COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LES CONSEQUENCES DE LA TEMPETE XYNTHIA

Jeudi 10 juin 2010

- Présidence de M. Bruno Retailleau, président -

Audition de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État

M. Bruno Retailleau, président. - Monsieur le ministre, nous sommes très heureux de vous entendre sur les conséquences de la tempête Xynthia, qui a provoqué des pertes irremplaçables de vies humaines. Les dégâts matériels imputables à cette tempête sont très supérieurs à ce que les premières estimations suggéraient. Des dispositions existent, au niveau des assurances, et pour les biens non assurables, mais des interrogations demeurent sur les conséquences budgétaires.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. - Toute la région concernée a subi un drame humain. J'ai une pensée pour les élus et pour les familles qui ont perdu des proches.

La moindre des choses est que le Gouvernement soit à la disposition du Parlement sur ce sujet, comme sur tous les autres.

Nous avons très rapidement proposé l'acquisition amiable des habitations dans les zones de solidarité de Vendée et de Charente-Maritime, sans recourir à la procédure d'expropriation. L'État ne peut tout faire, mais il aide les victimes à se relever.

Un arrêté du 1er mars 2010 a constaté l'état de catastrophe naturelle consécutive aux intempéries du 27 février, qui ont frappé la Charente-Maritime, la Vendée, les Deux-Sèvres et la Vienne. Dès la fin mars, France Domaine a entamé l'évaluation des habitations situées dans les zones concernées. Ce travail considérable, conduit sept jours sur sept, a nécessité des renforts. Le but est de faire en sorte que les personnes acceptant la proposition se réinstallent ailleurs rapidement dans des conditions économiques satisfaisantes. C'est pourquoi nous appliquons la méthode du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier », en évaluant les maisons par comparaison avec des biens semblables situés hors des zones à risques. Toujours formulées après une visite sur place, les offres sont valables trois mois.

L'acte authentique et le paiement doivent intervenir dans les trois mois suivant l'accord des propriétaires, car la qualité et la rapidité de notre réponse sont constitutives d'une mission de service public dans une situation humainement dramatique. Certains ont perdu tout leur patrimoine. L'accélération des procédures a été rendue possible grâce à un contrat-type dérogatoire établi en accord avec le Conseil supérieur du notariat. Ainsi, les notaires signeront sans disposer des certificats habituels, puisque les habitations sont vouées à la destruction. Je précise que les biens acquis par l'État seront intégralement payés dès la signature de l'acte authentique.

Les visites effectuées sur place en Charente-Maritime sont quasiment achevées depuis le 8 juin. Les avis domaniaux seront tous connus avant la fin du mois, mais 162 propositions ont déjà été transmises aux propriétaires, dont 56 les ont acceptées. Aucun n'a formulé de refus.

Il y a davantage de maisons à évaluer en Vendée, si bien que les visites sur place et les évaluations devraient être achevées début juillet, sauf quelques rendez-vous reportés à la demande des propriétaires. Dans ce département, parmi les 252 propositions transmises, 71 ont été acceptés ; une a été refusée.

Globalement, le taux d'acceptation avoisine donc 30 % à ce jour. Il faut laisser aux intéressés le temps de la réflexion.

Les acquisitions seront payées par le fonds Barnier, après déduction des indemnités à la charge des assureurs au titre des catastrophes naturelles. La situation financière du fonds Barnier est actuellement suffisante, mais il pourrait être abondé en cas de besoin.

M. Bruno Retailleau, président. - Les zones de solidarité, que je préfère dénommer « zone d'acquisition amiable », ont été au centre des débats ces derniers mois. Sans revenir sur leur cartographie, j'observe que la juste indemnisation et la rapidité sont indispensables aux sinistrés pour tourner la page.

Je suis vendéen. Les choses vont vite. France Domaine fait un bon travail et ses évaluations paraissent très correctes. Vous dites qu'elles seront toutes achevées fin juin. Comme une seule proposition a été refusée, le taux d'acceptation constaté est très supérieur à 30 %. Pouvez-vous confirmer que l'évaluation est achevée en Charente-Maritime ?

M. François Baroin, ministre. - Absolument.

M. Bruno Retailleau, président. - Pouvez-vous indiquer le niveau moyen des évaluations formulées ou acceptées ?

M. François Baroin, ministre. - Il me semble plus pertinent d'indiquer l'enveloppe globale que le fonds Barnier devrait utiliser : 400 millions d'euros. Il y a trop d'écart entre les valeurs des habitations pour qu'un chiffre moyen soit significatif.

M. Bruno Retailleau, président. - Suffit-il de diviser cette somme par le nombre d'habitations ? Le patron de France Domaine a évoqué un montant de 800 millions d'euros, alors que M. Borloo avait mentionné une fourchette allant de 300 à 400 millions d'euros. Vous avez repris ce dernier montant, mais le médiateur des assurances a parlé de 600 millions d'euros.

Compte tenu des biens professionnels, votre chiffrage n'est-il pas sous-estimé ?

M. François Baroin, ministre. - Il s'agit d'une enveloppe sincère, mais limitée aux habitations. La filière agricole notamment n'est pas incluse. Tout confondu, le montant sera bien sûr plus élevé.

M. Bruno Retailleau, président. - Les petites entreprises ont le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). Le fonds national de garantie des calamités agricoles intervient pour les exploitations agricoles, mais la situation peut être complexe, par exemple lorsque la valeur d'un fonds de commerce s'ajoute à celle des murs, habituellement plus coûteux que pour des logements.

M. François Baroin, ministre. - En effet.

M. Bruno Retailleau, président. - Quand nous avons auditionné Mme Jouanno, nous avons appris que le fonds Barnier serait mis à contribution pour le plan digues. Or, ses ressources annuelles avoisinent 155 millions d'euros, dont la moitié sert à couvrir des engagements récurrents. Il faudra donc quelques années pour financer les acquisitions amiables. Dans ces conditions, comment soutenir le plan digues ?

Vous avez fait allusion à une dotation budgétaire complémentaire. Comment voyez-vous l'avenir du fonds Barnier ?

M. François Baroin, ministre. - Les engagements du Président de la République seront respectés. Il est trop tôt pour évaluer le coût du plan digues, mais l'État assumera ses responsabilités.

La tempête Xynthia est à tous égards une catastrophe extraordinaire et il n'y a pas heureusement pas un événement de cette ampleur chaque année. Reste que le fonds Barnier ne pourrait évidemment pas supporter deux ou trois événements de cette nature par an.

M. Bruno Retailleau, président. - Revenons aux habitations. Les assurances verseront une somme correspondant à ce qu'aurait coûté la remise en état de la maison. L'écart avec l'évaluation effectuée par France Domaine est couvert par le fonds Barnier. Les 400 millions que vous avez évoqués représentent-ils le coût total des acquisitions ou la seule part du fonds ?

M. François Baroin, ministre. - L'intervention du système assuranciel s'ajoute à cette somme.

M. Bruno Retailleau, président. - Connaissez-vous le montant acquitté par les assurances ?

M. François Baroin, ministre. - Non.

M. Bruno Retailleau, président. - Le groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA) a évoqué 20 000 euros par maison.

M. François Baroin, ministre. - Je n'ai pas de chiffrage.

M. Bruno Retailleau, président. - Les assurances relèvent de Bercy, mais pas de votre département ministériel.

M. François Baroin, ministre. - En effet.

M. Bruno Retailleau, président. - Dans l'estuaire de la Garonne, les critères du fonds Barnier s'appliqueraient à une dizaine de maisons, même si bien plus ont subi des inondations. Peut-on imaginer qu'après le Grenelle II qui a introduit le risque de submersion marine, ces habitations modestes soient acquises grâce au fonds Barnier ?

M. François Baroin, ministre. - Ma position est ouverte sur ce point : le Grenelle 2 a effectivement introduit le risque de submersion marine dans le périmètre du fonds.

M. Bruno Retailleau, président. - Cela n'aurait guère d'incidence budgétaire majeure. Nous avons suggéré au préfet d'agir en ce sens.

Mercredi, le Sénat va débattre des conséquences de la tempête Xynthia. Pourriez-vous nous transmettre les chiffres actualisés des acquisitions amiables à cette date ?

M. François Baroin, ministre. - Bien entendu.

M. Bruno Retailleau, président. - Le Parlement vous souhaite beaucoup de courage pour gérer nos finances publiques. À Bruxelles, nous avons rencontré le commissaire en charge du fonds de solidarité de l'Union européenne, créé à l'initiative de M. Barnier lors des inondations du Danube en Europe centrale. En évoquant les travaux destinés à consolider les digues ou à rétablir des routes communales, nous avons senti des résistances. Y a-t-il du nouveau ?

M. François Baroin, ministre. - Nous avons demandé le 7 mai que ce fonds verse 474 millions pour couvrir la remise en fonction des infrastructures, le nettoyage des lieux et les opérations de secours. La Commission doit se prononcer dans un délai que je qualifierai de « rapide ». Elle présentera ensuite au Conseil, puis au Parlement européen les propositions correspondantes. Après avoir obtenu les autorisations nécessaires, elle pourra décider d'octroyer une subvention. Le processus est donc assez long, mais l'essentiel est d'avoir l'autorisation d'engagement.

M. Bruno Retailleau, président. - Le dossier n'est donc pas repoussé. Pensez-vous que la Commission européenne réagisse aussi vite que le fonds Barnier ? Il est vrai que vous n'avez pas autorité sur elle...

M. François Baroin, ministre. - Cette demande fait partie de nos priorités essentielles.

M. Bruno Retailleau, président. - Nous examinerons chaque type d'aide avec le ministre sectoriel compétent, mais je voudrais évoquer aujourd'hui un sujet spécifique aux collectivités territoriales. De façon générale, leurs biens ne sont pas assurables. À l'exception de la Rochelle, les communes touchées sont toutes de petite taille. Des communes à faible potentiel fiscal ont subi donc des dommages considérables. Que fera l'État ?

D'autre part, la cartographie des zones à risques supprime une base fiscale substantielle pour des communes qui percevaient peu de taxe professionnelle. En effet, la taxe d'habitation et la taxe sur le foncier bâti représentent souvent un tiers du potentiel fiscal. Peut-on imaginer un mécanisme de lissage et de compensation fiscale analogue à celui appliqué pour les communes en cas de faillite d'entreprises ? Les contribuables communaux subiraient une double peine, si le sinistre était relayé par une hausse des impôts locaux.

M. François Baroin, ministre. - Certains ne comprennent pas pourquoi les communes n'assurent pas leur patrimoine, comme l'Etat. En réalité, les cotisations seraient énormes, ce qui imposerait un alourdissement fiscal insupportable. Ne pas être assuré n'est pas en l'espèce le signe d'une mauvaise gestion.

M. Bruno Retailleau, président. - Certes.

M. François Baroin, ministre. - Les élus ont parfois été injustement montrés du doigt.

Au fonds d'indemnisation des calamités naturelles, 25 millions d'euros viennent s'ajouter en loi de finances rectificative. Pour le reste, je suis ouvert à la discussion, sans être intellectuellement heurté à l'idée de contribuer par un cofinancement à la prise en charge de certaines conséquences patrimoniales.

Quant à votre deuxième question, il n'y a aucun précédent. Rien n'a été inventé à ce jour pour remédier à la disparition d'une zone entière de base fiscale. Il faudra y travailler d'ici la loi de finances. Sans prendre d'engagement, je suis disponible pour imaginer une façon d'éviter la « double peine » aux habitants concernés.

M. Bruno Retailleau, président. - J'imagine que la place Beauvau sera votre interlocuteur.

M. François Baroin, ministre. - Plus précisément, la direction générale des collectivités locales (DGCL). Mais la direction générale des finances publiques (DGFIP) interviendra également.

Même la tempête de 1999 n'avait pas eu de conséquences comparables.

M. Bruno Retailleau, président. - Dans le cas présent, la cartographie est très concentrée sur de petites communes, qui subissent une destruction sèche et instantanée de leur base fiscale. Il y a déjà eu des manifestations !

Nous interrogerons Mme Lagarde sur l'intervention des assurances.

Connaissez-vous au moins approximativement le coût de la tempête Xynthia pour le budget de l'État ?

M. François Baroin, ministre. - Non. Les évaluations sont en cours.

M. Bruno Retailleau, président. - Notre rapport final doit être publié début juillet. Le chiffrage sera-t-il disponible ce moment ?

M. François Baroin, ministre. - C'est trop tôt. Notre objectif est de présenter une évaluation sincère et précise à l'appui de la loi de finances. Sur un sujet aussi sensible, je préfère ne pas mentionner de chiffres incertains.

M. Bruno Retailleau, président. - Le régime juridique de la catastrophe naturelle a déjà fait l'objet de critiques lors de la sécheresse de 2003. Globalement satisfaisant, il combine une intervention assurancielle responsabilisante avec une forte composante de solidarité. Sans mettre en cause ces grands principes, certains souhaitent de nouvelles modalités.

M. François Baroin, ministre. - Les assureurs sont des investisseurs institutionnels contribuant à la pérennité de notre modèle social. L'évolution environnementale de la planète est une préoccupation aussi pour ceux dont le métier consiste à garantir des risques. Voyez ce qui se passe aux États-Unis : la responsabilité de British Petroleum (BP) est incontestable, mais l'assurance et la réassurance devront débourser des sommes considérables.

L'État ne peut seul mettre en cause le dispositif des catastrophes naturelles. En tout état de cause, celui-ci ne peut s'appliquer à tous les événements.

M. Bruno Retailleau, président. - Le Doubs a subi la grêle hier, surtout à Montbéliard ; Nice a connu des intempéries en mai.

M. François Baroin, ministre. - Une application trop large alourdirait les cotisations à l'excès.

M. Bruno Retailleau, président. - Les mouvements climatiques violents semblent se répéter à un rythme accéléré.

Les Pays-Bas sont à la pointe de la lutte contre la montée des eaux. J'espère que notre plan digues s'inspira de son exemple. En deux siècles, le niveau de la mer a monté de 40 centimètres. Les spécialistes du changement climatique s'attendent à une hausse comprise entre 50 centimètres et 1 mètre. D'après les Néerlandais, la fréquence d'une catastrophe centennale peut quadrupler lorsque le niveau de la mer s'élève de 25 centimètres. Et l'on atteint un rythme décennal avec une élévation de 50 centimètres! Ce calcul scientifique semble corroboré par l'observation empirique associant la tempête de 1999, les tempêtes Klaus et Xynthia.

Certes, un événement comme le dernier en date ne se répétera pas chaque année, mais l'occurrence du risque semble plus fréquente. Les dispositifs budgétaires en vigueur sont-ils compatibles avec les effets du changement climatique ?

Où l'État peut-il trouver de l'argent ? Pensez-vous faire appel à la Caisse de réassurance, un mécanisme prudentiel financé par l'État ?

M. François Baroin, ministre. - La réponse est clairement : non. Nous ne pouvons mettre le doigt dans un engrenage que nous ne maîtriserions pas.

Nos sociétés n'échapperont pas aux conséquences environnementales des activités industrielles. Je pense plus particulièrement aux plans d'occupation des sols, aux plans locaux d'urbanisme et aux contraintes spécifiques de construction dans certaines zones, notamment littorales. Cela concerne la métropole comme l'Outre-mer. Le risque sismique a des conséquences analogues. Inévitablement, les finances de l'État et celles des collectivités locales seront mises à contribution. Passer d'un risque centennal à un risque décennal donne le vertige.

M. Bruno Retailleau, président. - Le Président de la République a annoncé que l'État financerait 50 % du plan digues. C'est une opération de longue haleine. Coeur de métier pour l'État, la sécurité des gens ne se limite pas à l'intervention de la police.

Le budget mobilisé sera-t-il à la hauteur de l'annonce faite par le Président de la République ?

M. François Baroin, ministre. - Bien sûr ! Tenir ses engagements est un devoir. Le Président de la République incarne la Nation. Il a pris sa décision à un moment extraordinairement douloureux pour tous.

Nous sommes associés à la réflexion et nous allons le plus loin possible en matière d'expertise, comme pour la partie budgétaire.

M. Bruno Retailleau, président. - Au-delà des masses que Mme Jouanno a indiquées, sans prendre d'engagement ?

M. François Baroin, ministre. - C'est la différence avec aujourd'hui !

M. Bruno Retailleau, président. - Certainement... Aux Pays-Bas, les agences de l'eau sont compétentes pour l'assainissement, l'approvisionnement en eau potable et la protection contre la submersion, enjeu majeur d'un pays dont les deux tiers sont situés sous le niveau de la mer.

À la suite des inondations de 1953, qui avaient fait des milliers de victimes, les Pays-Bas ont conçu le « plan delta », doté d'un financement pérenne. Juste après la tempête de 1999, nous avons négocié avec l'État un plan subventionné à 50 %. Cinq ans après, l'État a divisé sa subvention par deux. J'ignore pourquoi nous sommes incapables de fournir un effort soutenu, mais il me semble nécessaire d'inventer un mécanisme pérenne. Vos services y travaillent-ils ?

M. François Baroin, ministre. - Nos aînés avaient bien disposé les digues, mais sans anticiper la concomitance des facteurs qui les ont détruites.

Verser les subventions budgétaires année après année n'a rien d'une solution de facilité pour l'État, mais il lui appartient d'assumer la solidarité. L'important est que les digues soient efficaces, ce qui suppose un entretien régulier.

M. Bruno Retailleau, président. - Je souhaite que le plan digues comporte un volet budgétaire robuste, mis à l'abri des vicissitudes politiques.

M. François Baroin, ministre. - J'ai entendu le message.

M. Bruno Retailleau, président. - Les ouvrages néerlandais sont conçus pour résister même à des événements dont l'occurrence est de un pour 10 000! Sans reprendre ce dispositif, puisque nous n'avons barré aucun delta, nous devons sortir du triptyque associant ouvrage faible, conséquence forte et mémoire courte. Le « court-termisme » qui caractérise la vie moderne nous empêche d'agir dans la durée, avec persévérance. Il est donc fondamental d'imaginer des solutions pérennes.

Pour conclure, je rappelle notre intérêt pour des chiffres actualisés au sujet de France Domaine. Il en va de même pour le cumul des interventions des assurances avec celles du fonds Barnier. Monsieur le ministre, je vous remercie.

Audition de M. Jacques Auxiette, président, et de M. Patrick Jouin, directeur général des services, du conseil régional des Pays de la Loire

En introduction, M. Jacques Auxiette, président du conseil régional des Pays de la Loire a déclaré que des dispositifs de prévention existaient pour anticiper la survenance de catastrophes naturelles mais que rien n'était dit sur la manière de réagir lorsque la catastrophe survenait. Il a estimé qu'il était impossible de prévoir tous les risques mais qu'en revanche il convenait de travailler à la manière de les gérer. Il a pris l'exemple d'un barrage à La Roche-sur-Yon, de sept mètres de hauteur, qu'il avait fait inspecter pour voir s'il était suffisamment solide pour ne pas rompre et noyer les maisons construites en aval, mais surtout en raison duquel il avait mis en place un dispositif d'alerte phonique automatique pour avertir les populations en cas de risques d'inondation. Or, lors de la tempête Xynthia, par exemple dans la commune de La Faute-sur-Mer, les habitants ont reçu l'information selon laquelle il y avait une alerte rouge sans indication des mesures à prendre. Ces mesures ne peuvent être du ressort de la décision individuelle.

M. Bruno Retailleau, président, a confirmé, suite notamment au récent déplacement de la mission en Gironde, que les maires avaient reçu des alertes mais sans indication des mesures à prendre et surtout, que ces alertes se multipliaient au cours de l'année, conduisant au risque de ne plus voir les habitants réagir. Aux Pays-Bas, l'alerte est donnée par téléphone, avec une explication de personne à personne, et non pas de matière impersonnelle par courriel ou sms, ce qui change considérablement la portée du message.

M. Jacques Auxiette a ensuite rappelé que la politique d'urbanisme ne relevait pas de la compétence des régions même si elle avait évidemment une place importante dans la prévention des risques. Il a ensuite indiqué que la région Pays de la Loire avait pris des mesures financières d'urgence suite au sinistre lors d'une session extraordinaire le 3 mars 2010, pour un montant de 20 millions d'euros. La région Poitou-Charentes avait pris des mesures analogues. La région agit dans ses domaines de compétences à savoir l'aménagement du territoire, les relations avec les acteurs économiques et les mesures environnementales. La région avait exprimé sa solidarité avec les communes sinistrées en aidant au colmatage des digues par des avances de fonds, les moyens financiers faisant défaut.

M. Jacques Auxiette a cité le cas d'un maire responsable de l'entretien de 21 kilomètres de digues avec un budget annuel de 70.000 euros. Il a indiqué que la région avait conçu son plan d'aide aux acteurs économiques comme des avances remboursables, les sinistrés attendant désormais les décisions des assurances. Les agriculteurs, ostréiculteurs et certains autres agents économiques restent très préoccupés de l'équilibre financier de leur exploitation dans la mesure où ils n'ont pour le moment rien perçu en dehors de ces avances qu'ils devront rembourser. Il semble qu'il existe une forte inertie nationale sur ce point.

M. Bruno Retailleau, président, a indiqué que le Ministre de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche, avait été interpellé sur ce point, notamment lors de la discussion au Sénat du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, puis il s'était rendu sur le terrain en Vendée et en Charente Maritime. Il a confirmé que la situation de nombreux agriculteurs était difficile.

M. Jacques Auxiette a relevé que si la mobilisation des collectivités territoriales et des services déconcentrés de l'Etat dans les départements touchés par la tempête Xynthia avait été unanimement saluée, la réaction au niveau national ne semblait pas à la hauteur des enjeux. Il a fait valoir que lors de la discussion des contrats de plan Etat Région, la ligne budgétaire consacrée à la défense contre la mer avait été supprimée sur la demande de l'Etat, et remplacée par une convention pour trois ans avec la région Pays de la Loire, avec un taux de cofinancement réduit.

M. Bruno Retailleau, président, a indiqué qu'il avait interrogé le Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'Etat sur ce point, rappelant que le taux d'intervention de l'Etat était effectivement passé de 50 % à 25 %. Il a indiqué qu'il avait lui-même obtenu un simple accord oral pour le cofinancement des ouvrages de protection contre la mer en Vendée, et cela quelques jours avant la tempête Xynthia.

M. Jacques Auxiette a indiqué que la région Pays de la Loire s'était demandée comment venir en aide aux collectivités locales et avait lancé une consultation auprès des élus, notamment les maires des communes de la Faute-sur-Mer, l'Aiguillon-sur-Mer et la Tranche-sur-Mer. Il est apparu qu'une aide était souhaitée en matière d'élaboration des documents d'urbanisme. Il faut en effet affirmer la responsabilité des élus locaux en la matière, mais sous le contrôle de l'Etat. Il faut également préserver l'intégrité du territoire en protégeant le trait de côte et en permettant des activités économiques notamment de pêche, de voile, de tourisme, d'ostréiculture et de conchyliculture. L'intercommunalité doit permettre des progrès dans le développement de ces activités indispensables à la vie du littoral. Pour ce qui concerne les digues, M. Jacques Auxiette a indiqué que la mission de l'Etat n'avait pas consulté la région Pays de la Loire, mais qu'en tout état de cause les régions ne disposaient d'aucune marge de manoeuvre pour financer des opérations qui ne ressortaient pas de leur compétence.

En réponse à M. Bruno Retailleau, président, qui évoquait le cofinancement des régions pour les précédentes opérations sur les digues, M. Jacques Auxiette a répondu que la perte de recettes fiscales par les régions, qui depuis la suppression de la taxe professionnelle ne disposent plus que de bases fiscales réduites, avec la taxe sur les cartes grises et une partie des droits de mutation, empêchait d'envisager toute poursuite de ces dispositions. Il a ajouté que dans la situation actuelle, en l'absence de visibilité sur le budget 2011, les régions étaient incapables de prendre des engagements supplémentaires à ceux déjà pris.

Répondant à M. Bruno Retailleau, président, sur la façon dont le plan digues pourrait être conçu, M. Jacques Auxiette a fait valoir que le principe devait être celui de la responsabilité de l'Etat, détenant le pouvoir régalien. Les règles en matière de construction et d'entretien des digues devaient donc être fixées au niveau national mais déclinées au plan local. La question de la responsabilité de l'entretien des digues devait être clarifiée. Les collectivités territoriales devaient être associées au plan digues et les ressources devaient être pérennes et bien identifiées.

En réponse à M. Bruno Retailleau, président, sur l'utilisation des crédits du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), M. Patrick Jouin, directeur général des services de la région Pays de la Loire, a répondu que, tout d'abord, les régions avaient l'espoir que le Fonds de Solidarité de l'Union européenne (FSUE) intervienne, la gestion des fonds devant ensuite être assumée par les deux Préfets de région et pas déléguée à un seul d'entre eux. Il a rappelé que le Président de la République avait annoncé un cofinancement des digues par l'Etat à hauteur de 50 % puis qu'un taux de 40 % avait été évoqué avec l'intervention du FEDER en complément. Il a souhaité que l'intervention du fonds européen vienne en complément et non en substitution de la contribution de l'Etat. Pour l'après-crise, la région était déjà en train de discuter de l'affectation des crédits du FEDER.

M. Jacques Auxiette a ajouté que la région Pays de la Loire était d'accord pour réorienter une partie des crédits de FEDER vers le renforcement des digues. La révision à mi-parcours des crédits du FEDER doit intervenir à l'automne et un premier document doit être transmis aux Régions en juillet dans cette perspective. Dans le même temps sont révisés les contrats de plan Etat-Région. Un abondement de ces crédits par le budget de l'Etat serait nécessaire, comme cela s'est fait en 1999, après la tempête.

M. Bruno Retailleau, président, a indiqué que même si les régions n'avaient pas de compétences d'urbanisme, elles avaient une compétence générale en matière d'aménagement du territoire et il a demandé quelle était leur doctrine en matière d'aménagement des zones littorales où il semblait que l'on avait parfois construit de manière anarchique.

M. Jacques Auxiette a répondu qu'effectivement des problèmes se posaient, qui nécessitaient d'appliquer strictement les règles d'urbanisme et de contrôler les permis de construire. Toutefois, il a fait valoir que la création de « zones noires » avait généré de l'angoisse et du désespoir inutilement et qu'il y avait d'autres moyens de répondre à ce qui était, tout de même, un phénomène climatique exceptionnel. Il a évoqué des solutions techniques comme on en trouve en bord de Loire dans les zones inondables. Il a déclaré que le développement économique des communes littorales ne devait pas être arrêté car il fallait donner des perspectives de développement aux communes concernées. Il a ajouté que l'urbanisation posait souvent des problèmes en termes d'environnement et de paysage, en plus des questions de sécurité. Enfin, il a plaidé pour la création d'un établissement public foncier départemental ou régional qui serait un outil de développement dans la zone littorale.

M. Bruno Retailleau a précisé que le Préfet du département de la Gironde avait également l'idée de créer un établissement public foncier national. Il a ensuite demandé quelles pouvaient être les mesures pour développer en France une véritable culture du risque.

M. Jacques Auxiette a répondu qu'il existait aujourd'hui un schéma régional d'aménagement et de développement durable des territoires et qu'il fallait rendre ce document prescriptif, alors qu'il est aujourd'hui simplement un outil de communication. Le volet relatif aux risques est par ailleurs insuffisant dans ce document.

M. Bruno Retailleau, président, a déploré un abandon de la politique du littoral. Il s'est demandé s'il ne fallait pas, comme cela existe pour la montagne, intégrer plus systématiquement dans les lois nationales un volet consacré aux spécificités du littoral. Il a ajouté qu'on ne réagissait aujourd'hui qu'après des catastrophes.

M. Jacques Auxiette a répondu que, dans une région comme les Pays de la Loire, disposant de 450 kilomètres de côtes, il fallait mettre en valeur la notion d'économie maritime. Il faut une réflexion nationale sur cette notion, qui inclut également le développement durable et l'écosystème. Enfin, il a souhaité que chacun fasse preuve d'humilité face aux catastrophes naturelles : tous les risques ne peuvent être prévus, mais il faut s'y préparer.

Audition de M. Philippe Sergent, directeur scientifique du centre d'études maritimes et fluviales, et de M. Jean-Paul Vanderlinden, professeur associé à l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, experts participant au programme de recherche de l'Union européenne Theseus

La mission a ensuite procédé à l'audition de MM. Philippe Sergent, directeur scientifique du centre d'études maritimes et fluviales, et de Jean-Paul Vanderlinden, professeur associé à l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, experts participant au programme de recherche de l'Union européenne Theseus.

M. Jean-Paul Vanderlinden, professeur associé à l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, a tout d'abord présenté le projet Theseus qui signifie « Technologies côtières innovantes pour des côtes européennes plus sures dans le cadre du changement climatique ». Il a expliqué qu'il vise, dans un contexte de changement climatique, à améliorer la sûreté des zones côtières et des habitats côtiers européens par des études d'évaluation des risques, des réglementations et des dispositifs existants. Il a ajouté que les études se déroulent en coopération avec les gestionnaires locaux au travers d'expériences sur huit sites pilotes, avec une attention particulière pour les environnements les plus vulnérables à l'image des estuaires, des zones humides et des deltas.

Il a rappelé que ce projet prend la forme d'un consortium de 31 partenaires issus de 18 Etats différents, dont les pays moteurs appartiennent essentiellement à l'Europe du Nord, Danemark et Grande-Bretagne en tête. Ses moyens sont conséquents puisqu'il regroupe 200 personnes dont une trentaine de chercheurs et se trouve doté d'un budget s'élevant à 8.519.726 euros pour une durée prévisionnelle de 48 mois. Il a précisé que ce projet en est aujourd'hui au sixième mois.

M. Jean-Paul Vanderlinden a ajouté que la multiplication des phénomènes de submersion résulte des changements climatiques et de la hausse du nombre de tempêtes mais surtout de la remontée du niveau de la mer. Il relève que ce dernier facteur a des effets de premier ordre sur la résistance de long terme des structures de protection des côtes.

M. Bruno Retailleau, président, a fait observer à cet égard que les Pays-Bas ont enregistré une augmentation du niveau de la mer d'environ 40 centimètres en deux siècles. Au cours des prochaines décennies, il pourrait s'agir d'un mètre d'eau supplémentaire.

M. Philippe Sergent, directeur scientifique du centre d'études maritimes et fluviales, a estimé que ces observations faites aux Pays-Bas ne sont pas très éloignées de celles émises pour les côtes françaises. En effet, la hausse subie par ces dernières serait de l'ordre de 30 centimètres au vingtième siècle.

Pour ce qui concerne le projet Theseus, l'approche intégrée des risques est répartie en trois catégories, qui seront successivement présentées :

- les études relevant du génie côtier ;

- les approches écologiques ;

- les analyses économiques.

S'agissant tout d'abord du génie côtier, M. Philippe Sergent a exposé les six axes de recherche retenus :

- les dispositifs de récupération de l'énergie de la houle. Après le développement de l'énergie éolienne, cette démarche doit permettre à la fois la production d'énergie ainsi que la protection des côtes. En effet, ces dispositifs limitent l'érosion du trait de côte, principalement causée par la houle ;

- les ouvrages submersibles innovants. Il s'agit de brise-lames, dont la présence assez fréquente en Méditerranée contraste avec sa faiblesse sur la côte atlantique, en raison des marées. La construction de récifs artificiels, très utilisés en Australie, constitue une piste intéressante. Elle favorise la croissance des ressources halieutiques et la biodiversité ;

- les digues résistantes aux franchissements. Les recherches en la matière s'appuient sur des expériences de déversement de vagues sur les digues afin de maîtriser les phénomènes de franchissement et de surverse ;

- les structures flottantes. Ces ouvrages peuvent être utiles à l'instar de la digue du port de Monaco ;

- le renforcement des digues à talus. Fréquentes en Bretagne et très utiles dans les grands ports, ce type de digues présente l'intérêt d'être perméable ;

- la stabilisation des plages et les dragages. Cet axe de recherches est essentiel puisqu'il est observé que la houle résulte jusqu'à 50 % de la profondeur de l'eau à proximité des côtes. Une remontée du niveau de la mer d'un mètre produirait ainsi une hausse de 50 centimètres de la houle. Le rehaussement des digues devrait alors quasiment être de l'ordre de deux fois l'augmentation du niveau de la mer. Les objectifs de stabilisation des plages et d'encadrement des dragages doivent donc être approfondis. Il pourrait s'agir plus particulièrement de modifier les pentes côtières et de les adoucir en ajoutant, le cas échéant, des bermes. Les dragages réduisent pour leur part la sûreté des côtes parce qu'en augmentant la profondeur de l'eau, ils agissent sur la houle et les ondes de marées Dans le cas des estuaires, une ultime solution réside dans leur barrage. Venise a d'ores et déjà fait ce choix et un projet du même ordre est à l'étude à New-York.

M. Jean-Paul Vanderlinden, professeur associé à l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, a ensuite annoncé les cinq pistes étudiées en matière d'écologie. Ce sont :

- les habitats naturels pour la protection côtière ;

- la gestion et la restauration des habitats naturels. A l'instar du cordon dunaire, ces zones assurent en effet une protection efficace. Elles peuvent également servir de fusibles en assurant, par exemple, la déviation de l'eau vers des plaines inondables. La question de la destruction de structures existantes en vue de leur transformation en zone d'habitat naturel peut être posée ;

- le design écologique des structures côtières. En la matière, la contrainte principale réside dans la capacité à élaborer des solutions technologiques qui soient acceptables d'un point de vue social. Le respect de critères esthétiques concernant le paysage constitue en effet une attente forte de la part des populations ;

- les conséquences écologiques des options de défense côtière ;

- les effets de multiples stress écologiques.

Enfin, pour ce qui concerne l'axe de recherche socio-économique, M. Jean-Paul Vanderlinden, responsable pour l'ensemble du programme Theseus, a présenté les cinq thèmes qui feront l'objet de recherches :

- une réflexion sur les dispositifs d'assurance publics comme privés, qui doivent répartir efficacement les chaînes de responsabilité en amont de l'occurrence de la catastrophe. Il doit s'agir d'éviter les tensions ex post ;

- la communication sur le risque. Il convient en effet d'apprendre à maîtriser cet objet multiforme et d'éviter les confusions fréquentes entre différents niveaux de discours. Ceux-ci peuvent être de type normatif d'une part ou portés sur la causalité des faits d'autre part, sachant qu'un continuum de possibilités existe entre ces deux pôles ;

- la gestion de crise, l'urbanisation et la planification. Il est constaté que les victimes de catastrophes naturelles consacrent un temps relativement plus important aux activités non productives, ce qui engendre un ralentissement de la reprise d'activités économiques. Dans le contexte des plans communaux de sauvegarde, l'outil OSIRIS-Inondations, conçu pour aider les élus locaux à la gestion de la crise, permet de mieux prendre en compte les risques induits et d'élaborer des scénarios de gestion des conséquences de la catastrophe ;

- les dommages causés à l'activité économique ;

- les plans d'évacuation.

Enfin, M. Jean-Paul Vanderlinden a remarqué que les produits envisagés au terme de la mise en oeuvre du projet Theseus sont de trois ordres :

- l'élaboration d'un logiciel d'aide à la décision pour les stratégies de défense côtière ;

- la formulation de recommandations sur une durée de 20 ans autour du thème des risques d'inondations et de submersions ;

- la diffusion des résultats du projet par une communication sur ces risques et sur la directive européenne du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

M. Bruno Retailleau, président, a estimé que cette directive de 2007 va dans le bon sens mais a fait l'objet d'une transposition a minima en France. Après la catastrophe que représente la tempête Xynthia, il s'est interrogé sur les points sur lesquels il faut mettre l'accent en matière de submersion marine.

M. Philippe Sergent, directeur scientifique du centre d'études maritimes et fluviales, a relevé que les plans d'alerte et d'évacuation et, plus récemment, les plans communaux de sauvegarde constituent des avancées notables. Toutefois, les progrès sont surtout enregistrés s'agissant du risque d'inondation fluviale. Les dispositifs dédiés à la submersion marine restent clairement insuffisants alors qu'il s'agit d'un phénomène qui doit faire l'objet d'un traitement spécifique. A la différence des inondations fluviales, la submersion marine s'accompagne de marées, de houle, et d'une dynamique de flux-reflux systématique.

M. Bruno Retailleau, président, a ensuite interrogé M. Philippe Sergent sur le plan « digues ».

M. Philippe Sergent a fait remarquer que ce plan devra pleinement prendre en compte les effets des changements climatiques. Il a recommandé le recours à des ouvrages perméables, tel que l'enrochement, et la limitation des structures en béton. En outre, la question des périodes de retour appelle un travail de recherches plus approfondi. En effet, les méthodes de calcul doivent être affinées et l'évolution de ces périodes mieux connue. Ainsi, il a déploré que la France en reste à ce stade à des catastrophes centennales alors que les Pays-Bas les envisagent à un niveau millénal voire dix-millénal.

Examen du pré-rapport de la mission

La mission a ensuite procédé à l'examen de son pré-rapport.

M. Bruno Retailleau, président, s'est félicité de la réactivité de la mission et des avancées qu'elle a permis d'obtenir, notamment sur l'indemnisation. Les déplacements aux Pays-Bas et en Gironde ont été riches d'enseignement, en particulier sur les stratégies de protection, a-t-il estimé. Après avoir remercié le rapporteur et les membres de la mission, il a rappelé que cette dernière avait procédé à une centaine d'auditions, aboutissant à ce pré-rapport qui constitue un travail d'étape avant le rapport final qui concrétisera de manière dynamique les propositions de la mission. Il a considéré que la tempête Xynthia devrait marquer une rupture semblable à celle de 1953 aux Pays-Bas, en jetant les bases d'une politique du risque ambitieuse et partagée.

M. Alain Anziani, rapporteur, a lui aussi souligné que ce pré-rapport n'était qu'une première étape avant un rapport définitif qui serait plus détaillé, tant dans l'analyse des questions posées à la suite de la catastrophe que dans la présentation des réponses que la mission proposerait de leur apporter.

Puis, M. Alain Anziani, rapporteur, a évoqué les trois parties du pré-rapport.

La première dresse le constat et rappelle les causes de la tempête. Les dommages humains (53 morts) et matériels (2,5 milliards d'euros de dégâts) sont extrêmement importants. Les raisons en sont tout d'abord naturelles, avec la conjonction exceptionnelle de trois facteurs (une surcote, une pleine mer, un coefficient de marée élevé) et une fragilisation du trait de cote due à une élévation structurelle du niveau de la mer, à un recul du littoral et à des ruptures ponctuelles du cordon dunaire.

Mais les dommages sont également liés à des défaillances humaines, et ce au niveau de :

- la prévision : si celle de la tempête, par Météo France, a été bonne, son impact sur le littoral n'a en revanche pas été anticipé ;

- la prévention : les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), tout comme les plans communaux de sauvegarde (PCS), se sont révélés quantitativement insuffisants et trop faiblement normatifs. De plus, l'intégration des documents d'urbanisme dans les PPRI n'était pas satisfaisante, tandis que des constructions ont été réalisées sans autorisation dans des zones à risque. Cette « nébuleuse d'irresponsabilités » ne doit conduire ni à la complaisance, ni à l'injustice envers les maires concernés, a estimé M. Alain Anziani, rapporteur, qui a fait valoir que les services de l'Etat étaient sensés intervenir en amont, lors de l'instruction des permis de construire, comme en aval, avec le contrôle de légalité, et qu'ils disposaient de tout un arsenal juridique applicable en matière d'urbanisme ;

- la protection. Un peu plus de 200 km de digues seraient à restaurer, suite aux dégâts causés par la tempête.

M. Alain Anziani, rapporteur, a ensuite présenté les mesures d'urgence prises par le Gouvernement, objets de la deuxième partie du pré-rapport, qui sont destinées aux diverses victimes de la tempête :

- les habitants, tout d'abord. Si dans les zones d'acquisition amiable leur est ouvert un droit de céder leur maison à l'Etat, leur refus d'y faire suite donnera lieu à l'ouverture d'une enquête publique et, le cas échéant, d'une expropriation. De 1 700 à 2 000 propriétés seraient potentiellement concernées, pour un coût de rachat par l'Etat variant, selon les sources, de 400 à 800 millions d'euros. Certaines personnes souhaiteraient que leur maison, qui n'est pas située en zone noire, y soit intégrée. Les indemnisations proviendront tout d'abord des assurances, 400 000 déclarations de sinistres ayant été réalisées, dont 35 % sont en phase de règlement et 10 % ont donné lieu à indemnisation ; elles viendront en déduction du montant global des indemnisations perçues. Le « fonds Barnier », doté de 150 millions d'euros, dont 50 % ont déjà été préemptés, devra être abondé. Un médiateur de l'indemnisation a été nommé mais il n'a été saisi jusqu'à présent que d'un très faible nombre de dossiers ;

- les collectivités locales, ensuite. 117 millions d'euros de biens assurables ont été endommagés. Le fonds de solidarité en cas de dommage naturel n'étant pas mobilisable, il sera nécessaire de débloquer des enveloppes spécifiques lors de la prochaine loi de finances rectificative. Il conviendra également de traiter la perte de bases fiscales, qui s'élève à 1,8 millions d'euros. Le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE), dont la procédure simplifiée n'a pu être enclenchée du fait que les dommages ne dépassaient pas 3,4 milliards d'euros à l'échelle nationale, sera sollicité sur la base de critères régionaux. Le déplacement de la mission à Bruxelles invite à faire preuve de prudence sur la perspective qu'il soit mis en oeuvre, et à réfléchir à sa possible réforme ;

- les filières économiques, enfin. Les agriculteurs bénéficieront du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui interviendra à un taux maximum de 75 %. Le dispositif a été notifié aux autorités européennes. Il conviendra par ailleurs d'éclaircir la question du financement des pertes en cheptel vif et des coûts résultant du gypsage des zones de culture. Les artisans et commerçants bénéficieront quant à eux de l'intervention du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac), dont le plafonnement et le système de franchise posent toutefois problème.

M. Bruno Retailleau, président, a ensuite présenté les pistes de réflexion dressées par le pré-rapport, l'objectif devant être de mettre notre pays en situation d'anticiper des évènements dont la survenance sera désormais récurrente. Les réponses se trouvent compliquées par une tendance de long terme, à l'échelle planétaire, à la concentration des populations le long du littoral, ainsi qu'à l'élévation du niveau des mers, de l'ordre de 50 à 120 cm d'ici la fin du siècle. Il conviendra donc de restaurer les ouvrages de protection, mais également de préparer l'avenir, ceci en veillant à ne pas séparer gestion des risques et aménagement de l'espace. Il faudra veiller à distinguer le risque de submersion marine de celui provenant des crues de fleuves et rivières, et en palliant la fragmentation du droit et des outils en la matière.

Préconisant une approche globale, conformément à l'esprit de la directive communautaire du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation, dont il a estimé la transposition dans notre droit insuffisamment aboutie, il a recommandé d'améliorer chacun des piliers en cherchant à les intégrer :

- la prévision doit faire l'objet d'un rapprochement des organismes publics de recherche, en vue de mettre au point un modèle de prévision des risques à terre ;

- l'alerte, dont la responsabilité ne peut pas être rejetée sur les seuls maires, doit être donnée, non pas seulement par des messages texto, mais aussi par un dialogue téléphonique avec les élus pris en charge par une cellule de crise ;

- la prévention doit être basée sur une cartographie renouvelée, tenant compte d'un niveau d'aléa réévalué et donnant lieu à une révision des PPRI. Des PCS doivent être mis au point pour chaque PPRI et intégrer une méthodologie adaptée. Le contrôle de légalité des PPRI doit, en outre, devenir systématique ;

- la protection passera par un « plan digue » qui devra également prendre en compte de solutions telles que le renforcement du cordon dunaire ou du système hydraulique, dans une démarche stratégique plus globale. Les financements que l'Etat apportera devront être consentis contre le respect de normes techniques et assujettis à des contrôles réguliers des ouvrages ; il conviendra par ailleurs de les rendre indépendants d'une dotation budgétaire annuelle afin de les pérenniser. Les rehaussements seront à étudier au cas par cas.

M. Bruno Retailleau, président, a conclu en invitant un véritable débat politique sur le niveau de protection contre le risque de submersion dont la nation veut se doter, et en préconisant une simplification de la gouvernance au niveau des instances centrales.

Après avoir dit son intérêt pour le pré-rapport, Mme Marie-France Beaufils a insisté sur l'importance du maintien d'une activité sur les territoires exposés. Elle a fait valoir que, dans le cas contraire, le risque ne pourrait qu'augmenter.

Mme Marie-France Beaufils a par ailleurs souligné qu'il fallait veiller à réduire la vulnérabilité des biens, en promouvant des modes de construction différents et en imposant des règles de constructibilité.

Elle a recommandé que ces deux questions soient développées dans le rapport final.

M. Dominique de Legge a souscrit aux analyses qui ont été présentées, en particulier sur l'alerte et sur la finalité des digues.

Il s'est interrogé sur la portée et la finalité de la loi « littoral », dont les dispositions lui ont paru inapplicables et inappliquées.

M. Dominique de Legge s'est par ailleurs interrogé sur les zones d'acquisition amiable, évoquant d'éventuels effets d'aubaine pour des habitations construites de manière illégale, et sur l'articulation entre le mécanisme d'indemnisation à l'amiable et celui faisant suite à une expropriation.

À l'issue du débat, la mission d'information a autorisé la publication du rapport.

Audition du collectif des associations des victimes de l'après Xynthia et de l'Association des victimes de La Faute-sur-Mer (AVIF)

La mission a entendu, pour le compte du collectif des associations des victimes de l'après Xynthia, MM. Olivier Schmitt (commune de Boyarville), Michel Le Bozec (village des Boucholeurs), Pierre Beurel (commune de Loix-en-Ré), Michel Ceressia (commune de Port-les-Barques), Jean-Luc Guilmard (commune de Fouras-la-Fumée) et Thierry Demaegdt (commune de Charron), et, pour le compte de l'Association des victimes de La Faute-sur-Mer (AVIF), M. Xavier Machuron-Mandard (vice-président de l'AVIF), Mmes Evelyne Deregnaucourt et Mireille Guillet, et MM. Raymond Roucheyrolle et Éric Racofier.

À titre liminaire, chacun des intervenants a rappelé brièvement les caractéristiques et les souhaits de l'association qu'il représentait.

M. Michel Ceressia a fait état de la situation particulière de la commune de Port-des-Barques, où certains habitants demandent que leur maison soit classée en « zone noire » plutôt qu'en « zone jaune », à l'inverse de la plupart des sinistrés qui réclament à voir leur habitation exclue de la « zone noire » ;

M. Thierry Demaegdt a exposé que, sur environ 150 habitations classées en « zone noire » dans la commune de Charron, 27 propriétaires contestaient ce classement ;

Les représentants des associations de victimes ont souligné que l'action de l'État n'avait pas suffisamment tenu compte des problèmes humains et sociaux rencontrés par les sinistrés, et que les propriétaires de maisons classées en zone noire ou orange étaient soumis à un stress intense et souffraient, de ce fait, d'une fragilisation psychologique pouvant entraîner la survenue de maladies mentales (dépressions, etc.).

M. Michel Le Bozec a précisé que, dans le village des Boucholeurs, classé en zone orange, des pathologies physiologiques associées au stress (maladies cardio-vasculaires) étaient apparues chez les habitants, notamment parce que, chaque semaine, les pouvoirs publics promettaient aux sinistrés de leur donner des réponses précises sur un éventuel classement en « zone noire » dans les quinze jours, sans que cette promesse ne soit jamais réalisée.

Interrogé par M. Bruno Retailleau, président, M. Michel Le Bozec a indiqué avoir rencontré des experts envoyés sur le terrain par la préfecture de Vendée pour réaliser des expertises complémentaires, mais que ceux-ci s'étaient bornés à interroger les habitants et à effectuer des relevés pour connaître la hauteur d'eau constatée lors du passage de la tempête Xynthia sur certaines parcelles, et qu'ils ne semblaient pas tenir compte des causes du drame (à savoir, selon lui, l'existence d'une lacune d'un kilomètre de long dans la digue protégeant la zone où se situe le village des Boucholeurs).

Ayant indiqué que le zone orange tracée sur la commune de Fouras comprenait 104 maisons, dont 17 résidences principales, M. Jean-Luc Guilmard a précisé qu'aucune information n'avait été transmise aux sinistrés par la préfecture depuis le dévoilement de la cartographie des « zones noires », le 8 avril dernier, alors même que, à cette occasion, l'engagement avait été pris de régler définitivement le sort des « zones oranges » dans les quinze jours. S'associant aux propos de M. Michel Le Bozec, il a affirmé que des experts étaient venus sur le terrain pendant une demi-journée et qu'ils avaient demandé la hauteur d'eau dans certaines maisons, mais qu'aucune expertise parcellaire complète n'avait été réalisée.

M. Olivier Schmitt a précisé que, sur l'île d'Oléron, les sinistrés n'avaient reçu aucun courrier depuis le passage de la tempête Xynthia, et qu'ils n'avaient vu aucun expert. Il a souligné que, malgré l'envoi de plusieurs courriers à M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, aucune information précise n'avait été communiquée aux sinistrés sur l'avenir de leur maison à moyen terme. Enfin, il a estimé que les « zones noires » étaient dénuées de fondement légal.

M. Bruno Retailleau, président, a souligné que cette situation contrastait avec celle de la Vendée, où des lettres ont été envoyées aux sinistrés dont la propriété était classée en « zone noire » dès le début du mois d'avril.

M. Pierre Beurel a observé que, de même, aucun des sinistrés de la commune de Loix-en-Ré n'avait reçu de courrier nominatif officiel, les propriétaires de maisons classées en « zone noire » ayant seulement été prévenus par téléphone, par le maire de la commune, le 7 avril 2010. En outre, il a affirmé que, selon les déclarations des délégués à la solidarité nommés en Vendée, aucune étude n'avait été réalisée pour justifier le classement de certaines habitations de Loix en « zone noire » et que cette décision avait été prise sur le fondement des informations communiquées à la préfecture par le maire de la commune. Ayant exposé que sa maison avait été classée en « zone noire » bien que la hauteur d'eau constatée sur le terrain ait été de 73 centimètres, qu'elle soit dotée d'une zone-refuge et qu'elle soit située à plus de 500 mètres de la digue -cette dernière ayant d'ailleurs été réparée et rehaussée depuis le passage de la tempête Xynthia-, il a estimé que la cartographie était injuste, puisque, sur neuf communes inondées sur l'Île-de-Ré, seules deux avaient été partiellement classées en « zone noire », alors même que ce n'est pas dans ces secteurs que les dégâts les plus importants ont eu lieu.

M. Jean-Luc Guilmard a marqué son accord avec ces propos et a déclaré que, dans certains secteurs qui n'avaient même pas été classé en « zone jaune », des hauteurs d'eau de 1 mètre 80 à 2 mètres avaient été constatées pendant Xynthia.

M. Bruno Retailleau, président, a interrogé les représentants des associations de victimes sur l'action des délégués à la solidarité.

M. Thierry Demaegdt a considéré que  les délégués à la solidarité, malgré la qualité de leur intervention, n'étaient pas compétents pour répondre à la demande principale des propriétaires de maisons classées en « zone noire », à sa voir la réalisation d'expertises maison par maison et en présence des sinistrés, et que leur présence ne remplaçait pas celle de véritables experts et ne permettait pas aux sinistrés d'obtenir des réponses à leurs interrogations sur le zonage.

M. Olivier Schmitt a indiqué que les délégués à la solidarité avaient contacté les résidents secondaires pour les pousser à faire expertiser leur maison par le service des Domaines, ce qui exerçait une véritable « pression à la vente » sur les sinistrés.

Mmes Evelyne Deregnaucourt et Mireille Guillet et M. Michel Le Bozec ont souligné que les délégués à la solidarité de Vendée n'avaient pas contacté les sinistrés et ne s'étaient pas rendus sur le terrain.

Répondant à une remarque de M. Michel Ceressia, qui rappelait que les habitants de Port-des-Barques demandaient un élargissement du périmètre des « zones noires », M. Bruno Retailleau, président, a souligné que la mission était actuellement mobilisée pour que la procédure d'acquisition amiable soit étendue à de nouveaux secteurs et que, plus particulièrement, la mission avait émis le souhait qu'une acquisition amiable soit proposée à une quarantaine de propriétaires de Gironde, dont l'habitation est située dans une zone soumise à un risque d'inondation grave et mettant en danger la vie humaine. En outre, ayant fait valoir que les engagements récemment pris par le gouvernement allaient dans un sens favorable aux sinistrés, il a estimé que des expertises complémentaires devaient être réalisées avant la constitution du dossier d'enquête publique préalable au lancement de la procédure d'expropriation et que la délimitation des zones soumises à l'enquête publique devrait être expliquée et justifiée, afin de la rendre aussi incontestable que possible. Enfin, il s'est étonné que les délégués à la solidarité de Vendée ne soient pas présents sur le terrain et qu'aucune mission n'ait été diligentée pour réaliser des expertises complémentaires : il a souligné que cette situation était contraire aux engagements pris par le gouvernement devant la mission et que la lumière devrait être faite sur les raisons de ces dysfonctionnements.

En réponse à M. Michel Ceressia, qui émettait des craintes sur l'attitude des compagnies d'assurance face aux propriétaires de maisons dans lesquelles des hauteurs d'eau conséquentes avaient été constatées, M. Bruno Retailleau, président, a rappelé que les assureurs étaient soumis à une obligation d'assurer, mais qu'ils pouvaient augmenter leurs tarifs pour tenir compte du risque.

Répondant à une question de M. Bruno Retailleau, président, sur le processus d'indemnisation :

- M. Pierre Beurel a souligné que les évaluations réalisées à Loix-en-Ré avaient été effectuées à l'initiative de la mairie, et non des sinistrés, et que le courrier envoyé par France Domaine aux sinistrés laissait entendre que, pour l'État, tout sinistré faisant une demande d'estimation de sa maison manifestait, ce faisant, le souhait de quitter son habitation ;

- M. Raymond Roucheyrolle a exposé que les sinistrés ne pouvaient pas prendre une décision éclairée, dans la mesure où ils ne connaissaient pas les termes du plan de prévention des risques d'inondation qui devait prochainement être approuvé, et que cette situation était extrêmement problématique dans un contexte où l'offre de France Domaine était valable pendant seulement trois mois. Il a donc estimé que le délai de réflexion accordé aux sinistrés devait être allongé ;

- ayant observé que certains sinistrés sollicitaient une évaluation du prix de leur maison par peur de subir des pertes financières importantes en cas d'expropriation, M. Thierry Demaegdt a rappelé que la question de l'indemnisation ne pouvait pas être séparée de celle du relogement. En outre, il a exposé que l'établissement public foncier régional créé pour répondre aux conséquences de la tempête Xynthia était une structure lourde, et donc inadaptée à la gestion d'une situation d'urgence comparable à celle que subissent les sinistrés ;

- M. Michel Le Bozec a déclaré que les évaluations de France Domaine avaient pu être utilisées comme un moyen de faire pression sur les responsables des associations de victimes, auxquels il était proposé de racheter leur maison à des prix correspondant au double du prix du marché ;

- Mme Evelyne Deregnaucourt a rappelé que le montant de l'indemnisation des résidents secondaires serait diminué si ceux-ci ne rachetaient pas un bien similaire dans un délai d'un an ; elle a estimé que cette condition était injuste vu la pénurie de terrains dans les zones touchées par Xynthia -cette pénurie ayant, en outre, été aggravée par la mise en place de « zones noires » ;

- Mme Mireille Guillet a déclaré que les agents de France Domaine avaient visité son habitation le 5 mai, mais qu'elle n'avait à ce jour reçu aucune évaluation.

Audition de M. Daniel Rouvreau, président de la chambre d'agriculture des Deux-Sèvres, membre du bureau de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), et de M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA

M. Bruno Retailleau, président. - La mission va maintenant procéder à l'audition de M. Daniel Rouvreau, président de la chambre d'agriculture des Deux-Sèvres, membre du bureau de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), et de M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA.

Après avoir largement auditionné les chambres d'agriculture et les syndicats, je me suis rendu sur le terrain, le weekend de la Pentecôte, pour obtenir du ministre de l'agriculture, à l'occasion du projet de loi de modernisation agricole, l'accélération de l'indemnisation de la filière agricole qui n'avait pas encore touché un euro. Depuis lors, le ministre a annoncé le versement d'acomptes. Je m'en tiendrai donc à une seule question : où en est aujourd'hui l'indemnisation concernant, d'une part, le « 10% vétusté » pour les assurances et, de l'autre, le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA)? Je pense, en particulier, à la question de l'apport de gypse aux terres noyées pour lutter contre les effets du sel, autrement dit le gypsage, car, en la matière, des initiatives différentes ont été prises en Vendée et en Charente-Maritime.

M. Daniel Rouvreau, président de la chambre d'agriculture des Deux-Sèvres, membre du bureau de l'APCA. - M. Vasseur, président de l'APCA, retenu aujourd'hui, m'a demandé de le remplacer. Face aux conséquences dramatiques de la tempête sur les familles d'exploitants agricoles, la filière, très solidaire comme toujours, s'est immédiatement mobilisée. Les chambres d'agriculture de la Vendée et de la Charente-Maritime ont procédé à une estimation très précise des surfaces touchées, de l'ensemble des dégâts matériels et des pertes de fonds avant de travailler aux différentes procédures pouvant être mises en place. Pour autant, les agriculteurs demeurent très inquiets quand, d'après nos évaluations, le potentiel d'indemnisation serait au maximum de 50%, du moins pour la Vendée, sans compter que certaines de ces familles ont déjà emprunté de manière importante pour réparer les dégâts causés par la tempête de 1999, notamment pour le gypsage des sols, et devaient rembourser leur dernière traite cette année. Pour l'heure, les agriculteurs n'ont perçu aucune indemnité.

M. Bruno Retailleau, président. - Il est prévu qu'ils reçoivent entre mardi et demain un acompte au titre du FNGCA en attendant l'accord de Bruxelles. L'État, me semble-t-il, a eu raison de ne pas suivre la procédure classique d'indemnisation à l'hectare car celle-ci aurait empêché de prendre en compte la perte de fonds liée la salinisation, soit la perte de la capacité des sols et, donc, des revenus futurs. La machine s'est bloquée à Bruxelles car la Commission européenne a considéré cette formule forfaitaire en fonction des surfaces touchées comme une surcompensation. Après des échanges avec la direction générale de l'agriculture et le service juridique, nous avons bon espoir que ce projet passe devant le collège des commissaires le 15 juin ou, au plus tard, fin juin. D'où l'idée d'acomptes, qui ne soient pas inclus dans les de minimis afin de ne pas bloquer les autres indemnisations, qui seront versées aux 150 exploitations en Vendée et 300 en Charente-Maritime, soit 5000€ pour chacune. L'idée est d'amorcer la pompe pour que les agriculteurs reprennent espoir.

Afin d'encadrer la discussion, je vous propose de distinguer ce qui est assurable -quid du 10% vétusté ?-, de ce qui relève du FNGCA, avec la question particulière du gypsage, et du Fonds d'allègement des charges (FAC).

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. - Le dispositif concernant le gypsage, qui comprend les frais liés au gypse proprement dit et des frais d'intervention forfaitaires déclinés selon qu'il s'agit de cultures ou de prairies, est en bonne voie d'être accepté par Bruxelles, comme vous venez de le rappeler. Quant à la question de savoir ce qui relève ou non de l'assurance, elle est complexe en raison de la détérioration de la valeur des sols ....

M. Bruno Retailleau, président. - A droit constant, une récolte rentrée et un animal à l'étable sont assurables, contrairement à une récolte sur pied ou à un animal à l'herbage. Telle est la situation tant que le projet de loi de modernisation de l'agriculture n'a pas été définitivement adopté.

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. - Soit, mais la récolte 2010 n'est pas assurable en raison de l'état des sols... La question n'est pas seulement celle de l'assurabilité, mais aussi celle de la dégradation du potentiel des sols qui induira une absence de récolte. Pour autant, les agriculteurs mettront en culture afin d'accélérer la restructuration des sols grâce au système racinaire. Bref, ce type de catastrophe, contrairement à un phénomène de grêle, a des conséquences de long terme. Le dispositif doit donc être maintenu plusieurs années.

M. Bruno Retailleau, président. - C'est tout à fait dans cette optique qu'il a été défendu à Bruxelles. Quid du 10% vétusté ?

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. -Les agriculteurs ont souvent du matériel vétuste pour lequel les assurances ne jouent pas, un vrai problème se pose à partir du moment où il y a eu une perte importante de ce matériel. De nombreuses demandes de dérogations sont déposées... faut-il passer par les assurances ?

M. Bruno Retailleau, président. - Le dispositif du 10% vétusté figure dans le code des assurances. Pour moi, il serait logique que le ministère de l'agriculture, puisqu'il a décidé de le prendre en charge pour les ostréiculteurs et les conchyliculteurs, en fasse de même pour toute la filière. Il y va de l'équité : les paysans de la mer et de la terre doivent être traités de la même façon. D'après le médiateur Boaretto, cela coûterait environ 2 millions. Pour cette question, médiateur et législateur ne peuvent rien faire, la décision est politique. Tout dépend du ministère.

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. - L'accumulation des franchises d'assurance sur les biens professionnels pose également problème...

M. Bruno Retailleau, président. - A ce sujet, le médiateur Boaretto sera utile.

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. - Nous aimerions aborder la question des cotisations sociales.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - Une cotisation a été payée à la mutualité sociale agricole en juin, une autre le sera à l'automne.

M. Bruno Retailleau, président. - Sur cette question, le ministère a réservé un crédit de 2,5 millions de crédits tandis que les intérêts d'emprunt seront pris en charge dans le cadre du FAC sans parler des aides des collectivités locales.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - Concernant les charges sociales des exploitants, il faudrait peut-être, comme on le fait pour les nouveaux installés, prendre pour base d'exercice non pas l'année n -1 mais l'année en cours, puisqu'elle sera marquée par un déficit. Les textes le permettent désormais, au lieu d'une moyenne triennale qui retiendrait les bonnes années.

M. Bruno Retailleau, président. - Je note ce point.

M. Thierry Fellmann, responsable du pôle politique agricole de l'APCA. - Pour le FAC, la question des de minimis reste problématique, même si nous en sommes à 15 000 euros.

M. Bruno Retailleau, président. - A mon sens, seules les grandes exploitations sont concernées. Mais peut-être faut-il se tourner vers les chambres d'agriculture pour obtenir des chiffres précis sur cet aspect.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - Autre question, l'exonération de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti pour les surfaces inondées avec une compensation par l'État pour les communes concernées.

M. Bruno Retailleau, président. - Des mesures d'exonération ont été annoncées par M. Woerth, mais elles ne concernent que le foncier bâti. Nous nous renseignerons sur ce point.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - En outre, il y a eu des difficultés en matière de contrôle des dossiers PAC, en particulier pour les agriculteurs engagés dans des mesures agro-environnementales. Dans les quinze jours qui ont suivi la tempête, les agriculteurs ont eu du mal à respecter les règles en matière de bouclage des animaux ou d'animaux morts. Peut-être aurait-il mieux valu ne pas en rajouter. J'évoque, pour être plus précis, des contrôles de la direction des services vétérinaires de la Charente-Maritime. Enfin, la question a été réglée depuis.

Par principe de précaution, dans la perspective de réforme de la PAC, il faudrait acter le caractère exceptionnel des années 2010 à 2012. ( M. Bruno Retailleau, président, acquiesce).

Je voulais également évoquer la question des digues. Nous craignons les prochaines marées d'équinoxe... Quand commencera-t-on les travaux ?

M. Bruno Retailleau, président. - Vous prêchez un converti. Le Président de la République a pris des engagements à La Roche-sur-Yon. Je suis intervenu auprès de M. Borloo et de Mme Jouanno pour qu'ils soient tenus le plus rapidement possible. En outre, le plan digue fera l'objet d'une communication en Conseil des ministres en juillet. Nous veillerons à ce que ce plan, dont l'objectif prioritaire est de protéger les populations, assure également la protection des terres productives.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - La gouvernance des digues laisse à désirer.

M. Bruno Retailleau, président. - En effet : j'ai inspecté des dizaines de kilomètres de digues et j'ai pu constater que des problèmes se posent en termes de propriété et de gouvernance. Il est parfois difficile de décider si une digue doit être rehaussée ou non. Mais la mission ne souhaite pas la création d'une sorte de « RFF des digues ». L'Etat n'en a pas les moyens : les fonctionnaires spécialisés ne représentent que 60 équivalents temps plein et s'occupent à la fois de la mer et des fleuves. D'ailleurs, c'est un échelon trop lointain. Il est légitime et nécessaire que l'Etat définisse une stratégie nationale, impose des règles et contrôle leur application, comme cela se fait tous les cinq ans aux Pays-Bas  car la sécurité civile est une mission régalienne. Mais la gestion doit être une gestion publique locale. Nous étudions des mécanismes relatifs au transfert de propriété - ce qui peut être un peu long - ou permettant une substitution dans la réalisation des travaux.

J'ai des photos de Rotterdam où l'on voit des moutons paître tranquillement au bord de l'eau...

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - Ils contribuent en effet au tassement du sol, donc à l'entretien des digues.

M. Bruno Retailleau, président. - Il faudra expliquer à la Ligue de protection des oiseaux que la ciguë, même si elle favorise l'implantation des gorges-bleues, a un système racinaire très déstructurant pour le sol des digues et qu'il faut lui préférer un bon herbage où les moutons puissent paître, à condition de ne pas y ajouter d'amendements, faute de quoi la végétation se développe trop.

M. Daniel Rouvreau, membre du bureau de l'APCA. - Cette catastrophe doit être l'occasion de remettre les choses à plat.

M. Bruno Retailleau, président. - En effet. L'Etat doit prendre le temps nécessaire pour élaborer un « Plan digues » qui aille au-delà, car le sujet est complexe : il faut aussi songer aux cordons dunaires, aux ouvrages hydrauliques, etc. On a trop tendance à réagir après la bataille : il est temps de mettre au point une organisation solide, dotée de financements pérennes, afin d'anticiper les catastrophes qui pourraient se multiplier dans les années à venir, à cause du réchauffement climatique.

Audition de M. Daniel Canepa, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, président de l'Association du corps préfectoral

M. Bruno Retailleau, président. - Comme les élus, les préfets sont en première ligne lors des catastrophes naturelles. Tout le monde s'accorde à dire que la gestion de la tempête Xynthia de la part des services préfectoraux fut exemplaire, malgré quelques difficultés dans les rapports entre zones. Mais quand on aborda la question de la cartographie des zones à risques, les choses se gâtèrent. Les préfets ont reçu sans doute des instructions imprécises, et les mêmes hommes ont été ensuite chargés de venir en aide aux sinistrés, puis d'expliquer aux élus et à la population qu'il fallait revoir la cartographie.

Vous qui avez été secrétaire général du ministère de l'intérieur, vous avez sans doute un avis sur la question. L'Etat est prescripteur des plans de prévention des risques naturels (PPRN) et des plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), mais ces derniers sont très peu nombreux, comme le rappelait récemment le Président de la République. Les élus supportent mal les injonctions de l'Etat, j'ai encore pu le constater hier en Gironde. Ils réclament plus de concertation, mais l'Etat s'inquiète de ne voir rien venir. Touchons-nous là une des faiblesses de notre système ?

M. Daniel Canepa, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, président de l'association du corps préfectoral. - Chaque fois que j'ai eu à affronter une crise en tant que préfet, directeur de la sécurité civile ou secrétaire général du ministère de l'intérieur, -par exemple les inondations de Vaison-la-Romaine de 1993-, les règles d'urbanisme furent durcies afin de mieux protéger la population. Or les maires, qui sont les premiers responsables mais sont soumis aux pressions de leurs électeurs, rechignent à adopter la culture du risque. Le problème tient au fait que les règles d'urbanisme limitent le droit de propriété. Lors des concertations préalables à l'élaboration des PPRI, de fortes réticences s'expriment et conduisent parfois à la constitution d'associations. Par la suite, des contentieux surgissent. Sur ce sujet très technique, des batailles d'experts obscurcissent les débats. Nous ne profitons pas de la paix pour préparer la guerre !

M. Bruno Retailleau, président. - Vous avez raison. L'urbanisme relève des compétences des collectivités locales, mais l'Etat a son mot à dire : 80 % des demandes de permis de construire sont instruites par les préfectures, qui sont aussi chargées du contrôle de légalité - mais les déférés préfectoraux sont rares. Pensez-vous que cette double mission nuit à l'efficacité des services préfectoraux ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Il existait naguère une confusion des genres lorsque les services de l'équipement instruisaient les demandes de permis de construire en même temps qu'ils exerçaient des missions d'ingénierie auprès des collectivités. Désormais l'ingénierie territoriale est concurrentielle. Je ne crois pas que la double tâche des préfectures pose problème.

En revanche la volonté politique fait défaut. Faire accepter les normes de sûreté nécessaires demande du temps, de la constance et une forte mobilisation du personnel. Il faut parfois se résoudre au conflit, y compris avec les élus. Toute la question est de savoir si l'Etat y voit une priorité.

M. Bruno Retailleau, président. - La RGPP a tendance à confier au niveau régional des compétences autrefois dévolues au niveau départemental, ainsi que le personnel compétent. Cela réjouit peut-être le préfet de région que vous êtes, mais cela désole le départementaliste que je suis. Pensez-vous que les préfets de département, chargés d'instruire les dossiers et de vérifier la légalité des constructions, se trouvent ainsi démunis ? Ou bien croyez-vous que l'ordre des priorités est mal établi ? Est-ce le préfet qui le fixe, ou reçoit-il des instructions du ministère ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Le préfet dispose d'une large faculté d'appréciation, car les instructions et circulaires ministérielles sont si nombreuses que tout devient prioritaire. Pour ce qui est du contrôle de légalité, il ne reçoit que des instructions générales. Depuis quelque temps, on voit se dessiner une stratégie cohérente : elle consiste à abandonner le contrôle tatillon de naguère, qui fait grimper les statistiques mais ne sert guère l'intérêt général, et à se concentrer sur quelques domaines prioritaires, comme les délégations de service public ou certaines questions pointues d'urbanisme, en se donnant les moyens d'exercer un contrôle rigoureux.

Quant à la RGPP, elle peut avoir des effets très bénéfiques, à condition que la répartition des baisses d'effectifs entre les administrations centrales et territoriales soit équitable.

M. Bruno Retailleau , président. - L'administration territoriale paie-t-elle un plus lourd tribut ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Cela ne fait aucun doute. La RGPP épargne l'administration centrale, pour des raisons à la fois politiques et techniques, ainsi que les régions, dont on veut faire un des principaux échelons d'élaboration des politiques publiques. Le niveau départemental, en revanche, est délaissé.

La réforme de l'administration territoriale de l'Etat a des vertus : je l'avais moi-même préconisée en 2003-2004, et j'ai contribué à lancer dans le Lot le projet Ose. Désormais, les objectifs assignés aux services départementaux correspondent mieux aux attentes des citoyens, les projets ont une dimension interministérielle, et l'unité de commandement entre les mains du préfet est assurée.

Mais il y a des effets pervers : les directions départementales interministérielles sont déconnectées des services centraux, puisqu'elles ne relèvent d'aucun ministère spécifique pour leurs crédits et leurs effectifs. En revanche, tous les ministères leur confient des missions : leurs tâches sont donc lourdes. Le problème risque de s'accentuer, étant donné les contraintes budgétaires.

En outre, les services préfectoraux pâtissent d'une concurrence nouvelle : il est à la mode de créer à tout propos des agences, dont les effectifs sont en partie prélevés sur ceux des services de l'Etat. En ne donnant pas aux services départementaux de l'Etat les moyens de remplir leurs missions, on prépare l'effacement des départements.

M. Bruno Retailleau, président. - C'est d'autant plus problématique que cet échelon territorial joue un rôle de proximité essentiel, comme on a pu le constater lors des marées noires ou lors de la tempête Xynthia, et que les préfets de départements sont les plus directement responsables.

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Cette évolution pourrait être freinée si l'on appliquait quelques règles de bon sens. Dans les préfectures, on ne remplace même pas seulement un fonctionnaire sur deux parti à la retraite, on en est à moins d'un ! C'est une régression. Cela tient à ce que l'objectif d'un remplacement sur deux est fixé au niveau national, et que les administrations centrales sont privilégiées. Or il y a beaucoup plus de cadres A en administration centrale et plus de cadres C dans les administrations territoriales.

Certains responsables s'interrogent même sur l'avenir des directions départementales, placées sous l'autorité du préfet de département, qui est lui-même subordonné au préfet de région. L'interrogation porte sur la pérennité du niveau départemental et l'intérêt de leur métier. Nous assistons à une fuite des ingénieurs généraux, des ingénieurs de l'équipement et des eaux et des forêts vers les établissements publics, les agences ou encore le secteur privé. Si la crise ralentit ces départs, ceux-ci sont potentiellement importants. Bref, nous risquons d'être en difficulté pour les cadres C, le niveau de l'exécution, et pour les cadres A, le niveau de direction. Le tableau est noir.

M. Bruno Retailleau, président. - Constatez-vous un moindre appétit des élèves sortant de l'ENA pour la fonction préfectorale ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Non, l'intérêt demeure pour ce métier riche. Les interrogations des élèves portent davantage sur les conditions de travail. En tant que président de l'association du corps préfectoral, je note que seuls les préfets de département ont de tels doutes. Je leur adresse le message qu'ils auront toujours du grain à moudre, que le niveau départemental est un échelon de proximité et de régulation indispensable à l'État, l'échelon avancé, qui paye éventuellement... Au reste, il faut veiller à conserver à cet échelon des moyens, un système opérationnel qui permette un appui immédiat de la région au département. La tempête Xynthia a d'ailleurs montré que l'absence de la région dans le dispositif de crise était source de défaillances. Nous avons cherché, moi le premier, à ce que la gestion directe de la crise soit confiée à la zone et au département, l'échelon de mutualisation, de projection de moyens...

M. Bruno Retailleau, président. - N'oublions pas les préfets maritimes.

Pensez-vous qu'il faille rajouter un échelon dans la chaîne de commandement ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Non, ce serait une erreur. Pour moi, le commandement doit rester à l'échelon de proximité, c'est-à-dire au préfet de département qui doit avoir un droit de tirage sur le préfet de zone. Pour autant, il faut distinguer trois temps dans la crise. Tout d'abord, celui de la prévention, de la préparation avec la question de l'alerte, difficile et jamais réglée. Météo France n'a pas un type d'alerte adapté à ce type d'événement, m'ont dit tous mes collègues. Ensuite, vient le temps de la gestion de crise avec une unité de commandement et une bonne coordination entre le préfet et le maire. Enfin, le temps de l'après-crise où chacun reprend sa liberté. Par exemple, tel maire soutient aujourd'hui des avis différents de ceux du préfet avec lequel il avait parfaitement collaboré durant la crise. Durant cette période, il faudrait mobiliser l'ensemble des services chargés de l'exécution des politiques publiques, notamment la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou encore la direction de la cohésion sociale, et, surtout, le préfet de région avec un système analogue de droit de tirage.

M. Bruno Retailleau, président. - Pour la cartographie et les zones de solidarité, aurait-il été utile de recourir à l'échelon régional ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Cela aurait évité le difficile face-à-face entre le préfet de département et les maires sur des sujets complexes tels que l'urbanisme.

M. Bruno Retailleau, président. - Le débat s'apaise, mais la douleur des sinistrés reste vive. Pensez-vous que les préfets ont été placés dans une situation délicate face aux populations du fait de la diversité des communications ministérielles ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - On oublie trop que la communication est un élément essentiel de la gestion de crise et qu'il ne faut pas qu'elle ajoute de la crise à la crise. Elle doit obéir à la même règle d'unité de commandement qui fait la force de la réponse française.

M. Bruno Retailleau, président. - Tout à fait, les Néerlandais ont dit nous l'envier...

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - ...de même que les Japonais, qui nous ont consultés après les attaques au sarin. Durant cette crise, la communication a été, si j'ose dire, plurielle. Nous avons assisté à une concurrence dans la communication. Et l'escalade est rarement bénéfique...

M. Bruno Retailleau, président. - Merci de votre franchise.

M. Bruno Retailleau, président. - Puisque les moyens de l'Etat régressent, il doit se donner des priorités. La sécurité publique est une de ses missions régaliennes. Ne faudrait-il pas instaurer un contrôle de légalité systématique dans les zones couvertes par un PPRN ou un PPRI? La méthode du sondage n'est pas satisfaisante.

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - J'y serais personnellement assez favorable. Mais on est allé trop loin dans l'application du principe de précaution, érigé au rang constitutionnel. Pour qu'un PPRI soit à la fois rigoureux et respecté, il faut qu'il couvre une zone où les risques sont évidents. Si le tracé est trop large, tout le monde veut en sortir et le contrôle de légalité ne peut être effectué dans des conditions satisfaisantes. En outre, afin de limiter le nombre de contentieux, je propose d'inverser la charge de la preuve : si le préfet a constaté qu'un projet est en contradiction avec le PPRI, cela doit suffire à annuler le permis de construire, et ce doit être au demandeur d'apporter la preuve du contraire.

M. Bruno Retailleau, président. - Le système actuel explique-t-il la rareté des déférés préfectoraux - 0,024 % des cas ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Les préfets usent du contrôle de légalité comme on se sert de l'arme nucléaire : un moyen de dissuasion, que l'on rechigne à employer réellement. En revanche ils envoient aux élus des lettres d'observations, qui les conduisent généralement à modifier leurs délibérations. Chaque fois que je menace de déférer un cas, mes relations avec le maire de Paris se tendent, comprenne qui pourra...

M. Bruno Retailleau, président. - En matière d'urbanisme, la France dispose d'une réglementation foisonnante. Mais les textes relatifs au niveau d'alerte sont mal compris par les maires, et notre droit est morcelé entre le droit de l'urbanisme et le droit environnemental, entre les PPRN, les PPRI, les Programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), etc. D'ailleurs la culture du risque nous fait défaut. Pourquoi ?

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral. - Pour vous répondre sur un terrain philosophique plutôt que strictement administratif, je dirais que les individus ont trop tendance à croire que l'Etat finira toujours par intervenir, quoi qu'il arrive, et à ne pas tenir compte personnellement des risques. Il est vrai que l'Etat, étant ce qu'il est, ne peut demander aux gens d'assumer seuls les risques qu'ils prennent et il intervient à chaque fois. D'ailleurs, comme j'ai pu le constater dans le nord de la France entre 1993 et 2005, à chaque crise l'on crée une commission et l'on renforce les règles existantes, ce qui abaisse encore le niveau de vigilance.

M. Bruno Retailleau, président. - Tout se passe comme si le principe de précaution était un parapluie universel, qui réduit l'attention aux risques.

M. Daniel Canepa, président de l'association du corps préfectoral - C'est paradoxal, mais c'est vrai. Je n'ai jamais été un chaud partisan de l'inscription du principe de précaution dans la Constitution...

J'insisterai pour finir sur la nécessité de davantage de prudence dans la communication. Les déclarations discordantes récentes, tendant à réfuter l'idée que certaines zones à risque doivent être protégées, sont particulièrement néfastes et devraient être dénoncées.