COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 10 novembre 2009
Jeudi 12 novembre 2009

Mardi 10 novembre 2009

- Présidence de Mme Fabienne Keller, secrétaire -

Loi de finances pour 2010 - Mission sécurité - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Sécurité » est dotée de 16,649 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 16,397 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une augmentation de 1,3 % par rapport à l'exercice précédent.

Il a relevé que, avec 14,084 milliards d'euros, les dépenses en personnel constituent 85,9 % des crédits. La mission « Sécurité » est donc, avant tout, une mission de personnel, et cette caractéristique forte induit une vraie rigidité dans son pilotage.

Il a ajouté que, depuis 2009, elle est marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur. Ce rattachement ne remet pas en cause le statut militaire de la gendarmerie, ni le dualisme « policier », mais consiste en un rattachement organique et opérationnel en vue d'améliorer l'efficacité de la politique de sécurité.

Il a rappelé que la baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la mission. De ce point de vue, alors que depuis 2002 les statistiques en matière de lutte contre la délinquance ont marqué une amélioration continue et incontestable, un infléchissement de la performance doit être relevé depuis les mois de mars et avril 2009.

Il a indiqué que le nombre de crimes et délits constatés entre janvier 2009 et septembre 2009 a crû de 0,45 % par rapport à la même période en 2008. En zone police, cet indicateur a augmenté de 0,39 % et, en zone gendarmerie, de 0,58 %.

Il a regretté que, sur la même période, les atteintes volontaires à l'intégrité physique aient progressé de 4,08 %. En zone police, cet indicateur s'est encore plus fortement dégradé (+ 4,61 %) qu'en zone gendarmerie (+ 2,12 %).

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a toutefois jugé qu'il est encore trop tôt pour savoir si cette tendance à la dégradation des résultats en matière de lutte contre la délinquance est passagère ou plus durable.

Puis il a souligné l'importance de la coopération internationale, dont l'instrument est le service de coopération technique internationale de police (SCTIP). Il a salué le savoir-faire, l'expérience et la maîtrise technologique des forces de sécurité françaises qui constituent un atout à valoriser dans le contexte international. Il a affirmé que la coopération en matière de sécurité permet non seulement un retour en termes de sécurité intérieure, mais aussi de créer ou d'entretenir des relations avec des pays qui sont parfois tenus en marge des relations internationales. Il s'agit donc là d'un levier diplomatique à ne pas sous-estimer.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite exposé le programme « Police nationale », comportant 8,915 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 1,9 %.

Il a expliqué que ce programme enregistre une réduction de ses effectifs de 1 390 équivalents temps plein travaillés (ETPT), avec un plafond d'emploi fixé à 144 790 ETPT. La baisse des effectifs s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 4 000 ETPT de policiers.

Il s'est félicité de l'effort d'investissement au sein du programme : les crédits de paiement progressent de 5,8 % et les autorisations d'engagement enregistrent une très forte hausse de 88,2 %. Ces investissements vont tout particulièrement porter sur la modernisation technologique de la police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que le programme « Gendarmerie nationale » s'appuie sur 7,665 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une légère hausse de 0,7 %.

Il a expliqué que, comme la police, la gendarmerie connaît, en 2010, une réduction de ses effectifs : son plafond d'emploi est fixé à 98 155 ETPT, soit une baisse de 1 354 ETPT. Ce mouvement s'inscrit dans une programmation triennale prévoyant, à son terme, la suppression de 3 000 ETPT de gendarmes.

Il a en outre souligné que le projet de loi de finances pour 2010 prévoit les mesures nécessaires en vue d'aligner le déroulement de carrière des sous-officiers et des officiers de gendarmerie sur celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale. Il a précisé que la réalisation du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové débouchera sur un équilibre « police - gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

Il a constaté que les dépenses de fonctionnement de la gendarmerie progressent de 9,7 %, tandis que ses dépenses d'investissement enregistrent une chute de 42,1 % en crédits de paiement en 2010.

Toutefois, il a souligné que ces deux mouvements de sens contraire résultent d'une « illusion d'optique budgétaire », du fait d'un changement de principe d'affectation des catégories de dépenses entre le titre 3 (dépenses de fonctionnement) et le titre 5 (dépenses d'investissement).

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a regretté ces changements qui nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme.

Ainsi, à périmètre constant et après retraitement des affectations de dépenses, il a constaté une reprise de la politique d'investissement : + 7,1 % des autorisations d'engagement.

Enfin, il a observé que la présence française en Afghanistan explique, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des opérations extérieures (OPEX) pour la gendarmerie nationale en 2009. Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros, il a déploré un surcoût de 21,7 millions d'euros. A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente un budget total de 16,1 millions d'euros.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé que les crédits consentis aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » contribuent d'autant plus à l'efficacité des forces de sécurité que celles-ci continuent d'avancer sur la voie de la rationalisation de leurs moyens. Il a souligné que le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur ne peut en aucun cas être une fin en soi et qu'il ne constitue qu'une étape.

Il a préconisé de sortir des querelles sémantiques qui ont trop souvent brouillé la réflexion autour de la question de la « police de proximité ». Il a estimé que la récente mise en place des unités territoriales de quartier (UTeQ) et des compagnies de sécurisation illustre une façon plus moderne d'aborder ce sujet. Il a ajouté que les premiers résultats de ces unités sont d'ailleurs encourageants. A la différence de la « police de proximité » telle qu'on a pu la connaître dans sa version précédente et qui se traduisait, en particulier, par la création de locaux de police coûteux en effectifs et peu utiles (au regard notamment du nombre de plaintes), il a constaté que ce nouveau mode d'action ne fige pas la capacité opérationnelle des forces de police.

Par ailleurs, dans le cadre du rapprochement entre les deux forces, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé que la priorité doit désormais être donnée à la « chasse aux doublons ». Les gains espérés du rattachement de la gendarmerie ne pourront être pleinement perçus qu'à cette seule condition impérative.

Dans le domaine du renseignement et de la collecte de l'information, il s'est demandé s'il est encore judicieux d'éparpiller nos moyens entre deux structures parallèles.

Il s'est félicité que la récente réforme du renseignement intérieur, avec la création de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), ait permis de renforcer la cohérence et l'efficacité du dispositif de renseignement et de détection précoce des menaces.

Dans ces conditions, il s'est demandé s'il est opportun que la gendarmerie conserve une compétence générale l'amenant à exercer, elle aussi, une mission de renseignement.

De même, dans le domaine de la police scientifique et technique, il s'est interrogé sur la coexistence de six laboratoires de police nationale et du laboratoire de gendarmerie nationale, l'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale (IRCGN). Il a estimé qu'une plus grande concentration des moyens s'imposerait dans cette matière.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a par ailleurs évoqué la superposition des missions de l'unité de Recherche, d'assistance, d'intervention et de dissuasion (RAID) et du Groupement d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN). Il s'est interrogé sur le dualisme « policier » qui conduit à maintenir ces deux structures, certes d'élite, mais redondantes.

Il a estimé que la police et la gendarmerie n'en ont pas fini de leur processus de mutation. Le scénario souhaitable paraît être, au minimum, une spécialisation de ces deux forces sur des secteurs géographiques et de compétences distinctes : à la police, par exemple, la police judiciaire et le renseignement, et à la gendarmerie, la sécurisation des zones non urbaines et la lutte contre la délinquance routière.

Il a reconnu que la réflexion mérite certes d'être poursuivie, mais que seul ce schéma permettra la « survie » de la gendarmerie. Dans le cas contraire, le risque sera de voir, dans les dix années à venir, les deux forces de sécurité fusionner au détriment de la gendarmerie nationale.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Considérant la suppression d'un nombre conséquent d'emplois au sein de la mission, et parallèlement le redémarrage à la hausse de la délinquance, M. Roland du Luart s'est interrogé sur la pertinence des effectifs affectés à la garde des hautes personnalités, en particulier celles n'ayant plus de fonctions gouvernementales.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sera interpellé sur le niveau de ces effectifs, et cela d'autant plus que des économies d'emploi sont probablement possibles dans ce domaine. Il a par ailleurs souligné que les transfèrements mobilisent, eux-aussi, des effectifs importants et que l'administration pénitentiaire pourrait se voir confier cette mission. Par ailleurs, afin de limiter ces transfèrements, le déplacement des magistrats devrait être préféré à celui des détenus et les nouveaux moyens de vidéoconférence être mis le plus largement possible à profit.

M. Roland du Luart a jugé qu'un éclairage sur la protection des hautes personnalités est nécessaire et qu'il pourra être utilement rapproché du nombre d'heures travaillées par chaque policier.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait commandé, auprès d'un cabinet de conseil en 2003 et au nom de la commission des finances, une étude portant précisément sur le temps de travail au sein de la police nationale.

M. François Trucy a insisté sur l'importance de l'action des forces de l'ordre dans la vie quotidienne des citoyens. Il a souligné les différences de culture entre la gendarmerie et la police nationales. Il a par ailleurs considéré que l'implantation locale de la gendarmerie nationale constitue un atout considérable en matière de collecte d'informations et de renseignements, et que cet avantage ne doit pas être dilué dans un rapprochement entre la police et la gendarmerie.

M. Aymeri de Montesquiou a reconnu l'importance du rôle de la gendarmerie en matière de renseignement en zone rurale, comme l'illustrent les succès remportés face à l'organisation terroriste ETA. Il a toutefois mis l'accent sur la nécessaire rationalisation des activités de renseignements pour l'avenir.

Dans le domaine de la police scientifique et technique, M. François Trucy a souligné l'intérêt de l'émulation entre les laboratoires de police et de gendarmerie.

M. Philippe Dallier a estimé qu'il est difficile de reprocher à l'ancienne police de proximité un certain immobilisme. Il s'est par ailleurs interrogé sur le développement des UTeQ alors que les effectifs de la mission « Sécurité » diminuent.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que ce développement passera par un rééquilibrage des forces entre les différentes zones placées sous la surveillance de la police et de la gendarmerie. Il a rappelé que, par le passé, la police de proximité a nécessité des investissements importants, notamment pour les commissariats, et que sa mobilité n'a pas été suffisante. Il a toutefois jugé probants les premiers résultats obtenus par la nouvelle police de proximité que constituent les UTeQ.

Mme Fabienne Keller, présidente, a rappelé l'importance du rôle joué par la gendarmerie nationale en matière de sécurité et l'intérêt de tirer profit de sa complémentarité avec la police nationale.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a reconnu la forte affection que chacun peut avoir pour la gendarmerie, mais il a précisé que la « survie » de cette force passera par une attribution de missions distinctes de celles confiées à la police.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité» inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Défense - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que les objectifs de la mission « Défense » sont depuis 2009 conformes à ceux fixés par la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Pour la première fois, le projet de loi de finances distingue, pour la mission « Défense », quatre « indicateurs principaux » - les indicateurs 178-1.3 « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France », 12-1.1 « Taux d'évolution des opérations d'infrastructure programmées », 146-1.1 « Taux de réalisation des équipements » et 146-2.2 « Evolution annuelle moyenne des devis à terminaison des opérations d'armement principales » -, dont les rapporteurs spéciaux approuvent le choix. Au sujet du premier indicateur, il faut rappeler que la loi de programmation militaire fixe à l'armée de terre l'objectif de pouvoir projeter 30 000 combattants à 8 000 km dans un délai de six mois (au lieu de 50 000 combattants un an sans relève, sans indication de délai, selon la loi de programmation militaire 2003-2008), ce qui semble inférieur, même en prenant en compte l'ensemble des missions de l'armée de terre, à la capacité de projection permise par ses effectifs projetables.

Si le plafond d'emplois est rigoureusement conforme à ce que prévoit la loi de programmation militaire, les crédits de paiement prévus pour 2010 sont légèrement supérieurs aux montants qui découleraient d'une application stricte de celle-ci. En particulier, ils sont majorés de 30 millions d'euros, prélevés sur la réserve de budgétisation, pour contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX). En revanche, ils sont inférieurs d'environ 600 millions d'euros à ce qui résulterait de l'application de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Cet écart vient du fait que si la loi de programmation des finances publiques définit les crédits de paiement annuels en euros courants, calculés sur la base d'hypothèses d'inflation de respectivement 2 % et 1,75 % en 2009 et en 2010, nettement supérieures aux prévisions actuelles, la loi de programmation militaire les définit en euros de 2008. Il faut considérer que les crédits de paiement venant en supplément de ceux qui découleraient de l'application stricte de la loi de programmation militaire sont définitivement acquis par la mission « Défense ».

La loi de programmation militaire prévoit la perception de plus de 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles d'ici à 2014. Il s'agirait en quasi-totalité de recettes tirées de la cession de fréquences hertziennes ou de capacités de télécommunication satellitaire, ainsi que de ressources provenant de biens immobiliers, en particulier de cessions. Alors que les gains initialement prévus pour 2009 étaient de respectivement 600 millions et 972 millions d'euros, aucune ressource hertzienne ne sera perçue en 2009, et les ressources immobilières devraient être de l'ordre de seulement 400 millions d'euros en 2009. Si, sur l'ensemble de la période 2009-2014, les ressources hertziennes et immobilières étaient initialement évaluées, respectivement, à environ 1,5 milliard et 2 milliards d'euros, il est aujourd'hui probable que les ressources immobilières sont inférieures d'environ 400 millions d'euros à ces prévisions.

Sur les quelque 1,2 milliard d'euros de ressources exceptionnelles qui feront vraisemblablement défaut en 2009, environ 400 millions d'euros devraient être compensés par l'inflation et le prix du pétrole moins élevés que prévu, et 400 millions d'euros par des reports de crédits de 2008 sur 2009, de sorte qu'il manquerait, en net, environ 400 millions d'euros. En effet, il ne paraît pas pertinent de considérer que les 500 millions d'euros de reports de crédits dont la consommation a été autorisée dans le cadre du plan de relance compensent un manque de ressources exceptionnelles.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a présenté la réforme du ministère de la défense. Les effectifs doivent diminuer de 54 000 équivalents temps plein (ETP) de 2008 à 2015, dont 47 000 ETP de 2009 à 2014 (hors création de 690 emplois dans les services de renseignement). Si les économies « brutes » doivent être de l'ordre de 5 milliards d'euros en cumulé sur 2009-2014, après prise en compte des dépenses induites par la réforme (plan d'accompagnement des restructurations, dépenses d'infrastructure), les économies « nettes » seraient de l'ordre de seulement 3 milliards d'euros en cumulé (1,5 milliard d'euros par an en « régime de croisière »). Sur les 54 000 suppressions d'ETP, les deux tiers (soit 36 000) proviendraient de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et seraient donc sans impact sur les capacités opérationnelles, le tiers restant provenant du « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale » de juin 2008, avec dans la plupart des cas un impact sur les capacités opérationnelles.

La RGPP repose notamment sur la mise en place de « bases de défense ». Concrètement, il s'agit de réunir en un lieu unique, celui de la base de défense, les fonctions de soutien (essentiellement administratif) actuellement éclatées entre les différentes implantations. En 2009 ont été mises en place onze bases de défense expérimentales, qui doivent laisser la place en 2010 à dix-huit bases « pilotes », les soixante à soixante-dix bases de défense « définitives » devant être instaurées en 2011. Ainsi, la fin du processus, initialement prévue pour 2014, serait anticipée de trois années, et le nombre de bases serait nettement inférieur à celui initialement envisagé, de quatre-vingt-cinq. En effet, les bases de défense trop petites ne permettent pas suffisamment d'économies d'échelle.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a souligné la nécessité de distinguer, dans le cas de la RGPP du ministère de la défense, les économies « brutes » des économies « nettes ».

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de titre 5 de la mission « Défense » seront, en 2010, de l'ordre de 10,1 milliards d'euros, dont 8,6 milliards d'euros pour le programme 146 « Equipement des forces », 0,8 milliard d'euros pour le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », 0,5 milliard d'euros pour le programme 178 « Préparation et emploi des forces » et 0,2 milliard d'euros pour le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense ». La loi de programmation militaire prévoit la mise en place d'un comité ministériel des investissements de défense, présidé par le ministre de la défense, et d'un comité financier associant le ministère chargé du budget, celui-ci devant procéder à un examen contradictoire de la soutenabilité financière de la programmation et au suivi régulier de la politique d'engagements du ministère en matière d'investissements.

La loi de programmation militaire prévoit de porter la provision relative aux opérations extérieures (OPEX) inscrite en loi de finances initiale de 460 millions d'euros en 2008 à 510 millions d'euros en 2009, 570 millions en 2010 et 630 millions ensuite. Cependant, comme les années précédentes, les crédits de paiement prévus pour les OPEX sont nettement inférieurs aux besoins prévisibles. Les dépenses de 2009 sont actuellement estimées à 873 millions d'euros, et elles devraient être d'au moins 800 millions d'euros en 2010. La loi de programmation militaire prévoit que le supplément par rapport à la provision inscrite en loi de finances initiale doit être financé par « la réserve de précaution interministérielle ». Ainsi, si le projet de décret d'avance soumis à la commission en octobre 2009 prévoit de financer en 2009 la quasi-totalité de l'écart par l'annulation de 228 millions d'euros de crédits d'équipement du programme 146 « Equipement des forces », ces crédits sont censés être au moins partiellement rétablis par la prochaine loi de finances rectificative. Dans son avis du 29 octobre 2009 sur le projet de décret d'avance, la commission a ainsi écrit qu'« il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d'équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l'annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d'autres missions ».

Parmi les principales livraisons prévues en 2010, on peut mentionner en particulier : le sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) « Le Terrible » et la première dotation de missiles M51 ; deux avions AWACS de surveillance, de détection et de contrôle aéroportés rénovés (SDCA) ; un satellite d'observation optique (HELIOS IIB) ; onze avions de combat Rafale ; 99 véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) ; quatre hélicoptères marine NH 90. Parmi les principales commandes prévues en 2010, figurent la première adaptation d'un SNLE type Le Triomphant au missile M51 ; trois satellites d'observation optique (MUSIS) ; 200 missiles air-air d'interception à domaine élargi Météor (MIDE) ; le lancement du développement de la rénovation mi-vie du Mirage 2000D.

M. Jean-Pierre Masseret a alors fait le point sur le programme d'avion de transport tactique Airbus A400M, auquel, avec M. Jacques Gautier, membre de la commission des affaires étrangères, il a consacré au début de l'année un rapport d'information (n° 205, 2008-2009). Si l'on attend toujours le premier vol et la première livraison, initialement prévus, respectivement, pour le début de l'année 2008 et la fin de l'année 2009, les perspectives semblent s'éclaircir, le premier vol étant désormais attendu avant la fin de l'année, et la première livraison étant envisageable, selon EADS, à la fin de l'année 2012. Un accord doit toutefois encore être conclu entre l'organisation conjointe de coopération en matière d'armements (OCCAr) et EADS. Par ailleurs, le coût unitaire des appareils pourrait être accru d'environ 30 %.

Le missile Milan, dépourvu de capacités « tire et oublie », sera temporairement remplacé par le missile américain Javelin, dans l'attente d'un missile européen pourvu de ces capacités. La loi de programmation militaire prévoit que la décision concernant la construction éventuelle d'un deuxième porte-avions sera prise en 2011-2012. Des études d'architecture, en particulier sur la propulsion, se poursuivront d'ici là. La France dispose d'un savoir-faire reconnu en matière d'industrie de défense, comme le montrent les perspectives d'exportation du sous-marin Scorpène et du Rafale, ou ses capacités en matière de drones.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a souligné l'irrégularité des dépenses d'équipement prévues en 2009-2014, avec un « pic » en 2009-2010 correspondant à la « bosse programmatique », c'est-à-dire à la forte augmentation des crédits de paiement nécessaires ces deux années pour payer des engagements antérieurs, ainsi qu'au plan de relance de l'économie. Les dépenses ont été nettement inférieures à la programmation de 1997 à 2002.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a reconnu ce point.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a estimé que les principaux aléas susceptibles d'affecter l'exécution de la loi de programmation militaire 2009-2014 portent sur une dizaine de milliards d'euros. Il a en particulier évoqué la décision du Gouvernement d'appliquer la loi de programmation militaire plutôt que la loi de programmation des finances publiques, la réintégration du commandement intégré de l'OTAN, les incertitudes liées aux ressources exceptionnelles, le caractère ambitieux de la volonté, affirmée par le « Livre blanc » précité, d'une progression en volume des dépenses de la mission « Défense » de 1 % par an à partir de 2012, le risque que la mission « Défense » continue de contribuer au financement du surcoût des OPEX par des annulations de crédits d'équipement, les incertitudes relatives au prix du pétrole, au coût du maintien en condition opérationnelle des matériels et à la masse salariale, l'éventualité que la France doive commander davantage de Rafale si celui-ci s'exportait moins que prévu, la perspective d'une augmentation de 25 % ou 30 % du coût unitaire de l'A400M. Il est cependant peu vraisemblable que l'ensemble de ces aléas se réalisent.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a fait le point sur le service militaire adapté (SMA) et l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), auxquels il a consacré un rapport d'information en avril 2008 (n° 290, 2007-2008). Il a estimé que ces deux dispositifs fonctionnent de façon satisfaisante. Si le SMA doit fortement monter en puissance d'ici 2013, l'EPIDe entre actuellement dans une phase de « stabilisation ».

Mme Fabienne Keller, vice-présidente, s'est interrogée sur l'influence de la France au sein de l'OTAN, et a souligné l'utilité de l'EPIDe.

M. Aymeri de Montesquiou s'est demandé dans quelle mesure les budgets de défense des Etats membres de l'Union européenne sont coordonnés.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'existe pas de telle coordination. L'armée britannique a été durement éprouvée, en particulier en ce qui concerne les matériels, par les opérations en Irak et en Afghanistan.

Sur la recommandation de MM. François Trucy et Charles Guené, rapporteurs spéciaux, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, s'abstenant, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

A titre liminaire, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Direction de l'action du Gouvernement » constitue une mission originale, au sens de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En effet, elle ne regroupe pas les crédits consacrés à une politique publique, comme le prévoit l'article 7 de la LOLF, mais plutôt un ensemble de services du Premier ministre exerçant des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale, d'une part, ainsi que certaines autorités administratives indépendantes, d'autre part.

Les crédits de la mission demandés pour 2010 sont en augmentation de 15 % environ. Ils s'élèvent à 559,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 553,8 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre deux programmes.

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » est doté de 467,4 millions d'euros en crédits de paiement et 479,2 millions d'euros en autorisations d'engagement. Le programme 308 « Protection des droits et libertés » bénéficie en 2010 de dotations à hauteur de 86,3 millions d'euros en crédits de paiement et 79,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, pour les onze autorités administratives indépendantes (AAI) concourant à la défense des droits et des libertés publiques. Il s'agit notamment de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) (14,7 millions d'euros en crédits de paiement), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) (12,9 millions d'euros), du Médiateur de la République (12,08 millions d'euros), du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (3,35 millions d'euros) et du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) (39,1 millions d'euros).

S'agissant des changements de maquette en 2010, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE) disparaît. Celui-ci regroupait les crédits destinés à l'exercice de la PFUE du 1^er juillet au 31 décembre 2008, qui sont en phase de clôture. Leur examen a donné lieu à la remise d'un rapport de contrôle de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, au titre de l'article 58-2° de la LOLF. Tout en relevant la réalisation d'une économie de 16 % sur une estimation de départ initiale très large, le rapporteur spécial a déploré que la programmation de la PFUE ait été exécutée sans contrainte, dans l'urgence, conduisant au recours à des procédures dérogatoires.

Revenant sur l'architecture de la mission, il a ajouté que son originalité réside dans sa vocation interministérielle qui conduit chaque année à des modifications de la maquette et de son périmètre, à la faveur de nouvelles réformes. Le changement significatif en 2010 porte sur la création d'une nouvelle action intitulée « Administration territoriale » dans le cadre du programme « Coordination du travail gouvernemental ». Celle-ci regroupe les crédits de rémunération des secrétaires généraux pour les affaires régionales, de leurs chargés de mission, des plates-formes d'appui à la gestion des ressources humaines ainsi que des responsables des services des achats de l'Etat.

S'agissant de l'examen des crédits de la mission, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a observé une hausse d'environ 20 % de la dotation du programme « Coordination du travail gouvernemental ». Cette augmentation doit permettre de mettre en oeuvre non seulement le volet de la réforme de l'administration territoriale déconcentrée, mais également les préconisations du Livre blanc de la défense, par le Secrétariat général de la défense. A titre d'illustration, une dotation est prévue en 2010 pour l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), créée en 2009, en remplacement de la Direction centrale de sécurité des systèmes d'information (DCSSI).

Puis il a constaté qu'à périmètre constant, l'évolution des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » traduit une diminution des emplois, essentiellement dans le cadre de la Direction des services administratifs et financiers. Cette réduction d'emploi est issue de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques.

Il a souhaité que le Gouvernement poursuive sa réflexion sur l'utilité de certaines entités rattachées aux services du Premier ministre, afin éventuellement de procéder à la suppression de certaines d'entre elles, en cas de caducité ou de redondance de leurs missions avec d'autres organismes.

Abordant l'examen des crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés », M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, s'est félicité de l'augmentation, de l'ordre de 11 %, des crédits des autorités administratives indépendantes.

Il a cependant nuancé ce constat en rappelant que l'amendement de M. Jean-Luc Warsmann, député, adopté dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, a conduit à une diminution du budget de fonctionnement de l'ensemble des autorités administratives indépendantes du programme, afin de ramener leur dotation au niveau de 2008.

A l'exception du CSA, dont les crédits de fonctionnement (titre 3) augmentent dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, afin de poursuivre le développement de la télévision numérique terrestre (TNT), l'augmentation des dotations des différentes autorités administratives indépendantes concerne essentiellement les crédits de personnels (titre 2), destinés à renforcer les effectifs de ces autorités. Celles-ci doivent, en effet, faire face chaque année à une croissance significative des saisines.

En ce qui concerne la CNIL, son activité de contrôle a crû de plus de 1 534 % depuis cinq ans. Cette activité constitue une des nouvelles compétences accordées à la CNIL au titre de la loi du 6 août 2004. Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit deux emplois supplémentaires par rapport à la programmation pluriannuelle, ce qui porte la création d'emplois pour la CNIL à quatorze en 2010.

Le Médiateur de la République fait également face à une progression considérable du nombre de ses saisines, en raison de l'absorption des demandes supplémentaires émanant du pôle santé et sécurité des soins, qui lui est désormais rattaché. Il a enregistré, au premier semestre 2009, 47,23 % de réclamations individuelles supplémentaires par rapport à 2008, dont 29,46 % concernent le pôle Santé et Sécurité des soins. Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit, en conséquence, deux emplois supplémentaires.

Les réclamations enregistrées par la HALDE en 2008 ont également progressé de 25 % par rapport à 2007. Elle bénéficie de deux emplois supplémentaires conformément à la programmation pluriannuelle.

Puis M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a insisté sur l'excellente gestion, en dépit de moyens modestes, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Confronté à des conditions matérielles tardives d'installation, ce dernier, nommé en juin 2008, s'est efforcé de rendre ses services opérationnels dans les plus brefs délais. La première visite de contrôle a eu lieu le 8 juillet 2008.

A titre de conclusion, le rapporteur spécial a évoqué les dépenses locatives de certains services rattachés au Premier ministre, ainsi que de certaines AAI, en se déclarant favorable aux conclusions du rapport d'information de Mme Nicole Bricq sur « l'Etat Locataire » qui préconise une meilleure gestion des baux conclus par les structures concernées.

Mentionnant les éléments fournis sur ce point lors de l'audition du secrétaire général du Gouvernement (SGG), il a précisé que la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), qui figurait au premier rang des institutions les plus dépensières en termes de loyer, a rejoint des locaux appartenant aux services du Premier ministre. Le budget de la MILDT est diminué, en conséquence, de 4 % en 2010. Le Médiateur a obtenu une réduction de son loyer telle que le coût de ce dernier s'élève désormais à moins de 450 euros le mètre carré au lieu de 700 euros précédemment.

S'agissant de la HALDE, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a fait part de l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, adopté à l'initiative de M. Richard Mallié, tendant à reconduire le budget de 2009, en réduisant l'ouverture de un million d'euros de crédits supplémentaires prévue pour 2010. Il a commenté l'objet de l'amendement, qui met l'accent sur les charges de fonctionnement importantes, dont celles relatives au loyer, évaluées à 706 euros du mètre carré. Relevant que cette institution est en cours de négociation de son contrat de bail, il a estimé nécessaire de procéder à un contrôle budgétaire des crédits de la HALDE avant de réduire, éventuellement, la dotation affectée à cette institution. Ce contrôle doit permettre d'évaluer quelles sont les marges d'optimisation de la gestion de la HALDE.

Il a mis en garde contre toute réduction hâtive des crédits des autorités administratives indépendantes, compte tenu de la progression de leurs charges de fonctionnement, face à l'augmentation significative des réclamations qui leur sont adressées. Cependant, il a appelé de ses voeux une gestion plus vertueuse des dotations accordées à certaines de ces institutions. Dans cette perspective, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, s'est félicité de l'adoption, le 30 avril 2009, d'une charte de gestion destinée aux autorités administratives indépendantes du programme « Protection des droits et libertés », conformément à son souhait formulé l'an passé.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est ouvert.

M. François Trucy s'est interrogé sur les éventuelles redondances des missions entre les onze autorités administratives relevant du programme « Protection des droits et libertés », proposant de regrouper certaines d'entre elles.

En réponse, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a fait valoir que cette démarche est en cours de réalisation, s'agissant des services du Premier ministre. En revanche, il a souligné que le caractère indépendant des différentes autorités permet difficilement un tel regroupement. L'objectif doit plutôt être l'optimisation de la gestion par ces institutions de leurs dotations.

Mme Fabienne Keller, présidente, faisant écho aux propos de M. François Trucy, a fait observer que le regroupement de certaines autorités, fondé sur une communauté de réflexion, devrait permettre le développement de synergies.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a reconnu la pertinence d'une telle proposition, tout en soulignant sa difficulté de mise en oeuvre.

M. Jean-Pierre Masseret a souhaité connaître le montant des crédits alloués au titre du programme « Protection des droits et libertés ». En réponse, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a précisé que le montant des crédits de paiement pour 2010 est de 86,39 millions d'euros.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Ville et logement - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé les « turbulences » traversées par la mission « Ville et logement » en 2009 et annoncé que cette tendance doit se poursuivre en 2010.

Dans la loi de finances pour 2009, l'architecture de la mission budgétaire « Ville et logement » a connu d'importantes modifications du fait de l'intégration d'un nouveau programme intitulé « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et de la fusion de deux programmes au sein du programme « Politique de la ville ». La mission budgétaire gardait cependant sa cohérence et son statut de mission ministérielle.

Les changements intervenus en juin 2009 dans les structures gouvernementales ont cependant conduit à un éclatement de la mission qui risque de n'être profitable ni à l'efficacité ni à la revalorisation de cette politique publique.

En outre, s'agissant de la politique du logement et de la politique de la ville, les annonces, nombreuses, contrastent avec les retards dans la mise en oeuvre effective des mesures votées. M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a cité, à titre d'exemple, le prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, dit taxe sur les « dodus dormants », pour lequel le décret d'application n'a toujours pas été publié.

Il a ensuite expliqué que, depuis 2009 et jusqu'en 2011, en application de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le financement de pans entiers de la politique du logement et de la ville a été transféré à la charge du « 1 % logement ». La contribution du « 1 % logement » se substitue ainsi à la subvention de l'Etat au titre des interventions de l'agence nationale de l'habitat (ANAH), pour l'amélioration du parc privé, à hauteur de 480 millions d'euros.

Il a précisé que, pour les années 2009 à 2011, le « 1 % logement » doit aussi réserver une enveloppe de 770 millions d'euros par an pour le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Enfin, le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) durant les mêmes années donnera lieu au versement de 150 millions d'euros à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) par le « 1 % logement ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a déploré, en ce qui concerne l'ANAH, la brutalité du changement de son mode de financement, ce qui a mis en péril sa situation financière à la fin de l'année 2008. L'Agence a dû, faute de trésorerie, clôturer l'exercice avec plus d'un mois d'avance et conclure, avec l'Agence France Trésor (AFT) et l'appui des ministères de tutelle, une convention d'avance de trésorerie d'un montant maximum de 240 millions d'euros pour l'année 2009, en attente des versements au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Il a expliqué que l'Etat, en transférant à l'ANAH sa compétence en matière de résorption de l'habitat insalubre, a, dans le même temps, transféré un reliquat de « dettes » de 50 millions d'euros qui s'ajouteront au montant des engagements restant à couvrir à la fin de l'année 2009, soit environ 1 milliard d'euros.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a constaté que, compte tenu de l'arrivée du PNRU dans une phase active de réalisation des opérations prévues dans les conventions, il faudra prévoir en 2011 des ressources annuelles de l'ordre de 1 600 millions d'euros, largement supérieures à la contribution annuelle imposée au « 1 % logement », soit 770 millions d'euros, alors que la trésorerie de l'ANRU sera définitivement asséchée dès 2010.

Il a souligné que le système mis en place aboutit au remplacement, pour les ressources de la PEEC, des emplois de fonds de type « prêts » par des emplois de type « subventions » et donc à une réduction progressive de la ressource, hors collecte annuelle. En conséquence, l'année 2010 doit impérativement être mise à profit pour élaborer un schéma durable de financement des interventions de l'ANRU et de l'ANAH.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a regretté que la mission « Ville et logement » soit marquée par des sous-budgétisations répétées et inquiétantes par leur ampleur, touchant principalement le programme 177 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et le programme 109 « aide à l'accès au logement ».

Il a constaté en définitive que les crédits du plan de relance ont permis d'assurer l'équilibre de la mission en 2009, ajoutant que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, la mission « plan de relance » prévoit d'ouvrir des crédits supplémentaires afin de couvrir par des crédits de paiement les autorisations d'engagement ouvertes en 2009.

Il a ensuite décrit les quatre programmes de la mission.

Sur le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », consacré pour l'essentiel à la gestion et au développement des moyens de l'accueil d'hébergement généraliste, il a mesuré l'écart entre le montant des crédits consommés en 2008 et celui des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, qui fait apparaître, à structure constante, des sous-budgétisations importantes, estimées au moins à 131 millions d'euros, soit 12 % du montant total des crédits.

Il a souligné le caractère peu réaliste de prévisions de dépenses en baisse, compte tenu de l'augmentation inéluctable des dépenses du fait de la crise économique et sociale, de l'accroissement des frais de fonctionnement correspondant aux nouvelles places d'hébergement créées et, enfin, des engagements pris pour l'humanisation des centres d'hébergement d'urgence.

S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » qui regroupe l'ensemble des aides à la personne, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que la progression des aides personnelles au logement (ALS et APL) pour l'année 2010, devrait atteindre 4,6 % par rapport à 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros. Cette hausse résulte d'abord de l'impact de la crise économique et financière. Dans ces conditions et malgré l'augmentation prévue de 423 millions d'euros de la contribution budgétaire de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), les reports de charge accumulés depuis 2007 ne pourront pas être résorbés. Ils vont même s'accroître dans des proportions importantes.

Puis, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a évoqué le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » regroupant les aides à la pierre ainsi que les dépenses de soutien pour l'ensemble de la mission. S'agissant des moyens de fonctionnement du droit au logement opposable, inscrits à ce programme, il a constaté une augmentation des crédits permettant le financement du recours aux prestataires externes. Cependant, le projet de budget ne tient pas compte des risques liés au contentieux propre au droit au logement opposable dans l'évaluation de la dotation pour frais de contentieux.

Il a fait état du dépassement de 130 millions d'euros des autorisations d'engagement pour les aides à la pierre portant sur les logements locatifs sociaux par rapport au plafond prévu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011. Ce surplus a été décidé par le Gouvernement pour accroître l'offre de logements, en particulier sociaux.

Il a relevé que la dépense fiscale rattachée au programme s'élève à plus de 11 milliards d'euros, en progression de 8 % par rapport à 2009, observant notamment la progression du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt (1,5 milliard pour 2010) et du prêt à taux zéro dont le montant est doublé en 2009 et 2010 (900 millions d'euros). Il a indiqué que le coût du dispositif « Scellier » sera encore limité en 2010 (60 millions d'euros) mais qu'il est estimé à plus de 2 milliards d'euros au total par génération de prêt (soit 50 000 prêts annuels).

Enfin, en ce qui concerne le programme 147 « Politique de la ville », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a noté que, pour 2010, les moyens d'intervention budgétaires sont limités mais stabilisés à 721 millions d'euros en autorisations d'engagement et 708 millions d'euros en crédits de paiement, dont plus du tiers est consacré aux dotations de compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Les moyens financiers mis à la disposition de l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) sont en baisse en raison du transfert du financement du service civil volontaire, de la réforme de ses structures régionales et de réajustements internes en fonction des résultats de l'exécution budgétaire, en particulier pour les moyens de financement des « adultes-relais ».

Un débat s'est ouvert.

M. François Trucy a regretté que l'organisation des débats et de l'ordre du jour du Sénat ne permette pas aux sénateurs de suivre avec l'attention qu'elles méritent toutes les présentations des rapporteurs spéciaux. Il s'est dit inquiet de l'avenir de l'ANAH, qui joue un rôle important dans la rénovation des centres-villes et a souhaité que soit précisée la distinction entre son action et celle de l'ANRU.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a exposé les périmètres d'intervention des deux agences en les distinguant. Il a mis en évidence les différences de modes de fonctionnement, soulignant, dans le cas du PNRQAD, que l'action directe de l'ANAH auprès des particuliers pourra poser des difficultés de maîtrise du coût des interventions. En tout état de cause, pour chacune des agences, 2010 sera une année décisive au cours de laquelle un financement pérenne doit être trouvé.

M. Gérard Miquel a exprimé la crainte que l'Etat soit tenté de « reprendre la main » sur les délégations d'attribution des aides à la pierre consenties aux collectivités territoriales.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a précisé qu'aucune intention de cette sorte n'a été portée à sa connaissance. Toutefois, l'Etat, du fait de la réduction de ses moyens, peut être tenté de modifier des règles de fonctionnement qui ne lui sont pas toujours favorables. Il a évoqué à cet égard la récupération en cours par l'Etat des contingents préfectoraux de logements sociaux.

Mme Fabienne Keller a fait part de son inquiétude quant à l'avenir de l'ANRU et la pérennité de son financement.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est dit persuadé que l'Etat assumera en tout état de cause les engagements pris dans le cadre du PNRU.

Il a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de poser la question de la suppression du comité de suivi et d'évaluation de l'ANRU, qui ne s'impose plus dès lors que les règles du jeu sont désormais clairement établies et dont l'activité a été réduite en 2008. Il a proposé en conséquence de supprimer les crédits destinés aux frais de fonctionnement de ce comité, à hauteur de 300 000 euros et de les utiliser pour ajuster les dotations de l'aide alimentaire.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a présenté ensuite deux amendements portant articles additionnels après l'article 61, afin :

- de préciser que l'Etat fait figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général annexé au projet de loi de règlement ;

- de proroger jusqu'au 31 décembre 2011 la règle selon laquelle les deux tiers du montant des sommes collectées l'année précédente, au titre de la PEEC, par les collecteurs non associés de l'UESL -c'est-à-dire essentiellement des organismes HLM et SEM- seront reversées aux collecteurs associés de l'UESL pour financer le concours « 1 % relance ».

A l'issue de ces débats, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés. Elle a adopté les deux amendements portant articles additionnels après l'article 61 proposés par le rapporteur spécial.

Loi de finances pour 2010 - Mission Ecologie, développement et aménagement durables - Budget annexe Contrôle et exploitation aériens - Comptes spéciaux Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route et Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres

Enfin, la commission a procédé a l'examen du rapport spécial de MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », les comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté le budget global de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Les crédits demandés pour 2010 s'élèvent à 10,29 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 10,15 milliards en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 0,9 % par rapport à 2009, conforme à la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques.

La tendance à la mobilisation des ressources extra-budgétaires ne s'inverse pas, même si la politique environnementale figure désormais au rang des priorités gouvernementales. Elle a ainsi relevé que sur les 7 milliards d'euros mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle, seul 1,2 milliard le sera sous forme de crédits budgétaires. Elle a également précisé que la mission, en particulier les infrastructures de transport, bénéficie assez largement du plan de relance.

Elle a ensuite exposé le programme 203, qui couvre les infrastructures et services de transport et mobilise en 2010 4,44 milliards d'autorisations d'engagement et 4,35 milliards de crédits de paiement. Cette politique est toutefois largement financée par des crédits extérieurs ou extrabudgétaires puisqu'elle bénéficie de fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) à hauteur de 1,48 milliard d'euros et des collectivités territoriales pour 427,5 millions d'euros, de 443 millions d'euros du plan de relance et de 803 millions d'euros de dépenses fiscales. Elle a constaté que, en ajoutant la masse salariale des 22 808 équivalents temps plein travaillés (ETPT), financée sur le programme 217, et divers crédits de soutien, ces crédits externes, hors dépenses fiscales, représentent 110 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF. Elle s'est toutefois interrogée sur la soutenabilité budgétaire du programme à moyen terme.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que des économies sont recherchées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et que, en particulier :

- la réforme de la tarification de Réseau ferré de France (RFF), adoptée en novembre 2008, permet de diminuer la subvention de l'Etat, d'un montant de 2,37 milliards d'euros, de 3,1 % en 2010 ;

- des gains sont attendus de la création de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), en charge de l'équité concurrentielle sur le réseau. Elle a néanmoins estimé que, dans l'immédiat, cette nouvelle autorité occasionnera des coûts de fonctionnement ;

- il est prévu une rationalisation de l'opérateur Voies navigables de France (VNF), dont les effets seront précisés dans le contrat de performance à venir ;

- les moyens en personnel alloués au programme continueront d'être réduits, à hauteur d'environ 300 emplois en 2010, soit au-delà des évolutions de périmètre liées à la décentralisation de certaines activités (transfert de canaux).

Abordant le financement des opérateurs du programme, elle a relevé que le budget de l'AFITF devrait être de 2,67 milliards d'euros en 2010 et sera, pour près de 62 %, consacré aux transports non routiers, conformément au redéploiement modal prévu par le « Grenelle de l'environnement ». La subvention de l'Etat diminue de 6,7 % à périmètre constant, mais demeure importante avec 980 millions d'euros. Elle s'est demandé si cette subvention « provisoire » n'est pas appelée à devenir durable, puisque l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds sera sans doute reportée à 2012 et ne prendra que partiellement le relais.

Elle a relevé la complexité des circuits de financement de l'AFITF et s'est interrogée sur la vocation de cette structure, dont la Cour des comptes a souligné, dans son rapport public de 2009, qu'elle est une agence « aux ambitions limitées, privée de ses moyens, désormais inutile ». Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a considéré qu'elle n'apporte pas de réelle valeur ajoutée puisqu'elle n'est pas devenue l'instance d'évaluation et de décision qui aurait conforté sa légitimité.

Concernant RFF, elle a fait référence à la négociation des futurs péages de la SNCF, qui donne lieu à de vives discussions. L'établissement public change de modèle économique puisque les concours de l'Etat sont désormais attachés non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien et désendettement) mais affectés aux activités ferroviaires dont les péages ne couvrent pas le coût complet. Cette évolution doit conforter la relative amélioration de la situation financière de RFF. Celle-ci demeure toutefois fragile puisque la dette a augmenté de 800 millions d'euros en 2008 pour atteindre 28,2 milliards d'euros, ce qui constitue un motif d'inquiétude. En outre, la nécessaire poursuite de la rénovation du réseau conduira sans doute à alourdir cette dette à moyen terme.

Elle a ensuite constaté que la rationalisation de l'organisation de VNF se poursuit et comporte plusieurs volets : le recentrage sur le réseau magistral, la poursuite des efforts d'optimisation et de modernisation des méthodes d'exploitation des voies d'eau, la réorganisation des services, et la fermeture éventuelle à la navigation de certaines voies. Les conclusions d'un récent audit permettront d'alimenter la préparation du prochain contrat de performance. La subvention de l'Etat sera de 58,9 millions d'euros en 2010 et inclura une dotation supplémentaire de 4 millions au titre du « Grenelle de l'environnement ».

Elle a conclu cette présentation du programme 203 par quelques remarques sur ses priorités et lacunes budgétaires :

- le soutien au transport combiné devrait bénéficier d'une enveloppe supplémentaire de 8 millions d'euros au titre de l'engagement national pour le fret ferroviaire ;

- les crédits d'entretien et d'exploitation de grands ports maritimes seront augmentés de 5,85 millions d'euros ;

- le taux de renouvellement des couches de surface du réseau routier devrait redescendre à 6 % en 2010, ce qui demeure insuffisant pour garantir une durée de vie optimale des chaussées. La tendance générale à la dégradation du réseau routier national n'est donc pas encore enrayée.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes ». Celui-ci sera doté en 2010 de 133 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 135,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 0,7 % à périmètre constant. Cette dotation est toutefois plus que doublée par la masse salariale des 3 228 ETPT. Les dépenses fiscales y concourent également pour 244 millions d'euros, l'évaluation du système optionnel de taxe au tonnage paraissant toutefois assez approximative.

Elle a indiqué que la principale réforme en cours a trait à la réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes, qui vise des économies de gestion et une rationalisation des implantations. Cependant, elle a regretté que le ministère ne soit pas en mesure de fournir une évaluation chiffrée des bénéfices escomptés de cette rationalisation. Une réforme des écoles nationales de la marine marchande est également en cours et, à terme, la gestion en sera confiée à un établissement public unique, l'Etablissement national supérieur maritime.

Elle a évoqué trois priorités budgétaires de ce programme :

- la poursuite de la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), en mettant l'accent sur le renouvellement des systèmes d'information ;

- la protection de l'emploi maritime, avec, en particulier, une augmentation des aides à la flotte de commerce sous pavillon français, qui ne comptait que 296 navires fin 2008 ;

- la dotation des services déconcentrés du dispositif de contrôle et de surveillance des pêches, qui est enfin revalorisée.

S'agissant du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité », pour lequel 355 millions en autorisations d'engagement (AE) et 348 millions en crédits de paiement (CP) sont demandés, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que sa mise oeuvre mobilise 15 222 ETPT (soit 801 millions d'euros de crédits) et s'appuie sur des opérateurs puissants, tels que les agences de l'eau, dont les ressources extrabudgétaires sont considérables.

En 2010, le programme 113 est nettement marqué par la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, auquel 61 millions d'euros sont consacrés dans les domaines de l'urbanisme, de l'eau et de la biodiversité. Ce programme est également porteur de plusieurs réformes issues de la RGPP, au premier rang desquelles :

- l'abandon progressif des activités d'ingénierie publique concurrentielle, qui génère une économie estimée à 48 millions en 2010, soit la masse salariale correspondant à 903 ETPT ;

- la mutualisation des effectifs des polices de l'eau et de la nature ;

- la mise en oeuvre, pour 4 millions en 2010, d'actions de formation des agents dans le cadre de la refonte de la fiscalité de l'urbanisme et du mode de traitement des actes d'urbanisme. Cette refonte devrait permettre de créer des gains de productivité équivalant à 1 000 ETPT en 2011 et à une économie budgétaire de l'ordre de 40 millions d'euros par an, à terme.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les enjeux de sécurité routière et le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ». Il a indiqué que la politique publique de sécurité routière est retracée dans un document de politique transversale. Seize programmes budgétaires y contribuent pour 2 571 millions d'euros de crédits de paiement en 2010, soit une progression de 3,4 % par rapport à 2009.

Il a rappelé que la lutte contre l'insécurité routière a connu d'excellents résultats ces dernières années et permis des changements majeurs de comportement. La tendance à la baisse du nombre de personnes décédées sur les routes s'est ainsi poursuivie en 2008 avec 4 443 morts. Les objectifs pour 2012, confirmés par le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 13 février 2008 demeurent ambitieux : moins de 3 000 personnes tuées, et une division par deux des décès en deux roues et de ceux dus à l'alcool. L'année 2009 pourrait cependant être marquée par une inflexion car les décès ont augmenté de 2 % sur les neuf premiers mois, et le mois de septembre s'est révélé particulièrement meurtrier.

Concernant le programme 207 « Sécurité et circulation routières », qui se concentre plutôt sur la prévention, il a indiqué que sa dotation en 2010 sera d'environ 62 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, soit une hausse de 2,3 % par rapport à 2009, qui bénéficie essentiellement à l'action 3 « Education routière ». Les personnels concourant à ce programme sont au nombre de 2 505 ETPT, soit 18 postes supplémentaires par rapport à 2009.

Il a considéré que la portée de la justification au premier euro de ce programme est fortement limitée par l'ampleur des coûts analytiques. La ventilation des crédits de soutien et de polyvalence contribue en effet à quadrupler le montant des crédits de paiement de ce programme. En outre, celui-ci a été une nouvelle fois sous-exécuté en 2008, avec près de 20 % de crédits disponibles en fin de gestion, avant annulation.

Sur un plan plus qualitatif, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a relevé que le programme 207 est marqué par la mise en oeuvre de la nécessaire réforme du permis de conduire. Les objectifs poursuivis sont notamment la réduction des délais d'obtention, la simplification des démarches, la diminution du coût pour les candidats en difficulté et un permis plus sûr grâce à une rénovation des programmes de formation et de l'examen.

Le dispositif du « permis à un euro par jour » sera également étendu pour mieux cibler les familles modestes. L'Etat prendra ainsi directement en charge la caution de 20 000 prêts par an. Il a estimé que cette décision est particulièrement opportune, mais que l'estimation de son coût est excessive, les hypothèses d'octroi de prêts et de taux de défaut des bénéficiaires du cautionnement étant en effet peu réalistes.

S'agissant du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », il a rappelé le mécanisme d'affectation des recettes des amendes forfaitaires. Il a relevé que, depuis deux ans, celles-ci sont inférieures aux prévisions, qui n'ont que partiellement pris en compte l'amélioration du comportement des usagers, et devraient s'élever à environ 500 millions d'euros en 2009.

Il s'est félicité que le programme « Radars » comprenne désormais trois actions au lieu d'une seule, conformément au souhait exprimé par la commission fin 2008, afin de distinguer les dépenses relatives au contrôle et au traitement des infractions.

Il a constaté que les contrôles radar sont aujourd'hui soumis à un double mouvement d'intensification et de diversification. Le CISR a ainsi annoncé, le 13 février 2008, le déploiement de 500 nouveaux radars chaque année de 2008 à 2012, correspondant à un objectif d'environ 4 500 dispositifs sur le territoire avant la fin de l'année 2012. Il a jugé que cet objectif sera difficile à atteindre puisqu'il est prévu de déployer 530 nouveaux radars en 2010 alors que, dans le meilleur des cas, 450 nouveaux radars seront installés en 2009. Des prévisions plus réalistes reposeraient sur 500 radars par an dans les trois prochaines années, ce qui porterait le nombre de dispositifs à 4 250 à la fin de 2012, au lieu des 4 500 prévus.

Le CISR de février 2008 a également confirmé la diversification des infractions relevées par les radars. Les dispositifs relatifs aux feux tricolores sont ainsi opérationnels et reliés au Centre national de traitement de Rennes (CNT) depuis le 3 août 2009. Par ailleurs, une expérimentation a été lancée fin août pour le contrôle du respect des passages à niveaux. Enfin, des marchés sont à l'étude pour sécuriser certains tunnels. Aucun nouveau radar mobile ne devrait être installé en 2010, l'effort portant essentiellement sur les radars fixes et aux feux tricolores.

Sur le plan budgétaire, il a observé que le coût de maintenance des radars sera stable en 2010 et que les dépenses liées au développement du CNT poursuivront leur forte baisse, qui s'explique toutefois par les importants investissements réalisés en 2008 et 2009.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a également relevé deux grandes tendances qui affectent le programme 752 « Fichier national du permis de conduire » :

- une hausse des crédits de 55 % malgré l'utilisation de reports importants, à hauteur de 16 millions d'euros prévus en 2010. Cette augmentation s'explique notamment par la progression attendue du nombre de lettres envoyées aux contrevenants, pour le retrait ou la restitution de points et pour les invalidations de permis ;

- le retard du projet FAETON, qui consiste à moderniser l'application informatique de gestion des permis de conduire. Ce projet a été officiellement lancé en 2006 mais a été retardé pendant trois ans. Un directeur de projet a cependant été nommé le 10 juin 2009 et l'appel d'offres pour le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage devrait être lancé avant la fin de l'année.

Abordant le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a précisé qu'il regroupe la quasi-totalité des moyens de personnel de la mission, ainsi que l'ensemble des crédits dévolus aux fonctions de support du ministère. Il a souligné à nouveau le caractère peu satisfaisant, au regard de la LOLF, de ce type de programme « soutien ». Les représentants du ministère admettent le caractère imparfait de cette présentation, mais font valoir que la centralisation des moyens humains et de soutien au programme 217 permet de gérer avec davantage de souplesse et d'efficacité le plafond d'emploi ministériel, et favorise la mutualisation des fonctions de support encouragée par la RGPP.

S'agissant des personnels, le rapporteur spécial a relevé que le plafond d'emplois du programme est en diminution de 879 ETPT en 2010. 2 588 ETPT sont supprimés en raison de la décentralisation des métiers exercés dans les domaines de l'entretien et l'exploitation des infrastructures, de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre de travaux d'investissement. Les conséquences budgétaires de ces transferts sont une baisse de 76 %, par rapport à 2009, des crédits de paiement de l'action 22 « Personnels transférés aux collectivités territoriales », qui s'établissent à 26 millions d'euros. 3 101 ETPT supplémentaires sont à comptabiliser suite à l'intégration, dans le périmètre du ministère, de l'essentiel des effectifs du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement ». Enfin, une diminution de 1 357 ETPT résulte des suppressions d'emplois nettes intervenues en 2009 ou en 2010. 1 774 ETPT sont, en particulier, supprimés en application de la révision générale des politiques publiques et 470 sont créés dans le prolongement du Grenelle de l'environnement. Sur le fondement de ces éléments, le rapporteur spécial a fait observer que la règle du non-remplacement d'un départ en retraite sur deux est appliquée, les 2 396 départs à la retraite étant à rapprocher des 1 294 non-remplacements prévus par le schéma d'emplois 2010, soit un ratio de 54 %.

Il a conclu son intervention en précisant :

- que la hausse des dépenses immobilières constatée en 2010 est due à l'élargissement du périmètre des loyers budgétaires ;

- que le programme 217 est désormais porteur d'un fonds « Etat exemplaire », abondé en gestion par l'application d'un « sur-gel » au sein de chaque mission du budget de l'Etat. L'intégralité des crédits gelés sera redistribuée aux ministères en fonction de leurs performances environnementales, selon un mécanisme vertueux dans ses finalités, mais dont la mise en oeuvre sera vraisemblablement complexe.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits du programme 170 « Météorologie ». Doté de 189,3 millions d'euros en AE et en CP, celui-ci porte la subvention pour charges de service public de Météo-France. Ses crédits marquent une progression de 3 % par rapport à 2009, soit une évolution conforme à la programmation pluriannuelle, ainsi qu'à la trajectoire définie par le contrat d'objectifs et de performances signé entre l'Etat et Météo-France pour la période 2009-2011.

Météo-France fait aujourd'hui face à une réduction de ses marges financières résultant de la contrainte budgétaire imposée aux administrations et à leurs opérateurs, mais aussi des effets de la crise économiques sur ses recettes commerciales. Au total, malgré la progression attendue des recettes de redevances de navigation aérienne et compte tenu d'une prévision de recettes commerciales en accroissement modéré, le déséquilibre du budget de l'établissement devrait s'accentuer en 2010, le conduisant à opérer un nouveau prélèvement sur son fonds de réserve, de l'ordre de 4,4 millions d'euros.

L'année 2010 verra en outre le lancement de deux opérations importantes de renouvellement de l'infrastructure immobilière de l'établissement : la construction du nouveau bâtiment d'accueil du supercalculateur de l'établissement (2 millions d'euros en 2010 pour un coût total de 7 millions d'euros sur trois ans) et la construction des bâtiments de la direction des systèmes d'observation (DSO), dont la relocalisation à Toulouse sera effective en 2012 (6 millions d'euros en 2010, pour un coût total de 14 millions d'euros sur trois ans).

La situation de Météo-France justifie d'autant plus les réformes de structure conduites en application de la RGPP. La principale de ces réformes concerne la réduction du réseau territorial de l'opérateur, qui devrait aboutir, à l'horizon 2017, à un maillage de 55 implantations, soit environ la moitié des 108 implantations actuelles de l'établissement en métropole.

Abordant le programme 159 « Information géographique et cartographique », M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que 73 millions d'euros sont consacrés à la subvention pour charges de service public de l'Institut géographique national (IGN). Ce montant diminue de 3 % par rapport aux crédits votés dans le cadre de la loi de finances pour 2009, conformément à la programmation pluriannuelle qui, dans un contexte d'accroissement des recettes commerciales de l'institut, a prévu une baisse continue de sa subvention budgétaire. Dans un contexte de crise, l'IGN fait cependant face à une réduction importante de son chiffre d'affaires. Celui-ci s'est établi à 53,8 millions d'euros en 2009, contre 72,98 millions d'euros prévus et les mêmes tendances devraient être observées en 2010.

Le rapporteur spécial a également relevé que l'IGN a récemment fait l'objet d'investigations de la Cour des comptes, dont les conclusions ont été insérées au rapport public annuel de la juridiction pour 2009. Les insuffisances relevées par le rapport de la Cour concernent l'absence de réelle stratégie de l'opérateur, dans un contexte de forte croissance du marché de l'information géographique, de concurrence exacerbée avec les prestataires privés et d'évolutions technologiques majeures, ainsi que la piètre qualité de sa gestion, en matière immobilière, commerciale ou de ressources humaines notamment. La sévérité des observations de la juridiction justifie donc que ses autorités de tutelle apportent, au cours du débat, en séance plénière, des précisions sur les mesures qu'elles comptent prendre pour remédier aux graves insuffisances constatées.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a enfin exposé les difficultés d'équilibrage du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et les nombreuses réformes en cours au sein de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Il a constaté que le secteur du transport aérien connaît actuellement d'importantes difficultés, et que le BACEA doit, dès lors, répondre à de multiples défis en 2010. Au premier semestre de 2009, le groupe Aéroports de Paris a ainsi connu une baisse de trafic de 6,4 % par rapport à la période équivalente de 2009, et le groupe Air France-KLM a enregistré une baisse de son chiffre d'affaires de 20,5 %. L'équilibre du BACEA pour 2010 repose sur des prévisions de diminution moyenne du trafic de 7 % en 2009 et une légère remontée en 2010, de 1,5 %.

Sur le plan structurel et organisationnel, il a relevé que la DGAC est engagée dans de nombreuses réformes, en particulier :

- la mutualisation et la modernisation des fonctions de support du programme 613, qui devra se traduire dans le nouveau protocole pluriannuel négocié avec les organisations syndicales ;

- la révision des services financiers, la télédéclaration des recettes et la mutualisation des achats publics par site. Le nouveau système d'information financière et de comptabilité analytique devrait être opérationnel en 2011 ;

- en matière de navigation aérienne, le lancement du projet « Espace 2011 », qui permettra d'expérimenter, à partir de la fin 2009, des synergies entre les services d'approche d'Orly, Roissy et Athis-Mons. Ceux-ci devraient être regroupés dans un nouveau centre modernisé à l'horizon 2015-2017 dans le cadre du projet OPERA ;

- l'avancement du projet européen SESAR dans le cadre du renforcement de l'intégration de l'espace aérien européen, et la finalisation en 2010 du « traité FABEC » pour la réalisation d'un « bloc d'espace aérien fonctionnel » avec cinq autres Etats européens ;

- la mise en place d'un nouveau système de régulation économique des services de navigation aérienne, fondé sur l'amélioration de la performance, et la préparation du deuxième contrat de régulation économique pour 2011-2016 avec Aéroports de Paris ;

- concernant la formation aéronautique, un contrat d'objectifs, de moyens et de performances avec l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC), qui est en cours d'élaboration. Le Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA) poursuivra son plan de modernisation et de réduction des coûts, l'objectif étant d'atteindre 350 ETPT, contre 420 actuellement. L'augmentation des synergies entre l'ENAC et le SEFA devrait conduire au regroupement des formations théorique et pratique, et donc à la fusion de ces deux écoles en 2011, ce qu'il a jugé pertinent.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a considéré qu'il est aujourd'hui nécessaire d'ouvrir le débat sur une évolution statutaire de la DGAC et sa transformation en établissement public. Il a estimé que, sans méconnaître les craintes et interrogations des personnels, la mise en place du ciel unique européen tend à renforcer les exigences d'efficacité au moindre coût et de compétitivité de l'offre française de services face à des concurrents européens potentiels.

Il a ensuite indiqué que le budget annexe est dans une situation financière tendue. Le projet de budget pour 2010 tient compte d'une baisse du trafic de 7 % en 2009 et l'autorisation d'emprunt a été relevée de 100 millions d'euros par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009. Cependant, d'après les dernières estimations, la baisse des recettes de fonctionnement en 2009 devrait être de 10 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, de sorte que les hypothèses de construction du budget pour 2010 paraissent d'ores et déjà dépassées.

Ce projet prévoit 1 937,5 millions d'euros de recettes nettes et de dépenses en 2010, l'équilibre prévisionnel reposant sur trois leviers :

- l'augmentation des recettes de fonctionnement. Le taux unitaire des redevances de navigation aérienne devrait être relevé de 4,9 %, tout comme les tarifs de la taxe d'aviation civile, ainsi que le prévoit l'article 22 du projet de loi de finances. De même, l'extension du périmètre des redevances de surveillance et de certification devrait se poursuivre, mais il est regrettable que le ministère ait renoncé à créer une redevance pour les manifestations aériennes. L'instauration d'une redevance de route océanique permettra également d'améliorer sensiblement le taux de couverture des coûts du contrôle aérien en outre-mer ;

- un plus grand recours à l'emprunt. Après une stabilisation des autorisations d'emprunt entre 2006 et 2008, l'endettement net augmenterait ainsi de 26 % par rapport à la fin de l'année 2008 pour atteindre 1 109 millions d'euros, et représenterait dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009. Le rapporteur spécial a fait part de ses inquiétudes quant à cette évolution vers une dette moins soutenable ;

- il est enfin prévu un plan d'économies de 40 millions d'euros sur les dépenses, déjà débuté en 2009 et qui est en partie lié à l'application de la RGPP. Ce plan se répartit de manière à peu près équivalente entre dépenses de fonctionnement et report de projets d'investissement. Il prévoit en particulier l'établissement de règles communes de réduction des frais de déplacement des agents, la mutualisation des marchés d'achats courants et le report de l'extension de deux centres de contrôle en route et du programme de modernisation des systèmes de tour de contrôle des aéroports. En revanche, la subvention à l'ENAC augmentera de plus de 11 %.

Le plafond d'emplois pour 2010 est abaissé de 108 ETPT, ce qui correspond à la première tranche de mise en oeuvre de la RGPP.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a estimé que ce plan d'économies ne suffira peut-être pas à assurer l'équilibre du budget annexe et qu'il devra tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes, dans deux récents référés, sur la négociation d'un protocole social avec les organisations syndicales et sur le SEFA.

Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a présenté les crédits du programme 181 « Prévention des risques ». 349 millions d'euros en AE et 308 millions d'euros en CP sont demandés en 2010 pour ce programme, soit une augmentation de 30 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009. La hausse substantielle de la dotation du programme intéresse tout particulièrement les actions relatives à la prévention des risques technologiques et des pollutions (+ 83 %), et s'impute :

- à hauteur de 8 millions d'euros, sur les crédits alloués aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT), qui doublent par rapport à 2009 pour atteindre 16 millions d'euros en CP ;

- à hauteur de 60 millions d'euros supplémentaires, sur les crédits consacrés à la mise en oeuvre des mesures du Grenelle de l'environnement, dans les domaines du traitement des sites pollués, des déchets et de la santé-environnement.

Les crédits de personnel alloués au programme 181 et inscrits au programme 217 suivent la même tendance. Ils augmenteront de 11 % par rapport à 2009, afin notamment de créer 144 postes dits « post-Grenelle ». S'agissant des créations de postes, les chiffres transmis par le ministère indiquent que la résorption des sous-effectifs de l'inspection des installations classées est, à ce stade, conforme aux prévisions du programme de recrutements 2008-2012.

Au titre des autres rubriques connaissant des évolutions sensibles, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a évoqué les crédits de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui connaissent une progression de 8 % par rapport à 2009. Le plafond d'emplois de l'ASN est porté à 361 ETPT, soit 22 ETPT supplémentaires par rapport au plafond 2009. Ces créations d'emplois sont liées à l'évolution des missions de l'autorité, désormais mobilisées par le développement du contrôle du nucléaire de proximité et le contrôle de la sécurité des sources radioactives.

Le programme 181 mobilise également des ressources extrabudgétaires significatives. Il en va ainsi :

- des concours de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), à raison de 20 millions d'euros pour les sites pollués, 30 millions d'euros pour la résorption des points noirs bruit et 83 millions d'euros pour les déchets ;

- des interventions du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, ou « Fonds Barnier », qui atteindront 153 millions d'euros en 2010. Devant la dégradation de la situation financière de ce fonds et dans le cadre du projet de loi de finance pour 2008, la commission des finances avait pris l'initiative de porter de 6 % à 8 % le taux du prélèvement sur les surprimes « catastrophes naturelles » (CAT-NAT) qui l'alimentent. Le Gouvernement avait confirmé et accentué cette orientation en loi de finances pour 2009, en portant ce prélèvement de 8 % à 12 %. Ces augmentations devraient porter les ressources du fonds à 157,5 millions d'euros en 2010 et 2011, mais on relève que, dès 2011, le montant des besoins (191 millions d'euros) pourrait redevenir supérieur aux recettes attendues. Les recettes du fonds ne pouvant être indéfiniment ajustées à l'augmentation des dépenses, le rapporteur spécial a indiqué que le Gouvernement sera interrogé, en séance plénière, sur les mesures envisagées pour rationaliser ses interventions.

Concernant le programme 174 « Energie et après-mines », doté de 818 millions d'euros en autorisations d'engagement et 820 millions d'euros en crédits de paiement, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé qu'il est très majoritairement consacré aux prestations servies aux anciens mineurs et à leurs ayants droit par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, soit au total 681 millions d'euros. Ces dépenses de gestion économique et sociale de « l'après-mines » connaissent une baisse tendancielle et les marges de manoeuvre dégagées par cette baisse profitent :

- à l'ADEME, qui voit sa subvention passer de 8,9 millions d'euros en 2009 à 31,4 millions d'euros en 2010, notamment en raison de l'augmentation des moyens mobilisés dans le cadre de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

- à la lutte contre les changements climatiques, dont les crédits progressent de 22 %, afin de permettre aux DREAL de faire procéder aux études nécessaires à la mise en oeuvre des schémas régionaux climat-air-énergie prévus par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

Le programme 174 se voit rattacher une dépense fiscale importante : le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur du développement durable. Son coût est estimé à 2,8 milliards d'euros pour 2009 et à 2,6 milliards d'euros pour 2010, même si ces montants devraient finalement s'inscrire en baisse en raison de la crise. Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a souligné le caractère erratique du chiffrage de ce crédit d'impôt. Le ministère justifie cette imprécision par une difficulté structurelle à anticiper les comportements des ménages, en période de crise, et sur un marché qui sert de variable d'ajustement. Toutefois, elle a estimé que la commission doit rester vigilante à l'évolution de cette dépense fiscale et que son périmètre devra faire l'objet d'un réexamen régulier, afin de limiter les effets d'aubaine et de concentrer l'encouragement fiscal sur les équipements les plus performants.

Le rapporteur spécial a conclu la présentation du programme 174 par une brève analyse du rôle majeur que jouera l'ADEME dans la mise en oeuvre de ses objectifs. Conformément à la loi de finances pour 2009, l'ADEME sera affectataire de 511 millions d'euros de ressources fiscales issues de la taxe générale sur les activités polluantes, dont 276 millions d'euros seront consacrés à la mise en oeuvre des mesures résultant du Grenelle de l'environnement. Dans le champ du programme 174, l'ADEME apportera des contributions substantielles via le fonds de soutien au développement de la chaleur renouvelable (110 millions d'euros), et la mise en place d'un fonds démonstrateur de recherche (41 millions d'euros). Sans préjuger l'opportunité des actions conduites, le rapporteur spécial a estimé que les montants de recettes fiscales affectées à l'ADEME nécessitent un contrôle parlementaire renforcé de cet opérateur. A la demande de la commission des finances, l'ADEME fera donc l'objet, en 2010, d'une enquête de la Cour des comptes en application de l'article 58 (2°) de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a terminé son intervention par le compte d'avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, qui finance le dispositif du « bonus/malus » automobile. Elle s'est félicitée de son incontestable succès écologique, dans la mesure où la baisse des émissions moyennes enregistrée en vingt mois, de janvier 2008 à août 2009, équivaut à dix années de la tendance antérieure au dispositif.

Elle a relevé que ce succès se traduit cependant par un déficit du compte largement supérieur aux prévisions, alors que le dispositif avait initialement été présenté comme budgétairement équilibré. Le déficit réel en 2009 devrait ainsi dépasser 500 millions d'euros, soit plus du triple des 156 millions d'euros prévus. Elle a précisé que le décret d'avance, pris début novembre 2009, a ouvert 250 millions d'euros sur le compte pour permettre d'assurer la continuité du versement des « bonus » pour le reste de l'année.

L'article 47 du projet de loi de finances pour 2010 prévoit également de réviser le dispositif pour favoriser progressivement un retour à l'équilibre budgétaire, en anticipant d'un an la diminution des différents seuils et montants d'aides versées. Elle a estimé que les prévisions de déficit pour 2010 semblent encore optimistes, avec 126,2 millions d'euros, et a douté que la révision du dispositif soit suffisante pour diviser le déficit par plus de trois en 2010.

Cette présentation a été suivie d'un débat.

En réponse à une interrogation de M. François Trucy sur les travaux de renouvellement des gares et leur lien éventuel avec ceux réalisés sur le réseau ferroviaire, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial a relevé que l'entretien et le renouvellement du réseau requièrent des investissements considérables, et a mentionné l'exemple de la ligne Valence-Gap. Elle a expliqué que la modernisation des gares n'est pas liée à l'entretien des voies et relève de leur propriétaire, soit la SNCF. Toutefois, certains équipements à l'intérieur ou aux abords des gares font l'objet d'un partage complexe entre la SNCF et RFF. Les verrières et ascenseurs sont ainsi du ressort de RFF, qui met également en oeuvre un vaste programme de rénovation des quais pour faciliter l'accès des personnes à mobilité réduite. Elle a cependant considéré que ces investissements n'ont guère de sens s'ils demeurent épars et ne sont pas mis en cohérence avec ceux de la SNCF sur les bâtiments.

Après avoir souligné le rôle de la Société nationale de sauvetage en mer, M. François Trucy a relevé une contradiction entre le renforcement des contrôles automatisés et la tolérance à l'égard de certains appareils de détection des radars.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial a indiqué que même si seuls certains types d'appareils sont autorisés, ceux-ci n'en détectent pas moins les radars fixes et mobiles.

A la question de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, sur l'évolution des effectifs de l'ADEME, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que cet opérateur rémunérait 842 ETPT sous plafond et 269 ETPT hors plafond en 2008, et que ces chiffres devraient respectivement s'établir à 913 et 279 en 2010. Un consensus s'est alors dégagé entre les intervenants sur la nécessité de contrôler la progression des emplois des opérateurs, dans un contexte où l'Etat et les collectivités territoriales consentent un important effort de maîtrise de leurs dépenses de personnel.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission de la culture, a relevé que l'action menée par les agences de l'eau en faveur du milieu rural doit faire l'objet d'un suivi attentif. Il a également considéré que le « verdissement » des documents d'urbanisme prévu par le Grenelle de l'environnement doit être considéré comme une dépense d'investissement et, comme telle, bénéficier de transferts suffisants de la part de l'Etat.

Evoquant la tendance à la dégradation des voiries, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a déploré que l'Etat sollicite les conseils généraux pour contribuer à l'entretien de routes nationales dont il est propriétaire. Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, s'est demandé si les routes et le réseau ferroviaire ne sont pas soumis à un problème commun d'insuffisance d'entretien.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a enfin présenté un amendement au programme 207 « Sécurité et circulation routières », tendant à réduire le coût du dispositif du « permis à un euro » de 1 562 100 euros, tout en conservant des hypothèses d'octroi de prêts assez volontaristes, et à transférer ce montant sur le programme 203 afin de conforter le soutien à l'intermodalité.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Ecologie, aménagement et développement durables », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi modifiés ainsi que les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et des comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Jeudi 12 novembre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Loi de finances pour 2010 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2010, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, selon l'Insee, la croissance du produit intérieur brut (PIB) a été de - 1,4 % au dernier trimestre de l'année 2008 et au premier trimestre de l'année 2009, et de 0,3 % au deuxième trimestre de l'année 2009. L'Insee prévoit qu'elle sera de 0,5 % et 0,3 % aux troisième et quatrième trimestres. Si tel était le cas, la croissance du PIB (en moyenne annuelle) serait de - 2,2 % en 2009.

Les prévisions des conjoncturistes ne prennent généralement pas en compte l'impact éventuel de la grippe A(H1N1). Malgré quelques études catastrophistes, qui ont connu un large écho médiatique, cet impact semble devoir être modéré. Ainsi, selon ses propres estimations, qui s'appuient sur une hypothèse de « taux d'attaque » de 10 % à 15 % en 2009, correspondant à celui suggéré par l'avis de l'Institut de veille sanitaire (InVS) du 28 septembre 2009, la grippe réduirait le PIB de seulement 0,2 point en 2009.

Les incertitudes sur la croissance du PIB en 2010 sont particulièrement importantes. Alors que la prévision associée au présent projet de loi de finances est de 0,75 %, M. François Fillon, Premier ministre, a déclaré, le 9 novembre 2009, qu'elle sera vraisemblablement « entre 1 % et 1,5 % ». Par ailleurs, si le consensus des conjoncturistes est de 1,2 %, les prévisions vont de 0,2 % pour HSBC et 0,4 % pour Natixis à 2,2 % pour COE-Rexecode et UBS.

Le véritable enjeu est cependant l'évolution du PIB au cours de la prochaine décennie. Schématiquement, on peut distinguer trois grands scénarios. Dans un premier scénario, la crise actuelle ne serait qu'un « accident de parcours », qui serait intégralement rattrapé en termes de PIB par une croissance de 3 % par an de 2011 à 2017. Dans un deuxième scénario, la croissance retrouverait son rythme tendanciel (de l'ordre de 2 %) après la crise, qui correspondrait donc à une perte définitive de PIB. Dans un troisième scénario, après la crise, la croissance structurelle serait réduite à 1 % par an, notamment du fait de la limitation du recours des agents à l'endettement. La question est importante pour les finances publiques. En effet, si la perte de PIB due à la crise est définitive, le niveau élevé du déficit public actuel est non conjoncturel, mais structurel.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que ce qui est en jeu est la compétitivité de la France.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le présent projet de loi de finances repose, pour l'Etat, sur des prévisions de recettes pour 2009 réduites de 56 milliards d'euros par rapport aux montants de la loi de finances initiale pour 2009. Cet écart spectaculaire, alors que cette loi de finances intégrait déjà les mesures fiscales du plan de relance, ne s'explique que partiellement par les estimations révisées des lois de finances rectificatives de février et d'avril 2009. Il provient en quasi-totalité de l'effondrement des prévisions de recettes fiscales, inférieures de 34 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances rectificative d'avril 2009, essentiellement du fait des moins-values d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En 2010, la disparition du volet fiscal du plan de relance de l'économie serait à peu près compensée par la suppression de la taxe professionnelle.

Mme Nicole Bricq a estimé que la faiblesse du produit net de l'impôt sur les sociétés provient en grande partie des allégements fiscaux instaurés ces dernières années.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé réaliste la prévision de produit net d'impôt sur les sociétés du Gouvernement pour 2009, de 19 milliards d'euros. A moyen terme, ce produit paraît devoir se stabiliser autour de 40 milliards d'euros, contre 50 milliards avant la crise.

Pour 2010, le Gouvernement maintient de fait l'effort fiscal du plan de relance, grâce à la suppression de la taxe professionnelle. Selon ses estimations, les prélèvements obligatoires seraient allégés de 16,4 milliards d'euros en 2009, en quasi-totalité grâce au plan de relance. La disparition du plan de relance serait à peu près compensée par la suppression de la taxe professionnelle, qui doit alléger transitoirement les impôts de 12,5 milliards d'euros en 2010 (contre 3,2 milliards d'euros en régime de croisière). Ainsi, l'impact des « mesures nouvelles » serait de seulement - 0,5 milliard d'euros.

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le Gouvernement évalue le coût du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour le secteur de la restauration à 3 milliards d'euros par an. Il a jugé peu lisible la présentation en « mesures nouvelles », fréquemment utilisée dans les documents budgétaires.

Evoquant les dépenses inscrites dans le projet de loi de finances pour 2010, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que leur montant s'établit à 285,2 milliards d'euros, soit 3 % de plus que celui de la loi de finances pour 2009, mais 1,5 % de moins que celui de la prévision d'exécution pour la même année. L'ampleur de cet écart s'explique par l'ouverture, en cours d'exercice 2009, de crédits au titre du plan de relance pour l'économie. Hors plan de relance et à périmètre constant, les dépenses de l'Etat augmentent de 1,1 % par rapport à 2009 soit, le taux d'inflation prévisionnelle s'établissant à 1,2 %, une baisse en volume de 0,1 %.

Présentant les dépenses de l'Etat au regard de la norme d'évolution définie dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, le rapporteur général a observé que le Gouvernement aurait pu, aux termes de la loi, faire évoluer les dépenses de 1,75 % en 2010 mais qu'il a choisi, marquant ainsi une volonté de maîtriser les dépenses « structurelles » même pendant la crise, la solution plus rigoureuse d'une indexation sur le taux d'inflation prévisionnelle de 1,2 %. Compte tenu de la progression des dépenses de pensions et de charge de la dette inférieure aux prévisions, les enveloppes de la plupart des missions ont pu être maintenues au niveau envisagé par la programmation pluriannuelle, conservant ainsi aux gestionnaires des dotations le bénéfice de la prévisibilité des crédits. Un certain nombre de missions voient même leurs crédits progresser au-delà des montants de la programmation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur le fait que les dépenses fiscales, qui représentent dans le projet de loi de finances pour 2010 l'équivalent du quart des dépenses nettes du budget général, pèsent sur le solde budgétaire de la même façon que les dépenses « budgétaires ». Constatant que leur montant est supérieur de 8 % à celui de la loi de finances pour 2009, il s'est inquiété de leur dynamisme et a, en particulier, insisté sur le coût des crédits d'impôts. En 2010, l'augmentation du coût pour l'Etat de trois mesures - le crédit d'impôt recherche, le crédit d'impôt dit de « développement durable » et le crédit d'impôt remboursant aux ménages le coût de la taxe carbone - sera supérieur à celle des dépenses prises en compte dans la norme de dépense.

Il a ensuite évoqué l'incidence budgétaire de la suppression de la taxe professionnelle, en relevant que le besoin à couvrir, qui s'élève à 25,7 milliards d'euros, l'est pour moitié par des impositions nouvelles, pour un tiers par la suppression des dégrèvements de taxe professionnelle - cette économie étant en partie reprise par des pertes de recettes au titre d'impôts antérieurement perçus par l'Etat - et, pour un peu moins de 20 %, par le déficit budgétaire, à hauteur de 4,3 milliards d'euros.

Le rapporteur général a insisté sur le fait que les réformes structurelles se traduisent par des économies budgétaires à moyen terme, bien qu'elles soient actuellement masquées par les effets de la crise et les décisions discrétionnaires prises en matière fiscale. Il a illustré son propos par la politique de réduction des effectifs de la fonction publique conduite depuis 2002, qui engendre, en 2010, 440 millions d'euros de moindre dépense. Il a rapproché ce chiffre des estimations présentées par la commission des finances du Sénat en 2002, selon lesquelles cette politique permettrait de réduire les dépenses de l'Etat d'environ 500 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté que le montant des recettes inscrit dans le budget représente moins de 70 % de celui des dépenses et que le déficit, malgré une diminution affichée de 25 milliards d'euros, restera supérieur à 100 milliards d'euros, très loin de son niveau d'avant la crise. Entre 2009 et 2010, la réduction du déficit s'explique principalement par l'interruption de la plupart des mesures de relance et par les recettes supplémentaires issues de l'amélioration de la conjoncture économique. Toutefois, le Gouvernement ne renonce pas à l'accompagnement de la sortie de crise puisque certaines mesures de relance, notamment le remboursement anticipé des créances au titre du crédit d'impôt recherche, sont reconduites. En outre, la réforme de la taxe professionnelle se traduira par un allègement de la trésorerie des entreprises de 11,6 milliards d'euros en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite évoqué la dette de l'Etat et son financement en appelant l'attention sur la situation paradoxale de l'année 2009, au cours de laquelle le montant de la charge de la dette diminue malgré l'augmentation de son capital. Il a cité l'exemple de l'année 2008 pour illustrer la sensibilité de la charge de la dette aux variations du taux d'inflation et a considéré, sans pouvoir le prévoir avec certitude, que 2010 permettrait peut-être de constater les effets d'une remontée des taux d'intérêt. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a précisé que la prévision de charge de la dette figurant dans le projet de loi de finances pour 2010 est fondée sur l'ensemble des hypothèses économiques retenues pour sa construction.

Le rapporteur général a alors constaté que la France est l'Etat de la zone euro qui, avec l'Allemagne, se finance aux meilleures conditions. Après avoir évoqué l'exemple de l'Italie, il a insisté sur la nécessité de conduire une politique budgétaire dont la soutenabilité permette de conserver la confiance des marchés et la notation AAA. Il a souligné que cette question renvoie à la préparation du « grand emprunt » et à la manière dont il sera perçu.

Enfin, il a rappelé que, en 2008 et en 2009, la variation de la dette de l'Etat a été financée pour plus de moitié par des emprunts à court terme, réduisant ainsi la portée du vote sur la variation de la dette à plus d'un an émis par le Parlement à l'article d'équilibre des lois de finances. Il s'est félicité que le tableau de financement figurant dans le projet de loi de finances pour 2010 revienne à des proportions plus habituelles, puisque la variation de 83,1 milliards d'euros de la dette à plus d'un an correspond aux trois quart de la variation totale de l'encours.

Selon les dernières prévisions de la Commission européenne, le déficit public serait en 2010 de 14,7 points de PIB en Irlande, 12,2 points en Grèce, 10,1 points en Espagne et 8,2 points en France, qui serait ainsi le quatrième Etat le plus déficitaire de la zone euro. La procédure de déficit excessif dont notre pays fait l'objet depuis avril 2009 a connu le 11 novembre dernier de nouveaux développements, la Commission européenne ayant alors recommandé au Conseil de repousser de 2012 à 2013 l'expiration du délai au terme duquel elle doit avoir mis fin à son déficit excessif. La programmation annexée au présent projet de loi de finances prévoit cependant un déficit public d'encore cinq points de PIB en 2013. Par ailleurs, le 5 novembre 2009, M. François Fillon, Premier ministre, a estimé que la France ne peut ramener son déficit à 3 points de PIB qu'en 2014. Le Conseil doit se prononcer à ce sujet en décembre 2009. Il faut à cet égard souligner que l'intention de l'Allemagne d'alléger ses prélèvements obligatoires de 24 milliards d'euros ne contribue pas à renforcer la crédibilité du pacte de stabilité.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que même si ces allégements sont réalisés, l'Allemagne aura un déficit public toujours nettement inférieur à celui de la France.

M. Michel Charasse a jugé paradoxal que l'Allemagne, à l'initiative du pacte de stabilité, semble vouloir s'en émanciper.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le pacte de stabilité est indispensable, dès lors qu'il faut un « règlement de copropriété de l'euro ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que sur les vingt-sept Etats membres de l'Union européenne, vingt font actuellement l'objet d'une procédure pour déficit excessif, dont treize des seize Etats ayant adopté l'euro. Parmi ces derniers, cinq se sont déjà vu imposer un délai pour ramener leur déficit sous les trois points de PIB, expirant en 2010 (Grèce, Malte), 2012 (France, Espagne) ou 2013 (Irlande). Le 11 novembre 2009, la Commission européenne a proposé au Conseil de prolonger ces délais d'une année, sauf pour la Grèce, qui n'a pas pris de « mesures suivies d'effet » pour réduire son déficit, et pour laquelle elle recommande une « mise en demeure ». Elle a en outre recommandé au Conseil de fixer un tel délai pour huit autres Etats, dont l'Allemagne, pour laquelle l'échéance serait fixée à 2013.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la possibilité qu'un Etat qui le déciderait abandonne l'euro. M. Michel Charasse a déclaré que cela est juridiquement possible. M. Jean Arthuis, président, a toutefois souligné qu'un tel Etat serait probablement confronté à une forte dépréciation de sa monnaie et à une augmentation importante de sa charge de la dette.

Mme Nicole Bricq a estimé que la récente déclaration, par le Premier ministre, de l'intention du Gouvernement de ramener le déficit public en dessous de trois points de PIB en 2014, vide encore davantage de son sens le présent projet de loi de finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la déclaration du Premier ministre est la suivante : « Je présenterai début 2010 au Parlement une stratégie de finances publiques qui nous donnera les moyens de descendre en dessous des 3 % de déficit à l'horizon de 2014, au prix d'ajustements très importants, puisqu'il faudrait faire un effort de réduction de plus de 1 % par an. L'objectif est de progresser parallèlement à l'Allemagne, qui s'est fixé comme objectif un équilibre en 2016 ». Il a jugé cette déclaration « responsable ».

Le futur « grand emprunt » pourrait se situer autour de 30 milliards d'euros, soit 1,5 point de PIB. Bien que cela ne soit pas sa vocation première, il pourrait certes soutenir l'activité à court terme, mais son impact sur la croissance potentielle paraît incertain. En effet, les dépenses consacrées en France à la recherche et au développement étant chaque année de l'ordre de deux points de PIB, les sommes en jeu sont modestes. Par ailleurs, les informations disponibles laissent penser que les 18 milliards d'euros investis dans les grands programmes de 1962 à 1989 ont pour 70 % financé des impasses économiques (Concorde, Plan calcul, Minitel). L'impact sur les finances publiques serait cependant réduit par le fait que le soutien à court terme de l'activité limiterait la progression de la dette « hors grand emprunt », et que, contrairement aux subventions, les prêts ne contribuent pas au déficit au sens de la comptabilité nationale et du traité de Maastricht.

Il paraît souhaitable que l'Etat utilise les 13 milliards d'euros prêtés aux banques dans le cadre du plan de financement de l'économie pour réduire le montant global de l'emprunt. Le droit communautaire de la concurrence fixe des contraintes importantes, comme le montre le précédent de l'Agence de l'innovation industrielle (A2I), établissement public créé en 2005 qui, dans l'incapacité juridique de mener les actions souhaitées, a finalement dû être intégré à OSEO en 2007. Le Parlement doit être étroitement associé à la mise en oeuvre du « grand emprunt », en particulier pour le choix des projets, qui devront dans la mesure du possible susciter des retours financiers pour l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la capacité de l'Etat à mieux identifier que les marchés des projets économiquement viables.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'Etat est davantage capable de prendre en compte le long terme.

M. Michel Charasse a exprimé son scepticisme à cet égard.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Loi de finances pour 2010 - Examen des articles de la 1ère partie

La commission a ensuite commencé l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2010, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Elle a adopté sans modification l'article 1^er (autorisation de percevoir les impôts existants).

Puis un très large débat s'est ouvert sur l'article 2 (suppression de la taxe professionnelle).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé la préconisation qu'il avait formulée, lors du débat d'orientation de la commission du 5 novembre 2009, de scinder cet article en deux volets :

- l'un, maintenu en première partie du projet de loi de finances pour 2010 et consacré à la mise en oeuvre opérationnelle de la suppression de la taxe professionnelle au 1^er janvier 2010 ;

- l'autre, inséré dans la seconde partie du texte et visant les ressources des collectivités locales plus généralement. Ce volet, qui devra contenir les grandes orientations, appellera la discussion, par le Parlement, au cours de l'année 2010, d'un autre texte en vue d'en préciser les modalités concrètes de mise en oeuvre.

Il a souligné le caractère délicat de cette opération.

D'une part, sur un plan juridique, les exigences constitutionnelles sont fortes. Elles tiennent au respect :

- de l'article 72-2 de la Constitution, concernant l'autonomie financière des collectivités territoriales, sur lequel le Gouvernement s'appuie pour estimer que la réforme doit être votée « en bloc » ;

- de la protection du domaine de la loi de finances, qui ne permet pas, en principe, de traiter dans cette loi de questions de répartition de dotations entre les collectivités locales sans lien avec d'autres aspects budgétaires ;

- des critères que fixe la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour la distinction entre les première et seconde parties de la loi de finances, qui pourraient conduire le Conseil constitutionnel à censurer, le cas échéant, les dispositions de seconde partie qui auraient dû se trouver en première.

D'autre part, sur un plan technique, la stratégie proposée implique de définir dès l'examen de la première partie du projet de loi de finances les orientations du volet qui figurera dans la seconde. A cet égard, M. Philippe Marini, rapporteur général, a recommandé que le Parlement s'en tienne aux principes, dans la mesure permise par les règles constitutionnelles, tout en acceptant de voter, lorsque cela est possible, des dispositifs opérationnels.

Il a rappelé que le débat d'orientation du 5 novembre a permis d'esquisser, pour la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée, une solution de mutualisation, dite « macro », pour les départements et les régions, et une solution territorialisée, dite « micro », en ce qui concerne les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Une majorité a paru se dégager pour faire en sorte que les recettes des collectivités qui percevront la cotisation sur la valeur ajoutée « territorialisée » dépendent de la valeur ajoutée effectivement produite sur les territoires, sans que la structure économique des entreprises puisse en favoriser certaines ou en pénaliser d'autres.

En cette matière, il a indiqué avoir suivi la proposition de M. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, consistant à répartir le produit collecté au niveau national par l'Etat, entre les collectivités, sur la base d'un taux de référence fixé au niveau national. Il s'agit, dans un premier temps, de déterminer un taux moyen national en rapportant le produit global de la cotisation sur la valeur ajoutée aux bases calculées au plan national et, dans un second temps, d'appliquer ce taux à la valeur ajoutée sur le territoire de chaque collectivité locale pour déterminer le produit qui lui revient. Ce dispositif s'appliquerait à compter de 2011.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a reconnu que ce dispositif aboutit à retrouver une logique de « principaux fictifs », proche d'un système de dotations, puisque les collectivités percevraient des ressources correspondant à toutes leurs bases, même lorsque celles-ci sont exonérées ou hors de barème. Il a fait observer que le mode de calcul du taux comporte une dimension de péréquation, dans la mesure où les collectivités sur le territoire desquelles le taux moyen des entreprises serait inférieur au taux moyen national percevraient un produit supérieur à celui qui aurait résulté de la stricte application du barème.

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé nécessaire d'instituer une cotisation minimale des entreprises.

Sur la demande de M. Michel Charasse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le taux moyen envisagé serait employé à la distribution du produit de la cotisation et non pour l'imposition de la valeur ajoutée. Il a indiqué que le dispositif tend à permettre que, pour une même valeur ajoutée, le rendement de la cotisation soit identique.

En réponse à M. Denis Badré, il a confirmé que la valeur ajoutée prise en compte est celle des entreprises, indépendamment de leurs modalités d'assujettissement au barème. Il a insisté sur la nécessité d'adopter les règles les plus claires possibles.

M. Philippe Adnot a reconnu au dispositif proposé un important effet de péréquation. Toutefois, il a considéré qu'un plus grand nombre d'entreprises devraient être assujetties à la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Albéric de Montgolfier a fait remarquer que le schéma évoqué imposera de mettre en place pour les entreprises, y compris les non assujetties, un nouveau régime déclaratif de la valeur ajoutée qu'elles produisent.

M. Philippe Dallier a relevé que la péréquation associée au dispositif proposé s'exerce par rapport à la structure et au tissu industriels du territoire considéré, non par rapport à son niveau de richesse.

M. François Marc a fait état d'estimations selon lesquelles 80 % des entreprises ne paieront pas la cotisation complémentaire prévue en remplacement de la taxe professionnelle. Alors que le dispositif proposé par le rapporteur général tend à « territorialiser » la totalité de la valeur ajoutée nationale, il s'est interrogé sur la réalité du lien des entreprises avec les territoires.

Mme Nicole Bricq a estimé que le taux moyen proposé ne remédie pas aux risques de délocalisations. Selon elle, les entreprises resteront incitées à fractionner leur activité tant que le barème de la cotisation ne sera pas modifié. Par ailleurs, elle s'est enquise des simulations à partir desquelles le rapporteur général a élaboré ses propositions.

M. Michel Charasse a fait observer que, suivant ce dispositif, ce n'est pas l'imposition mais le produit de la cotisation qui sera territorialisé. La répartition de la recette fiscale serait indifférente aux entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé le caractère unique du barème de la cotisation sur la valeur ajoutée sur l'ensemble du territoire national, indépendant de la localisation des entreprises.

M. Gérard Longuet a souhaité que la présentation d'ensemble du rapporteur général puisse être menée à son terme avant que chaque point du dispositif proposé soit débattu.

M. Jean-Paul Alduy a fait valoir la nécessité de définir les mécanismes de base que la commission proposera. Il a évoqué différentes hypothèses pour les critères de répartition du produit de la cotisation, dont la valeur ajoutée locale et l'emploi dans chaque territoire.

M. Charles Guené a souligné la nécessité de définir les critères de localisation du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, à laquelle une partie seulement des entreprises seront assujetties.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le taux d'imposition sur la valeur ajoutée est fonction du barème progressif, figurant dans l'article 2 du projet de loi, dont la première tranche est fixée à partir de 500 000 euros de chiffre d'affaires. Il a considéré qu'il serait opportun de rendre ce seuil effectif, alors que le projet de loi conduit en pratique, par l'effet de la franchise prévue, à exonérer toutes les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1,08 million d'euros.

La solution de répartition « macro », pour les départements et les régions, implique la mise en oeuvre de critères physiques pour opérer une certaine péréquation. Ces critères et leur pondération pourront être débattus lors de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2010.

En ce qui concerne l'approche « micro », retenue pour les communes et les EPCI, la péréquation résulte du taux moyen national d'imposition envisagé pour la répartition : ce taux est calculé à partir du barème précité, mais est applicable à la valeur ajoutée de toutes les entreprises. Il s'agit d'un équilibre entre la territorialisation « pure » et le souci de la péréquation.

M. Denis Badré a jugé indispensable de distinguer clairement ce qui relève de la collecte et ce qui relève de la répartition de l'impôt.

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé qu'une suppression de la franchise créerait des difficultés pour les petites et moyennes entreprises (PME).

Mme Nicole Bricq a souligné l'importance qui, à ses yeux, s'attache à une telle suppression.

M. Michel Charasse a préconisé que les critères de péréquation qui pourront être inscrits dans la loi de finances pour 2010 fassent, avant 2011, l'objet de simulations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors abordé la question de la répartition entre les niveaux de collectivités territoriales du produit des deux impôts créés par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010. Il a proposé de tendre vers la reproduction des proportions de répartition existantes pour le produit de la taxe professionnelle. Il a indiqué que, dans le texte de l'article 2 résultant des votes de l'Assemblée nationale, cet objectif n'est pas satisfait : il faudrait accroître la part relative du bloc communal. Cependant, cette orientation suppose d'attribuer aux départements et aux régions une fiscalité qui pèserait, principalement, sur les ménages.

M. Charles Guené a estimé que la suppression de la taxe professionnelle, en bouleversant la répartition des richesses, va permettre d'envisager la réforme du champ de compétence des départements. Il a estimé nécessaire de conserver une part importante de la valeur ajoutée au bénéfice de ces collectivités.

M. Albéric de Montgolfier a abondé en ce sens. Par ailleurs, il a signalé que le partage actuel du produit de la taxe d'habitation rend difficile la révision générale des bases d'imposition locale. En revanche, la solution retenue par l'Assemblée nationale, en transférant l'intégralité de ce produit aux communes et EPCI, facilite la réforme.

M. Gérard Longuet a évoqué les critères possibles de la répartition de produit entre départements et régions : le niveau d'emploi, la structure économique, la démographie ou la densité de population.

M. Philippe Dallier a considéré que c'est au niveau des communes que le lien entre les entreprises et le territoire doit être le plus étroit.

M. Philippe Adnot a jugé que le financement des politiques sociales des départements ne pourra être soutenu, à terme, que par l'affectation d'impôts nationaux à ces collectivités.

Mme Marie-France Beaufils a regretté que la suppression de la taxe professionnelle conduise à tarir l'intérêt des entreprises pour les politiques menées par les collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Fourcade a fait part de sa conviction que la revalorisation des bases d'imposition locale requiert de mettre fin aux superpositions de collectivités dans le partage du produit d'un même impôt. Par ailleurs, il a relevé que les modalités envisagées pour compenser la suppression de la taxe professionnelle restreignent l'autonomie fiscale des départements. En tout état de cause, des simulations lui paraissent indispensables pour apprécier les critères de répartition. Enfin, la nature des compétences des départements et des régions lui semble justifier l'affectation à ces collectivités de la majeure part du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Pierre Jarlier a marqué son accord avec les propositions du rapporteur général.

M. Jean-Paul Alduy s'est inquiété de la pression fiscale que les ménages, particulièrement ceux des classes moyennes, devraient supporter dans l'hypothèse où un nouveau pouvoir fiscal serait attribué aux départements, en compensation des ressources provenant des entreprises qui leur seraient retirées.

M. Alain Lambert a apprécié favorablement l'équilibre trouvé par l'Assemblée nationale en ce qui concerne la répartition des produits entre niveaux de collectivités territoriales. M. Jean Arthuis, président, l'a rejoint dans ce jugement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait valoir l'obligation de pouvoir expliquer de façon rationnelle les modalités de cette répartition. Il a considéré que les choix de l'Assemblée nationale ne le permettent pas. La difficulté, selon lui, tient au fait que la réforme des compétences des collectivités territoriales n'a pas été réalisée préalablement à celle de leur financement, en particulier, pour les départements, dont les charges se trouvent fortement modifiées par les enjeux liés au « cinquième risque » que constitue la dépendance.

M. Gérard Longuet, s'appuyant sur son expérience au sein du comité « Balladur » sur la réforme des collectivités territoriales, a relevé que peu de modifications, sans doute, sont à apporter dans la répartition actuelle des compétences entre les niveaux de collectivités territoriales. La ventilation du produit fiscal doit être organisée en tenant compte des compétences existantes et, ensuite, modifiée en fonction des changements qui interviendront en ce domaine, mais qui pourraient s'avérer de portée mineure.

M. Michel Charasse a estimé que les mesures proposées par le Gouvernement tendent, de façon indirecte, à permettre de réaliser des économies, à partir de 2011, sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

Mme Fabienne Keller a souscrit à l'exigence de clarté prônée par le rapporteur général. Elle s'est interrogée sur la manière dont l'Etat pourrait attribuer de nouvelles ressources fiscales aux collectivités territoriales.

M. Adrien Gouteyron a jugé que n'apparaît pas clairement la justification d'une modification des proportions de la répartition des produits fiscaux prélevés sur les entreprises entre niveaux de collectivités, dès lors que les compétences des collectivités territoriales ne sont pas, pour le moment, réformées.

M. Gérard Longuet a mis en exergue l'utilité d'adosser les ressources des collectivités territoriales à la ressource économique.

M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont alors proposé de retenir, dans la seconde partie de la loi de finances pour 2010, une rédaction limitée aux grands principes, assortie d'une possibilité d'option entre plusieurs solutions et d'une clause de réexamen dans le courant de l'année.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé l'objectif, de valeur constitutionnelle, d'intelligibilité de la loi. Il a appelé l'attention sur l'exigence que les dispositions que le Parlement adoptera soient techniquement applicables.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il sera singulièrement difficile de trancher a priori en ce qui concerne la péréquation.

Sur ce point, Mme Fabienne Keller, eu égard à l'expérience de la taxe professionnelle unique, a préconisé d'éviter de figer des situations historiques. M. Pierre Jarlier, de son côté, a recommandé la rédaction la plus ouverte possible.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite présenté les grandes lignes du projet d'amendement destiné à la première partie du projet de loi de finances pour 2010. Conformément aux orientations dégagées lors du débat d'orientation précité de la commission du 5 novembre 2009, ce projet :

- modifie les intitulés des deux nouvelles taxes ainsi créées ;

- ne modifie pas le barème proposé par le Gouvernement ;

- fait en sorte que les entreprises soient effectivement redevables de la cotisation sur la valeur ajoutée dès 500 000 euros de chiffre d'affaires ;

- conserve le choix de l'Assemblée nationale d'étendre à la cotisation les exonérations d'aménagement du territoire et de politique de la ville qui existent pour la taxe professionnelle et que le Gouvernement proposait de limiter à la cotisation foncière.

En outre, il comporte, notamment, un dispositif « anti-abus », destiné à empêcher les entreprises de se restructurer en vue de bénéficier de taux d'imposition plus faibles, et des mesures en faveur des entreprises perdantes, et il organise :

- la « compensation relais » versée par l'Etat aux collectivités territoriales en 2010 pour compenser la suppression de la taxe professionnelle ;

- le mode de fixation du taux de la nouvelle cotisation foncière en 2010 ;

- le sort des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) en 2010.

Loi de finances pour 2010 - Suite de l'examen des articles de la 1ère partie

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2010, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Les interventions de MM. Denis Badré, Charles Guené, Philippe Dallier, Mme Marie-France Beaufils, MM. Albéric de Montgolfier, Jean-Pierre Fourcade, Philippe Adnot et Gérard Longuet ont prolongé le débat tenu dans la matinée. A l'issue de ces échanges, la commission a adopté un amendement portant nouvelle rédaction de l'article 2 (suppression de la taxe professionnelle).

Cet amendement regroupe quatre séries de dispositions.

En premier lieu, il modifie la dénomination des deux nouvelles taxes créées par l'article 2, en transformant la « cotisation locale d'activité » et la « cotisation complémentaire » proposées par ce texte, respectivement, en « cotisation foncière des entreprises » et « cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ».

En deuxième lieu, il porte sur le volet « entreprises » de l'article 2 et prévoit, outre des modifications rédactionnelles :

- d'instituer un montant minimal, fixé à 250 euros, de cotisation sur la valeur ajoutée acquittée par toutes les entreprises de plus de 500 000 euros de chiffre d'affaires ;

- d'indexer chaque année les montants de référence pour la détermination de la base de la « cotisation minimum » de cotisation foncière des entreprises ;

- de modifier, pour les entreprises disposant de plusieurs établissements, les critères de ventilation de la valeur ajoutée « territorialisée » entre les communes sur le territoire desquelles se trouvent les établissements, afin de donner une « prime » aux communes qui accueillent des établissements industriels tout en remédiant aux déséquilibres auxquels la rédaction de l'article 2 pourrait donner lieu ;

- de permettre aux entreprises d'imputer sur leurs acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée les montants correspondant à leurs exonérations et de prévoir qu'elles régularisent leur situation l'année suivante, après que l'administration les a informées du montant définitif des exonérations ;

- de mieux cibler la portée des exonérations, en évitant que les entreprises bénéficiant d'une exonération ne disposent d'un avantage de taux au titre de leurs activités non exonérées ;

- d'encadrer le dispositif « anti-abus » prévu par l'article 2 en ramenant de 20 % à 10 % de baisse de produit fiscal le seuil au-delà duquel l'impôt dû par les parties à une opération de restructuration est recalculé en additionnant les chiffres d'affaires de chacune d'elles ;

- de rétablir, pour l'ensemble des entreprises, le plafonnement de la valeur ajoutée taxable à 80 % du chiffre d'affaires, de façon à réduire le nombre d'entreprises perdantes ou l'ampleur de leurs pertes.

En troisième lieu, l'amendement concerne l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) et comporte les trois modifications suivantes :

- la suppression de l'IFER sur les éoliennes maritimes ;

- l'exonération, pour l'année 2010 exclusivement, des sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (SICAE) de l'IFER sur les transformateurs ;

- le rétablissement de la taxe additionnelle sur les centres de stockage de déchets radioactifs, que l'Assemblée nationale a supprimée.

En quatrième et dernier lieu, l'amendement organise sur quatre points les effets de la réforme pour les collectivités territoriales en 2010 :

- d'une part, il prévoit que la compensation relais versée en 2010 sera égale au produit des bases de taxe professionnelle de l'année 2010 multipliées par les taux votés en 2009, dans la limite d'un pourcentage supérieur de trois points au taux voté pour les impositions de l'année 2008 ;

- d'autre part, il tend à appliquer au vote de la cotisation foncière par les communes et intercommunalités en 2010 les mêmes règles que celles qui sont actuellement applicables au vote de la taxe professionnelle ;

- en outre, il « gèle » le fonctionnement des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), en 2010 uniquement ;

- enfin, il prévoit de ne conserver au sein de l'article 2 que les dispositions nécessaires au prélèvement et à la répartition des taxes spéciales d'équipement en 2010.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 2 bis (nouveau) (création d'un fonds de péréquation des droits d'enregistrement départementaux).

A l'article 3 (financement des chambres de commerce et d'industrie), elle a adopté un amendement tendant à la suppression explicite du prélèvement au profit de l'Etat de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle acquittée par France Télécom.

Elle a adopté sans modification l'article 4 (prorogation pour les dépenses engagées en 2009 de la restitution immédiate et accélérée des créances de crédit d'impôt recherche pour les entreprises).

A l'article 4 bis (nouveau) (création d'une contribution pour frais de contrôle des établissements financiers), elle a adopté un amendement visant à moduler le taux de la contribution. Au terme d'un débat entre M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a décidé de renvoyer à une réunion ultérieure l'examen d'un amendement prévoyant la remise d'un rapport, par le Gouvernement, au Parlement, d'un rapport sur l'assiette et les modalités de mise en oeuvre d'une « prime d'assurance systémique », à laquelle seraient assujettis les établissements financiers et qui se substituerait à la fraction de la taxe sur les salaires acquittée par ces derniers.

A l'article 5 (instauration d'une taxe carbone et d'une taxe sur le transport routier de marchandises), la commission a adopté deux amendements :

- d'une part, après les interventions de Mme Fabienne Keller et de M. Philippe Adnot, un premier amendement prévoyant un tarif réduit de taxe carbone en faveur du transport fluvial de marchandise ;

- d'autre part, après une nouvelle intervention de Mme Fabienne Keller, un second amendement organisant le report d'une année de l'assujettissement des réseaux de chaleur à la taxe carbone.

Un débat s'est instauré entre M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Jean Arthuis, président, et Mme Fabienne Keller sur l'opportunité de compenser la taxe carbone au profit des biocarburants, à hauteur des gains en CO₂ que procurent ces derniers. La commission a décidé de ne pas adopter l'amendement proposé en ce sens par le rapporteur général.

Puis, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 5 bis (exonération de taxe carbone en faveur des personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics).

Elle a adopté sans modification l'article 6 (création d'un crédit d'impôt sur le revenu forfaitaire destiné à rendre aux ménages le montant de la taxe carbone), l'article 7 (remboursement partiel de la taxe carbone en faveur des exploitants agricoles) et l'article 8 (suppression du taux de TVA réduit sur les équipements de climatisation).

Elle a adopté ensuite un amendement de suppression de l'article 8 bis (nouveau) (augmentation du seuil de franchise de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée pour les activités lucratives des associations).

Elle a adopté sans modification l'article 9 (actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2010).

A l'article 9 bis (nouveau) (délai de reprise de la réduction d'impôt des résidences de tourisme dans les zones de revitalisation rurale), la commission a adopté un amendement étendant aux travaux de réhabilitation l'assouplissement du régime de reprise de la réduction d'impôt pour l'acquisition de logements dans les résidences de tourisme prévu par cet article.

Elle a adopté sans modification l'article 10 (exonération d'impôt sur le revenu de l'aide exceptionnelle de 200 euros versée aux bénéficiaires de certaines prestations sociales et à certains demandeurs d'emploi et de la prime exceptionnelle de 500 euros versée aux travailleurs privés d'emploi), ainsi que l'article 11 (exonération du revenu supplémentaire temporaire d'activité versé dans les DOM et prise en compte de ce revenu dans le montant de la prime pour l'emploi).

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 11 bis (nouveau) (aménagement du dispositif anti-abus applicable à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune - ISF - au titre de souscriptions au capital de PME).

Elle a adopté sans modification l'article 11 ter (nouveau) (assouplissement, en cas de cession consécutive à un pacte d'actionnaires, de la condition de réinvestissement dont est assortie la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de souscriptions au capital de PME).

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 11 quater (nouveau) (extension de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune - ISF -, au titre des dons, aux sommes versées à certaines associations reconnues d'utilité publique)

Puis elle a adopté, sans modification :

- l'article 11 quinquies (nouveau) (entrée en vigueur du dispositif anti-abus applicable à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de souscriptions au capital de PME) ;

- l'article 12 (exonération de droits de mutation par décès des successions des militaires décédés en opération extérieure) ;

- l'article 13 (évolution de la dotation globale de fonctionnement - DGF) ;

- l'article 13 bis (nouveau) (abondement des dotations de péréquation de la dotation générale de fonctionnement) ;

- l'article 14 (indexation des dotations d'investissement sur le taux prévisionnel d'inflation) ;

- l'article 15 (reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion - FMDI) ;

- l'article 16 (évolution des compensations d'exonérations) ;

- l'article 16 bis (nouveau) (régime d'exonération de taxe foncière des logements vendus par ICADE) ;

- l'article 17 (compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers - TIPP) ;

- l'article 18 (compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers - TIPP) ;

- l'article 19 (compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active - RSA) ;

- l'article 20 (évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales) ;

- l'article 21 (dispositions relatives aux affectations) ;

- enfin, l'article 22 (hausse des tarifs de la taxe de l'aviation civile - TAC).

Après une intervention de Mme Michèle André, la commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 23, visant à réduire de dix euros le montant du droit de timbre sur les passeports, lorsque le demandeur fournit lui même les deux photographies d'identité nécessaire à l'élaboration de son passeport.

Elle a adopté sans modification l'article 23 (modification de la part du produit du droit de timbre sur les passeports affectée à l'Agence nationale des titres sécurisés - ANTS).

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 24 (affectation au Fonds démonstrateurs de recherche des remboursements des avances du Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières - RTPG).

Elle a alors adopté sans modification :

- l'article 25 (mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ») ;

- l'article 26 (prorogation de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public) ;

- l'article 27 (neutralisation des conséquences financières entre les régimes de retraite concernés du transfert de fonctionnaires dans le cadre de la décentralisation) ;

- l'article 28 (modification du périmètre des recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ») ;

- l'article 29 (autorisation de cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaire par satellites et élargissement du périmètre du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ») ;

- l'article 30 (rattachement du soutien pétrolier de la flotte de la marine nationale au compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers ») ;

- l'article 31 (transfert d'un centre d'études de la Délégation générale pour l'armement - DGA - au Commissariat à l'énergie atomique - CEA).

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 32 (exonération de l'Office national des forêts - ONF - du paiement de toute indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes relatifs à la signature du bail lui transférant un ensemble de bâti domanial).

Enfin, elle a adopté sans modification l'article 33 (évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes) et l'article 34 (équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois).

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter en première lecture l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifié.

Loi de finances pour 2010 - Mission Recherche et enseignement supérieur - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que la mission « Recherche et enseignement supérieur » demeure une priorité de l'Etat. Ainsi, une fois encore, les crédits demandés pour cette mission, soit 25,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 24,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), dépassent la programmation de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche.

Il a déclaré que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche estime à 1,8 milliard d'euros l'effort financier supplémentaire consenti par l'Etat. Toutefois, il a remarqué que ce chiffre intègre de nombreuses capacités d'engagement qui mettront sans doute un certain temps à se réaliser et que les sommes effectivement disponibles dès 2010 s'élèvent, au total, à 1,26 milliard d'euros.

Il a également observé que les opérateurs de la mission devraient recevoir une partie des fonds du futur emprunt national. Dès lors, il conviendra d'examiner avec soin la capacité d'absorption de ces moyens nouveaux par les opérateurs.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le plan en faveur des carrières dans l'enseignement supérieur et la recherche, qui a débuté en septembre 2009. Ce plan représente un effort cumulé de 271 millions d'euros sur la période 2009-2011, dont 55,4 millions d'euros en 2010. Il s'est félicité de cette revalorisation des carrières qui permet, d'une part, d'accompagner concrètement la réforme des universités, et d'autre part, d'améliorer la lisibilité du système en harmonisant les règles et les dispositifs entre les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur. Cependant, il a relevé que, s'agissant de la revalorisation des débuts de carrière des maîtres de conférences en vigueur à la rentrée 2009, il peut apparaître des différences de traitement entre les personnes recrutées entre 2006 et 2008 et les personnes recrutées à partir de 2009, souhaitant que des précisions soient apportées sur ce point en séance publique.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a complété le propos introductif de M. Christian Gaudin en indiquant que la réforme engagée de la gestion des unités mixtes de recherche (UMR) constitue un sujet majeur puisque 43 % des laboratoires publics prennent la forme d'une UMR, c'est-à-dire impliquent au moins deux établissements. La réforme s'inscrit dans le cadre d'un nouveau partenariat entre les organismes et les universités. Elle s'appuie sur la limitation du nombre de tutelles scientifiques et sur la mise en place du mandat de gestion unique pour l'hébergeur de l'unité. Toutefois, afin que ce mandat devienne une réalité, il convient de procéder à une harmonisation des règles fiscales, comptables et financières régissant les différentes catégories d'établissements publics. Le principal bénéfice attendu de cette réforme est l'identification d'un interlocuteur unique auprès des acteurs extérieurs.

Par ailleurs, l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) a réalisé 1 517 évaluations en 2009 pour la campagne relative aux établissements de la « vague D » (2010-2013). Cette charge de travail suscite des questions quant à la capacité de l'agence à assumer pleinement ses missions alors que ses ressources humaines sont relativement limitées. En effet, il importe que le système national soit soumis à une évaluation incontestable et répondant aux meilleures pratiques internationales. Son rôle est devenu d'autant plus important aujourd'hui que le nouveau système d'allocation des moyens aux universités (SYMPA) attribue une partie des crédits en fonction de la notation par l'AERES des laboratoires de recherche.

Puis M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations sur les programmes dont il a la charge.

Le programme « Formations supérieures et recherche universitaires» est le plus important de cette mission puisqu'il en représente près de 50 % des crédits. Le présent budget témoigne du passage de la deuxième vague d'universités à l'autonomie, soit trente-huit établissements au 1^er janvier 2010 : plus de 60 000 emplois doivent ainsi être transférés aux universités ainsi que la masse salariale afférente.

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement, ce programme bénéficie d'une augmentation sensible des crédits et ne subit aucune suppression d'emploi. L'évolution des crédits traduit notamment la montée en charge du plan « Réussir en licence », soit 66,5 millions d'euros supplémentaires cette année et un effort cumulé de 730 millions d'euros sur cinq ans. Il s'agit d'un chantier important, à savoir l'amélioration de la réussite des étudiants à l'entrée en l'université, avec pour objectif de mettre un terme au débat sur la sélection.

S'agissant du nouveau système d'allocations des moyens, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a déclaré que les aménagements proposés pour 2010 sont conformes aux préconisations du rapport d'information n° 532 (2008-2009) qu'il a rédigé en juillet 2009, conjointement avec M. Jean-Léonce Dupont, au nom de la commission des finances et de la commission de culture, de l'éducation et de la communication : ajustement du poids respectif des enveloppes licence et master, prise en compte de la situation des universités de petite taille par la surpondération des 10 000 premiers étudiants ; majoration de la pondération des étudiants de licence, de master et d'instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) tertiaires ainsi que celle des diplômes universitaires de technologie (DUT). En outre, deux évolutions majeures ont été annoncées : d'une part, le modèle prendra en compte la nouvelle équivalence entre travaux pratiques et travaux dirigés ; d'autre part, il n'y aura pas, en 2010, de redéploiements d'emplois entre universités. Il est proposé de maintenir une enveloppe particulière compensant les « emplois manquants ». Cette compensation passera de 20 000 euros aujourd'hui à 25 000 euros en 2010. Elle devrait augmenter dans les prochaines années de façon à rémunérer, à moyen terme, tous les emplois manquants à un niveau équivalent au coût moyen d'un emploi de catégorie A, c'est-à-dire 45 000 euros. Ces crédits permettront des recrutements de contractuels ou des transformations de contractuels en titulaires. Les écarts historiques entre les universités pourront ainsi être progressivement rééquilibrés, sans qu'il soit pour autant nécessaire de recourir à des redéploiements massifs entre établissements.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à cette solution, car il paraît difficile de réussir la réforme de l'université par une diminution des moyens humains, que ce soit par le biais des suppressions d'emplois ou le redéploiement des postes maintenus.

Il a ensuite présenté l'opération Campus qui doit servir à financer l'émergence d'une dizaine de campus de niveau international par la remise à niveau de leur patrimoine immobilier. Le coût de cette opération est estimé à 5 milliards d'euros. L'Etat dispose actuellement de 3,7 milliards d'euros résultant de la vente d'une partie des titres d'EDF. Cette recette a été placée sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». Lorsque les opérations auront commencé, elle devra être majorée d'un montant représentatif des économies de charges d'intérêt engendré par le surcroît de trésorerie dont a bénéficié l'Etat depuis la cession de titres EDF. En quatre ans et sur la base d'un taux d'intérêt de 4,25 %, le montant global à répartir serait de l'ordre de 4,3 milliards d'euros. Une telle somme permettrait de couvrir l'ensemble des dotations jusqu'ici annoncées, mais ne comprendrait toutefois pas l'opération « Paris-Centre ». Au-delà de l'insuffisance des crédits, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné les incertitudes concernant la gestion opérationnelle de ces dotations dont l'identité juridique du bénéficiaire n'est pas connue. Il a indiqué que des précisions seraient demandées en séance plénière, aussi bien sur l'opération Campus que sur les modalités de sélection des campus « prometteurs et innovants » qui bénéficieraient également de crédits budgétaires.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses réflexions sur les possibilités de financer la maturation des projets de recherche innovants et la preuve de concept par le recours au futur « grand emprunt national ». La maturation des projets de recherche est primordiale car elle correspond à la phase qui permet d'examiner le potentiel d'applications d'un projet dont la recherche fondamentale est finie. Or cette phase n'est aujourd'hui financée que marginalement : d'une part, les financements publics de la recherche fondamentale ne peuvent soutenir ces projets qui, d'autre part, ne sont pas suffisamment avancés pour attirer des financements publics ou privés de recherche appliquée. Or, il existe une possibilité réelle de renforcer le potentiel d'innovation de la France. Si un financement public de la maturation et de la preuve de concept était mis en place, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a fait valoir l'importance de sélectionner des projets selon une logique thématique privilégiant l'excellence et non selon une logique territoriale.

A propos du programme « Vie étudiante », il a souligné la progression des crédits qui, d'une part, accompagnent la montée en charge de la réforme des bourses, et, d'autre part, témoignent d'un effort substantiel en faveur de l'accueil des personnes handicapées.

S'agissant du programme « Recherche culturelle et culture scientifique », il a relevé la fusion annoncée entre la Cité des Sciences et le Palais de la Découverte.

Au sujet du programme « Enseignement supérieur et recherche agricole », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a noté avec satisfaction que la réforme du financement de l'enseignement supérieur agricole privé introduit, à l'image de ce qui se fait dans les universités, d'une part, la notion de performance et, d'autre part, un lien entre allocation de moyens et atteinte des objectifs fixés dans les contrats quadriennaux. Il a également présenté la création du consortium de coopération scientifique pour l'agriculture, l'alimentation, l'environnement et le développement durable, en indiquant que les regroupements thématiques permettent de réunir les meilleurs compétences quelle que soit la localisation géographique de ces dernières.

Puis, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a livré son analyse des programmes qu'il est chargé de rapporter.

Il a indiqué que les crédits du programme « Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », qui s'élèvent à 5 227,7 millions d'euros en AE et à 5 198,7 millions d'euros de CP, affichent une augmentation de 2,8 % à périmètre constant par rapport à 2009. Il a approuvé cette évolution car elle accompagne une démarche réformatrice, illustrée par les réorganisations du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM). Ainsi, le décret n° 2009-1348 du 29 octobre 2009 a traduit la nouvelle organisation du CNRS en dix instituts thématiques, qui doivent fonctionner selon une logique d'allocation de moyens aux meilleures équipes. Cette réforme devrait contribuer à une meilleure responsabilisation des acteurs. Il conviendra toutefois de vérifier que la répartition des rôles entre le CNRS et l'Agence nationale de la recherche (ANR) est tout à fait claire.

Par ailleurs, il a estimé souhaitable d'augmenter la subvention allouée à l'Institut Pasteur de Paris, indiquant qu'il proposera un amendement à cette fin.

S'agissant du programme « Recherche spatiale », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a observé, d'une part, que la subvention octroyée au CNES, soit 584 millions d'euros, est conforme au contrat d'objectifs et, d'autre part, que 2010 sera la dernière année où la participation de la France à l'Agence spatiale européenne (ASE) sera plafonnée à 685 millions d'euros. Dès 2011, conformément aux engagements pris par le Gouvernement devant la commission des finances, le 18 février 2009, lors de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête qu'elle a demandée à la Cour des comptes sur l'évolution de la dette du CNES à l'égard de l'ASE, ce chiffre devrait être porté à 770 millions d'euros, de manière à éteindre cette dette en 2015.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite déclaré que le nouveau programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » résulte de la fusion des trois anciens programmes de la mission relevant du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Il atteint ainsi une « taille critique », avec 1 303,7 millions d'euros de CP, soit 5,3 % des crédits de paiement de la mission. Il s'est étonné que le programme ne porte pas la participation financière du ministère au Fonds démonstrateurs de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), mis en place par le Grenelle de l'environnement, l'article 24 du projet de loi de finances organisant un mode de financement extra-budgétaire. En outre, il s'est inquiété des difficultés financières de l'Institut français du pétrole (IFP), souhaitant que des explications soient apportées en séance plénière.

A propos du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a formulé deux remarques. Tout d'abord, la forte sous-consommation des crédits dévolus aux pôles de compétitivité en 2007 et en 2008 conduit à s'interroger sur le caractère réaliste du montant de 187 millions inscrits à ce titre dans ce projet de loi de finances. Ensuite, les crédits d'intervention d'OSEO Innovation (hors régions) devraient demeurer aux environs de 400 millions d'euros, soit nettement moins qu'en 2008. Un amendement sera proposé à la commission sur cette question.

Enfin, après avoir évoqué les crédits du programme « Recherche duale », il a conclu son propos en déclarant que, sous le bénéfice du vote des amendements qu'ils proposent à la commission, les rapporteurs spéciaux recommandent l'adoption des crédits de la mission.

Mme Michèle André a souhaité savoir si le nouveau système d'allocation des moyens aux universités permet un rééquilibrage entre les universités, en indiquant qu'il ne faut pas décourager les universités de petite taille.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a répondu que les aménagements du modèle d'allocation des moyens en 2010 prennent en compte les petites universités, notamment par la surpondération des 10 000 premiers étudiants et la revalorisation de la formation « Licence ». Il a également indiqué que l'efficience des universités est prise en compte dans la mesure où les redéploiements d'emplois entre universités sont remplacés par l'attribution d'une enveloppe financière permettant aux établissements, d'une part, de conserver leurs emplois, et, d'autre part, de financer des postes supplémentaires.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'amendement n° 1 proposé par les rapporteurs spéciaux. Il a indiqué que cet amendement a pour objet de renforcer l'AERES, financée par l'action n° 15 du programme 150. En effet, il importe que cette agence puisse faire face à l'alourdissement continu de son programme d'évaluation tout en conservant sa rigueur d'expertise et son efficacité. La somme correspondante, soit 500 000 euros, proviendrait des crédits du Fonds unique interministériel (FUI) de soutien aux pôles de compétitivité (programme 192, action n° 3), dont les deux dernières lois de règlement ont montré une sous-consommation supérieure à 100 millions d'euros.

Puis, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a déclaré que l'amendement n° 2 a pour objet de soutenir l'action de l'Institut Pasteur de Paris (programme 172, action n° 5), alors que certains de ses plus importants brevets, relatifs, notamment, au diagnostic du virus du SIDA, vont tomber dans le domaine public. En outre, suite à la réforme des modalités de départ à la retraite des salariés du secteur privé introduite par l'article 90 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, l'Institut Pasteur subit un accroissement de ses charges, une forte proportion de ses chercheurs souhaitant continuer à travailler après 65 ans. C'est pourquoi il apparaître nécessaire d'augmenter de 1,5 million d'euros (AE et CP) la subvention qui lui est allouée. Les crédits correspondants seraient prélevés sur le chantier de désamiantage du site de Jussieu (programme 150, action n° 14), dont la planification des travaux fait douter de la consommation de l'ensemble des crédits inscrits à ce titre en 2010. M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a néanmoins indiqué que cet amendement serait peut-être satisfait avant même l'examen du texte par le Sénat, la commission élargie de l'Assemblée nationale ayant adopté un amendement ayant le même objet.

Enfin, il a présenté l'amendement n° 3 qui a pour objet d'augmenter les crédits d'intervention d'OSEO Innovation destinés aux aides à l'innovation des PME (programme 192, action n° 2). En effet, en 2010, ces crédits risquent d'être légèrement inférieurs à ceux de 2009, année où ils avaient déjà fortement diminué. Il s'agit également d'exprimer une position claire de la commission des finances alors que, l'année prochaine, la poursuite de la montée en puissance du crédit d'impôt recherche et le tarissement des sources extra-budgétaires de financement d'OSEO Innovation, en particulier la trésorerie provenant de l'intégration de l'ancienne Agence pour l'innovation industrielle (AII) au sein d'OSEO, pourraient conduire à une nouvelle baisse de ressources. Les crédits correspondants seraient prélevés, là encore, sur le chantier de désamiantage du site de Jussieu.

La commission a adopté ces trois amendements puis elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.

Loi de finances pour 2010 - Mission Culture - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que 2,88 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 2,92 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2010, au titre de la mission « Culture ». Ces dotations s'inscrivent en augmentation significative par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009 et dépassent les plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques. Ce dépassement traduit principalement l'engagement, pris par le Président de la République, de pérenniser les moyens supplémentaires dévolus au patrimoine dans le cadre du plan de relance.

Le rapporteur spécial a rappelé que le ministère de la culture et de la communication fait face à un creusement continu de l'écart entre ses engagements de crédits et ses paiements effectifs. Pour technique qu'il puisse paraître, ce phénomène est un réel facteur d'inquiétude en ce qu'il est susceptible de remettre en cause la soutenabilité budgétaire des politiques conduites dans le domaine culturel. Si les représentants du cabinet du ministre ont fait état d'un plan d'apurement de ces passifs, qui semble porter ses fruits, l'écart constaté entre engagements et paiements demeure toutefois supérieur à 1 milliard d'euros, et les efforts devront être poursuivis dans les années à venir.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que l'examen des crédits de la mission « Culture » a pour toile de fond, en cette fin d'année 2009, la mise en oeuvre du plan de relance et les suites de la révision générale des politiques publiques (RGPP). S'agissant du plan de relance, les taux de consommation des crédits sont satisfaisants et traduisent le respect de l'impératif d'exécution rapide des mesures. Par ailleurs, deux décisions importantes issues de la RGPP trouveront une traduction concrète en 2010. La première intéresse la réorganisation de l'administration centrale, dont la composition passera de dix à trois directions, assorties d'un secrétariat général chargé des fonctions de support. Ces directions seront respectivement en charge des patrimoines, de la création artistique, ainsi que des médias et des industries culturelles. Selon le ministère, ces mesures permettront de respecter la trajectoire de diminution des emplois (-249 équivalents temps plein -ETP- sur trois ans) et de rassembler un plus grand nombre de services dans l'immeuble des Bons Enfants, conformément à ce que la commission avait déjà préconisé.

En 2010, la RGPP se traduira également par le rapprochement des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP). Le rapporteur spécial s'est félicité d'une telle initiative, qui traduit une des préconisations qu'il avait formulées dans le cadre de son rapport d'information de 2002, consacré à « 51 mesures en faveur du patrimoine monumental ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite brièvement présenté les crédits des trois programmes. Le programme 175 « Patrimoines » est doté de 1,19 milliard d'euros en AE et 1,25 milliard d'euros en CP, ces derniers s'affichant en augmentation de 11 % par rapport aux crédits votés en 2009. Ces moyens supplémentaires iront notamment à l'entretien et à la restauration des monuments historiques, qu'elle soit placée sous la responsabilité de l'Etat ou du Centre des monuments nationaux (CMN).

S'agissant de la gratuité dans les musées au profit des jeunes et des enseignants, dont le coût est estimé à 30 millions d'euros, le rapporteur spécial a observé qu'elle produit des effets réels, mais inférieurs à ceux de l'expérimentation de gratuité totale menée en 2008. Il a enfin regretté :

- que l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) soit toujours confronté à des problèmes structurels de ressources, et plaidé pour la refonte complète de son mode de financement ;

- que le transfert de la maîtrise d'ouvrage au Centre des monuments nationaux ait accru la confusion du paysage de la maîtrise d'ouvrage culturelle et abouti à des circuits financiers complexes, retardant la consommation des crédits. Ces éléments justifient d'autant plus l'enquête que la commission a confiée à la Cour des comptes sur le CMN, et qui devrait permettre de faire la lumière sur la situation de cet opérateur en 2010.

Puis M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits demandés en 2010 au titre du programme 131 « Création » s'élèvent à 823,3 millions d'euros en AE et 825,1 millions d'euros en CP. Le principal élément à relever, dans le cadre de ce programme, tient aux suites qui seront données aux Entretiens de Valois sur le spectacle vivant. Les orientations qui résultent de ces entretiens, conduits entre l'Etat, les collectivités territoriales et les professionnels, visent à clarifier les modalités d'intervention financière de l'Etat et à mieux les articuler avec celles des collectivités, à réexaminer la carte des équipements et à favoriser les rapprochements des structures majoritairement financées par l'Etat, notamment en Île-de-France. Selon le rapporteur, la mise en oeuvre de ces préconisations sera délicate, bien que nécessaire au regard du « maquis » des interventions qui s'est peu à peu développé en matière de spectacle vivant. En tout état de cause, le ministère en attend une économie de 5,5 millions d'euros par an au titre des interventions déconcentrées, alors même que les financements alloués à cette politique ont crû de 2 % à 3 % par an sur la période récente.

S'agissant enfin du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a précisé que 862,4 millions d'euros en AE et 843,1 millions d'euros en CP lui sont attribués en 2010. Cette dotation, reconduite par rapport à 2009, va essentiellement aux fonctions de support du ministère et aux établissements d'enseignement artistique. Un effort particulier est néanmoins consenti en faveur des bourses d'études accordées aux étudiants des établissements d'enseignement artistique, qui connaissent une augmentation de 6 %, passant de 26,6 à 28,2 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a achevé la présentation des crédits en indiquant que les effectifs baissent dans l'ensemble des programmes, avec une diminution globale de 191 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Par ailleurs, la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devrait être respectée sur la période 2008-2011, au sein du ministère.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté l'article 52 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Culture ». Cet article prolonge et élargit les dispositions de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui permet aux collectivités territoriales, sous certaines conditions, de se porter candidates au transfert d'éléments du patrimoine, classé ou inscrit, de l'Etat ou du Centre des monuments nationaux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que, en application de cet article, soixante-cinq monuments et sites ont été décentralisés, dont quarante-quatre au bénéfice des communes, quinze à celui des départements et six à celui des régions. Dans le prolongement de ces transferts, l'article 52 du projet de loi de finances pour 2010 élargit le périmètre des monuments et sites transférables, qui ne sera plus limité à une liste fixée par décret et couvrira les monuments appartenant à l'Etat et à l'ensemble de ses établissements publics. Par ailleurs, le dispositif n'est plus borné dans le temps.

En contrepartie de ces évolutions, une clause permet explicitement au représentant de l'Etat de ne désigner aucune collectivité bénéficiaire du transfert, au vu de l'importance qui s'attache au maintien du bien concerné dans le patrimoine de l'Etat, de l'intérêt des finances publiques, des conséquences statutaires du transfert pour les personnels concernés ou de l'insuffisance du projet présenté par la collectivité candidate.

Après avoir précisé que les transferts pourront désormais porter sur la propriété de tout ou partie des immeubles classés ou inscrits, le rapporteur a pleinement approuvé l'évolution proposée, qui s'inscrit dans la droite ligne de la « désétatisation » du patrimoine monumental qu'il avait préconisée dans son rapport de 2002 sur le patrimoine monumental. De fait, c'est à la société tout entière qu'il appartient de conserver et d'entretenir le patrimoine, l'Etat ne pouvant se prévaloir d'aucun monopole en la matière. Il a également rappelé que la « paternité sénatoriale » de l'article 52 revient en partie à M. Philippe Richert, qui avait déposé une proposition de loi similaire à la fin de 2008.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a néanmoins considéré qu'un certain nombre d'éclaircissements devront être apportés par le Gouvernement sur l'application concrète du dispositif proposé. Ils devront notamment concerner la portée précise des critères de refus de transfert par le préfet de région, ou encore l'articulation de ce principe général de transférabilité avec le pilotage de la politique patrimoniale par le ministère de la culture.

Mme Michèle André s'est inquiétée de la dégradation des relations entre certaines DRAC et le tissu associatif, estimant que la diminution des soutiens ou certaines ruptures de conventionnement peuvent laisser craindre un désengagement de l'Etat en matière culturelle.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a reconnu le caractère parfois sensible des relations entre le monde associatif et les services de l'Etat dans le domaine de la culture, et jugé qu'il serait opportun d'attirer l'attention du ministre sur cette question.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, a souligné l'inquiétude ressentie par certaines collectivités territoriales quant à la pérennité de leurs ressources. Si celles-ci venaient à stagner ou à diminuer, les budgets culturels, par exemple consacrés au cinéma, serviraient probablement de variable d'ajustement, dans la mesure où ces dépenses sont souvent considérées comme optionnelles.

Mme Michèle André a ajouté que la disparition possible de la clause de compétence générale des départements pourrait avoir des répercussions importantes dans le domaine culturel, s'agissant notamment de la gestion des archives départementales ou de la pérennité des schémas départementaux de l'enseignement musical.

Sur la recommandation de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi que de l'article 52 rattaché.