- Mardi 25 mai 2010
- Mercredi 26 mai 2010
- Questions diverses - Communication
- Atelier de travail sur la contribution économique territoriale : le point de vue des redevables
- Contrôle budgétaire des implantations communes du réseau diplomatique gérées avec d'autres pays de l'Union européenne - Communication
- Contrôle budgétaire de la politique immobilière du ministère de la défense - Communication
- Orientations de la politique française de coopération et de développement - Audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes
- Certification des comptes de l'Etat et exécution budgétaire de 2009 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes
Mardi 25 mai 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Projets de conventions élaborées dans le cadre de la mise en oeuvre de l'emprunt national - Communication
La commission entend une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les projets de conventions élaborées dans le cadre de la mise en oeuvre de l'emprunt national.
M. Jean Arthuis, président. - Nous sommes invités à nous prononcer sur des projets de conventions élaborés par le Gouvernement pour mettre en oeuvre l'emprunt national : c'est une première. Le Parlement a un devoir de vigilance : il doit exercer son pouvoir de contrôle presque en temps réel, pour ne pas nuire à l'efficacité des actions projetées.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - En application de l'article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, le Premier ministre a transmis les 11 et 14 mai derniers aux commissions compétentes du Sénat dix projets de conventions relatives aux actions financées par l'emprunt national. Nous sommes appelés à formuler à leur sujet des observations adressées au Premier ministre, version édulcorée de l'avis de la commission que nous proposions lors de l'examen de la loi de finances relative à l'emprunt national. J'ai rédigé un projet de lettre qui pourrait être considéré comme l'avis de la commission.
Les dix projets portent sur un montant de 6,85 milliards d'euros, soit environ 20 % du total de l'emprunt national. Deux d'entre eux, qui concernent respectivement les équipements d'excellence et le secteur de la santé et des biotechnologies, prévoient l'affectation de capitaux non consomptibles, déposés au Trésor public et dont seuls les intérêts pourront être dépensés.
Le cahier des charges fixé par la loi est globalement respecté : les actions seront financées à hauteur des sommes annoncées, un échéancier pour l'engagement des crédits a été établi et les conditions de rémunération des capitaux non consomptibles précisées ; les textes décrivent l'organisation comptable et les modalités du suivi comptable et prévoient la restitution à l'Etat des fonds non consomptibles. Sur ce dernier point, nous demanderons des éclaircissements : il faut distinguer entre les capitaux servant à financer des projets régulièrement remis en concurrence et renouvelés et ceux qui financeront des projets uniques, one shot, comme les « initiatives d'excellence » ou les « campus technologiques innovants » : dans le premier cas, la restitution serait « possible » à l'issue de l'investissement, dans le second cas les structures bénéficiaires seraient dotées de manière pérenne.
Je me félicite également de voir que la procédure de redéploiement des fonds a été clarifiée et l'évaluation des investissements organisée. Enfin, il est fait référence aux réglementations communautaires, notamment dans les projets de convention relevant de la mission « Économie », ce qui évitera de voir se reproduire les déboires de l'ancienne Agence de l'innovation industrielle.
Cependant, j'assortirai ce jugement d'ensemble de plusieurs réserves. L'impact de l'emprunt national sur la croissance potentielle de notre pays dépend du choix des actions financées. Or les projets de conventions multiplient les structures de proposition et de décision : comités de pilotage, de sélection, d'engagement, de suivi, commission des aides, commission nationale des investissements d'avenir, etc. Cette sorte de polysynodie nuira, je le crains, à l'efficacité de l'ensemble.
La transparence du processus de sélection est, en outre, loin d'être parfaite. La sélection effectuée par les jurys d'experts pourra être modifiée par le comité de pilotage, puis par le commissaire général à l'investissement, et finalement par le Premier ministre. L'expérience des pôles de compétitivité doit nous alerter : je ne suis pas sûr que ce processus complexe soit le meilleur moyen de garantir le respect des critères de sélection, au premier rang desquels la plus-value pour l'économie nationale. En tout état de cause, il serait souhaitable que toute modification apportée par un échelon supérieur soit motivée par écrit, afin que les commissions parlementaires puissent exercer efficacement leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.
Il faudrait également porter une attention plus soutenue aux coûts de gestion de l'emprunt national, qui a un effet inflationniste sur les dépenses courantes des opérateurs : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) bénéficie ainsi d'un nouveau relèvement de 25 équivalents temps plein de son plafond d'emplois pour 2010, alors qu'elle s'est déjà vu accorder 50 emplois supplémentaires et 45 redéploiements pour mettre en oeuvre les mesures du Grenelle de l'environnement, soit au total 120 emplois. En ce qui concerne l'Agence nationale de la recherche (ANR), premier délégataire des fonds de l'emprunt national, le détail de ses moyens doit faire l'objet d'une convention financière spécifique, qui n'a pas encore été rédigée.
Pour réussir, l'emprunt national doit exercer un effet de levier, estimé pour l'ensemble des dix conventions à 13,6 milliards d'euros. Mais si chaque projet comprend une évaluation de l'effet attendu, on ne sait sur quoi celle-ci se fonde. Les projections qui figurent dans la convention pour la rénovation thermique des logements privés paraissent très optimistes : souvenons-nous de ce que disait M. René Ricol. Pour ce qui est des aides à la réindustrialisation, la commission relève une contradiction entre l'exigence d'un cofinancement privé représentant au moins 25 % de l'aide, soit un minimum de 50 millions d'euros par rapport aux fonds de l'emprunt, et l'estimation de l'effet de levier à 200 millions d'euros, soit une participation privée égale à celle du public mais quatre fois supérieure à l'exigence minimale. Enfin, on attend sans doute trop des collectivités locales, dont les marges de manoeuvre sont très réduites.
Je finirai par quelques remarques plus ponctuelles. En ce qui concerne les projets relevant de la mission « Économie », je me félicite des modalités de rémunération des gestionnaires du fonds d'amorçage pour les entreprises innovantes, mais je m'interroge sur la portée des engagements demandés aux entreprises qui bénéficient des aides à la réindustrialisation. Que se passera-t-il si l'entreprise aidée ne maintient pas ses emplois dans les cinq années qui suivent la fin de l'investissement ? Quant aux projets relatifs aux démonstrateurs écologiques, aux équipements d'excellence et à la santé et aux biotechnologies, il est inacceptable que l'intéressement financier de l'Etat soit une simple possibilité, et non un élément central du dispositif.
M. Jean Arthuis, président. - Merci de cette contribution : il nous faut être vigilant sur l'usage de ces crédits qui sont en fait des instruments de débudgétisation.
Mme Fabienne Keller. - Ces premières conventions portent sur 6,8 milliards d'euros, mais il faudrait en préciser le contenu pour les membres de la commission.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les dix conventions concernent respectivement la santé et les biotechnologies, les équipements d'excellence, le réacteur Jules Horowitz du CEA, les démonstrateurs pour les énergies renouvelables et la chimie verte, le financement d'entreprises innovantes, l'aide à la réindustrialisation, le fonds national d'amorçage, le financement de l'économie sociale et solidaire, le prêt aux petites et moyennes entreprises et la rénovation thermique des logements privés. Vous trouverez plus de détails dans le texte des conventions.
M. Jean Arthuis, président. - En tout, une quarantaine de conventions devraient être conclues.
Mme Nicole Bricq. - Nous avons là l'illustration de ce que nous annoncions lors du débat budgétaire : le Gouvernement cherche à échapper aux foudres de la Commission européenne, puisque le grand emprunt ne s'ajoutera pas à la dette au sens du traité de Maastricht, ainsi qu'à la vigilance des parlementaires. J'ai moi-même examiné de près les projets de conventions relatifs à l'aide aux PME et à la réindustrialisation, et je partage le point de vue de M. le rapporteur général. Les processus décisionnels sont trop complexes et trop peu transparents. Les projets de réacteur du CEA et de démonstrateurs pour les énergies renouvelables et la chimie verte n'ont été sélectionnés par aucun jury et sont tirés des fonds de tiroir !
M. Jean Arthuis, président. - Disons qu'il s'agit d'une session de rattrapage.
Mme Nicole Bricq. - Comme l'a suggéré M. Marini, les collectivités territoriales sont exsangues et n'ont pas les moyens de contribuer aux investissements. J'ai d'ailleurs relevé une formule que seul un technocrate pouvait inventer : le projet de convention sur l'aide à la réindustrialisation prévoit, parmi les critères d'éligibilité, la participation financière de « l'ensemble de l'écosystème », c'est-à-dire en réalité des collectivités territoriales !
M. Jean Arthuis, président. - Dans ma lettre, j'inviterai le Premier ministre à ne pas surestimer les capacités contributives des collectivités.
Mme Nicole Bricq. - J'approuve donc le projet de lettre rédigé par M. le rapporteur général, à ceci près qu'il est possible que l'Ademe ait besoin d'effectifs supplémentaires. M. Marini disait très justement lors de la CMP qu'une fois l'emprunt voté, nous ne reverrions pas passer le train !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous en entendons le bruit...
M. Jean-Pierre Fourcade. - Je souscris aux remarques de M. Marini, à qui je demande des éclaircissements sur deux points. Où sont comptabilisés les intérêts des capitaux non consomptibles versés aux opérateurs : dans un compte spécial, dans le budget général ? Seront-ils financés par le Trésor ? Une des conventions avec Oseo prévoit des bonifications : les conditions en sont-elles fixées à l'avance, ou Oseo sera-t-il maître des décisions ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - La rémunération des capitaux non consomptibles déposés au Trésor est assurée à partir des crédits de la mission dont vous êtes spécialement chargé, cher collègue. Les modalités de cette rémunération sont prévues par les projets de convention. Quant aux conditions des bonifications que vous évoquées, elles sont également fixées dans les projets de convention.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous confirme que les crédits destinés à la rémunération des fonds non consomptibles sont inscrits au budget. Dans le dernier collectif budgétaire, le coût de l'emprunt a été gagé par l'annulation d'un certain nombre de crédits votés en loi de finances initiale.
M. Serge Dassault. - L'Etat emprunte, mais pour quelle durée et à quel taux ? Il faudra un jour rembourser nos dettes. D'ailleurs, je m'interroge sur les finalités de l'emprunt. Au lieu d'aider des entreprises qui souhaitent développer des activités nouvelles, on finance des opérations qui ne contribueront en rien à la croissance, donc à l'augmentation des recettes de l'Etat. Plutôt que de dépenser à fonds perdus pour développer le plateau de Saclay, on ferait mieux de soutenir les PME de l'Essonne et d'ailleurs !
M. Jean Arthuis, président. - L'emprunt est destiné à financer des investissements d'avenir.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce débat est derrière nous : la loi s'applique.
M. Jean Arthuis, président. - Voici donc la procédure que nous suivrons dorénavant : dès que la commission recevra du Gouvernement des projets de convention, elle fera parvenir aux rapporteurs spéciaux les textes qui les concernent et les tiendra à la disposition de chacun d'entre vous, tandis que le rapporteur général préparera les observations de la commission sur l'ensemble. Les projets dont nous sommes saisis sont assez généraux : il faudra veiller à la bonne utilisation des crédits. La commission m'autorise-t-elle à faire part en son nom au Premier ministre des observations du rapporteur général ?
Mme Marie-France Beaufils. - Je ne prendrai pas part au vote.
La commission adopte les observations de M. le rapporteur général qui seront adressées, sous forme de lettre signée par M. le Président, à M. le Premier ministre.
Contrôle budgétaire de la réforme du crédit d'impôt recherche - Communication
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Je vais vous présenter une évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche (CIR) et un bilan de la réforme de 2008, qui s'appuient sur des entretiens conduits au cours des douze derniers mois avec des industriels, des représentants d'organisations professionnelles, des membres de l'administration fiscale, ainsi que sur des études qualitatives menées par les ministères de la recherche et de l'économie. En outre, je dispose depuis une semaine des chiffres relatifs au CIR pour l'année 2009, portant sur les dépenses de recherche et développement réalisées par les entreprises en 2008.
Les dépenses de recherche et développement sont nécessaires à la croissance économique d'un pays à moyen et long terme : sans vous citer les travaux des économistes, je vous renvoie à mon rapport écrit ainsi qu'au rapport d'information sur les incidences économiques d'une augmentation des dépenses de recherche en Europe rédigé par Joël Bourdin en juin 2004. Elles sont indispensables à la souveraineté économique, comme l'ont montré les travaux de la mission commune d'information sur les centres de décision économique. Plusieurs intervenants ont alors expliqué que la présence sur le territoire d'un pays de centres de recherche lui permet de conserver la maîtrise du processus industriel : comme le disait Alain Juillet, alors haut responsable chargé de l'intelligence économique, « dès lors que les brevets sont déposés à l'étranger, toute la substance vive de l'entreprise y est transférée, ce qui implique qu'à terme cette entreprise ne sera plus française. (...) Une entreprise qui se contente d'être une industrie de main-d'oeuvre n'est plus une entreprise nationale. » Ces dépenses permettent enfin de maintenir sur notre sol des activités de production, car les entreprises apprécient la proximité entre centres de recherche et de production.
Or les entreprises n'investissent pas spontanément autant qu'il est nécessaire pour la société, d'une part parce que les résultats de la recherche sont incertains, d'autre part parce qu'en cas de succès, il est fréquent que les bénéfices de ces travaux ne reviennent pas au seul investisseur. Voilà pourquoi les aides publiques sont légitimes. La France, comme d'autres pays, associe des aides directes à l'investissement, notamment par le biais d'Oseo, et une aide fiscale, le CIR. Une aide non sectorielle de ce type est généralement efficace dans les pays où le taux de l'impôt sur les sociétés est élevé.
Or, parmi les grands pays industriels, la France se situe dans le « ventre mou » en termes d'investissements en recherche et développement : nous y consacrons 2,04 % du PIB, dont 1,29 % seulement pour le secteur privé, ce qui nous place un peu en-dessous de la moyenne de l'OCDE. Cette part a décliné au cours de la dernière décennie, ce qui est en contradiction avec les objectifs fixés au Conseil européen de Barcelone en 2002 et dangereux pour l'avenir de notre économie. Certes, dans un secteur donné, les entreprises françaises n'investissent pas moins que les autres, mais nous avons du mal à faire émerger et croître des entreprises actives dans les secteurs de demain. Le CIR n'est qu'un outil parmi d'autres, mais le président de l'Agence française pour les investissements internationaux souligne son caractère fortement attractif vu de l'étranger.
Le CIR, créé par la loi de finances pour 1983, s'appliquait alors à l'excédent des dépenses de recherche et développement consenties au cours d'une année par rapport à l'année précédente. Il était en outre plafonné à 450 000 euros. Les réformes successives ont modifié radicalement sa physionomie. La loi de finances pour 2004 a introduit une part « en volume» au taux de 5 %, en plus de la part « en accroissement » qui passait au taux de 45 %. La loi de finances de 2006 a renforcé cette tendance en portant le taux de la part en volume à 10% et celui de la part en accroissement à 40 %. La loi de finances pour 2008 a achevé ce tournant en triplant la part « en volume », dont le taux de droit commun est désormais de 30 %. Toutefois, ce taux est de 50 % la première année et de 40 % la deuxième année, et certaines dépenses, comme les salaires des jeunes docteurs ou les recherches confiées aux structures publiques de recherche, entrent dans l'assiette pour le double de leur montant. La part en accroissement a été supprimée ainsi que le plafond de 16 millions d'euros de crédit d'impôt. Enfin, au-delà de 100 millions d'euros de recherche et développement, le taux n'est plus que de 5 %.
Le CIR a ainsi changé de nature : d'une « niche» ou d'un coup de pouce ponctuel aux entreprises l'année où elles font un effort particulier, ce dispositif est devenu structurant. En outre, une mesure exceptionnelle de remboursement immédiat du CIR s'applique en 2009 et 2010 du fait du plan de relance, alors qu'en temps ordinaire le crédit d'impôt est imputable sur les trois années suivant les dépenses auxquelles il s'applique - sauf exception pour les jeunes entreprises innovantes.
On peut aujourd'hui constater les premiers effets de la réforme de 2008, mais les chiffres dont je dispose sont issus de données fiscales, non de l'enquête annuelle sur les dépenses de recherche et développement ; ils ne montrent que l'évolution des déclarations des entreprises qui ont souhaité bénéficier du CIR pour tout ou partie de leurs dépenses, sans prétendre à l'exhaustivité. Depuis la réforme de 2004, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant du CIR n'ont cessé de croître. En 2008, le nombre de déclarants a connu une forte augmentation de 34 % pour atteindre 12 949, au lieu de 9 653. Près de 90% des « nouveaux déclarants » sont des PME et près des deux tiers des PME indépendantes au sens fiscal : le CIR, loin de bénéficier aux seules grandes entreprises, a su séduire un nouveau public.
Comme l'avait prévu M. Marini, le coût de cette mesure a bondi : en un an, les créances sont passées de 1,682 à 4,155 milliards d'euros, soit une hausse de 147 %. Cette évolution est bien due à la modification du régime fiscal et non à un changement significatif de l'assiette du crédit d'impôt : en 2008, les dépenses déclarées par les entreprises ont atteint 15 426,7 millions d'euros, en progression de 0,9 % par rapport à 2007. Ce chiffre est difficile à interpréter puisqu'il résulte d'effets contradictoires : les sociétés qui n'avaient pas recours à ce dispositif ont été incitées à se manifester, et les grandes entreprises à déclarer l'ensemble de leurs dépenses du fait du déplafonnement du CIR ; mais, d'après le ministère de la recherche, les grands groupes sont plus précautionneux dans leurs déclarations car le déplafonnement implique que toutes les dépenses déclarées soient éligibles, et donc puissent être contrôlées. Il serait donc plus prudent d'attendre les chiffres rendant compte de la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) en 2008. Une augmentation de l'ordre de 1 % serait un signe encourageant au vu de la dégradation de la conjoncture économique à l'automne 2008.
La répartition du crédit d'impôt recherche par taille d'entreprises ne fait pas apparaître de bouleversement majeur par rapport à 2008. Les PME recueillent 43,9 % du total du CIR en 2009, contre 35,2 % seulement en 2008.
Les entreprises de plus de 5 000 salariés progressent également, de 6,3 % à 8,4 %, très probablement sous l'effet du déplafonnement : même au taux de 5 %, le crédit d'impôt recherche a rapporté davantage aux plus grands investisseurs. Vingt sociétés ont ainsi bénéficié de près de 1,2 milliards d'euros de remboursements, soit un coût de la part à 5 % qui s'établit à 588 millions d'euros.
Ces chiffres sont cependant à nuancer, tant du fait de la présence de la ligne « non renseignés », qui concerne 13,7 % des entreprises déclarantes, que du fait de la délicate prise en compte des sociétés non indépendantes d'un point de vue fiscal - plus des deux tiers des sommes perçues - sans que l'on puisse préjuger de la taille des groupes concernés. Il semble toutefois que le crédit d'impôt recherche n'ait pas été orienté massivement vers les plus grandes entreprises après l'entrée en vigueur de la réforme.
La répartition sectorielle mérite elle aussi quelques commentaires. Les industries manufacturières et les holdings, regroupés dans les chiffres du ministère, ont perçu ensemble 65,2 % du CIR en 2009, dont 33 % pour les holdings.
Je m'étais plaint, en novembre dernier, de l'impossibilité de différencier ces holdings selon leur secteur, d'où certains rapprochements un peu hâtifs, tant de la part de l'Assemblée nationale que du Conseil des prélèvements obligatoires, entre ces holdings et le secteur bancaire. Je me réjouis donc que le ministère ait entrepris ce tri, qui laisse d'ores et déjà apparaître que plus de 70 % du crédit d'impôt recherche perçu par les holdings entrent dans la catégorie des industries manufacturières, tandis que la part du secteur bancaire ne se trouve pas augmentée : c'est propager une idée fausse que de prétendre que le crédit d'impôt recherche favorise, avant tout, l'innovation financière.
L'outil statistique reste perfectible : la montée en puissance de la catégorie des « autres services » appelle des distinctions plus fines. Selon les éléments qui m'ont été transmis, on trouve principalement des sociétés d'ingénierie, des cabinets d'architecture ou de création de logiciels.
La diminution des dépenses déclarées par les secteurs de l'automobile et de l'aéronautique ne traduit pas forcément une réduction des dépenses de recherche et développement par les entreprises concernées, mais reflète peut-être une plus grande prudence dans les déclarations, la disparition du plafond ayant cette conséquence que toute somme peut désormais être contrôlée. Le maintien global de l'assiette du crédit d'impôt n'en est que plus remarquable.
La nature des dépenses déclarées n'a pas non plus évolué de façon très significative en 2008.
Les dépenses de personnel restent, avec les frais de fonctionnement, qui leur sont corrélées, le premier poste de dépense.
Les évolutions ne laissent pas apparaître de dérive. Il n'est pas juste de dire qu'ont été massivement pris en compte - on a parfois parlé de 900 millions d'euros - les investissements de mise en conformité de l'outil informatique à l'espace monétaire européen. Les amortissements sont ainsi passés de 6 % à 5 % du crédit d'impôt recherche entre 2007 et 2008. En tout état de cause, ces dépenses entraîneraient des redressements par les services fiscaux.
En revanche, on note une progression de la recherche externalisée, tant auprès des entreprises que des institutions publiques, ainsi que des dépenses relatives aux jeunes chercheurs, qui restent cependant assez modiques.
La répartition géographique fait apparaître une nette progression de l'Île-de-France et une baisse notable, en proportion, de certaines régions. Les chiffres sont difficiles à interpréter pour l'instant. L'Île-de-France bénéficie sans doute d'un effet de « siège » pour les dépenses déplafonnées : un tiers de ses bénéficiaires recueille les deux tiers du crédit d'impôt recherche.
La plupart des autres régions accusent une baisse, généralement légère, mais parfois significative, comme pour la région Midi-Pyrénées, qui subit sans doute l'effet de l'évolution des dépenses déclarées par le secteur aéronautique.
Au plan qualitatif, les enquêtes conduites par le ministère, par le Medef, ainsi que les entretiens que j'ai menés pendant mon contrôle, convergent sur quelques points essentiels. Les entreprises, quels que soient leur taille et leur secteur d'activité, sont satisfaites de la réforme de 2008. Elles considèrent le crédit d'impôt recherche comme un outil puissant et beaucoup plus compréhensible que lorsqu'il existait une part en accroissement ; 58 % des 700 entreprises ayant répondu à l'enquête du ministère, soit un nombre significatif d'entre elles, ont été incitées par la réforme à augmenter leurs dépenses de recherche et développement en France. Au cours de mes travaux, j'ai reçu plusieurs témoignages concrets en ce sens. Des messages très convergents m'ont également été adressés par de nombreux entrepreneurs et représentants d'organisations patronales, qui estiment utile de conserver les grands équilibres du crédit d'impôt recherche sur plusieurs années ; de nombreuses petites entreprises restent toutefois circonspectes, car elles rencontrent des difficultés à cerner le périmètre des dépenses éligibles et craignent, à tort, que le bénéfice du crédit d'impôt recherche ne leur vaille un contrôle fiscal.
Au terme de cette enquête, je souhaiterais vous adresser quelques préconisations.
La première est un appel à la stabilité, par où je rejoins l'analyse du rapporteur général qui, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, estimait qu'il était temps de stabiliser ce crédit d'impôt, « les efforts entrepris pour favoriser son caractère incitatif étant contrebalancés, notamment pour les PME, par sa complexité et sa révision continuelle ».
Outre que les premiers résultats du crédit d'impôt recherche rénové sont, ainsi que je vous l'ai exposé, encourageants et que les entrepreneurs eux-mêmes aspirent à une telle stabilité, les dépenses de recherche et développement, s'engageant sur le long terme, exigent un régime prévisible.
Sans doute les résultats restent-ils difficiles à interpréter, pour les raisons que j'ai évoquées, de manière brute, et seule l'évolution comparée sur plusieurs années permettra de trancher. Mais rien ne permet de dire, pour l'heure, que nous faisons fausse route ou que le crédit d'impôt recherche entraîne des abus manifestes. L'expérience mérite donc d'être poursuivie.
C'est un problème de crédibilité fiscale : quand nous faisons des choix forts et structurants, visibles tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de nos frontières, nous devons les assumer sans céder à la tentation permanente de les défaire aussitôt adoptés.
Pour toutes ces raisons, j'estime qu'il nous revient d'envoyer un message clair quant à la nécessité de stabiliser le crédit d'impôt recherche dans son architecture actuelle pendant au moins trois ans.
Cela n'interdit pas quelques améliorations à la marge. Le crédit d'impôt recherche gagnerait à financer véritablement la recherche et le développement expérimental : son assiette devrait se focaliser sur cet objet. Ainsi, si un jour un dispositif fiscal spécifique devait soutenir des dépenses d'innovation, certaines dépenses actuellement dans l'assiette du crédit d'impôt recherche devraient rejoindre ce véhicule. De même, le crédit d'impôt création devrait faire l'objet d'un article distinct au sein du code général des impôts.
A titre personnel, j'estime que la collaboration entre entreprises ou entre entreprises et organismes publics de recherche ou universités mériterait un coup de pouce supplémentaire, grâce à une augmentation du plafond des dépenses pouvant être sous-traitées. J'admets qu'il faudra cependant vérifier avec précision que ces dépenses ne sont pas sous-traitées hors de France.
Quant aux mesures de trésorerie, je rappelle qu'elles ne coûtent, au bout du compte, rien à l'Etat, qui ne fait qu'anticiper le paiement de sa dette envers l'entreprise. Je plaide en faveur de la pérennisation du remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche pour les PME, ainsi que de la prise en compte des avances remboursables dans l'assiette du crédit d'impôt recherche. Ce débat a déjà eu lieu lors du collectif budgétaire sur le « grand emprunt ». Même si je reconnais que la pérennisation du remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche aux PME résoudrait sans doute largement le problème des entreprises concernées, je reste, personnellement, partisan de cette mesure.
Il convient de rassurer les entreprises, en particulier celles qui n'ont pas en leur sein un service juridique et fiscal et qui, soit ne sont pas soutenues, soit reversent jusqu'à un tiers de leur crédit à un cabinet spécialisé - il n'est pas rare que 30 % du montant soit ainsi absorbé. Cette démarche pourrait passer par une plus grande formalisation des dépenses éligibles, avec une clarification au niveau réglementaire. Il ne suffit pas de s'appuyer sur le Manuel de Frascati : il faudra beaucoup de pédagogie envers les conseils naturels de ces entreprises L'excellent Guide du CIR produit par le ministère devrait être largement diffusé dans ces cercles et des séances de formation devraient être systématisées. Je le ferai d'ailleurs figurer en annexe de mon rapport écrit. Il faudra aussi un travail de proximité auprès des petites entreprises, pour lever la crainte du contrôle fiscal.
Enfin, nous devons nous doter d'une véritable stratégie d'évaluation de cette dépense fiscale de plus de 4 milliards. Le rapport annuel adressé au Parlement, qui ne doit pas nous dispenser de mener nos propres investigations, devra être focalisé sur la performance : quel est le véritable entraînement du crédit d'impôt recherche, de telle ou telle de ses tranches ? Faut-il réorienter telle somme vers un autre segment de la recherche et développement ou mieux prendre en compte les différences de taille des entreprises ? Telles sont les questions auxquelles il devra répondre.
L'exemple pour moi le plus éloquent concerne la tranche de 5 % au-delà de 100 millions. Le risque d'effet d'aubaine m'y semble le plus fort car quelle est la véritable capacité d'entraînement d'un crédit d'impôt de 5 % ? J'ai donc un vrai doute sur cette question, un doute à 600 millions - 588 millions en loi de finances pour 2009. Ce n'est pas rien compte tenu de l'état de nos finances publiques... C'est pourquoi nous devrions, à mon sens, dès la prochaine session budgétaire, engager avec le Gouvernement, sur cette question, un vrai débat, dont un amendement pourrait constituer le support.
M. Jean Arthuis, président. - Je remercie notre rapporteur spécial de sa communication sur cet important sujet, qui engage des dépenses d'avenir. L'effort de l'État, supérieur à 4 milliards, est considérable. Il faut croire que vos travaux, monsieur le rapporteur spécial, ont suscité quelques inquiétudes puisque le Gouvernement s'est engagé avec nous dans une course de vitesse pour s'assurer la primeur de la diffusion des chiffres...
Ce type de rapport d'étape pourrait se conclure par l'esquisse d'amendements, préfiguration de ceux qui pourraient intervenir en loi de finances. Vous en proposez d'ailleurs un, qui pourrait produire une économie de 600 millions d'euros. Je me pose une question au sujet de ce seuil de 100 millions : s'apprécie-t-il entreprise par entreprise ou au niveau du groupe ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je me joins aux compliments adressés par le président Arthuis. Les tableaux d'ensemble que vous nous avez communiqués sont très précieux. Ils montrent l'ampleur de la réforme conduite en 2004 et 2008. Il s'agit d'une réforme structurante et très coûteuse, d'une réforme de compétitivité dans un des rares domaines où l'État puisse intervenir sans enfreindre les règles communautaires.
Je rebondis sur la question du président Arthuis : notre droit fiscal actuel connaît-il la notion de groupe ? Quand une société fait partie d'un groupe, et se trouve donc contrôlée par une société, ou une chaîne d'autres sociétés, ses droits au crédit d'impôt recherche sont-ils calculés comme si elle était indépendante ou le sont-ils au niveau du groupe ?
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Le fait que le nombre de bénéficiaires soit inférieur au nombre de déclarants indique que les groupes fiscalement intégrés cumulent le crédit d'impôt recherche de leurs filiales.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Vous faites ici référence aux sociétés détenues à plus de 95 %, mais quid des sociétés simplement contrôlées ? Le seuil des 100 millions peut-il avoir une influence sur la stratégie de répartition au sein des filiales ?
M. Jean Arthuis, président. - Il peut en effet y avoir optimisation à l'intérieur des groupes.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les chiffres que vous nous avez communiqués quant à la répartition par taille d'entreprise m'inclinent à cette interprétation. Vous avez relevé que plus des deux tiers des sommes perçues le sont par des entreprises non indépendantes. Moyennant quoi il serait logique que le seuil de 100 millions soit apprécié à l'échelle du groupe, et donc calculé sur une base consolidée.
M. Jean Arthuis, président. - De la différence entre consolidation fiscale et consolidation comptable...
M. Philippe Dallier. - Vous nous avez indiqué que le nombre de déclarations est en augmentation, mais qu'il faudra attendre pour mesurer l'effet de levier du dispositif sur les dépenses de recherche et développement. Mais sur la période 2003-2008, où les dépenses ont été multipliées par trois, dispose-t-on de telles mesures ?
Mon autre question porte sur l'information des entreprises. J'ai rencontré ce week-end un patron de PME, très investi dans le développement et l'innovation - même s'il fait, hélas !, fabriquer en Chine... - qui ignorait pouvoir bénéficier du crédit d'impôt recherche.
M. Jean Arthuis, président. - C'est qu'il n'en avait pas besoin... Quelle aubaine pour lui que cette découverte !
M. Philippe Dallier. - Il serait bon que les chambres consulaires fassent mieux passer l'information.
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - J'ai dit que, parmi les 3 000 entreprises déclarantes supplémentaires, 90 % étaient des PME, mais les grands groupes aussi bénéficient de l'évolution du crédit d'impôt recherche. Il est difficile de mesurer l'effet de levier sur les dépenses de recherche et développement. Dès lors qu'il s'agit d'investissements à moyen et long terme, on ne pourra en faire l'analyse que dans quelques années.
M. Philippe Dallier. - Le but du dispositif est bien d'inciter les entreprises à réaliser de la recherche et développement en France. Son effet est assez rapidement mesurable. Y a-t-il eu, sur la période 2003-2007, augmentation des dépenses en recherche et développement ?
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - J'ai dit que l'on observe, en France, une baisse régulière, de 2003 à 2008, des dépenses en recherche et développement. On constate un réamorçage depuis 2008, qui, eu égard au contexte économique, mérite d'être relevé.
M. Jean Arthuis, président. - Peut-être des éléments qui n'étaient pas comptabilisés en recherche et développement le sont-ils aujourd'hui : on les fait apparaître pour récupérer 30 % ...
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Il faut bien que ces dépenses soient réelles...
M. Serge Dassault. - Cette opération est très appréciée des entreprises. Elle leur permet d'investir. Mais il faut qu'elles soient informées. A qui le chef d'entreprise doit-il s'adresser ?
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - L'ensemble du réseau de ses conseils habituels est compétent pour l'informer : chambres consulaires, experts comptables...
M. Jean Arthuis, président. - Oseo également.
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Je préconise, dans mes conclusions, une sensibilisation accrue des entreprises, dont certaines, je l'ai dit, craignent que l'entrée dans le dispositif n'accroisse les risques de contrôle fiscal...
Mme Nicole Bricq. - Je remercie M. Gaudin de cet excellent travail. La communication express de Mme Pécresse sur les chiffres de 2008 trahit les inquiétudes qu'il a suscitées...Parmi les chiffres qu'elle a cités, j'ai retenu que les holdings captent 33 % de l'avantage alors qu'elles n'assurent que 2,3 % des dépenses de recherche. De fait, parmi les huit premiers bénéficiaires, on retrouve les entreprises du CAC 40, Renault, Total, Orange...
J'estime qu'il faudrait instituer un élément de conditionnalité, afin que les grands groupes accompagnent les PME, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Ce sont actuellement les PME qui seules font les efforts de recherche et développement, et dès qu'elles atteignent un certain seuil, elles sont phagocytées par les grands groupes...
M. Jean Arthuis, président. - Comment y échapper, hélas ?
Mme Nicole Bricq. - ...y compris étrangers, et je ne pense pas seulement aux fonds de pension américains : nos partenaires allemands ne sont pas les derniers à l'affût...
Ma deuxième remarque porte sur le seuil des 100 millions : certains groupes n'augmentent pas leurs dépenses pour ne pas le franchir et capter l'avantage à plein.
Quant à l'impact sur le taux de croissance des dépenses de recherche et développement, sur lequel il est juste, monsieur le rapporteur spécial, de s'interroger, j'ai souvenance qu'avant la réforme, le ratio entre dépense publique et investissement privé était de 1 à 2,14. Si l'on en croit les chiffres publiés aujourd'hui dans la presse, il serait passé à 3,6.
Ma dernière remarque concerne le suivi de la réforme. Comment concilier un dispositif par définition transversal, le crédit d'impôt recherche, avec une politique qui semble vouloir être de filières ? Comment circonscrire ce qui est stratégique pour la recherche ? Vous recommandez la stabilité du système. Dès lors qu'il est déclaratif, rien n'empêche de circonscrire un échantillon représentatif des entreprises, pour assurer un suivi ad hoc. A l'heure actuelle, on ne sait pas si le dispositif fait revenir nos chercheurs, s'il attire des chercheurs étrangers, s'il contribue à la croissance, s'il participe au développement des PME innovantes.
Mme Marie-France Beaufils. - Mme Bricq a soulevé beaucoup des questions que je me posais. Le tableau que vous nous avez présenté sur les dépenses intérieures de recherche et développement au sein de l'OCDE est plein d'intérêt. Peut-on savoir comment ont respectivement évolué les parts de l'investissement privé et de l'investissement public ? L'intervention publique a-t-elle incité les entreprises à plus d'efforts ? Autre question : quels effets sur la création d'emploi sur le territoire national dans les secteurs d'activité qui ont bénéficié du crédit d'impôt recherche ?
M. François Marc. - Je remercie le rapporteur spécial pour les précieuses informations qu'il a portées à notre connaissance. J'ai toujours été sceptique sur la réforme de 2008, qui a augmenté une niche fiscale de plus de 2,5 milliards, dont il est important aujourd'hui de mesurer précisément l'utilité.
Si l'on observe le tableau qu'a évoqué Mme Beaufils, on constate que, dans certains pays, comme la Suède ou la Finlande, la fiscalité n'influe pas sur la stratégie des entreprises. Pouvez-vous nous dire quel a été chez nous l'effet mécanique de la réforme de 2008 ? Elle n'a que peu influé, si l'on en croit le tableau relatif à la taille des entreprises concernées, sur la répartition des bénéficiaires. On ne voit guère de différence sur les PME. Ce qui conduit à s'interroger sur l'effet d'aubaine qu'a pu entraîner la réforme : ce sont ceux qui font un effort important en volume qui ont été récompensés, mais pas les plus vertueux. J'ai d'ailleurs moi aussi entendu dire que les PME étaient mal informées : il y a sans nul doute une marge de progression en matière d'information.
M. Adrien Gouteyron. - Il m'intéresserait, monsieur le rapporteur spécial, que la suite de vos travaux vous conduise à établir une répartition par région et par type d'entreprises, car certains éléments dans la liste que vous nous avez donnée me surprennent.
M. Jean Arthuis, président. - Les chiffres de 2009 sont relatifs à l'année 2008 : le processus lié à la réforme n'est donc pas complètement enclenché. Des investigations complémentaires seront donc nécessaires. Il faudra voir ce qui se passe à l'intérieur des groupes, pour tenter de prévenir une optimisation qui ne servirait pas la cause de la recherche. Il faudra voir aussi si une part de la dépense n'a pas tendance à passer en Europe centrale... J'ai entendu quelques témoignages concernant l'année 2009 qui laissent à penser que le processus s'amplifie... Dernière observation enfin : il ne suffit pas de s'assurer que la recherche est implantée sur le territoire national ; il faudra être sûr, lors du passage à l'application industrielle, que les créations d'emploi se font bien sur notre territoire...
Ce rapport d'étape méritera donc d'être complété, pour étayer nos convictions, lors de la loi de finances.
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Il est vrai, madame Bricq, que les chiffres annoncés ce matin trahissent une incohérence : 33 % du crédit d'impôt ne produisent que 2,4 % des dépenses en recherche et développement. J'ai dit tout l'intérêt qu'il y aurait à faire accompagner les petites entreprises par les grandes. Les pôles de compétitivité sont idoines pour mettre en relation le monde de l'entreprise et celui de la recherche. Les grandes entreprises ont intérêt à accompagner les petites pour faciliter la sous-traitance et les petites entreprises ont tout intérêt à entrer dans une culture de l'innovation.
En ce qui concerne l'effet multiplicateur du dispositif, les chiffres méritent d'être nuancés pour retenir un ratio. Il ne suffit pas de rapporter 4,2 milliards d'incitation à 15,5 milliards d'investissements : certaines entreprises sont à 50 %, d'autres, la plupart, à 30 %, mais il en est aussi à 60 %, celles qui passent convention avec un laboratoire public. Il est donc difficile d'établir un ratio général.
Mme Nicole Bricq. - Ce point méritera d'être explicité dans le rapport.
M. Christian Gaudin. - Quant à la question du contrôle, j'ai dit que la stabilité devait avoir pour corollaire une stratégie d'évaluation prenant en compte la taille des entreprises et les secteurs.
J'ai dit, madame Beaufils, que la participation privée à la recherche et développement a chuté entre 2003 et 2007. Elle s'est redressée depuis 2008 et il n'est pas douteux que la réforme du crédit d'impôt recherche ait « boosté » l'investissement. D'autant qu'il faut prendre en compte le contexte difficile que nous traversons : sans dispositif de soutien, il est probable que la tendance à la baisse se serait poursuivie.
Les effets du crédit d'impôt recherche sur la création d'emplois ? Le président Arthuis l'a rappelé, les chiffres dont nous disposons concernent l'année 2008 et la phase déclaratoire courait jusqu'au 15 avril 2010 : il faudra prolonger l'observation pour tirer des conclusions. Nous savons cependant que 29 % de l'emploi des cadres sont liés à la recherche et développement.
Vous qualifiez le dispositif voté en 2008, monsieur Marc, de niche fiscale. Les modifications alors apportées étaient destinées à soutenir les entreprises dans leur effort sur le long terme. La part du crédit en accroissement des dépenses était complexe à gérer : même les entreprises innovantes sont satisfaites des évolutions apportées.
Le rapport fournira des éléments sur la question de la répartition au sein des holdings. J'ai également noté la demande de M. Gouteyron, à laquelle il sera répondu ultérieurement.
M. Jean Arthuis, président. - En 2007-2008, les entreprises ont dépensé 143 millions de plus pour la recherche et encaissé 2,5 milliards de CIR supplémentaire ! Je regrette que ces données nous aient été communiquées si tardivement. Toutefois, nous pouvons déjà esquisser des projets d'amendement, d'une part pour supprimer le taux de 5% pour les dépenses qui dépassent le plafond de 100 millions - ce qui fait réaliser une économie de 600 millions -, d'autre part pour éviter l'optimisation au sein des groupes qui ont le contrôle de leurs filiales sans être consolidés à 95 % et qui peuvent être tentés de répartir le CIR sur ces sociétés qui dépendent d'eux.
M. Christian Gaudin, rapporteur spécial. - Pour un même investissement en recherche et développement, la typologie des entreprises varie. L'essentiel est d'éviter les détournements de procédure.
M. Jean Arthuis, président. - Il faudra interroger la ministre. Nous ouvrirons le débat avec ces deux propositions d'amendement.
La commission donne acte à M. Christian Gaudin de sa communication et en autorise la publication, sous la forme d'un rapport d'information.
Réseaux consulaires - Examen du rapport pour avis
Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Éric Doligé, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 427 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi réforme les réseaux des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des chambres de métiers et de l'artisanat, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, afin d'améliorer le service rendu, de rationaliser les structures, de mutualiser les fonctions supports et de réduire les charges de 15 % en trois ans. Les réseaux ont eu le temps de la réflexion : si les chambres de métiers et de l'artisanat ont proposé un projet consensuel, approuvé à 94 %, par l'Assemblée permanente des chambres des métiers, la réforme est bien plus conflictuelle pour les CCI.
Le projet de loi adopté en Conseil des ministres le 29 juillet 2009 régionalise l'organisation et la collecte fiscale dans les deux réseaux : la ressource fiscale sera attribuée au niveau régional, qui la redistribuera ensuite vers le niveau départemental ou territorial. L'échelon régional des chambres de commerce et d'industrie se verra en outre affecter, à compter du 1er janvier 2013, les agents de droit public, soit cinq sixièmes du personnel des CCI. Cet échelon regroupera, dans les deux réseaux, les fonctions supports, définira la stratégie et assurera l'homogénéisation des politiques et des services. Les services de proximité seront maintenus au sein des chambres départementales ou territoriales.
Le réseau des chambres de métiers et de l'artisanat s'est accordé dès la fin 2008 sur une architecture commune, avec un objectif de fusion régionale. Deux options sont soumises au vote des chambres : le maintien des niveaux régionaux et départementaux autonomes avec une nouvelle répartition des compétences, ou la création d'une chambre de métiers et de l'artisanat de région, établissement public unique résultant de la fusion des chambres départementales. Le niveau régional définirait la politique de formation, collecterait la taxe et mutualiserait les fonctions supports.
Les CCI en revanche restent autonomes mais deviennent des CCI territoriales (CCIT), établissements publics rattachés à une CCI régionale (CCIR). Les ressources fiscales sont affectées par la CCIR, qui recrute et gère les personnels sous statut et mutualise les moyens. Aux termes de l'article 7 ter du projet de loi, les 22 CCIR percevront une recette d'environ 1,2 milliard d'euros, composée pour 40 % d'une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises, dont le taux sera régional, donc variable, et pour 60 % d'une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux sera national. Les chambres régionales conserveront une partie de la recette pour financer les services mutualisés, et redistribueront le reste aux 148 chambres territoriales. Il est prévu une réfaction progressive de la quote-part CVAE. Sachant que seuls 27 % des ressources des CCI sont issues de la taxe additionnelle - le reste provenant, pour 48 %, des prestations, pour 11 %, des subventions, et pour 14 %, de produits divers, notamment financiers - le texte ne touche en réalité qu'un tiers des recettes globales du réseau qui s'élèvent à 4,2 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président. - Cela varie d'un département à l'autre.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Les écarts sont effectivement importants.
L'article 7 ter maintient une ressource fiscale autonome et pérenne pour le réseau des CCI, mais remet en cause certains principes inscrits dans la loi de finances pour 2010 à l'initiative de notre rapporteur général. Je propose de les réintroduire par voie d'amendements : la taxe ne doit financer que des missions régaliennes, et ne peut être utilisée pour baisser le prix des services ; dans le respect de la LOLF, il faut justifier d'une gestion plus rigoureuse des recettes fiscales.
La réforme du financement du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat ne pose pas, quant à elle, de problème particulier. Pour éviter de revenir systématiquement devant le Parlement, le droit fixe sera indexé sur le plafond de la sécurité sociale, conformément aux recommandations formulées par notre collègue André Ferrand, rapporteur spécial de la mission « Economie ».
J'en viens à la question du financement des charges de personnel. Vingt cinq mille des trente mille agents des CCI sont des agents de droit public : les charges de personnel représentent au total 1,7 milliard d'euros, soit 128% du montant de la taxe collectée. Les chambres régionales devant payer les salaires des personnels sous statut dont le montant est évalué à 1,4 milliard d'euros, elles devront demander aux chambres territoriales de faire « remonter » les moyens nécessaires !
M. François Marc. - C'est n'importe quoi !
M. Jean Arthuis, président. - C'est vraiment réformer pour réformer...
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale et le ministre n'ont manifestement pas perçu le problème. Il nous faut donc amender le texte pour permettre aux CCIR de payer les personnels.
Autre problème que j'ai découvert au cours de mes auditions, la grille des salaires théoriquement applicable dans les CCI n'est pas uniformément appliquée dans les faits.
M. Jean Arthuis, président. - Si l'on gère tout le monde au niveau régional, les salaires seront alignés par le haut !
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - D'où des tensions dans la mise en place de la réforme...
M. Jean Arthuis, président. - Je remercie le rapporteur, qui a su débusquer de vrais problèmes.
M. Auguste Cazalet. - Je comprends mieux l'ébullition dans mon département, où nous avons deux chambres, Pays basque et Béarn. Il faudra prévoir des réunions d'information, car cela chauffe dans les campagnes !
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - La réforme est très compliquée. Un tiers des acteurs y est hostile, et cette proportion va croissant. C'est aussi dû à une mauvaise compréhension : seul le back-office relèvera du niveau régional, les actions économiques de terrain resteront au niveau territorial.
M. François Marc. - Avec quel budget ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Les chambres régionales s'attribueront environ un quart de la ressource fiscale pour financer les fonctions supports ; le reste redescendra.
M. Auguste Cazalet. - Et si la région manque d'argent ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Nous raisonnons à masse constante. Il s'agit de redécouper les missions et les compétences, d'effectuer des rapprochements pour réaliser des économies. Les chambres se font peur inutilement !
M. Serge Dassault. - L'Essonne et la Seine-et-Marne sont opposées à cette réorganisation, qui menace la politique de proximité des chambres.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - L'Île-de-France est un cas particulier. La chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) regroupe quatre départements, avec un système de délégations qui fonctionne très bien. Sur les quatre autres départements, deux sont d'accord pour intégrer le système, deux sont contre. Il faudra y revenir au cours du débat.
M. François Marc. - Les budgets seront votés par une majorité des deux tiers. Comment les mandats seront-ils répartis ? Mes CCI du Finistère se plaignent de n'avoir que 25 % des droits de vote alors que leur poids dans l'activité de la région est proportionnellement plus élevé... Comment aboutir à une répartition du financement qui sera jugée honorable par chaque chambre territoriale ? Il faudra lever cette ambigüité.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Cette question relève de la commission de l'économie. Quel que soit son poids, la principale CCI ne pourra avoir plus de 45% des droits de vote. De même, avec une majorité des deux tiers, la minorité de blocage est plus facile à atteindre pour les petites chambres. Lors des auditions, cette solution est apparue comme la meilleure. En dernier recours, le préfet mettra tout le monde d'accord !
M. Gérard Miquel. - Les chambres de métiers et de l'artisanat auront le choix entre deux options, mais, pour les CCI, tout est réglé d'avance. Est-ce le résultat du combat mené par les présidents de chambres de métiers et de l'artisanat ? En tout cas, cette réforme préfigure ce qui nous attend en 2015 ou 2016 pour les conseils généraux et régionaux.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement a demandé aux deux réseaux consulaires d'élaborer un projet. Les chambres de métiers et de l'artisanat ont proposé un texte qui fonctionne, largement consensuel. Je n'en doute pas, dans les deux ans, les fusions prévues se réaliseront au niveau régional ; le Nord-Pas-de-Calais et la Bourgogne en ont déjà décidé ainsi. Les CCI, en revanche, se sont longuement « chamaillées » avant de proposer un texte majoritaire. Or, cette majorité se délite, et le combat se poursuit. Il faut dire que, contrairement aux chambres de métiers et de l'artisanat, la population des CCI n'est pas homogène.
Mme Nicole Bricq. - L'Île-de-France est sans doute un cas particulier. Aucun texte n'était présenté au Parlement pour cause de désaccord entre la chambre de commerce et d'industrie de Paris et l'assemblée permanente des CCI, ou plutôt entre leurs deux dirigeants. Mais l'Elysée a sommé tout le monde de se mettre d'accord, sur fond de RGPP.
En loi de finances, à l'initiative du rapporteur général, la répartition entre contribution foncière et contribution sur la valeur ajoutée avait été fixée à 40/60. Un amendement de Charles-Amédée de Courson à l'Assemblée nationale portant cette proportion à 30/70 a été repoussé par le rapporteur, Catherine Vautrin, au motif qu'il désavantagerait les PME, car ce sont les grandes entreprises qui ont le plus de foncier. A-t-on évalué l'impact de ces différentes répartitions ? Je n'attends pas une réponse aujourd'hui, mais il faudra que Bercy nous éclaire avant le débat en séance.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Personne n'en sait rien !
M. Jean Arthuis, président. - Je rappelle que l'exonération de CVAE sur les PME est assez large.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il s'agit d'un mode de calcul indépendant du montant de CVAE effectivement payé par chaque entreprise prise individuellement : un coefficient décidé au niveau national est appliqué à la masse de CVAE du département. C'est donc une forme de dotation indexée sur une base fiscale territoriale.
M. Jean Arthuis, président. - Il sera intéressant de savoir si les différents taux apparaîtront bien sur l'avis de mise en recouvrement, en distinguant s'il s'agit du taux national de CVAE ou du taux local applicable aux entreprises exonérées de CVAE.
Mme Nicole Bricq. - Ne pourrait-on envisager de territorialiser le pouvoir de voter le taux de cotisation foncière des entreprises, confié par le projet de loi aux chambres régionales ? Il en va de l'autonomie des chambres territoriales, qui risquent de perdre leur marge de manoeuvre, comme les collectivités locales!
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Une répartition interne sera assurée. Sur la part CFE de la taxe additionnelle, soit 40 %, le taux régional pourra être augmenté d'1% par an à compter de 2013. Sur les 60 % de part CVAE, comme le taux est national, un fonds de péréquation viendra compenser les écarts entre régions.
M. Jean Arthuis, président. - Difficile de faire plus compliqué !
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - La part CVAE subira une réfaction progressive, jusqu'à 15 % en 2013 : la recette fiscale diminuera donc.
Mme Nicole Bricq. - Mais la recette ne couvre déjà pas les charges de personnel !
M. Jean Arthuis, président. - Tout cela est bien complexe.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Aujourd'hui, les chambres régionales sont des coquilles vides. Cette réforme risque in fine de coûter plus cher que le système actuel.
M. Jean Arthuis, président. - Bien sûr ! Comme la fusion ANPE-Unedic !
M. Jean-Pierre Fourcade. - Il faudra doter les chambres régionales et l'on ne pourra pas réduire les ressources des chambres territoriales !
En Île-de-France, le système de délégations pour les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne fonctionne très bien : nous n'avons nullement l'impression d'être sous tutelle. De là à appliquer ce système à la France entière... Il conviendrait de s'inspirer de la formule proposée pour les chambres de métiers et de l'artisanat. Mais, outre les résistances, cela entraînerait des surcoûts. La rémunération des agents des chambres consulaires est très supérieure à celle des agents des collectivités locales !
M. Jean Arthuis, président. - Évidemment !
M. Jean-Pierre Fourcade. - Les Yvelines et le Val d'Oise sont d'accord pour rejoindre le système des délégations, les autres départements non. Il faudrait à mon sens prévoir un délai d'au moins cinq ans.
M. Jean Arthuis, président. - Peut-être devrions-nous déposer une question préalable...
Mme Marie-France Beaufils. - Les outils existants fonctionnent. Pourquoi bâtir cette usine à gaz ? Ce n'est pas en éloignant les lieux de décision du terrain que l'on gagnera en efficacité. Votre rapport ne fait que renforcer mon opinion négative !
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Merci de me soutenir ! Cette réforme ne devrait pas entraîner de surcoût pour l'Etat, puisque le réseau ne bénéficie pas de dotation budgétaire, mais on ne peut pas vraiment dire qu'elle clarifie et simplifie les choses.
M. Jean Arthuis, président. - Un tel texte est-il amendable ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Le texte qui nous est présenté pour les CCI est refusé par un tiers d'entre elles et de nombreux désaccords persistent.
M. Jean Arthuis, président. - Renvoyons-les à leur copie !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous examinons un texte qui résulte d'une concertation sans doute incomplète. La proposition est loin d'être consensuelle. Plus on creuse, plus on trouve de raison de s'étonner : les ressources parafiscales ne couvrent pas les dépenses de personnel ! Les agents sont rattachés à un échelon régional qui ne produit pas de services, mais ne fait que percevoir une ressource parafiscale qui ne lui est attribuée que pour partie ! Il faudra pour équilibrer tout cela imaginer des conventions spécifiques avec chaque chambre territoriale... Nous sommes loin d'en avoir fini !
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Sur le plan financier, on arrive, non sans mal, à bâtir un système, même s'il aurait été plus simple de raisonner en partant de la base, c'est-à-dire à partir d'un vote des chambres territoriales sur le montant à attribuer à l'échelon régional afin de pourvoir aux charges des services mutualisés. Le problème, c'est la gouvernance ! Mais il relève de la commission de l'économie.
M. Jean Arthuis, président. - Quel est l'objectif de la réforme ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Réduire les coûts de fonctionnement.
M. Jean Arthuis, président. - Le rapport de Gilles Carrez démontre que plus les communes ont d'argent, plus elles dépensent ! Il suffirait de réduire leurs ressources pour pousser les chambres consulaires à réduire leurs coûts. La régionalisation entraînera un nivellement des salaires par le haut, donc des dépenses supplémentaires. Il serait tentant de refuser d'amender un texte dont les finalités sont aussi peu compréhensibles...
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Si nous ne l'amendons pas, il ne fonctionne plus !
M. Charles Guené. - Ne peut-on suggérer aux CCI de suivre l'exemple des chambres de métiers et de l'artisanat ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - L'idéal serait de pouvoir scinder le texte...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous voterions la partie chambres de métiers et de l'artisanat et rejetterions la partie CCI.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Je doute que cela soit techniquement possible. En outre, la réforme des chambres de métiers et de l'artisanat ne peut plus être repoussée. Je rappelle que les élections consulaires ont déjà été reportées de novembre 2009 à novembre 2010. Il y a donc urgence à adopter un texte.
M. Jean Arthuis, président. - Nous pouvons dire qu'un texte aussi « tordu » n'est pas amendable ! Si nous ne légiférons pas avec conviction, comment justifier l'existence d'un Parlement ? Ceci étant, notre commission n'est pas saisie au fond ; nous sommes là pour éclairer le débat.
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Je propose de réintroduire des éléments votés en loi de finances. Surtout, il faut un amendement permettant de « remonter » la masse financière des chambres territoriales aux chambres régionales, pour payer les salaires ! Le dispositif fiscal a été complexifié par l'Assemblée nationale. En outre, nous ne disposons d'aucune simulation. J'ai tenté de rendre le texte opérationnel. Reste le problème de la gouvernance, car les chambres ne sont pas d'accord entre elles.
M. Jean Arthuis, président. - La commission de l'économie nous a laissé le soin d'analyser les dispositions financières. Nous pourrions donc présenter nos amendements, tout en exprimant nos réserves sur l'opportunité de voter aujourd'hui un texte qui est un foyer de crispations.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il serait plus clair de donner notre avis global sur la réforme. Pour ma part, j'estime que ce texte n'est pas mûr et n'apporte pas de réel progrès. Si cette position est partagée, qu'elle soit actée. Ensuite, nous proposons des amendements techniques pour le cas où nous ne serions pas suivis par la commission saisie au fond. Les CCI ne pourront rien nous reprocher !
M. Jean Arthuis, président. - Idéalement, il faudrait ajourner l'examen du texte.
M. Jean-Paul Alduy. - Sauf la partie relative aux chambres de métiers et de l'artisanat !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je suggère à la commission d'émettre un avis défavorable de principe et, s'il n'est pas partagé par la commission de l'économie, d'adopter les amendements techniques que nous propose notre rapporteur pour avis.
M. Jean Arthuis, président. - Il nous faut adopter les amendements du rapporteur pour les transmettre à la commission de l'économie. Dès ce soir, nous pourrons publier un communiqué pour exprimer les réserves de la commission des finances sur cette réforme bien trop confuse.
M. Adrien Gouteyron. - Il faut bien discuter du cas des chambres de métiers et de l'artisanat.
M.
Jean-Paul Alduy. - Ce qui vient d'être proposé me
convient, car la partie sur les chambres de métiers et de l'artisanat
est intéressante et peut servir d'exemple
- c'est une solution
à méditer pour les chambres de commerce et d'industrie de Paris
et d'Ile-de-France -. L'objectif était bon, mais en rester à
la moitié du chemin, en ce qui concerne les CCI, est pire que la
situation actuelle. En revanche, donnons sa chance à la réforme
des chambres de métiers.
M. Edmond Hervé. - La logique initiale était très claire : diminuer les frais de gestion, appliquer la RGPP et compenser les économies sur la ressource publique par l'augmentation du prix des prestations de services.
M. Jean Arthuis, président. - C'est une interprétation tendancieuse...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il y a dans les chambres consulaires des cadres qui ont des salaires plus élevés que ceux des collectivités territoriales.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Voilà deux ans, l'idée était d'avoir des chambres régionales et des délégations départementales qui n'étaient pas des établissements publics. Or, demain, l'argent ira aux chambres régionales qui sont des coquilles vides et les chambres territoriales resteront des établissements publics. Je suis donc partisan d'adopter le système des chambres des métiers et de dire qu'il faut s'en inspirer pour la réforme des CCI.
M. Jean Arthuis, président. - On pourrait imaginer des élus siégeant dans les deux chambres !
M. Gérard Miquel. - La réfaction progressive de 15 % sur la part CVAE peut-elle se concilier avec un fonds de péréquation et celui-ci ne risque-t-il pas d'être alimenté par un prélèvement sur la part CVAE des collectivités territoriales ?
M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. - Non, il n'y a pas de risque. Le fonds sera abondé par la taxe additionnelle sur la CVAE affectée aux CCIR.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - On nous dit que la masse salariale figurera au budget des chambres régionales, lesquelles seront l'employeur au sens juridique des personnels de droit public. Cependant, les services resteront rendus par les chambres territoriales, qui auront un président et un directeur général. Cette étrange construction souffre d'un déséquilibre entre la réalité des services et le pouvoir financier, pour partie régionalisé, ainsi que le pouvoir sur le personnel, qui le sera complètement. Cela n'est pas logique : on peut parfaire la technique, mais l'architecture n'est pas bonne. En revanche, il y a bien une option fusion pour les chambres des métiers et cette faculté peut déboucher sur une simplification.
M. Jean Arthuis, président. - La commission va donc suggérer d'ajourner la discussion sur les chambres de commerce et d'industrie toute en s'en remettant, bien sûr, à la décision de la commission de l'économie.
Mme Nicole Bricq. - Il n'y a qu'un seul texte !
M. Jean Arthuis, président. - Alors je propose que nous examinions les amendements au cas où notre suggestion ne serait pas retenue par la commission saisie au fond.
Examen des articles
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je supplée désormais le rapporteur pour avis pour vous présenter les amendements. La comptabilité analytique prévue par l'amendement n° 1 permettra de veiller au respect des règles de concurrence. Cela doit figurer dans la loi. L'Assemblée nationale a dénaturé l'article 79 que nous avions voté dans la loi de finances initiale pour 2010, qui avait pour but de distinguer les charges de service public, financées par une ressource fiscale plafonnée et définie de la même façon dans tous les territoires, et les dépenses supplémentaires, liées aux services d'utilité collective de chaque territoire, qui seraient financées par une redevance librement fixée, sans plafond, par les chefs d'entreprise. Nous avions ajouté des conditions équitables de majorité. L'Assemblée nationale est revenue à quelque chose de beaucoup plus administratif et encadré.
J'avais envisagé de reprendre le débat sur le financement du réseau, mais les chambres de commerce n'ont pas saisi la perche que je leur ai tendue. Elles se sont montrées très hésitantes, expliquant ne pas savoir où passait exactement la frontière entre les missions de service public et les autres activités. D'où cette « réponse du berger à la bergère » que je formule : le milieu veut-il vraiment une réforme et laquelle ?
Mme Marie-France Beaufils. - Il n'est pas pertinent de voter des amendements.
Mme Nicole Bricq. - En effet, l'exercice est virtuel. Tout le monde est défavorable au texte et, pour le diviser, il faudrait adopter des amendements de suppression de la partie relative aux chambres de commerce et d'industrie.
M. Jean Arthuis, président. - Laissez-nous cette responsabilité.
Mme Nicole Bricq. - Le Gouvernement n'est pas sérieux : deux personnes se réunissent un soir à l'Elysée et décident d'un texte pour fusionner toutes les chambres de commerce et d'industrie d'Ile de France !
M. Jean-Pierre Fourcade. - Je suis favorable à ce qui a été fait pour les chambres de métiers et de l'artisanat.
L'amendement n° 1 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 2 rappelle ce qui devrait être une évidence : lorsque des agents d'une chambre régionale sont mis à disposition d'une chambre territoriale, la dépense est obligatoire pour celle-ci.
M. Jean-Paul Alduy. - Cet amendement est la réponse au constat présenté par notre collègue Eric Doligé tout à l'heure.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est un amendement de cohérence, même si cela n'a aucun sens que le salarié, devenu régional, soit immédiatement mis à disposition de l'échelon territorial.
Mme Nicole Bricq. - Le dispositif manque en effet de cohérence !
L'amendement n° 2 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 3, relatif à la publicité et à la transmission à la tutelle des documents comptables, est de cohérence.
L'amendement n° 3 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 4 clarifie l'utilisation de la ressource fiscale, en précisant qu'elle doit être mobilisée dans le cadre des missions du réseau, suivant les règles de concurrence nationales et communautaires, et à l'exclusion du financement des activités marchandes.
M. Jean-Pierre Fourcade. - C'est votre idée initiale.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Provenant du projet de loi de finances pour 2010, l'amendement n° 5 vise à conditionner le droit, ouvert à partir de 2013, de majorer de 1 % le taux appliqué à la part foncière de la taxe additionnelle à la conclusion d'une convention d'objectifs et de moyens entre les chambres régionales et l'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 6 complète le rapport demandé au Gouvernement par un bilan de l'activité du fonds de financement des CCIR.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 7 dispose que le « jaune PME » donnera, comme l'avait souhaité notre collègue Eric Doligé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, une présentation détaillée des organismes consulaires, des centres techniques industriels et des comités professionnels de développement économique.
L'amendement n° 7 est adopté.
Article 10
L'amendement de cohérence n° 8 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 9 est le symétrique pour les chambres de métiers et de l'artisanat de l'amendement n° 4 pour les chambres de commerce et d'industrie.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 10 procède de la même logique.
L'amendement n° 10 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 11 est de coordination avec l'amendement n° 2.
L'amendement n° 11 est adopté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 12 est de précision.
L'amendement n° 12 est adopté.
A l'issue de ce débat, la commission émet un avis très réservé sur les dispositions du projet de loi relatives au réseau des chambres de commerce et d'industrie (articles 1er A à 7 quater et 18) et favorable aux dispositions concernant les chambres de métiers et de l'artisanat (articles 8 à 10 sexies et 19). Elle s'en remet à la décision de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, saisie au fond, et lui soumet les amendements portant sur les aspects fiscaux et financiers qu'elle a adoptés.
Nomination d'un rapporteur
M. Jean Arthuis, président. - Notre collègue Charles Guené est prêt à rapporter la proposition de loi de M. Yvon Collin et des membres du groupe du RDSE. relative à la taxation de certaines transactions financières.
M. Charles Guené est désigné comme rapporteur de la proposition de loi n° 285 (2009-2010) de M. Yvon Collin et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen relative à la taxation de certaines transactions financières.
Mercredi 26 mai 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Questions diverses - Communication
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission entend, tout d'abord, une brève communication liminaire de M. Jean Arthuis, président.
M. Jean Arthuis, président. - Mes chers collègues, j'ouvre notre séance et avant d'aborder ce qui justifie notre réunion de ce matin, je voudrais vous donner lecture d'un projet de communiqué de presse qui fait suite à notre débat, hier, sur le projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, sur le rapport de M. Eric Doligé.
M. Jean Arthuis, président, lit le projet de communiqué.
M. Jean Arthuis, président. - Je ne constate pas d'opposition. Je considère que ce communiqué traduit le contenu et la conclusion de nos débats. Il est donc ainsi adopté et va être diffusé.
Atelier de travail sur la contribution économique territoriale : le point de vue des redevables
Puis, la commission procède à un atelier de travail sur la contribution économique territoriale (CET) du point de vue des redevables, auquel participent MM. Claude Boulle, président exécutif de l'Union du commerce de centre ville, président de la commission fiscale du Conseil du commerce de France, François Davy, président directeur général d'Adecco, Jean-Marc Fenet, directeur adjoint chargé de la fiscalité à la direction générale des finances publiques (DGFIP), Yvon Jacob, membre du bureau de l'Union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM), Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale (DLF), MM. Jean-Yves Mercier, membre de la commission statut fiscal, social et financier de l'avocat du Conseil national des barreaux, Gérard Orsini, président de la commission juridique et fiscale de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), Jean-François Pestureau, président de la commission fiscale du Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables, et Thierry Taggiasco, directeur fiscal du groupe Bouygues construction.
M. Jean Arthuis, président. - La commission des finances poursuit, ce matin, son travail d'analyse critique de la réforme de la taxe professionnelle (TP) votée dans la loi de finances pour 2010. Nous avons déjà organisé plusieurs ateliers consacrés à la péréquation entre collectivités territoriales et à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). Nous abordons aujourd'hui un troisième volet de la réforme : les conséquences, du point de vue des redevables, de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale (CET).
Je voudrais remercier l'ensemble des intervenants qui ont accepté de participer à cet atelier.
Notre réunion est tout d'abord l'occasion de faire le point sur le principe directeur qui a guidé la réforme : le renforcement de la compétitivité des entreprises, industrielles en particulier, en allégeant leur charge fiscale et en supprimant l'assiette des « équipements et biens mobiliers ».
De façon plus pragmatique, nous souhaitons ensuite nous intéresser aux modalités pratiques de mise en oeuvre de la réforme, principalement en termes de lisibilité et de « fardeau administratif ». Enfin, nous évoquerons la situation particulière des entreprises relevant de l'imposition au titre des bénéfices non commerciaux (BNC) et employant moins de cinq salariés. Dans le projet de loi de finances pour 2010, leur base taxable, au titre de la cotisation foncière des entreprises (CFE), comprenait la valeur locative foncière à laquelle s'ajoutait, pour ces seules redevables, 5,5 % de leurs recettes. Le Conseil constitutionnel a jugé qu'il s'agissait d'une discrimination injustifiée entre les entreprises selon qu'elles emploient plus ou moins de cinq salariés. La part recettes n'est donc plus incorporée à leur base taxable. Je tiens à rappeler que le Sénat, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, avait été extrêmement réservé sur cet ajout de 5,5 % des recettes.
Je vais tout d'abord donner la parole à M. Pestureau, qui représente le Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables, et a pris l'initiative de conduire une étude auprès de plus cinq cents de ses membres, dont une synthèse va nous être présentée. J'ouvrirai ensuite le débat autour de quatre questions :
- La réforme a-t-elle produit les effets escomptés ?
- La CET est-elle lisible ?
- Les modalités pratiques de mise en oeuvre de la réforme sont-elles satisfaisantes ?
- Sur quelles bases fonder la taxation des entreprises relevant de l'imposition au titre des BNC et employant moins de cinq salariés, même si, à titre personnel, je pense qu'il faut rester sur les grands principes tels qu'ils ont été rappelés par le Conseil constitutionnel.
M. Jean-François Pestureau, président de la commission fiscale du Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables. - A la suite de votre invitation, nous avons procédé à un sondage au sein de la totalité de la profession des experts-comptables, soit 19 851 membres. Parmi eux, nous avons obtenu 512 réponses, soit un taux de réponse de 2,6 %. Je conviens que ce taux est faible, mais il peut s'expliquer par deux raisons. D'une part, l'application de la loi est récente puisqu'elle est entrée en vigueur au 1er janvier 2010. Nous manquons, par conséquent, d'un peu de recul. D'autre part, la profession est en pleine campagne déclarative et manque donc de temps et de disponibilité intellectuelle pour se prononcer dans les délais qui étaient impartis. Dans ce contexte, le nombre de réponses témoigne néanmoins d'un effort citoyen de la part d'une profession actuellement surchargée.
La première question de notre enquête statistique portait sur les entreprises éventuellement perdantes suite à la réforme de la taxe professionnelle. Seulement un tiers des réponses indique que certaines entreprises sont « largement » perdantes. Il s'agit des entreprises de services dont la charge principale est constituée par la masse salariale, des sociétés d'assurance ou encore des entreprises implantées dans les zones d'emploi en grande difficulté qui bénéficiaient en vertu de l'ancien article 1647 C du code général des impôts d'un crédit d'impôt de 1 000 euros par salarié. En revanche, la profession estime, dans sa grande majorité, qu'il y a eu, globalement, une réelle diminution de la charge fiscale.
Sur les effets économiques de la réforme au regard de l'emploi. Une minorité de répondants, environ 14 %, estime que la CET sera nuisible à l'emploi puisque les charges liées aux salaires ne viennent pas en diminution de la valeur ajoutée alors que la part salariale de la taxe professionnelle avait été supprimée en 2003.
La quatrième question duplique la précédente au regard de l'investissement. Les réponses montrent que la réforme tend à lever une certaine réticence, voire un frein psychologique, à l'investissement. Pour autant, une telle décision se fonde essentiellement sur des motifs d'opportunité commerciale et de retour sur investissement et s'inscrit dans une stratégie plus globale que celle qui se limiterait à l'examen d'un avantage fiscal.
En ce qui concerne le « fardeau administratif », près de 54 % des répondants estiment que la réforme s'est traduite par son augmentation en raison de la multiplication des déclarations à remplir. Les acomptes se sont également multipliés. Les règlements et les soldes ne s'effectuent pas à la même date selon qu'il s'agit de la CFE ou de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). A titre d'exemple, la CFE sera soldée le 15 décembre tandis que la CVAE sera soldée en mai, en même temps que l'arrêté du bilan de l'entreprise. De même, la liasse fiscale fait double emploi avec le formulaire de déclaration de la valeur ajoutée puisqu'elle prévoit une case spécifique pour cette démarche.
De façon assez normale, nos membres rencontrent des difficultés inhérentes à l'année de transition. Elles sont dues pour l'essentiel à une information trop tardive, voire à une absence d'informations sur la mise en place des déclarations. Nous signalons d'ailleurs qu'une partie des textes d'application et des instructions administratives n'ont, à ce jour, pas été publiés.
Sur la lisibilité et la clarté de la réforme, les avis sont partagés à raison de moitié-moitié. Les répondants soulignent principalement l'absence d'information, la complexité du calcul des exonérations, plafonnements et dégrèvements et, enfin, l'opacité de la détermination de la valeur locative foncière servant de base à la CFE. Une majorité de la profession estime ne pas avoir obtenu les informations nécessaires auprès des services des impôts ou sur le site « impots.gouv.fr » avec le degré de précision et de détails qu'ils auraient souhaité. En revanche, le simulateur en ligne a été plébiscité.
Les personnes consultées estiment, par ailleurs, que pour les entreprises soumises au régime des BNC, la charge fiscale va globalement diminuer même si l'absence significative de réponses laisse transparaître une certaine perplexité.
Les modalités de liquidation et de paiement de la CET sont, pour une majorité, jugées trop lourdes. A partir de 500 000 euros de chiffre d'affaires, les entreprises ont une obligation de télédéclarer et de télépayer la CVAE. Or il est regrettable que les modalités techniques ne soient pas encore appropriées à cette exigence.
La majorité des répondants ne relève pas de complications potentielles pour l'avenir. Toutefois, il existe un risque de contentieux relatifs à la définition de la valeur ajoutée et à son calcul en cas d'exercice décalé.
La détermination du seuil et du montant du dégrèvement applicables à la CVAE ne soulèvent pas de difficultés, hormis quelques points techniques. Il en va de même pour le calcul de la valeur ajoutée.
En conclusion, on peut se demander si les objectifs affichés de la réforme sont remplis. Le premier d'entre eux consistait à assurer la stabilité et l'autonomie du financement des collectivités territoriales. Son appréciation ne relève pas des experts-comptables. En revanche, en ce qui concerne la réduction de la charge fiscale d'environ 4,8 milliards d'euros, il semblerait que les résultats aillent dans ce sens pour les petits et moyens contribuables, quoique de fortes variations puissent être constatées. Les gagnants certains à la réforme sont les grandes entreprises qui étaient plafonnées en fonction de la valeur ajoutée avant la réforme et qui ne sont pas assujetties à l'IFER. Elles bénéficient d'un effet mécanique de baisse puisque le plafonnement diminue de 3,5 % à 3 %. De même, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros sont exonérées de CVAE et, à ce titre, elles sont gagnantes, de même que les professionnels non assujettis à l'impôt sur les sociétés et employant moins de cinq salariés en régime BNC pour lesquels le gain serait notable.
Le troisième objectif consistait à remédier à la complexité de la taxe professionnelle qui avait été modifiée par pas moins de soixante-huit lois depuis sa création en 1975. Il n'est pas certain, de ce point de vue, que la réforme y parvienne, du moins à l'heure actuelle.
Enfin, le quatrième et dernier objectif avait pour ambition de ne pas pénaliser l'investissement et l'emploi. La réforme est basée sur la valeur ajoutée pour éviter la volatilité inhérente à l'indicateur qu'est l'excédent brut d'exploitation. Ce dernier aurait pu être plus judicieux économiquement mais pas budgétairement.
Je tiens toutefois à souligner que les résultats de ce sondage sont à prendre avec précaution. Il s'est déroulé à un moment où nous manquons encore du recul temporel suffisant et, de surcroît, peu propice à la sérénité compte tenu de la charge de travail des experts-comptables.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je tiens à rappeler que la réforme de la taxe professionnelle va coûter aux finances publiques, chaque année, cinq milliards d'euros de plus que le statu quo. Il me semble utile qu'au début de cet atelier de travail, cette réalité soit bien présente à l'esprit de chacun d'entre nous. Je ne suis pas sûr que nous nous serions engagés dans cette réforme un an après compte tenu de l'évolution du contexte financier international, notamment de la crise de la dette souveraine. Nous devons donc modérer notre exigence et nos critiques à l'égard d'une réforme complexe que le Parlement s'est efforcé d'ajuster à l'intérieur des marges de manoeuvre qui ont été les siennes.
Je trouve les données de cette enquête précieuses et intéressantes. Je me demande toutefois si nous aurions obtenu les mêmes résultats si les chefs d'entreprises avaient répondu directement.
M. Jean-François Pestureau. - Le sondage a été mené auprès d'experts-comptables mais les questions portent bien sur les entreprises dont ils sont prestataires, c'est-à-dire leur clientèle. Je me garderai bien de dire que le filtre de la profession est totalement translucide et que, par conséquent, les réponses auraient été strictement identiques si les chefs d'entreprises avaient répondu eux-mêmes. Pour autant, les intervenants présents aujourd'hui pourront confirmer ou infirmer les données de notre étude.
Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale. - A ce jour, la réforme ne s'est pas encore concrétisée en termes budgétaires. Faute de paiements, nous ne pouvons qu'anticiper ses effets sur la base d'estimations et M. le rapporteur général a fort opportunément rappelé les montants tout à fait importants qu'il est prévu de ne pas encaisser cette année et les années suivantes. Même la taxation de la valeur ajoutée et des salaires va diminuer. En situation initiale, un certain nombre d'entreprises étaient déjà taxées sur la valeur ajoutée de sorte que malgré le changement d'assiette, la réforme ne surcharge pas les salaires en impôts par rapport à la situation antérieure.
Par ailleurs, une imposition qui taxerait les investissements sans taxer les salaires produirait un effet économique dépressif sur le PIB et donc sur l'emploi puisque le secteur des services est largement dépendant de la bonne santé de l'industrie.
En ce qui concerne les entreprises perdantes, je veux souligner que le Gouvernement, pas plus que le Parlement d'ailleurs, n'a jamais pensé qu'il n'y aurait pas de perdants. Par conséquent, nous devons désormais vérifier si nos prévisions initiales se réalisent conformément à ce que nous avions anticipé. De ce point de vue, il est très utile de regarder en détail les analyses du rapport Durieux, qui sera examiné par le Comité des finances locales le 1er juin prochain. L'annexe 8 de ce rapport contient les chiffres les plus récents dont nous disposons et analyse les évolutions, pour différents secteurs économiques et par taille d'entreprise. Elle expose la part, pour chacun de ces secteurs, des entreprises qui sont gagnantes, en situation neutre et perdantes.
Deux dispositions ont été votées pour limiter les conséquences de la réforme. La première est un dispositif général et permanent applicable à certaines catégories d'entreprises, notamment les prestataires de services. Il s'agit du plafonnement de la valeur ajoutée par rapport au chiffre d'affaires. La seconde, transitoire, est un dispositif d'écrêtement des pertes qui va permettre de lisser dans le temps les effets éventuellement négatifs de l'impôt.
J'en viens maintenant à la question de l'information. Les projets de textes, deux décrets et une instruction, présentés au Comité des finances locales du 4 mai 2010, sont désormais achevés. En particulier, ces textes permettent d'éclairer les entreprises sur la déclaration des effectifs par site. Nous disposons désormais de tous les éléments absolument nécessaires au démarrage de la réforme. Compte tenu du report de la date des déclarations, nous estimons que celles-ci vont pouvoir se dérouler dans des conditions tout à fait normales pour les entreprises.
Nous sommes également sur le point de publier deux instructions importantes et urgentes. L'une porte sur la définition du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée. La seconde porte sur des aspects concrets tels que l'écrêtement des pertes, le calcul du barème, l'application des exonérations territoriales, etc.
En ce qui concerne l'IFER, pour la première fois, l'administration a lancé une consultation publique, sur Internet, à propos d'une instruction fiscale opposable. Celle-ci est désormais achevée.
M. Jean-Marc Fenet, directeur adjoint chargé de la fiscalité à la direction générale des finances publiques (DGFIP). - Les premiers paiements des nouveaux impôts n'interviendront qu'au milieu du mois de juin et nous n'avons pas effectué d'enquête précise auprès des entrepreneurs. Toutefois, les informations recueillies auprès des comités d'usagers professionnels sont conformes à ce qui a été dit par les autres orateurs, notamment sur la diminution de la charge fiscale qui pèse sur eux. Environ 275 000 simulations en ligne ont été effectuées.
Concernant l'éventuel surcroît de charge administrative supplémentaire, il faudra attendre quelques mois supplémentaires pour pouvoir dresser un bilan. La procédure de déclaration de la taxe professionnelle était particulièrement complexe. La CFE est un impôt sur rôle qui n'implique pas de démarche de la part du contribuable. En revanche, la CVAE est un impôt auto-liquidé qui nécessite une déclaration de chaque entreprise. L'obligation de télépaiement de la CVAE constituera un changement important pour les entreprises de moins de 760 000 euros de chiffre d'affaires, car elles n'étaient pas déjà soumises à l'obligation de télépaiement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Une des préoccupations qui émerge aujourd'hui concerne la déclaration de la répartition des emplois entre les communes, à laquelle les entreprises ne sont pas habituées. Cette procédure pourrait être d'application complexe, notamment pour les entreprises de moins de 152 500 euros de chiffre d'affaires, qui n'acquitteront pas la CVAE.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je tiens à rappeler que la suppression de la taxe professionnelle n'a pu être votée en loi de finances pour 2010 que grâce à l'introduction d'une clause dite « de revoyure » avant l'été 2010. Or, les données administratives ne semblent pas suffisantes pour alimenter la réflexion du Parlement dans des délais aussi brefs. Il est donc opportun de réfléchir dès aujourd'hui, au travers de cette table ronde, sur les éventuelles inflexions à donner à la réforme.
M. Jean Arthuis, président. - Il semble en effet que nous ayons été un peu optimistes en prévoyant une telle clause dès l'été 2010. Nous avons besoin, pour adapter la réforme, de données précises sur un exercice fiscal entier.
M. Albéric de Montgolfier. - Existe-t-il un risque de non déclaration pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 152 500 et 500 000 euros et quelles sont les sanctions encourues dans ce cas ?
M. Jean-Marc Fenet. - Les données déclaratives étaient initialement exigibles au début du mois de mai. Ce délai a finalement été reporté à la fin du mois de juin pour permettre aux entreprises de s'adapter à la réforme. Par ailleurs, des sanctions sont effectivement encourues en cas d'absence de déclaration.
M. Jean Arthuis, président. - Il faudra être davantage attentif sur ce point, car des non-déclarations priveraient les communes des ressources fiscales auxquelles elles ont droit.
M. Claude Boulle, président exécutif de l'Union du commerce de centre ville, président de la commission fiscale du Conseil du commerce de France. - La fédération professionnelle du commerce a constaté une hausse des prélèvements fiscaux du fait de la réforme de la taxe professionnelle. Nous avons initié un livre blanc « fiscalité et commerce » et ne disposons pour le moment de données que sur vingt-deux entreprises appartenant à cinq secteurs d'activité différents. Sur cet échantillon, dix-neuf entreprises verront le montant de leur CET excéder de plus de 10 % ce qu'elles acquittaient au titre de la taxe professionnelle. Onze d'entre elles verront cette charge fiscale croître de plus de 30 %. Les hausses d'imposition sont particulièrement élevées pour les entreprises de plus de 100 millions d'euros de chiffre d'affaires. Le commerce fait donc bien partie des perdants de la réforme.
M. Jean Arthuis, président. - Cet effet était toutefois prévisible et présente l'avantage de taxer les produits importés.
M. Claude Boulle. - Nous voulions éviter que les entreprises aient à faire un arbitrage entre une hausse des prélèvements obligatoires et une augmentation de leur masse salariale. Il aurait donc été souhaitable que l'imposition n'augmente pas plus rapidement que le chiffre d'affaires. Or, les données dont nous disposons démontrent le contraire. Cette pression fiscale supplémentaire vient s'ajouter, depuis 2006, au relèvement de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), aux différentes écotaxes nouvellement créées et à d'autres taxes sectorielles telles que celle sur les enseignes publicitaires.
M. Jean Arthuis, président. - Cela reste assez conforme à ce qui était prévu. L'objectif de la réforme était d'alléger l'imposition des opérations de production pour améliorer la compétitivité de l'industrie française.
M. Yvon Jacob, membre du bureau de l'Union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM). - Je tiens à rappeler que la compétitivité de l'industrie française a fortement reculé durant les quinze dernières années. Dans le cadre d'un marché ouvert à l'international, un impôt assis sur l'investissement nous paraissait très néfaste. Notre appel a finalement été entendu, avec les travaux de la commission dite « Fouquet », qui a débouché sur la suppression de la taxe professionnelle en loi de finances pour 2010.
Cette réforme répond en partie de nos attentes. En effet, sur les cinq milliards d'euros que coûte la réforme à l'Etat, l'industrie bénéficie de deux milliards d'euros d'allègements fiscaux, ce qui est proportionnellement plus que ce qu'elle représente dans le produit intérieur brut.
Toutefois, la CET reste un impôt assis sur la production et constitue de ce fait une regrettable exception française.
Du point de vue du calendrier, cette réforme arrive à point nommé pour le secteur industriel. Elle devrait lui permettre de faciliter la période de sortie de crise économique.
Nous ne sommes pas en mesure, à ce stade, d'évaluer précisément l'impact que la réforme aura globalement sur le secteur industriel. Les informations dont nous disposons restent parcellaires. On peut néanmoins conclure à une attitude générale très favorable de l'industrie française vis-à-vis de cette réforme, qui constitue un vrai succès économique.
Quatre inquiétudes émergent toutefois.
La déclaration des personnes détachées plus de trois mois dans d'autres communes risque de s'avérer très complexe à établir. La déclaration annuelle des données sociales (DADS) nous aurait paru suffisante.
L'autorisation, pour les chambres de commerce et d'industrie, d'accroître le montant de leurs prélèvements nous semble en contradiction avec leur engagement de réduire leur budget de 5 %.
Les taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties votés par les départements risquent d'augmenter puisqu'ils ne sont plus liés au taux de taxe d'habitation, que les départements ne perçoivent plus.
Enfin, le plafonnement à 3 % de la valeur ajoutée de la CET est une excellente initiative mais pourrait, à moyen terme, être remis en cause.
Pour conclure, je dirais que nous sommes satisfaits sur le principe, que quelques inquiétudes persistent sur certains points et que des améliorations nous semblent envisageables concernant les formalités nouvelles incombant aux entreprises.
M. Jean Arthuis, président. - M. Fenet, les simulations en ligne que vous proposiez ont-elles été collationnées pour fournir une évaluation de la réforme pour les entreprises ?
M. Jean-Marc Fenet. - Non, nous ne disposons pas de données sur ces consultations.
Mme Nicole Bricq. - Je souhaiterais savoir quels critères M. Jacob utilise pour affirmer que la réforme a été un succès économique.
M. Yvon Jacob. - La diminution de la charge fiscale pesant sur l'industrie française était une nécessité pour améliorer sa compétitivité.
Mme Nicole Bricq. - Mais quelles données économiques pouvez-vous fournir pour étayer l'affirmation selon laquelle la réforme a été un succès économique ?
M. Yvon Jacob. - J'ai peut-être un peu anticipé, nous ne disposons pas encore de statistiques fiables. Mais ce qui est certain, c'est que cette réforme permettra aux industries d'investir davantage.
Mme Marie-France Beaufils. - Avant le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, l'industrie contribuait à hauteur de 5,9 % de son chiffre d'affaires du fait de la taxe professionnelle. Pouvez-vous mesurer les effets de la diminution du plafonnement de 3,5 % à 3 % de la valeur ajoutée ? Par ailleurs, disposez-vous d'une analyse de l'effet des actions menées par les collectivités territoriales en faveur des exploitants industriels ?
M. Yvon Jacob. - Pour les entreprises soumises au plafonnement, le gain immédiat de la réforme est égal à 0,5 % de leur valeur ajoutée. Par ailleurs, pour l'ensemble des entreprises, la réforme permet de ne plus élargir l'assiette fiscale à chaque nouvel investissement, ce qui est très bénéfique.
Sur la seconde question, nous ne disposons pas d'éléments statistiques mais les entreprises reconnaissent le caractère très positif des actions menées par les collectivités territoriales et étaient d'ailleurs favorables au maintien du lien entre fiscalité et territoires.
M. Gérard Longuet. - Je souhaite poser deux questions. D'une part, M. Boulle, quelle est, en valeur absolue, la charge fiscale supplémentaire pesant sur les activités commerciale ? D'autre part, une partie de la taxe professionnelle pesait sur des investissements industriels obsolètes, qui avaient parfois même cessé d'être utilisés par les entreprises. Est-il possible, M. Jacob, d'évaluer le fardeau dont l'industrie s'est libérée grâce à la suppression de cette imposition ?
M. Claude Boulle. - A titre d'exemple, une des entreprises figurant dans notre échantillon a un chiffre d'affaires de 743 millions d'euros. Elle acquittait 3,155 millions d'euros de taxe professionnelle et paiera désormais 4,462 millions d'euros de CET, soit une hausse de 1,3 million d'euros. Une entreprise au chiffre d'affaires moins élevé, de 109 millions d'euros, verra son imposition passer de 786 000 euros à 1,222 million d'euros, soit une hausse de plus de 55 %. Il ne s'agit pas de variations à la marge. C'est pourquoi nous demandions un étalement dans le temps plus important des effets de la réforme.
M. Yvon Jacob. - Nous ne disposons pas d'évaluation précise du gain pour les entreprises résultant de la suppression de la taxe professionnelle pesant sur les investissements obsolètes. Toutefois, un investissement industriel de 100 coûtait en réalité 140 à 150 pour une entreprise, en raison de la taxe professionnelle qui pesait sur cet investissement les années suivantes, au-delà même de la durée de son amortissement. Cet effet pervers disparaît.
M. Jean Arthuis, président. - Un des aspects les plus positifs de la réforme est le plafonnement de la CET à 3 % de la valeur ajoutée.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je rappelle également que la valeur locative industrielle fait l'objet d'un abattement spécifique très favorable pour le calcul de la CFE. Par ailleurs, des dispositifs de liaison des taux particulièrement stricts rendent pratiquement impossible, pour la plupart des collectivités territoriales, une évolution des taux d'imposition à la CFE sans évolution parallèle des taux des autres impositions locales.
Je souhaiterais interroger M. Jacob sur un point : pourquoi ne pas alléger les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises en ciblant les charges sociales plutôt que les impositions servant au financement des collectivités territoriales ?
M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait jouer sur les deux aspects, et la question est effectivement de savoir si on peut maintenir des impôts de production dans une économie mondialisée...
M. Yvon Jacob. - Les deux éléments essentiels de la production sont taxés : le capital via l'investissement et le travail pour financer des régimes sociaux, en particulier les branches famille et assurance-maladie dont la responsabilité n'incombe pas aux entreprises. L'écart de masse financière entre ces deux modes de taxation est considérable, de l'ordre de un à dix. Je suis donc très favorable à un autre mode de financement des régimes sociaux, en particulier dans un objectif de compétitivité des secteurs fortement exposés à la concurrence internationale, et certaines organisations syndicales rejoignent d'ailleurs cette vision.
M. Jean Arthuis, président. - L'alternative est bien de taxer la production ou la consommation. Je vous promets un prochain débat sur les impôts de consommation, mais revenons à la CET.
M. Philippe Dallier. - L'enquête de l'ordre des experts-comptables identifie parmi les perdants potentiels de la réforme les entreprises installées dans des zones d'emploi en grande difficulté, puisqu'elles perdent le crédit d'impôt de mille euros qui était prévu à l'article 1647 C septies du code général des impôts. Pourriez-vous nous en dire davantage et cela concerne-t-il les zones franches urbaines ?
Mme Marie-Christine Lepetit. - Je vous rappelle les lignes directrices qui ont inspiré la réforme sur ce point. Sous le régime de la TP coexistaient de nombreux dispositifs d'allègement répondant à des objectifs divers ; il a donc fallu s'interroger au cas par cas sur l'intégration éventuelle de ces objectifs dans celui de la réforme, qui se traduit par un allègement très substantiel d'impôt. La disparition de l'assiette des équipements et biens mobiliers a de facto entraîné celle des régimes relatifs à des matériels et équipements spécifiques. Les dispositions visant des métiers et catégories particulières d'entreprises, tels que le secteur agricole et les coopératives, et qui remontaient parfois à l'ancienne patente, ont été pour l'essentiel repris dans les nouvelles CFE et CVAE. De même les régimes répondant à une logique géographique et d'aménagement du territoire, de droit ou sur délibération des collectivités territoriales, ont été très majoritairement transposés à l'identique car ils relevaient d'un objectif distinct de celui de la réforme. Bien qu'il s'inscrive dans un « zonage », le crédit d'impôt auquel M. Dallier fait référence a été originellement créé pour lutter contre les délocalisations et est donc couvert par la réforme, ce qui explique qu'il n'ait pas été maintenu.
Mme Nicole Bricq. - J'ai le souvenir que le ministre de l'économie, lors des débats en loi de finances, avait évoqué une prochaine révision des bases foncières, en commençant par celles des entreprises. Où en est-on ?
M. Jean-Marc Fenet. - Ce débat a effectivement eu lieu fin 2009. Cette révision est cependant une opération de très grande ampleur qui requiert des modalités de transition. A ce titre, la révision des bases commerciales était apparue prioritaire.
M. Jean Arthuis, président. - Comment fait-on pour le foncier bâti, puisque le taux est identique pour les immeubles de bureaux et résidentiels ?
M. Jean-Marc Fenet. - Ce travail n'a de toute façon pas commencé et nécessite un débat préalable.
M. Gérard Orsini, président de la commission juridique et fiscale de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME). - La CGPME se félicite de la qualité de la coopération avec les parlementaires et a fait passer le message de la réforme, suscitant de grands espoirs chez les chefs d'entreprise. Ils se sont cependant accompagnés d'inquiétudes sur les modalités d'application et une hausse de la taxation pour certains secteurs, malgré la promesse de réduire le plus possible le nombre de perdants. Or les responsables de PME ont une grande sensibilité psychologique à une augmentation de l'impôt, même si elle apparaît modérée en montant, et la multitude de déclarations parfois difficiles à renseigner, notamment celle du nombre de salariés par établissement, entretient cette inquiétude tant que les entreprises ne disposent pas d'évaluation précise de leur charge d'impôt. Les hausses estimées dans certains cas atteignent ainsi 40 % à 50 %.
Les PME sont cependant globalement satisfaites, et le simulateur en ligne a été très bien reçu puisqu'il préserve l'autonomie des entreprises, qui n'ont pas à passer par une organisation syndicale ou professionnelle pour obtenir des données. Cela explique sans doute aussi les moindres remontées d'informations du terrain. Il serait donc dommage de ternir les bienfaits de la réforme par certains rehaussements importants d'imposition. De même, je me demande si la compréhension prévaudra dans la mise en oeuvre des contrôles fiscaux durant les premières années d'application d'une réforme dont les chefs d'entreprise tendent à déléguer la maîtrise à leurs conseils.
M. Jean Arthuis, président. - La compréhension est la seconde nature de l'administration fiscale ! Néanmoins s'il n'y a pas trop de protestations, c'est que la réforme est plutôt bien perçue. Qu'en est-il à présent dans le secteur de la construction ?
M. Thierry Taggiasco, directeur fiscal du groupe Bouygues construction. - Notre groupe fait partie des perdants puisque l'essentiel de nos filiales opérationnelles, à l'exception de certaines structures de portage de matériel plafonnées à 3,5 %, était soumis à la cotisation minimale de TP, au taux de 1,5 %. Elles devront désormais acquitter également la CFE.
M. Jean Arthuis, président. - La séparation entre les deux types de structures ne répondait-elle pas à des considérations d'optimisation fiscale ?
M. Thierry Taggiasco. - Ce type d'optimisation a pu se produire il y a dix ou vingt ans mais les réformes successives de la TP en ont amoindri l'intérêt.
Outre le surcoût lié à la réforme, les modalités pratiques de la CET nous ont surpris puisque les problèmes sont apparus là où nous ne les attendions pas. Nous pensions que les grandes filiales de bâtiment et d'électricité-maintenance, qui n'étaient pas familières des règles d'affectation et de déclaration des effectifs dans les communes, connaîtraient des difficultés. En définitive, elles concernent surtout les petites filiales de travaux publics et de terrassement, car les directions comptables raisonnent en masse salariale et sont confrontées à l'absence de linéarité de certains chantiers qui traversent plusieurs communes.
De même, les petites filiales, qui ne disposent pas d'outils de gestion sophistiqués et recourent aux services gestionnaires et de ressources humaines, tendent à affecter la totalité du personnel au lieu du siège social, ce qui implique de recourir à des calculs complexes par imputation analytique pour déterminer les affectations supérieures à trois mois. En revanche, les grosses filiales ont des outils de gestion élaborés qui leur permettent de suivre précisément chaque compagnon sur les chantiers. Le travail d'affectation des emplois peut donc être considérable dans les petites structures du BTP.
M. Jean Arthuis, président. - Quelles réponses l'administration fiscale envisage-t-elle d'apporter à cette problématique ?
Mme Marie-Christine Lepetit. - Le texte adopté répartit la CVAE en fonction du seul critère des effectifs, soit une situation différente de ce que prévoyait le régime de la TP. Ce critère a été très clairement privilégié par le législateur pour éviter une concentration de la valeur ajoutée - et donc de la richesse fiscale - dans les sièges sociaux. Le projet initial de décret procédait cependant d'une interprétation littérale et était très exigeant puisqu'il supposait de suivre quotidiennement l'affectation communale de chaque salarié.
Après consultation des organisations représentatives, il est apparu que ce système était irréaliste et non nécessaire, et le MEDEF a souhaité que le temps de travail du salarié soit apprécié sur trois mois en continu. L'arbitrage qui a été rendu retient cette option pragmatique ; un salarié est donc affecté à un lieu donné dès lors qu'il y travaille en continu pendant trois mois. Le rapport de la mission confiée à M. Bruno Durieux est d'ailleurs tout à fait concordant sur ce type de situation atypique et invite l'administration à envisager des améliorations pour les années à venir.
M. Jean Arthuis, président. - Nous poursuivons avec le secteur de l'intérim, pour lequel se posent la question du niveau de CET et celle de la localisation des effectifs et de la valeur ajoutée, dans l'entreprise d'intérim ou dans la société cliente qui fait appel à cette main-d'oeuvre.
M. François Davy, président directeur général d'Adecco. - Je précise en premier lieu que les intérimaires sont comptabilisés dans le secteur des services, alors que 90 % d'entre eux travaillent dans l'industrie. Ces emplois sont aussi délocalisables que ceux de l'industrie.
M. Jean Arthuis, président. - C'est tout le problème de l'externalisation, qui conduit à transférer des activités industrielles aux services.
M. François Davy. - Dans les entreprises à forte intensité de main-d'oeuvre comme la nôtre, le chiffre d'affaires correspond principalement au montant des salaires et charges sociales des personnes employées, mais la création de valeur repose surtout sur la marge brute. Le chiffre d'affaires ne nous paraît donc pas un critère pertinent et nous recommandons que la CVAE, au titre de laquelle Adecco versera un peu plus de 70 millions d'euros cette année, soit assise sur la marge brute.
Concernant la CFE et sa dimension locale, je rappelle que nous créons de l'emploi pérenne en France puisque 60 % de nos nouveaux intérimaires sont des demandeurs d'emploi, et après trois mois d'activité seule la moitié se réinscrit chez Pôle Emploi. Notre efficacité en la matière est tributaire de nos 6 000 agences locales, et la CFE, qui pèse sur nos coûts, ne doit pas contribuer à limiter la densité de ce maillage.
Je serais en revanche plus véhément sur les procédures de déclaration des salariés. Nous faisons travailler plus de 800 000 personnes par an et la durée moyenne des contrats est de quinze jours. Il est donc quasiment impossible de réaliser un suivi individuel ! Nous souhaitons par conséquent que les relevés mensuels de contrats de travail temporaire que nous adressons à Pôle Emploi puissent être utilisés dans la déclaration fiscale.
Mme Marie-Christine Lepetit. - Je suis tout à fait d'accord avec M. Davy sur la question des obligations déclaratives, encore plus complexes que pour le BTP, et sa suggestion que l'administration s'appuie sur les déclarations existantes me paraît très intéressante. Nous ne disposions cependant pas d'une base légale suffisamment permissive et avons donc dû appliquer à l'intérim le régime applicable à la généralité des entreprises, conformément au souhait des organisations patronales.
M. François Davy. - Si cette proposition est retenue, cela ira bien dans le sens de la simplification.
M. Jean Arthuis, président. - Pourriez-vous me rappeler où est localisée et taxée la valeur ajoutée ?
Mme Marie-Christine Lepetit. - Ce débat a finalement été tranché en distinguant le régime « ordinaire » des entreprises et celui de l'intérim, dont la valeur ajoutée est taxée chez les sociétés d'intérim. Concernant la répartition, la loi prévoit une localisation des effectifs dans leur lieu de travail mais cette solution, ainsi que cela vient d'être souligné, est apparue trop sophistiquée et disproportionnée compte tenu de la grande dispersion des lieux d'emploi des intérimaires. On n'a cependant pas pu prévoir un traitement particulier pour les sociétés d'intérim avant la clause de rendez-vous, faute d'« accroche » législative, et la règle des trois mois en continu, quoique simplificatrice, a été retenue dans les projets de décret et d'instruction fiscale. Il en résulte qu'en 2010, la valeur ajoutée créée par ces sociétés va être peu dispersée sur le territoire.
M. Jean Arthuis, président. - C'est une rente de situation pour la commune sur le territoire de laquelle se trouve le siège de la société d'intérim !
Mme Marie-Christine Lepetit. - La règle des trois mois s'applique aux agences locales mais pas au siège social. La dispersion demeure cependant moins fine que si on identifie l'entreprise cliente dans laquelle la personne est employée, ainsi que le prévoient les déclarations mensuelles citées par M. Davy. Une telle solution pourra être envisagée à la faveur d'une adaptation de la loi.
M. Jean Arthuis, président. - En 1998, une entreprise d'intérim s'est implantée dans une commune de mon département qui n'imposait pas de taxe professionnelle. Or l'essentiel de la valeur ajoutée se concentre dans la commune siège puisque la règle des trois mois, compte tenu de la durée moyenne des contrats d'intérim, ne trouve guère à s'appliquer. Il peut donc y avoir des pratiques d'optimisation, et il sera nécessaire de revoir cette question lors de la clause de rendez-vous.
M. Charles Guené. - A moins que tout ce qui n'est pas affecté à la commune du lieu de travail du fait de contrats de moins de trois mois vienne alimenter un fonds de péréquation...
M. Jean Arthuis, président. - Ce serait une très bonne idée !
Les cabinets d'avocats qui emploient moins de cinq collaborateurs bénéficient en tout cas pleinement de la réforme puisqu'ils n'acquittent que la CFE.
M. Jean-Yves Mercier, membre de la commission statut fiscal, social et financier de l'avocat du Conseil national des barreaux. - Je m'exprimerai d'abord en qualité de conseil d'entreprises sur l'intérêt de cette réforme, dont je me félicite car la taxe professionnelle, en pesant lourdement sur les entreprises, a créé un traumatisme dès les années qui ont suivi son introduction en 1975. Cette perception s'est par la suite prolongée, faisant de la taxe professionnelle un « impôt raté ». En revanche, la CET est un impôt intelligent puisqu'elle repose sur deux assiettes « rustiques » et qui ne créent pas de distorsions entre secteurs d'activité. Pour les professionnels libéraux employant moins de cinq salariés, cela se traduit opportunément par l'application de l'assiette de droit commun et une forte réduction de la charge fiscale, révélatrice d'une surimposition antérieure.
La seconde vertu de cet impôt est de permettre, par la redistribution de la valeur ajoutée imposée à un taux national, un écrêtement des écarts creusés par la dispersion des anciens taux territoriaux. Cette plus grande lisibilité facilitera les choix d'implantation des entreprises. On est cependant allé peut-être un peu loin dans le seuil d'applicabilité, fixé trop haut à 500 000 euros de chiffre d'affaires, et on a innové en créant, pour les entreprises réalisant plus de 152 500 euros de chiffre d'affaires, une obligation de déclaration d'une valeur ajoutée qui donne lieu à dégrèvement. Cette obligation est certes essentielle à la répartition du produit de la CET entre collectivités locales, mais si les avocats peuvent coopérer et concevoir cette nouvelle obligation comme une contrepartie à leur imposition selon le régime général, il peut être difficile de motiver les nombreuses autres petites entreprises.
Ainsi que cela a été longuement évoqué, un autre aspect délicat réside dans la ventilation des effectifs par commune et par établissement, mais nous sommes apparemment sur le point d'aboutir à la formalité la plus légère possible au regard des impératifs de la loi.
Enfin s'agissant de la bonne nouvelle qu'a représentée la décision du Conseil constitutionnel pour les libéraux imposés aux BNC, je m'interroge sur les moyens de restituer la recette ainsi perdue par les collectivités territoriales. Je ne vois à cet égard guère de solution constitutionnellement recevable qui permette d'évaluer différemment la capacité contributive des entreprises concernées. Je rappelle néanmoins que les grands cabinets d'avocats, assujettis à l'impôt sur les sociétés et qui acquittaient déjà la cotisation minimale de TP, verront leur imposition augmenter du fait de l'application de la CFE.
M. Jean Arthuis, président. - La réforme permettra peut-être aux avocats de mieux comprendre les mécanismes de la TVA...
M. Jean-Yves Mercier. - Vous faites allusion à une récente et originale initiative d'un candidat au bâtonnat de Paris dans le cadre de sa campagne électorale. Il a effectivement saisi le Conseil constitutionnel sur le fondement d'une rupture d'égalité devant les charges publiques, s'agissant du régime de déductibilité de la TVA selon que le plaignant est un particulier ou une entreprise.
M. Denis Badré. - Je me demande si les entreprises qui s'étaient implantées dans des communes où le taux de taxe professionnelle est faible sont devenues perdantes dès lors que la CVAE repose sur un taux moyen national unique. Si c'est le cas, ces entreprises sont-elles susceptibles de changer d'implantation ? L'inverse tendrait à prouver que les localisations d'entreprises avant la réforme n'étaient peut-être pas entièrement liées au taux de taxe professionnelle.
Mme Marie-Christine Lepetit. - Nous estimons qu'il n'existe pas de « perdant type ». Nous pouvons, au mieux, distinguer quelques tendances, comme par exemple le cas des entreprises à forte intensité de main d'oeuvre pour lesquelles il y a un plafonnement spécifique. Elles étaient précédemment bénéficiaires de la réforme de 1999 qui avait supprimé la part salaires. De ce fait, nous pouvons considérer qu'elles étaient plutôt sous-imposées. Dès lors, si nous devions additionner les effets des deux réformes, nous aboutissons à un équilibre. Le foncier et la valeur ajoutée constituent de bonnes assiettes qui présentent de bonnes propriétés de neutralité, de stabilité, de solidité et donc de durabilité.
Une autre catégorie de perdants apparaît. Il s'agit des entreprises qui avaient su profiter des dispositions légales primitives pour abaisser significativement leur pression fiscale, en particulier à l'intérieur de groupes. Il était alors possible de loger la cotisation minimale dans une entité et le plafonnement dans une autre. Nous avons ainsi eu la surprise de découvrir que certains groupes industriels n'ont pas vu leur imposition diminuer significativement après la suppression de l'assiette des équipements et biens mobiliers.
Le troisième cas, celui que vous citez, recouvre la situation des entreprises opportunistes ou chanceuses qui se sont installées dans des zones de base pression fiscale. Il s'agit de situations très résiduelles car, globalement, la réforme ne pénalise pas ces entreprises. Par ailleurs, par effet du mécanisme de liaison des taux, la faible charge fiscale de la CFE va continuer de profiter à ces entreprises.
Je rappelle toutefois que toutes ces analyses doivent être confirmées une fois que les premiers paiements auront été effectués.
M. Philippe Dallier. - Je suis relativement inquiet de ce que j'entends sur les risques de non-déclaration pour les petites entreprises. Pour les collectivités territoriales, il risque d'y avoir un effet induit. En effet, les sommes reversées au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et, ensuite, la redistribution qu'il devra effectuer seront dépendantes de ces déclarations.
Avez-vous déjà songé à un mécanisme de réajustement pour les contributions au FNGIR dans les années ultérieures ? Si les montants redistribués aux collectivités territoriales varient substantiellement chaque année, ces dernières risquent de remettre en question les chiffres qui leur seront présentés.
Mme Marie-Christine Lepetit. - Les entreprises doivent remettre deux déclarations : la valeur ajoutée et la situation de leurs effectifs lorsqu'elles sont établies sur plusieurs établissements. Ces deux éléments déclaratifs nous permettent, d'une part, de calculer les sommes qui sont dues par l'Etat aux collectivités territoriales et, d'autre part, de les redistribuer aux collectivités territoriales.
Le législateur a créé ces deux obligations déclaratives et, en parallèle, les sanctions appropriées en cas de défaut de déclaration. Celles-ci ne suffiront pas pour obtenir le résultat attendu. Les amendes sont trop peu significatives et, dans tous les cas, il ne s'agit pas d'une bonne méthode.
Je ne crois pas, pour autant, que cette question pratique soulève une difficulté de principe, d'autant plus que les entreprises sont, le plus souvent, aidées par des professionnels. Le mécanisme déclaratif est connu puisqu'il est d'ores et déjà intégré à la liasse fiscale.
Je comprends le légitime souci des collectivités territoriales. L'Etat exercera une surveillance attentive. Toutefois, hormis les cas évoqués précédemment relatifs aux effectifs de l'intérim et des travaux publics, il n'existe pas de difficultés particulières, même pour les petites entreprises.
Nous procéderons, de surcroît, à une vérification des données. Nous serons ainsi en mesure de nous apercevoir s'il existe ou non des défaillances déclaratives.
M. Gérard Orsini. - Je voudrais renchérir sur ces propos. Les petites entreprises vont évidemment satisfaire leurs obligations déclaratives. La liasse fiscale est remplie, le plus souvent, par un expert-comptable et elle est contrôlée par un centre de gestion agréé.
M. Jean Arthuis, président. - Je voudrais vous remercier d'avoir répondu à notre invitation. Nous avons joué notre rôle constitutionnel qui nous prescrit d'évaluer les politiques publiques et de mesurer les conséquences des décisions que nous prenons en légiférant.
Nous avons compris qu'il n'est guère pertinent d'exercer la clause de rendez-vous dans les délais initialement prescrits par la loi de finances pour 2010. Il faudra attendre, au mieux à la fin de l'année 2010, mais vraisemblablement le printemps 2011 lorsque nous aurons une photographie de la réalité des différents prélèvements.
Nous aurons à revoir la question de la déclaration des effectifs des agences d'intérim. La suggestion de notre collègue Charles Guené, à savoir l'affectation de ces recettes à un fonds de péréquation, devra être examinée avec soin.
- Présidence de M. François Trucy, secrétaire de la commission des finances, puis de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et de M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées -
Contrôle budgétaire des implantations communes du réseau diplomatique gérées avec d'autres pays de l'Union européenne - Communication
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission des finances, conjointement avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, entend une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, et de M. Jean-Louis Carrère, rapporteur pour avis, sur les implantations communes du réseau diplomatique gérées avec d'autres pays de l'Union européenne.
M. Jean-Louis Carrère, rapporteur pour avis la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Depuis la fin des années 1990, la France « partage » une partie de son réseau diplomatique, consulaire ou culturel avec certains partenaires, en particulier l'Allemagne. Ce « partage » prend des formes diverses, parfois modestes, quand il s'agit d'accueillir un diplomate du pays partenaire dans les locaux d'une ambassade, parfois plus ambitieuses quand deux pays ouvrent ensemble leur ambassade dans un même bâtiment.
Un peu plus de dix ans après les premiers essais, il nous a paru opportun, à Adrien Gouteyron et à moi-même, de faire le point sur cette politique, sous un angle intéressant chacune de nos deux commissions. Nous nous sommes posé les questions suivantes : Où en sommes-nous en termes de nombre d'implantations communes ? Y a-t-il une stratégie guidant les ouvertures de telles implantations ? Quel bilan peut-on en tirer d'un point de vue diplomatique ? Y a-t-il là un gisement d'économies potentielles à l'heure où le réseau est en cours de redéfinition dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ?
Pour répondre à ces questions, nous avons mené des entretiens à divers niveaux de l'administration du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), ainsi qu'avec des membres du cabinet du ministre. Nous avons également effectué une visite au Grand-duché de Luxembourg afin d'étudier sur place le fonctionnement d'un centre culturel commun à la France, à l'Allemagne et au Luxembourg.
La question des implantations communes d'une partie de notre réseau diplomatique au sens large, c'est-à-dire englobant les ambassades, consulats et centres culturels, avec certains de nos partenaires européens, en particulier l'Allemagne, revient régulièrement dans le débat public. Ainsi plusieurs rapports portant sur l'organisation du réseau français ont recommandé de développer de telles implantations. Je citerai, par exemple, les conclusions du rapport confié au préfet Raymond Le Bris par le Premier ministre de l'époque, M. Jean-Pierre Raffarin, sur « l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger », rendu public en juillet 2005. Celui-ci estimait que la fermeture de certaines de nos petites ambassades induirait des coûts en matière d'image largement supérieurs aux économies escomptées, et recommandait plutôt de réduire les financements affectés à ces implantations en favorisant le regroupement des services français à l'étranger, à la fois entre eux et avec des partenaires européens. Par la suite, le comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), réuni en juillet 2006, a repris cette partie des recommandations du rapport Le Bris. Enfin le « livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France », remis en juillet 2008 au ministre par MM. Alain Juppé et Louis Schweitzer, préconisait de « Développer la co-localisation ou au moins la juxtaposition de nos implantations diplomatiques avec nos partenaires européens ». Ce rapport relevait certes, des obstacles de nature juridique à la mise en place d'ambassadeurs communs, mais soulignait que la proximité au quotidien contribuerait déjà à un rapprochement des perceptions et des réflexes. Le cadre franco-allemand constitue un terrain de mise en oeuvre naturel - mais non exclusif - de cette démarche. A côté des ambassades proprement dites, la fonction consulaire représente un domaine où la France doit inciter ses partenaires de l'Union européenne (UE) à une coopération beaucoup plus volontariste.
Où en sommes-nous ? A ce jour, les réalisations demeurent modestes dans les domaines diplomatique et culturel. Ainsi, s'agissant de la diplomatie (domaine le plus sensible car très lié à la souveraineté des Etats), seuls existent un bureau d'ambassade franco-allemand à Banja Luka, en république serbe de Bosnie-Herzégovine, et l'hébergement d'un chargé d'affaires français dans les locaux de l'ambassade d'Allemagne à Lilongwe au Malawi.
Des projets plus ambitieux existent cependant, à Dacca (Bangladesh) et Koweït-City. En revanche, le projet d'ambassade commune à Maputo (Mozambique) est pour l'instant suspendu. Dans le domaine culturel, les véritables co-localisations de centres culturels français et de locaux de l'Institut Goethe se trouvent à Palerme, Luxembourg et Ramallah. D'autres implantations communes, treize en tout, existent entre Alliances françaises et Instituts Goethe ou d'autres associations allemandes.
La politique est plus avancée dans le domaine consulaire puisque on relève vingt-six collaborations, neuf centres communs de réception de visas, trois centres administratifs communs et que trois projets sont en cours.
On constate que l'Allemagne est le partenaire quasi exclusif de la France en matière de co-localisations diplomatiques et culturelles. Elle est aussi souvent présente dans le domaine consulaire, même si d'autres partenaires peuvent coopérer car l'espace Schengen crée une solidarité de fait, en particulier pour ce qui concerne les visas.
La France et l'Allemagne ont formalisé leurs relations dans un accord cadre relatif aux implantations communes de missions diplomatiques et de postes consulaires, signé à Paris le 12 octobre 2006 et approuvé par le Parlement en 2007 (M. del Picchia étant rapporteur pour le Sénat). Cet accord, très concert, vise à régler aussi bien le partage des frais des locaux communs (comme dans une copropriété) que l'affichage symbolique (plaques, drapeaux, etc.). Il est bien clair que chaque pays conserve sa souveraineté et sa propre représentation.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la commission des finances. - Les constats principaux que vos rapporteurs tirent de leurs travaux sont les suivants : tout d'abord, les implantations communes peuvent présenter des avantages à la fois symboliques et pratiques : symboliques car les lieux uniques sur lesquels flottent les drapeaux français et allemands, et le drapeau de l'Union, incarnent l'étroitesse des liens entre nos deux pays. De ce point de vue, le bureau d'ambassade commun de Banja Luka est un signe politique fort. De plus, au-delà du symbole, la présence en un même immeuble des personnels diplomatiques leur permet de se rapprocher, de mieux se connaître et d'échanger sur leurs méthodes de travail. Enfin, dans une perspective de maintien, autant que faire se peut, d'une universalité de la présence française à moindre coût, la solution retenue à Lilongwe - hébergement du chargé d'affaires français dans les locaux de l'ambassade allemande - est optimale. En effet, il est difficile de maintenir une ambassade au sens strict du mot, à moins de sept ou huit équivalents temps pleins travaillés (ETPT) ; c'est d'ailleurs le format des plus petites ambassades dans le nouveau schéma diplomatique.
Toutefois, le rapporteur de la commission des finances ne peut que constater la grande faiblesse des enjeux budgétaires liés aux co-localisations, contrairement à une croyance répandue. Par exemple, les frais de fonctionnement des postes de Banja Luka et de Lilongwe ne s'élèvent qu'à 65 000 euros. Et l'ensemble des projets dans le domaine diplomatique ne représentent qu'un peu moins de 1,2 million d'euros de dépenses de fonctionnement, soit à peine plus de 1 % de ce type de dépenses. Il s'agit donc d'un mouvement à encourager, sans économie significative à attendre.
Hormis des cas comme celui du Malawi que je viens d'évoquer avec la présence d'un Français dans une ambassade allemande, la partie mutualisable est très faible, la souveraineté des États demeurant une réalité. Chacun travaille de son côté, avec simplement la possibilité de disposer de contrats communs pour des prestations comme le nettoyage ou la surveillance.
Même en consulaire, la seule fonction justifiant un rapprochement est le traitement des visas. Mais là encore, si nous avons des règles communes avec les pays de la « zone Schengen », chaque État reste responsable de la délivrance des titres. Le seul avantage de la mutualisation est, dans certains cas, l'atteinte de la « masse critique » de dossiers (environ 15 000) permettant de négocier des prix intéressants dans l'externalisation de la réception des demandes de visas. Les agents peuvent alors se concentrer sur leur coeur de métier (le traitement des dossiers), ce qui améliore le service aux demandeurs. Ainsi, à Moscou, le délai de réponse serait passé de trois semaines à trois jours depuis la mise en place d'un centre commun externalisé de réception des visas.
Cependant, d'une manière générale, non seulement la souveraineté ne se partage pas, mais, dans de nombreux pays, nos partenaires européens peuvent aussi être nos concurrents. Cela est particulièrement vrai sur les sujets économiques et culturels. C'est ce qui explique que les implantations communes existantes se situent souvent dans des pays à « faible enjeu ». Il sera intéressant d'analyser, le moment venu, le succès ou l'échec du projet de centre culturel commun avec l'Allemagne à Moscou, dont l'ouverture était prévue en 2011, mais semble prendre du retard.
Pour l'heure, le seul exemple de centre culturel véritablement commun, allant au-delà d'un simple partage de locaux, est assez éclairant. Il s'agit de l'Institut culturel franco-germano-luxembourgeois Pierre Werner (IPW), situé dans les locaux de l'ancienne abbaye de Neumünster, à Luxembourg.
L'institut a été inauguré en 2003 par Dominique de Villepin, alors au Quai d'Orsay, Joschka Fischer, son homologue allemand, et par Mme Erna Hennicot-Schoepges, ministre luxembourgeoise de la culture. Il devait alors promouvoir simultanément l'intégration européenne, la diversité culturelle et la culture des trois pays, ce qui constituait un noble et ambitieux objectif.
Mais, deux ans plus tard, devant un relatif échec, les trois parties ont revu l'organisation de l'institut doté d'un directeur unique et les statuts du centre. L'institut Pierre Werner doit désormais promouvoir la réflexion et la coopération culturelle européenne ; il peut d'ailleurs s'ouvrir à d'autres partenaires. A titre d'exemple, l'IPW a accueilli, en mars 2009, une exposition sur « l'évolution du paysage urbain et de l'espace public en Europe centrale et orientale » qui n'est directement relié à aucun des trois partenaires, ce qui montre bien que son objet dépasse la promotion culturelle des Etats fondateurs.
Cela explique d'ailleurs qu'à côté de sa participation à l'IPW, la France a conservé son centre culturel à Luxembourg, qui poursuit ses propres missions. S'il ne s'agit donc pas de remettre en cause l'intérêt d'un tel centre, il ne faut pas l'aborder sous l'angle des économies qui pourraient être envisagées.
En conclusion, le rapporteur de la commission des finances que je suis a pu conforter le pressentiment qu'il avait exprimé dans son rapport budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2008 : « Il convient de ne pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes, qui peuvent conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats. »
Le véritable enjeu se situe sur d'autres plans, intéressant davantage la commission des affaires étrangères : le symbole politique que constitue le rapprochement de deux drapeaux ; le rapprochement des personnels et des « cultures » des réseaux ; et, dans le domaine des visas, la qualité du service rendu aux usagers.
Dans tous les cas, pour que l'initiative soit un succès, elle doit venir du terrain et ne pas être imposée « d'en haut », même si cela limite le nombre de projets. En effet, les affinités entre chefs de missions diplomatiques comptent. De même, la perception de tels projets par les autorités du pays hôte est essentielle. Le regroupement de locaux ne doit pas être perçu comme un abandon larvé.
On espérait plus de ce rapport que ce qu'il nous a donné. La réalité conduit à une approche modeste et progressive. L'impulsion ne peut jamais venir d'en haut pour que de tels projets aboutissent, mais uniquement des partenaires sur le terrain.
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Votre présentation souligne combien les États sont soucieux de leur souveraineté et ne veulent donc pas la partager. J'ai par ailleurs été surpris du rôle prééminent que vous accordez aux initiatives de terrain en matière de co-localisation.
M. Adrien Gouteyron. - On constate en effet que seules des circonstances exceptionnelles, alliant des affinités entre chefs de mission, consuls ou conseillers culturels, et une disponibilité en matière de locaux, peuvent conduire à la réussite de tels projets, dont l'exemple le plus éloquent se situe à Lilongwe.
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - L'émergence du service européen d'action extérieur (SEAE) sera-t-il de nature à faciliter ces rapprochements ?
M. Jean-Louis Carrère. - Ce sera sans doute plutôt la contrainte budgétaire qui conduira les pays européens à regrouper leurs services présents à l'étranger. Le SEAE représentera l'Union européenne, mais n'aura pas vocation à se substituer aux États membres.
M. François Trucy, secrétaire de la commission des finances. - Il serait souhaitable de connaître les aspirations des publics des pays d'accueil, pour savoir si un centre culturel européen dans lequel les spécificités nationales apparaîtraient diluées serait de nature à répondre à leurs attentes. Je n'en suis pas certain.
M. Adrien Gouteyron. - L'expérience de l'Institut Pierre Werner doit nous conduire à réfléchir aux rôles respectifs que nous souhaitons attribuer, d'une part à l'Europe et, d'autre part, à ses États membres. La mission de l'IPW est de diffuser une culture européenne et non la culture de chacun des pays à l'origine de l'initiative.
Mme Bernadette Dupont. - J'ai l'occasion de me rendre fréquemment au Luxembourg, pays marqué par une forte immigration, ce qui conduit ses habitants à promouvoir l'enseignement du luxembourgeois comme élément de cohésion, au détriment de l'allemand ou du français. Il faut relever la réussite du Lycée français de Luxembourg dans ce contexte.
M. Jean Besson. - J'ai effectué, il y a une dizaine d'années, sous la conduite de notre collègue François Trucy, un déplacement dans plusieurs pays d'Asie centrale, qui nous a permis de constater plusieurs succès en matière de co-localisation, notamment entre la France et l'Allemagne. J'ai d'ailleurs cité cet exemple lors de la discussion du budget pour 2010 du ministère des affaires étrangères et européennes, et M. Bernard Kouchner a semblé intéressé. Je suis donc surpris de la réserve manifestée par les rapporteurs devant cette perspective.
M. Adrien Gouteyron. - Une telle solution peut être positive seulement dans des situations très particulières, comme en témoigne l'exemple déjà cité, de Lilongwe. Nous sommes parvenus à deux conclusions très claires. Il n'y a pas d'économies substantielles à attendre de ces co-localisations, et ces projets sont souvent entravés par la concurrence existante dans les domaines diplomatique, économique et culturel entre les pays européens.
M. Jean-Louis Carrère. - Déjà, le Livre Blanc rédigé par MM. Juppé et Schweitzer soulignait que l'Allemagne était le seul partenaire désireux de rapprocher son réseau extérieur du réseau français. Nos travaux ont montré que des pistes, si elles existent, se situeraient plutôt au niveau européen que bilatéral. Je pense que ce rapprochement se fera sous la contrainte budgétaire, car je crains que notre pays ne puisse continuer à financer les cent soixante ambassades qu'il possède aujourd'hui dans le monde.
M. André Dulait. - Les réalisations constatées en matière d'externalisation des visas « Schengen » constituent un élément solide de mutualisation.
M. Adrien Gouteyron. - C'est, en effet, un rapprochement profitable entre États qui ne met pas en jeu, pour autant, leur souveraineté respective.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Ces implantations communes sont concevables pour résoudre des problèmes pratiques, mais elles ne doivent pas conduire à ignorer l'importance de la souveraineté nationale, qui s'enracine dans l'histoire longue. Je vous rappelle que la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe a estimé, le 30 juin 2009, qu'en l'absence d'existence d'un peuple européen, le Parlement européen ne peut se prévaloir de la même légitimité que celle des parlements nationaux. J'estime, plus largement, qu'il existe en France une ignorance de la réalité allemande, marquée par le désir de se rapprocher des pays d'Europe orientale, et surtout de la Pologne, et, dans le domaine économique, par une culture de la stabilité dont nous mesurons mal l'importance. J'observe, cependant, que cette culture conduira l'Allemagne à un affaiblissement économique durable si elle lui fait oublier que 60 % de son commerce extérieur se réalise avec la zone euro, et qu'elle a donc intérêt à ce que cette zone soit la plus dynamique possible. Seul un dialogue fondé sur la reconnaissance des différences entre les conceptions françaises et allemandes pourra produire des effets concrets. J'ignore en quoi consiste cette « culture européenne » que l'institut Pierre Werner est chargé de promouvoir. Je sais, en revanche, que pour aller de l'avant, vers une « Europe européenne » suivant les termes du Général de Gaulle, il faut une meilleure connaissance mutuelle entre des États partenaires comme la France et l'Allemagne.
M. Jean-Louis Carrère. - Adrien Gouteyron et moi-même sommes très soucieux de ne pas laisser croire qu'un rapprochement à marche forcée des réseaux extérieurs des États européens serait aisément réalisable et conduirait à des économies stables.
La commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées donnent acte à MM. Adrien Gouteyron et Jean-Louis Carrère de leur communication et en autorisent la publication sous la forme d'un rapport d'information.
- Présidence de MM. Jean Arthuis, président, et Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées -
Contrôle budgétaire de la politique immobilière du ministère de la défense - Communication
La commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées entendent ensuite une communication de MM. François Trucy, rapporteur spécial, et Didier Boulaud, rapporteur pour avis, sur la politique immobilière du ministère de la défense.
M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Il a paru utile que nos deux commissions se penchent sur la politique immobilière du ministère de la défense. Celui-ci est le premier détenteur du patrimoine immobilier de l'Etat. La gestion de ce patrimoine représente donc un enjeu très important. D'autre part, la politique immobilière était appelée à jouer un rôle inédit dans le financement de notre politique de défense, grâce à une amplification et une accélération des ventes immobilières.
Quelques chiffres donnent l'importance du patrimoine immobilier de la défense. Il occupe 330 000 hectares et sa valeur est estimée à 16 milliards d'euros pour la défense au sens strict, et à 21 milliards si l'on ajoute la gendarmerie. Cela représente 33 % de la valeur du patrimoine immobilier de l'Etat et 43 % si l'on inclut la gendarmerie.
Ce patrimoine est très hétérogène. Il comprend des logements individuels ou collectifs, des bases aériennes et navales et des camps d'exercice, des casernes, des immeubles de bureaux.
La politique immobilière représente en moyenne 1,2 milliard d'euros par an, soit plus de 4 % du budget de la défense hors pensions. Il y a, dans cet ensemble, des programmes d'infrastructure très liés à la capacité opérationnelle, par exemple pour l'accueil de nouveaux matériels (Rafale, Tigre, missile M51), des dépenses de construction et d'entretien plus classiques, 140 millions d'euros de loyers budgétaires et 80 millions d'euros pour le logement familial, avec 12 000 logements domaniaux et 43 000 logements réservés auprès d'opérateurs.
Enfin, ce patrimoine est appelé à évoluer du fait des restructurations dans lesquelles le ministère de la défense est engagé depuis vingt ans, avec le plan « Armée 2000 » dès 1989, puis la professionnalisation et enfin le nouveau plan de stationnement arrêté en 2008. Plus de 1 000 mesures de fermeture, transfert, réorganisation sont intervenues depuis 1997. Plus d'une centaine sont prévues dans les années à venir. Des emprises et des immeubles sont devenus inutiles. D'autres ont du faire l'objet d'adaptations ou de remaniements.
La restructuration des armées a permis de vendre des terrains et immeubles libérés, mais pas dans une proportion équivalente à celle de la libération de nouveaux biens devenus ainsi disponibles. Le montant des ventes est assez modeste : de l'ordre de 50 millions d'euros par an au début des années 2000 et entre 60 et 80 millions d'euros annuels pour la période 2007-2009.
Pourquoi ce montant relativement faible ? Beaucoup de biens immobiliers de la défense présentent une forte spécificité. Le marché est relativement étroit et ils sont difficiles à négocier. L'obligation de dépollution préalable - notamment la dépollution pyrotechnique - constitue un frein important à la cession.
Depuis 2003, plusieurs mesures ont été prises pour assouplir cette obligation de dépollution. Les exigences ont été adaptées en fonction de la destination future du bien. L'Etat a été autorisé à confier les opérations à des entreprises privées. Récemment, la possibilité a été prévue que l'acquéreur prenne en charge les opérations de dépollution, moyennant une imputation sur le prix de vente. Il est également envisagé de modifier la réglementation pour la limiter aux cas dans lesquels une présomption de pollution est sérieusement établie, à la suite de recherches historiques.
Aujourd'hui, plus de 600 emprises sont immédiatement disponibles à la vente. Près de 500 autres pourraient l'être soit après relogement, soit après dépollution. Leur valeur globale est estimée par France Domaine à 1,3 milliard d'euros. Si l'on y ajoute les emprises actuellement occupées par le ministère à Paris et qui seront libérées lors du déménagement à Balard, le montant potentiel des cessions dépasse 2 milliards d'euros.
Toutefois, dans le même temps, le remaniement de la carte militaire génère des coûts d'infrastructure. Ils avaient été estimés à 1,2 milliard d'euros lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire 2009-2014 et sont maintenant réévalués à 1,5 milliard d'euros. En effet, certains coûts n'ont pu être réellement étudiés qu'une fois le nouveau plan de stationnement connu avec certitude, c'est-à-dire après les arbitrages sur la loi de programmation. Par ailleurs, les dépenses sont concentrées sur les trois années 2009-2011, l'armée de terre ayant notamment plaidé pour ne pas étaler excessivement sa reconfiguration.
Au cours des dernières années, la conduite de la politique immobilière du ministère a été rationalisée. Elle relève du secrétaire général pour l'administration et de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA). Une avancée importante a été réalisée avec la création en 2005 du service d'infrastructure de la défense (SID) qui s'est substitué aux trois services d'armée.
On doit porter une appréciation positive sur la création du SID. Chargé de mettre en oeuvre la politique immobilière, il a permis d'optimiser les ressources humaines et les financements et de mieux coordonner l'avancement des opérations.
S'agissant des cessions immobilières, trois entités peuvent intervenir. Le ministère dispose d'une structure spécialisée : la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI). La MRAI est l'interlocuteur privilégié des collectivités locales. Elle effectue un travail d'étude préalable sur des projets de reconversion de sites. Pour les sites particulièrement difficiles à reconvertir, il est prévu que le ministère fasse appel à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), société d'Etat qui avait été créée pour écouler le patrimoine immobilier de Réseau ferré de France (RFF). La SOVAFIM vient de racheter une partie des terrains du 2ème régiment de hussards à Sourdun (Seine-et-Marne) pour y développer un projet de ferme photovoltaïque. Enfin, les immeubles courants sont remis par le ministère à France Domaine qui procède à la vente par appel d'offres.
La LOLF a également profondément transformé le pilotage financier de la fonction « immobilier », jusqu'alors éclatée entre chaque « gouverneur de crédits », c'est-à-dire les trois armées, la direction générale de l'armement (DGA) et l'administration centrale.
La quasi-totalité des crédits sont désormais regroupés au sein du programme 212, piloté par le secrétariat général pour l'administration (SGA). Les armées ne gèrent plus que quelques crédits pour les travaux courants au sein des unités. Les crédits d'infrastructure de la gendarmerie sont cependant rattachés à la mission « sécurité ».
Sur 2009 et 2010, le suivi budgétaire de la politique immobilière a toutefois perdu en lisibilité. Certaines dépenses ont été basculées sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » qui, finalement, n'a pas été alimenté au niveau voulu.
Le ministère de la défense s'est également efforcé de mettre en place une stratégie pour l'évolution de son patrimoine immobilier avec deux instruments : des schémas pluriannuels de stratégie immobilière, dont le premier, concernant l'Île de France, a été adopté en 2006 ; des schémas directeurs immobiliers dans les principales agglomérations.
Ce travail a toutefois été bouleversé par la révision de la carte militaire décidée en 2008, ainsi que par le projet de regroupement de l'administration centrale à Balard. Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) d'Île-de-France a été révisé en 2008. Pour la province, le ministère élabore désormais un schéma directeur par base de défense.
La mise en place d'une stratégie de réorganisation immobilière trouve donc ses limites dans les décisions exogènes telles que celles qui viennent d'être prises en matière de réorganisation des forces armées.
Avec la nouvelle loi de programmation militaire, la politique immobilière du ministère de la défense s'est vu assigner une mission nouvelle.
Il ne s'agit plus seulement de rationaliser les implantations, pour réduire les coûts de fonctionnement. A travers les cessions, la politique immobilière doit également apporter rapidement à la défense un complément de financement très significatif pour faire face aux besoins de paiement à court terme.
L'élément central de cette stratégie réside dans une vente anticipée des immeubles occupés par le ministère à Paris, plusieurs années avant le déménagement à Balard. Il s'agit également de réaliser un volume important de ventes sur les emprises libérées en province.
Un an et demi après le démarrage de la loi de programmation, ce schéma initial doit être complètement révisé. Les montages envisagés n'ont pu se concrétiser.
Comme vous le savez, la loi de programmation militaire 2009-2014 a intégré 3,6 milliards d'euros de recettes exceptionnelles, dont près de 3,4 milliards d'euros sur les trois années 2009, 2010 et 2011, pour faire face à la « bosse » des dépenses d'équipement. La vente de fréquences hertziennes était attendue pour environ 1,5 milliard d'euros. L'immobilier représente quant à lui 2 milliards d'euros concentrés sur ces trois premières années. Cet objectif peut être considéré comme extrêmement ambitieux. Il s'agissait de multiplier par cinq le rendement des cessions immobilières, par rapport à la loi de programmation militaire 2003-2008.
Le montant des cessions doit être crédité au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Au sein de celui-ci, un budget opérationnel de programme (BOP) spécifique est géré par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) qui pilote ainsi l'ensemble des crédits de politique immobilière, qu'ils soient en zone budgétaire ou sur le compte d'affectation spéciale.
Sur la gestion de ce compte d'affectation spéciale, deux particularités sont à signaler. D'une part, le ministère de la défense bénéficie de 100 % des produits de cessions, au lieu de 85 % pour les autres ministères, 15 % allant au désendettement de l'Etat ; d'autre part, les règles habituelles ont été assouplies. Ont ainsi été transférés sur ce compte 224 millions d'euros constituant la soulte versée par la Société nationale immobilière (SNI). Il ne s'agit pas de produit de cessions, mais d'un paiement d'avance de dix années de loyers que la SNI perçoit, pour le compte du ministère de la défense, sur les logements domaniaux dont il lui confie la gestion.
L'objectif fixé en matière de cessions repose à 60 % sur la vente de l'immobilier parisien. Le restant représente les ventes en province, ainsi que l'avance sur loyers versée par la SNI.
Le principe retenu pour Paris est qu'à l'échéance 2014, le ministère de la défense aura quitté toutes ses implantations actuelles à l'exception de l'hôtel de Brienne, des Invalides et de l'Ecole militaire, qu'il n'occupe que très partiellement, du Val-de-Grâce et du boulevard Mortier. Les entités correspondantes ont vocation à rejoindre Balard, la proche banlieue ou la province.
La particularité du dispositif imaginé était de tabler sur des recettes immédiates, grâce à la vente des immeubles occupés à une société de portage censée les revendre ultérieurement, mais également sur des dépenses différées, la réalisation des nouvelles installations de Balard étant confiée à un opérateur privé, avec paiement d'un loyer de l'ordre de 100 millions d'euros par an à compter de 2014 et durant trente ans.
Pour être précis, sur les treize emprises parisiennes que le ministère de la défense doit quitter d'ici 2014, trois cas de figure étaient envisagés :
- quatre « petits » immeubles devaient être vendus selon la procédure de droit commun, c'est-à-dire un appel d'offres lancé par France Domaine ;
- l'hôtel de la Marine devait faire l'objet d'une opération particulière ; l'Etat conserverait la nue-propriété mais cèderait l'usufruit, sous réserve du respect par le preneur du caractère des lieux ;
- enfin, huit immeubles devaient être achetés « en bloc », en site occupé, par une société de portage qui devait être créée pour la circonstance entre la Caisse des dépôts et consignations et la SOVAFIM ; cette société se serait chargée de la valorisation ultérieure de ces immeubles ; l'îlot Saint-Germain, siège principal de l'administration centrale, représentait à peu près la moitié de ce portefeuille immobilier.
Depuis l'automne 2008, la constitution de la société de portage et la conclusion de la vente en bloc des huit emprises principales nous ont régulièrement été présentées comme « imminentes » ; ce fut le cas lors du vote du budget 2009, qui prévoyait cette recette, puis en novembre dernier, lors de l'examen du budget 2010, sur laquelle ladite recette avait été reportée.
Après plusieurs mois de discussions, le projet a finalement été abandonné en mars dernier. Cela nous a été officiellement confirmé le 7 avril, lors de la réunion sur le contrôle trimestriel du budget de la défense à laquelle les rapporteurs de nos deux commissions participent.
Se fondant sur la dernière évaluation de France Domaine, le ministère de la défense réclamait 744 millions d'euros pour les huit immeubles. La SOVAFIM et la Caisse des dépôts ont proposé 520 millions d'euros seulement, soit 30 % de moins qu'espéré par l'Etat.
On doit donc revenir à un processus de cession classique, par appel d'offres, avec un calendrier lié à celui de libération des emprises : deux doivent être libérées en 2012 et les quatre autres en 2014, lors de l'installation à Balard.
En fin de compte, il faut renoncer à des recettes immédiates sur l'immobilier parisien et l'on voit qu'en tout état de cause, il existe un risque de sous-réalisation par rapport au produit escompté.
A cette première difficulté s'en ajoutent deux autres.
L'hôtel de la Marine va lui aussi être libéré en 2014, mais sa valorisation anticipée était escomptée sur la période de programmation. Officiellement, le projet de location de longue durée reste d'actualité. Un cahier des charges précisant les obligations du preneur en matière de protection du patrimoine doit être rédigé ; le ministère de la Culture est associé à ce processus. La commission nationale des monuments historiques a rendu un avis assez contraignant.
Pour l'instant, seul un projet combinant hôtellerie de luxe et dimension culturelle a été évoqué dans la presse. Mais on constate une contradiction fondamentale entre les exigences indispensables en matière de protection du patrimoine et la valorisation économique du bien auprès d'un opérateur privé. L'intérêt même de cette opération pour l'Etat peut être mis en doute.
Seconde difficulté : le volume des recettes liées aux ventes en province avait été établi avant l'adoption du dispositif des cessions à l'euro symbolique. A supposer que la totalité des emprises libérées à l'occasion des restructurations soient cédées, près de la moitié ne donneront lieu à aucune recette pour l'Etat.
Au bilan, on peut dire que les recettes immobilières n'arriveront ni au moment voulu, ni au niveau attendu. J'ajoute - même si ce n'est pas le sujet du rapport - que la concrétisation des ventes de fréquences est, elle aussi, repoussée à 2011, voire 2012.
A court terme, le déficit en ressources a été compensé par des mesures de trésorerie : l'autorisation de consommer des crédits de report disponibles. La moindre inflation aurait également diminué les besoins de paiements de la défense. Au chapitre immobilier, il semble néanmoins qu'une centaine de millions d'euros ait fait défaut en 2009, imposant le report d'opérations d'entretien courant des immeubles.
On constate que les valeurs sur lesquelles ont été établies les prévisions de la loi de programmation sont assez éloignées des perspectives concrètes de valorisation pour ces biens très particuliers et atypiques sur le marché immobilier.
Globalement, le ministère de la défense espère qu'en repoussant de quelques années la vente de l'immobilier parisien, il limitera la moins-value, par rapport à ses estimations initiales, à une centaine de millions d'euros. Cela suppose toutefois de négocier dans de bonnes conditions un immeuble aussi particulier que celui de l'îlot Saint-Germain.
Pour les ventes en province, le déficit sur la loi de programmation militaire pourrait être de 250 millions d'euros.
Nous sommes donc face à un déficit minimal de 350 millions d'euros, que l'on peut ramener à 200 millions d'euros si l'on intègre le solde positif du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » début 2009, soit 140 millions d'euros.
Enfin, la plus grande incertitude règne sur l'hôtel de la Marine. S'il fallait renoncer à ce projet, les recettes s'en trouveraient un peu plus diminuées.
Au-delà de la nécessité de compenser le manque à gagner, la question du devenir de l'îlot Saint-Germain et de la rue Royale se pose avec beaucoup d'acuité. En effet, le projet Balard est lancé. Le ministère de la défense quittera ces deux grands immeubles en 2014. Il faudra alors trouver une solution qui préserve les intérêts financiers de l'Etat et elle n'est pas acquise aujourd'hui.
M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances. - La nécessité du regroupement de 10 000 personnes sur le site de Balard ne va pas de soi. Ce projet est apparu brutalement, en contradiction avec les orientations antérieures du ministère. Jusqu'en 2007, le ministère de la défense considérait qu'il n'avait pas besoin de regrouper ses services parisiens sur un site unique. Il poursuivait le projet dit de « pôle stratégique de Paris », qui consistait à réorganiser le dispositif autour de l'îlot Saint-Germain, qui aurait comme aujourd'hui réuni environ 3 200 personnes. Ce projet impliquait de réaliser deux transferts : celui de la direction générale pour l'armement (DGA) de Balard vers Bagneux, et celui de l'état-major de l'armée de terre (EMAT) de l'îlot Saint-Germain vers l'Ecole militaire. Ce dernier projet n'a pas eu le temps d'être réalisé. En revanche, le déménagement de la DGA - par ailleurs indispensable, ne serait-ce qu'à titre temporaire, puisqu'il fallait rénover la « tour A » dans laquelle elle était installée - a eu lieu en 2007. Ainsi, la DGA occupe actuellement à Bagneux d'anciens locaux de la société Thalès, dont elle est locataire par bail arrivant à échéance en 2016. La DGA reviendrait donc sur le site de Balard sept ans après l'avoir quitté.
Le site de Balard regroupe trois entités distinctes. La « parcelle est », actuellement la plus utilisée par le ministère de la défense, réunit 4 500 personnes. Elle comprend notamment la « tour A » anciennement occupée par la DGA, et actuellement en cours de rénovation. Cette parcelle resterait à peu près en son état actuel. C'est sur la « parcelle ouest » que doit être construit le nouveau siège du ministère de la défense. Les effectifs regroupés sur cette parcelle passeraient de 1 500 à 5 000 personnes. Elle comprend les bassins d'essais de la Marine, construits par Auguste Perret, qui ne sont pas inscrits à l'inventaire des monuments historiques et doivent être détruits. Cette parcelle comporte également un bâtiment, dit bâtiment « en L » ou « bâtiment Perret » (lui aussi construit par Auguste Perret), inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, et qui sera conservé. Enfin, la « corne ouest » devrait être utilisée par le futur prestataire pour construire des bureaux (pour lesquels il paierait un loyer au ministère de la défense).
Il convient de distinguer trois points :
- Premièrement, est-il justifié de réunir 5 000 personnes - les 5 000 de la future parcelle ouest, les seules devant véritablement travailler avec le ministre - sur un site unique ?
- Deuxièmement, parmi tous les sites possibles, celui de Balard est-il le meilleur ?
- Troisièmement, faut-il recourir à un partenariat public-privé ?
- Quatrièmement, que se passera-t-il si l'on n'arrive pas à vendre les biens parisiens, et en particulier l'îlot Saint Germain ?
En ce qui concerne la première question, mon collègue Didier Boulaud et moi-même nous sommes efforcés de faire un peu de « parangonnage », pour voir ce qui se fait à l'étranger. On a souvent recours à l'expression de « Pentagone à la Française », mais le Pentagone n'est pas le seul exemple possible. Si l'on voulait faire comme les Américains, ce n'est pas deux fois 5 000 personnes qu'il faudrait réunir, mais 23 000. On est loin du compte. Cependant, il n'y a pas que les Américains. Il y a aussi, par exemple, les Britanniques. Ceux-ci ont considéré en 2000 que la meilleure solution pour eux était non d'essayer de faire comme les Américains, mais de moderniser leur « Main Building », équivalent de notre îlot Saint Germain, qui a une capacité analogue. Les travaux se sont achevés en 2004, et apparemment ils sont très satisfaits du résultat. Leur « Main Building » réunit pourtant seulement 3 300 personnes.
Dans ces conditions, l'exemple américain et la nécessité de réunir tous les états-majors autour du ministre ne suffisent pas à justifier le regroupement de 5 000 personnes. Le projet Balard est certes compatible avec la réduction des effectifs centraux actuellement prévue par la RGPP, mais la RGPP va-t-elle assez loin ? Et ne pourrait-on pas délocaliser davantage d'emplois en banlieue ?
En revanche, dès lors que l'on admet la nécessité de regrouper 5 000 agents sur un site unique, le choix du site de Balard paraît raisonnable. La parcelle est de Balard est déjà occupée par la Cité de l'Air, qu'il n'est évidemment pas question de raser, et qui ne présente peut-être pas le « standing » requis pour abriter le siège du ministère de la défense. Arcueil et Vincennes sont intéressants, mais il n'y existe pas de droit à construire. Il aurait donc fallu, en tout état de cause, modifier le plan local d'urbanisme, ce qui aurait pris du temps, sans compter les éventuels recours. Les autres sites sont inappropriés ou trop éloignés du centre de Paris.
J'en viens à la troisième question : faut-il recourir à un partenariat public-privé ?
Le ministère de la défense prévoit de recourir à un contrat de partenariat intégrant la conception, la construction, la rénovation, le financement, l'entretien, la maintenance et les services pendant 30 ans pour la construction (27,5 ans à partir de la livraison en 2014). Il n'est pas certain que le recours à un partenariat public-privé coûte moins cher que l'acquisition « classique » du nouveau bâtiment. Selon les estimations du Gouvernement, le projet devrait coûter sur 30 ans environ 3,5 milliards d'euros, dont 600 milliards d'euros pour le bâtiment et 100 milliards d'euros par an pour le loyer payé au prestataire. Ces ordres de grandeur sont vraisemblables, en particulier si l'on se réfère au précédent du « Main Building » britannique. Cependant, la marge d'incertitude est telle qu'il n'est pas possible d'affirmer que le recours à un partenariat public-privé permettra de faire des économies. Il faut en outre rappeler qu'aucun contrat n'est encore conclu.
Dans ces conditions, quel jugement porter sur le projet Balard ? Celui-ci présente probablement plus d'avantages que d'inconvénients, même si ces avantages sont moindres que ce qu'indique le ministère de la défense.
Ce dont dépendra a posteriori le bien-fondé de la décision, c'est probablement les modalités de cession des autres biens parisiens, et en particulier de l'îlot Saint Germain. Celui-ci n'est pas facile à vendre parce qu'il représente une superficie énorme, égale à la moitié de celle de tous les biens parisiens. Avant la crise financière, sa cession ne semblait pas poser de problème particulier, mais la situation a changé. Il ne faudrait pas que le « projet Balard » conduise à conserver pendant des années un immeuble inoccupé, de très grande superficie, que l'on ne parviendrait pas à céder. Faute de quoi, nécessairement, on se demandera à quoi aura servi ce projet.
M. André Dulait. - Le fait que le site de Balard soit situé en zone inondable pose-t-il un problème ?
M. François Trucy. - Certes, le site de Balard, comme l'îlot Saint-Germain, se trouve en zone inondable. Cependant, on parle d'une crue analogue à celle de 1910, par définition exceptionnelle. Ensuite, comme dans le cas de l'îlot Saint-Germain, également situé en zone inondable, une certaine protection du site est possible. Enfin, le ministère de la défense dispose d'autres centres de commandement, comme celui du Mont Valérien.
Mme Nicole Bricq. - En tant que rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et du compte d'affectation spéciale du même nom, il me semble que ce contrôle relevait au moins en partie de mes compétences. La règle dérogatoire selon laquelle la totalité des ressources immobilières du ministère de la défense revient à celui-ci, alors que selon le droit commun les ventes d'actifs immobiliers contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat, ne me semble pas justifiée. Les prévisions de produit de cessions immobilières ont été de toute évidence surestimées par le ministère de la défense, qui doit fournir des estimations réalistes. La cession de l'îlot Saint-Germain ne va pas de soi, mais tel est également le cas de celle d'autres biens, comme la caserne de Reuilly, au sujet de laquelle le ministère de la défense mène de difficiles négociations avec la ville de Paris. Le produit de cession des immeubles parisiens ne permettra probablement pas de financer le projet Balard. Le ministre de la défense doit faire preuve de davantage de réalisme.
M. François Trucy. - Le produit des ressources immobilières bénéficiera en tout état de cause à l'Etat. S'il se révélait impossible de céder l'îlot Saint-Germain dans de bonnes conditions et dans un délai raisonnable, il serait toujours possible de « geler » le projet. A ce stade, aucune décision irréversible n'a été prise.
M. Didier Boulaud. - Des travaux devront être effectués sur l'îlot Saint-Germain d'ici 2014, que celui-ci soit cédé ou non.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Le projet Balard semble être apparu soudainement. La nécessité de réunir 10 000 personnes sur un site unique ne me paraît pas démontrée. Rénover l'îlot Saint-Germain pourrait coûter moins cher, et permettrait de disposer d'un site plus prestigieux. Qui a décidé de lancer ce projet ?
M. François Trucy. - Le ministère de la défense a obtenu l'accord du Président de la République en décembre 2007 ; celui-ci l'a annoncé le 17 juin 2008 et le ministre de la défense l'a confirmé le 26 mars 2009.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Le projet peut se justifier par la nécessité de réaliser des économies de fonctionnement, et donc de regrouper les états-majors.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Si l'on réduisait suffisamment les états-majors, il ne serait pas utile de construire un nouveau bâtiment pour les regrouper.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Ces questions devront être débattues lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011.
M. Josselin de Rohan, président la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Les contraintes sur les crédits de la mission « Défense » vont être très fortes ces prochaines années.
La commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées donnent acte à MM. François Trucy et Didier Boulaud de leur communication et en autorisent la publication sous la forme d'un rapport d'information.
- Présidence conjointe de MM. Jean Arthuis, président, et Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées -
Orientations de la politique française de coopération et de développement - Audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes
Puis la commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées auditionnent, conjointement, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, sur les orientations de la politique française de coopération et de développement.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Cette audition devant nos deux commissions prolonge le débat qu'elles ont organisé, le 12 mai dernier, sur les orientations de la politique française de coopération et de développement, auquel avaient participé quatre spécialistes du sujet. Comment atteindre l'objectif d'une aide publique au développement à hauteur de 0,7 % du PIB, dans un contexte budgétaire aussi tendu ? Pouvons-nous emprunter un peu plus pour financer la politique de développement ?
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Monsieur le Ministre, vos services ont entamé depuis plusieurs mois la rédaction d'un document cadre définissant la stratégie de la France en matière d'aide au développement. Les repères traditionnels ont été remis en cause ; la catégorie même de pays en développement est de plus en plus hétérogène. Autrefois centrées sur la lutte contre les inégalités, ces politiques prennent désormais en compte de nouveaux défis, comme la lutte contre le réchauffement climatique. Enfin, l'environnement institutionnel se complexifie, avec la montée en puissance des acteurs multinationaux et européens, des fonds verticaux et des fondations privés. Dans cet environnement changeant, il est heureux que votre ministère définisse et hiérarchise ses objectifs.
Ce document cadre doit fédérer l'action des administrations concernées. Notre dispositif institutionnel est complexe. Les différents acteurs doivent coordonner leurs actions autours d'objectifs clairs, suffisamment précis pour faire l'objet d'une évaluation.
La politique d'aide au développement est une contribution essentielle de la France à un monde plus sûr : il était important d'associer le Parlement à la définition de ses priorités.
Après la table ronde que nous avons organisée le 12 mai dernier, il s'agit aujourd'hui de vous entendre sur le document cadre. Dans deux semaines, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dont les rapporteurs sont MM. Cambon et Vantomme, vous remettra sa contribution, avant, je l'espère, un débat en séance publique à l'automne.
Je voudrais vous poser deux séries de questions.
Avant de définir une stratégie, il faut évaluer ce qui a été fait. Quel diagnostic faites-vous de notre politique d'aide au développement en Afrique ?
La France consacre 34 % de son effort d'aide au développement à la politique européenne d'aide au développement, soit 1,8 milliard d'euros. Selon plusieurs experts, notre pays a du mal à peser sur la programmation du FED, et la politique européenne n'est pas toujours aussi efficace qu'on pourrait l'espérer. Partagez-vous ce diagnostic ? Quelle conséquence en tirez-vous ? Comptez-vous nous associer à la rédaction du document de stratégie à l'égard de politique européenne de développement ? Comment comptez-vous faire partager nos priorités et mieux évaluer la politique européenne ?
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. - Notre politique de coopération et de développement mérite d'être évaluée ; ce n'est pas facile. Comme vous, nous sommes convaincus qu'est venu le temps de refonder cette politique ; c'est pourquoi j'ai souhaité associer la représentation nationale en amont de la rédaction de ce document cadre. Merci de vous être autant impliqués. Le document final, d'une quarantaine de pages, sera soumis au Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), qui se prononcera début juillet.
Nous en sommes aujourd'hui à un premier point d'étape.
L'engagement de la France en faveur du développement est ancien, mais avec le temps vient l'habitude, et le sens finit par s'éroder... Il faut lui redonner du sens. En valeur absolue, la France est le deuxième bailleur mondial, mais au service de quels objectifs ? La coopération n'est pas seulement un acte de solidarité généreuse ; elle touche à nos intérêts premiers. Sécurité, approvisionnement énergétique, croissance, emploi, lutte contre les pandémies, gestion des équilibres écologiques et climatiques dépendent de ce qui se passe dans les pays en développement. Dans le long terme, nos intérêts coïncident. Les aider, c'est nous aider, c'est parier sur l'avenir !
Les enjeux sont multiples : restaurer la stabilité et la sécurité dans des pays où l'état de droit est faible, voire absent ; lutter contre la pauvreté et les inégalités, source d'instabilité ; changer un modèle de croissance qui n'est plus soutenable, avant qu'il ne soit trop tard ; gérer au mieux les biens publics mondiaux, environnement, climat et santé. Si les défis sont globaux, les réponses sont locales. Le monde en développement est varié : nous devons diversifier notre aide, différencier nos méthodes et nos partenariats.
Quelles sont nos priorités géographiques ? L'Afrique a changé : la croissance économique y dépasse aujourd'hui la croissance démographique. C'est une formidable vitalité pour un continent dont la partie subsaharienne comptera 1,8 milliard d'hommes en 2050. Le Président de la République a fixé les grandes lignes de notre politique dans son discours du Cap. L'Agence française de développement (AFD) s'efforce de mettre en oeuvre cette vision, en étendant la géographie traditionnelle de la coopération française - voyez le sommet France-Afrique qui se tiendra lundi à Nice.
Il ne faut pas oublier pour autant la lutte contre la pauvreté, facteur d'instabilité politique et sociale. La croissance africaine est largement assise sur l'exportation des produits de rente, ce qui fragilise l'économie. Les prêts ne suffiront pas : il faut une marge de manoeuvre en termes de subventions, qu'il s'agisse de coopération en matière de gouvernance ou des interventions de l'AFD dans les pays prioritaires.
L'Afrique subsaharienne n'est pas la seule priorité. Le bassin méditerranéen est une région traversée par toutes les fractures du monde contemporain : il nous faut tirer le meilleur profit de notre proximité géographique et culturelle pour en faire un espace économique attractif. La perspective a été tracée avec l'Union pour la Méditerranée ; nous travaillons avec les pays riverains pour gérer cet espace écologique unique.
En Asie et en Amérique Latine, la coopération doit répondre aux défis posés par les pays en crise et les pays émergents. C'est un outil pour prévenir ou reconstruire. Nous manquons de moyens pour répondre à certaines crises, et les redéploiements déstabilisent notre action... D'où l'idée d'un fonds post-crise dédié.
Les pays émergents ont joué un rôle moteur dans la croissance mondiale et la sortie de crise. Peut-on les laisser de côté ? Ils contribuent aux déséquilibres mondiaux, notamment des balances commerciales et des paiements, et influent sur l'accès aux matières premières, les conditions d'emploi, la sécurité internationale, l'environnement... Notre coopération vise à les inciter à changer de modèle de croissance et à s'impliquer dans l'aide aux pays les plus pauvres. Aujourd'hui, notre aide prend essentiellement la forme de prêts faiblement bonifiés, point d'entrée pour l'expertise et le transfert de technologies.
Quels sont les moyens et les outils de la politique de coopération ? Il faut prendre en compte l'ensemble des leviers : les ressources fiscales des pays destinataires de l'aide, les investissements directs étrangers, dont le rôle moteur peut être démultiplié, les flux privés, qui s'élèvent chaque année à 40 milliards de dollars, les transferts de fonds des migrants, qui représentent annuellement 300 milliards de dollars. L'aide publique au développement est irremplaçable pour financer des investissements de long terme et soulager les populations les plus vulnérables, mais ne peut reposer uniquement sur les contribuables de l'OCDE.
Il faut élargir l'assiette. La France a été pionnière avec la taxe sur le transport aérien. La nouvelle piste est celle d'une taxe sur les transactions financières internationales, au taux de 0,005 %, soit 5 centimes sur 1 000 euros ! Les financements innovants ne sont plus une niche, mais un véritable objectif.
Il nous faut coordonner les politiques économiques, monétaires et budgétaires et mesurer l'impact de nos stratégies de sortie de crise sur les pays en développement. Le développement est indissociable de la gouvernance économique. La prochaine présidence française des G8 et G20 sera l'occasion d'en finir avec le clivage entre pays bailleurs et pays en développement, source de blocages. Nous invitons à une coalition autour d'intérêts coopératifs. Avant de chercher des fonds, il faut un pilotage plus lisible.
Le maintien de l'effort budgétaire pour 2009-2010 a été une victoire relative ; les arbitrages pour 2011-2013 seront déterminants. La trajectoire de l'APD est fragile. Nous étions à 0,46 % du PIB en 2009, au deuxième rang mondial en valeur absolue, avec 8,92 milliards de dollars. L'objectif européen est de 0,51 % en 2010, ce qui porterait notre contribution à 10 milliards de dollars. À l'heure actuelle, il n'est pas garanti que nous y arrivions...
L'aide publique au développement est rigidifiée : un tiers n'est pas programmable. La part programmable transite à 51 % par le canal multilatéral mais atteint 65 % pour les subventions. Le canal bilatéral est fragilisé, car négocié sur une base annuelle et non pluriannuelle. La répartition actuelle n'est pas efficace face aux situations de crise. Il faut renforcer la coopération bilatérale : c'est l'un des traits de la politique française dont il faut renouveler le sens et l'image sociale.
Nous prônons une gouvernance démocratique qui aille au-delà de la « bonne gouvernance », centrée sur la gestion des affaires publiques et la lutte contre la corruption. Le travail ne s'arrêtera pas avec ce document cadre. Notre ambition est celle d'une politique plus transparente, débattue, refondée dans ses principes et sa légitimité démocratique. La route est longue...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Merci d'avoir tracé les grandes lignes de ce document, qui reste provisoire.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Depuis le départ de Michel Charasse, la commission des finances est veuve de celui qui fut son rapporteur spécial pour l'aide publique au développement pendant de très nombreuses années !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - M. Yvon Collin, qui a relevé le défi de lui succéder, est retenu dans son département. Veuillez l'excuser.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Michel Charasse soulignait fréquemment que le montant de l'aide européenne dépassait celui de l'aide bilatérale, et dénonçait l'absence de coordination entre pays, notamment en Afrique. Cette situation évolue-t-elle ? Comment envisagez-vous l'avenir à moyen terme ?
M. Charasse s'interrogeait également sur l'engagement de l'AFD dans les pays émergents. L'élargissement de la zone d'action de l'AFD n'entraîne-t-il pas une dilution de l'aide publique ? La logique de syndication de financements divers l'emporte parfois sur la celle d'une politique nationale. Nous l'avions observé lors d'une mission au Brésil...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Alors que le Brésil a les moyens de constituer un fonds souverain, l'AFD lui consent des prêts pour d'obscures opérations au fond de l'Amazonie... On est à la limite de la gesticulation !
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Le Premier Ministre a annoncé que les crédits d'intervention seraient réduits de 10 % dans le budget 2011. Cette règle s'applique-t-elle à l'aide publique au développement ?
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Dans le projet de loi relatif à l'action culturelle extérieure de la France, actuellement en discussion devant l'Assemblée nationale, le Sénat avait souhaité que les actions de l'AFD soient conduites « sous l'autorité de l'ambassadeur ». Cette proposition, apparemment, aurait fait trembler la République ! Reste qu'il est impensable que l'ambassadeur soit tenu à l'écart de l'action de l'AFD sur son territoire.
Par ailleurs, comment se fait-il que l'aide française au développement en Afghanistan soit dix fois inférieure à celle des Pays-Bas ?
M. Bernard Kouchner. - Notre participation au FED est passée de 24 % à 19 % ; en 2008, nous apportions 1,8 milliard d'euros à l'Europe sur 7,6 d'APD totale. L'objectif est que l'Europe joue un rôle central en matière d'aide au développement, mais cela prend du temps, et l'impact à long terme est difficile à évaluer, d'autant que les effets ne sont guère visibles sur le terrain... Le nouveau commissaire au développement donne la priorité aux objectifs du millénaire, qui feront l'objet d'une réunion en septembre. Si les résultats sont tangibles en matière de santé publique, par exemple, il est plus difficile d'évaluer l'action du FED. C'est pourquoi il faut encore réduire notre part.
J'espère que l'aide publique au développement ne sera pas amputée de 10 % en 2011 ; les arbitrages budgétaires ne sont pas encore rendus...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'est très préoccupant... pour l'équilibre du budget !
M. Bernard Kouchner. - Surtout pour l'aide publique au développement !
Monsieur de Rohan, l'AFD fonctionnant comme une banque, elle ne peut être mise sous l'autorité de l'ambassadeur. Toutefois, je reconnais qu'il y a eu un quiproquo : nous souhaitons redonner toute sa place à l'ambassadeur.
L'aide civile au développement pour l'Afghanistan représente 50 millions d'euros - à comparer aux 450 millions qu'apporte l'Allemagne ! Elle est administrée de la meilleure façon, avec des ONG afghanes, notamment pour un projet d'électrification, mais, manifestement, cette somme est insuffisante...
M. André Vantomme, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pour la mission « aide publique au développement ». - Veuillez excuser M. Cambon, qui est auprès du Président de la République pour l'hommage rendu à la policière tuée à Villiers-sur-Marne dans l'exercice de ses fonctions.
Nous avons demandé que le document cadre pour la politique de coopération au développement fasse l'objet d'un débat. Longtemps, l'aide au développement et la politique africaine ont été le monopole de l'exécutif. Il est temps que le Parlement s'en saisisse. Ce type de document pourrait à terme être adopté par les assemblées au même titre que d'autres lois d'orientation.
Avec M. Cambon, nous avons procédé depuis le début de l'année à une vingtaine d'auditions sur l'évaluation de notre politique de développement. Le contexte impose une refondation de notre stratégie et de nos objectifs. Ce document cadre arrive à point.
La politique de coopération française ne s'interdit aucune zone géographique, aucun instrument, aucun objectif. Vu l'état des finances publiques, ne gagnerait-on pas à fixer des priorités plus adaptées, et à accompagner ce document d'une programmation budgétaire ou d'éléments de cadrage budgétaire ? Une stratégie d'aide au développement peut-elle être crédible sans stratégie budgétaire ?
Une part croissante du budget de l'aide au développement passe par des institutions multilatérales. À l'inverse, les marges de manoeuvre de l'aide bilatérale sont trop restreintes, réduisant nos interventions dans les pays les plus en difficulté, notamment en Afrique subsaharienne. Le rééquilibrage entre multilatéral et bilatéral fera-t-il partie des objectifs du document cadre ? L'aide multilatérale représente 60 % de l'APD française sans que les actions soient évaluées...
Notre influence sur la programmation des organismes multilatéraux et européens n'est pas à la hauteur de nos financements. L'un des intervenants de la table ronde du 12 mai dernier a suggéré que le document cadre définisse une stratégie plus volontariste. Que préconisez-vous ? Votre administration rédige un document sur la stratégie française à l'égard de la politique européenne de développement. Comment comptez-vous nous associer à sa rédaction ? Comment s'articulent ces deux documents ?
La cohérence entre la politique de coopération et les autres politiques, par exemple la politique commerciale, est une clef du développement des pays du Sud. Le document cadre annonce un dispositif institutionnel pour la cohérence des politiques nationales et européennes avec les objectifs de développement. Ce dispositif existe-t-il aujourd'hui ? Allez-vous déclarer qu'il faut mettre la PAC en cohérence avec nos objectifs d'aide au développement ?
Si nous nous félicitons du document-cadre, nous en mesurons les limites.
M. Bernard Kouchner. - Souligner nos capacités pourrait être dommageable. Certes, l'on doit fixer un cadre, car on ne peut pas tout promettre et ne rien tenir. Il sera difficile de maintenir nos efforts dans les prochaines années.
Je suis partisan d'un débat au Parlement. Il ne me revient pas de dire s'il faut un vote.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Alors, une résolution ?
M. Bernard Kouchner. - Oui, la contrainte existe, et nous concentrons la moitié de l'effort sur quatorze pays. Bien sûr, aider le Mali ne nous empêche pas d'aider la Tanzanie. Nous avons déjà des engagements précis. Une stratégie budgétaire est souhaitable, mais avec quel encadrement ?
L'évaluation est difficile, qu'elle émane de l'AFD, de la Coopération ou de Bercy. L'étalonnage est extrêmement délicat. Il y a des évaluations pour la santé publique : trois millions de patients aujourd'hui traités contre le vih/sida. Nous enregistrons des progrès, qui ne sont toutefois pas constants.
Les contributions internationales vont d'abord à des organismes bancaires. Notre contribution au Haut commissariat aux réfugiés nous classe au dix-septième rang. Au dix-huitième rang pour l'Unicef. Evoluer entre le dix-septième et le vingt-cinquième rang pour les contributions aux agences des Nations Unies est source d'embarras pour un membre permanent. On ne peut accepter que notre contribution ne soit pas corrigée, et je m'y emploie. Quand 51 % de l'aide va à l'Afrique, cela représente 4 milliards, dont 42 % pour les infrastructures et les services sociaux.
S'agissant du suivi, il ne faut pas comparer le Brésil ou les pays d'Asie d'une part et les quatorze pays ou l'Afrique d'autre part. Le Sénégal, par exemple, n'est pas un bon exemple !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Je me réjouis de cette audition, dont je remercie les présidents de nos deux commissions. Le ministre, qui a également souhaité un débat, en défendra sans doute le principe. Faut-il rappeler la frustration que nous éprouvons au moment du vote du budget ? Je souhaite donc un débat, ainsi qu'une loi de programmation qui ne fixe pas des objectifs mirifiques, rien n'étant pire que de présenter des projets qu'on ne peut assurer. Aurons-nous de façon certaine des crédits sur trois ou quatre ans ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Nous avons des lois pluriannuelles de finances publiques. On pourrait en outre alléger les débats budgétaires en mettant à profit les semaines de contrôle parlementaire pour organiser des débats tels que celui d'aujourd'hui.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Notre deuxième rang pour l'aide publique au développement est assez fictif. C'est l'aide programmable qui importe. Le document cadre indique des objectifs et des moyens. Aura-t-on des indicateurs pour mener une évaluation ? On en manque aujourd'hui pour l'AFD. Or, et je reviens ici à la question de M. de Rohan, il est dommageable que cette agence joue un rôle pilote sans que votre ministère ait barre sur son action. Le pouvoir financier est là-bas et c'est là que la réflexion se mène. Le directeur pressenti de l'Agence, ce matin, n'avait pas de réponse sur la question des rapports avec les ambassadeurs. Ceux-ci auront-ils la primauté sur les directeurs de l'AFD ou resteront-ils ridiculisés ?
M. Adrien Gouteyron. - Le ministre a donné son point de vue sur l'évaluation. Il faut accentuer l'effort en la matière, même si ce n'est pas facile. L'évaluation doit être financière, fonctionnelle et porter sur les effets de l'investissement.
L'aide bilatérale reste indispensable. J'ai compris que c'était l'un de vos soucis. Qu'en est-il de la coordination des actions entre les collectivités locales, dont le rôle est important ?
M. Jean-Louis Carrère. - Plus pour longtemps...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - La DGF va baisser.
M. Adrien Gouteyron. - Les collectivités portent des projets intéressants quoique modestes. Comment se coordonnent-ils avec les interventions de l'Etat et comment les valorise-t-on ?
Je relève enfin que dans certains cas, nous sommes plutôt bons : nous sommes le deuxième contributeur au Fonds mondial de lutte contre le sida. Il n'est pas mauvais de le dire.
M. Robert Hue. - Je me réjouis de cette réunion car elle tombe bien, au moment des arbitrages. Les questions des commissaires des finances, quoique légitimes, me préoccupent. Au nom de la crise financière, va-t-on oublier le retard pris par rapport aux objectifs du millénaire ? Une dramatique crise humanitaire s'ajouterait alors à la crise financière qui nous écrase. L'orthodoxie financière, à laquelle les pays pauvres paieraient un lourd tribut, écraserait des centaines de millions d'hommes. Nous vous appuierons pour que la baisse dont on parle ne coûte pas plus cher demain qu'elle ne nous aura fait économiser. Il faudrait panser ses effets et j'entrevois le cortège des flux migratoires, les dommages sur la santé, qu'aurait un échec des objectifs du millénaire. Alors qu'on n'avait pas chargé la barque, on est à 0,51 % quand on devrait atteindre 0,7 %.
La taxe sur les transports a constitué une bonne initiative. Où en est-on de celle sur les transactions financières ? Les transferts des migrants, qui représentent 300 milliards de dollars par an, ne doivent pas rester le privilège financier des banquiers : la financiarisation de l'aide publique appelle une vraie réponse.
Qu'en est-il, enfin, de l'exploitation des ressources des pays en développement ?
M. Jean-Pierre Fourcade. - Je comprends la contrainte qu'évoque le ministre car on emprunte pour financer le déficit et la dette. Les presque 9 milliards d'aide publique française comptabilisés pour 2009 comprennent-ils l'effort en ce domaine des collectivités territoriales ?
On n'a pas encore évoqué le facteur temps. Le délai entre la conception d'une opération et sa réalisation s'accroît, et je doute que le canal bilatéral soit plus rapide. Quelqu'un mesure-t-il ces délais au sein de votre ministère ?
Mme Fabienne Keller. - Je me réjouis de ce débat et rejoins le président Arthuis pour souhaiter des échanges en dehors du seul débat budgétaire ; ils seront indispensables pour sauver les crédits de l'aide au développement.
Comment avancera-t-on vers une taxe sur les transactions financières alors que les îles Caïmans pourraient concentrer toutes ces opérations si elles décidaient d'être les seules à ne pas les taxer ?
En 2050, il y aura 1,8 milliard d'habitants en Afrique subsaharienne. Faites un rêve : si on vous laissait le choix, quelle serait votre priorité pour venir en aide à cette région du monde ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - On a tort d'afficher un objectif de 0,7 % du PIB quand on n'est pas capable de les atteindre ; c'est se condamner à entendre des lamentations. On gagnerait à mener une politique correspondant à ce que nous pouvons faire et l'on ne donnerait plus l'image d'un pays velléitaire, schizophrène.
J'étais sorti rassuré de la conférence sur les déficits publics de la semaine dernière, à l'occasion de laquelle le président de la République a évoqué une baisse de 10 % des dépenses d'intervention de l'Etat. Nos échanges m'inquiètent plutôt.
Nous n'avons aucune chance de parvenir à une taxation sur les opérations financières si l'Europe ne pèse pas de tout son poids. De même, ne pourrait-on pas imaginer une fiscalisation des exportations, comme le Kazakhstan la pratique pour le pétrole ? Là encore, la France n'a aucune chance d'y parvenir seule.
M. Bernard Kouchner. - Un plancher de financement ? Bien sûr, mais il y a loin de mes rêves à la réalité. Soyons réalistes, demandons l'impossible... Il n'est pas aisé, en cette période, de parler en Espagne ou au Portugal de ceux qui ont besoin d'être aidés. Cela va être dur et personne n'a la recette. Alors, un minimum pour les quatorze pays apparaît réaliste.
Voilà vingt ans que je demande en vain une contribution assise sur les transactions financières pour financer le développement, qu'on me refuse au nom de l'orthodoxie financière. J'appelle cela une contribution et non une taxation en raison de la gravité des conséquences. Et voilà que pour la première fois, nous avons été d'accord pour la proposer. Techniquement, il est plus simple de passer par les banques qui paieront. A qui ? Je serais tenté d'invoquer l'exemple du Fonds mondial de lutte contre le sida... Il s'agit d'autre chose que de la taxe Tobin, qui vise à réduire les mouvements spéculatifs de capitaux à court terme pour stabiliser le système financier. Nous avons réuni cinquante-neuf pays dans un groupe pilote mobilisé sur les financements innovants. Par ailleurs, onze pays nous accompagnent et ont lancé un groupe d'experts chargé de faire des propositions sur la mise en place d'une contribution sur les transactions financières. M. Gordon Brown soutenait cette initiative, mais je n'ai pas eu de réponse du nouveau gouvernement britannique à mes sollicitations. J'attends le premier rapport d'experts, qui ouvrira le choix entre taxe sur les monnaies et taxe sur les mouvements de capitaux. On ne peut faire cela sans les Nations Unies. Les Européens pèseront. J'en parlerai dimanche aux Africains, qui ne sont pas d'accord a priori. Je ne sais quand l'Assemblée générale pourra se prononcer sur ces financements innovants.
Il y a des endroits où il n'y pas de conflit entre ambassadeur et représentant de l'AFD. On a déjà vu cela dans le domaine de la culture. Un ambassadeur n'est pas un Pic de la Mirandole ; il doit en revanche se montrer dynamique. Si nous ne sommes pas porteurs de propositions, tout un pan de notre diplomatie tombera.
Il y a des indicateurs de performances, monsieur Gouteyron. L'AFD, c'est 1 600 techniciens. Nous nous étions inspirés du modèle suédois quand nous avons mis cela en oeuvre, imparfaitement. Un contrat d'objectifs et de moyens est en préparation ; vous avez auditionné M. Bourguignon qui sera le président du comité des évaluations de l'AFD ; nous préparons une grille de dix-neuf indicateurs dont un indicateur budgétaire. Personne ne fait mieux que nous : on a pour le secteur de la santé, qui fut notre grand succès, des indicateurs tels que le nombre de vaccinations.
Même si l'ambassadeur dispose de peu de moyens, l'aide bilatérale marche quand elle est bien faite car une petite somme fait parfois une grande différence. Cela ne coûte pas cher de creuser un puits. Cependant, l'impact de ce type d'opération n'est pas aisé à évaluer. Je me rappelle d'observations de la Cour des comptes sur l'aide au Mali... Comment pouvait-elle savoir ce qu'il en était, faute de s'être rendue sur le terrain ?
La coopération décentralisée est décomptée dans l'effort national d'aide publique au développement. Nous travaillons en cofinancement ou par appel à projets. Les représentants des collectivités territoriales rencontrent leurs homologues.
M. Jean-Louis Carrère. - Cela ne va pas durer.
M. Bernard Kouchner. - La crise financière n'est pas un leurre. Le budget sera contraint, malgré tous mes efforts pour pérenniser notre action en faveur du développement. Je souhaite que les financements innovants marchent.
Je sais que les accords de Lomé, c'est M. Fourcade. L'ancien président de la commission du développement et de la coopération du Parlement européen que je suis doit pourtant avouer ne jamais les avoir compris : c'était très opaque. Il y avait de l'argent bien sûr, cependant la réalité du pouvoir appartenait au Conseil européen.
Madame Keller m'a invité à rêver : je donnerais le pouvoir à des ONG que je contrôlerais le plus possible et je confierais les projets aux Africains en jugeant sur la façon dont ils les mettraient en oeuvre, comme on veut le faire en Afghanistan. Je ne ferais pas confiance aux ministères mais à des groupes locaux. Il n'y a toujours pas de système médical à Haïti, où j'avais accompli ma première mission : la charité permanente devient perverse.
Je comprends ce que vous dites sur l'affichage des 0,7 %. Ne doit-on pas offrir un but, un rêve ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Alors on peut afficher plus...
M. Bernard Kouchner. - S'approcher du but pour certains objectifs ne serait pas si mal que cela. Les Nations Unies donnent un objectif. Quant à la schizophrénie sur les objectifs du millénaire, il faut tenir compte de la crise, mais aussi du dialogue avec les Français : sans leur présenter des objectifs hors de portée, on doit recueillir leur soutien pour une aide déterminée.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Etre en état de jouer un rôle permanent dans le domaine de la coopération et de l'aide au développement passe sans doute par une période de consolidation du niveau existant de cette aide. Chacun doit être prêt à considérer que la réduction des déficits est impérative : la crise marque la fin des illusions.
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -
Certification des comptes de l'Etat et exécution budgétaire de 2009 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes
Enfin, la commission procède à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur les rapports relatifs à la certification des comptes de l'Etat et à l'exécution budgétaire de 2009.
M. Jean Arthuis, président. - Je souhaite la bienvenue au Premier président de la Cour des comptes qui connaît particulièrement bien la procédure parlementaire. Je formule le voeu que vos puissiez certifier le plus vite possible des comptes sincères et équilibrés !
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Ma venue devant vous est liée au dépôt par la Cour des comptes des documents qui accompagnent le projet de loi de règlement pour 2009 déposé par le Gouvernement : l'acte de certification et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2003. Je veux au préalable me féliciter des relations de confiance particulières qui existent entre la Cour des comptes et la commission des finances du Sénat, auxquelles Philippe Séguin était particulièrement attaché.
M. Jean Arthuis, président. - La commission des finances fait toujours ce qu'elle peut pour donner les moyens d'action nécessaires à la Cour des comptes, même s'il est parfois difficile de convaincre en ce domaine. Êtes-vous en mesure de donner un calendrier pour l'examen de la réforme des juridictions financières ?
M. Didier Migaud. - D'après les dernières informations, on envisagerait un examen à l'Assemblée nationale dès le début du mois d'octobre et, au Sénat, avant le débat budgétaire.
Aujourd'hui marque notre premier rendez-vous d'une longue série qui me permettra, avant l'été, de vous dresser au nom de la Cour un tableau d'ensemble de la situation des finances publiques françaises. Je vous présenterai ainsi le 23 juin le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Je rendrai aussi compte du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale à la commission des affaires sociales de votre assemblée.
L'assistance que la Cour vous apporte dans le contrôle de l'exécution de la loi de finances est je crois particulièrement utile cette année. Car 2009 a été à bien des égards un exercice exceptionnel, en raison bien sûr des effets de la crise économique et financière, et des diverses mesures qui ont été prises par l'Etat pour en réduire les effets.
Les trois résultats financiers de l'Etat, prévus à l'article 37 de la LOLF, en portent témoignage.
Le résultat budgétaire tout d'abord. L'exécution s'est achevée en 2009 par un déficit de 138 milliards d'euros, soit une fois et demi le déficit constaté en 2008. Celui-ci avait pourtant déjà atteint, avec 56 milliards d'euros, un niveau record dans notre histoire moderne. Le déficit 2009 représente près de la moitié des dépenses nettes du budget général ou plus des deux tiers de ses recettes fiscales nettes.
Il est vrai que l'année 2009 a connu une dégradation marquée de la situation économique : alors que le budget avait été préparé sur une hypothèse de croissance du produit intérieur brut de 1 %, la France a finalement connu en 2009 une récession, historique elle-aussi, de 2,5 %.
Cette dégradation majeure a conduit le Gouvernement à réviser à plusieurs reprises ses hypothèses, imposant une mobilisation exceptionnelle du Parlement mais aussi des administrations pour adapter le budget de l'Etat à la profonde dégradation de la conjoncture. Et votre commission a été bien sûr en première ligne tout au long d'une année qui a vu, fait exceptionnel, le vote de trois lois de finances rectificatives en février, en avril et en décembre 2009.
Signe que cette crise profonde est loin d'être terminée, ce rythme inhabituel se poursuit en 2010 puisque deux lois de finances rectificatives ont déjà été promulguées aux mois de mars et de mai, et qu'une troisième a été déposée devant l'Assemblée nationale le 19 mai dernier.
La première conséquence de la crise économique et financière a été l'effondrement des recettes fiscales nettes de l'Etat qui sont revenues, à périmètre courant mais en euros constants, à un niveau proche de celui de 1979. Or, dans le même temps, le PIB a augmenté de 68 %. Et par rapport à 2008, elles ont diminué de 60 milliards d'euros, dont plus de 24 milliards d'euros sont directement attribuables à la dégradation de la conjoncture.
La seconde conséquence de la crise, c'est que, pour soutenir l'activité et éviter une aggravation de la récession économique et de ses effets sociaux, le Gouvernement a pris des mesures qui ont réduit les recettes et accru les dépenses.
Au total, les rentrées fiscales ont diminué de 16,3 milliards d'euros du fait du plan de relance, essentiellement au titre des mesures visant à alléger les besoins de trésorerie des entreprises.
Quant aux dépenses comptabilisées sur la mission provisoire « Plan de relance de l'économie », elles sont estimées à 15,7 milliards d'euros.
Ces mesures ont bien sûr eu un effet sur le dynamisme des dépenses nettes de l'Etat. En prenant en compte la variation du solde des comptes spéciaux, les dépenses nettes ont progressé de 21,5 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 7,7 % par rapport à 2008.
Je précise que ce chiffrage est différent de celui du Gouvernement, qui calcule l'évolution des dépenses nettes de l'Etat pour le budget général uniquement et n'intègre pas la variation du solde des comptes spéciaux.
Or, le solde des comptes spéciaux, qui était proche de l'équilibre ou légèrement positif ces dernières années, a connu une dégradation de plus de 8 milliards en 2009, du fait principalement des 6,3 milliards d'euros de prêts consentis aux entreprises du secteur de l'automobile.
En sens inverse, on peut relever l'allègement des intérêts payés par l'Etat au titre de sa dette, qui sont inférieurs de plus de 5 milliards d'euros à ceux acquittés en 2008. Une telle baisse des intérêts peut paraître paradoxale alors que l'encours de la dette négociable a augmenté de 131 milliards d'euros en 2009. C'est que la crise a entraîné une baisse des taux d'intérêts et un ralentissement de l'inflation. Dans ce contexte, l'Etat a choisi de recourir massivement à des emprunts à court terme.
Au final, la Cour a pu établir que la crise économique et les mesures adoptées pour y faire face ont alourdi le déficit de l'Etat de près de 63 milliards d'euros par rapport à celui constaté en 2008, soit les trois quarts de son aggravation totale, chiffrée à 82 milliards d'euros.
Mais il faut bien reconnaître que ce solde budgétaire présenté dans le projet de loi de règlement a une signification limitée :
- parce qu'il ne rend pas compte de certaines opérations extra-budgétaires, comme cette année encore les avances rémunérées souscrites auprès du Crédit foncier de France ;
- parce qu'il dépend également du calendrier des opérations budgétaires, avec les pratiques de report de charges sur l'exercice suivant.
J'en viens au résultat de la comptabilité générale de l'Etat, autrement appelé résultat patrimonial, qui donne une vision plus complète de la situation économique et financière de l'Etat.
L'analyse des comptes permet de dépasser l'horizon annuel de l'autorisation budgétaire. Le résultat en comptabilité générale est en effet exprimé en droits constatés, donc dès que les dettes et les créances ont acquis un caractère certain, ce qui permet notamment de mieux appréhender les engagements que l'Etat devra honorer dans le futur.
Ce résultat patrimonial déficitaire atteste lui aussi nettement de l'impact de la crise, puisqu'il a diminué de 28,7 milliards d'euros par rapport à 2008, pour s'établir à -97,7 milliards d'euros. Il apparaît moins dégradé que le résultat budgétaire, qui lui est en déficit, je le rappelle de 138 milliards d'euros.
C'est qu'il faut bien comprendre que le solde d'exécution des lois de finances et le résultat patrimonial correspondent à des concepts différents qui induisent logiquement de nombreux écarts positifs et négatifs.
Par exemple, une part importante des dépenses budgétaires d'investissement ne correspond pas à des charges au sens de la comptabilité générale, mais est inscrite au bilan de l'Etat en tant qu'actifs. Ces dépenses accroissent donc le patrimoine de l'Etat. Ainsi, les prêts aux constructeurs automobiles dans le cadre du plan de relance (6,3 milliards d'euros) sont bien des dépenses budgétaires, mais elles figurent à l'actif du bilan de l'Etat en tant que créances immobilisées.
Il n'en reste pas moins que ce résultat patrimonial en forte dégradation s'explique par la réduction très sensible des produits fiscaux, que j'ai déjà mentionnée, et par la progression de certaines charges, en particulier de transferts aux collectivités et aux ménages.
La situation nette de l'Etat, qui résulte de la différence entre ses actifs et ses passifs, illustre de manière encore plus significative l'aggravation de la situation financière de l'Etat. Celle-ci se dégrade en effet de 105 milliards d'euros pour s'établir fin 2009 à -723 milliards d'euros.
Cette dégradation très marquée de la situation nette, déjà fortement négative, résulte d'une augmentation du passif de l'Etat de 118 milliards d'euros, due pour l'essentiel à la progression de la dette financière. Cette dernière s'élève pour l'Etat à fin 2009 à 1 175 milliards d'euros, en progression de plus de 131 milliards d'euros par rapport à 2008. Je précise qu'il ne s'agit pas de la dette de l'ensemble des administrations publiques, prise en compte au titre des critères dit de Maastricht et qui s'établit à 1 489 milliards d'euros à fin 2009, mais bien de la dette de l'Etat.
L'augmentation de 13 milliards d'euros de l'actif est quant à elle principalement liée à la valorisation des immobilisations financières, en hausse de 17,7 milliards d'euros par rapport à 2008. L'essentiel de cette valorisation provient de la quote-part détenue par l'Etat dans le fonds stratégique d'investissement.
J'en viens enfin au résultat du tableau de financement qui fait apparaître un besoin de financement de l'Etat sans précédent, de 246,2 milliards d'euros, soit deux fois plus que la moyenne des années 2002 à 2007.
Ce besoin de financement a été couvert par l'endettement, l'Etat faisant le choix d'emprunter de manière croissante à court terme et dans des proportions supérieures à la couverture des variations infra-annuelles du compte du Trésor.
Cette croissance de la dette à court terme, si elle a pu représenter un avantage certain sur 2009, présente un double inconvénient :
- d'une part, elle renforce la sensibilité de la charge de la dette de l'Etat à une remontée des taux d'intérêt ;
- d'autre part, elle réduit pour partie la portée de l'autorisation parlementaire prévue par la LOLF qui ne porte explicitement que sur la dette à moyen et long terme.
C'est pourquoi la Cour recommande instamment d'améliorer l'information du Parlement sur l'évolution de l'endettement à court terme.
Vous l'aurez compris, tous les clignotants budgétaires et financiers sont au rouge. Cela pourrait laisser penser que cette dégradation de la situation de nos finances publiques n'est attribuable qu'à la crise économique et aux effets du plan de relance. Je voudrais toutefois dissiper cette idée, puisque certaines mesures prises avant la crise ont eu des effets sur 2009.
Ainsi, les allègements fiscaux consentis en 2007 et 2008 ont engendré des surcoûts de 5,2 milliards d'euros en 2009 : le coût de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi TEPA, est notamment supérieur de 2 milliards d'euros à celui enregistré en 2008 et atteint au total 9,7 milliards d'euros en 2009.
En outre, certaines pratiques anciennes ont perduré pendant la crise, comme par exemple l'insuffisante sécurisation des recettes de l'Etat. De nouvelles mesures fiscales ont été adoptées en cours d'année, et elles ont généré une baisse des recettes de 1,4 milliard d'euros. Il s'agit principalement, vous l'aurez sans doute deviné, de la baisse de la TVA dans le secteur de la restauration.
Il n'y a pas lieu, dans le cadre des deux documents que je vous présente aujourd'hui, d'épiloguer sur le caractère surtout conjoncturel ou essentiellement structurel de la dégradation de nos finances publiques, ou d'en apprécier la soutenabilité. La Cour en tirera les conclusions dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que je vous présenterai le 23 juin prochain.
Je conviens que le panorama que je viens de dresser est sombre. Il ne doit pas masquer les progrès qui ont été accomplis par l'Etat, dans l'exécution de son budget d'une part, dans la fiabilisation des comptes d'autre part, qui apportent une information financière plus riche.
Des progrès ont été réalisés dans l'exécution budgétaire.
L'exercice 2009 a été marqué par l'apurement d'une partie importante des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, pour un total de 3,8 milliards d'euros. Cette mesure a été principalement financée grâce à la diminution de la charge payée au titre des intérêts de la dette.
De même, le recours à des ressources extrabudgétaires pour financer des charges du budget de l'Etat a été réduit. Ainsi les avances souscrites auprès du Crédit foncier de France pour financer les primes d'épargne logement ont diminué de 300 millions d'euros par rapport à 2008.
Enfin, les reports de charges sur l'exercice suivant ont également été divisés par plus de deux par rapport à 2008.
La fiabilité et la qualité du compte général de l'Etat ont incontestablement progressé en 2009, même si la Cour certifie les comptes de l'Etat pour l'exercice 2009 avec neuf réserves, dont huit que nous considérons comme substantielles.
Ces progrès sont l'aboutissement des efforts importants consentis par l'administration pour résoudre des difficultés dont certaines étaient pendantes depuis plusieurs années.
La Cour a donc décidé de lever trois réserves qu'elle avait formulées sur les comptes de 2008. Ces réserves portaient sur la justification des comptes de trésorerie, sur les participations de l'Etat dans les principaux fonds multilatéraux, y compris le FMI, et sur la comptabilisation des actifs sous-jacents des contrats de concessions de service public. Cette dernière réserve représente à elle seule un enjeu financier massif de plus de 130 milliards d'euros, au titre des concessions autoroutières, ferroviaires et aéroportuaires. Leur comptabilisation montre qu'il est possible de faire prévaloir le principe d'image fidèle dès lors que l'on prend le temps de discuter et de s'expliquer.
D'autres progrès importants ont été accomplis. Mais leur portée ne permet pas encore de lever les réserves substantielles auxquelles ils se rattachent.
Les améliorations ont porté tout d'abord sur les dispositifs ministériels de contrôle interne, dont le déploiement se poursuit dans le cadre d'une méthodologie d'analyse et de maîtrise des risques comptables stabilisée et partagée.
La tenue par le ministère de la défense de la trajectoire triennale de fiabilisation de ses actifs dans laquelle il s'était engagé mérite d'être saluée. Le recensement des immobilisations et des stocks a été significativement étendu et une méthode fiable de valorisation des immobilisations est en cours de mise en place.
Ce ne sont là que deux exemples. Il y en a d'autres, que mentionne l'acte de certification qui vous a été transmis.
Je voudrais citer les améliorations apportées à l'annexe aux comptes, qui a été auditée par la Cour. Cette annexe fournit un ensemble d'informations utiles pour analyser la « soutenabilité » des finances de l'Etat et contribuer à leur pilotage et à leur contrôle. Elle gagnerait donc à être davantage utilisée par le Gouvernement ; permettez-moi de dire qu'elle pourrait l'être aussi par le Parlement.
Par exemple, l'annexe présente à la demande de la Cour des projections sur les dépenses et les recettes futures du régime de retraite de l'Etat. Son besoin de financement cumulé est ainsi évalué à 333 milliards d'euros à horizon 2050.
Autre exemple, l'administration a accepté d'intégrer dans l'annexe une valorisation du stock des déficits reportables : ce stock s'élève à 279 milliards d'euros, et se traduira à terme par une perte de 50 milliards d'impôt sur les sociétés.
Je voudrais à présent souligner que ces résultats encourageants valident le bien fondé de l'approche que la Cour a adoptée et l'utilité de la démarche de certification.
Avec la certification avec réserves des comptes de l'Etat, la Cour a voulu accompagner la réforme comptable plutôt que d'en sanctionner l'inachèvement. Cette stratégie, pour être constructive, supposait qu'au terme de chaque exercice, des progrès importants soient constatés, ce qui a été effectivement le cas.
En trois ans, huit réserves substantielles ont pu être levées, même si de nouveaux problèmes sont apparus entre temps.
Je souhaite que d'autres difficultés soient résolues dès le prochain exercice. Ce résultat est accessible pour peu que l'administration se donne les moyens d'aller au bout d'une démarche exigeante et qui a déjà très fortement mobilisé ses services.
Je voudrais enfin insister sur un point : cette démarche de certification n'est pas un exercice purement intellectuel, qui serait déconnecté des réalités économiques ou de la situation financière de l'Etat. Bien au contraire, la certification est un outil central pour faire progresser la sincérité et la transparence des comptes publics.
C'est une question essentielle à l'heure où la fiabilité des comptes de certains Etats membres de la zone euro est mise en cause. L'acte de certification permet en effet d'apporter une assurance raisonnable sur la conformité des états financiers de l'Etat à un ensemble de règles et de principes. Elle prévient ainsi les risques de manipulation des comptes.
Il faut savoir que la France est un des rares pays de la zone euro où les comptes de l'Etat sont certifiés. C'est pourquoi j'entends oeuvrer, dans les enceintes de coopération européenne pertinentes, pour une meilleure diffusion de cette démarche.
Je voudrais enfin souligner que des marges de progression importantes demeurent pour assurer le pilotage du budget de l'Etat et la régularité de son exécution, tout comme la fiabilité et la sincérité du compte général de l'Etat.
Dans ces deux domaines, un des enjeux principaux est la refonte et l'adaptation des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat dans le cadre du progiciel Chorus. Il s'agit là d'un sujet d'inquiétude majeur pour la Cour, ce qui a motivé l'envoi au premier ministre d'un référé en début d'année, qui vous a été également communiqué.
Vous connaissez le coût important de cet ambitieux chantier et l'ampleur des réorganisations qu'il implique, en vue d'assurer une bascule au 1er janvier 2011.
La Cour est également inquiète de la fiabilité des données qui seront entrées et véhiculées dans Chorus. Le paramétrage de ce progiciel semble ainsi trop « permissif », avec par exemple des carences dans la tenue des engagements de l'Etat vis-à-vis des tiers. Les travaux de conception de son coeur comptable sont en outre insuffisamment avancés, ce qui a déjà conduit à reporter à 2012 la tenue de la comptabilité générale de l'Etat dans ce progiciel.
Des progrès sont également souhaitables pour assurer une meilleure maîtrise du budget de l'Etat
Ce dernier se fixe depuis plusieurs années un objectif exprimé sous la forme d'une norme de progression de ses dépenses, destinée à encadrer la préparation du budget et à mettre ensuite sous tension les gestionnaires ministériels lorsqu'ils consomment des crédits.
Mais l'Etat utilise cette norme pour rendre compte de l'exécution de ces dépenses dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. Malgré l'élargissement de cette norme aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui avait été demandé par la Cour, cet outil demeure insuffisant pour assurer un pilotage global des différentes modalités d'intervention de l'Etat. Une part importante des dépenses reste en effet exclue de la norme, notamment s'agissant d'une grande partie des comptes spéciaux.
C'est pourquoi la Cour propose que soit mis en place un outil complémentaire permettant une approche élargie de l'évolution des dépenses. Cela permettrait de mieux suivre l'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts, qui ont atteint 112 milliards d'euros en 2009, et le dynamisme des dépenses fiscales qui en est la principale source. Les dépenses fiscales ont en effet augmenté de 6,2 % par rapport à 2008, soit un rythme supérieur à l'objectif de 4,8 % affiché en loi de finances initiale. La Cour recommande de mettre sous norme non pas l'intégralité de ces dépenses et financements, mais la part qui se substituent à des crédits budgétaires.
Cela ne dispense évidemment pas d'une réflexion sur la maîtrise des dépenses fiscales ainsi que d'une évaluation systématique de leur efficacité. C'est une des priorités de la Cour.
La gestion des autorisations d'engagement, qui devaient permettre une approche pluriannuelle et favoriser un rapprochement de la comptabilité générale et des opérations budgétaires, est également déficiente. Un certain nombre de programmes ne consomment pas ces autorisations alors que des engagements juridiques ont été pris. C'est donc qu'il n'existe pas encore de véritable comptabilité des engagements juridiques de l'Etat contrairement à l'objectif de la LOLF, et que le contrôle interne continue de faire défaut en la matière.
L'exécution budgétaire aura enfin été marquée par la persistance de plusieurs entorses aux principes budgétaires, mais dont l'ampleur reste limitée.
Vous les connaissez : sous-budgétisations, reports de charges ou au contraire anticipations des dépenses, usage inapproprié des comptes spéciaux, ordonnancement de crédits non disponibles, ou encore compensation des recettes et des dépenses.
2009 aura également connu un doublement des dépenses effectuées en période complémentaire, ce qui est pour le moins regrettable à la veille de la suppression de cette période. La Cour suggère donc d'avancer le calendrier de vote de la dernière loi de finances rectificative de l'année, afin de permettre l'exécution des dépenses avant le 31 décembre.
En matière de qualité de la comptabilité générale, des améliorations substantielles restent également à réaliser.
Le volume des ajustements passés dans les comptes à la demande de la Cour illustre à lui seul le chemin qui reste à parcourir pour que les états financiers soient conformes au référentiel comptable qui leur est applicable : plus de 10 milliards d'euros sur le solde des opérations de l'exercice et près de 64 milliards d'euros sur la situation nette de l'Etat.
Et même à l'issue de ces corrections, un certain nombre de désaccords et de limitations persistent, qui nourrissent les neuf réserves que la Cour a maintenues sur les comptes de l'exercice 2009. Entendons nous bien : si la fiabilité et la sincérité des comptes de l'Etat ont indéniablement progressé en 2009, il reste des marges encore importantes pour atteindre le haut niveau d'exigence attendu par la Cour.
Le détail figure dans l'acte de certification qui vous est remis et dans la synthèse qui l'accompagne. Je ne reviens donc pas sur l'énoncé des motivations qui les fondent. Celles-ci continuent de concerner, avec un degré de gravité variable, l'ensemble des postes du compte de résultat et du bilan, ainsi que la qualité de l'information fournie en annexe.
Si l'année 2009 a été marquée par une plus grande fiabilité des comptes de l'Etat et une plus grande régularité dans l'exécution de son budget, la situation financière de l'Etat s'est à tous égards très sensiblement dégradée par rapport à 2008.
M. Jean Arthuis, président. - Plus les comptes sont sincères, plus ils se dégradent !
M. Didier Migaud. - La sincérité n'est pas la seule raison de cette dégradation.
Au terme de ces constats, je voudrais vous dire que la Cour entend jouer un rôle majeur, aux côtés du Parlement et du Gouvernement, pour le redressement de la situation de nos finances publiques.
Je crois que la nécessité de ce redressement fait aujourd'hui consensus, même si l'on s'interroge à juste titre sur son rythme et sur ses modalités. Je reviendrai prochainement sur ces questions dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.
L'année prochaine, nous donnerons plus de place à l'évaluation de la gestion, en intégrant certaines des notes d'exécution budgétaire (NEB) et des notes d'analyse par programmes (NAP) - que je vais vous transmettre - dans le rapport sur les résultats de l'exercice. En outre, à l'occasion des dix ans de la promulgation de la LOLF et des cinq ans de son entrée en vigueur, nous établirons un bilan des ses avancées et de ses limites.
Ce rapport examinera les avancées permises par la mise en oeuvre de cette réforme majeure ; mais également ses limites, puisque notamment lui échappent les interventions de l'Etat qui prennent de la forme de dépenses fiscales, celles qui sont effectuées via des opérateurs de l'Etat ou encore qui reposent sur la mobilisation d'outils extérieurs au budget. Cette contribution sera, je l'espère, utile tant les rapports que je vous présente aujourd'hui soulignent que toutes les conséquences des innovations induites par la LOLF n'ont pas encore été tirées. Cette approche sera la première marche d'un dispositif plus ambitieux d'évaluation des politiques publiques, qui donnera à la Cour les moyens d'une appréhension élargie de leurs enjeux, et d'une appréciation de leur efficacité.
Soyez assuré de la disponibilité de la Cour des comptes pour remplir ses missions, traditionnelles et nouvelles, d'assistance au Parlement.
M. Jean Arthuis, président. - La commission vous remercie, Monsieur le Premier président, pour l'éclairage que vous lui apportez sur la régularité et la sincérité des comptes, à la veille de l'examen du projet de loi de règlement. L'an dernier, à la même époque, votre prédécesseur Philippe Séguin avait déclaré qu'au cours du prochain exercice de certification, la Cour ferait preuve de compréhension à l'égard des chantiers qui ne pouvaient raisonnablement aboutir à brève échéance, mais qu'il « n'en serait pas de même des domaines où les progrès sont à portée de main, à l'instar des comptes de trésorerie, des produits régaliens ou des passifs d'intervention ». Il avait ajouté que « la Cour devrait tirer toutes les conséquences d'une éventuelle inertie, sous peine de priver la mission de certification de toute crédibilité ». Dans ces conditions, vous êtes-vous posé la question de ne pas certifier les comptes de 2009 ?
M. Didier Migaud. - Notre avertissement a été entendu et certaines réserves ont été levées, même s'il en reste un nombre non négligeable. Dans cet exercice, la Cour s'efforce d'être compréhensive mais ferme.
M. Jean Arthuis, président. - La Cour recommande d'anticiper l'adoption des collectifs budgétaires de fin d'année, afin notamment que les ministres aient le temps de consommer les crédits qui y sont ouverts. Nous sommes perplexes sur le contenu des projets de loi de finances rectificative, qui reviennent fréquemment sur des dispositions à peine votées en loi de finances initiale. La Cour peut-elle se montrer persuasive en la matière et jugez-vous que le calendrier parlementaire permettrait de mettre en oeuvre aisément votre recommandation ?
M. Didier Migaud. - Anticiper l'examen du collectif de fin d'année est tout à fait faisable, à condition d'en manifester la volonté. En ce domaine, la Cour ne peut que formuler des recommandations et la persuasion est au moins autant de votre ressort que du nôtre.
M. Jean Arthuis, président. - Le Gouvernement a annoncé une réduction de 10 % des dépenses d'intervention de l'Etat dans le cadre du prochain budget triennal. La Cour chiffre ces dépenses à 74 milliards d'euros en 2009 et souligne que certaines d'entre elles sont difficilement maîtrisables, en tant qu'elles obéissent à une logique de « guichet ». Pensez-vous que cet objectif de baisse soit atteignable ?
M. Didier Migaud. - Il ne fait aucun doute qu'une maîtrise des dépenses est nécessaire, mais des efforts doivent également être accomplis dans la préservation de nos recettes, qui ont sensiblement diminué au cours des dernières années. Un équilibre doit donc être trouvé et la Cour formulera des recommandations dans son rapport à venir sur les perspectives d'évolution des finances publiques. A titre d'exemple, la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'a pas concerné les dépenses d'intervention, ce qu'elle devra s'attacher à faire au cours de sa deuxième phase.
M. Jean Arthuis, président. - Faut-il, selon vous, réserver aux seules lois de finances les dispositions législatives susceptibles d'affecter le solde budgétaire ?
M. Didier Migaud. - Il appartient au Parlement d'en juger. La Cour constate une protection insuffisante des recettes de l'Etat et une propension à l'accroissement des niches fiscales, que nous chiffrons au nombre de 506. Il faut tout d'abord clarifier la définition des dépenses fiscales et fiabiliser leur évaluation quantitative, ce que nous nous sommes attachés à faire dans le domaine de l'outre-mer. Il existe ensuite une règle de gage des dépenses fiscales, établie par la dernière loi de programmation des finances publiques, dont il convient de veiller à la bonne application.
M. Jean Arthuis, président. - Le Gouvernement en fait une interprétation très souple !
M. François Trucy. - Pourriez-vous nous éclairer sur la portée de votre huitième réserve, relative à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ? Signifie-t-elle que le contrôle de l'Etat sur cette entité est insuffisant ?
M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Cette réserve tient au positionnement ambigu de la CADES. Cette entité constitue, selon la Cour, une participation contrôlée de l'Etat. Le Gouvernement a affirmé son intention de clarifier cette situation et le ministre chargé des comptes publics a indiqué sa volonté de rattacher sans ambiguïté le passif de la CADES au périmètre de combinaison ou d'agrégation des comptes de la sécurité sociale.
M. Didier Migaud. - L'an dernier, le Gouvernement contestait l'analyse de la Cour sur ce point, ce qu'il ne fait plus désormais. La situation n'est toutefois pas totalement réglée et des dispositions législatives pourraient être nécessaires.
M. Jean-Pierre Fourcade. - A la veille du dixième anniversaire de la LOLF, je constate que l'autorisation parlementaire a perdu de sa portée en matière d'engagements financiers de l'Etat. Alors que le Parlement vote un plafond de dette à moyen et long terme, l'accroissement considérable de l'endettement à court terme auquel nous avons assisté en 2008 et 2009 vide cette autorisation d'une partie de sa substance. Par ailleurs, je m'interroge sur le bien-fondé de la pratique qui veut que nos emprunts soient amortis à l'échéance, et non progressivement, et sur l'impact de cette pratique sur la soutenabilité de nos finances publiques.
M. Jean Arthuis, président. - Dans le même ordre d'idées, le fait que les amortissements de dettes soient traités en opérations de trésorerie les rend budgétairement « indolores », ce qui ne favorise pas la prise de conscience du poids de notre endettement.
M. Didier Migaud. - La Cour est consciente des enjeux qui s'attachent au développement de l'emprunt à court terme, mais n'a pas jugé opportun de modifier la loi organique sur ce point. En revanche, une amélioration de l'information du Parlement est indispensable sur la stratégie de gestion poursuivie par l'Agence France Trésor. Plus généralement, la maîtrise de notre endettement est aussi celle de notre dépendance à l'égard de nos créanciers et de l'exercice de notre souveraineté. Le Japon, dont la dette est pourtant beaucoup plus élevée, ne rencontre pas ce problème, car sa dette est détenue à 94 % par les Japonais eux-mêmes. La dette française est, au contraire, détenue à 68 % par des non-résidents.
Mme Michèle André. - Je souhaitais, en qualité de rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », attirer votre attention sur les conséquences du déploiement du progiciel Chorus. Les agents que j'ai rencontrés dans les services préfectoraux sont inquiets car cet outil, semble-t-il lourd et inadapté, a déjà causé la perte d'informations précieuses, concernant par exemple des factures.
M. Didier Migaud. - La Cour vous a adressé récemment un référé sur cette question, et les magistrats se tiennent à votre disposition pour approfondir ce sujet. Il n'est pas trop tard pour procéder à des ajustements sur cet outil et, en la matière, une initiative parlementaire peut accélérer les choses.
M. Jean Arthuis, président. - Le préfet du Pas-de-Calais nous a récemment indiqué que cet outil commençait à fonctionner.
Mme Michèle André. - Oui, mais mal !
M. Didier Migaud. - Le déploiement d'un tel progiciel exige un effort important de formation des personnels.
M. Jean Arthuis, président. - Il est parfois difficile de réformer, y compris la Cour des comptes !
M. Didier Migaud. - La loi est votée par le Parlement, et la Cour a déjà su s'adapter...
M. Jean Arthuis, président. - J'ai eu l'occasion de m'entretenir avec des personnels du réseau des chambres régionales. Il semble que la réforme des juridictions financières rencontre encore quelques résistances.
M. François Fortassin. - Je constate que l'Etat est quasiment ruiné alors que les collectivités territoriales, qui réalisent pourtant 75 % de l'investissement public, sont relativement peu endettées.
M. Jean Arthuis, président. - L'Etat les subventionne !
M. Didier Migaud. - L'Etat est certes endetté, mais pas ruiné. Par ailleurs, il est difficile de le comparer aux collectivités territoriales. Ces dernières ne peuvent s'endetter que pour investir et bénéficient de dotations importantes et croissantes en provenance du budget de l'Etat. Il faut néanmoins poser la question de l'inadaptation de la fiscalité locale et des inégalités persistantes entre collectivités. Le Conseil des prélèvements obligatoires a, dans son dernier rapport, très bien analysé ces phénomènes. Il souligne, en particulier, que la règle de la compensation à l'euro près des transferts de compétences perpétue les inégalités entre collectivités.
M. Jean Arthuis, président. - Nul doute que la réforme des bases de la fiscalité locale et la péréquation à enveloppe constante donneront lieu à de stimulants débats. Rappelons qu'au sein d'une même strate de population, les écarts de richesse vont du simple au triple.
M. Didier Migaud. - ... et que ces écarts de richesse vont de 1 à 1.000 entre toutes les communes de France, et de 1 à 15 pour les régions et les départements.
M. Jean Arthuis, président. - Grâce à la Cour des comptes, le Parlement bénéficie d'une vision lucide sur notre situation financière : dix ans après l'adoption de la LOLF, les comptes publics ne se portent pas mieux, mais nous y voyons plus clair. Il reste à faire preuve de courage politique dans la perspective du prochain débat budgétaire.