. La loi prévoit la création de métropoles qui vont hériter des routes, des collèges, de l'aide sociale... Très franchement, je ne vois pas en quoi cela va dynamiser l'économie locale. C'est vrai qu'avoir des métropoles dynamiques c'est peut-être une condition d'un développement moderne, mais je crains que cela ne soit pas simplement en vampirisant les départements que l'on arrivera à ça. Les pôles métropolitains auraient pu être habilités à coordonner une politique d'envergure sur des territoires, d'ailleurs pas forcément continus, et pour des compétences décisives : l'emploi, la R&D, l'université,... Malheureusement, ces sujets n'ont pas été traités.
Tout ça mis bout à bout, j'ai l'impression qu'on s'enferme dans les problèmes et que les solutions s'éloignent.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Il faut reconnaître que certaines collectivités territoriales vivent un peu au-dessus de leurs moyens. Je pense à l'hôtel de la région Languedoc-Roussillon ainsi qu'à la mairie de Montpellier, qui ont donné ou donnent lieu à des dépenses qui pourraient être évitées, surtout dans une région qui accueille 1 500 personnes de plus chaque mois et qui souffre d'une pénurie de logements.
Sur le constat du fonctionnement des collectivités territoriales, je crois que nous devons surtout faire très attention à maintenir la proximité de l'action publique et donc surtout maintenir le lien avec les départements. Je suis maire d'une commune de 3 000 habitants qui appartient à une communauté de communes de 50 000 habitants ; nous entretenons d'excellentes relations de travail avec le conseil général, beaucoup plus étroites qu'avec le conseil régional. Ce lien de proximité doit être conservé. Il est sans doute possible de regrouper les régions sans que nos concitoyens ne s'en rendent compte, à part le changement de dénomination administrative ; cela ne serait pas le cas si l'on supprimait des départements. Les conseils généraux viennent en complément des intercommunalités.
Pour ces raisons, j'estime que dans un territoire comme le mien, les métropoles ne répondent pas à un besoin réel. Les communes en périphérie des grandes villes accepteront peut-être la constitution d'une métropole, mais aucune commune rurale n'acceptera d'être associée à ce type d'organisation qui dessaisira les maires des communes membres de toutes leurs compétences.
Faire des économies et privilégier la proximité n'empêchent pas de renforcer la collaboration entre Etat et régions en matière de développement économique, d'aménagement du territoire mais il faut savoir que ces actions ne sont pas vraiment visibles pour le citoyen.
M. Claude Belot, président. - Le Sénat a beaucoup réfléchi à l'état de la décentralisation et je constate bien des points de convergence entre les conclusions de la mission que j'avais présidée et les recommandations de l'Institut : sur la nécessité de la péréquation, sur l'organisation des compétences...
Sur les métropoles, il y a deux sujets : d'abord, la question de la coïncidence entre la métropole administrative et la métropole réelle, évidemment nécessaire et qui est pourtant loin de correspondre, aujourd'hui, à la réalité ; ensuite, se pose le problème des compétences que les métropoles exerceront et qui n'est pas simple du tout. A cet égard, nous avions procédé à des simulations sur Lyon, et nous étions arrivés au constat que la création de métropole reviendrait à mettre en place quasiment un département annulaire autour de la ville.
Notre mission, elle aussi, avait montré un grand attachement au département : il n'est pas question de le supprimer. L'appel à des régions puissantes, que nous avions aussi lancé, n'est en rien incompatible avec cela.
Après, il faut passer des propositions à la loi. On le sait, l'Etat est plus que réservé à l'idée de conférer un pouvoir normatif aux régions. Il ne veut pas d'une décentralisation de la politique de l'emploi : il avait fait un pas en avant avec les maisons de l'emploi, puis il est revenu en arrière, si bien que l'on se retrouve dans la situation absurde d'avoir un pôle emploi qu'il a fallu renforcer et des maisons de l'emploi qui ne savent que faire et coûtent cher ; il faudrait bien un jour rationaliser les choses.
En ce qui concerne les départements, il faut prendre garde à la diversité des situations. Il y a déjà une dizaine d'années, j'avais participé, avec Roland du Luart, à une réflexion du Sénat sur leur situation, qui suscitait déjà des inquiétudes. Nous étions allés voir sur place et nous avions constaté que, même dans des départements dits pauvres comme celui du Lot, au revenu moyen par habitant faible, les infrastructures, par exemple les collèges et les routes, étaient en excellent état. Cela tient, je crois, au fait que l'action publique n'est pas du tout la même selon que l'on soit dans une collectivité riche ou dans une collectivité pauvre : quand le revenu par habitant est faible, on se concentre sur l'essentiel, ce qui, en l'occurrence, permet d'avoir des écoles de qualité. Toute la difficulté est là : définir au niveau national une politique applicable à des collectivités qui correspondent à des réalités très différentes.
M. Jean-Pierre Balligand. - Notre pays va connaître des évolutions macro économiques qui s'imposeront de facto aux collectivités : une moindre prospérité économique et des taux de croissance relativement bas... nous serons forcément confrontés à des problèmes.
Je pense que les politiques de l'emploi, qui constituent une priorité pour les acteurs publics, devraient être plus décentralisées. Les collectivités territoriales devraient aller jusqu'à demander à l'Etat de leur transférer la compétence « politique de l'emploi », afin de l'adapter aux spécificités économiques locales. Les atouts des collectivités varient d'un endroit à l'autre : ceux d'un département du littoral sont évidemment différents de ceux d'un département du nord-est de la France ; il y a donc des potentialités d'emplois elles aussi différentes qui justifieraient des adaptations locales.
Par ailleurs, l'Institut de la décentralisation est en faveur d'un nouvel ordonnancement territorial, qui permettrait de revitaliser l'action publique. En effet, la citoyenneté constituant un sujet essentiel pour notre Institut, nous sommes contre la confusion des fonctions. Autrement dit, nous estimons que les collectivités territoriales doivent exercer plus clairement et lisiblement leurs compétences. C'est la raison pour laquelle, nous sommes plutôt en faveur de la spécialisation des compétences des collectivités, ce qui n'est pas sans conséquences pour le bloc communal.
Je pense qu'il existe une certaine confusion au niveau communal. En effet, avec l'intercommunalité, nous avons inventé un dispositif efficace mais les transferts de compétences vers les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne se sont pas traduits par une diminution de la fiscalité communale. De très nombreuses communes, toutes couleurs politiques confondues, n'ont jamais diminué leurs impôts après leur adhésion à un EPCI. Les lois Joxe et Chevènement, consacrées à l'intercommunalité, leur ont finalement redonné une certaine marge de manoeuvre : le bloc communal a profité de la montée en puissance des EPCI, et du fait qu'ils assumaient désormais certaines compétences, pour bénéficier d'une manne financière accrue. Certes, une partie de ces revenus a été absorbée par la demande des citoyens, notamment en milieu rural, avec par exemple la réalisation de centres d'accueil pour jeunes enfants. Néanmoins, à niveau constant d'offre de services publics, les communes n'ont pas profité de ces ressources supplémentaires pour réaliser des économies.
Désormais, il faudra aller plus loin dans le respect de la citoyenneté. Des communautés urbaines actuelles comme celles de Lille, Lyon ou Bordeaux, disposent de budgets très importants, comparés à la région, alors que leurs élus ne sont pas élus au suffrage universel direct. Cela sera encore plus frappant si elles deviennent des métropoles. Ces établissements, créés au nom de l'efficacité, doivent donner voix au chapitre au citoyen. A l'avenir, il sera nécessaire d'évoquer la question de la lisibilité citoyenne et lorsqu'il existe un niveau d'intégration tel celui de la communauté urbaine, cela devra se traduire par une élection au suffrage universel. Je ne souhaite pas tuer les communes, mais j'estime nécessaire que les exécutifs des intercommunalités soient élus au suffrage universel direct. Il serait dommage d'inventer un dispositif intercommunal semblable au dispositif européen, c'est-à-dire efficace mais coupé des réalités et des citoyens.
Normes imposées aux collectivités territoriales - Examen du rapport d'information
La Délégation procède à l'examen du rapport d'information de M. Claude Belot, rapporteur, sur les normes imposées aux collectivités territoriales.
M. Claude Belot, rapporteur. - Comme vous le savez, le Président de la République a lancé, à la fin de l'année dernière, le chantier de l'allègement des normes qui pèsent sur les collectivités territoriales.
Il était tout à fait logique que le Sénat y participe. Le Président Larcher a souhaité que notre délégation soit en quelque sorte la cheville ouvrière de cette réflexion, en étroite concertation avec les commissions permanentes (hors, bien sûr, la commission des Affaires étrangères) ; nous en avons rencontré les présidents et chacune m'a adressé sa contribution dont, vous le verrez, j'ai toujours tenu grand compte.
Vous savez aussi que, parallèlement, le Président de la République a nommé notre collègue Eric Doligé, parlementaire en mission sur ce sujet ; ses conclusions sont attendues pour la fin du mois de mars. J'ai bien entendu travaillé en relation avec lui.
Les associations d'élus ont aussi été sollicitées sur un sujet que chacun s'accorde à reconnaître comme fondamental.
On évalue à 400 000 le nombre de normes applicables aux collectivités territoriales. Le seul code général des collectivités territoriales fait 3 500 pages. Il ne représente pourtant qu'une toute petite partie des textes que sont censés connaître et faire appliquer les élus locaux (code électoral, code de l'urbanisme, code de la construction et de l'habitation, code de l'environnement, code de la fonction publique...).
Le hasard faisant mal les choses, il se trouve que j'ai reçu, hier, deux courriers symptomatiques de la situation à laquelle nous sommes parvenus. Le premier pour m'informer que, à la suite de nouvelles normes de la fédération de basket, les installations de la région Poitou-Charentes sont à refaire et que les maires sont priés de faire appliquer ces exigences. L'autre courrier, relatif à la continuité écologique des cours d'eau, me demandant de créer des rivières de contournement pour assurer le passage des poissons et allant jusqu'à préconiser l'arasement des ouvrages existants ; en clair, on me demande de supprimer les aménagements de rivières, des moulins multiséculaires... pour faciliter le passage des poissons ! Quand on lit des choses comme ça, on se dit que les élus sont parfois confrontés à des interlocuteurs bien loin des réalités.
Pour vous donner une idée du coût qui pèse sur les collectivités, sachez que les seules normes du pouvoir exécutif adoptées en 2009 et 2010 ont représenté respectivement 580 et 577 millions d'euros...près de 1,2 milliard en deux ans, pour les seules normes de l'Etat.
Il faut y ajouter les coûts de toutes les autres normes : lois, textes communautaires, règlements des fédérations sportives, normes AFNOR (facultatives en droit, mais quasi obligatoires en fait)... et parfois des normes venant des collectivités territoriales elles-mêmes, puisque certaines administrations locales ont tendance à subordonner l'octroi de subventions au respect de prescriptions qui, au final, finissent par représenter des dépenses absorbant peu ou prou l'enveloppe accordée.
A côté de leurs coûts purement financiers, l'inflation des normes porte gravement atteinte à la sécurité juridique : les règles changent, se superposent, deviennent incompréhensibles, mais les élus sont censés toutes les connaître sous peine d'être poursuivis pénalement, ce qui, on le sait, arrive.
Le Gouvernement a conscience du problème puisqu'il a décidé, en juillet dernier, un moratoire sur les normes. Mais ce moratoire n'est que partiel : il ne concerne notamment ni la mise en oeuvre du droit communautaire ni l'application des lois, sans parler des cas où, par exception, l'administration juge nécessaire de contourner ce moratoire. En outre, celui-ci ne répond pas à la question du stock de normes.
Endiguer le flux de normes, et a fortiori réduire le stock, se heurte à au moins trois séries d'obstacles.
La première résulte de l'atomisation des prescripteurs.
La deuxième est liée à la multiplicité des secteurs concernés par les normes. Dans les contributions des commissions, certains reviennent cependant régulièrement, ce qui nous permet d'établir une sorte de « hit-parade » : les normes relatives à l'accessibilité, aux SDIS, à l'urbanisme.
L'exercice est complexe, car s'attaquer au stock suppose un réexamen complet de l'existant, mais il est indispensable d'agir, et d'agir vite.
Depuis un peu plus de deux ans, une commission consultative d'évaluation des normes, la CCEN, présidée par Alain Lambert, examine les conséquences pour les collectivités territoriales des projets de normes. Mais elle n'a qu'un pouvoir consultatif et ses avis ne sont pas forcément suivis par le Gouvernement. De plus, là aussi, le stock n'est pas concerné.
Les premières propositions que je vous fais consistent à responsabiliser financièrement l'Etat. Comme l'Etat n'assume pas les conséquences financières de ses prescriptions, il a tendance à être extrêmement exigeant, dans le contenu des mesures qu'il édicte et dans leur application. Beaucoup de fonctionnaires n'ont d'ailleurs plus que ça comme travail. D'où mes deux propositions :
- exiger, sous peine d'irrégularité, une compensation équivalente par l'Etat des conséquences pour les finances locales des normes qu'il édicte dans les domaines transférés aux collectivités territoriales ;
- instaurer un fonds de compensation des conséquences financières des normes de l'Etat.
M. Pierre-Yves Collombat. - N'est-ce pas un voeu pieu ?
M. Claude Belot, rapporteur. - Peut-être est-ce beaucoup demander, mais je suis convaincu qu'il le faut pour avoir une petite chance d'être entendu. C'est tout de même 1,2 milliard € en deux ans ! On peut mettre 50 %, on peut ne pas le mettre. La proposition n° 2 est dans la même logique.
La proposition n° 3 consiste à soumettre les prescriptions des fédérations sportives, et de tout autre organisme normatif, à la commission consultative d'évaluation des normes. La proposition n° 4 exige que ces prescriptions recueillent un avis favorable de l'exécutif qui ne doit pas être dessaisi du pouvoir réglementaire. Ce sont des propositions qui concernent par conséquent les nouvelles normes, et non le stock.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Il peut y avoir un effet double avec la commission d'accessibilité.
M. Claude Belot, rapporteur. - La commission d'accessibilité est une commission locale qui applique la loi localement dans le cadre d'un débat, alors que la CCEN est au niveau national.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Dans le cadre de la communauté de communes, nous avons cette commission et nous avons même créé un poste en recrutant une jeune femme qui passe dans toutes les communes en indiquant ce qu'il est nécessaire de modifier en fonction des normes. Le bilan est d'un coût financier de 150 000 €. Ainsi par exemple, dans ma commune, le tambour de l'église a dû être enlevé. Conséquence, il fait froid dans l'église. On doit donc mettre le chauffage un peu plus fort et cela nous coûte plus cher.
M. Claude Belot, rapporteur. - C'est vous-même qui avez procédé à ce recrutement.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Mais c'est pour répondre à la loi que nous avons créé ce poste dans notre intercommunalité, car nos petites communes ne peuvent seules disposer d'un agent allant vérifier partout ce qu'il en est du respect de l'application des normes.
M. Claude Belot, rapporteur. - La proposition n° 5 consiste à créer, pour les collectivités territoriales, un « correspondant normes », qui serait en quelque sorte leur conseiller, dans chaque préfecture.
M. Pierre Jarlier. - Sur le correspondant « normes », l'idée serait d'avoir un interlocuteur qui pourrait conseiller les collectivités pour éviter d'aller au-delà de ce qu'exigent les textes. Or c'est exactement l'inverse qui se produit : non seulement on applique les normes, bien sûr, mais en plus certains fonctionnaires font montre d'un zèle qui conduit à les appliquer au-delà même de ce qu'elles exigent. Par exemple, en matière de réhabilitation de logements, si vous mettez un ascenseur pour faciliter l'accès à un logement, du coup on vous impose la mise aux normes « handicapés » pour tous les logements à l'intérieur du bâtiment. La situation devient impossible et les investisseurs reculent. Il est donc nécessaire qu'une personne au sein d'une préfecture puisse avoir à un moment donné un rôle de pondérateur plutôt que d'accélérateur de normes.
M. Claude Belot, rapporteur. - Je propose donc de préciser que le correspondant « normes » doit en quelque sorte être le garant du bon sens...
M. Pierre Jarlier. - ...et surtout éviter les interprétations abusives afin de trouver les solutions optimisées au regard des contraintes financières qui existent.
M. Claude Belot, rapporteur. - Il faut définir le correspond normes en précisant bien qu'il est là pour éviter le n'importe quoi.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Il faut du bon sens.
M. Claude Belot, rapporteur. - C'est avec prudence que je vous soumets la proposition n° 6, consistant à établir des fiches thématiques à l'égard des collectivités. Qu'est-ce que vous en pensez ?
M. Antoine Lefèvre. - Toutes les collectivités concernées seront dûment informées des normes. Néanmoins, il ne faudrait pas que les fiches thématiques aboutissent à renforcer la portée des normes.
M. Claude Belot, rapporteur. - Finalement, je ne suis pas convaincu de la nécessité de ces fiches thématiques.
Je crois aussi que nous devons faire preuve de la même prudence à l'égard de la proposition n° 7, qui vise à consacrer expressément en droit administratif une sorte d'appréciation de l'opportunité des poursuites, à l'image de ce qui existe dans d'autres domaines du droit.
J'en viens donc à ma proposition n° 8 : fixer une ou deux dates « traditionnelles » de principe pour l'entrée en vigueur de toute nouvelle norme, sauf urgence avérée.
Mme Marie-Thérèse Bruguière. - Je voudrais appeler votre attention sur un point. Vous avez des restaurants à Paris où vous devez descendre des escaliers. Ce sont des trous à rats. S'il y avait un jour un incendie, ce serait dramatique. Chez nous, on a des établissements avec des grandes portes aérées anti-panique et, malgré tout, on a des commissions de sécurité qui passent et font des difficultés. Dans les communes rurales, les contraintes sont donc plus fortes.
M. Pierre Jarlier. - Sur ce sujet, il y a en effet un vrai problème. En réalité on constate qu'en milieu rural il y a des règles extrêmement strictes à respecter, avec des contraintes énormes pour les propriétaires et les locataires. Or, en milieu urbain, en particulier à Paris, peut-être y-a-t-il un pourcentage de contrôleurs inférieur au regard de la population mais la loi n'est pas appliquée de la même façon. Cela pose un certain nombre de problèmes. En effet, quand nos restaurateurs viennent à Paris et voient dans quel état sont les cuisines, les accès et les normes « sécurité », « handicapé », alors qu'ils sont harcelés par les différents inspecteurs en tous genres qui viennent chez eux régulièrement en province, entre nous, ils s'interrogent vraiment. Il y a donc un vrai sujet. Il faudrait que tout cela soit réparti judicieusement sur tout le territoire. Finalement, ce ne sont pas toujours ceux qui ont le plus de moyens pour mettre aux normes à qui on demande le plus.
M. Claude Belot, rapporteur. - Oui, les zones moins densément peuplées sont traitées avec beaucoup de zèle pour l'application des normes.
La proposition suivante, justement, envisage une certaine modulation en fonction de la population : examiner, tout particulièrement parmi les normes qui ne sont pas encore entrées en vigueur, la nécessité de les imposer à toutes les collectivités territoriales, quelle que soit l'importance de leur population. Faut-il aller jusque là ? Est-ce juridiquement orthodoxe ?
M. Antoine Lefèvre. - La loi sur l'accessibilité, par exemple, devra s'appliquer en 2015 dans toutes les communes. Si on avait voulu faire une distinction, c'est au moment de l'adoption de la loi qu'il aurait fallu le faire et placer le curseur de population. Mais aujourd'hui, cette recommandation est, à mon sens, illégale.
M. Pierre-Yves Collombat. - On est en pleine contradiction car une norme par définition a vocation à s'appliquer universellement pour éviter justement de trop grandes disparités. Or, la seule alternative à cela serait la création d'une commission au niveau préfectoral qui permettrait de procéder à des adaptations en fonction des circonstances locales. Prenons l'exemple d'une mairie qui est à un étage supérieur : le but est d'assurer que tout le monde puisse accéder au service ; si une personne ne peut pas monter, mais que les employés descendent pour qu'elle ait finalement entièrement accès au service, l'objectif est atteint.
Donc, soit l'on reste sur l'idée de norme à application égale et universelle, soit on admet qu'il y ait une instance qui puisse moduler. Peut-être est-il possible de distinguer les obligations de sécurité et celles qui peuvent être adaptées, comme les facilités d'intégration etc. Dans un premier temps, une classification des normes pourrait être utile entre, d'une part, les normes impératives et, d'autre part, les normes soumises à une expertise et à des modalités d'adaptation par une instance à définir.
Pourrait-on envisager la création d'une commission représentative des élus qui pourrait examiner ces types de recours ?
M. Pierre Jarlier. - Peut-on appliquer les mêmes contraintes à des situations très différentes ? Ainsi, en ce qui concerne les monuments historiques, des contraintes de sécurité, parfois en dehors de tout lien avec la réalité du risque, vont défigurer des monuments. Par exemple, un musée devrait être fermé car les planchers ne sont pas coupe-feu ! On est donc dans une absurdité totale. En matière d'accessibilité, il en est de même. Tout cela doit aussi être mesuré en fonction de l'intérêt historique à conserver. A force de trop lui demander, le maître d'ouvrage ne fait rien. Donc l'idée qu'à un moment une instance proche du terrain puisse examiner des modalités d'applicabilité réalistes serait une initiative intéressante.
M. Claude Belot, rapporteur. - Tout le monde a le sentiment qu'il faut appliquer en mettant les choses frappées au coin du bon sens. On a cependant des possibilités de recours : moi-même, j'ai eu un problème avec un jeune capitaine de sécurité et un sous-préfet un peu trop zélés qui, au nom de leur interprétation des normes, menaçaient de me faire fermer une maison de retraite. J'en ai parlé en plus haut lieu, au niveau de l'officier supérieur, et nous avons trouvé une solution en procédant à des aménagements dans la maison de retraite, mais sans aller jusqu'à la fermeture.
Proposition n° 10 : dresser l'inventaire des métiers territoriaux soumis à des conditions d'aptitude particulières ; ne pas décompter les personnels concernés dans les effectifs servant de référence à l'obligation d'emploi. Là encore, c'est une mesure de bon sens : il s'agit, par exemple, de ne pas obliger un SDIS à recruter des pompiers qui, du fait d'un handicap, ne sont pas physiquement capables d'aller au feu.
Proposition suivante : substituer, lorsqu'il s'agit de préciser la portée d'une exigence légale directement applicable, des dispositifs indicatifs à des dispositifs contraignants.
M. Pierre Jarlier. - Dans le cadre du débat d'orientation sur la loi de modernisation agricole, la question des cantines scolaires a été évoquée. Relayant une demande de l'Association des maires de France, les sénateurs ont souhaité faire disparaître une proposition tendant à normer les profils des repas servis dans les cantines scolaires, en fonction d'un décret à paraître. Cependant, il a été impossible de supprimer ce dispositif. Lorsque le contenu du projet de décret a été connu, il s'est avéré que celui-ci visait à peser, au gramme près, les portions servies aux enfants déjeunant dans les cantines scolaires. Autrement dit, selon les dispositions de ce texte, seule l'entreprise Sodexho pourrait continuer à proposer des repas aux cantines scolaires françaises, alors que d'autres entreprises familiales fonctionnent très bien.
M. Claude Belot, rapporteur. - La proposition suivante consiste à dresser l'inventaire des domaines dans lesquels la normalisation pourrait prendre, dans le respect de la loi et sur la base d'un texte, la forme d'accords entre les différentes parties prenantes.
J'en viens maintenant à un ensemble de propositions relatives à la CCEN.
La première tend à la consulter systématiquement, sauf impossibilité absolue, sur les projets de loi et d'amendement du Gouvernement concernant les collectivités territoriales.
M. Pierre Jarlier. - C'est une proposition qu'il faut lier à l'obligation d'accompagner un projet d'une étude d'impact avant sa présentation au Parlement.
M. Claude Belot, rapporteur. - Absolument. J'insiste sur l'utilité de la CCEN et de l'élargissement de ses pouvoirs car le simple fait, pour des administrations, de savoir qu'elles vont devoir s'expliquer devant elle sur les normes qu'elles envisagent de prendre les conduit à tourner davantage leur plume dans l'encrier.
Les propositions suivantes s'inscrivent, elles aussi, dans cette idée d'élargir le champ des interventions de la CCEN :
- consulter systématiquement la CCEN sur les projets de texte communautaire concernant les collectivités territoriales,
- imposer la saisine de la CCEN sur toute proposition de loi ou amendement d'origine parlementaire adopté par une assemblée ;
- modifier le décret relatif à la normalisation afin que l'AFNOR soit tenue de faire procéder à une évaluation préalable de l'impact financier des normes envisagées ; imposer la consultation de la CCEN sur les mesures de normalisation ayant un impact sur les collectivités territoriales et, au minimum, sur celles envisagées en matière de construction et de sécurité ;
- soumettre sans délai à la CCEN les normes adoptées avant sa création et non encore entrées en vigueur ;
- charger la CCEN, siégeant en commission de simplification, de l'« audit » de grands secteurs du droit au regard de la nécessité des normes, de leur cohérence et de leur lisibilité. La CCEN, avec cette proposition, deviendrait compétente pour étudier le stock de normes.
La dernière proposition tire les conséquences de celles qui précèdent en appelant à un renforcement des moyens de la CCEN.
M. Pierre Jarlier. - Je voudrais revenir sur l'utilité de mettre en place une instance, au plus près des territoires, soit au niveau régional, soit au niveau départemental, qui puisse analyser les possibilités d'adaptation des textes réglementaires en liaison avec les personnes concernées. Ce que déciderait cette commission serait opposable, notamment devant des organismes comme les assurances.
Bien sûr, il serait important de bien définir le rôle ainsi que la portée des décisions d'une telle commission. Ainsi délimitée dans son action, cette instance permettrait de régler des problèmes particuliers dans chaque département, liés à des configurations spéciales, par exemple dans le domaine des monuments historiques.
M. Claude Belot, rapporteur. - C'est une piste intéressante.
M. Pierre Jarlier. - En effet, il est nécessaire d'ouvrir la voie à la dérogation dans des cas bien précis, par l'intermédiaire d'un organisme qui soit irréprochable. D'ailleurs, ces commissions pourraient être pilotées par l'Etat.
M. Claude Belot, rapporteur. - Je retiens l'idée et vous propose d'en faire une recommandation supplémentaire qui, en substance, permettrait à une instance locale, régionale ou départementale, d'adapter au niveau local des orientations définies par l'Etat au niveau national.