- Mercredi 2 février 2011
- Programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2011 - Communication
- Approbation d'accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française - Examen du rapport et du texte de la commission
- Mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales - Désignation des membres du groupe de travail
- Loi de finances rectificative sur la fiscalité du patrimoine - Audition de MM. Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE, et Bert Brys, économiste à la division des politiques fiscales et statistiques et programmes horizontaux de politique et d'administration fiscales de l'OCDE
Mercredi 2 février 2011
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2011 - Communication
La commission entend tout d'abord une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2011.
M. Jean Arthuis, président. - Comme c'est l'usage en début d'année, je vais vous présenter le bilan des travaux de contrôle que vous avez réalisés en 2010 en tant que rapporteurs spéciaux, ainsi que le programme de contrôle élaboré en fonction des indications que vous avez données aux services de la commission.
Le bilan 2010 montre que notre activité de contrôle est toujours très intense. Elle a sans doute été moins perturbée par l'actualité législative qu'en 2009. Pour 2011, votre implication ne se dément pas, bien qu'elle soit légèrement atténuée - ce qui se comprend aisément - par la perspective des élections cantonales et sénatoriales.
L'an passé, 46 contrôles sectoriels avaient été envisagés, autant qu'en 2009 ; vous en avez réalisé et achevé 30. Parmi ces travaux figurent les cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes sur la base de l'article 58-2° de la Lolf, qui ont donné lieu à des auditions pour suite à donner et à la publication de rapports d'information. Ces demandes concernaient le centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (Egide), le coût des titres sécurisés, le centre des monuments nationaux, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale.
Au « tableau de chasse » des contrôles achevés en 2010, on trouve également dix travaux précédemment engagés, qui ont trouvé leur aboutissement l'année dernière. Y figurent enfin treize nouveaux sujets de contrôles qui ont pu être traités au cours de l'année, et deux qui n'avaient pas été initialement inscrits en tant que tels, portant sur la contribution de la France au budget communautaire et le bilan du statut des coopératives agricoles. Le premier correspond toutefois au rapport de Denis Badré traditionnellement annexé au rapport général sur le projet de loi de finances, et devenu cette année un rapport d'information diffusé à la fin octobre. J'ajoute que le contrôle sur la mise en place de Pôle emploi a été finalement transformé en mission commune d'information.
En tout, les contrôles réalisés ont donné lieu à 28 communications ou auditions, 25 rapports d'information, 12 communiqués de presse et deux tables rondes. Comme à l'accoutumée, certains sujets envisagés en début d'année ont été abandonnés, la priorité s'étant reportée sur d'autres thèmes ; d'autres contrôles doivent faire l'objet d'investigations complémentaires et aboutiront en conséquence au cours de l'année 2011. Seuls quatre contrôles du programme 2010 ont été déclarés « caducs » : ils portaient sur la modernisation de l'administration des douanes, la gestion des aléas dans le domaine agricole, la Halde et la politique de cohésion de l'Union européenne.
J'en viens au programme de 2011, qui comprend 28 sujets de contrôle budgétaire, soit treize contrôles reportés ou inachevés et quinze nouveaux sujets, parmi lesquels figurent cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes au titre de l'article 58-2° de la Lolf et un contrôle déjà entamé en 2010, mais dont le champ a été sensiblement élargi, sur la pratique et le bilan des délégations de l'Etat aux collectivités territoriales dans le domaine du logement.
Le nombre des contrôles affichés est inférieur à celui de l'année précédente, mais semble raisonnable en année électorale. Nous devons prendre en compte le fait que la commission a décidé la création d'un groupe de travail sur la péréquation et qu'il nous faut mener à bien la réflexion sur la fiscalité du patrimoine ainsi que tous les travaux annoncés lors de notre précédente réunion. Ce programme, rendu public, est toutefois susceptible d'évoluer au gré de l'actualité.
Les sujets de contrôle sont librement choisis par les rapporteurs spéciaux et inspirés par le travail qu'ils mènent tout au long de l'année dans les secteurs de leur compétence. Mais nous ne sommes pas les seuls à exercer cette vigilance. Il est important d'être attentif au programme de contrôle de l'Assemblée nationale afin d'éviter les doublons. La Cour des comptes établit son propre programme de travail, dont nous ne sommes pas vraiment tenus informés ; je demanderai au Premier Président, à l'occasion de la remise du rapport annuel de la Cour en séance plénière, de prendre des dispositions pour améliorer notre information, afin que nous puissions mieux coordonner nos initiatives. Notre liberté de contrôle reste d'ailleurs entière.
Il faut enfin souligner l'importance prise au fil des ans par les contrôles conjoints effectués avec les autres commissions permanentes. Nous n'avons pas déterminé a priori ceux qui, cette année, pourront faire l'objet de travaux communs. Je me propose, lors de la traditionnelle transmission de la liste des contrôles aux présidents des commissions permanentes, de les inviter à me signaler ceux qui pourraient intéresser les rapporteurs pour avis. Bien entendu, cette invitation tiendra compte de vos propres souhaits, mais j'insiste sur les bienfaits de cette collaboration « hors les murs » afin de confronter nos approches dans un esprit de respect mutuel. La commission des finances ne doit pas seulement apparaître aux yeux des autres commissions comme celle qui censure leurs travaux au titre de l'article 40 de la Constitution ou de l'article 34 de la Lolf !
M. Michel Sergent. - Je tiens à vous faire part de certaines difficultés Je devais évaluer en 2010 le fonctionnement du Fonds d'expérimentation pour la jeunesse, mais au cours de l'année j'ai eu affaire à trois ministres successifs : chaque fois il a fallu attendre qu'il s'approprie le dossier. Espérons qu'il n'y en aura pas un quatrième cette année !
M. Jean Arthuis, président. - Fort heureusement, vous êtes là pour assurer la continuité... Lors du vote de la Lolf, j'escomptais que le périmètre des ministères correspondrait dorénavant à celui des missions budgétaires. Je me trompais : les compétences des ministres ne cessent de changer d'un remaniement à l'autre ! Est-ce là un principe de bonne gouvernance ?
M. Philippe Dallier. - Il faut constitutionnaliser le périmètre des ministères.
M. Jean Arthuis, président. - Mieux vaudrait le fixer dans les faits ! Prenons garde à ce que nous inscrivons dans la Constitution : si celle-ci interdisait d'emprunter pour des dépenses de fonctionnement, un gouvernement ne manquerait pas de dire que l'enseignement étant le plus bel investissement, il est légitime d'emprunter pour financer les 60 milliards d'euros de l'enseignement scolaire...
M. Serge Dassault. - Dans notre rapport sur la politique de l'emploi, nous avions prévu une dépense de 50 à 60 millions d'euros pour financer 150 000 contrats aidés. En réalité, 1 million de contrats ont été signés. D'où vient l'argent ? L'a-t-on emprunté, ou prélevé sur un autre poste budgétaire ? A quoi sert-il donc de voter le budget ? Nous ne contrôlons rien.
M. Jean Arthuis, président. - Le Gouvernement a pu ajuster le budget de l'emploi en cours d'année par le biais d'un décret d'avance ou d'une loi de finance rectificative. Quoi qu'il en soit, je vous encourage à interroger le ministre lors des auditions publiques que nous mènerons en juin, préalablement à l'examen de la loi de règlement pour 2010. Souvenez-vous que naguère, à la suite d'un rapport que vous aviez établi, un poste budgétaire de 30 milliards d'euros fut ramené à 10 milliards, les 20 milliards restants - destinés à financer des allègements de charges en contrepartie des 35 heures - étant transférés au budget de la protection sociale. Bel exploit !
M. Serge Dassault. - Hélas, la dépense n'a pas disparu...
M. Jean Arthuis, président. - M. Dassault avait proposé de contrôler cette année le fonctionnement de Pôle emploi, mais il fallait éviter un doublon avec la mission d'information sur le même sujet.
M. François Trucy. - Attiré par le clinquant des jeux en ligne, je n'ai effectué l'an dernier aucun contrôle budgétaire, mais je propose de m'atteler en 2011, en plus du service de santé des armées, aux écoles de formation initiale et continue des armées : cela prendra au moins deux ans.
M. Jean Arthuis, président. - N'oubliez pas qu'un rendez-vous est prévu en novembre sur les jeux en ligne.
M. François Trucy. - C'est surtout le ministre qui doit s'en préoccuper.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - En plus des tarifs sociaux de la SNCF, je souhaite étudier ceux de la RATP.
M. Jean Arthuis, président. - Fort bien.
M. Philippe Dallier. - Je m'interroge sur la publicité accordée à nos travaux. Des communiqués de presse sont publiés, mais pourquoi ne pas effectuer chaque année une présentation d'ensemble de nos travaux de contrôle ?
M. Jean Arthuis, président. - Sur le modèle du rapport public annuel de la Cour des comptes ? Je ne suis pas sûr que cela leur donne plus d'impact médiatique, car les journalistes sont très spécialisés. Reste qu'il est indispensable de populariser le contrôle, et de se déprendre d'une fascination exclusive pour les travaux législatifs, qui fait de la loi un outil de communication. Dans les pays anglo-saxons, le public attend des parlementaires qu'ils contrôlent étroitement l'action du Gouvernement ! Je me propose d'organiser systématiquement, à votre demande, des petits-déjeuners avec la presse ; de votre côté, laissez des arêtes dans vos rapports, et gardez-vous d'être trop consensuels.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Je propose pour ma part que mon contrôle s'exerce dans le cadre de la mission « Participations financières de l'Etat », plutôt qu' « Engagements financiers de l'Etat ». Je veux enquêter sur le devenir des 14 milliards d'euros de titres apportés au Fonds stratégique d'investissement par l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations.
M. Yann Gaillard. - Mon contrôle sur « l'Etat mécène » portera plus précisément sur les achats d'oeuvres d'art. Je déplore de n'avoir eu que cinq minutes pour présenter mon rapport lors du débat budgétaire, autant que chacun des deux rapporteurs pour avis de la commission de la culture, les orateurs des groupes ayant disposé de dix minutes.
M. Jean Arthuis, président. - Nous pourrions gagner beaucoup de temps lors du débat budgétaire, en abrégeant les discussions générales sur les missions pour nous concentrer sur les amendements : l'examen des missions n'est pas l'occasion de discuter des grandes orientations politiques, c'est un travail budgétaire.
M. Adrien Gouteyron. - Le rapport sur les contributions de la France aux institutions internationales sera publié prochainement, et sera - je l'espère - substantiel. J'appelle la commission des finances à ne pas se désintéresser de la mise en place de l'Institut français : elle est à l'origine de ce projet, dont le coût doit être apprécié.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous encourage tous à travailler en synergie avec les rapporteurs pour avis : c'est le moyen pour la commission des finances de se faire entendre.
M. Philippe Adnot. - Pour ma part, je proposerai sans doute, mais dans un second temps, d'examiner la réalisation des investissements du grand emprunt dans l'enseignement supérieur.
M. Jean Arthuis, président. - Excellent sujet d'investigation. Les crédits ont été inscrits en 2010, et quand les dépenses seront effectivement consenties, elles n'apparaîtront pas au budget...
La Commission donne acte, à l'unanimité, de sa communication au président et adopte le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2011 dont la teneur suit :
Approbation d'accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française - Examen du rapport et du texte de la commission
Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, et à l'élaboration du texte proposé par la commission pour la proposition de loi organique n° 196 rectifié (2010-2011) tendant à l'approbation d'accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française.
M. Éric Doligé, rapporteur. - C'est un exercice particulier pour moi, en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Outre-mer », de rapporter la proposition de loi organique, déposée par nos collègues Louis-Constant Fleming et Michel Magras, tendant à l'approbation de quatre accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française. Les accords visés sont des conventions fiscales, proches de celles qui lient la France et des pays tiers et sont habituellement rapportées par notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
En outre, c'est un texte de nature organique que nous examinons aujourd'hui, qui aurait pu à ce titre être renvoyé devant notre commission des lois. Cependant, les conventions fiscales qu'il nous est proposé d'approuver ne sont pas des conventions internationales, mais des conventions de droit interne, passées entre l'Etat et des collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, qui font partie intégrante de la France. Et puisqu'elles concernent exclusivement la fiscalité, il a paru plus logique de renvoyer le texte proposant leur approbation devant notre commission.
Ces quatre conventions se laissent ranger sous deux catégories. L'article 1er propose l'approbation d'une convention fiscale « classique » avec Saint-Martin, visant à éviter la double imposition des contribuables ; les articles 2, 3 et 4 proposent d'approuver de simples accords d'assistance administrative et d'échanges de renseignements avec Saint-Martin, la Polynésie française et Saint-Barthélemy.
Pourquoi conclure des conventions fiscales avec des collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution ? Parce que les compétences de ces collectivités, régies par des lois organiques, englobent une large compétence fiscale qui s'exerce sur leur territoire. Leur situation par rapport au reste de la France est donc proche de celle des pays tiers par rapport à notre pays. Sans convention fiscale, les résidents de chaque territoire risquent d'être soumis à une double imposition sur certains de leurs revenus ou sur leur patrimoine.
Pourquoi une loi de nature organique ? Parce que le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2010, a jugé que les conventions fiscales étaient de nature à remettre en cause les modalités d'exercice par les collectivités d'outre-mer concernées de leurs compétences fiscales. Or les compétences de ces collectivités sont définies par une loi organique ; il est donc logique d'approuver par une loi de même rang les conventions prévoyant les modalités d'exercice de ces compétences. En outre, les dispositions organiques figurant au code général des collectivités territoriales concernant Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui faisaient antérieurement à 2007 partie intégrante de la Guadeloupe, ont explicitement prévu la signature de conventions fiscales avec ces deux territoires.
Venons-en à l'objet principal de cette proposition de loi organique : la convention fiscale visant à éviter les doubles impositions, signée entre l'Etat et Saint-Martin. Des conventions de même type ont déjà été adoptées avec les autres collectivités d'outre- disposant d'une compétence fiscale : la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, etc. Si nous sommes aujourd'hui appelés à approuver une convention avec Saint-Martin et non avec sa voisine Saint-Barthélemy, c'est que cette dernière collectivité, qui dispose également d'une large compétence fiscale, n'a pas mis en place de fiscalité directe sur son territoire. Il en résulte que les doubles impositions sont impossibles entre l'Etat et Saint-Barthélemy. Saint-Martin est dans une situation économique, sociale et financière bien moins favorable ; l'île a donc prévu un régime fiscal proche en de nombreux points de celui appliqué par l'Etat, d'où les risques de double imposition.
La convention fiscale avec Saint-Martin s'inspire largement du modèle prévu par l'OCDE, assorti des adaptations habituellement ajoutées par la France lorsqu'elle négocie des accords fiscaux avec des pays tiers. Je vous renvoie pour une analyse de ce modèle aux excellents rapports de notre collègue Adrien Gouteyron. Le choix de négocier à partir du document-type établi par l'OCDE permet de couvrir l'ensemble des champs fiscaux et d'aboutir à une convention qui pourra servir de modèle aux futures conventions passées entre l'Etat et des collectivités territoriales d'outre-mer. Il a toutefois fallu tenir compte du fait qu'il ne s'agit pas d'une convention internationale. Ainsi, l'article 23 de la convention prévoit qu'une loi organique sera nécessaire pour la dénoncer, tout comme une loi organique est nécessaire pour la conclure.
Par ailleurs, la compétence fiscale de Saint-Martin n'est pas aussi étendue que celle d'un Etat tiers indépendant : c'est pourquoi l'article 2 de la convention ne vise pas les prélèvements obligatoires opérés au profit de la sécurité sociale.
En outre, depuis 2007, une règle de résidence fiscale particulière s'applique dans l'île : il faut cinq ans de résidence sur le territoire saint-martinois pour qu'un contribuable français puisse être considéré comme un résident fiscal local et non plus comme un résident fiscal de l'Etat. Cette règle, destinée à prévenir les abus qu'aurait pu engendrer la création d'un régime fiscal spécifique, a nécessité plusieurs adaptations du modèle de convention.
Enfin, alors que les conventions prévoient habituellement que les fonctionnaires de l'Etat en poste à l'étranger voient leur traitement imposé par la France et non par l'Etat dans lequel ils résident, il est apparu que l'application de la même règle à Saint-Martin aurait des conséquences bien différentes, car on y compte environ 2 000 fonctionnaires de l'Etat pour une population active d'environ 15 000 personnes. Il était difficile de priver la collectivité saint-martinoise de la possibilité d'imposer ces fonctionnaires, et c'est pourquoi la convention prévoit de leur appliquer le même régime qu'aux salariés du secteur privé : lorsqu'ils sont résidents fiscaux à Saint-Martin, ils ne sont imposables que par cette collectivité. Selon la direction de la législation fiscale, cette mesure fera perdre entre 1 et 2 millions d'euros par an à l'Etat, mais elle me semble justifiée par la situation financière de Saint-Martin. Comme le relève un récent rapport de l'IGF, cette collectivité souffre d'un déficit de trésorerie de 25 millions d'euros, notamment parce qu'elle a perdu le bénéfice de l'octroi de mer depuis qu'elle ne fait plus partie de la Guadeloupe. Il faut lui donner les marges de manoeuvre fiscales nécessaires pour assainir sa situation, faute de quoi l'Etat serait appelé en dernier ressort à remédier à ses difficultés.
M. Jean Arthuis, président. - Le produit fiscal ainsi perçu devrait être déduit des aides versées par l'Etat, ne croyez-vous pas ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - En l'occurrence, la ressource supplémentaire servira à couvrir une partie du déficit annuel de la collectivité, qui s'élève à 12,5 millions d'euros par an.
Je serai beaucoup plus bref sur les trois accords d'assistance administrative visés par les articles 2 à 4 de la proposition de loi organique, qui reprennent le modèle de l'OCDE, enrichi pour faciliter les échanges de renseignements entre l'Etat et ces collectivités. Cela permettra notamment à la France de répondre aux demandes de renseignements fiscaux provenant de pays tiers et concernant ces territoires. Ces accords prévoient en outre la possibilité pour les agents des services fiscaux d'aller contrôler sur place les investissements qui ont bénéficié des divers dispositifs de défiscalisation applicables outre-mer ainsi que les individus qui vivent à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy mais qui continuent à avoir la qualité de résidents fiscaux de l'Etat.
La loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009 a grandement facilité la conclusion de ces accords fiscaux : son article 15 prévoyait que les dispositifs de défiscalisation spécifiques à l'outre-mer ne seraient applicables aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 dans ces collectivités que si elles étaient en mesure d'échanger avec l'Etat les informations utiles à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ; il a beaucoup pesé dans la décision de la Polynésie française de signer un accord d'échange d'informations, la convention fiscale de 1957 se révélant sur ce point insuffisante.
Ces accords sont satisfaisants sous le rapport des finances publiques, et garantissent les compétences fiscales des collectivités concernées. Ils ont fait l'objet de longues négociations et il me semble inopportun de revenir sur l'équilibre trouvé. C'est pourquoi je vous propose d'adopter la présente proposition de loi organique sans modification, si ce n'est la correction d'une faute d'accord à l'article premier.
M. Jean Arthuis, président. - Certaines collectivités d'outre-mer sont des laboratoires d'innovation fiscale... Puisqu'elles sont fiscalement autonomes, pourquoi ne perçoivent-elles pas les recettes nécessaires pour que leur budget soit équilibré ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Il faut distinguer entre Saint-Barthélemy, territoire opulent où il n'existe aucune fiscalité directe, et Saint-Martin, où la population est bien plus nombreuse et qui connaît d'importantes difficultés financières. Le comité de suivi de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer (DOM), présidée par Serge Larcher, se penchera cette année sur la question foncière dans les DOM. Ce sera peut-être l'occasion d'évaluer l'efficacité du recouvrement des impositions au niveau local.
M. Jean Arthuis, président. - Est-il légitime de maintenir les dispositifs de défiscalisation à Saint-Barthélemy, île prospère ? Quel gâchis d'argent public ! Certains observateurs locaux disent que les parkings y sont trop petits, tant sont nombreuses les voitures défiscalisées !
M. Éric Doligé, rapporteur. - Notez que les élus de cette collectivité ne demandent jamais rien.
M. Adrien Gouteyron. - La convention avec Saint-Martin, comme l'a dit le rapporteur, a été calquée sur le modèle de l'OCDE. Mais quel est donc le rapport hiérarchique entre l'administration fiscale nationale et celle de ce territoire ? Fallait-il une convention pour que la première pût obtenir de la seconde les renseignements désirés ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les services fiscaux locaux n'étaient pas obligés jusqu'ici de fournir des informations sur les impôts recouvrés localement. Le rapport de l'inspection générale des finances est sévère sur la gestion locale : les impôts perçus ne compensent pas la perte de l'octroi de mer, sans qu'aucun effort de maîtrise des dépenses ait été entrepris. Mais même dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les services fiscaux, pourtant dépendants de Bercy, sont parfois défaillants.
M. Jean Arthuis, président. - La France fiscale est diverse...
Mme Nicole Bricq. - Il faut remercier le Conseil constitutionnel d'avoir imposé une loi organique : c'est l'occasion de constater qu'il existe en France même des territoires non coopératifs. A chacun son Delaware : nous serons plus modestes désormais avec nos partenaires d'Amérique du Nord... Il est curieux que Saint-Martin compte 2 000 fonctionnaires pour 15 000 actifs : c'est à croire que la RGPP ne s'y applique pas !
Les règles de l'OCDE sont assez lâches mais ont le mérite d'exister. Les nouvelles conventions faciliteront l'assistance administrative et le contrôle : est-ce à dire qu'aucun contrôle n'existait auparavant ? Les dispositions de la loi de finances rectificative de décembre 2009 s'appliqueront-elles si l'on constate un défaut de coopération ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Nous sortons d'une période de flottement. Les dispositions organiques prévoyaient une convention pour assurer le contrôle et le suivi des affaires fiscales : c'est chose faite.
Mme Nicole Bricq. - N'y avait-il jusqu'à présent aucun échange d'informations entre l'Etat et un territoire de la République ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Il fallait une loi organique pour permettre l'échange d'informations, car ces collectivités sont libres en matière fiscale. Mais les problèmes de coopération ne se posent que depuis 2007, année de la transformation de ces îles en collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.
M. Jean Arthuis, président. - Ainsi, la France ne sera plus suspecte d'entretenir en son sein des paradis fiscaux subventionnés par le budget de l'Etat.
M. Yann Gaillard. - Les rapports sont-ils bons entre les parties française et néerlandaise de l'île ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Aucun problème ne m'a été signalé ; les deux parties de l'île sont liées par un accord de libre-échange.
M. Jean-Pierre Fourcade. - J'étais au mois d'octobre en Guadeloupe pour suivre l'application de la réforme hospitalière. J'ai pu constater que le CHU de Pointe-à-Pitre fait face à de graves difficultés, notamment parce que des habitants de Saint-Martin viennent s'y faire soigner et repartent sans payer... Cela ne peut pas durer ! Les habitants de Saint-Barthélemy, de leur côté, préfèrent se faire soigner aux Etats-Unis ou à Paris...
A cela s'ajoutent les majorations de rémunérations des fonctionnaires hospitaliers et des salariés des cliniques privées, de l'ordre de 40 %, qui creusent un peu plus le déficit de l'assurance-maladie des départements d'outre-mer. J'invite le rapporteur à interroger la ministre à ce sujet lors du débat en séance. Le plan de retour à l'équilibre financier des élus guyanais a échoué, et le préfet est très préoccupé.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les mêmes problèmes se posent à Mayotte et à La Réunion. J'ai déjà mis l'accent sur le problème des majorations de traitement, sur lequel il faudra revenir.
M. Jean Arthuis, président. - Un des collaborateurs du conseil général de Mayenne est antillais. Lors des congés, lorsqu'il rentre chez lui, il faut lui verser un supplément de rémunération et prendre en charge son billet d'avion : est-ce admissible ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les élus ultramarins sont conscients du problème mais rechignent à franchir le cap.
Examen des articles
L'article 1er est adopté après prise en compte d'une rectification d'erreur matérielle proposée par le rapporteur.
Les articles 2, 3 et 4 sont adoptés sans modification.
L'ensemble de la proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission, les commissaires de l'opposition s'abstenant.
Mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales - Désignation des membres du groupe de travail
Ensuite, la commission désigne MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq, MM. Philippe Dallier, Eric Doligé, François Fortassin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, François Marc, Philippe Marini, Gérard Miquel, Alberic de Montgolfier et Michel Sergent en qualité de membres du groupe de travail sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales.
Loi de finances rectificative sur la fiscalité du patrimoine - Audition de MM. Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE, et Bert Brys, économiste à la division des politiques fiscales et statistiques et programmes horizontaux de politique et d'administration fiscales de l'OCDE
La commission procède enfin à l'audition de MM. Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE, et Bert Brys, économiste à la division des politiques fiscales et statistiques et programmes horizontaux au centre de politique et d'administration de l'OCDE, en vue de la préparation du projet de loi de finances rectificative sur la fiscalité du patrimoine.
M. Jean Arthuis, président. - L'audition qui inaugure nos travaux sur la réforme de la fiscalité du patrimoine annoncée par le président de la République pour ce printemps va être importante. Nous accueillons en effet M. Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), et M. Bert Brys, qui travaille à ses côtés.
Merci, monsieur le Directeur, d'avoir accepté notre invitation, vous qui accomplissez des tâches aussi importantes que le classement des pays selon qu'ils se montrent plus ou moins coopératifs en matière fiscale - nous venons d'ailleurs d'avoir une discussion sur une collectivité territoriale de la République qui ne veut plus être suspectée d'être un paradis fiscal...
Nous comptons sur vous pour nous donner un panorama de la fiscalité au sein des pays membres de l'OCDE. Le point de vue d'une organisation telle que la vôtre sera utile. Il serait vain et dangereux pour notre compétitivité d'en rester à une vision franco-française, alors que la mondialisation nous invite à regarder au-delà de nos frontières.
M. Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE. - La France n'est pas le seul pays à s'intéresser à ce sujet. Comme nous avons établi à votre intention une présentation comportant des statistiques, je soulignerai quelques idées-force avant de répondre à vos questions.
Vous voulez savoir où vous vous situez parmi les trente-trois pays de l'OCDE. Sachez donc que votre pays est celui qui a le plus d'impôts, la plus forte imposition, la plus forte progressivité et est celui où les taux nominaux sont les plus élevés tant pour l'imposition du revenu que pour celle du capital. En revanche, les bases d'imposition sont assez basses en raison des niches fiscales. Vous aimez les impôts : vous en avez tant qu'il nous faut chaque année six pages pour présenter les statistiques françaises quand il en faut trois pour les autres pays.
Il est nécessaire d'avoir une vision globale de l'imposition du patrimoine. Tout d'abord, les impôts périodiques sur la propriété immobilière correspondent aux taxes foncières, que l'on a parfois tendance à traiter comme des charges. La France se situe là à 2,2 % du produit intérieur brut (PIB) pour une moyenne de 1 % pour l'OCDE. Les impôts périodiques sur l'actif net, tels que l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) français, s'établissent à 0,2 % du PIB dans votre pays, mais sont proches de zéro dans le reste de l'OCDE. S'agissant des impôts sur les mutations à titre gratuit, que l'on trouve presque partout, ceux-ci représentent 0,4 % du PIB français contre 0,14 %, en moyenne, dans l'OCDE. En revanche, votre pays se situe dans la moyenne (environ 0,6 %) pour l'imposition sur les transactions immobilières et mobilières.
En termes d'imposition des revenus, le taux marginal maximal se situe à 46 % chez vous, à comparer à une moyenne de 42 % au sein de l'OCDE, ces chiffres s'établissant respectivement à 34 % contre 26 % pour l'impôt sur les sociétés et à 32,7 % contre 20,7 % pour l'imposition sur les revenus de l'épargne.
M. Jean Arthuis, président. - La France est aussi le pays qui a le plus de niches fiscales.
M. Jeffrey Owens. - J'essaierai de vous donner quelques éléments de comparaison à ce sujet. J'observe qu'on recourt plus facilement à la dépense fiscale qu'à la dépense budgétaire parce qu'elle est apparemment plus légère. Cependant, ce raisonnement est assez largement illusoire, une dépense restant une dépense...
Quand on réforme un impôt, il faut les réformer tous. Nous avons comparé les impôts sur le patrimoine et les impôts périodiques sur la propriété immobilière. Lorsque l'on mesure leur part dans les recettes fiscales, l'on constate qu'elle atteint 8% en France, dont la plus grande part, c'est intéressant, provient de l'imposition périodique.
Considérons maintenant les tendances. Nous observons d'abord une stabilité des recettes des impôts périodiques sur la propriété immobilière. Certains pays les ont supprimés, d'autres au contraire les ont augmentés. Un pays donné a parfois une politique qui varie au fil du temps. Ainsi, le Royaume-Uni, qui avait diminué cet impôt quand Margaret Thatcher était Premier ministre l'a relevé sous le gouvernement dirigé par Tony Blair.
S'agissant des impositions périodiques sur l'actif net, je relève que dix pays, dont la Suède, l'Allemagne, la Suisse ou les Pays-Bas, collectaient un tel impôt en 1976. Cinq pays se sont ajoutés à la liste jusqu'en 1995 et, depuis lors, on observe un véritable recul des taxes de ce type : actuellement, seules la France, la Norvège et la Suisse ont un système équivalent, ainsi que les Pays-Bas qui disposent d'un mécanisme particulier mais très proche d'un « ISF » dans ses effets concrets.
M. Jean Arthuis, président. - L'impôt notionnel...
M. Jeffrey Owens. - En outre, la tendance est à la réduction des taux ou à l'augmentation des niches pour l'imposition sur les mutations. Il est significatif qu'une société égalitaire comme le Japon débatte actuellement de sa suppression. Un débat similaire s'est ouvert en Allemagne mais aussi aux Etats-Unis, où des personnalités comme Warren Buffet et Bill Gates ont pris position contre la suppression d'un tel impôt, en raison de son caractère redistributif.
D'autre part, même si la plupart des économistes n'aiment pas l'impôt sur les transactions immobilières car il décourage la mobilité, cet impôt est généralisé au sein de l'OCDE, à un taux souvent significatif. En effet, les Etats le trouvent facile à gérer, d'un bon rapport et il limite la spéculation immobilière - on se rappelle, à cet égard, que la crise a débuté dans l'immobilier aux Etats-Unis.
J'en arrive à l'imposition des revenus. Les pays nordiques et les Pays-Bas sont, les premiers, allés vers des systèmes duaux, avec des taux progressifs frappant les revenus du travail, et un taux unique sur les autres revenus. Le changement, qui tend à se diffuser, est donc venu des pays du Nord, ce qui peut d'ailleurs paraître paradoxal au regard du tropisme égalitaire assez marqué dans ces sociétés.
Au final, une réforme fiscale doit se penser à l'aune de son efficacité. Chaque ministre des finances voudrait ainsi que son pays dispose du système le plus compétitif, même si tout le monde ne peut pas être le meilleur... Encore faut-il préciser que la compétitivité doit s'envisager de manière globale, et non impôt par impôt : a-t-on un système propice à l'activité et, sinon, comment résoudre le problème ? La France a beaucoup évolué à cet égard depuis trois ou quatre ans.
Le deuxième objectif de toute réforme fiscale devrait être de renforcer l'équité, ce qui nous ramène à la question des niches fiscales. La France n'est pas le seul pays à en avoir, et le président Barack Obama a lancé le débat sur ce sujet aux Etats-Unis, où prospèrent également de très nombreuses niches.
Le troisième objectif devrait être de protéger les recettes publiques. Là encore, les administrations fiscales disposent de systèmes très sophistiqués. L'on a déjà accompli des progrès dans la lutte contre les paradis fiscaux et l'on avancera encore sous la présidence française du G 20.
Nous devons enfin travailler sur l'impact de la politique fiscale : freine-t-elle la croissance ou la favorise-t-elle ?
S'agissant plus précisément du patrimoine, doit-on arriver à un taux progressif sur l'immobilier ? Le système de taxation des plus-values est assez léger, et vous auriez sans doute intérêt à regarder le système britannique pour les mutations - et je ne le dis pas parce que je suis Gallois... Avec un taux unique de 40 % mais un seuil élevé, il s'est révélé stable et d'un bon rapport, tout en ayant l'avantage de la simplicité.
Je reviendrai en répondant aux questions sur le système néerlandais d'imposition de l'actif net. Quand on aborde ce type d'impôt, il faut se demander si l'on pousse à la fuite des capitaux. Je rencontre en Suisse de nombreux Français et Allemands qui ont décidé de s'expatrier.
Il faut aussi regarder comment fonctionne la taxe foncière, avec, en particulier, le problème de la réévaluation des bases.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie de ce tableau dont je retiens d'abord qu'il est délicat de traiter de la réforme de la fiscalité du patrimoine sans considérer l'ensemble des prélèvements obligatoires. La France, qui se situe plutôt en haut de la fourchette, doit pourtant protéger ses recettes.
M. Jeffrey Owens. - Vous n'avez pas beaucoup le choix.
M. Jean Arthuis, président. - Il serait formidable de pouvoir diminuer les dépenses...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'exposé a été très riche et les documents que vous nous remettez aideront beaucoup à nos réflexions. J'observe que vous incluez dans la fiscalité du patrimoine la taxe d'habitation et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui pèsent sur l'usager du logement et ne constituent donc pas des impôts sur la détention d'un bien. Compte tenu de l'importance de la taxe d'habitation, votre agrégat pourrait être légèrement modifié.
L'OCDE présente le périmètre pertinent pour une comparaison de la compétitivité relative des Etats. Pouvez-vous évaluer l'impact de la fiscalité du patrimoine sur la compétitivité ? Après tout, la fiscalité n'a pas seulement pour objet de combler les déficits, elle tend aussi à créer l'assiette fiscale de demain et d'après-demain. Les écarts de taxation ont-ils sur le développement économique des conséquences mesurables ?
Les effets des doctrines prometteuses que l'on va généralement chercher aux Pays-Bas ne sont pas toujours au rendez-vous. Toutefois, puisque leur imagination académique en fait une terre d'expérimentation, quelle est votre appréciation sur la réforme de 2001 qui consiste à taxer des revenus théoriques ?
La notion de foyer fiscal est directrice dans l'établissement de l'impôt sur le revenu. Avec la notion de résidence principale, qui est son corrélat en termes d'approche de la société, elle s'oppose à la tendance à l'individualisation des revenus. Là encore, disposez-vous d'éléments de comparaison et avez-vous des pistes, aussi bien sur la détention de la résidence principale que pour les plus-values résultant de sa cession ?
M. Jeffrey Owens. - S'agissant de la taxe d'habitation, elle s'analyse, certes, comme un impôt sur le loyer, mais certains pays évaluent précisément les immeubles d'après les loyers. C'est pourquoi, selon nous, il ne suffit pas de considérer les impôts sur le « stock » de capital que constituent les immeubles, mais aussi sur les flux, en l'occurrence les loyers, afin de disposer d'une vision globale et pertinente.
A partir de là, peut-on classer les pays en fonction de leur compétitivité fiscale ? Nous ne l'avons pas fait parce que ce n'est pas facile...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Et cela ne fait pas plaisir à tout le monde...
M. Jeffrey Owens. - Mais notre mission ne consiste pas à faire plaisir à nos membres. Tel n'est donc pas le problème. En revanche, en termes méthodologiques, nous ne savions pas si nous devions analyser chaque impôt séparément ou tous les impôts globalement, nous limiter aux impôts sur les ménages ou sur les entreprises...
M. Jean Arthuis, président. - Il existe plusieurs natures d'actifs : des actifs non délocalisables, comme le foncier, et des actifs volatils, pour lesquels se posent la problématique de la compétitivité fiscale.
M. Jeffrey Owens. - Vous avez raison. A cet égard, il faut être conscient du fait que les actifs incorporels représentent la partie la plus importante du patrimoine des entreprises : il atteint même 80 % du patrimoine des cent premières multinationales américaines. Or ces actifs peuvent aisément être logés dans des pays à fiscalité favorable - et ils le sont souvent.
J'en viens à votre question sur le foyer fiscal. Tout le monde appliquait ce système il y a trente ans. Actuellement, si la France, la Suisse et les Etats-Unis l'ont conservé, les autres pays y ont renoncé, généralement afin de reconnaître le travail des femmes et au nom de l'égalité hommes-femmes.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Le monde est devenu plus individualiste.
M. Jeffrey Owens. - A commencer par la fiscalité...
M. Jean Arthuis, président. - ... qui est au coeur du pacte républicain.
M. Bert Brys, économiste à la division des politiques fiscales et statistiques et programmes horizontaux au centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. - Je voudrais juste revenir un instant sur la question de la classification de la taxe d'habitation. Comme vous l'avez souligné, elle constitue une charge dans la mesure où on vit dans un logement et où on reçoit des services de la municipalité. Toutefois, on peut la ranger parmi les impôts sur le patrimoine dans la mesure où elle vient en réalité en déduction du loyer. En d'autres termes, même si la répercussion n'est sans doute pas intégrale, sans taxe d'habitation, le propriétaire pratiquerait un loyer plus élevé et aurait donc un revenu supérieur.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il faudrait alors ne prendre en compte qu'une partie de la taxe dans vos tableaux comparatifs, la moitié par exemple.
M. Bert Brys. - Ce serait sans doute réducteur...
Vous avez également demandé si la fiscalité sur le patrimoine influait sur la compétitivité. La réponse est positive, bien sûr. La mobilité du capital est liée à l'imposition sur la fortune : des riches ne viennent pas en France à cause de l'ISF. Il faut se poser la question non seulement du nombre de départs, mais aussi du nombre de personnes qui ne viennent pas du fait de l'ISF.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - On peut recenser les contribuables qui partent, et l'administration le fait.
Mme Nicole Bricq. - Ce n'est pas facile.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les ordres de grandeur ne sont pas douteux. Mais comment dénombrer les contribuables qui ne viennent pas à cause de cet impôt ? Voilà quinze ans que je m'y efforce sans y parvenir.
M. Jean Arthuis, président. - Il en est de même avec la croissance que l'on n'a pas.
Mme Nicole Bricq. - La croissance potentielle !
M. Jeffrey Owens. - Il est toujours possible d'interroger les contribuables qui quittent le territoire sur leurs motivations.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ils ne nous disent pas la vérité quand il s'agit d'impôts.
M. Jeffrey Owens. - Nous n'avons pas les chiffres que vous souhaiteriez, mais l'on peut regarder l'expérience de certains pays. L'Allemagne a suspendu un impôt qui lui avait fait perdre beaucoup d'entreprises.
M. Jean Arthuis, président. - J'ai reçu une délégation de banquiers suisses. Ils comprennent, m'ont-ils expliqué, nos préoccupations, aussi proposent-ils de collecter un impôt forfaitaire sur les dépôts en Suisse. Les Allemands sont sur le point de conclure une telle convention.
M. Jeffrey Owens. - Le Royaume-Uni aussi. Le taux serait de 26 % sur les dépôts allemands mais, comme on ne peut taxer les capitaux qui sont derrière, n'est-ce pas le prix de la fraude fiscale ?
M. Jean Arthuis, président. - C'est la partie émergée de l'iceberg.
M. Jeffrey Owens. - En effet, cela peut être dangereux et en tout cas un peu frustrant intellectuellement. La convention entre l'Allemagne et la Suisse a toutefois de bonnes chances d'être conclue sur ces bases. Comme on estime que les dépôts des Allemands dans les banques suisses s'élèvent peut-être à 800 milliards d'euros, vous pouvez imaginer les conséquences financières d'un tel accord pour l'Allemagne.
M. Jean Arthuis, président. - Quel est le montant des actifs français dans les banques suisses ?
M. Jeffrey Owens. - Cela peut se savoir. L'opération devrait rapporter environ 10 milliards d'euros à l'Allemagne. Pour obtenir un produit équivalent, le Royaume-Uni devrait obtenir un taux de retenue de 50 %, ce que je ne puis imaginer.
M. Jean Arthuis, président. - Il faudra souvent s'inspirer de l'Allemagne... En attendant, pouvez-vous nous en dire plus sur le système néerlandais consistant à taxer le revenu notionnel du capital ?
M. Jeffrey Owens. - La réforme néerlandaise, qui date de 2001, était destinée à réduire l'évasion fiscale. Elle a consisté à diviser les revenus en trois catégories, ou « boîtes ». La première boîte inclut les revenus du travail, les pensions ou les droits d'auteurs. Ces revenus sont imposés selon un barème progressif, dont le taux marginal le plus élevé est de 52 %. La deuxième boîte contient les profits sur les entreprises ou les participations substantielles à leur capital, qui sont taxés au taux de 25 %. Enfin, la troisième boîte concerne les autres revenus du capital, dont l'administration fiscale considère qu'ils doivent rapporter 4 % de revenus, en moyenne, à leur propriétaire. Ce revenu théorique, indépendant du revenu réel desdits capitaux, est dès lors taxé à 30 %, ce qui équivaut à 1,2 % de la valeur vénale du capital.
M. Jean Arthuis, président. - C'est une sorte d'ISF à 1,2 % !
M. Jeffrey Owens. - Ce système est assez facile à gérer pour l'administration comme pour les contribuables, et il favorise l'égalité tout en étant neutre en termes économiques et d'allocation des actifs. Cependant, certains contribuables gagnent plus que le taux d'imposition avec le capital ainsi taxé, mais d'autres gagnent beaucoup moins...
M. Jean Arthuis, président. - Et cela se substitue au revenu effectif du capital.
M. Jeffrey Owens. - Le système, sur lequel nous ne disposons pas encore d'une étude, semble marcher assez bien.
M. François Marc. - Alors que vous avez dit que notre impôt est fortement progressif, j'ai le sentiment que cette progressivité a fortement diminué avec la montée de l'impôt indirect et la baisse de l'impôt sur le revenu. Comment justifiez-vous cette observation ?
Si les références envisagées dans les pays européens cherchent à favoriser la croissance, quel type de croissance veut-on et comment promouvoir un développement durable ? Doit-on jouer sur le taux ou sur les assiettes, et des tendances se dessinent-elles dans l'utilisation des différents leviers ?
M. Jean-Jacques Jégou. - Votre exposé et vos documents vont nourrir notre réflexion. Les niches fiscales sont partout, dites-vous. Certes, mais alors que nous en avons beaucoup, la France est en tête pour les prélèvements obligatoires.
Le pays, qui dépense beaucoup, manque de recettes. Selon le dogme présidentiel, il ne faut pas augmenter les prélèvements obligatoires, du moins jusqu'en 2012. Cela nécessite une baisse des dépenses bien difficile quand l'addiction est aussi grande qu'en France. Peut-on comparer les dépenses des pays de l'OCDE ?
M. Jean Arthuis, président. - L'écart avec l'Allemagne est de 8 points de PIB, soit 160 milliards d'euros !
Mme Nicole Bricq. - Une réforme de la fiscalité du patrimoine se conçoit en fonction de principes. Le nôtre est de rééquilibrer la fiscalité du capital et celle du travail. L'allocation d'actifs n'est pas bonne pour la compétitivité. Disposez-vous de chiffres sur la répartition entre capital et travail ?
Nous avons un système compliqué et illisible, et les taux faciaux des impôts ne correspondent pas à la réalité. Des pays ont mis en place une imposition globale du patrimoine tenant compte de la transmission et de la détention comme des flux de revenus. Nous réfléchissons à un grand impôt sur les revenus et un autre sur le patrimoine.
Ma dernière question est très franco-française. Certains se polarisent sur l'ISF, mais quand l'Allemagne a, comme l'Espagne, supprimé le sien, elle l'a fait par pragmatisme parce qu'elle n'a pas voulu faire la réforme des bases cadastrales - les Etats-Unis, eux, ont révisé les leurs. Le problème ne se pose évidemment pas dans les mêmes termes en France, l'ISF étant assis sur la valeur de marché du patrimoine des assujettis.
J'observe en outre que si l'on ne sait pas qui part de France pour des raisons fiscales (on n'a jamais eu de chiffres sérieux), plusieurs études dont une récente du Crédit suisse montrent que la France est l'un des pays comptant le plus grand nombre de millionnaires en dollars, ce qui relativise le propos...
M. Jeffrey Owens. - Il fait tellement bon vivre en France que vous arrivez toujours premiers ou seconds pour les investissements étrangers.
M. Jean Arthuis, président. - Il faut toujours prendre ces chiffres avec précaution. En effet, plus on a de déficit, et plus on a d'investisseurs étrangers parce qu'on y inclut les souscripteurs de bons du Trésor. Il conviendrait également de défalquer aussi les investissements dans l'immobilier de la Côte d'Azur. Dès lors, il ne restera guère que les acquisitions de PME par des fonds d'investissement... jusqu'à ce que leurs auditeurs leur expliquent qu'il faut délocaliser.
Mme Nicole Bricq. - Le patrimoine immobilier a explosé et pas seulement à cause des acquéreurs étrangers : on est revenus à la Belle Epoque.
M. Jean Arthuis, président. - Aymeri de Montesquiou, dont je me fais le porte-parole, voulait également vous interroger sur la flat tax, c'est-à-dire sur la pratique du taux unique d'imposition, qui tend à se développer.
M. Serge Dassault. - Vous nous avez soumis des tableaux fort intéressants. Les Etats-Unis, qui apparaissent dans un graphique comme les champions de l'imposition sur la propriété immobilière, sont-ils aussi les champions de l'impôt sur le patrimoine ?
Il arrive que l'imposition sur le patrimoine frappe des personnes sans revenu : c'est le cas de l'impôt sur les successions. Au-delà de la question de la taxe d'habitation, le problème de l'impôt sur le patrimoine est qu'il détruit la création de richesse, de sorte que les riches s'en vont ou qu'ils deviennent moins riches.
De manière générale, l'impôt pesant sur le développement économique, il faut diminuer la dépense. A-t-on une idée des dépenses des grands pays et de leur composition ?
M. Jean Arthuis, président. - J'ajouterai simplement une question : le bouclier fiscal a-t-il un équivalent dans les pays de l'OCDE ?
M. Jeffrey Owens. - Voilà des questions particulièrement intéressantes.
Non, le bouclier fiscal n'existe pas ailleurs, même s'il y a eu quelque chose de similaire au Danemark.
Au sujet de vos interrogations sur les dépenses publiques, nous pourrons vous envoyer cette semaine une étude que nous avons réalisée. Il s'agit, bien entendu, d'un sujet connexe à celui de la fiscalité.
D'autre part, comme je vous l'ai dit, il est important de prendre en considération de manière globale l'imposition sur le travail, sur le capital et sur la consommation afin d'établir une comparaison pertinente. Ainsi, en mettant en regard les taux implicites d'imposition de la France et de l'Allemagne, en 2008, le travail était imposé à 41,4 % en France et à 39 % en Allemagne, le capital à 38,8 % en France, et 23,1 % en Allemagne, et la consommation à 19 % dans les deux pays.
M. Jean Arthuis, président. - Or le capital est mobile...
M. Jeffrey Owens. - Les gens le sont aussi : ils n'hésitent plus à franchir la frontière pour certains achats. Tout est mobile, y compris la consommation.
Le cadastre est un problème clef pour tous les pays qui ont un impôt foncier. Les hommes politiques n'aiment pas les révisions : trente ans en Angleterre...
Mme Nicole Bricq. - Quarante ans en France...
M. Jeffrey Owens. - Cinquante ans en Allemagne ! Si l'on veut réellement disposer de bases à jour, il faut envisager de privatiser la gestion de ces bases, ce que fait un pays comme le Danemark.
M. Philippe Dallier. - Cela ne marcherait pas en France...
M. Jeffrey Owens. - On peut utiliser le GPS, grâce auquel les Etats-Unis ont des bases toujours à jour.
Sinon, aucun pays n'a trouvé la recette de l'impôt global sur le patrimoine. Peut-être la France...
M. Jean-Jacques Jégou. - Innovante...
Mme Nicole Bricq. - Nous allons nous en occuper !
M. Jeffrey Owens. - Pour en venir à votre question, Madame, même si vous avez raison de souligner que les taux effectifs sont plus bas que les taux nominaux, il reste pertinent de s'intéresser à ces derniers taux parce que ce sont ceux que regardent les entreprises. Les Japonais qui avaient un taux d'impôt sur les sociétés de 39 % l'ont ramené à 25 % pour cette raison. En outre, le taux affiché est celui en fonction duquel les sociétés adoptent, ou non, des comportements d'optimisation, au travers, par exemple, des prix de transfert.
M. Jean Arthuis, président. - De plus, en parlant d'affichage, il faudrait changer la présentation des comptes des entreprises, en regroupant tous les impôts, avec l'impôt sur les sociétés, en bas du compte de résultat. Ainsi, on évitera que certains impôts, comme auparavant la taxe professionnelle, apparaissent comme des charges pesant sur la production.
M. Jeffrey Owens. - En effet, une étude va dans le même sens. Il ne faut pas non plus oublier la façon dont les impôts sont gérés.
M. Charles Guené. - Vous avez évoqué l'affichage des taux d'imposition. A mon sens, il faudrait aussi savoir ce que représentent un point de consommation et un point sur le capital, ce qui nous renseignerait quant à nos marges de manoeuvre réelles et à nos capacités de redéploiement de la pression fiscale.
M. Jeffrey Owens. - Concernant l'impôt sur les sociétés, je tiens à souligner que, depuis une dizaine d'années, la tendance est, comme l'ont fait les Britanniques en 1984, de diminuer les taux, mais d'élargir les bases. L'expérience montre que cela tend à augmenter les recettes.
M. Jean Arthuis, président. - Pourriez-vous revenir sur les niches fiscales ?
M. Jeffrey Owens. - Il est intéressant, quand on les regarde, de se demander combien elles coûtent, en termes de recettes non perçues, et quelle est leur efficacité.
Mme Nicole Bricq. - Bonne question...
M. Jeffrey Owens. - Quand on en supprime une, on peut diminuer le taux nominal de l'impôt auquel elle s'appliquait à due proportion. On affiche ainsi un impôt plus présentable.
Un dernier point : en France, diminuer les dépenses publiques de manière significative serait difficile et, avec un déficit de plus de 6 %, vous n'avez pas tellement le choix. Vous avez besoin de recettes. Vous devriez donc, en premier lieu, vous assurer que chacun acquitte bien l'impôt qu'il doit. A cet égard, je vous indique que l'Allemagne a gagné 4 milliards d'euros de recettes grâce à son effort vigoureux de lutte contre l'évasion fiscale. La France n'est qu'à un milliard, tout comme l'Irlande. Il me semble qu'il vous reste donc une marge de progression.
M. Jean Arthuis, président. - L'OCDE a-t-elle défini les niches fiscales ?
M. Jeffrey Owens. - Nous avons essayé de le faire en 1986 mais, en pratique, nous avons abouti à une définition par pays, en fonction des normes de chacun.
M. Jean Arthuis, président. - Nous avons amorcé une réflexion sur ce concept. S'il y avait des lignes directrices de l'OCDE, elles nous seraient précieuses.
M. Jeffrey Owens. - Celles de 1986 restent d'actualité. Je vous les ferai parvenir.
M. Bert Brys. - Vous nous avez interrogés sur la progressivité de l'impôt sur les revenus du travail. La progressivité du système français tient en partie aux provisions spéciales pour les faibles revenus, comme la prime pour l'emploi. De ce fait, le taux effectif augmente plus vite qu'en Allemagne.
S'agissant des dépenses, il est nécessaire de comparer non seulement leur montant, mais aussi leur efficacité. En effet, s'intéresser au seul niveau des dépenses publiques des différents pays sans comparer aussi l'efficacité de ces dépenses serait réducteur.
M. Jean Arthuis, président. - C'est très lolfien !
M. François Marc. - Encore faut-il définir l'efficacité.
M. Bert Brys. - A propos des niches fiscales, je relève que la France en a aussi sur les revenus de l'épargne. Le livret A est un exemple significatif.
Mme Nicole Bricq. - La Commission européenne a accepté la fiscalité du livret A.
M. Bert Brys. - Je note en tout cas que tous ces systèmes n'augmentent pas le montant total d'épargne. En revanche, ils influencent sa composition.
M. Jeffrey Owens. - Comme un fromage suisse dont les trous ne changent pas le poids...
M. Jean Arthuis, président. - La bibliothèque de la commission va s'enrichir de plusieurs ouvrages à l'issue de cet exercice particulièrement intéressant. Soyez-en remerciés. Nous aurons l'occasion de nous revoir puisqu'il vous appartient de colorer de blanc, de gris ou de noir la liste des Etats selon leurs plus ou moins bonnes pratiques fiscales. Grâce à vous, nous avons une vision à la fois plus claire et plus large, sur les grandes tendances en matière de fiscalité.