COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 4 novembre 2009
  • Loi de finances pour 2010 - Mission Relations avec les collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis
  • Réforme des collectivités territoriales - Saisine de la délégation aux droits des femmeset à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
  • Article 88-4 de la Constitution - Saisine de la commission et nomination d'un rapporteur
  • Cumul des fonctions et des rémunérations - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
  • Violences de groupes - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
  • Contrôle de l'application des lois - Communication
  • Loi de finances pour 2010 - Mission Immigration, asile et intégration - Audition de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration,de l'identité nationale et du développement solidaire
  • Réforme des collectivités territoriales - Table ronde

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Mercredi 4 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Relations avec les collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales »).

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé que les collectivités territoriales seraient, en 2010, pleinement associées à la réalisation de l'objectif d'assainissement et de redressement des finances publiques, que, en conséquence, les concours de l'Etat aux collectivités territoriales seraient contenus dans une « enveloppe normée » et que leur progression globale serait indexée sur le taux prévisionnel d'inflation hors tabac -soit 1,2 % en 2010. Il a précisé que cette norme d'indexation avait été inaugurée par la loi de finances pour 1996, puis abandonnée entre 2001 et 2007 et remise en oeuvre à partir de 2008.

Il a ensuite noté que, dans ce cadre contraint, le projet de loi de finances pour 2010 visait à inciter les collectivités à maîtriser leurs dépenses, mais aussi à favoriser l'investissement local : le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) ne sera soumis à aucun plafonnement et les dotations d'investissement, qui auraient dû diminuer entre 2009 et 2010 si les dispositions du code général des collectivités territoriales avaient été strictement appliquées, augmenteront de 1,2 %. Il a néanmoins rappelé que, ces concours étant inclus dans le périmètre de l'enveloppe normée, leur croissance entraînait mécaniquement une contraction des autres crédits « sous enveloppe » ; à cet égard, il a relevé que la DGF, auparavant indexée sur l'inflation prévisionnelle, n'augmenterait que de 0,6 % et servirait, pour la première fois, de « variable d'ajustement ». S'il a souscrit pleinement à l'objectif de réduction des déficits et estimé légitime que les collectivités territoriales participent à sa réalisation, il s'est déclaré particulièrement sensible aux inquiétudes des élus locaux, qui craignent que, à terme, l'enveloppe normée ne conduise les collectivités à réduire leurs investissements.

En outre, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a observé que les intérêts et les propositions des collectivités étaient désormais mieux pris en compte, et que la création de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) à la fin de l'année 2008 avait permis de les associer étroitement au processus normatif. Rappelant que la CCEN, chargée de se prononcer sur les projets de normes nationales ou communautaires ayant vocation à s'appliquer aux collectivités territoriales, était saisie d'environ 300 textes nouveaux chaque année, il a indiqué que son président, M. Alain Lambert, avait émis le souhait qu'elle soit saisie aussi des textes anciens qui forment le stock des normes opposables aux collectivités.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, s'est également félicité du bilan extrêmement satisfaisant de la CCEN : grâce au volontarisme de ses membres, la Commission avait diffusé une nouvelle culture de l'évaluation financière au niveau central et incité les administrations à mieux tenir compte des conséquences de leurs décisions sur les finances des collectivités.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a souligné que le présent projet de loi de finances s'inscrivait dans un contexte difficile. Sous l'effet de la crise, les collectivités sont confrontées à une dégradation sensible de leurs finances. Ainsi, le déficit des collectivités territoriales, s'il reste limité dans l'absolu -puisqu'il ne représente que 0,4 % du PIB et 11% du déficit public total- avait augmenté de 12 % entre 2007 et 2008.

Le rapporteur a signalé que ces départements étaient tout particulièrement fragilisés par la crise économique : ils subissent à la fois une nette décrue de leurs recettes fiscales, due notamment à la baisse des droits de mutation, et une forte hausse de leurs dépenses, en raison de leurs larges compétences sociales. Il a donc appelé le Parlement à tenir compte de ce problème dans le cadre des discussions sur le projet de loi de finances pour 2010.

Puis, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a évoqué la suppression de la taxe professionnelle, prévue par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010.

Il a rappelé que la taxe professionnelle était une source fondamentale de ressources pour les collectivités territoriales et un élément essentiel de leur autonomie fiscale. Il a toutefois souligné qu'elle était nuisible à l'investissement et avait des effets néfastes sur la compétitivité des industries françaises, justifiant la volonté du Gouvernement de remplacer la taxe professionnelle par un impôt plus équitable et plus efficace.

À ce titre, il a indiqué que le dispositif de remplacement initialement proposé par le Gouvernement, la « contribution économique territoriale » (CET), composée d'une taxe assise sur le foncier (la « cotisation locale d'activité » ou CLA) et d'une fraction assise sur la valeur ajoutée (la « cotisation complémentaire » ou CC), avait suscité l'inquiétude des élus locaux pour trois raisons :

- premièrement, le taux de la CC aurait été fixé à l'échelle nationale, et non plus à l'échelle locale, réduisant l'autonomie fiscale des collectivités ;

- deuxièmement, les communes et leurs groupements n'auraient perçu que la CLA, si bien que leurs ressources fiscales auraient été déconnectées de l'activité économique ;

- troisièmement, les recettes attendues de la CET étant inférieures à celles de la taxe professionnelle, l'Etat aurait été amené à augmenter le montant des dotations budgétaires allouées aux collectivités territoriales et, en conséquence, à diminuer leur degré d'autonomie financière.

Ayant précisé que les craintes des associations d'élus avaient été entendues par l'Assemblée nationale, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a estimé qu'une réflexion sur le concept d'autonomie fiscale devait être menée. Rappelant que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne reconnaît pas cette notion et ne protège que l'autonomie financière des collectivités territoriales, il a néanmoins considéré que les collectivités s'administraient d'autant plus librement qu'elles maîtrisaient une large partie de leurs ressources et que la notion d'autonomie fiscale devait, de ce fait, faire l'objet d'une attention toute particulière. À cet égard, il a déploré que le Parlement ne dispose d'aucune donnée statistique et ne puisse donc pas contrôler l'action du Gouvernement en la matière ; il a donc suggéré que l'autonomie fiscale soit identifiée dans les documents budgétaires transmis chaque année aux Assemblées, par exemple par le biais d'un indicateur dédié.

Enfin, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a estimé que les enjeux inhérents aux finances locales ne pouvaient pas être séparés de la réforme des structures territoriales qui sera prochainement examinée par la commission des lois, puis discutée par le Sénat ; il a affirmé que le Parlement devait s'attacher à faire respecter ce principe sous peine de mettre à mal la cohérence de l'organisation locale.

Convenant qu'il n'appartenait pas à la commission des lois d'anticiper sur les débats en séance publique concernant la suppression de la taxe professionnelle, M. François Zocchetto s'est toutefois étonné de voir la « cotisation complémentaire » appuyée sur la valeur ajoutée, donc sur les salaires ; il a souligné que, après la suppression progressive de la part « salaires » de la taxe professionnelle entre 1999 et 2003, la réintégration des salaires dans les bases d'imposition des entreprises pourrait être vue comme une régression. Il a en outre noté que, si la territorialisation des impôts attribués aux collectivités permettait d'assurer leur autonomie, elle posait problème dans le cas de la valeur ajoutée, celle-ci se déplaçant plus facilement et plus rapidement encore que les investissements. Il a donc estimé que le Parlement avait besoin de temps supplémentaire pour élaborer la réforme.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il incomberait à la commission des finances, puis au Sénat, de se prononcer sur cette question.

Faisant valoir que le rapporteur pour avis avait cosigné une tribune plaidant pour un report de la transformation de la taxe professionnelle, M. Jean-Pierre Sueur a marqué son accord avec cette position et engagé la commission des lois, forte de sa compétence en matière de collectivités territoriales, à s'associer à cette proposition. Par ailleurs, il a regretté que les collectivités soient accusées d'être dépensières et mal gérées, alors même que leur dette est très nettement inférieure à celle de l'Etat.

En ce qui concerne la compensation des transferts de compétences, M. Jean-Pierre Sueur a déploré que le poids des dotations budgétaires soit en constante augmentation au sein des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a estimé que ce choix était peu cohérent avec le principe d'autonomie financière inscrit à l'article 72-2 de la Constitution et peu légitime, dans la mesure où ces dotations avaient un pouvoir péréquateur très limité.

Ayant déclaré qu'aucune corrélation ne pouvait être dégagée entre les réformes de la taxe professionnelle et l'évolution des exportations des industries françaises et ayant, en conséquence, mis en doute les effets néfastes de la taxe professionnelle sur la compétitivité française, M. Pierre-Yves Collombat a interrogé le rapporteur afin de savoir, en premier lieu, comment évolueraient la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU) entre 2009 et 2010 et, en second lieu, pour connaître les mesures prises par le gouvernement pour inciter les collectivités à augmenter leurs investissements.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, ayant marqué son accord avec les propos de Jean-Pierre Sueur et considéré que les modalités de compensation des transferts de compétences étaient perfectibles, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que, selon un rapport récent de la Cour des comptes sur « La conduite par l'Etat de la décentralisation », ce problème se posait surtout pour les compétences sociales transférées aux départements.

En réponse à M. Pierre-Yves Collombat, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que la DSR et la DSU augmenteraient de 3,4% entre 2009 et 2010, soit une hausse respective de 26 millions et de 40 millions d'euros, et que l'investissement local était favorisé par l'absence de plafonnement du FCTVA.

M. Pierre-Yves Collombat a alors fait valoir que le FCTVA n'était pas une contribution de l'Etat, mais une réversion aux collectivités territoriales et que, en tant que tel, il ne saurait en tout état de cause être plafonné.

Soulignant que la France était l'un des rares pays d'Europe à tenir compte de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, M. Patrice Gélard a considéré que la libre administration n'impliquait pas nécessairement l'existence d'une telle autonomie fiscale et cité l'exemple de l'Allemagne, où certaines catégories de collectivités, bien qu'indépendantes de l'Etat central et dotées de très larges compétences, ne disposent d'aucun pouvoir de lever l'impôt. En outre, il a estimé que l'autonomie fiscale contribuait fortement à maintenir les inégalités de ressources entre les collectivités, et que le processus de remplacement des recettes fiscales par des dotations, engagé pour toutes les catégories de collectivités territoriales, était inéluctable.

Appuyant les propos de M. Patrice Gélard, M. Jean-Jacques Hyest, président, a illustré son propos en évoquant le cas de la région Île-de-France, et estimé que le poids des recettes fiscales dans les finances départementales pérennisait les inégalités préexistantes entre ces mêmes départements. Il a donc déclaré que l'autonomie fiscale pouvait être une source d'injustice.

M. Pierre-Yves Collombat a précisé qu'un système efficace d'écrêtement permettrait de garantir l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, tout en assurant une répartition équitable des ressources.

En réponse à M. Jacques Mézard, qui souhaitait savoir quelles seraient les conséquences de l'achèvement de la carte intercommunale, prévue par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, sur le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé que le Gouvernement ne disposait pas encore de simulations sur ce point, mais que le mécanisme de complément de garantie de la DGF ne serait pas remis en cause par la réforme des structures locales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que cette donnée ne pouvait pas être connue à l'avance, puisque le montant de la DGF attribuée aux intercommunalités dépend notamment du coefficient d'intégration fiscale, et donc des compétences exercées par l'établissement public de coopération intercommunale à la place des communes ; or, de tels transferts de compétences sont, par nature, imprévisibles.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Réforme des collectivités territoriales - Saisine de la délégation aux droits des femmeset à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes

La commission a décidé de saisir pour avis la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes du projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi organique n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale tirant les conséquences en matière électorale des articles premier et 2 du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.

Article 88-4 de la Constitution - Saisine de la commission et nomination d'un rapporteur

Puis, sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de se saisir, sur le fondement de l'article 73 quinquies, deuxième alinéa, du Règlement du Sénat, de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions et des actes authentiques en matière de successions et à la création d'un certificat successoral européen (E 4863), présentée par la Commission européenne le 16 octobre 2009 et transmise au Sénat le 26 octobre 2009.

Précisant que la proposition de règlement portait sur les successions transfrontalières et qu'elle visait à unifier au niveau communautaire les règles permettant de déterminer la loi applicable à la succession et le juge compétent pour se prononcer en la matière, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué qu'il apparaissait que certains des principes retenus par le texte pouvaient entraîner la mise en échec de règles importantes du droit français des successions, notamment celles relatives à la réserve héréditaire, ce qui justifiait que la commission des lois s'en saisisse.

La commission a désigné M. Pierre Fauchon comme rapporteur.

Cumul des fonctions et des rémunérations - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Vial et a établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 8 (2009-2010), présentée par M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues, tendant à interdire ou à réglementer le cumul des fonctions et des rémunérations de dirigeant d'une entreprise du secteur public et d'une entreprise du secteur privé.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a souligné que la proposition de loi s'inscrivait dans le contexte lié à la désignation envisagée de M. Henri Proglio aux fonctions de président-directeur général d'EDF, alors que celui-ci conserverait dans le même temps un mandat de président du conseil d'administration de la société Veolia Environnement. Il a expliqué que l'objet de ce texte était de réagir à cette situation par un dispositif d'encadrement du cumul de fonctions de direction dans des entreprises relevant du secteur public et du secteur privé, ainsi que du cumul des rémunérations en découlant.

Il a rappelé que, à l'heure actuelle, il n'était pas rare qu'une même personne exerce plusieurs mandats sociaux relevant d'entreprises appartenant au secteur privé et au secteur public. En revanche, il a indiqué qu'il ne semblait pas exister à ce jour de cumul de fonctions de direction, comme l'illustrait la situation de M. Henri Proglio. Il a précisé qu'il n'existait par ailleurs aucune réglementation relative au cumul des rémunérations publiques et privées.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a indiqué que certains dispositifs pouvaient d'ores et déjà s'appliquer à certaines hypothèses de cumul de fonctions de direction des entreprises relevant du secteur public et du secteur privé.

Il a évoqué en premier lieu l'intervention de la commission de déontologie de la fonction publique, chargée de prévenir les situations de conflits d'intérêts constitutives du délit de prise illégale d'intérêts ainsi que de situations pouvant donner lieu à de tels conflits sans pour autant être appréhendées pénalement. Il a néanmoins précisé que cette commission ne connaissait actuellement que de la situation de personnes limitativement énumérées liées à l'administration en raison soit de leur statut public, soit de leur participation à l'activité d'un organe chargé de la définition ou du contrôle des politiques publiques.

Il a souligné que, désormais, le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution instituait une procédure permettant de soumettre aux commissions permanentes du Parlement la nomination par le Président de la République des dirigeants d'un certain nombre d'entreprises publiques. Il a précisé que le projet de loi organique, en cours d'examen au Parlement, prévoyait notamment de soumettre à l'avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat la nomination du président-directeur général d'EDF. Il a indiqué que les commissions chargées des affaires économiques de l'Assemblée nationale et du Sénat avaient entendu M. Henri Proglio avant même l'entrée en vigueur de ce texte, ce qui avait permis d'apporter certaines explications sur la façon dont ce dernier entendait exercer simultanément ses fonctions chez Veolia et EDF, ainsi que sur sa rémunération globale.

Il a rappelé que dès lors que la plupart des entreprises publiques sont constituées sous la forme de sociétés anonymes, les dispositions du code de commerce applicables à ces sociétés doivent également être suivies, ce qui implique en particulier un plafonnement du nombre de mandats sociaux pouvant être exercés simultanément par une même personne physique. La loi fixe actuellement le nombre maximum de mandats sociaux pouvant être détenus par un même administrateur à cinq et impose l'exercice exclusif d'une fonction de directeur général ou de président du directoire, sous réserve de certains aménagements à l'égard des sociétés filiales.

Il a ajouté que les entreprises avaient par ailleurs édicté des codes de conduite en la matière qui n'avaient néanmoins pas de valeur juridiquement contraignante.

Abordant la question de l'encadrement du cumul de rémunérations, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a précisé que la législation sur les sociétés commerciales prévoyait des règles de procédure spéciales ainsi que des interdictions de fond, notamment s'agissant de la détermination des éléments de la rémunération variable des dirigeants mandataires sociaux.

Il a expliqué qu'une réglementation particulière s'appliquait en outre aux rémunérations des dirigeants des entreprises publiques, puisque s'exerce en la matière un contrôle ministériel et que le ministre chargé de l'économie veille désormais à ce que les entreprises publiques dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé respectent des règles et principes de gouvernance d'un haut niveau d'exigence éthique.

Il a rappelé que, pour leur part, les entreprises s'étaient imposé certaines règles en la matière dans le cadre de leur code de gouvernement d'entreprise.

S'agissant de la pertinence d'une intervention législative spécifique en cas de cumul de fonctions de direction dans des entreprises relevant du secteur public et du secteur privé, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a estimé que le cas présenté par M. Henri Proglio invitait à avoir une réflexion sur la nécessité de disposer de règles prudentielles en la matière.

Il a expliqué qu'un encadrement de cette pratique n'était pas illégitime mais que le choix, fait par les auteurs de la proposition de loi, de la commission de déontologie pour procéder à l'examen de la pertinence d'un cumul n'était pas satisfaisant, dès lors que sa fonction était réservée aux situations mettant en cause des agents de l'administration. Or, la faire intervenir dans un cadre plus large, et notamment à l'égard de personnes issues du secteur privé, reviendrait à la dénaturer.

Il a en revanche avancé que l'intervention de l'agence des participations de l'Etat, service actuellement rattaché au ministre de l'économie, serait mieux adaptée pour vérifier la compatibilité d'une situation de cumul avec les intérêts patrimoniaux de l'Etat et examiner la rémunération globale applicable. Il a proposé, en outre, que l'avis de l'agence des participations de l'Etat soit porté à la connaissance des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat lorsqu'elles statuent dans le cadre de la procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Revenant spécifiquement sur le cas de M. Henri Proglio, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a précisé que celui-ci était déjà administrateur d'EDF depuis cinq ans et membre de son conseil stratégique et que, entendu par la commission de l'économie du Sénat, M. Proglio avait affirmé ne pas avoir connu de situation de conflits d'intérêts durant cette période, le seul conflit susceptible d'intervenir concernant, selon lui, la filiale commune d'EDF et Veolia, Dalkia, qui serait alors examiné par M. Louis Schweitzer, vice-président du conseil d'administration de Veolia.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, dans le cadre d'un accord avec les groupes politiques du Sénat, le texte d'une proposition de loi d'un groupe d'opposition ou minoritaire ne pouvait donner lieu à un texte établi par la commission qu'avec l'assentiment des auteurs de cette proposition. Il a souligné que le rapporteur s'était rapproché du président du groupe RDSE, par ailleurs premier signataire de la proposition de loi, afin d'aboutir à un accord de principe sur les modifications à apporter au texte originel. M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que le recours à la commission de déontologie n'était absolument pas adapté au cas d'espèce et que la solution proposée par le rapporteur semblait plus opérante.

Mme Anne-Marie Escoffier, rejointe par M. Jacques Mézard, a remercié le rapporteur de ses efforts en vue de parvenir à une rédaction consensuelle mais a estimé que le texte qu'il soumettait à la commission n'était pas de nature à répondre véritablement aux problèmes soulevés, l'agence des participations de l'Etat ne lui paraissant pas l'organe le plus pertinent pour connaître des situations de cumul.

M. Pierre-Yves Collombat a jugé que l'intervention de la commission de déontologie était justifiée mais que se posait la question plus large de savoir s'il ne convenait pas d'interdire purement et simplement le cumul de fonctions de direction dans une entreprise publique et dans une entreprise privée. Il a estimé que l'agence des participations de l'Etat n'aurait pas la marge d'appréciation suffisante pour se prononcer sur la pertinence d'un tel cumul.

M. François Zocchetto a souligné que la proposition de loi avait pour principal intérêt de mettre en lumière une situation préoccupante qui n'était pas suffisamment prise en compte par les règles actuelles du droit des sociétés en matière de cumul des mandats sociaux. Estimant trop large le plafond de cinq mandats, il a jugé impossible en pratique de cumuler des fonctions de direction dans le secteur public et dans le secteur privé en raison d'un risque évident de conflit d'intérêts. Il a indiqué que la question de la stratégie industrielle devait être posée mais qu'il convenait alors de s'engager dans la voie d'une fusion d'EDF et de Veolia. Il a fait part de sa crainte que le cumul de fonctions envisagé pour M. Henri Proglio donne lieu à d'autres hypothèses de cumul et, de ce fait, à la multiplication des situations hybrides.

M. Richard Yung s'est dit mal à l'aise face à un texte de circonstances qui ne lui semblait pas pouvoir conduire à une intervention législative adaptée, l'intervention de la commission de déontologie ne lui semblant pas particulièrement appropriée. Il a souligné que le président d'un conseil d'administration exerçait un réel pouvoir au sein d'une société, quand bien même il ne cumulait pas ces fonctions avec celles de directeur général. Il lui a semblé que la seule solution en la matière serait une interdiction pure et simple du cumul des fonctions de direction.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut rappelé que l'objet de la proposition de loi n'était pas de poser une incompatibilité de principe, M. Charles Gautier a indiqué qu'il convenait de distinguer la question de la stratégie industrielle, qui pouvait conduire à un rapprochement effectif d'EDF et Veolia, de celle des titulaires de mandats de direction dans ces deux entités. Soulignant que les fonctionnaires ne pouvaient pas cumuler de fonctions rémunérées dans le privé, il a estimé qu'un cumul chez les dirigeants de ces entreprises ne pouvait être accepté.

M. Nicolas Alfonsi a jugé que l'interdiction pure et simple du cumul aurait pu être proposée mais n'aurait sans doute pas abouti. Jugeant que l'intervention de la commission de déontologie soulevait plusieurs difficultés tout comme celle de l'agence des participations de l'Etat, il a néanmoins estimé souhaitable de soutenir la proposition faite par le rapporteur.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a souligné que, face au questionnement légitime que faisait naître la question du cumul, le Parlement était confronté à un choix : soit ne pas intervenir, au risque de voir des situations délicates exister en pratique, soit adopter un dispositif destiné à apporter un encadrement raisonnable. L'accord auquel il était parvenu avec le président du groupe RDSE sur ce texte lui paraissant satisfaisant, il a estimé que celui-ci pouvait en conséquence être adopté.

Répondant à M. Charles Gautier sur la question du cumul d'activités des agents publics, il a rappelé que, depuis 2007, ces cumuls d'activités étaient autorisés dans des cas strictement limités.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la commission pouvait choisir, soit de rejeter la proposition de loi, soit d'adopter la version du rapporteur qui lui semblait plus opportune. M. Jacques Mézard a expliqué que le dépôt de la proposition de loi par le groupe RDSE était mû par la volonté de débattre d'une situation particulière qui soulevait des questions essentielles.

Il a déclaré accepter que la proposition de loi soit modifiée dans le sens proposé par le rapporteur.

M. François Zocchetto a indiqué se rallier à la solution de compromis présentée par le rapporteur, soulignant qu'elle ne devait pas lier la réflexion sur le réaménagement des règles de cumul actuellement prévues par le code de commerce, M. Richard Yung expliquant, quant à lui, que le groupe socialiste s'abstiendrait sur les amendements du rapporteur au profit d'une discussion en séance publique.

La commission a ensuite adopté :

- l'amendement n° 1 rectifié, présenté par le rapporteur, tendant à réécrire l'article premier de la proposition de loi pour prévoir l'avis de l'agence des participations de l'Etat préalablement au cumul de fonctions de direction, tant sur la compatibilité de ce cumul avec les intérêts patrimoniaux de l'Etat que sur la rémunération qui en résulterait, cet avis étant transmis aux commissions permanentes lorsqu'elles sont compétentes dans le cadre de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;

- l'amendement n° 2, présenté par le rapporteur, tendant à supprimer l'article 2 de la proposition de loi.

Puis la commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

Violences de groupes - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Pillet et a établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 506 rectifié (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public.

M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que la proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public avait pour but d'apporter aux forces de l'ordre et aux magistrats un certain nombre de solutions adaptées à la spécificité des violences commises en bandes. Tout en souscrivant à cet objectif, il a souhaité que ce texte puisse être modifié dans le respect des principes fondamentaux du droit pénal français et de la cohérence de l'échelle des peines.

M. François Pillet, rapporteur, a remarqué que, depuis plusieurs décennies, les grandes agglomérations françaises étaient périodiquement traversées par des flambées de violences émanant le plus souvent de jeunes gens issus de quartiers défavorisés. Il a observé que, pourtant, pendant de longues années, les pouvoirs publics n'avaient pas semblé prendre la mesure du caractère spécifique du phénomène des bandes violentes. D'après les personnalités qu'il a auditionnées, la notion de « bande » ne fait réellement l'objet d'une attention particulière que depuis cinq à six ans. De ce fait, il a regretté que peu de données objectives soient disponibles pour tenter de cerner précisément ce phénomène.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué qu'une étude réalisée par la direction centrale de la sécurité publique en mars 2009 avait néanmoins établi qu'il existait 222 bandes violentes en France, regroupant environ 2 500 membres réguliers et autant de membres occasionnels. D'après cette étude, les quatre cinquièmes de ces bandes sont localisées en région parisienne et un peu moins de la moitié de leurs membres sont âgés de moins de dix-huit ans. A la différence des gangs américains, qui comptent parfois plusieurs milliers de membres, d'après cette étude, les bandes françaises les plus structurées ne comporteraient guère plus de cinquante personnes. Il lui a semblé essentiel de distinguer les « bandes » des groupes politiques extrémistes, tels que ceux qui se sont manifestés lors du sommet de l'OTAN à Strasbourg, en avril 2009, ou à Poitiers récemment. A la différence de ces groupes d'extrémistes, qui agrègent au gré des manifestations des individus ne partageant pas de vie en commun, il a souligné que les bandes constituaient de véritables formes de sociabilité alternative, que la notion de territoire revêtait pour elles une valeur quasi-sacrée et qu'elles ne fonctionnaient que collectivement, les actes de violences étant toujours accomplis en commun, le plus souvent dans des territoires « neutres » tels que les espaces scolaires ou les transports en commun.

M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que l'action engagée par les pouvoirs publics pour lutter contre la délinquance urbaine avait permis à cette dernière de diminuer de 33 % entre le 1^er janvier 2002 et le 31 décembre 2008. Néanmoins, ces données globales masquent une certaine radicalisation des phénomènes de violences, concentrés sur un nombre restreint de quartiers en difficulté et d'individus au passé judiciaire lourd, comme l'a notamment indiqué le Conseil national des villes dans un avis rendu en janvier 2008. En outre, il a fait valoir que ce phénomène de radicalisation s'accompagnait, d'une part, d'un accroissement des agressions perpétrées contre les forces de l'ordre, et, d'autre part, d'une banalisation du recours aux armes.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que le droit pénal n'était pas totalement démuni face aux violences commises en groupes. En premier lieu, il a rappelé que le complice de l'infraction est puni des mêmes peines que l'auteur des faits. En second lieu, il a souligné que, dans un grand nombre d'hypothèses, le fait que l'infraction ait été commise par plusieurs individus agissant en groupe est considéré par le code pénal comme une circonstance aggravante, à travers la notion de commission en réunion ou de celle, plus grave, de commission en bande organisée. En troisième lieu, il a relevé que, depuis l'adoption du code Napoléon de 1810, le délit d'appartenance à une association de malfaiteurs permet d'incriminer les groupements formés en vue de la préparation d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs délits, le champ de cette infraction ayant été étendu en 2001 aux crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement. Au surplus, il a indiqué que les groupements spontanés peuvent être poursuivis sur le fondement du délit d'attroupement.

Par ailleurs, le rapporteur a observé que les tribunaux n'hésitent pas à retenir la responsabilité de tous les membres d'un groupement informel qui s'est rendu coupable d'un crime ou d'un délit, dès lors qu'une faute peut être imputée à chacun d'entre eux. Enfin, il a noté que ce dispositif pénal a été renforcé au cours des dernières années par l'adoption de mesures plus spécifiques visant les violences de groupes. Il a notamment cité les dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ainsi que dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

Néanmoins, M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que l'ensemble de ces mesures n'apparaissait pas suffisant pour lutter efficacement, de façon préventive, contre les violences commises en groupes. En effet, il a relevé que, si les dispositions relatives aux attroupements permettaient de réprimer les violences commises par des groupes politiques extrémistes et si celles relatives à la criminalité organisée et à l'association de malfaiteurs concernaient les bandes criminelles présentant un certain degré d'organisation et une activité inscrite dans la durée, en revanche, le droit ne parvenait pas à prévenir de façon suffisamment efficace les violences commises par des bandes informelles, peu structurées, constituées sur une base territoriale et se livrant de façon régulière à des formes de délinquance allant de simples actes d'incivilités à des délits graves. Il a souligné que la proposition de loi visait précisément ce type de groupes informels.

M. François Pillet, rapporteur, a remarqué que, au cours des derniers mois, un certain nombre de dispositions avaient été adoptées ou renforcées afin de mieux lutter contre les phénomènes de bandes violentes. Ainsi, en ce qui concerne l'adaptation de l'organisation des forces de l'ordre à cette forme particulière de délinquance, il a mentionné la création de vingt-trois unités territoriales de quartiers (UTEQ), composées d'effectifs spécialement affectés à un territoire délimité ayant pour mission d'améliorer la connaissance des quartiers et de leur population et d'assurer une présence quotidienne, dissuasive et visible afin de mieux identifier les auteurs de délinquance et de mieux procéder à leur interpellation. Il a indiqué que ces UTEQ étaient désormais appuyées au niveau départemental par des compagnies de sécurisation d'une centaine d'hommes chacune, formés aux violences urbaines et aux investigations dans des environnements difficiles. Il a rappelé que, lors de son discours de Gagny du 18 mars 2009, le chef de l'Etat avait annoncé que cent UTEQ et vingt-trois compagnies de sécurisation seraient constituées avant la fin de l'année 2010. Par ailleurs, il a fait valoir que l'organisation des forces de l'ordre en réponse à la délinquance de bandes, qui se caractérise par une forte mobilité, passait également par la création de polices d'agglomération, et a annoncé qu'il proposerait un amendement tendant à faciliter leur création. Enfin, il a indiqué que des efforts avaient été engagés au cours des derniers mois pour renforcer le recours à la vidéosurveillance, pour restructurer le dispositif de renseignement intérieur et pour mieux protéger les établissements scolaires et leurs abords, citant notamment la circulaire signée conjointement par les ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale le 23 septembre 2009.

M. François Pillet, rapporteur, a constaté que la proposition de loi s'inscrivait dans le contexte de ces mesures. Il a indiqué que, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, ce texte comportait seize articles et visait trois objectifs principaux :

1°) agir préventivement contre les phénomènes de violences de groupes, au moyen d'infractions-obstacles permettant d'incriminer, avant le passage à l'acte, les comportements dangereux susceptibles de déboucher sur des violences ou des dégradations ;

2°) punir plus sévèrement les auteurs de violences qui profitent de l' « effet masse » créé par le groupe pour commettre des infractions, à travers la création d'un certain nombre de circonstances aggravantes nouvelles ;

3°) enfin, sanctuariser les établissements scolaires, en élevant notamment au rang de délit l'intrusion ou le maintien non autorisé dans un établissement d'enseignement.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que, après avoir entendu un certain nombre de personnes, notamment le préfet de police de Paris, le directeur central de la sécurité publique ainsi que des membres du Parquet, il estimait nécessaire de donner aux pouvoirs publics des outils juridiques nécessaires pour prévenir et lutter efficacement contre les violences commises par les bandes. Néanmoins, il a indiqué que son attention avait été appelée sur un certain nombre de difficultés que pourrait susciter l'application de ce texte par les forces de l'ordre ou les juridictions. Pour cette raison, il a souhaité proposer quinze amendements tendant à modifier la proposition de loi en fonction de trois orientations :

- tout d'abord, il a souhaité que soient modifiées ou supprimées les dispositions susceptibles d'ouvrir la voie à une forme de responsabilité collective, qui serait incompatible avec les principes fondamentaux du droit pénal ;

- en outre, il lui a semblé indispensable de restaurer une certaine cohérence dans l'échelle des peines retenue par le texte ;

- enfin, il a proposé de supprimer un certain nombre de dispositions déjà satisfaites par le droit en vigueur.

En conclusion, M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que la question des violences commises par les bandes requérait toute l'attention des pouvoirs publics et que la prévention devait demeurer au coeur des préoccupations. Il a indiqué que le droit comparé offrait un certain nombre de solutions qu'il a estimé intéressant d'étudier et a souhaité que les travaux à venir de la commission permettent de poursuivre cette réflexion.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné que, si elle était adoptée en l'état, cette proposition de loi constituerait le quinzième texte pénal adopté par le Parlement en sept ans. Il s'est interrogé sur la nécessité de légiférer systématiquement après la survenue d'événements tragiques, estimant qu'un grand nombre de dispositions du code pénal permettaient d'ores et déjà de réprimer les violences commises par les bandes. Il s'est interrogé sur les effets des suppressions de postes dans les établissements scolaires, soulignant que la prévention des violences passait avant tout par l'intervention des enseignants et des éducateurs auprès des enfants et des adolescents. Enfin, il a dénoncé le phénomène d'inflation législative, considérant que l'adoption de lois nombreuses et souvent difficilement applicables ne pouvait que discréditer le travail du Parlement. En outre, il s'est inquiété des dispositions figurant à l'article premier du texte, estimant que celles-ci placeraient les juges dans l'obligation de se prononcer sur des intentions, et non sur des faits matériels.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'il était du devoir du Parlement de veiller, en matière pénale, à adopter des textes qui puissent s'appliquer de façon générale. Il a émis des doutes sur l'effet dissuasif du texte, considérant par ailleurs que de nombreuses dispositions du code pénal permettent déjà de réprimer les violences commises en groupes.

M. Charles Gautier a estimé que cette proposition de loi, présentée à la suite d'un fait divers, se caractérisait par sa démesure et qu'elle serait probablement difficile à appliquer, à l'image de la disposition, adoptée dans le cadre de la loi du 18 mars 2003, incriminant l'occupation abusive des halls d'immeubles. Il a observé que le phénomène des bandes n'était pas nouveau. Il a estimé dangereuse la disposition tendant à sanctionner un individu sur le fondement de ses intentions, et non de ses actes. Il a observé que, quelle que soit la configuration des bandes de jeunes, ces dernières comportaient des individus ne partageant pas nécessairement les mêmes motivations. Il a souligné les difficultés probatoires auxquelles seraient confrontés les magistrats chargés d'appliquer cette proposition de loi. Enfin, il s'est interrogé sur la place qui serait laissée aux pouvoirs de police du maire dans le cadre de la constitution de polices d'agglomération.

Mme Éliane Assassi a dénoncé la méthode consistant à annoncer l'adoption d'un texte pénal après un fait divers. Tout en considérant que les violences commises par les bandes étaient inadmissibles, elle a relevé que les lois adoptées au cours des années récentes n'avaient pas permis de mettre un terme à ces violences et que, en outre, elles avaient rendu plus difficile l'application du droit pénal par les magistrats. Par ailleurs, elle a relevé qu'un certain nombre de dispositions de la proposition de loi n'avaient pas de lien immédiat avec l'objet du texte. Enfin, elle a regretté l'instrumentalisation à des fins politiques, quelques mois avant des élections, de la question des violences commises par les bandes.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur l'articulation de cette proposition de loi, et notamment de son article premier A, avec le projet de code pénal des mineurs annoncé par le Gouvernement. Elle s'est également interrogée sur la conformité à la Constitution d'incriminations tendant à réprimer des intentions, rappelant que les infractions pénales devaient être caractérisées par des faits matériels.

Mme Virginie Klès a estimé, à l'issue des auditions auxquelles elle avait participé, que la répression des violences commises par des bandes passait avant tout par l'amélioration de la qualité des enquêtes policières et par le renforcement, au sein des établissements scolaires, de l'autorité des chefs d'établissement.

M. Yves Détraigne a souhaité connaître les attentes des policiers et des magistrats à l'égard de cette proposition de loi, estimant que le code pénal comportait, d'ores et déjà, un grand nombre de dispositions permettant de réprimer les violences de groupes. Il a craint que les dispositions contenues dans la proposition de loi ne compliquent le travail des magistrats et qu'elles soient instrumentalisées par des avocats de la défense pour allonger inutilement les procédures.

M. Jacques Mahéas a observé que la délinquance en Seine-Saint-Denis ne diminuait pas. Il a déploré les mauvaises relations entre bandes de jeunes et forces de l'ordre, les violences commises par les premières trouvant parfois leur source dans les provocations des secondes. Il a estimé que, face à cette question d'une particulière gravité, la solution adoptée par les pouvoirs publics ne pouvait être uniquement répressive. Il a attiré l'attention sur la nécessité de permettre à ces jeunes d'accéder à l'emploi, grâce, notamment, aux entreprises d'insertion dont il a souligné le travail de qualité.

M. Jacques Mézard s'est interrogé sur l'apport de cette proposition de loi au droit existant, estimant que la répression des violences commises par les bandes relevait avant tout de l'organisation des forces de l'ordre. Il a considéré qu'un certain nombre de dispositions de la proposition de loi étaient déjà satisfaites par le droit en vigueur et que le délit d'appartenance à une bande, se situant en amont de la commission d'infractions, poserait probablement un certain nombre de difficultés aux forces de l'ordre et magistrats chargés de le mettre en oeuvre.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que la plupart des amendements qu'il proposait tendaient à répondre aux craintes et objections formulées. Par ailleurs, il a considéré que, à la différence du droit civil, le droit pénal, qui est d'interprétation stricte, était nécessairement amené à être régulièrement modifié afin de s'adapter aux évolutions de la délinquance. Il a enfin observé que le phénomène des bandes, s'il n'est pas totalement nouveau, relève néanmoins aujourd'hui de logiques nouvelles et résiste à la baisse générale de la délinquance.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

A l'article premier A (délai d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, afin de déplacer ces dispositions, en les modifiant, au sein d'un article additionnel inséré à la fin du chapitre Ier du texte.

A l'article premier (délit de participation à un groupement violent), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à modifier la définition de ce délit afin que celui-ci n'ouvre pas la voie à une forme de responsabilité collective, et, d'autre part, à abaisser les peines encourues à un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende afin que la préparation de l'infraction ne soit pas punie plus sévèrement que la commission de cette même infraction.

A l'article premier bis (aggravation des peines encourues lorsque les violences sont commises au moyen de jets de pierre contre des véhicules de transports publics), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, considérant que ces dispositions étaient déjà satisfaites par le droit en vigueur.

A l'article 2 (extension du délit de participation à un attroupement armé aux personnes qui y participent aux côtés de personnes portant des armes apparentes), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, qui a fait valoir que cet article 2 n'apparaissait pas pleinement compatible avec le principe de responsabilité personnelle, qu'il risquait de poser de réelles difficultés probatoires aux juridictions et que, enfin, il risquait de rendre inutile le mécanisme des sommations, ce qui pourrait apparaître incompatible avec le principe de la liberté de circuler ou de manifester.

A l'article 2 bis (habilitation des agents de surveillance ou de gardiennage employés par les propriétaires, exploitants ou affectataires d'immeubles collectifs à usage d'habitation à porter une arme de sixième catégorie dans l'exercice de leurs missions), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à apporter une précision rédactionnelle et à subordonner l'embauche d'un agent de surveillance ou de gardiennage à la transmission par le préfet de ses observations relatives aux interdictions d'exercice de telles fonctions.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à créer un article additionnel après l'article 3, afin d'élargir aux départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne la compétence du préfet de police de Paris. La commission a considéré que la création de polices d'agglomération, notamment en région parisienne, constituait un moyen particulièrement adapté pour lutter contre les bandes violentes, qui se caractérisent par leur extrême mobilité.

A l'article 4 (enregistrement audiovisuel des interventions de la police et de la gendarmerie), la commission a adopté un amendement de clarification de son rapporteur, tendant notamment à préciser que le versement au dossier de l'enregistrement est de droit lorsqu'il est demandé par une personne à qui est reprochée une infraction commise au cours de l'intervention.

A l'article 4 bis (raccordement des forces de l'ordre aux systèmes de vidéosurveillance des bailleurs), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à préciser que la transmission des images relève de la seule initiative des propriétaires ou exploitants d'immeubles collectifs d'habitation, qu'elle s'effectue en temps réel et qu'elle est strictement limitée au temps nécessaire à l'intervention des forces de l'ordre et, d'autre part, à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL la détermination des conditions d'application de cet article.

A l'article 4 ter (délit d'occupation abusive des halls d'immeubles), la commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

A l'article 4 quater (instauration d'une peine complémentaire de travail d'intérêt général pour occupation abusive de halls d'immeubles), la commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

A l'article 4 quinquies (délit de vente forcée dans les lieux publics), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, au motif que les dispositions de cet article n'ont pas de lien évident avec l'objet de la proposition de loi.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin de reprendre, dans une rédaction modifiée, les dispositions qui figuraient précédemment à l'article premier A.

La commission a adopté un amendement de M. Laurent Béteille tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin d'étendre le champ du délit d'introduction de fumigènes dans les enceintes sportives à la détention et à l'usage de ces artifices dans ces mêmes lieux.

La commission a adopté un amendement de M. François-Noël Buffet tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin de renforcer le dispositif relatif aux interdictions administratives de stade et à la répression des violences commises à l'occasion de manifestations sportives.

A l'article 6 (instauration d'une circonstance aggravante pour vols et extorsions commis dans les établissements scolaires ou à leur proximité immédiate), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à conserver un dispositif de peines aggravées lorsque les violences sont commises dans les locaux de l'administration ou aux abords de ces derniers.

A l'article 7 (correctionnalisation de l'intrusion injustifiée dans un établissement scolaire), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'abord, à préciser que le délit d'intrusion dans un établissement scolaire n'est constitué que lorsque l'intrusion a pour but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l'établissement, ensuite, à adapter l'échelle des peines retenue par ces dispositions, en outre, à supprimer les dispositions ouvrant la voie à une forme de responsabilité collective, et, enfin, à supprimer les dispositions relatives au port d'armes dans les établissements scolaires, qui sont déjà satisfaites par les dispositions générales posées à l'article L. 2339-9 du code de la défense.

A l'article 8 (application de la proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à permettre l'application de la proposition de loi dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

Les votes émis par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Contrôle de l'application des lois - Communication

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois au 30 septembre 2009.

Il a d'abord souligné l'importance du contrôle parlementaire, tant au niveau de l'application de la loi que de l'évaluation de ses effets dans le temps. Avant de présenter le bilan annuel de l'application des lois votées au cours des sessions précédentes comme de celle qui vient de s'achever, il a rappelé que les statistiques effectuées prenaient uniquement en compte les mesures réglementaires prévues par une disposition législative.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé un bilan très positif de l'application des lois cette année, en précisant que moins de lois avaient été votées, mais qu'elles avaient été mieux appliquées. Il a annoncé que 15 lois, examinées au fond par la commission des Lois, avaient été promulguées en 2008-2009, contre 22 l'année dernière.

Il a toutefois précisé que cette baisse du nombre de lois promulguées n'était pas pour autant significative d'un rythme législatif moins soutenu. Au contraire, la commission a examiné un nombre particulièrement important de propositions de loi (15 contre 9 l'an passé), propositions de résolution (4 cette année, aucune l'année dernière) mais aussi de projets de loi importants, dont les examens n'étaient pas achevés au 1^er octobre 2009. En outre, la commission a rendu cette année 5 avis (aucun l'an passé).

Concernant les 15 lois promulguées, il a souligné la très nette amélioration de leur applicabilité, car 9 sont d'application directe (soit près des deux tiers), 2 sont devenues applicables au cours de la session, une seule n'est que partiellement applicable (contre 8 l'année précédente) et 3 n'ont encore fait l'objet au 1^er octobre d'aucune des mesures d'application prévues. L'année 2008-2009 est donc marquée par une nette amélioration du taux d'application des lois, puisque contrairement aux deux années précédentes, les lois entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - représentent 11 lois sur 15, soit 73,3 % (45,45 % en 2007-2008).

Il a néanmoins indiqué que 29 mesures d'application, dont 10 expressément prévues par la loi, avaient été prises concernant les lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée, soit un taux d'application de seulement 15 % par rapport aux 68 mesures attendues, ce qui représente une baisse importante puisque ce taux était de 30 % l'année précédente.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a toutefois nuancé ce constat en rappelant que deux des quatre lois nécessitant des mesures d'application avaient été promulguées tardivement, et que de nombreuses lois étaient devenues applicables au cours de l'année.

Il a précisé que 140 mesures d'application prises entre le 1^er octobre 2008 et le 30 septembre 2009 (contre 98 l'année précédente, soit une hausse de 42,8 %) ont eu des effets notables sur l'applicabilité de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, 13 anciennes lois dont la commission des lois avait été saisie au fond, sont devenues entièrement applicables, contre seulement 2 l'année précédente, parmi lesquelles les lois sur les contrats de partenariat, les archives, les mini-motos, la maîtrise de l'immigration, l'assurance de protection juridique, la récidive ou encore la rétention de sûreté.

Quant aux délais de parution, alors qu'on constatait un léger ralentissement l'année précédente où plus des deux tiers des mesures d'application étaient prises entre 6 à 12 mois après la promulgation de leurs lois respectives, lors de la session 2008-2009, plus des trois quarts de ces mesures d'application ont été prises moins de 6 mois après promulgation de la loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que les lois votées au cours des deux précédentes législatures ne soient pas encore toutes applicables. Il a indiqué qu'une poignée de lois votées sous la XIe législature n'était pas encore totalement applicables, bien que certaines aient fait l'objet de mesures d'application en 2008-2009. Ainsi, 9 lois dont certaines très anciennes, attendent encore des mesures d'application, dans des proportions variables. C'est le cas notamment des lois n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale et n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. M. Laurent Béteille, qui en avait été rapporteur, a toutefois noté que le texte manquant sur l'autorité parentale n'en entravait pas l'application.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité que 2 lois requérant un nombre important de mesures réglementaires aient vu leur taux d'application s'améliorer cette année : la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Il a ensuite indiqué que les taux d'application restaient honorables pour les lois votées sous les XIIe et XIIIe législatures. En effet, seules 17 lois votées sous la XIIe législature ne sont aujourd'hui que partiellement applicables, et le taux moyen d'application est relativement satisfaisant : 78,1 %.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également réjoui de l'usage très modéré de la procédure accélérée, et de l'application plus rigoureuse des lois votées selon cette procédure. En effet, seules 3 lois (sur 15) relevant de la compétence de la commission ont fait l'objet d'une procédure accélérée en 2008-2009. Ce chiffre représente un taux de 20 %, qui s'inscrit dans une tendance à la baisse depuis plusieurs années de l'utilisation de la procédure accélérée : 22,7 %, l'année dernière et 38,9 % en 2006-2007. Il a rappelé que le taux constaté en 2006-2007 s'inscrivait dans un contexte de changement de législature. Deux de ces lois sont déjà applicables car d'application directe : la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution, et la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. En revanche, la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique n'a encore fait l'objet d'aucune mesure d'application pour l'instant.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est déclaré très satisfait de ce que les lois d'origine parlementaire soient cette année plus nombreuses et mieux appliquées.

Il a précisé que 6 lois d'origine parlementaire examinées au fond par la commission des lois avaient été promulguées, soit un taux de 40 %, marquant là encore une forte progression par rapport à l'année précédente (31,8 %) et à 2006-2007 (16,6 %). Il a expliqué que cette importante augmentation du nombre de textes votés d'origine parlementaire constituait l'un des effets de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui réserve une semaine par mois aux textes d'initiative parlementaire.

Revenant sur la mise en application des 6 propositions de loi adoptées, il a apporté les précisions suivantes : 3 sont d'application directe, une n'est encore que partiellement applicable (loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures), une a fait l'objet des mesures d'application prévues (loi n° 2009 689 du 15/06/2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative), et enfin, une n'est pas encore applicable (loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire).

Par ailleurs, il s'est réjoui que la moitié des lois d'origine parlementaire soit issue de propositions de loi sénatoriales, contrairement à l'année précédente où six de ces sept lois étaient originaires de l'Assemblée nationale. Il a ajouté que sept propositions de loi étaient actuellement en navette à l'Assemblée nationale après une première lecture au Sénat, et que la proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques avait été examinée en séance publique après le 1^er octobre 2009.

Après ce bilan statistique, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité souligner quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a indiqué que la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile devrait être totalement applicable d'ici la fin de l'année, plus de cinq ans après sa promulgation. En effet, la dernière disposition pour laquelle la loi avait prévu un décret d'application, l'article 82, instaurait des contrats à durée déterminée de sapeurs-pompiers pour permettre aux SDIS de recruter temporairement des sapeurs-pompiers volontaires afin de remplacer momentanément des sapeurs-pompiers professionnels ou de faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels : le projet de décret avait longtemps été bloqué faute d'accord entre les représentants des présidents de conseil d'administration des SDIS et ceux des sapeurs-pompiers, notamment sur la liste des emplois dans les SDIS qui ne peuvent donner lieu à des recrutements temporaires de sapeurs-pompiers volontaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président a indiqué que la dernière mouture avait été adoptée à l'unanimité par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours lors de sa réunion du 3 mars 2009, et transmise au Conseil d'Etat le 18 juillet dernier. Le projet est actuellement au contreseing, et devrait être publié avant la fin de l'année.

Sur le volet « droit pénal », il a souligné que la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales était totalement applicable depuis la parution du dernier décret le 23 juin 2009, qui définit les modalités du traitement automatisé de données SALVAC (système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes). Ce nouveau système devrait faciliter les enquêtes des services de police et de gendarmerie sur les crimes et délits présentant un caractère sériel.

Il a également précisé que la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité faisait elle aussi l'objet d'une application très satisfaisante, précisant que seul le décret concernant les dispositions relatives à la commission nationale des repentis (art. 12) n'avait pas été pris, les négociations entre la Chancellerie et le ministère de l'intérieur se poursuivant sur ce sujet, en particulier sur la question du financement de la commission.

S'agissant du bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires, il a indiqué que le décret n° 2009-528 du 11 mai 2009 autorisant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé « Cassiopée » concernant l'élaboration technique de la nouvelle chaîne pénale informatique avait été adopté.

Sur le volet « justice », M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la loi n° 2001-539 relative au statut des magistrats était désormais totalement applicable. Il a expliqué que la commission des lois avait multiplié les démarches depuis la session 2006-2007 pour obtenir la publication du décret d'application permettant le rachat des droits à pension par les magistrats issus des concours complémentaires. Il a indiqué que la Chancellerie n'avait finalement pas estimé nécessaire de prendre un nouveau décret, suivant en cela l'analyse du Conseil d'Etat dans deux arrêts du 7 août 2008. Les dispositions du décret n° 97-874 du 24 septembre 1997 relatif à l'application des articles 25-4 et 40 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature seront donc appliquées aux magistrats recrutés par concours exceptionnel et à ceux recrutés par voies de concours complémentaire. Il a regretté qu'il n'ait pas été possible d'arriver plus tôt à une telle conclusion.

Il s'est ensuite félicité de l'application totale de la loi n° 2007-210 portant réforme de l'assurance juridique, indiquant que la loi avait retenu le principe de la subsidiarité de l'aide juridictionnelle en présence d'un contrat de protection juridique ou de tout autre système équivalent. Il a exposé les principales dispositions du décret du 15 décembre 2008, qui en précise les modalités notamment en présence d'un contrat de protection juridique : le demandeur d'aide juridictionnelle devra préalablement effectuer une déclaration de sinistre auprès de son assureur afin que ce dernier lui indique le montant qu'il prend en charge. En fonction de ces éléments, le bureau d'aide juridictionnelle se prononcera sur la demande d'octroi de l'aide juridictionnelle.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président a vivement regretté que la loi relative à la législation funéraire n'ait fait l'objet d'aucune mesure réglementaire jusqu'à présent. Il a noté que certaines dispositions ont été indûment supprimées par une ordonnance, ce qui a contraint le législateur à les rétablir dans la loi de simplification du droit. Par ailleurs, les deux ministères concernés n'ont engagé que tardivement, quand ils l'ont fait, les travaux préparatoires aux décrets d'application, ce qu'il a déploré, appelant à une accélération de la mise en application d'une loi d'origine parlementaire basée sur un travail bipartisan et adoptée à la quasi-unanimité par les deux chambres.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a insisté sur l'importance de la mise en application de cette loi, s'inquiétant de ce que de nombreux maires se trouvaient dans une confusion juridique et ne savaient plus quelles dispositions appliquer.

En guise de conclusion, M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que la loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 faisait l'objet d'un taux d'application insatisfaisant (4 %), et s'est étonné de la lenteur de sa mise en application s'agissant de dispositions dont la nature même devrait exclure la complexité de mise en oeuvre.

Loi de finances pour 2010 - Mission Immigration, asile et intégration - Audition de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration,de l'identité nationale et du développement solidaire

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Immigration, asile et intégration »).

M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a souligné les axes prioritaires de sa politique ainsi que les grandes lignes du budget 2010 de la mission.

Il a indiqué qu'il s'agissait d'un budget en hausse, traduisant la volonté du Gouvernement de mener une politique ambitieuse, équilibrée, ferme et humaniste. La France entend ainsi, a-t-il marqué, affirmer sa politique d'accueil et d'intégration des étrangers en situation régulière tout en menant en contrepartie, pour permettre la meilleure intégration possible des immigrés, une politique de lutte contre l'immigration clandestine et les filières mafieuses de passeurs. Le budget du ministère avoisinera en 2010 les 600 millions d'euros, ce qui représente une augmentation de plus de 60 millions par rapport à 2009 (+11,5 %). Il s'agit pour l'essentiel de moyens nouveaux alloués à la politique d'immigration et d'intégration ; les mesures dites de transfert et de périmètre ne s'élèvent qu'à 6,8 millions.

La politique conduite par le ministère comporte quatre axes principaux : l'asile, la lutte contre l'immigration irrégulière, l'intégration, ainsi que, même s'il relève largement d'une autre mission budgétaire, le développement solidaire et les liens avec les pays d'émigration.

La moitié des crédits sont consacrés à l'accueil des demandeurs d'asile. En 2010, avec 318 millions d'euros, l'asile représentera 54 % des crédits du ministère, ce qui démontre, selon M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, le respect de la tradition d'accueil de la France. Depuis plus d'un an, une forte reprise de la demande d'asile est observée : après une progression de 19,9 % en 2008, la tendance s'est prolongée en 2009 au-delà de ce qui était escompté, avec une augmentation de 13,9 % au cours des neuf premiers mois de l'année. Le budget 2010 prend en compte cette évolution, avec 29 millions d'euros de crédits supplémentaires ouverts au titre de l'asile dont une partie sera consacrée à l'ouverture de 1 000 places supplémentaires dans les Centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) et l'autre partie à l'augmentation de l'enveloppe destinée à l'allocation temporaire d'attente (ATA). A cet égard, il a rappelé que le nombre de places en CADA avait été multiplié par quatre par rapport à 2001.

Concernant la lutte contre l'immigration irrégulière, il a indiqué que la priorité était de mettre en oeuvre les objectifs assignés par la lettre de mission du Président de la République et du Premier ministre. Dans ce domaine, il a souligné que la loi républicaine devait s'appliquer avec humanité mais aussi avec fermeté, conformément à la pratique d'un Etat de droit.

Le budget 2010 consacrera ainsi 104,4 millions en autorisations d'engagement et 94,4 millions en crédits de paiement à la lutte contre l'immigration irrégulière. Les crédits relatifs à la rénovation et à la construction des centres de rétention administrative (CRA) seront transférés au ministère de l'immigration, et des moyens importants seront consacrés aux travaux de construction et d'aménagement de ces centres : 24 millions en autorisations d'engagement et 14 millions en crédits de paiement. La reconstruction du CRA de Vincennes, détruit en 2008, et celle des centres du Mesnil-Amelot ont ainsi été entamées. Un nouveau centre sera également construit à Mayotte, car les conditions de rétention n'y sont actuellement pas acceptables.

En matière de politique d'intégration, le ministère dispose pour le budget 2010 de près de 80 millions d'euros, soit 8,7 millions de plus qu'en 2009. En outre, les ressources de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), opérateur du ministère, seront de l'ordre de 75 millions d'euros. L'intégration est, selon M. Eric Besson, le complément indispensable de la politique de maitrise des flux migratoires. Il s'agit d'offrir aux étrangers venus légalement et qui souhaitent s'installer durablement sur le territoire français les meilleures conditions d'intégration. A cet égard, il a estimé que la France était un pays très accueillant, avec chaque année deux millions de visas de court séjour et 180 000 visas de long séjour accordés. La France est le premier pays européen pour l'accueil des réfugiés et le deuxième dans le monde, après les Etats-Unis d'Amérique.

Il a souligné que des actions innovantes étaient mises en oeuvre dans ce domaine et prendraient de l'ampleur en 2010 : le dispositif « ouvrir l'école aux parents », le « label diversité » dans les entreprises ou les collectivités territoriales, et les « parcours de réussite professionnelle (PARP) ». De nouvelles mesures seront également proposées dans les prochaines semaines en matière d'accès à l'emploi et de formation linguistique au titre du contrat d'accueil et d'intégration (CAI).

Enfin, le développement solidaire bénéficie des crédits du programme 301. L'objectif fixé par le Président de la République et le Premier ministre est de parvenir, avant 2012, à la signature d'une vingtaine d'accords : neuf ont déjà été conclus. Les moyens dont dispose le ministère dans ce domaine seront accrus de 13 millions en autorisations d'engagement et de 9,5 millions en crédits de paiement, par rapport à la programmation budgétaire triennale. En 2010, l'objectif sera de parvenir à la conclusion d'au moins trois nouveaux accords. Des négociations ont ainsi été engagées avec les pays de l'Afrique sub-saharienne, les grands pays émergents (tels que le Brésil, la Chine ou le Vietnam) et la zone des Balkans occidentaux. Un accord prometteur a également été conclu il y a quelques semaines avec la Banque Africaine de Développement portant sur la création d'un fonds fiduciaire.

Dans le contexte actuel difficile, il s'agit ainsi, a-t-il estimé, d'un bon budget, qui témoigne des ambitions du Gouvernement en matière d'immigration et d'intégration.

Enfin, M. Éric Besson s'est réjoui de l'adoption par le Conseil européen, le vendredi 30 octobre 2009, de plusieurs propositions françaises pour renforcer la lutte contre les filières d'immigration irrégulière, concernant notamment l'adoption de règles d'engagement claires pour les opérations maritimes, une coopération opérationnelle accrue entre l'agence Frontex et des pays d'origine et de transit, tels que la Lybie et la Turquie ; enfin l'affrètement de vols conjoints financés par Frontex. En effet, les flux migratoires sont un sujet mondial qu'il est devenu impossible de traiter au sein d'un seul pays. Il est important à cet égard que la France continue à jouer un rôle moteur au sein de l'Union européenne.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a interrogé le ministre sur les points suivants :

- se félicitant que, selon le ministre, des crédits suffisants soient prévus en 2010 pour la mission « Immigration, asile et intégration », il a souhaité savoir si le périmètre du ministère serait stabilisé dès lors que le patrimoine immobilier des CRA lui serait transféré ;

- relevant que la forte hausse du nombre de demandeurs d'asile avait un effet important sur le budget de la mission, il a demandé si cette hausse était liée à la situation internationale. Il s'est également interrogé sur le possible détournement de la procédure d'asile par certains demandeurs, qui chercheraient ainsi à prolonger leur séjour sur le territoire français. Il a également noté que la baisse tendancielle du délai de traitement des demandes était surtout due à l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et s'est interrogé sur la nécessité de professionnaliser davantage la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour que celle-ci puisse également traiter plus rapidement les recours qui lui sont présentés ;

- il a ensuite demandé si la concertation européenne sur l'asile progressait, puis a souhaité connaître l'état des accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au co-développement.

M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a rappelé que le ministère de l'immigration constituait une administration d'état-major, qui pouvait s'appuyer sur les moyens d'autres ministères, en particulier le ministère de l'intérieur et le ministère des affaires étrangères, pour l'accomplissement de ses missions. Le ministère de l'immigration a ainsi autorité sur la police aux frontières et est lié à d'autres services par des conventions de gestion en matière de ressources humaines ou d'informatique. Il a estimé que cette situation était satisfaisante et a indiqué qu'aucun nouveau transfert n'était envisagé en faveur du ministère après celui de l'immobilier des CRA.

Concernant la demande d'asile, il a indiqué qu'il s'agissait du sujet le plus important du budget 2010, dans la mesure où l'accueil des demandeurs représente la moitié des crédits du ministère. A cet égard, la forte hausse de la demande constatée, de près de 20 % en 2008 et de 13,5 % pour les premiers mois de 2009, est probablement liée aux conflits dans la corne de l'Afrique ou encore en Afghanistan mais ne s'explique pas entièrement par ces événements. En effet, tous les pays européens constatent qu'aux demandes d'asile justifiées par une persécution réelle dans le pays d'origine s'ajoutent des demandes non fondées, qui ne visent qu'à contourner les obstacles résultant de la politique de régulation des flux mise en place par les Etats de l'Union européenne. Le Président de la République souhaite ainsi qu'un renforcement de la coopération entre les membres de l'Union, déjà engagée avec le pacte européen sur l'asile et la création du bureau européen d'appui en matière d'asile, soit examiné lors du prochain Conseil Européen. Ce renforcement devrait permettre d'éviter que l'Europe ne reste une sorte de « supermarché de l'asile » où le demandeur choisit le pays d'accueil en fonction des statistiques d'admission. La libre circulation résultant de l'accord de Schengen rend ainsi indispensable, selon lui, une véritable protection des frontières extérieures de la zone à Gibraltar, Chypre ou encore Malte.

M. Eric Besson a indiqué que les crédits du ministère avaient dû être adaptés en 2008 et en 2009 à l'augmentation non prévue de la demande d'asile. L'hypothèse retenue pour 2010 étant une hausse de 5 % de la demande, le Premier ministre a indiqué que les crédits correspondant seraient abondés en tant que de besoin. En effet, le nombre de bénéficiaires de l'asile n'est pas une donnée prévisible et le nombre de demandeurs admis au statut de réfugié dépend des avis de l'OFPRA, toujours respectés, et de la CNDA, totalement indépendante dans ses décisions.

M. Eric Besson a indiqué ensuite que le ministère s'efforçait de réduire les délais de traitement des demandes, qui s'élèvent actuellement à quatre mois en moyenne pour l'OFPRA, qui a réalisé d'importants efforts dans ce domaine, et treize mois et demi pour la CNDA, soit un total de dix-sept mois et demi en moyenne. Il est nécessaire de réduire cette durée, d'une part parce que chaque mois de délai gagné représente une économie de 8 millions d'euros, d'autre part afin de mieux lutter contre le détournement de la procédure à des fins dilatoires. Un objectif de délai moyen d'un an est ainsi fixé pour 2010. Enfin, bien que le recrutement de dix magistrats professionnels pour la CNDA en septembre 2009 soit déjà de nature à favoriser le raccourcissement des délais, il sera probablement nécessaire de poursuivre dans la voie de la professionnalisation.

Concernant les accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au co-développement, neuf ont déjà été signés. Ils englobent à la fois le développement solidaire, la maîtrise des flux migratoires, l'amélioration de l'état civil et des pièces d'identité. Des accords plus ponctuels peuvent également être signés, sous la forme d'arrangements administratifs permettant de résoudre certains problèmes particuliers, comme c'est le cas avec le Brésil. Des accords avec la Chine et le Vietnam devront également être signés.

M. Eric Besson a ensuite expliqué que plusieurs pays qui, traditionnellement terres d'émigration, devaient à présent gérer des flux migratoires entrants, faisaient appel à l'expertise de la France dans ce domaine. Il a cité en exemple l'Angola et la Guinée équatoriale. De manière plus générale, il a estimé que la production de passeports et de visas très fiables permettrait de réguler les phénomènes d'immigration-émigration auxquels sont confrontés de plus en plus d'Etats.

M. Richard Yung s'est réjoui du fait que la moitié du budget du ministère, soit 300 millions d'euros, soit toujours consacrée à la garantie du droit d'asile, conformément à la tradition française. Il s'est dit favorable à davantage de coopération européenne à condition qu'elle se traduise par une harmonisation « par le haut ». Il a ensuite interrogé le ministre sur la procédure de marché public engagée pour l'aide juridictionnelle aux étrangers dans les centres de rétention administrative (CRA). Il a également évoqué le traitement de 350 000 demandes de visas par an par le consulat de Moscou, soulignant que seulement 3 % de ces demandes étaient refusées et que les membres des mafias continuaient à obtenir des visas. Il a estimé enfin que les crédits du ministère consacrés au développement solidaire ne se distinguaient pas assez clairement des autres aides publiques au développement et que les sommes consacrées étaient trop dispersées entre les nombreux pays bénéficiaires.

M. Alain Anziani a regretté que le ministre n'ait pas évoqué les conséquences budgétaires du débat sur l'identité nationale, alors même que des moyens seraient nécessairement mobilisés, notamment dans les préfectures. Il a souligné que ces dépenses ne pourraient être considérées comme traduisant une bonne utilisation des deniers publics que si elles étaient urgentes et indispensables. Il a signalé à cet égard que les deux premiers articles de la Constitution offraient déjà une bonne définition de l'identité nationale. Il a regretté que la question de la burqa fût citée, sur le site Internet créé par le ministère pour l'occasion, comme l'un des exemples justifiant le débat, estimant que celui-ci risquait ainsi d'être biaisé et d'opposer l'identité française au fait d'être étranger. Enfin, il a estimé que le lancement de ce débat à cinq mois des élections régionales laissait soupçonner des arrière-pensées électoralistes.

M. Patrice Gélard a interrogé le ministre sur les accords liant la France aux Etats de l'ex-Yougoslavie et à l'Albanie pour la délivrance des visas et a suggéré de les faire bénéficier des mêmes dispositions que les Etats de l'espace économique européen, qui ne sont plus soumis à l'obligation de visa. Le cas des Etats de l'ex-URSS lui a paru plus problématique. En outre, il a regretté que la France ait sous-traité l'instruction des visas au consulat de Moscou à une entreprise indienne, qui propose des tarifs variant en fonction du délai de traitement de la demande. Il a proposé que l'obligation de visa soit supprimée à titre expérimental pendant les trois mois de l'été 2010 à l'occasion de l' « Année croisée France-Russie ». Il a également regretté les difficultés rencontrées par les Français souhaitant se rendre en Russie sous couvert d'un visa de travail qui, une fois entrés en Russie, ne récupèrent pas leur passeport avant un mois, et sont ainsi privés de la possibilité de retourner en France. Il a estimé que la politique des visas pouvait être harmonisée au sein du Conseil de l'Europe. Enfin, il a déploré le manque d'accessibilité des services de l'état civil à Nantes.

A cet égard, M. Jean-Jacques Hyest, président, a également déploré le délai excessif de traitement des dossiers par le tribunal d'instance du premier arrondissement de Paris chargé de la délivrance des certificats de nationalité pour les Français nés et établis hors de France.

M. Nicolas Alfonsi a interrogé M. Eric Besson pour savoir si le ministère suivait bien les règles des marchés publics pour les événements qu'il organisait, afin de ne pas donner lieu à des critiques de la Cour des comptes.

M. Eric Besson s'est réjoui que le rôle joué par la France en matière de garantie du droit d'asile soit reconnu et a souligné la générosité de la France en ce domaine. Par ailleurs, il a indiqué que le ministère versait une subvention annuelle de 4 millions d'euros à la CIMADE et ne pouvait donc qu'avoir de bonnes relations avec cette association. Cependant, il a rappelé que le précédent ministre de l'immigration, M. Brice Hortefeux, avait décidé, compte tenu de l'importance financière de cette prestation, de passer un appel d'offres alloti. Le décret prévoyant le principe de ce marché alloti a été définitivement validé, mais le résultat du dernier appel d'offres est actuellement contesté devant le Conseil d'Etat en cassation et devant un tribunal administratif sur le fond. En attendant l'issue de ces instances, le contrat de la CIMADE est prorogé par périodes de deux mois. Si le marché était annulé, un nouvel appel d'offres serait lancé.

Il a ensuite souligné que le taux de refus très faible pour les demandes de visas faites au consulat de Moscou ne traduisait pas une négligence dans le traitement de ces demandes. Il a donné en exemple le Mali, qui considère que l'examen des demandes par la France est très strict alors même qu'elles sont acceptées à 86 %. Il convient également de prendre en compte le fait que l'examen soigneux des demandes a un effet dissuasif, même s'il est difficile d'évaluer l'effet de cette dissuasion sur les mafias. Il a estimé que l'attribution des visas serait améliorée par l'usage de la biométrie, qui avait justifié une décision d'externalisation, à titre expérimental, du traitement des demandes de visas à Alger, Istanbul et Londres en 2010. Cette externalisation sera ensuite, si les résultats sont concluants, étendue à la Russie (350 000 visas par an) et à la Chine (160 000 visas par an). A cet égard, il a souligné que les visas biométriques rencontraient un intérêt de plus en plus prononcé de la part des pays du Sud eux-mêmes, et notamment en Afrique sub-saharienne où 90 % des migrations restent internes à la zone.

Il a par ailleurs indiqué que les crédits de développement solidaire représentaient 26,5 millions d'euros en autorisation d'engagement et 35 millions d'euros en crédits de paiement en 2010, mis en oeuvre à travers des accords bilatéraux. Répondant à M. Richard Yung, il a indiqué que les crédits de l'OFII n'étaient pas compris dans ces montants.

Concernant le débat sur l'identité nationale, il a souligné que le coût en serait limité, dans la mesure où il serait mis en oeuvre par les services préfectoraux dans le cadre de leur activité normale. Cependant, il a admis que le succès rencontré par le débat avait rendu nécessaire le lancement d'un appel d'offres pour la création d'un site Internet dédié, qui avait reçu 60 000 visites et 7 000 contributions dès le premier jour. Le développement de ce site rendra nécessaire un nouvel appel d'offres. Il a fait valoir que la tenue de ce débat, à la formulation parfaitement républicaine, répondait à une promesse faite par le Président de la République et inscrite dans la lettre de mission qui lui avait été donnée. Il a également affirmé que ce débat, par son contenu, n'avait aucun rapport avec les enjeux des élections régionales.

Concernant la burqa, il a constaté que ce sujet avait permis de susciter un très large débat dans lequel les notions essentielles de la République telles que la laïcité et l'égalité entre les hommes et les femmes avaient joué un rôle important. Il eût été dès lors anormal de ne pas se saisir, d'une manière modérée et républicaine, de ce débat.

Il a ensuite indiqué que la Commission européenne proposait la suppression des visas de court-séjour pour la Serbie, la Macédoine et le Monténégro, proposition qui serait probablement suivie par le Conseil. En revanche, un accord ne pourra intervenir avec l'Albanie et le Kosovo qu'après l'examen de certains problèmes concernant la sécurité et l'immigration.

Il a fait valoir que la société sous-traitante des visas à Moscou était numéro un mondial dans ce domaine et filiale d'une entreprise suisse réputée.

Réforme des collectivités territoriales - Table ronde

La commission a ensuite entendu, au cours d'une table ronde consacrée à la réforme des collectivités territoriales, M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France (ARF), M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France (ADF), Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente et présidente de la commission intercommunalité et M. André Laignel, secrétaire général de l'association des maires des France (AMF).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance, pour la commission, d'entendre dans le cadre de ses travaux les trois grandes associations représentatives des élus de chacun des trois niveaux de collectivités territoriales. Il a précisé que cette audition s'ajoutait à celles, nombreuses, organisées par le rapporteur et ouvertes aux sénateurs membres de la commission.

M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France, a indiqué que la réforme soumise au Parlement était très redoutée des collectivités territoriales, tout particulièrement des départements et des régions.

Il a considéré que le projet soumis au Sénat ne proposait aucune clarification des compétences, première demande des régions, non plus qu'il n'appliquait la notion de blocs de compétences. En outre, il a souligné que le projet n'abordait pas la réforme de l'Etat et la fin des doublons de compétences décentralisées. Il a observé qu'il recentralisait certaines politiques, un peu a contrario, de l'approfondissement de la décentralisation qui aurait dû être poursuivi. Il a souligné que, au lieu de promouvoir la démocratie locale, il stigmatisait les élus locaux. Il a observé que de nombreuses dépenses de fonctionnement des collectivités locales étaient la conséquence de décisions de l'Etat, édicteur de normes.

Il a souligné que la décentralisation porte, en fait, en elle-même, une augmentation des dépenses de fonctionnement des collectivités puisqu'elle leur en confie en supplément. Il a précisé que la part du personnel dans ces dépenses de fonctionnement était minime tout en rappelant les dépenses consécutives au transfert par l'Etat aux collectivités de certaines catégories de ses agents tels les techniciens, ouvriers et de service (TOS). Il a marqué l'interdiction, pour les collectivités, de s'endetter pour financer leurs dépenses de fonctionnement. Il a conclu au caractère régressif de la réforme proposée.

Le président de la région Ile-de-France a considéré que la réforme proposée tournait le dos aux pratiques des autres pays européens et renvoyait, avec la création des conseillers territoriaux, à l'époque de l'établissement public régional.

Il a estimé que l'institution du conseiller territorial, censé représenter à la fois deux territoires, impliquait l'éloignement des élus par rapport à la population. Il s'est interrogé sur la constitutionnalité de ce dispositif au regard du lien unissant le conseiller territorial au territoire.

Il a considéré que les Français risquaient d'être les grands perdants de la réforme territoriale puisque les collectivités locales représentent 75 % de l'investissement public, 54 milliards pour la relance face aux 24 milliards investis par l'Etat, la part de celui-ci dans la dette publique s'élevant à 90 % alors que celle des collectivités, qui doivent équilibrer leur budget, s'établit à 10 %.

Il a estimé que la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et régions posait le problème de la prise en charge des financements jusqu'à présent assumés par ces collectivités dans divers secteurs tels que la culture, la recherche, le sport, le tourisme et les loisirs ou encore l'équipement des maisons de retraite.

Pour le représentant de l'ARF, la clause générale constitue un problème politique, institutionnel, car il s'agit de la liberté des collectivités locales et d'un élément essentiel.

Il a considéré que, dans l'hypothèse où l'Etat et les collectivités locales pourraient conclure des contrats au coup par coup sur des cas d'exception, la simplification de l'organisation territoriale aurait échoué. M. Jean-Paul Huchon a jugé paradoxal que, dans le même temps, soient créés des établissements publics nationaux tel celui prévu par le projet de loi relatif au Grand Paris, pour exécuter le travail déjà effectué par les collectivités locales.

Il a jugé que l'institution du conseiller territorial « cantonaliserait » la région et traduisait le refus de la mise en place d'une politique régionale, de débats autour de politiques générales menées le plus souvent en concertation avec l'Etat. Il a observé que le conseiller territorial serait davantage tenté de s'occuper de son territoire que des problèmes généraux. Abordant la question du mode d'élection, le président de la région d'Ile-de-France a observé que le mode de scrutin régional actuel assurait, contrairement au précédent, de dégager des majorités claires tout en permettant l'expression de l'opposition. Il s'est opposé à la mise en place d'un scrutin à un tour assorti d'un redécoupage des circonscriptions tel que proposé par le Gouvernement.

Il a estimé que la réforme territoriale compliquait plus qu'elle ne simplifiait le cadre actuel.

Pour M. Jean-Paul Huchon, le dispositif des métropoles s'avère très complexe.

Il a dénié toute logique au couple département-région, sauf dans la perspective de la suppression d'un des deux niveaux.

Las du débat sur le « mille feuilles territorial » et les croisements de compétences dont il a attribué la responsabilité à l'Etat, le président de la région d'Ile-de-France a jugé qu'il y avait non pas croisement et recoupement mais addition de volontés ; il a marqué la préférence de l'ARF pour la coopération plutôt que pour l'autoritarisme. Il a rappelé que l'examen des budgets régionaux et départementaux faisait apparaître un taux de 3 à 5 % de compétences exercées en même temps par les deux collectivités.

Il a traduit la déception des régions qui se sentent investies de la responsabilité d'investisseur et de stratège naturel.

Il a souligné que la réforme territoriale additionnée aux difficultés soulevées par celle de la taxe professionnelle réduirait les régions au rôle d'établissement public régional destiné à « saupoudrer » et investir sur des programmes dirigés par l'Etat. Il a jugé cette situation contraire à la volonté des véritables décentralisateurs dont Gaston Defferre et le sénateur et ancien premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

M. Jean-Paul Huchon a conclu en observant que la France se situait ainsi, aujourd'hui, à la traîne en Europe.

M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France, après avoir souligné le pluralisme de son association, a indiqué qu'un large consensus s'y était dégagé contre la réforme de la taxe professionnelle, mais que la réforme territoriale y provoquait des clivages entre les deux grandes familles politiques et de petites divergences au sein des partisans de la majorité parlementaire.

Il a noté l'importance pour la France de la décentralisation, même imparfaite dans ses résultats : il a souligné qu'elle avait décuplé l'innovation sociale et produit des services publics efficaces et de qualité. Il a considéré que, par leur gestion, les collectivités locales avaient prouvé leur capacité à répondre aux attentes quotidiennes des administrés. Le président de l'ADF a souligné que le mouvement décentralisateur s'était développé au fil des alternances, en mentionnant notamment la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, présentée par le Gouvernement alors dirigé par M. Jean-Pierre Raffarin.

Citant une étude réalisée par l'ADF sur l'organisation territoriale dans chacun des Etats-membres de l'Union européenne, il a précisé que la quasi-totalité des pays connaissait un système territorial à trois niveaux : un premier bloc local compétent pour les services publics de proximité, puis des régions entretenant des relations privilégiées avec les Etats pour les grands sujets d'avenir (économie de la connaissance, ...) et les grandes infrastructures, et enfin un troisième niveau intermédiaire correspondant aux départements français, compétent en matière d'action sociale et de solidarités. Il a relevé une grande hétérogénéité de la situation des régions européennes, notant la faiblesse des collectivités françaises. Il a conclu ce point sur la nécessité d'intégrer l'Europe dans le débat en cours et de ne pas créer, pour le système français, de trop grandes disparités avec ses voisins européens. Sur la question financière, il a précisé que le budget des collectivités locales, rapporté aux prélèvements publics, constituait en Europe une part oscillant entre 50 et 30 %, la France se situant, elle, au niveau de 20 %.

Rappelant la demande réitérée de suppression des départements (rapport Attali de février 2008, discours du Président de la République, le 25 septembre 2008, à Toulon, rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rapport du comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur), il s'est félicité du travail approfondi de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, mise en place au Sénat à l'automne 2008 et présidée par le sénateur Claude Belot.

Il a estimé que le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales s'inspirait du rapport Balladur mais non du rapport Belot. A cet égard, il a regretté que les cent premières pages du rapport Balladur fassent le procès de la décentralisation. M. Edouard Balladur lui-même, a-t-il rappelé, a évoqué, après la remise de son rapport, « l'évaporation » des départements et des communes.

Il a indiqué que les conseils généraux avaient adopté à l'unanimité, le 17 décembre 2008, vingt-deux propositions, dont un nombre insuffisant avait été repris dans les textes proposés par le Gouvernement.

Concernant le rapport Balladur, il a également estimé que l'idée de deux couples commune/intercommunalité et département/région n'était pas pertinente. Le département a notamment une vocation de proximité tandis que la région a une vocation de mission. Ainsi, le transfert des TOS aux régions a donné à celles-ci des responsabilités de gestion qui n'étaient pas dans leur nature. Le Président de la République a évoqué, à Saint Dizier, le pôle département/région et le conseiller territorial, mais les alliances pertinentes sont, pour la proximité, l'alliance entre la commune, l'intercommunalité et le département et, pour la stratégie, l'alliance entre la région, l'Etat et l'Europe.

En outre, la charge de conseiller général représente, selon lui, au moins un mi-temps, comme celle de conseiller régional. Le conseiller territorial risque ainsi d'être un professionnel de la politique, ce qui rendra probablement nécessaire un régime indemnitaire, puis un secrétariat, de telle sorte qu'aucune économie ne sera finalement obtenue.

Par ailleurs, M. Claudy Lebreton a exprimé son désaccord avec le terme de « cantonalisation » utilisé par M. Jean-Paul Huchon à propos du conseiller territorial, soulignant que les conseillers généraux élus aujourd'hui dans le cadre cantonal étaient capables de suffisamment de hauteur de vue pour oeuvrer, par exemple, au développement économique ou à la politique de l'emploi.

Il a également indiqué que l'ADF reconnaissait la nécessité d'un renouvellement global de l'assemblée départementale tous les six ans, d'un redécoupage des cantons pour mieux tenir compte de la démographie, ainsi que d'une modification du scrutin pour obtenir davantage de parité. Sur ce dernier point, comparant le mode d'élection des députés avec celui des conseillers généraux, il a estimé que l'introduction d'amendes pour non-respect de la parité était susceptible d'améliorer la situation.

En revanche, un scrutin à un tour dans le cadre de cantons de 25 000 habitants pour l'élection des conseillers territoriaux, inspiré du modèle anglais, et qui risquerait d'être étendu aux députés, eu égard au caractère similaire de leur mode d'élection actuel avec celui des conseillers généraux, lui est apparu peu souhaitable. A cet égard, des simulations effectuées à partir des dernières élections cantonales partielles lui ont démontré que cette introduction du scrutin à un tour favoriserait nettement un bord politique au détriment de l'autre. Il a cependant concédé qu'une partie des membres de l'ADF ne rejetait pas l'idée des conseillers territoriaux.

Enfin, l'ADF a demandé à la société KPMG d'évaluer les économies qui résulteraient de la fusion des départements et des régions. L'étude, réalisée en Bretagne et en Basse-Normandie, a montré que, dans un délai de dix ans, cette réforme augmenterait les dépenses globales. Or, la réforme proposée conduit bien, selon lui, à cette fusion. Les nouvelles collectivités auraient alors de 30 000 à 50 000 fonctionnaires, ce qui est beaucoup trop élevé.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a remarqué qu'il existait au sein de l'AMF un consensus assez large sur l'esprit des dispositions de la loi concernant les communes et l'intercommunalité. En revanche, de nombreux élus considèrent que l'ordre d'examen des textes de la réforme des collectivités est illogique, puisque la réforme de la taxe professionnelle (TP) sera examinée avant les quatre projets de loi sur les collectivités, le texte sur les compétences étant renvoyé à 2011. Il paraît ainsi difficile de répartir le nouvel impôt économique local avant même de connaître la répartition des compétences qu'il permettra de financer.

Par ailleurs, s'il existe un large accord sur la nécessité de remplacer la TP par un nouvel impôt plus moderne et plus juste, il est regrettable que l'on ait parfois donné l'impression que la TP, et par conséquent les collectivités territoriales et leurs élus, étaient les seuls responsables du manque de compétitivité de l'économie française. Il existe, en effet, de nombreuses autres contraintes qui pèsent sur cette compétitivité, telles les charges sociales ou le respect du droit du travail.

Elle a également estimé que la sanctuarisation des communes était un aspect positif du texte proposé, et a indiqué que l'AMF soutenait l'idée d'achever la carte intercommunale et de rationaliser l'intercommunalité. Elle a cependant estimé que le projet de loi entretenait une confusion entre achèvement et rationalisation. L'AMF propose donc le 1^er janvier 2013, et non 2014, comme date butoir pour l'achèvement de la carte intercommunale, mais considère que la rationalisation demande un délai supérieur. En outre, les pouvoirs du préfet en la matière doivent s'exercer dans la concertation avec les communes.

Concernant l'élection des conseillers communautaires, elle a indiqué que l'AMF était favorable au fléchage.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que l'achèvement de la couverture intercommunale supposait probablement une rationalisation concomitante, afin d'éviter la création d'EPCI non pertinents.

S'attachant à la composition des assemblées communautaires Mme Jacqueline Gourault a estimé que les dispositions prévues par le projet de loi pour la répartition des sièges étaient trop contraignantes et qu'elles désavantageraient notamment les communes moyennes, le poids des grandes communes s'en trouvant renforcé. Soulignant que, d'elles-mêmes, les communes avaient plutôt choisi de respecter une certaine proportionnalité dans l'attribution des sièges, elle a considéré qu'il fallait faire confiance aux accords locaux et que les restrictions apportées à leur liberté ne devaient intervenir que pour corriger les excès les plus flagrants.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que l'application de la règle proportionnelle emportait comme conséquence la représentation de l'opposition municipale au sein des assemblées communautaires, ce qui pourrait, mécaniquement, diminuer le nombre de délégués que détiennent les majorités municipales des communes membres au sein de l'assemblée communautaire.

Par ailleurs, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'association des maires de France s'inquiétait de la dissolution possible des communes au sein de la métropole, dans la mesure où elles perdront au profit de cette dernière une partie de leur compétence et de leur autonomie financière. Elle a remarqué que cette menace qui pèsera sur les communes empêchera les métropoles de prospérer puisque les communes refuseront d'y participer. Pour y parer, il conviendrait de maintenir la procédure de détermination de l'intérêt communautaire au sein de la métropole et de conserver un certain pouvoir fiscal aux communes. Enfin, rappelant que l'AMF jugeait le seuil de population de 450 000 habitants, actuellement prévu par le projet de loi pour la constitution des métropoles, trop peu élevé pour des collectivités de dimension européenne, elle a estimé nécessaire de l'augmenter à, au moins 600 000 ou 700 000 habitants.

S'agissant de la création de communes nouvelles, Mme Jacqueline Gourault ne s'est pas déclarée opposée au principe, à la condition que la fusion ne soit acquise qu'à l'unanimité des communes concernées.

Évoquant la question des transferts automatiques des pouvoirs de police du maire à l'intercommunalité, elle a jugé envisageable qu'ils interviennent parallèlement au transfert de la compétence au fond, mais elle s'est opposée à ce que ces transferts puissent porter sur la police de la circulation ou du stationnement.

Enfin, elle a souhaité que la détermination de l'intérêt communautaire s'effectue à la majorité qualifiée des deux tiers des conseillers communautaires dans tous les établissements publics de coopération intercommunale.

Intervenant à sa suite, M. André Laignel, secrétaire général de l'assemblée des départements de France, a remarqué que les textes soumis au Sénat modifieraient le fonctionnement des collectivités locales dans une mesure équivalente à celle d'autres textes majeurs de la décentralisation. Il a souligné, à cet égard, le problème que posait le calendrier retenu pour ces projets de loi, puisque le vote sur le principe de la réforme et celui sur les finances locales interviendront avant celui sur la compétence des collectivités, ce qui contraignait à se prononcer en aveugle.

Par ailleurs, M. André Laignel a indiqué que l'AMF ne saurait souscrire à un changement de la nature de l'intercommunalité qui la constituerait en véritable « supra communalité », les communes étant vidées de leur substance au profit de leurs établissements publics de coopération intercommunale. Il s'est inquiété de ce que le texte porte les prémices d'un tel changement.

S'agissant de la désignation des conseillers communautaires, il a rappelé que l'AMF privilégiait la souplesse et qu'elle proposait que, partout où un accord a pu être obtenu à la majorité qualifiée pour déterminer le nombre et la répartition des conseillers communautaires, cet accord s'impose et que la répartition définie par la loi ne s'applique qu'à défaut d'un tel accord.

M. André Laignel a fait valoir que les communes ne pouvaient se désintéresser de la suppression pour les départements et les régions de la clause générale de compétence, dans la mesure où les communes et leurs groupements ne pourront se substituer demain à ces collectivités pour la prise en charge de certaines compétences qu'elles exercent à ce titre, comme la compétence sportive. La remise en cause de la clause générale de compétence constitue donc, pour le bloc communal, un véritable bouleversement. De la même manière, il a critiqué la remise en cause des financements croisés, sans lesquels les communes et les intercommunalités ne pourraient mener la moitié de leurs projets d'investissements. A cet égard, il a relevé que la formule retenue par le projet de loi de la « part significative » des investissements que devait prendre en charge le maître d'ouvrage en cas de financement croisé était une formule sibylline et dangereuse.

S'attachant à la question des métropoles, il a jugé inacceptable en l'état le régime prévu par le projet de loi, qui impliquerait, selon l'expression de M. Jacques Pélissard, président de l'AMF, une véritable « vassalisation » des communes.

Enfin, il s'est interrogé sur la valeur ajoutée du dispositif des communes nouvelles et s'est déclaré opposé à ce qu'il s'accompagne d'une incitation financière, qui risquerait, à terme, de contraindre les communes à fusionner.

En réponse à M. André Laignel, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il réfléchissait à un amendement supprimant, à l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, la référence à une « part significative » de financements apportés par le maître d'ouvrage, ces termes lui semblant insuffisamment précis et peu compatibles avec les pratiques des petites communes. En ce qui concerne les modalités de répartition des sièges attribués à chaque commune au sein des conseils communautaires, il a également marqué son accord avec les propos de M. André Laignel, en précisant toutefois qu'il conviendrait probablement, dans ce cadre, de prévoir des règles de majorité garantissant que la commune-centre ne soit pas pénalisée : il a estimé que, dans un tel cas, l'accord devrait être pris à l'unanimité, et non à la majorité qualifiée. Enfin, il s'est déclaré favorable à une prise de décision à la majorité qualifiée des membres de l'établissement public de coopération intercommunale pour la mise en place de nouveaux transferts de compétences et pour la définition de l'intérêt communautaire.

Il a ensuite posé les questions suivantes :

- le dispositif proposé pour la création de métropoles leur permettra-t-il de rivaliser avec les grandes agglomérations européennes et internationales ?

- l'attribution de compétences précises et exclusives aux départements et aux régions est-elle susceptible de nuire à la collaboration entre ces deux niveaux de collectivités territoriales ?

- quel est le sentiment des associations d'élus sur les nouvelles prérogatives conférées aux préfets par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ?

- comment les associations conçoivent-elles la coopération entre les établissements publics de coopération intercommunale et les futures métropoles ?

Répondant à ces interrogations, M. Jean-Paul Huchon, président de l'Association des régions de France, a estimé que le seuil démographique prévu par le projet de loi pour la création des métropoles était insuffisant pour garantir le bon fonctionnement de ces dernières et pour permettre la constitution d'une véritable unité de commandement. Évoquant les modalités d'organisation des futures métropoles, il s'est déclaré favorable à la mise en place de lieux de débats ayant vocation à fixer des priorités opérationnelles pour l'ensemble des collectivités incluses dans leur périmètre, mais laissant aux collectivités elles-mêmes le soin d'en assurer l'exécution. À ce titre, il a jugé que les intercommunalités, désormais arrivées à maturité, étaient les partenaires naturelles des régions. Il a donc plaidé pour la mise en place de conférences intercommunales, interdépartementales et régionales, sur le modèle du syndicat Paris-Métropole en Île-de-France.

Affirmant que la mise en place de compétences précises pour les régions, d'une part, et pour les départements, de l'autre, était aujourd'hui nécessaire, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les régions devraient être dotées d'une compétence exclusive dans les domaines suivants :

- stratégie de l'aménagement du territoire : il conviendrait alors de doter les schémas directeurs d'une valeur prescriptive, ce qui n'est actuellement le cas ni en province, de jure, ni en Île-de-France, de facto ;

- développement économique : la règle selon laquelle la région doit donner son accord aux aides attribuées par les départements et par les communes et établissements intercommunaux de son territoire, au nom de la cohérence régionale, devrait être effectivement appliquée afin que la région puisse jouer son rôle de chef de file ;

- université, recherche et développement, formation ;

- santé, prévention et vie hospitalière : cette dernière compétence ne serait exercée par les régions qu'en cas de difficultés particulières des services de santé agissant sur leur territoire.

Parallèlement, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les départements devaient conserver leurs compétences sociales.

Indiquant que des problèmes spécifiques se posaient en matière de culture, cette compétence étant partagée par tous les niveaux de collectivités, il a estimé que la suppression de la « clause générale de compétence » poserait un problème majeur en matière de culture. Plus généralement, il a jugé que toutes les compétences contribuant à l'animation de la vie locale (culture, sport, tourisme, loisirs...) ne devaient pas faire l'objet d'une attribution exclusive à une seule catégorie de collectivités territoriales.

Par ailleurs, M. Jean-Paul Huchon s'est opposé à l'extension des pouvoirs des préfets, qui constitue, selon lui, une « intrusion » de l'Etat dans l'organisation locale. Craignant que ces mesures ne se traduisent par une remise en cause de la décentralisation, il a déclaré que l'Etat n'exerçait plus ses propres compétences et, dans le même temps, refusait de laisser aux collectivités les marges de manoeuvre nécessaires à l'exercice des compétences qui leur ont été confiées par le législateur.

Concernant les relations entre les futures métropoles et les intercommunalités, M. Jean-Paul Huchon a observé que la mise en place d'une articulation claire impliquait que les métropoles soient fortement peuplées, dans la mesure où les fonctions métropolitaines ne peuvent être exercées que dans des ensembles vastes. Sur ce point, il a cité l'exemple de l'association Métropolis, qui regroupe 107 métropoles européennes, et dont le seuil d'adhésion est d'un million d'habitants ; ce seuil devrait d'ailleurs prochainement être relevé.

En réponse à une question de M. Jean-Patrick Courtois, qui avait souhaité connaître la position de l'Association des maires de France sur l'abaissement du seuil de passage au scrutin de listes de 3 500 à 500 habitants pour les élections municipales, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'AMF était favorable à cette mesure, ainsi qu'une partie des membres de l'Association des maires ruraux de France (AMRF).

M. Jean-Patrick Courtois a ajouté que, à sa connaissance, l'AMRF était divisée, d'aucuns souhaitant que l'ensemble des élections municipales se déroule au scrutin de listes, tandis que d'autres s'étaient prononcés en faveur d'un seuil à 1 000 habitants.

Mme Jacqueline Gourault a, en outre, indiqué que la réforme des collectivités territoriales impliquait que l'Etat s'engage à assumer les missions qui lui incombent dans les territoires. Dans ce cadre, elle a précisé que, à titre personnel, la santé lui paraissait relever des compétences régaliennes réservées à l'Etat mais que, en tout état de cause, une clarification des compétences demeurait indispensable. Elle a rappelé que la question de clause générale de compétence avait provoqué d'intenses débats au sein de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, laquelle avait finalement proposé de parler de liberté d'initiative des collectivités afin que celles-ci puissent répondre aux besoins particuliers qui s'expriment sur leur territoire ; elle a considéré, pour sa part, que ces débats n'auraient plus lieu d'être dès lors que les compétences de chaque niveau de collectivités seraient précisées et clarifiées, la compétence générale n'étant plus alors qu'un phénomène résiduel représentant moins de 10 % des finances locales.

M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, a quant à lui estimé qu'il ne fallait pas réduire l'intérêt des métropoles en les limitant à être une réponse à la rivalité européenne. Mais ayant indiqué que les zones densément peuplées et structurantes pour leur territoire sont confrontées à des problèmes particulièrement lourds, notamment en matière de sécurité et d'environnement, il a jugé préférable de maintenir un certain polycentrisme urbain et de favoriser la constitution de réseaux de villes plutôt que de miser trop sur les métropoles.

Se rangeant à l'opinion de M. Jean-Paul Huchon, il a ensuite souligné que la définition de la métropole était, en l'état du texte, perfectible. Il a ainsi craint, en premier lieu, que la constitution de métropoles n'entraîne, à terme, la disparition des communes qui sont comprises dans leur périmètre et, en second lieu, que la coexistence des métropoles et des pôles métropolitains ne soit un facteur de concurrence entre ces deux entités. Sur ce dernier point, il a cité l'exemple de la ville de Nantes qui, si elle répond aux critères posés par la loi pour devenir une métropole, n'aura pas d'intérêt rationnel à s'associer à Rennes pour former un pôle métropolitain.

M. Jean-Patrick Courtois a, à l'inverse, estimé que les pôles métropolitains et les métropoles pouvaient être complémentaires.

En ce qui concerne la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités, M. Claudy Lebreton a déploré que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n'envisage pas de moduler les compétences de chaque catégorie de collectivités afin de les adapter à la diversité des territoires et des problèmes concrets rencontrés par les élus locaux ; il a donc estimé que l'hétérogénéité des situations locales n'était pas suffisamment prise en compte par les textes présentés par le gouvernement.

Ayant marqué son accord avec la position de Mme Jacqueline Gourault sur la clause générale de compétence et rappelé que les finances régionales et départementales étaient massivement composées de crédits visant à financer des compétences exclusives, il a souligné que le rapport établi par M. Alain Lambert sur « Les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales » avait proposé, pour permettre une meilleure articulation entre les compétences respectives de chaque niveau de collectivités, de mettre en place des schémas régionaux de compétences partagées, ces schémas devant obligatoirement être adoptés par les assemblées délibérantes de chaque collectivité dans un délai de six mois après leur élection, et de créer des conférences territoriales permettant aux élus de mieux se concerter.

Rappelant le montant total des budgets des différents niveaux de collectivités - plus de 120 milliards d'euros pour le secteur communal, 62 milliards d'euros pour les départements et 23 milliards d'euros pour les régions - il en a déduit que ces dernières ne pouvaient pas peser au niveau européen : pour leur faire jouer un rôle, il conviendrait, selon lui, d'attribuer aux régions de véritables moyens financiers dynamiques.

Concernant l'organisation du travail des futurs conseillers territoriaux pour l'exercice de leurs responsabilités aux niveaux départemental et régional, M. Claudy Lebreton a noté, au vu de l'expérience du quotidien, une volonté des régions de remplacer l'Etat et peut-être la tentation d'exercer une forme de tutelle sur les collectivités infra-régionales.

Le président de l'ADF a estimé que l'institution des conseillers territoriaux conduirait à terme à la prééminence du niveau régional sur la collectivité départementale.

Il a appelé, en ce qui concerne la question des relations entre les collectivités locales et l'Etat, à l'attribution d'une partie du pouvoir réglementaire aux collectivités dans leurs domaines de compétences, ce qui permettrait d'éviter les doublons administratifs.

M. André Laignel a indiqué que l'AMF adhérait à l'institution de métropoles à condition que ces nouveaux établissements publics aient la capacité de prendre leur place dans le concert européen. Il a considéré que le seuil démographique proposé par le Gouvernement pour leur création était insuffisant et devait donc être relevé. Il a souligné que l'affaiblissement des communes membres, consécutif à la constitution, par le projet de loi, du bloc de compétences métropolitaines, bloquerait la création de ces métropoles.

En ce qui concerne l'achèvement de l'intercommunalité, il a estimé qu'il convenait de fixer une date-butoir plus proche que celle prévue par le projet de loi n° 60 et que, à défaut de consensus, il reviendrait à l'Etat de finaliser la carte de l'intercommunalité mais non sa recomposition.

Mme Jacqueline Gourault a observé que la modification de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale n'était pas totalement conforme au voeu de l'AMF : celle-ci souhaitait l'attribution de 40 % des sièges aux communes, 40 % aux intercommunalités, les 20 % restants représentant les autres collectivités, y compris les syndicats.

M. Alain Anziani a interrogé le président de l'ADF sur la question de l'attribution de plein droit aux métropoles des compétences départementales en matière de transports scolaires et de voirie départementale.

M. Claudy Lebreton a insisté sur un mode de transfert par voie de conventions librement consenties sur la totalité des compétences départementales. Il a précisé que l'ADF privilégiait le conventionnement.

M. André Laignel s'est interrogé sur l'intérêt pour la métropole de ces deux transferts de compétences.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a noté que, lors de son audition par la commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lui avait confirmé qu'il y aurait des conseillers territoriaux sur le territoire des métropoles. Concernant l'abaissement du seuil à 500 habitants pour les élections au scrutin de liste dans les communes, elle a indiqué que de nombreux maires ruraux craignaient, d'une part, une politisation du conseil municipal, d'autre part un nombre insuffisant de candidates.

Par ailleurs, elle a estimé que le mode d'élection des conseillers territoriaux permettrait d'avoir des élus mieux identifiés que les conseillers régionaux actuels, mais qu'il serait très défavorable à la parité.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté les nombreuses critiques émises à l'encontre des intercommunalités, soulignant que la révolution intercommunale issue de la loi du 6 février 1992 avait été rendue possible par la liberté laissée aux communes de choisir le périmètre de leur collaboration. Il a estimé que la carte intercommunale serait bientôt achevée, l'action du préfet étant nécessaire dans certains cas. Il s'est montré favorable à une évolution du mode d'élection des exécutifs intercommunaux, notamment dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Il a cependant mis l'accent sur la nécessité de respecter l'existence des communes et de leurs élus, même en zone urbaine, jugeant toute réforme impossible dans le cas contraire.

M. Dominique de Legge a estimé qu'une métropole qui ne serait qu'un « super-EPCI » n'aurait sans doute pas le rayonnement européen nécessaire. Concernant l'abaissement du seuil du scrutin de liste à 500 habitants dans les communes, devant rendre possible l'élection des conseillers communautaires par fléchage, il a exprimé la crainte qu'une telle réforme ne bouleverse les rapports entre les communes et les EPCI en donnant une légitimité démocratique aux conseillers communautaires, et ne conduise ultérieurement, comme ce fut le cas pour les régions, à attribuer aux EPCI la clause de compétence générale.

M. Patrice Gélard a estimé que l'ensemble des transports scolaires, y compris ceux des lycéens, devaient revenir aux départements. Par ailleurs, il a fait valoir que, dans les autres pays européens, les trois niveaux repérés par l'étude de l'ADF étaient parfois davantage des échelons déconcentrés ou des syndicats que des collectivités de plein exercice. Enfin, comme le montre l'exemple des régions espagnoles et surtout italiennes, les compétences peuvent être énumérées de manière précise et exhaustive.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF, a estimé que l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, si elle était instituée, aboutirait à la disparition des communes. Par ailleurs, il a signalé que de nombreux maires sortants ayant connu des défaites électorales dans des petites communes étaient favorables à l'extension du scrutin à la proportionnelle. Enfin, concernant la répartition des compétences en matière de transports scolaires, il a fait valoir que le collège est un établissement de proximité en continuité avec l'école communale tandis que le lycée est placé juste avant l'enseignement supérieur. Cependant, les transports de lycéens pourraient peut-être, a-t-il estimé, être assurés par le conseil général dans les départements très urbains.

M. André Laignel, secrétaire général de l'AMF, a indiqué qu'il y avait unanimité à l'AMF en faveur du seuil de 500 habitants mais non du fléchage, dont la nécessité est plus discutée. Il a confirmé que les maires ruraux seraient soulagés par la fin de la possibilité de rayer et de panacher les noms, qui les expose, s'ils ne sont pas soutenus par les conseillers municipaux dans l'exercice quotidien de leurs fonctions, à ne pas être réélus.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a mis l'accent sur le problème de la parité dans le choix du mode d'élection des conseillers territoriaux. Elle a également souhaité que les nouvelles circonscriptions électorales ne soient plus appelées « cantons ».

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a remarqué que les futurs députés seraient souvent des conseillers territoriaux, ce qui rend d'autant plus nécessaire la prise en compte de la parité dans le mode d'élection de ceux-ci.