COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 27 octobre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission « Politiques des territoires » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la mission « Politique des territoires ».

M. François Marc, rapporteur spécial, a estimé que la mission « Politique des territoires » s'inscrit, dans le projet de loi de finances pour 2010, dans une continuité avec la loi de finances initiale pour 2009, que ce soit en termes d'organisation de ses deux programmes, par la nature des actions engagées à ce titre ou au regard du niveau de ses crédits.

Dotée dans le projet de loi de finances de 385 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 378 millions d'euros en crédits de paiement, cette mission, située au coeur de l'aménagement du territoire, ne représente qu'une fraction de la politique menée en ce domaine. En effet, l'effort budgétaire global en faveur de l'aménagement du territoire, pour 2010, est évalué à hauteur de 4,9 milliards d'euros.

Le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » est géré par la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), anciennement Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR). Ce programme, pour 2010, est pourvu de 346 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 342 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits doivent être employés au financement de dispositifs très divers.

A ce titre, M. François Marc, rapporteur spécial, a mentionné les contrats de projets Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, ainsi que les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale.

Le programme « Interventions territoriales de l'Etat », en retraçant des actions interministérielles de portée régionale, constitue un programme singulier dans le budget général. Pour 2010, ce programme est doté de 39 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 36 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits seront affectés à la « reconquête » de la qualité de l'eau en Bretagne, notamment au « plan nitrate » mis en place à cet effet, au plan d'investissements pour les équipements publics de la Corse, à l'écologie du marais poitevin et au programme de santé mis en oeuvre à la Guadeloupe et à la Martinique en raison de la présence de chlordécone dans les sols.

M. François Marc, rapporteur spécial, a relevé comme un point positif l'effort mis en oeuvre en vue d'assurer la « soutenabilité » des engagements pris sur les deux programmes de la mission. En particulier, il a souligné le désendettement du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » réalisé depuis 2007, notamment en faveur du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Toutefois, il a attiré l'attention sur la nécessité de ne pas relâcher cet effort, compte tenu de la prévision, pour la fin 2010, d'engagements du programme non couverts par des crédits de paiement (605 millions d'euros).

Par ailleurs, il a appelé à une évaluation renforcée de la politique des pôles de compétitivité et des pôles d'excellence rurale. En ce qui concerne le premier dispositif, il a signalé les critiques émises par la Cour des comptes en 2009, à l'occasion d'un référé, alors que quelques nouveaux pôles doivent être labellisés, dans le secteur des écotechnologies, en 2010. En ce qui concerne le second, dont il a rappelé que le Sénat a débattu lors de sa séance du 21 octobre 2009, il a indiqué qu'une première évaluation devrait aboutir avant la fin de l'année en cours.

Il a également préconisé une évaluation pour les vingt-six catégories de dépenses fiscales rattachées, à titre principal, au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », soit au total une dépense de 622 millions d'euros prévue pour 2010. A cet égard, il s'est interrogé sur l'existence d'un risque de « saupoudrage » inutile.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis au nom de la commission de l'économie, a souligné le caractère modeste des crédits de la mission « Politique des territoires », rapportés aux enjeux de l'aménagement du territoire. Il a fait part de ses interrogations sur l'avenir de l'organisation des pôles de compétitivité et du financement des pôles d'excellence rurale. Pour ces derniers, il a rappelé que le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire vient d'annoncer un nouvel apport de l'Etat, à hauteur de 100 millions d'euros. Il a estimé qu'il serait pertinent d'évaluer le dispositif à l'issue du premier semestre 2010.

Par ailleurs, il a souhaité que l'évaluation en cours du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) débouche sur une révision profitable aux entreprises.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rejoint les observations du rapporteur pour avis quant au caractère limité des moyens retracés par la mission « Politique des territoires », budget uniquement destiné à l'impulsion et à la coordination des actions d'aménagement du territoire. Il a déclaré attendre les éclaircissements du Gouvernement sur l'origine de la nouvelle enveloppe de 100 millions d'euros annoncée au bénéfice des pôles d'excellence rurale.

A la demande de M. François Trucy, il a apporté des précisions sur les actions concrètement mises en oeuvre dans le cadre du « plan nitrate » en faveur de la qualité de l'eau en Bretagne.

M. Jean-Paul Alduy a souligné la difficulté de définir un périmètre pour la politique de l'aménagement du territoire, compte tenu de la grande diversité des actions concernées. Il a estimé que cette situation tient en échec les ambitions de « traçabilité » des politiques publiques inscrites dans la LOLF. Citant le cas du rattachement budgétaire de la mission pour le développement de la région capitale, il a défendu la nécessité de bâtir une définition moins floue de l'aménagement du territoire.

M. Adrien Gouteyron s'est déclaré du même avis. Par ailleurs, il a souhaité que la commission entreprenne une évaluation du dispositif des ZRR.

M. Albéric de Montgolfier a abondé en ce sens, en estimant que l'évaluation devrait concerner l'ensemble des dispositifs de zonage du territoire.

Mme Michèle André a exprimé sa préoccupation à l'égard de la population qui ne serait toujours pas couverte, en 2010, par la télévision numérique terrestre (TNT).

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur la situation du contentieux européen relatif au marais poitevin.

En réponse aux différents intervenants, M. François Marc, rapporteur spécial, a d'abord fait valoir l'existence du document de politique transversale (DPT) annexé, depuis 2006, au projet de loi de finances initiale, qui retrace l'ensemble des crédits considérés comme participant à la politique d'aménagement du territoire. Il a cité les principaux programmes contributeurs pour 2010, sur un total de trente-quatre répartis dans seize missions.

Il a fait observer ensuite que les résultats de l'évaluation des ZRR, actuellement menée par la DIACT, devraient être disponibles avant la fin de l'année 2009. Il a reconnu l'opportunité de conduire cette évaluation.

D'autre part, il a rappelé que le Gouvernement a fait état devant le Sénat, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi contre la fracture numérique du sénateur Xavier Pintat, d'une réflexion en vue de l'instauration d'un dispositif de soutien spécifique pour les foyers vivant dans des zones non couvertes par la TNT.

Enfin, il a indiqué que l'un des objectifs poursuivis par l'action du programme « Interventions territoriales de l'Etat » relative au marais poitevin est précisément de vider le contentieux européen en la matière, de même que le « plan nitrate », également inscrit dans ce programme, tend à mettre en oeuvre les engagements pris par la France devant la commission européenne en faveur de la qualité de l'eau en Bretagne.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Politique des territoires » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Renouvellement du mandat du Gouverneur de la Banque de France - Audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, dans la perspective du renouvellement de son mandat.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée.

Au terme de l'adoption de la loi organique prévue pour l'application de l'article 13, le Président de la République ne peut ainsi procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Le projet de loi organique vient d'être examiné par l'Assemblée nationale et doit être prochainement inscrit à l'ordre du jour du Sénat.

Il a indiqué que dans un courrier adressé au Président du Sénat, le Premier ministre a toutefois estimé que « sans attendre l'adoption des règles organiques qui permettront au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution de produire tous ses effets, il [était] souhaitable de mettre dès à présent la commission [des finances] du Sénat en mesure, si elle le souhaite, d'auditionner » le candidat pressenti pour être reconduit en qualité de Gouverneur de la Banque de France, en l'occurrence M. Christian Noyer.

Il est donc demandé à la commission, par le Premier ministre, de procéder à son audition, mais non au vote pour lequel il n'existe pas encore de base légale à défaut d'adoption de la loi organique qui n'interviendra que dans quelques semaines.

Il a ajouté que cette application anticipée et partielle de l'article 13 modifié de la Constitution a connu un précédent avec l'audition par la commission, le 7 octobre 2009, du président-directeur général de la Française des Jeux, M. Christophe Blanchard-Dignac.

M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, a tout d'abord rappelé qu'il est venu à de nombreuses reprises, au cours des six années de son mandat, rendre compte à la commission des finances de la politique monétaire de l'Eurosystème et de sa propre gestion de chef d'entreprise, l'indépendance de la banque centrale étant avant tout pour lui synonyme de responsabilité.

Il a souligné que la Banque de France a changé en profondeur depuis six ans et s'est orientée vers la fourniture d'un service de meilleure qualité pour un coût moindre, exigence que tout organisme public doit appliquer. La réforme du réseau, qui a été réalisée dans les délais et sans tensions majeures, est emblématique de ce changement : le nombre de succursales a ainsi été réduit de 211 à 96. Il a considéré que la crise financière a permis de « tester » la nouvelle organisation territoriale, qui a aujourd'hui trouvé un format adapté. Le recentrage départemental a ainsi permis de mettre en place le dispositif de médiation du crédit, largement décentralisé, et d'assurer le suivi du surendettement, dont les dossiers sont en forte augmentation, tout en maintenant les délais de traitement.

Il a évoqué la modernisation et les investissements consentis dans les activités industrielles des centres de fabrication des billets, dont la productivité a été multipliée par cinq en une dizaine d'années.

Concernant les services centraux, M. Christian Noyer a relevé la création d'une direction de la stabilité financière - thème auquel il était attaché dès avant la crise -, qui a activement participé aux négociations européennes pour la mise en place d'un cadre de surveillance macro-prudentiel. Les activités de statistiques ont également été séparées de celles de recherche et d'études. En matière de recherche en stabilité financière et en économie monétaire, des partenariats avec des universités ont été conclus, notamment l'école d'économie de Toulouse, ou sont en voie de l'être. L'individualisation de la fonction statistique a permis de raccourcir les délais d'élaboration des synthèses et tableaux de bord, en particulier, dans le cadre de la crise, sur la ventilation et l'évolution des crédits. Les activités « de caisse » ont également été regroupées avec les autres activités du réseau au sein d'une direction générale des activités fiduciaires et de place.

Il a souligné la rénovation de la gestion de la protection et des activités sociales, notamment avec l'aide du législateur. A l'issue d'une longue négociation antérieure au débat sur les régimes spéciaux, le régime de retraites a été aligné sur celui de la fonction publique, avec l'accord d'organisations représentant 80 % du personnel, et le régime d'assurance-maladie a été intégré dans le régime général.

Il a fait part de sa satisfaction sur l'aboutissement des négociations relatives à l'introduction d'un régime complémentaire santé, qui se sont traduites par un accord avec les sept organisations représentatives du personnel. Cet accord a été facilité par le fait que la Banque de France a pu accroître légèrement sa contribution à cette assurance en « recyclant » une partie des économies et gains de productivité réalisés sur les avantages sociaux, conformément aux orientations de la proposition de loi portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, qui avait été adoptée à l'initiative du Sénat. Il a précisé que les dépenses sociales et culturelles diminueront à terme de 15 millions d'euros et passeront ainsi de 14 % à 11 % de la masse salariale.

Concernant les effectifs et la gestion financière, il a indiqué que 2 800 équivalents temps plein ont été supprimés en cinq ans grâce à des départs volontaires et des possibilités de mi-temps choisi. Le point mort a diminué de 2,5 % à 1,03 % et le bilan a été restructuré, notamment par des ventes d'or et un allongement de la durée des placements. Ces mesures ont permis de passer d'un résultat quasi nul à un bénéfice avant impôt de quatre milliards d'euros en 2008, qui a permis de verser à l'Etat un impôt sur les sociétés à hauteur d'environ un milliard et demi d'euros et un dividende de 1,85 milliard d'euros. Malgré le niveau très bas des taux d'intérêt, le résultat de 2009 devrait, selon lui, se révéler assez proche.

M. Christian Noyer a ensuite exposé la contribution de la Banque de France aux mesures de soutien à l'économie, au travers des efforts de maintien de la distribution du crédit bancaire ou de la participation à l'Eurosystème. La Banque de France a ainsi pris une part importante dans l'évolution de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. Elle a en particulier largement contribué à la modification des procédures de refinancement, promu le programme d'achats d'obligations sécurisées et défendu le principe de l'élargissement de la gamme des collatéraux éligibles et du maintien, à titre de garantie, des crédits accordés aux entreprises et notés par les banques centrales. En outre, la Banque de France a apporté à l'Etat son expertise sur les collatéraux dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif de soutien au secteur bancaire, ce qui a contribué à abaisser le coût de refinancement de la Société de financement de l'économie française (SFEF) à un niveau légèrement inférieur à celui des dispositifs européens équivalents.

La Banque de France a beaucoup développé son offre de services aux banques centrales étrangères, ce qui a permis de recycler une partie de leurs réserves de change dans le dispositif de refinancement des banques françaises. Elle a également été chef de file dans le projet européen « Target II », plate-forme centralisée de traitement des paiements de gros montant dans la zone euro, gérée par trois banques centrales nationales, et son extension au règlement-livraison des titres.

M. Christian Noyer a enfin abordé les priorités d'action de la banque centrale dans les années à venir. Le chantier le plus important est celui de la réforme de la supervision et de la régulation financières aux échelons international et européen, sur lequel la Banque de France travaille en étroite coopération avec le Gouvernement. Elle participe également à la mise en place des nouvelles instances, telles que le Conseil de stabilité financière, dont elle préside des groupes de travail, et compte beaucoup s'impliquer dans le futur Comité européen du risque systémique.

En France, cette priorité sera déclinée dans la création de la future autorité de surveillance prudentielle des banques et des assurances, dont l'adossement à la banque centrale et le caractère unifié présentent de réels avantages, illustrés par la crise. Des équipes seront réunies et la Banque de France devra s'acclimater davantage aux enjeux du secteur des assurances, même si elle coopère déjà avec l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM). Il a ajouté que les futurs défis de la Banque de France impliquent de poursuivre le renforcement de l'expertise technique de ses agents, notamment sur les modèles mathématiques de quantification du risque.

M. Christian Noyer a estimé que le profil démographique des personnels, dont environ le tiers est appelé à quitter la banque centrale au cours de la prochaine décennie, constitue une opportunité pour réaliser de nouveaux gains de productivité mais présente également le risque d'une perte de savoir-faire. Il sera donc nécessaire de procéder à des recrutements, d'augmenter la valeur ajoutée moyenne des agents et de renforcer l'externalisation de certaines tâches. En revanche, il a indiqué ne pas prévoir d'évolution majeure de l'organisation du réseau, qui est aujourd'hui adaptée avec un format départemental pour les activités opérationnelles, régional pour celles de soutien et de logistique, et une forte déconcentration auprès des directeurs régionaux.

Des ajustements sont toutefois envisageables, notamment sur l'activité fiduciaire des caisses, dont le nombre a déjà été réduit de 211 à 71 (dont cinq fermetures au premier semestre de 2009), ou l'utilisation de « systèmes-experts » sur des activités qui peuvent être automatisées.

Après avoir remercié M. Christian Noyer pour la qualité de son intervention, M. Jean Arthuis, président, a souligné l'ampleur des réformes menées par la Banque de France depuis six ans. Il a rappelé que certaines d'entre elles ont été initiées par le Sénat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord souhaité obtenir des précisions sur le contexte international. Il a noté que la qualité des créances de certaines banques européennes, notamment britanniques, apparaît encore faible. Il s'est demandé si un nouveau plan de compensation des banques peut avoir lieu et, si c'était le cas, les conséquences que cela emporterait sur la confiance, les contreparties et la stabilité des établissements financiers.

Il a ensuite abordé la question du contour de la zone euro. En effet, il a remarqué que plusieurs pays européens, non membres de la zone euro, ont pour principal objectif de rejoindre la zone au plus vite. Il a indiqué que deux théories s'affrontent. La première plaide pour que ces pays soient intégrés le plus tard possible à la zone tant que celle-ci ne sera pas en mesure d'améliorer sa gouvernance et d'assumer la convergence de toutes ses économies. La seconde, au contraire, insiste sur le fait que les économies de ces pays sont, de fait, « euroisées » et que les liens monétaires et économiques d'ores et déjà entretenus avec la zone euro plaident pour une intégration rapide.

M. Christian Noyer a tout d'abord indiqué que les banques françaises ont été plus prudentes que leurs homologues britanniques, par exemple, et que, par conséquent, leurs bilans comportent moins d'actifs dits « toxiques ».

Il a souligné que la principale difficulté des banques réside aujourd'hui dans le risque de défaut sur les crédits classiques. En effet, en période de crise, les entreprises sont fragilisées et les risques de défaut apparaissent plus élevés. Par conséquent, il a plaidé pour que les banques françaises augmentent leurs provisions en vue de faire face à ces risques de défaut. Il a jugé qu'elles sont en état de le faire dans la mesure où elles ont retrouvé une meilleure profitabilité. Il a également indiqué que les nouvelles normes du comité de Bâle relatives aux fonds propres des banques seront progressivement mises en place dans les deux prochaines années.

En réponse à la seconde question relative à la zone euro, M. Christian Noyer a estimé qu'il n'est pas souhaitable d'étendre la zone euro trop vite. Compte tenu du niveau de développement des pays non membres de la zone euro, il lui a semblé dangereux qu'ils se privent de l'autonomie de leur politique monétaire. En effet, pour un pays en rattrapage des taux d'intérêt trop bas risquent de générer de l'inflation, qui serait elle-même une menace pour sa compétitivité.

Il a jugé que la fixité de change des monnaies de ces pays avec l'euro ne constitue pas une bonne formule. Il a affirmé que la possibilité de garder un pouvoir de variation de leurs taux d'intérêt au regard de la politique monétaire de la BCE constitue, au contraire, un atout pour ces pays.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur le statut juridique et l'utilité des réserves d'or de la Banque de France, leur maintien pouvant dorénavant s'apparenter à une « relique barbare » du fait du transfert de la souveraineté monétaire des pays membres de l'euro à la Banque centrale européenne (BCE). Ensuite, il a souhaité connaître l'étendue de la contrefaçon, estimant que la suspicion des commerçants envers les billets de 500 euros, de 200 euros, voire même de 100 euros, traduit le sentiment diffus que la circulation de fausse monnaie est plus répandue que l'information qui en est donnée. Enfin, il s'est élevé contre certains organismes et grands distributeurs qui obligent les consommateurs à payer leurs achats au moyen de cartes de crédits « revolving » et a appelé la Banque de France à interdire cette pratique sans attendre l'adoption du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation.

Tout en se félicitant du bon fonctionnement de la réforme administrative menée par la Banque de France, M. Jean-Pierre Fourcade s'est inquiété de ce que les délais de traitement des dossiers de surendettement puissent s'allonger, en raison de la crise, du fait de l'augmentation du nombre de procédures et, concomitamment, de la réduction des effectifs. Par ailleurs, il a souhaité connaître la réaction de la Banque centrale européenne sur la prise de position du ministre allemand des finances qui s'est prononcé en faveur de mesures de relance et de sortie de crise plutôt que pour la réduction des déficits. En outre, il s'est interrogé sur l'état d'avancement du projet des banques françaises d'augmenter leurs fonds propres.

M. Albéric de Montgolfier a demandé, d'une part, si l'amélioration des taux de fonds propres des banques est compatible avec une politique d'ouverture plus large du crédit, d'autre part, si la réforme de la gouvernance de l'établissement a maintenu le rôle et l'existence du conseil général de la Banque de France.

Après avoir précisé que les réserves d'or détenues par chaque Etat servent à gager la valeur de l'euro, M. Michel Charasse a souhaité connaître la clé de répartition entre les réserves de la Banque de France affectées à l'euro, donc propriété de la BCE, et celles dont l'usage demeure libre. Revenant sur la réforme du réseau, il s'est interrogé sur le rendement des cessions immobilières, souhaitant notamment des précisions sur le devenir de la Maison de l'Amérique latine, ainsi que sur la rentabilité et la pérennité de l'activité de fabrication des billets.

M. Jean Arthuis, président, s'est tout d'abord inquiété du déséquilibre introduit dans le commerce international par la dégradation de la parité du dollar face à l'euro et a souhaité connaître l'avis de M. Christian Noyer sur la mise en oeuvre d'un système faisant appel à une taxe systémique sur les banques en remplacement de la taxe sur les salaires.

En réponse à MM. Joël Bourdin et Michel Charasse, M. Christian Noyer a indiqué que seulement 15 % des réserves d'or et de devises de la Banque de France ont été transférées à la Banque centrale européenne. La partie restante, qui demeure la propriété de la France et relève de la compétence du seul Gouverneur de la Banque de France, peut faire l'objet d'un second appel à réserve par la BCE. Au cours des dernières années, 600 tonnes d'or ont été vendues et converties en devises afin de diversifier les ressources financières de la Banque de France. Celle-ci conserve encore environ 2 500 tonnes d'or, pour une valeur estimée entre 500 et 600 euros l'once.

S'agissant de la répression de la contrefaçon, M. Christian Noyer a souligné que, outre la collaboration constante des banques nationales avec Europol, la sophistication des dispositifs de sécurité (filigranes, hologrammes et bandes réfléchissantes) rendent marginales les tentatives de falsifications, les rares cas constatés venant en général de pays se situant hors de la zone euro.

Revenant sur la politique immobilière menée par la Banque de France, M. Christian Noyer a précisé que, entre 2004 et 2009, 81 succursales, des immeubles locatifs et deux maisons de retraite ont été cédés pour un total de 250 millions d'euros. La Maison de l'Amérique latine n'a pas été vendue car, d'une part, le contrat de bail de longue durée dont elle fait l'objet n'est pas expiré, d'autre part, les conditions actuelles du marché immobilier ne sont pas favorables. Répondant à la suggestion de M. Michel Charasse tendant à céder cet immeuble à l'Etat sous forme de dividende, M. Christian Noyer n'a pas soulevé d'opposition de principe mais a souligné la difficulté d'en déterminer le juste prix.

En réponse à M. Albéric de Montgolfier, il a dressé un panorama de l'évolution des crédits, notant que si le fléchissement des crédits aux entreprises a été de 15 % s'agissant des crédits de trésorerie, du fait de la baisse des stocks et de l'activité, les crédits à l'investissement et à l'habitat sont restés positifs. Malgré la baisse des taux, le crédit à la consommation s'est contracté. A cet égard, il a souscrit aux propos de M. Joël Bourdin et rappelé les dispositions du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation tendant à l'interdiction de lier le bénéfice de promotions commerciales à la souscription d'un crédit. Il s'est engagé à en faire assurer le contrôle le plus strict par les agents de la Banque de France dès lors que la loi sera adoptée.

En réponse à MM. Jean-Pierre Fourcade et Albéric de Montgolfier, M. Christian Noyer a précisé que le taux moyen des fonds propres de meilleure qualité des banques françaises est passé de 8,2 % à 9,4 % au cours des six derniers mois. Lorsque l'augmentation des fonds propres a été financée par l'Etat et le remboursement autorisé par la commission bancaire, la Banque de France a exercé un contrôle au regard de trois exigences : les niveaux attendus de résultats pour l'année en cours et les deux années à venir, les perspectives d'évolution des exigences de fonds propres sur les activités de marché et l'amélioration de la qualité des éléments composants les fonds propres.

Enfin, s'agissant du contrôle de la parité de l'euro avec le dollar, M. Christian Noyer a estimé que cette surveillance devrait être assurée conjointement par les gouvernements et les banques centrales au sein du G 7. Tout en mettant en exergue les risques que font peser sur l'économie mondiale la volatilité du dollar et la situation très excédentaire du compte courant de la Chine, il a toutefois relevé que de nombreuses monnaies (le dollar canadien, le franc suisse, le réal brésilien, le yen japonais) se sont même appréciées face à l'euro.

En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, sur la mise en oeuvre d'une taxe systémique sur les banques, M. Christian Noyer a indiqué que le fonds de garantie des dépôts, qui est « préchargé » à hauteur de 1,6 milliard d'euros pour faire face au sauvetage éventuel d'une banque en défaut de paiement, pourrait constituer une assiette adaptée à un tel prélèvement, tout en considérant que cette décision relève de la compétence du législateur.

En réponse à M. Michel Charasse, il a signalé que la production des billets par la Banque de France est rentable en comptabilité industrielle, une fois transférées les charges identifiées en comptabilité analytique mais qui ne concourent pas au processus de fabrication. Il s'est ainsi montré confiant sur la capacité de son établissement à poursuivre cette activité et à remporter, le cas échéant, des appels d'offres européens. Enfin, M. Christian Noyer a précisé que la réforme de la gouvernance de la Banque de France a maintenu le conseil général qui est composé de dix personnes, dont le Gouverneur, deux sous-gouverneurs, deux membres désignés par le Sénat, deux par l'Assemblée nationale, deux par le Gouvernement et un représentant élu des salariés.

La commission a donné acte de la communication de M. Christian Noyer et de ses déclarations faites au cours de la présente audition organisée dans le cadre de la perspective du renouvellement de son mandat.

Jeux d'argent et de hasard en ligne - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. François Trucy, rapporteur sur le projet de loi n° 29 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

M. François Trucy, rapporteur du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel ce projet de loi intervient. Il s'agit, d'une part, de répondre aux exigences de la Commission européenne qui a adressé une mise en demeure à la France en octobre 2006 et, d'autre part, de lutter contre l'offre illégale de jeux en ligne.

Un nouvel élément est néanmoins à prendre en considération : dans un arrêt récent - arrêt dit « Santa Casa » -, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a considéré que, eu égard aux particularités liées à l'offre de jeux en ligne, l'octroi de droits exclusifs à un opérateur pour l'exploitation des jeux de hasard sur Internet peut être justifié par la nécessité de protéger les consommateurs contre la fraude. Cette évolution de jurisprudence de la CJCE n'est cependant pas de nature à remettre en cause les motifs ayant conduit à l'élaboration du projet de loi : d'une part, un nouveau revirement de jurisprudence de la CJCE est toujours possible et, d'autre part, la seconde motivation - la lutte contre l'offre illégale - demeure pertinente.

Après s'être interrogé sur le calendrier d'examen du projet de loi en première et en seconde lectures au Sénat, M. François Trucy a présenté les principaux apports de l'Assemblée nationale sur ce texte.

Il a, tout d'abord, salué les initiatives prises dans le domaine de lutte contre l'addiction, rappelant que la dimension de santé publique avait été jusqu'à présent peu abordée par les pouvoirs publics.

Il a ensuite présenté les différentes dispositions fiscales proposées par le projet de loi et aménagées par l'Assemblée nationale : le relèvement de la quote-part des prélèvements sociaux affectés à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), la création d'un sous-prélèvement, au sein du prélèvement relatif à la filière hippique, au profit des communes disposant d'un hippodrome et l'instauration d'un sous-prélèvement, au sein du prélèvement sur les monuments nationaux, destiné aux communes disposant d'un ou plusieurs casinos.

Enfin, il a mentionné la création d'un comité consultatif des jeux, composé à parité de parlementaires et de personnalités qualifiées et qui sera présidé par un député ou un sénateur. A cet égard, il a attiré l'attention sur le risque de doublon avec la commission consultative placée, par ailleurs, au sein de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Selon lui, cette multiplication de comités n'est pas opportune compte tenu de la dispersion déjà forte des autorités de tutelle dans ce domaine. Sont en effet notamment compétents dans ce secteur : le ministère chargé du budget, le ministère de l'intérieur, le ministère chargé de l'agriculture et le ministère chargé des sports. A l'occasion des ses précédentes missions d'information, M. François Trucy avait déjà insisté sur la nécessité de créer une autorité unique de régulation, de même qu'un observatoire des jeux destiné à étudier toutes les problématiques - économiques, sociales et juridiques - liées aux jeux.

Après avoir insisté sur la nécessité de renforcer la lutte contre l'addiction, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les capacités techniques des Etats pour lutter efficacement contre l'offre illégale. Il a également émis de fortes réserves, d'une part, quant à la présence de parlementaires au sein d'un comité consultatif des jeux qui pourrait à terme rendre difficile l'exercice des missions de contrôle du Parlement dans ce secteur, et, d'autre part, sur l'affectation du produit de certains prélèvements aux communes disposant d'un casino ou d'un hippodrome, qui entre en contradiction avec les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un examen approfondi de ces dispositions sera nécessaire afin d'en analyser le bien-fondé.

M. François Trucy a ensuite énuméré les autres principales mesures adoptées par l'Assemblée nationale : l'encadrement de la publicité à destination de la jeunesse, l'encadrement du taux de retour aux joueurs (TRJ) afin de lutter contre l'addiction - même si cette justification peut être nuancée - le renforcement des dispositions relatives à la lutte contre les sites illégaux et aux confits d'intérêts dans le domaine du sport. Il a ensuite insisté sur un amendement adopté, contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances de l'Assemblée nationale, tendant à prévoir que ne peuvent obtenir un agrément que les opérateurs n'ayant eu aucune activité en France avant l'entrée en vigueur de la loi ou ceux qui apporteraient la preuve de la clôture de tous leurs comptes clients en France.

S'agissant de la possibilité donnée aux opérateurs de consulter le fichier des personnes interdites de jeux, M. Albéric de Mongolfier a attiré l'attention sur les problèmes d'anonymat qu'une telle disposition peut entraîner.

Loi de finances pour 2010 - Budget des « Affaires européennes » (article 33) - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Denis Badré sur le budget des affaires européennes (article 33).

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la contribution française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Il a regretté que les parlementaires nationaux n'aient à se prononcer que sur les ressources de l'Union européenne (UE) et non sur le volet dépenses.

Il a observé que la procédure d'examen du budget communautaire a pour particularité de s'inscrire dans une programmation pluriannuelle contraignante, dans la mesure où le respect de plafonds s'impose aux budgets adoptés chaque année. L'exercice 2010 se situe ainsi à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013.

Il a ensuite évoqué le calendrier d'examen du budget communautaire pour 2010. La Commission européenne a présenté le 29 avril 2009 l'avant-projet de budget pour 2010. Les deux branches de l'autorité budgétaire, le Conseil de l'UE et le Parlement européen, ont adopté, en première lecture, respectivement le 10 juillet et le 22 octobre 2009, un projet de budget pour 2010. Selon le schéma récurrent de déroulement de la négociation budgétaire communautaire, le Conseil se veut plus restrictif que la Commission, tandis que le Parlement européen porte les crédits à la limite des plafonds fixés par la programmation budgétaire pluriannuelle. Avant l'examen en seconde lecture par le Conseil et le Parlement européen, une réunion de concertation entre ces derniers et la Commission est prévue le 19 novembre 2009, en vue de confronter les positions et de parvenir à un compromis sur le budget qui sera finalement adopté.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé que, en règle générale, l'issue de la négociation conduit au vote d'un budget souvent proche des prévisions initiales de la Commission dans son avant-projet de budget.

Il est revenu sur la réforme récente du système des ressources propres de l'UE. A la suite des conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une nouvelle décision concernant les ressources propres a été prise le 7 juin 2007. Entrée en vigueur le 1er mars 2009, elle procède à quelques aménagements dans le financement du budget communautaire. Celui-ci continue néanmoins de reposer sur trois catégories de recettes fiscales, exigibles de plein droit par l'UE :

- les trois ressources propres traditionnelles : les droits de douane (11,7 % des recettes totales), les prélèvements agricoles et les cotisations sur le sucre (1 % environ) ;

- la ressource taxe sur la valeur ajoutée (TVA), perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre (11,6 % des recettes totales) ;

- la ressource RNB, créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des autres ressources propres, et obtenue par application au RNB de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement. 75 % des ressources du budget communautaire en sont aujourd'hui issues.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a distingué trois aspects dans la réforme des ressources propres mise en oeuvre à partir de 2009 :

- la révision des modalités de calcul de la correction britannique, qui consiste à exclure du total des dépenses réparties aux fins de calcul de ce rabais les dépenses effectuées dans les nouveaux Etats membres ;

- la diminution de 0,50 % à 0,30 % du taux d'appel de TVA pour l'ensemble des Etats membres ;

- la mise en place de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur des Etats membres contributeurs nets au budget communautaire, à l'exception de la France et du Danemark. L'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficieront ainsi de taux d'appel TVA allégés ou d'une réduction forfaitaire de leurs contributions RNB. Ces aménagements ont plus ou moins servi de monnaie d'échange pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la correction britannique.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé que l'impact de la nouvelle décision ressources propres sur la contribution nette de la France au budget communautaire se produira en deux phases :

- dans un premier temps, elle doit engendrer un surcoût temporaire lié aux nouvelles dispositions dérogatoires. En 2009, ce surcoût est d'environ un milliard d'euros pour la France, qui est l'Etat membre le plus impacté. L'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 du dispositif accentue les conséquences de court terme des nouveaux modes de calcul introduits par cette décision ;

- la baisse du montant du « chèque » britannique devrait ensuite, toutes choses étant égales par ailleurs, conduire à une réduction relative du poids de la contribution française.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, est ensuite revenu sur les principaux enjeux de la négociation budgétaire en cours. L'avant-projet de budget 2010 de la Commission a proposé une augmentation de 1,5 % des crédits d'engagement par rapport à 2009, ce qui les porte à 139 milliards d'euros. L'augmentation la plus significative concerne les crédits d'engagement de la rubrique « Liberté, sécurité et justice », dont la hausse de 13,5 % traduit la priorité donnée à la gestion des flux migratoires et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme. Pour ce qui concerne les crédits de paiement, ils affichent une progression de 5,3 % et s'élèvent à 122 milliards d'euros.

Il a précisé que le projet de budget, adopté à l'unanimité par le Conseil, se veut « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 613 millions d'euros) et en crédits de paiement (- 1,8 milliard d'euros) résultent de la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes, ou ont une vocation tactique en vue de la négociation avec le Parlement européen. Comme à l'accoutumée, celui-ci a jugé le projet du Conseil insuffisant, en particulier en ce qui concerne l'effort en faveur de la relance de l'économie. Il a donc voté, le 22 octobre 2009, un budget plus ambitieux, prévoyant l'ouverture de 142 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil, et de 127,5 milliards d'euros de crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 7 milliards d'euros.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que trois sujets sont plus spécialement au coeur des négociations :

- la rubrique relative aux actions extérieures de l'UE, que le Parlement européen estime chroniquement sous-dotée ;

- l'agriculture et, plus particulièrement, le soutien à la filière laitière ;

- le financement de la tranche 2010 du plan de relance européen.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a souhaité apporter des précisions sur ce dernier point. L'affichage par le Conseil européen de décembre 2008 d'un plan visant à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie européenne correspond en réalité à une sollicitation du budget communautaire à hauteur de seulement 5 milliards d'euros. En effet, sur l'enveloppe de 200 milliards d'euros, 170 milliards correspondent aux plans mis en oeuvre par les Etats membres et 30 milliards sont issus de l'UE. Au sein de ces derniers, 25 milliards d'euros proviennent en fait de la Banque européenne d'investissement (BEI). La participation de 5 milliards d'euros du budget communautaire au plan de relance européen est répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Alors que les modalités de financement pour 2009 ont fait l'objet d'un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen le 2 avril 2009, la tranche 2010, qui s'élève à 2,4 milliards d'euros, n'est toujours pas financée. Le Parlement européen estime, pour sa part, que le redéploiement entre actions ne représente pas une solution satisfaisante et souhaite ouvrir des crédits supplémentaires, ce que refuse le Conseil.

S'agissant de la contribution française, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le prélèvement sur recettes de 18,15 milliards d'euros prévu pour 2010 est, à hauteur de 74 %, assis sur le RNB, ce qui rend de plus en plus contestable l'appellation de « ressources propres de l'UE ». Il a souligné les écarts considérables existant entre la prévision soumise au vote du Parlement et le montant réel du prélèvement en exécution : pour 2009, la sous-estimation du prélèvement serait ainsi de plus d'un milliard d'euros. Il a demandé que l'estimation soumise au vote du Parlement soit plus précise et plus fiable.

Il a ensuite détaillé l'évolution à la hausse de la contribution française. Si l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 évalue le prélèvement sur recettes à 18,15 milliards d'euros, la prévision s'élève en réalité à 19,5 milliards d'euros à périmètre constant. L'utilisation de nouvelles règles comptables a en effet conduit à exclure les ressources propres traditionnelles du montant du prélèvement de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de trésorerie. Or, elles devraient représenter 1,35 milliard d'euros en 2010. La prévision pour 2010, 19,5 milliards d'euros, s'élève donc, au total, à 600 millions d'euros de plus que la contribution de 18,9 milliards d'euros prévue par la loi de finances pour 2009.

Les contributions au budget communautaire subies par la France, sous la forme de sanctions financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire, pèsent inutilement sur les finances publiques nationales. Leur suivi attentif par la commission des finances, s'agissant tout particulièrement des enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement ou des refus d'apurements communautaires sur lesquels ont respectivement travaillé Mme Fabienne Keller et M. Joël Bourdin, doit permettre d'interpeller régulièrement le Gouvernement sur ce point.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a mis en garde contre les conclusions qui pourraient être tirées d'une analyse des soldes nets, retraçant la différence entre les contributions de chaque Etat membre au budget de l'UE et les dépenses communautaires effectuées sur le territoire national. Ces soldes dissimulent les bénéfices importants que les Etats membres retirent de leur appartenance à l'UE en termes de paix, de sécurité, de cohésion, de recherche ou, encore, de formation.

Enfin, il a fait part de ses principales préoccupations concernant le budget communautaire :

- les agences européennes occupent une place de plus en plus grande dans les institutions de l'UE, comme le montre le contrôle qu'il a conduit sur ce thème en 2009. Leur poids dans les finances de l'UE et l'inflation non-maîtrisée de leurs effectifs devraient conduire à un encadrement plus strict ;

- l'agriculture, qui représente une part importante des dépenses de l'UE, fait figure de variable déterminante dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune (PAC) ;

- une réforme ambitieuse du budget communautaire apparaît de plus en plus urgente. Le fait que deux autorités distinctes décident des recettes, d'une part, et des dépenses, d'autre part, n'est pas acceptable. Une telle procédure remet en cause le principe du consentement à l'impôt, fondement de la démocratie. En vue de préparer la réforme dans un délai raisonnable avant les prochaines perspectives financières, il pourrait être opportun de prolonger la programmation actuelle sur une période d'environ trois ans ;

- en dépit de l'échec patent de la stratégie de Lisbonne, les futures priorités budgétaires devront s'inspirer de ses objectifs en matière de compétitivité, de recherche et de formation. La conduite de grands projets, comme Galileo ou les réseaux transeuropéens, doit ainsi être encouragée ;

- le principe de subsidiarité devrait être mis en oeuvre de manière systématique. Dans la mesure où il permet de limiter l'action de l'UE à des missions pour lesquelles sa valeur ajoutée est avérée, il présente l'intérêt de rendre les politiques communautaires plus économes.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a conclu en recommandant à la commission d'adopter sans modification l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur le faible montant du budget de l'UE. Il a regretté que le plan de relance européen relève largement d'un habillage, dans la mesure où les crédits issus du budget communautaire ne s'élèvent qu'à 2,5 % des 200 milliards d'euros affichés.

M. François Trucy a souligné que la contribution française représente 16,7 % du budget communautaire alors que la part de la France dans les dépenses de l'UE s'élève à 13,1 %. Il s'est ensuite inquiété du fait que les trois-quarts des crédits communautaires dépensés sur le territoire national proviennent de la PAC. Il a enfin souhaité connaître le taux de retour au titre de la PAC pour les autres Etats membres.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur les différentes procédures d'infraction au droit communautaire qui font courir à la France le risque d'être condamnée à verser des amendes en 2010.

Mme Nicole Bricq a souhaité savoir qui de l'Etat ou des producteurs prendra en charge le remboursement à l'UE des aides versées indûment à la filière fruits et légumes. Elle s'est ensuite opposée à la prorogation des perspectives financières 2007-2013 en vue de faire aboutir un projet de réforme du budget communautaire. Elle a en effet estimé qu'une telle solution conduirait à reporter l'échéance d'une réforme urgente et nécessaire. Enfin, elle s'est interrogée sur la possibilité d'utiliser comme ressources de l'UE les 60 milliards d'euros issus des futures mises aux enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

En réponse aux différentes questions, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que :

- 75 % des crédits communautaires distribués sur le territoire national concernent l'agriculture mais la part des dépenses agricoles est variable d'un Etat membre à un autre. Le poids précis de la France dans le total des dépenses de l'UE au titre de la PAC n'est pas connu. Il convient surtout d'observer la part croissante des nouveaux Etats membres, en particulier la Pologne, dans la consommation de ces crédits communautaires. A cet égard, le fait que la France devienne contributeur net en matière agricole d'ici à 2013 témoigne de l'urgence d'une refonte de la structure des dépenses de l'UE ;

- les dossiers dans lesquels la France a une forte probabilité d'être condamnée à payer des amendes concernent les organismes génétiquement modifiés (OGM), la PAC, l'eau, le droit de l'environnement et les politiques structurelles ;

- le contexte de la crise laitière invite à faire preuve de prudence s'agissant de la question du remboursement à l'UE des aides indues à la filière fruits et légumes ;

- le risque d'un report de la réforme du budget en cas de prolongation des perspectives financières actuelles au-delà de 2013 est réel. La demande du Parlement européen est légitime mais il convient d'inciter les parties prenantes à ouvrir le plus rapidement possible les discussions. Dans le contexte de la révision à mi-parcours de la programmation 2007-2013, la réflexion doit ainsi être engagée dès 2010.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010.

Mercredi 28 octobre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, après s'être félicité que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) eût répondu à son questionnaire budgétaire dans le délai imparti par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), a souligné le sérieux avec lequel ce ministère a abordé la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il a ainsi décrit la réorganisation de l'administration centrale du MAEE. Une direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) a été créée en 2009 afin de traiter des enjeux qui présentent un caractère international tout en ayant un impact direct sur la vie des Français, comme les changements climatiques, la régulation financière ou le traitement des épidémies. Un centre de gestion des crises a également été mis en place, dès le 1er juillet 2008, afin de prendre en compte, dans une seule cellule, tous les aspects d'une crise (politique, évacuation de ressortissants, humanitaire, etc.). Globalement, cette réorganisation a entraîné la disparition de dix-sept échelons (directions, sous-directions, services, etc.) entre l'ancien et le nouvel organigramme, 128 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) devant être supprimés. Dans le cadre de cette réforme, les services ont été regroupés dans trois sites franciliens : le quai d'Orsay et la rue de la Convention à Paris et la Courneuve.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite souligné que le réseau diplomatique, qui regroupe près des trois quarts des effectifs, évolue lui aussi. Tout d'abord, les postes diplomatiques ont été divisés en trois catégories : trente-huit ambassades à missions élargies, quatre-vingt-douze ambassades à missions prioritaires et trente-deux postes à missions spécifiques. Pour cette dernière catégorie, la réduction du format à une dizaine d'ETPT en moyenne contre une quinzaine actuellement doit se faire au travers de la redéfinition de leur mission elle-même. Ainsi, même si l'universalité du réseau n'est pas remise en cause, le « mythe » de l'ambassade à modèle unique partout dans le monde a vécu. D'autre part, un effort particulier est demandé aux huit ambassades « à format d'exception » (Etats-Unis d'Amérique, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal, Madagascar) où les ambassadeurs sont invités à réduire leurs emplois de 10 % en moyenne entre 2009 et 2011. Enfin, des services communs de gestion des moyens de l'ensemble des services de l'ambassade et des consulats généraux, tous ministères de rattachement confondus, doivent être mis en place, dans toutes les ambassades, avant le 1er janvier 2011.

Il a expliqué que ces évolutions devraient se traduire par une économie de 700 ETPT en trois ans, alors même que le MAEE a déjà accompli un effort du même ordre entre 2006 et 2008. A titre d'illustration, pour 2010, l'économie s'élève à 255 ETPT, ce qui revient à ne remplacer aucun départ à la retraite.

Il a déclaré son intention de vérifier la mise en place effective des réformes et leur impact réel et a souhaité qu'il soit tenu compte de la tâche accomplie et que l'universalité du réseau ne soit pas remise en cause lors de la deuxième vague de la RGPP.

Puis, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a relevé le « caractère paradoxal » que présente le budget pour 2010 de la mission, à savoir une augmentation « optique », parfois notable, des crédits ne correspondant toutefois pas à l'octroi de marges de manoeuvre supplémentaires pour les gestionnaires, mais plutôt à une augmentation des contraintes pesant sur le MAEE.

Il a ainsi indiqué que, pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui regroupe 65 % des crédits, on constate, à périmètre constant, une augmentation de 13,4 % des autorisations d'engagement (AE) et de 8,5 % des crédits de paiement (CP) demandés, ces derniers devant s'élever à 1 707,9 millions d'euros en 2010. Cependant cette hausse provient de deux éléments majeurs :

- d'une part, les loyers budgétaires, dont le niveau fait plus que tripler (de 26 millions d'euros à 90,4 millions d'euros) en raison de leur généralisation en 2010 ;

- d'autre part, le nouveau « rebasage » des opérations de maintien de la paix (OMP). A cet égard, l'augmentation de la dotation, qui passe de 340 millions d'euros à 386,4 millions d'euros, permet, sur la base d'un euro à 1,50 dollar, d'envisager, pour la première fois depuis longtemps, le financement réel des OMP à partir de la ligne du budget initial qui leur est consacrée, ce qui constitue un progrès indéniable par rapport à la situation récente qu'avait dénoncée la commission.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a précisé qu'en excluant l'évolution de ces deux lignes budgétaires contraintes, les AE du programme 105 augmentent de 4,6 % seulement, les CP diminuant même de 2,5 %.

Pour ce qui concerne le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », il a indiqué que les crédits, de 597,9 millions d'euros en AE comme en CP, se situent sensiblement au même niveau qu'en 2009. L'effort de l'Etat se porte sur deux axes :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont la subvention pour charges de service public passe de 413 millions d'euros à 420,8 millions d'euros. Toutefois, ce « coup de pouce » ne suffit pas à compenser les nouvelles charges de l'Agence, issues de l'augmentation des cotisations patronales retraite de ses employés, de l'ordre de 13 millions d'euros ;

- le réseau culturel, qui bénéficie au total d'un supplément de crédits de 20 millions d'euros en 2010 par rapport à la trajectoire décrite par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Il a rappelé son attachement, depuis la publication de son rapport d'information n° 428 (2007-2008), à une réforme profonde du réseau culturel sur la base des principes suivants : une plus grande implication du ministère de la culture, la création d'une agence interministérielle devant être le maître d'oeuvre compétent de la politique culturelle extérieure sans céder à la tentation du repli sur soi, la recherche d'une meilleure programmation des artistes français dans les lieux où la culture se vit, y compris « hors les murs » des centres culturels, au moins dans les pays développés, et la recherche de partenariats avec les acteurs locaux. De plus, il a estimé qu'il faut savoir prendre des risques, inhérents à toute création.

S'agissant de l'AEFE, il a jugé nécessaire un effort public important en faveur de la rénovation des bâtiments des établissements du réseau, soulignant que les écoles et lycées français doivent désormais faire face à une plus forte concurrence que par le passé.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que l'augmentation de 14,8 millions d'euros des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » traduit deux évolutions contradictoires : d'une part, une hausse de près de 20 millions d'euros du coût de la prise en charge (PEC) de la scolarité des enfants français à l'étranger et des bourses scolaires ; d'autre part, une baisse de 6,4 millions d'euros des autres crédits du programme, notamment ceux destinés à l'aide sociale aux Français établis hors de France (- 7,5 %).

Il a constaté que, comme la commission en avait exprimé la crainte lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, la montée en puissance de la PEC et des bourses impose des choix financiers douloureux au sein de ce programme, dont pâtissent les plus fragiles des Français de l'étranger. Toutefois, après avoir souligné que l'adoption, à l'initiative de la commission, d'un « moratoire » sur l'extension de ce dispositif au-delà de la classe de seconde en a limité les conséquences financières, il a indiqué ne pas souhaiter déposer cette année encore un amendement tendant à plafonner la PEC, ces dispositions ayant été supprimées en seconde délibération lors du dernier débat budgétaire.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a conclu en invitant la commission à proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », sous le bénéfice de l'adoption d'un amendement.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité des progrès accomplis par le MAEE, soulignant le rôle du regard critique et de la pression constructive du rapporteur spécial, notamment sur la question du financement des OMP. Il a souhaité connaître l'évolution des participations de la France aux organisations internationales.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a déclaré avoir mené des travaux sur cette question qui donneront lieu, début 2010, à une communication devant la commission. Il a déclaré que les déplacements déjà effectués, notamment au siège de l'Organisation des Nations Unies (ONU) au moment même du lancement des négociations sur les quotes-parts des Etats membres au budget de l'Organisation, lui ont montré la grande complexité du sujet et la subtilité des équilibres diplomatiques sur ce type de questions.

M. Gérard Miquel, après avoir indiqué partager les craintes du rapporteur spécial quant aux conséquences possibles de la deuxième vague de la RGPP pour le réseau diplomatique, s'est interrogé sur la pertinence du statut associatif pour certaines structures françaises à l'étranger. En effet, ce statut peut poser des problèmes de gestion, notamment pour les hôpitaux.

Mme Nicole Bricq a souligné le caractère vertueux de la généralisation des loyers budgétaires même si cela se traduit nécessairement, dans un premier temps, par une augmentation des coûts dans certains programmes. Par ailleurs, elle portera une grande attention aux conditions dans lesquelles sera créée la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger.

Mme Michèle André a regretté le choix du rapporteur spécial de ne pas redéposer un amendement tendant à plafonner la PEC. Elle a fait part de l'inquiétude du corps diplomatique face à l'avenir et à la focalisation excessive des pouvoirs publics sur la dimension économique des relations extérieures. D'autres sujets, par exemple le rayonnement culturel de la France, mériteraient un investissement réel.

M. Jean-Marc Todeschini, après avoir souscrit aux propos de Mme Michèle André, a déclaré par avance soutenir l'amendement du rapporteur spécial tout en soulignant la nécessité d'un effort financier particulier en faveur de l'AEFE.

En réponse à ces interventions, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial :

- a de nouveau souhaité que les efforts du MAEE déjà consentis soient pleinement pris en compte lors de la deuxième vague de la RGPP ;

- a souligné la force que confère parfois le statut associatif, synonyme d'immersion dans le tissu local, comme le montre l'exemple de nombreuses Alliances françaises ;

- s'est réjoui de l'appréciation du caractère vertueux des loyers budgétaires par Mme Nicole Bricq et a indiqué son intention d'examiner avec elle les conditions de la création de la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger ;

- a estimé que le moment ne lui semble pas opportun pour représenter un amendement visant à plafonner la PEC, même si son analyse sur cette question reste la même que l'année dernière ;

- a déclaré, au sujet de la réforme de la politique culturelle, qu'il convient de ne pas confondre évolution et affaiblissement. A cet égard, les contraintes budgétaires peuvent parfois imposer une remise en question salutaire des méthodes de fonctionnement et les ambassadeurs doivent s'impliquer dans ce dossier.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que l'image que les ambassadeurs ont des parlementaires soit davantage associée à la rigueur budgétaire.

Puis, répondant à une interrogation de Mme Michèle André, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué avoir débuté un contrôle budgétaire avec M. Jean-Louis Carrère, membre de la commission des affaires étrangères, sur les implantations communes. Il apparaît que, dans le domaine culturel, une structure telle que l'Institut Pierre Werner à Luxembourg, commun à la France, à l'Allemagne et au Luxembourg, ne se substitue pas au centre culturel français, qui est d'ailleurs toujours ouvert. De manière générale, ce contrôle tend à montrer que le choix d'une implantation commune peut, parfois, présenter un intérêt politique mais n'est pas une source d'économies budgétaires.

Mme Michèle André, après avoir évoqué l'excellence du travail accompli, avec peu de moyens financiers, par l'Eurocampus de Zagreb, a souligné la grande qualité de nombreux ambassadeurs, dont les missions ne doivent pas se cantonner au domaine économique. Enfin, elle a mis en exergue l'importance du rayonnement culturel et de la défense de la langue française.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a considéré que, de ce point de vue, « le pire serait l'immobilisme ».

Puis, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, il a présenté son amendement, précisant qu'il vise à rétablir à leur niveau de 2009 les crédits destinés à l'aide sociale aux Français de l'étranger. La somme correspondante, soit 1,5 million d'euros proviendrait des crédits d'investissement de l'action n° 6 « Soutien » du programme 105, c'est-à-dire des projets visant à renforcer la sécurité informatique du ministère.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué sa préférence pour un plafonnement de la PEC, qu'il a qualifiée de « bombe à retardement », se réservant le droit de déposer un tel amendement à titre personnel.

M. Jean-Marc Todeschini a déclaré que le groupe socialiste soutiendra l'amendement du rapporteur spécial mais n'adoptera pas les crédits de la mission.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.

Loi de finances pour 2010 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé le caractère intrinsèquement interministériel de la politique d'immigration et d'intégration des étrangers en France. Cette politique transversale représentera, d'après le projet de loi de finances pour 2010, 3,62 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Au total, ce sont quinze programmes répartis dans onze missions et entre dix périmètres ministériels qui contribuent à cette politique transversale. La mission « Immigration, asile et intégration » ne représente que 560 millions d'euros soit 15,6 % des crédits consacrés à cette politique.

Les principales missions contribuant à la politique d'immigration et d'intégration sont les missions à caractère social ou culturel du budget de l'Etat. Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » représente plus de 40 % des crédits de cette politique et la mission « Santé » environ 15 %, soit un taux équivalent à la contribution de la mission « Sécurité ».

Le caractère interministériel de la politique d'immigration et d'intégration rend parfois difficile l'appréhension de ses coûts, par exemple de ceux des reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière. A ce propos, M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, avait annoncé lors de son audition devant la commission des finances, le 1er juillet 2009, qu'une étude de l'inspection générale de l'administration était en cours. M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a indiqué qu'il venait de recevoir le rapport de cette inspection.

La mission « Immigration, asile et intégration » est également, du point de vue budgétaire, une mission à caractère social. En effet, moins de 17 % de ses crédits correspondent à la politique de lutte contre l'immigration clandestine, la majorité des crédits étant consacrée à l'accueil et à l'accompagnement des demandeurs d'asile ainsi qu'au traitement des demandes d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra).

Puis, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission proposés pour l'année 2010. Ceux-ci s'élèvent à 570 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 560 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ils sont en augmentation de respectivement 12 % et 9,8 % par rapport à l'année 2009. La hausse nette des crédits de paiement se réduit toutefois à 8,4 % si l'on neutralise les effets d'une mesure de périmètre mise en oeuvre entre les années 2009 et 2010, à savoir le transfert au ministère de l'immigration des crédits d'investissement relatifs aux centres de rétention administrative (CRA), auparavant gérés par le ministère de l'intérieur.

L'augmentation des crédits est relativement équilibrée entre les deux programmes de la mission : « Immigration et asile » et « Intégration et accès à la nationalité française ».

Le premier de ces programmes est, budgétairement, le plus important, puisqu'il représente plus de 85 % des crédits de la mission.

Il regroupe notamment les crédits destinés à l'accueil des demandeurs d'asile et à l'instruction de leurs demandes. Sur ce point, la prévision qui a servi de base à la construction du projet de budget pour 2010 paraît sous-évaluée. En effet, le nombre prévisionnel de demandeurs d'asile pour 2010 est de 45500, ce qui représente une augmentation de 6,8 % par rapport au nombre effectifs de demandes en 2008. Cette prévision est très optimiste si on la compare au rythme d'augmentation de 19,7 % des demandes en 2008 et de 16,5 % sur les premiers mois de l'année 2009. Le ministère du budget semble prévoir une diminution du nombre de demandes après le pic constaté depuis la fin de l'année 2008. La sous-évaluation des crédits liés aux demandes d'asile n'est pas nouvelle. Un décret d'avance est en effet prévu pour abonder, au titre de l'année 2009, les crédits liés aux demandes d'asile à hauteur de 60 millions d'euros en CP et de 70 millions d'euros en AE.

Il en résulte que les crédits de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » paraissent, comme en 2009, sous-évalués, malgré une hausse de 10 % par rapport au projet de loi de finances initial pour 2009.

Le programme « Immigration et asile » regroupe également certains crédits de fonctionnement des CRA. Il convient de se réjouir du transfert dans ce programme des crédits d'investissement des CRA, auparavant gérés par le ministère de l'intérieur, qui doit permettre une meilleure appréhension du coût de la rétention. 24 millions d'euros en AE et 14 millions d'euros en CP seront consacrés à la construction et à l'entretien des CRA en 2010, soit une hausse de 7,2 millions d'euros par rapport à l'année 2009.

Le programme intègre également les dépenses de soutien du ministère. A ce sujet, il est satisfaisant de constater que les services parisiens, auparavant dispersés dans six sites, se sont regroupés dans seulement deux sites et qu'une économie de 1,8 million d'euros en a résulté.

Enfin, ce programme comporte 32 millions d'euros de subvention de service public pour l'Ofpra, qui traite les demandes d'asile. La performance de l'Ofpra s'est très nettement améliorée, avec un délai de traitement moyen des demandes d'environ trois mois qui paraît incompressible. En revanche, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui examine les recours contre les décisions de l'Ofpra, présentait des délais de traitement des dossiers de plus de quatorze mois en 2008. Elle a été rattachée au Conseil d'Etat depuis le 1er janvier 2009 et dix nouveaux postes de magistrats ont été créés. M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, s'est proposé, en 2010, d'examiner le fonctionnement de cette juridiction, qui constitue le principal gisement d'économies budgétaires pour la mission « Immigration, asile et intégration ».

Il a ensuite indiqué que le second programme de la mission, « Intégration et accès à la nationalité française », est de moindre importance puisqu'il regroupe seulement 80 millions d'euros de crédits. Ces crédits augmentent de 9,2 % par rapport à 2009, essentiellement en raison du passage de 10 à 15 millions d'euros de la subvention versée à l'Office national de l'immigration et de l'intégration (Ofii), opérateur qui gère l'accueil et l'intégration des étrangers primo-arrivants.

Il a rappelé avoir relevé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, la surbudgétisation de cette subvention qui n'était, en pratique, jamais versée à l'Office, celui-ci disposant d'un fonds de roulement largement supérieur à ses besoins. Dans le présent projet de loi de finances, le fonds de roulement a décru de manière satisfaisante et la situation financière de l'Office est donc revenue à la normale.

En conclusion, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a estimé que ce projet de budget, en augmentation, peut faire l'objet d'une appréciation positive pour plusieurs raisons : la restructuration immobilière du ministère, le transfert de la gestion des crédits d'investissement des CRA et le retour à une situation financière saine pour l'Ofii. Toutefois, des problèmes persistent quant au caractère réaliste des prévisions en matière de flux des demandeurs d'asile. Bien que ce flux soit imprévisible, l'Ofpra pourrait conduire une analyse plus précise de l'origine et des causes des demandes d'asile et tenter, à partir de ces éléments, d'affiner ses prévisions.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a préconisé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la politique d'immigration est une des plus délicates à mener et qu'elle nécessite beaucoup de tact et d'humanité.

Mme Michèle André s'est interrogée sur la possibilité de financer 1.000 places supplémentaires dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile avec une hausse de seulement 3,6 % des crédits qui leur sont consacrés.

En réponse, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a indiqué que les leçons des insuffisances passées ont été tirées et que le projet de budget doit effectivement permettre la création de 1000 places nouvelles.

Mme Michèle André a soulevé la question de la qualité et de l'exhaustivité du document de politique transversale ainsi que des éventuels problèmes liés à l'articulation entre le ministère en charge de l'immigration et ses ministères partenaires, notamment celui de l'intérieur.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé les difficultés résultant, en termes de clarté budgétaire, du caractère interministériel de la politique d'immigration et d'intégration, qui associe dix ministères différents. Le document de politique transversale s'est amélioré et le chiffre de 3,62 milliards d'euros paraît réaliste. Toutefois, certains outils manquent pour parvenir à chiffrer, à l'euro près, le coût de cette politique transversale.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que de nombreux crédits d'aide sociale à destination des étrangers vivant en France ne sont pas retracés dans le document de politique transversale.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a confirmé que la contribution de la mission « Santé » correspond essentiellement aux crédits de l'aide médicale d'Etat et que d'autres dépenses sont absentes, telles que celles de l'enseignement primaire et secondaire. Des progrès doivent donc encore être faits. Le travail de l'inspection générale de l'administration sur le coût de la reconduite à la frontière fournira probablement des éléments méthodologiques pertinents pour chiffrer le coût global de la politique d'immigration et d'intégration.

M. Adrien Gouteyron a souhaité pouvoir mieux appréhender les actions menées par le ministère de l'éducation nationale en faveur de l'intégration des jeunes issus de l'immigration. L'ampleur de la tâche est immense au regard des difficultés rencontrées par certains jeunes, notamment en matière de maîtrise de la langue française.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission des finances organise, le mardi 3 novembre 2009, une audition pour suite à donner à un rapport de la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et ceux de l'éducation prioritaire dans les quartiers sensibles, à laquelle participeront notamment des proviseurs et principaux des établissements scolaires concernés.

M. Adrien Gouteyron a fait observer, dans le cadre du débat annoncé sur l'identité nationale, que de nombreux jeunes issus de l'immigration ne se reconnaissent pas comme Français. Par ailleurs, il a souhaité connaître les initiatives européennes en cours sur ce sujet.

En réponse, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé que M. Brice Hortefeux, alors ministre en charge de l'immigration, a organisé, en novembre 2008, une conférence européenne réunissant, à Vichy, les responsables européens des politiques d'immigration. Un pas a donc été franchi dans la prise de conscience de la nécessité d'une harmonisation des politiques au niveau de l'Union européenne.

Mme Michèle André a jugé qu'il serait utile de former les jeunes migrants à la langue française avant même de les scolariser, afin d'atténuer les problèmes qu'ils rencontrent.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a distingué deux sujets :

- d'une part, les difficultés d'intégration des jeunes Français issus de l'immigration, évoquées par M. Adrien Gouteyron, qui ne relèvent pas directement de la mission « Immigration, asile et intégration » ;

- d'autre part, la question de la formation, notamment linguistique, des primo-arrivants. En cette matière, le ministère de l'immigration a mis en place des actions de formation, dans les pays d'origine, avant les regroupements familiaux, afin de faciliter en amont l'intégration ultérieure des étrangers. Par ailleurs, un nombre croissant de contrats d'accueil et d'intégration est signé chaque année et ces contrats comportent des actions spécifiques en matière de maîtrise de la langue française.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que l'accent soit mis sur les lacunes du document de politique transversale et sur la difficulté à appréhender l'ensemble de l'effort de l'Etat en matière d'immigration et d'intégration.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission « Engagements financiers de l'Etat » et compte spécial « Participations financières de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Fourcade, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé qu'il rapporte deux missions distinctes, la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat » et le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

S'agissant de la première, il a rappelé qu'elle est la troisième plus importante, en volume, du budget de l'Etat, avec 44,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010. Elle est composée de quatre programmes, mais 96 % des crédits sont consacrés à la charge de la dette et à la trésorerie de l'Etat. Les autres programmes portent sur les appels en garantie, l'épargne et le financement des primes d'épargne-logement et la majoration des rentes. Evoquant les primes d'épargne-logement, il a estimé qu'il est probable que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances ne suffiront pas à couvrir les besoins et, en le regrettant, n'a pas exclu qu'il faille à nouveau recourir aux avances du Crédit foncier de France.

Concentrant son propos sur le financement de la dette, le rapporteur spécial a indiqué que l'endettement de l'Etat représente 80 % de la dette des administrations publiques, qui s'établit à 68 % du produit intérieur brut (PIB) en 2008 et devrait progressivement augmenter, pour atteindre 91,3 % en 2013. La dette des administrations publiques françaises représente 17 % de la dette des administrations publiques de l'Europe des vingt-sept. La charge de la dette est estimée à 42,5 milliards d'euros, dans le projet de loi de finances pour 2010, mais la prévision en ce domaine est sujette à de forts aléas. Ainsi, en 2008, la prévision a été inférieure de 3 milliards d'euros à l'exécution tandis que, en 2009, elle sera supérieure de 4,5 milliards d'euros. Cette charge correspond à un encours de dette qui pourrait atteindre, sans tenir compte de l'éventuel « grand emprunt », 1 254 milliards d'euros en 2010.

M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que le montant de la charge de la dette dépend fortement du taux d'inflation et du niveau des taux d'intérêt. Il a souligné que le taux d'inflation détermine notamment le coût de la charge des obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l'inflation, dont la part dans l'encours total diminue en 2009. Ainsi, selon les dernières informations communiquées par l'Agence France Trésor, elles représentaient 6,7 % des émissions de l'année au 30 septembre 2009, contre 13,8 % l'année dernière à la même époque. Le rapporteur spécial a insisté sur les risques de dérapage budgétaire liés à ces produits qui, cependant, dans les périodes où l'inflation est faible, permettent à l'Etat de se financer à des conditions intéressantes. Ils ont ainsi engendré un surcoût de 2,5 milliards d'euros en 2008, car le taux d'inflation constaté a été de 2,8 %, bien au-dessus de la prévision de 1,6 %. En 2009, ils provoqueront une économie de 2,8 milliards d'euros, puisque le taux d'inflation sera de 0,4 % et non de 2 %. Pour 2010, le projet de loi de finances retient une prévision d'inflation de 1,2 % et une prévision de charge d'indexation de 1,7 milliard d'euros.

Evoquant le niveau des taux d'intérêt, M. Jean-Pierre Fourcade a relevé le niveau exceptionnellement bas des taux à court terme, qui permettent à l'Etat, en septembre 2009, d'emprunter à douze mois au taux de 0,65 %, contre 3,92 % l'année précédente à la même époque. Il a constaté que le consensus des économistes anticipe une remontée des taux courts, qui pourraient atteindre 3,45 % en 2012. Il a indiqué que, si la Banque centrale européenne relève ses taux courts de 0,25 % en 2010, la charge de la dette sera renchérie de 600 millions d'euros, ce montant étant limité à 150 millions d'euros si la hausse n'intervient qu'au dernier trimestre 2010.

Le rapporteur spécial a rappelé que la France est l'un des Etats du monde qui se finance aux meilleures conditions. Sa notation AAA, accordée par les trois agences de notation, est considérée comme l'une des plus solides, et lui permet de se financer pratiquement aux mêmes conditions que l'Allemagne à court terme, et avec un écart de 12 points de base à long terme.

M. Jean-Pierre Fourcade a ensuite présenté le tableau de financement de l'Etat, figurant à l'article d'équilibre du projet de loi de finances, qui fixe le besoin de financement pour 2010 à 212 milliards d'euros, destinés à financer un déficit prévisionnel de 116 milliards d'euros ainsi que l'amortissement des emprunts arrivant à échéance. Pour couvrir ce besoin, il est proposé d'émettre 175 milliards d'euros d'emprunts à long terme et d'accroître de 30 milliards d'euros le stock de bons du Trésor à moins d'un an. Il a noté que le programme de financement pour 2009 prévoyait d'émettre 165 milliards d'euros à moyen et long termes, et que 136 milliards avaient déjà été empruntés à la fin du mois de septembre.

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé que ce tableau de financement est périmé avant même d'avoir été voté puisqu'il ne tient pas compte de l' « emprunt national » qui devrait être souscrit au début de l'année 2010. A ce sujet, il a indiqué que les observateurs, marchés et agences de notation, accueilleront sans doute défavorablement un emprunt qui conduirait le montant du programme d'émission de la France à atteindre un montant supérieur à celui du programme allemand.

Le rapporteur spécial a ensuite mis en avant le fait que, en 2010, la répartition de la variation de l'encours sera plus habituelle, avec une proportion de trois quarts pour les moyen et long termes et d'un quart pour le court terme, après deux années au cours desquelles le court terme a été privilégié, afin de profiter des conditions de marché favorables. La part des emprunts à court terme dans l'encours total de la dette de l'Etat serait de 19 % en 2010, contre 8 % en 2007.

Abordant les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la valeur du portefeuille de participations cotées de l'Etat était d'environ 103 milliards d'euros, un montant à comparer aux 1 254 milliards d'euros de dette négociable attendus en 2010. Il a ensuite évoqué les enjeux liés à la création du fonds stratégique d'investissement (FSI), détenu à 51 % par la Caisse des dépôts et consignations et à 49 % par l'Etat. Les actionnaires ont apporté au fonds, à due concurrence de leur participation au capital, 14 milliards d'euros en titres et 1 milliard d'euros en numéraire. Ils doivent encore lui attribuer 5 milliards d'euros en numéraire. Le rapporteur spécial a observé que les engagements du fonds lui permettent, pour l'heure, de ne pas mobiliser les titres qui lui ont été apportés. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles ce portefeuille est géré. Il a indiqué qu'il a recueilli des interrogations sur les orientations du fonds et le type de politique industrielle à conduire.

Le rapporteur spécial s'est ensuite félicité des avancées en matière de contrôle des rémunérations des dirigeants des entreprises publiques et des informations publiées cette année dans le rapport sur « l'Etat actionnaire » annexé au projet de loi de finances pour 2010. Evoquant les crédits du fonds, il a rappelé que le montant inscrit, en recettes comme en dépenses, est délibérément fictif, de façon à ne pas envoyer de signal aux marchés. Il a relevé que le produit de la cession en 2007 de 3,6 milliards d'euros de titres de l'entreprise EDF est toujours reporté, d'année en année, sur le compte d'affectation spéciale, dans l'attente d'être utilisé pour financer, dans des conditions non encore entièrement arrêtées, le « plan Campus ». Il a appelé l'attention des commissaires sur les opérations de désendettement, auxquelles ont été affectées environ la moitié des recettes du compte entre 1997 et 2008, soit 34,4 milliards d'euros sur 65,9 milliards. Il a noté que seuls 141 millions d'euros y ont été consacrés en 2008 et qu'aucune dépense ne sera constatée sur ce programme en 2009. Il a jugé peu probable que la situation s'améliore en 2010.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui jugeait critiquable la sous-budgétisation du financement des primes d'épargne-logement, le rapporteur spécial a indiqué que, pour 2009, des crédits supplémentaires seront probablement inscrits dans la loi de finances rectificative de fin d'année, sans certitude que ces ouvertures complémentaires permettent de couvrir l'intégralité des besoins.

M. Jean Arthuis, président, s'est ensuite déclaré réservé sur la possibilité pour M. Henri Proglio de cumuler les fonctions de président d'EDF et de président du conseil de surveillance de Veolia, qu'il a jugée contraire au principe de bonne gouvernance.

M. François Trucy a indiqué que, lors de son audition par la commission de l'économie et le groupe d'études de l'énergie, achevée quelques minutes auparavant, M. Henri Proglio avait mis en avant l'intérêt pour EDF de pouvoir s'appuyer sur le réseau de Veolia dans le cadre de ses activités internationales.

Mme Nicole Bricq a fait observer que M. Proglio détient à ce jour cinq mandats d'administrateur.

En réponse à M. François Trucy qui s'interrogeait sur les taux d'intérêts auxquels se financent les autres pays, M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la crise a provoqué d'importants écarts de taux à long terme entre les pays de la zone euro, aujourd'hui partiellement résorbés. Il a indiqué que, si la France se finançait aux taux consentis à l'Allemagne, la charge de sa dette s'en trouverait minorée de 300 millions d'euros. Elle serait en revanche renchérie de 600 millions d'euros avec les taux de l'Espagne et de 1,5 milliard d'euros avec les taux de l'Italie.

Mme Nicole Bricq a rappelé que le Sénat a débattu, à la suite d'une question orale posée par Mme Nathalie Goulet, le 22 octobre 2009, de la question de la gouvernance du fonds stratégique d'investissement (FSI). Elle s'est interrogée sur le caractère stratégique de certaines interventions du fonds et sur sa doctrine en ce domaine. Elle s'est également demandée s'il appartient au FSI de définir la politique industrielle de la France. Elle a ensuite évoqué les modalités selon lesquelles le fonds cherchera à valoriser ses actifs lorsqu'il sera arrivé à maturité et que ses apports en numéraires initiaux ne permettront plus de faire face à ses besoins. Elle a constaté que le fonds se positionne essentiellement comme un investisseur de moyen terme alors que son actionnaire majoritaire est défini, par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, comme un investisseur de long terme.

M. Jean-Pierre Fourcade a porté un jugement positif sur les premières interventions du fonds mais s'est déclaré plus réservé sur le principe de sa participation à des fonds, dans des domaines comme les biotechnologies ou le bois.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'intervention du FSI dans le capital de l'entreprise Technip présente un caractère réellement stratégique compte tenu du secteur d'activité de cette entreprise et de l'intérêt que ses capitaux soient majoritairement français. Il a regretté que cette intervention n`ait pas été effectuée aux meilleures conditions de marché. Il a craint que l'accumulation, dans la gouvernance du fonds, d'instances de contrôle et de conseil n'altère la réactivité de ses interventions.

M. Jean Arthuis, président, a jugé paradoxale l'existence d'un fonds souverain financé par des dettes souveraines.

Sur proposition de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Contrôle de l'application des lois - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de la mise en application des lois.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis a indiqué que l'analyse statistique exclut, en l'état, les mesures attendues au titre de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). En effet, l'adoption récente de ce texte n'a permis, au 30 septembre 2009, aucune publication des 23 textes réglementaires d'application attendus. La prise en compte de la non-publication de ces textes affecterait substantiellement l'analyse d'ensemble.

Sous cette réserve, cette année encore, il est possible de constater une forte diminution du « stock global » des lois restant en attente à l'issue du contrôle (47 au lieu de 84 en 2007 et 61 en 2008). L'ensemble des textes d'application publiés ou de ceux devenus sans objet dépasse le nombre des textes en souffrance (54 contre 47). Certaines lois ont ainsi connu une progression importante de leur mise en application cette année. Tel est le cas de la loi de finances initiale pour 2008 (+ 79 %) ou de la loi de finances rectificative pour 2007 (+ 66 %). Il y a certainement lieu de s'en réjouir, même si ces deux lois, adoptées en décembre 2007, ne connaîtront probablement leur pleine mise en application que dans les prochains mois, soit plus de deux ans après leur publication.

Concernant les lois les plus anciennes, près de 50 % des textes réglementaires prévus ont été publiés. Bien qu'il apparaisse très compliqué d'obtenir des informations quant aux probabilités de résolution des blocages pour les lois antérieures à 2005, il faut cependant noter que celles-ci sont globalement mises en application à hauteur de 90 %.

Pour les lois les plus récentes comme la loi de finances pour 2009, la loi de finances rectificative pour 2008 et la deuxième loi de finances rectificative pour 2009, votées au cours de la dernière session, et toujours hors le cas particulier de la LODEOM, les taux de mise en application s'établissent respectivement à 44 %, 75 % et 80 %. Cela représente des taux élevés, rarement constatés lors des précédents contrôles.

Un autre constat satisfaisant peut également être dégagé en relevant que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application, soit onze sur seize, le sont à plus de 80 %.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ces éléments de satisfaction peuvent, dans une certaine mesure, être attribués à la vigilance du Sénat et à son action de suivi du travail législatif.

Le présent contrôle est l'occasion de constater un net rééquilibrage, notamment en ce qui concerne les dispositions introduites à l'occasion des débats au Sénat, en faveur de l'application des mesures issues d'amendements parlementaires. Il convient d'y voir une forme de reconnaissance de la cohérence, de la qualité et de l'efficacité des propositions du Parlement.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a encouragé les rapporteurs au fond et les rapporteurs spéciaux à identifier les quelques difficultés qui subsistent et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors des missions de contrôle.

Prenant appui sur plusieurs exemples, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait observer que la non-application de certaines dispositions votées dans le cadre de lois déjà anciennes (instauration d'un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat dans la seconde loi de finances rectificative pour 2002, certification des comptes des organismes visés par la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, mesures relatives aux mutuelles et aux institutions de prévoyance prévues par la loi du 5 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire) procède d'un refus de l'exécutif de les mettre en oeuvre compte tenu de l'hostilité qu'elles suscitent auprès des publics concernés.

M. Jean Arthuis, président, a proposé que la commission des finances dépose des amendements pour réintroduire dans le droit positif les dispositions non encore mises en application.

Mme Nicole Bricq a regretté que le bilan ne comporte pas une analyse des dispositions de nature financière et fiscale figurant dans des lois soumises à l'examen des commissions spéciales ou pour lesquelles la commission des finances n'était saisie que pour avis. Elle a souhaité que la commission dresse un bilan de ces textes pour leur partie entrant dans son champ de compétence, notamment en ce qui concerne la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

Gestion du programme COPERNIC - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général des finances publiques, Alain Lelouey, directeur du programme COPERNIC, Bruno Latombe, directeur-adjoint, sous-directeur chargé des systèmes d'information et de télécommunication de la direction générale des douanes et droits indirects, et Hervé Brabant, conseiller au cabinet du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion du programme COPERNIC.

M. Jean Arthuis, président, a signalé que cette audition était ouverte à la presse. Il a rappelé que l'enquête sur la gestion du programme COPERNIC avait été demandée à la Cour des comptes à l'initiative de M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Cette demande visait principalement à établir un état des retards pris par certains développements du programme, à reconstituer l'ensemble de ses coûts et à évaluer le retour sur investissement.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a indiqué que le programme COPERNIC, dès son lancement en 2001, a été davantage conçu comme une démarche de modernisation que comme un projet informatique. Avec l'objectif principal de la réalisation du « compte fiscal simplifié » des contribuables, il visait d'abord à coordonner les actions de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), fusionnées dans la direction générale des finances publiques (DGFiP) en 2008.

Le délai de réalisation de COPERNIC a initialement été fixé à neuf ans, de 2001 à 2009. La création de la DGFiP a entraîné une extension de ce délai jusqu'en 2012, afin de faire coïncider l'achèvement du programme avec celui de la fusion de la DGI et de la DGCP. Cependant, le rapport d'enquête de la Cour des comptes relève qu'aucun calendrier précis du déploiement de COPERNIC n'a été arrêté a priori et que, depuis 2005, il n'existe plus de document officiel de programmation : les relevés de décisions du comité stratégique de COPERNIC en tiennent lieu, chaque mois. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la possibilité pour l'administration, dans ces conditions, d'évaluer de façon crédible l'état d'avancement du programme.

Il a présenté les trois phases de déploiement de COPERNIC : la mise en place de nouveaux services aux usagers et aux agents d'abord ; l'introduction de référentiels nationaux ensuite ; la refonte des applications de gestion enfin. Cette dernière phase se trouve encore en cours de réalisation, un retard ayant été pris du fait des difficultés rencontrées pour le développement de l'application de recouvrement. La restriction du périmètre de cette application au seul recouvrement contentieux a été engagée en 2009.

Cependant, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souligné l'importance des réalisations dues au programme, en particulier la dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale, notamment grâce aux procédures de télédéclaration et de télépaiement. L'amélioration de la qualité du service lui est apparue indéniable. Il a néanmoins identifié quatre chantiers encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation de cette réforme :

- l'harmonisation complète des outils de la DGFiP, dont certains conservent la trace de l'existence de deux directions distinctes, notamment l'annuaire des agents et la gestion des habilitations ;

- la mise en place de l'application de recouvrement et, dans la mesure où cette application sera limitée au recouvrement contentieux, la modernisation de celles qui resteront utilisées pour le recouvrement normal ;

- la consolidation de la gestion de la DGFiP et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans des applications communes, en vue d'un « compte fiscal » unique pour les contribuables ;

- la détermination d'un statut légal des documents numérisés, dont l'absence empêche, aujourd'hui, d'optimiser la dématérialisation des procédures fiscales.

En ce qui concerne le coût du programme, il a relevé que la Cour des comptes n'a pas décelé de « dérive », mais qu'elle a constaté une anomalie d'ordre comptable, les dépenses de personnel en la matière n'étant pas retracées conformément aux règles de la LOLF. L'absence de comptabilité analytique de COPERNIC conduit à une importante sous-valorisation, dans le bilan de l'Etat, des outils informatiques en cause.

Faisant état de la reconstitution complète des coûts du programme à laquelle a procédé la Cour des comptes, il a noté que la prorogation du délai de réalisation de COPERNIC jusqu'en 2012 n'affecte pas les dépenses d'investissement, qui devraient être conformes à la prévision initiale de 911 millions d'euros, mais qu'elle entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros.

Il a souhaité connaître l'évaluation des dépenses nécessaires au développement d'applications qui, sans être imputables sur le programme COPERNIC, s'avèrent indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée, notamment en matière de recouvrement non contentieux.

Par ailleurs, eu égard aux remarques de la Cour des comptes, dans son rapport d'enquête, sur le caractère approximatif de l'évaluation des bénéfices tirés de COPERNIC, il s'est interrogé sur la fiabilité des estimations du retour sur investissement du programme, que ce soit en termes de recettes fiscales supplémentaires, de moindres dépenses de fonctionnement ou de réduction d'effectifs.

M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, a souligné l'importance des enjeux du programme COPERNIC, plus grand projet informatique de l'administration française, dont les applications concernent l'ensemble des contribuables. Il a présenté les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes au triple point de vue de l'atteinte des objectifs, des délais de réalisation et du respect de l'enveloppe budgétaire du programme.

Sur le premier point, il a fait valoir le succès de COPERNIC en matière de collecte et d'harmonisation de l'information fiscale, ainsi que d'accès à celle-ci. La partie la plus visible de ses réalisations tient à la mise en place de la procédure de télédéclaration et à l'instauration de « l'interlocuteur fiscal unique ». Cependant, l'unification des données à partir de référents nationaux constitue un aspect également essentiel de la réforme, alors que les bases de référence étaient auparavant fractionnées entre les départements et les services, redondantes et parfois incohérentes.

En revanche, dans le domaine de la gestion des impôts et de l'aide au contrôle, une partie des ambitions initiales du programme a dû être abandonnée face aux difficultés de mise en oeuvre, en particulier l'application de recouvrement. En effet, alors que COPERNIC devait en principe moderniser les outils en restant neutre à l'égard des méthodes de travail, les processus de recouvrement se sont avérés trop dissemblables, entre la DGI et la DGCP, pour être intégrés au programme sans une réingénierie profonde. Or celle-ci a été entravée par des résistances de nature sociale.

La création de la DGFiP a rendu possible une nouvelle définition de l'application de recouvrement, limitée au recouvrement contentieux. Le recouvrement normal restera donc géré, pour une période indéterminée, dans les anciennes applications. Ce choix implique que l'administration devra assurer la maintenance de ces applications et mettre en place les compléments nécessaires à leur articulation avec la comptabilité d'engagement.

M. Christian Babusiaux a souligné que cet enjeu de modernisation excède l'activité de l'administration fiscale, dans la mesure où l'application de recouvrement alimente la comptabilité générale de l'Etat. Il a rappelé que la Cour des comptes, dans sa fonction de certificateur des comptes de l'Etat, a formulé une réserve, maintenue depuis la certification relative à l'exercice 2006, sur la qualité de cette information financière.

En ce qui concerne les délais de réalisation de COPERNIC, il a estimé que la durée initialement retenue, soit neuf ans, était justifiée par l'ampleur du projet. Il a toutefois rappelé qu'une partie du programme, notamment l'application de recouvrement, a pris du retard, ce qui expliquait le report à 2012 de la prévision d'achèvement.

Quant aux coûts du programme, il a montré que le budget initialement prévu, à hauteur de 911 millions d'euros, a été respecté au prix de la réduction des visées originelles et d'une comptabilisation partielle des dépenses :

- d'une part, la modernisation des processus de recouvrement non contentieux et la réalisation d'outils d'aide à la gestion de l'impôt et au contrôle fiscal ont été renvoyées à des actions à financer en dehors de COPERNIC ;

- d'autre part, la communication ministérielle sur les coûts du programme n'a pris en compte que les dépenses de marchés informatiques, alors que la LOLF, depuis 2006, aurait dû conduire à prendre également en compte des coûts internes à l'administration, soit près de 400 millions d'euros pour l'ensemble de la période d'exécution du programme jusqu'en 2012. A cette échéance, le coût de développement de COPERNIC sera proche de 1,3 milliard d'euros en intégrant les coûts non récurrents supportés par l'Etat, voire 1,5 milliard d'euros si l'on tient compte des dépenses de formation.

Par ailleurs, M. Christian Babusiaux a fait part de l'analyse critique de la Cour des comptes sur les hypothèses retenues pour l'évaluation du retour sur investissement du programme réalisée, à la demande de la DGFiP, par un cabinet d'audit. En effet, l'imputation à COPERNIC des gains de productivité et des recettes fiscales supplémentaires constatés ou attendus par la DGFiP apparaît comme difficile, dès lors que ces bénéfices résultent aussi de la réorganisation du fonctionnement des services.

Il a rejoint l'analyse du rapporteur spécial pour juger nécessaire, en vue de donner son plein effet à la dématérialisation, la reconnaissance de la force probante des documents numérisés. De même, il a considéré que l'unification des applications fiscales ne sera terminée qu'avec la mise en place d'une gestion commune à la DGFiP et à la DGDDI.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité porter au crédit de la DGFiP l'importance des avancées réalisées dans l'administration fiscale, ces dernières années, grâce au déploiement du programme COPERNIC. Il a sollicité la réponse des représentants de cette direction générale aux observations présentées par le rapporteur spécial et la Cour des comptes.

M. Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général des finances publiques, a fait valoir l'ampleur des réalisations de COPERNIC en faveur de l'amélioration de la qualité du service rendu aux contribuables, du développement du civisme fiscal et de la diffusion des nouvelles technologies de l'information dans la société française.

Il a exposé que le déploiement du programme a permis la mise en place de quatre référentiels nationaux de données, qui concernent respectivement les personnes physiques et morales, les obligations fiscales, les occurrences fiscales et la topographie. L'essentiel des applications de l'administration fiscale se trouve aujourd'hui articulé avec ces référentiels, pour les domaines fonctionnels relatifs aux particuliers, aux professionnels, au patrimoine et au foncier, ainsi qu'au contrôle fiscal. Le domaine du recouvrement sera couvert en 2010.

Cette nouvelle organisation a donné à l'information, au sein du réseau de la DGFiP, une fluidité mesurable, par exemple, lors du changement d'adresse d'un contribuable. Elle a mis fin aux redondances antérieures et offre, outre des gains de productivité, une meilleure traçabilité des données, mise à profit pour les opérations de contrôle.

M. Philippe Rambal a indiqué que les retards de réalisation enregistrés par COPERNIC étaient liés, pour partie, à la prise en considération du contrôle dans l'élaboration des bases de données, et au temps requis - près d'une année pour tester le fonctionnement de ces bases en lien avec les référentiels nationaux, avant la mise en service du système. Il a analysé comme « logique » une présentation du budget du programme limitée aux investissements réalisés à ce titre, soit 911 millions d'euros, tandis que les mesures de modernisation de la DGFiP et d'adaptation des applications hors COPERNIC se trouvent retracées par ailleurs.

Sur le budget du programme, aujourd'hui, restent 50 millions d'euros. Ces fonds seront principalement affectés à la réalisation de l'application de recouvrement, limitée aux recouvrements contentieux afin de pouvoir respecter le délai de l'année 2012. En ce domaine, la fusion de la DGI et de la DGCP a simplifié la tâche de réingénierie des procédures. Ce travail est actuellement en cours, organisé en fonction des différentes facettes du recouvrement (encaissement, gestion de la mensualisation, poursuites...).

M. Jean Arthuis, président, a fait observer que l'efficacité des nouveaux outils informatiques sera subordonnée à l'organisation idoine du fonctionnement des services.

M. Philippe Rambal a indiqué que, dans cette perspective, les pôles départementaux de recouvrement sont en cours de constitution.

M. Jean Arthuis, président, s'est alors interrogé sur le caractère suffisant du budget subsistant pour l'achèvement de COPERNIC.

M. Alain Lelouey, directeur du programme COPERNIC, a précisé que la réalisation des structures ayant été menée à bien, le programme vise désormais à organiser le traitement des données, aspect nettement moins coûteux.

M. Philippe Rambal a estimé que la DGFiP a fait preuve d'une complète transparence en ce qui concerne l'évaluation du retour sur investissement de COPERNIC. Selon lui, les hypothèses retenues par le cabinet d'audit qui a réalisé cette évaluation ont été « prudentes », par exemple en considérant que 16.000 télédéclarations correspondent à l'économie d'un emploi en équivalent temps plein. Il a admis que le caractère « scientifique » de cette étude reste discutable, mais a conclu au caractère indéniable des gains nets qui seront retirés de COPERNIC, à partir de 2011 ou 2012.

En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que 9,7 millions de télédéclarations ont été enregistrées en 2009, et M. Alain Lelouey a indiqué qu'environ 70 % du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés sont aujourd'hui perçus selon une procédure dématérialisée.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître la capacité du système informatique issu de COPERNIC à prendre en charge une revalorisation des bases foncières d'imposition.

M. Alain Lelouey a indiqué que le « compte fiscal » du contribuable constitue un outil de restitution de l'information, et non un outil de traitement des données. Le programme COPERNIC n'est donc pas concerné par ce sujet.

M. Hervé Brabant, conseiller au cabinet du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, est revenu sur le caractère majeur de la modernisation réalisée grâce au programme. Le système opérationnel est à la source de réels avantages pour l'administration comme pour les contribuables.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, s'est interrogé sur le devenir de la direction du programme COPERNIC, alors que le budget du programme vient à épuisement et que la DGFiP dispose d'une gouvernance informatique qui semble faire « double emploi ».

M. Philippe Rambal a indiqué que cette organisation tient principalement au fait que le positionnement de la structure de pilotage du programme doit être proche du métier. Il a précisé que les dépenses nouvelles de COPERNIC se trouvent soumises à l'arbitrage du directeur général dans les mêmes conditions que celles des autres projets informatiques de la DGFiP. Le maintien d'un service à compétence nationale, forme choisie pour des raisons de visibilité institutionnelle, reste à examiner.

M. Jean Arthuis, président, a alors souhaité savoir ce qui a empêché la DGDDI de moderniser ses applications informatiques avec les outils développés par le programme COPERNIC.

M. Bruno Latombe, directeur adjoint, sous-directeur chargé des systèmes d'information et de télécommunication de la DGDDI, a expliqué que cette situation est principalement liée à la différence entre les métiers exercés au sein de la DGFiP, traitant d'impôts directs et récurrents, et ceux qui incombent aux douanes, visant des opérations ponctuelles associées à la mise en circulation ou à la consommation de certains biens. En outre, il a fait observer la différence d'échelle entre les activités des deux directions générales, en comparant les 100 000 redevables professionnels que traite la DGDDI et les 3,3 millions de redevables de la TVA gérés dans les applications du programme COPERNIC.

Ces différences ont conduit à retenir, pour la DGDDI, une voie spécifique de rénovation des systèmes d'information. La modernisation a été menée à bien, à la satisfaction des contribuables. La situation n'empêche pas, en pratique, une collaboration entre la DGFiP et la DGDDI, notamment un travail de vérification en commun.

M. Christian Babusiaux a fait valoir que le rapprochement des systèmes informatiques de la DGFiP et de la DGDDI apparaît cependant comme une nécessité, dès lors que les contribuables sont les mêmes dans l'un et l'autre des deux réseaux. Avec M. Jean Arthuis, président, il s'est appuyé sur l'exemple de la taxe carbone pour montrer l'utilité de cette évolution. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a abondé en ce sens.

M. Hervé Brabant a déclaré qu'une telle évolution n'est pas exclue a priori. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pourra demander à ses services de réfléchir dans cette direction.

MM. Jean-Pierre Fourcade et Charles Guené se sont enquis de la manière dont la réforme de la taxe professionnelle proposée dans le projet de loi de finances pour 2010 pourra être intégrée dans les applications informatiques de l'administration fiscale. M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir comment, dans ce cadre, la valeur ajoutée sera « localisée ».

M. Alain Lelouey a indiqué que les opérations de répartition entre collectivités relèvent d'un calcul simple. En revanche, la localisation de la valeur ajoutée constitue une opération complexe, qui sera organisée en fonction des critères retenus par le législateur.

M. Jean Arthuis, président, en a conclu qu'il revient au Parlement de veiller à l'applicabilité pratique des dispositifs qu'il adopte.

La commission a alors décidé d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Grand emprunt - Audition de MM. Alain Juppé et Michel Rocard

Enfin, la commission a procédé à l'audition de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-présidents de la commission sur le grand emprunt national.

M. Michel Rocard a confirmé que l'emprunt national, sans doute un peu rapidement qualifié de « grand », fera bien l'objet d'une loi de finances rectificative en 2010.

Il a expliqué que l'idée de cet emprunt est née du constat que, dans un contexte de finances publiques dégradées, les arbitrages budgétaires sont systématiquement effectués au détriment de la recherche scientifique et de l'enseignement supérieur, mettant ainsi en danger la capacité du pays à faire face aux évolutions de la société et au défi posé par les changements climatiques. En conséquence, le Président de la République a souhaité qu'il soit dressé un inventaire des projets d'avenir ne parvenant pas à être financés.

M. Michel Rocard a rappelé que la dette publique représente près de 70 % du produit intérieur brut (PIB) de la France en 2009. Il a observé que, dans de nombreux pays, la crise a provoqué une augmentation du taux d'endettement supérieure à celle constatée en France, qui est d'ailleurs, avec l'Allemagne, l'un des derniers pays encore évalués « AAA » par les agences de notation. Considérant que la France empruntera environ 250 milliards d'euros en 2009, il a estimé que la qualité de sa signature ne sera pas pénalisée si le montant de l'emprunt reste de l'ordre de 20 milliards d'euros par année calendaire. Du strict point de vue du contexte dans lequel sera lancé l'emprunt national, la décision de la nouvelle coalition au pouvoir en Allemagne de procéder à des baisses d'impôt importantes présente l'avantage d'éviter une divergence entre les politiques budgétaires conduites en France et en Allemagne.

M. Michel Rocard a fait valoir que la France est riche en capacités de recherche, qui pourraient lui permettre de prendre des positions de chef de file mondial notamment dans le domaine des biotechnologies ou celui des nanotechnologies, mais qu'elle éprouve des difficultés à passer de la recherche fondamentale à la recherche appliquée. Il a également relevé que beaucoup de projets prometteurs, comme la voiture électrique, restent sans financement. De ce point de vue, l'emprunt peut être considéré comme un effort consenti pour l'avenir, à la condition qu'il soit unique et non renouvelable. Il a affirmé vouloir éviter de créer un nouveau guichet pour les recalés des arbitrages budgétaires. Il a considéré que, au total, le montant des projets financés par le produit de l'emprunt serait compris entre 20 milliards et 35 milliards d'euros.

M. Michel Rocard a indiqué que l'examen des projets de recherche en gestation permet de découvrir les chances du réveil de la France. Il a identifié plusieurs pistes pouvant accueillir les financements : la recherche et l'université ; les petites et moyennes entreprises innovantes, étant entendu que la France souffre de l'absence d'entreprises de taille moyenne exportatrices et positionnées sur les secteurs des nouvelles technologies et des technologies écologiques ; les énergies nouvelles ; l'équipement de la France en réseaux de télécommunications à très haut débit ; les moyens de transport d'avenir, tels que la voiture électrique ou les biocarburants de troisième génération ; la ville, l'habitat et le bâtiment. Il a précisé que la santé et les biotechnologies feront peut-être l'objet d'une rubrique distincte de celle de la recherche scientifique.

Il a insisté sur la nécessité de choisir, aussi souvent que possible, des projets susceptibles de s'« autofinancer » par la création des richesses qu'ils susciteront, par les bases fiscales qu'ils engendreront ou par leur mode de financement, notamment sous le régime des partenariats public-privé.

M. Michel Rocard a reconnu que, compte tenu de la situation préoccupante des finances publiques, il a d'abord été sceptique s'agissant du principe d'un emprunt mais que, au terme des travaux de la commission qu'il co-préside, il est convaincu que les projets financés seront bénéfiques à l'avenir du pays.

M. Alain Juppé a indiqué que, tout comme M. Michel Rocard, il est conscient de la situation des finances publiques. Le grand emprunt national ne doit pas être « un emprunt comme les autres ». Dans certains cas, le « retour sur investissement » pourra être mesuré, par exemple si le grand emprunt national finance des dotations en capital remboursables, des prêts participatifs remboursables ou des avances remboursables. Le fil conducteur des travaux de la commission qu'il co-préside a été de chercher à favoriser le passage de la recherche fondamentale à l'innovation industrielle. C'est la raison pour laquelle il n'est pas prévu de financer des travaux d'infrastructures, en particulier ferroviaires.

M. Michel Rocard a précisé que la lettre de mission de la commission du grand emprunt national, qui doit réfléchir en fonction d'un horizon de long terme, exclut toute perspective contracyclique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré son inquiétude. Les mesures discrétionnaires doivent déjà réduire les recettes de l'Etat de plus de 10 milliards d'euros en 2010, ce qui permettra de compenser la disparition des allégements fiscaux contenue dans le plan de relance mis en oeuvre en 2009. Il a estimé qu'il pourrait être envisagé de mettre en place une caisse chargée d'émettre le grand emprunt national, qui le rembourserait grâce aux recettes générées par les investissements réalisés. A défaut d'un tel dispositif, le grand emprunt national pourrait être une simple « fuite en avant », à quelques mois d'une augmentation prévisible des taux d'intérêt.

M. Alain Juppé a souligné que la commission qu'il co-préside poursuit un tel objectif de « retour sur investissement », qui fait partie de ses critères de choix. En pratique cependant, il n'est pas toujours possible d'évaluer précisément ce retour. S'il peut être clairement identifié dans le cas d'un système d'avances remboursables, envisagé pour la prochaine génération d'avions de transport, ou des « réseaux intelligents », qui permettraient de réduire de façon mesurable la consommation d'électricité, un tel exercice est plus délicat dans le cas, par exemple, de la recherche fondamentale. Au total, le « retour sur investissement » des propositions de la commission du grand emprunt national ne pourrait être objectivement mesuré que pour environ la moitié des cas.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les contraintes fixées par l'Union européenne en matière d'avances remboursables. Par ailleurs, s'il est nécessaire que l'Etat finance certaines « dépenses d'avenir », cela montre que le système de financement de l'économie n'est pas satisfaisant.

En réponse, M. Alain Juppé a confirmé la vigilance de la Commission européenne au sujet des avances remboursables. Il a estimé que le marché est incapable de prendre en compte le long terme, et qu'il n'aurait pas été possible de développer l'industrie aéronautique européenne sans l'aide des Etats.

M. Michel Rocard a souligné la tendance des Etats à réduire leurs « dépenses d'avenir » en période de difficultés budgétaires.

M. Philippe Adnot a indiqué que, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », il réfléchit actuellement à la manière de financer la « preuve du concept », c'est-à-dire les travaux par lesquels une entreprise innovante prouve aux financeurs potentiels que son projet est viable. Le grand emprunt national ne doit pas se concentrer sur les seuls « pôles de compétitivité » et doit être convenablement articulé avec les autres dispositifs publics de financement de l'innovation. M. Philippe Adnot s'est demandé si l'emprunt a vocation à financer le démonstrateur de voiture électrique prévu par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ou les satellites devant permettre l'accès à l'Internet à haut débit en zone rurale. Il a noté qu'il peut avoir notamment l'avantage d'inciter les acteurs privés à prendre davantage de risques.

M. Michel Charasse a exprimé sa perplexité face au grand emprunt national. Les seuls précédents sont à sa connaissance les « emprunts de la défense nationale », émis à l'occasion de la guerre de 1870 et de la Première Guerre mondiale, et qui, comme le grand emprunt national, n'avaient pas vocation à financer des dépenses pérennes. Il faut éviter que le grand emprunt national soit détourné pour satisfaire des revendications catégorielles ou serve à financer des dépenses courantes, comme les dépenses de santé, des emplois publics ou des « dépenses d'avenir » déjà inscrites au budget. Il paraît souhaitable de l'émettre en plusieurs tranches au fur et à mesure de la réalisation des dépenses, et de l'utiliser pour financer des prêts. Il doit enfin être compatible avec le droit communautaire.

Mme Nicole Bricq a considéré que la mise en oeuvre du grand emprunt national par une loi de finances rectificative, qui devra être adoptée au début de l'année prochaine, relativise la portée du projet de loi de finances pour 2010. Il aurait été plus simple d'accorder la garantie de l'Etat à des investissements privés dans certains domaines. Elle s'est interrogée sur l'articulation du grand emprunt national avec les états généraux de l'industrie, lancés le 15 octobre 2009. Elle a souhaité savoir s'il est prévu que le grand emprunt national privilégie une logique de filières ou bien les « noeuds technologiques à fortes externalités », et déploré l'absence de politique industrielle en France.

Mme Fabienne Keller a considéré que le grand emprunt national doit financer des infrastructures de transport. Elle s'est interrogée sur le contenu concret de la rubrique « ville, habitat et bâtiment » évoquée par M. Michel Rocard, estimant qu'il doit également financer la politique de la ville.

M. Christian Gaudin a jugé essentiel de favoriser le passage de la recherche fondamentale à l'innovation. Il présentera prochainement devant la commission un point d'étape sur ses travaux relatifs au crédit d'impôt recherche (CIR), qui coûte 3,5 milliards d'euros par an. Le grand emprunt national doit en particulier financer les nanotechnologies. Les travaux de recherche les plus importants doivent être menés au niveau européen. Le sujet de la « preuve du concept », évoqué par M. Philippe Adnot, est fondamental.

M. François Marc s'est interrogé sur l'évolution du montant envisagé pour le grand emprunt, faisant état d'estimations autour de 100 milliards d'euros évoquées par la presse. Il a souligné que les mesures nouvelles sur les recettes de l'Etat adoptées depuis 2002 sont de l'ordre de 40 milliards d'euros, et s'est interrogé sur la difficulté à persuader les Français que le grand emprunt national n'obéit à aucune visée électoraliste.

M. Philippe Dallier s'est demandé si le grand emprunt national a également vocation à financer le projet de « Grand Paris ».

M. Rémy Pointereau, membre de la commission de l'économie, a jugé que le grand emprunt national doit financer des moyens de communication modernes, qu'il s'agisse d'Internet à haut débit ou de train à grande vitesse (TGV), en particulier en province.

M. Michel Charasse a objecté qu'il n'a pas vocation à financer la totalité de l'investissement public.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que l'argument de M. Michel Rocard, selon lequel l'intention des dirigeants allemands de fortement baisser les impôts atténue l'impact que le grand emprunt national est susceptible d'avoir sur les taux d'intérêt de la dette souveraine française, doit être relativisé, dans la mesure où le déficit public devrait être en 2009 de l'ordre de « seulement » 4,5 points de PIB en Allemagne, contre plus de 8 points de PIB en France. Il a envisagé de réorienter les moyens du Fonds stratégique d'investissement vers les PME, de mettre en place une structure analogue au Crédit national, établissement bancaire français créé en 1919 pour financer les PME industrielles, et de recourir, pour le grand emprunt national, à des conditions de financement plus avantageuses que celles du marché, par exemple grâce un système d'impôt remboursable.

Répondant aux intervenants, M. Alain Juppé a rappelé que la commission qu'il co-préside n'a pas été à l'origine de l'idée de procéder à un emprunt et qu'elle est seulement chargée de proposer ses modalités de mise en oeuvre. Dès lors, il ne lui revient de se prononcer sur le principe du recours à l'emprunt.

Il s'est déclaré intéressé par les suggestions de M. Philippe Adnot dans le domaine de la preuve de concept. Il a constaté que le Fonds stratégique d'investissement ne remplit pas la mission de financer l'amorçage de petites et moyennes entreprises (PME) innovantes et qu'il se concentre plutôt sur les entreprises en restructuration et sur les grandes entreprises. Il a souligné l'opinion très favorable exprimée sur l'action d'OSEO, tant par les chercheurs que les chefs d'entreprise, et a évoqué la possibilité de lui apporter les moyens de se concentrer davantage sur le soutien aux PME innovantes et à leur phase de démarrage, un peu délaissé aujourd'hui en raison de la crise et de la nécessité de privilégier le soutien à la trésorerie des entreprises.

Pour parvenir à couvrir l'ensemble du territoire en télécommunications à haut débit, M. Alain Juppé a estimé qu'il convient de distinguer les zones couvertes par les opérateurs, celles pour lesquelles un financement complémentaire est envisageable et celles pour lesquelles il faudra recourir à une autre solution technique, telle que le satellite. Il a exclu tout financement de dépenses sociales par le produit du grand emprunt, de même que le versement de rémunérations, à l'exception peut-être des traitements de doctorants. En matière d'habitat et de préparation de la ville du futur, il a indiqué que la commission sur le grand emprunt fera des propositions relatives aux transports en site propre et à l'efficacité énergétique du parc de logement social. Il a écarté la possibilité de participer au financement du « Grand Paris », dès lors que la commission qu'il co-préside ne retient pas de projet d'infrastructure de transport, et il a considéré que la construction des lignes de train à grande vitesse ne présente pas la dimension de recherche et d'innovation essentielle aux yeux des membres de la commission. Il a indiqué que le mode de gouvernance des universités incite certains membres de la commission à préconiser que les crédits ne leur soient pas versés directement mais soient attribués, plutôt, à des campus d'innovation ou à l'Agence nationale de la recherche (ANR).

M. Michel Rocard s'est également déclaré intéressé par les travaux de M. Philippe Adnot sur la preuve de concept. Il a cependant précisé que l'emprunt ne financera pas des procédures mais des projets précis. Il a approuvé la référence de M. Michel Charasse aux emprunts de la défense nationale, qui constituent à ses yeux le seul vrai précédent historique. Il a insisté sur la nécessité de s'assurer de l'effectivité des décaissements de crédits et sur l'intérêt d'être capable de sélectionner les bons porteurs de projets.

M. Michel Charasse a mis en garde contre le risque que l'emprunt prenne en charge des dépenses d'investissement qui devraient relever du budget général, conférant ainsi une marge de manoeuvre supplémentaire pour accroître les dépenses de fonctionnement.

M. Michel Rocard a fait part de son accord méthodologique avec cette suggestion et a rappelé que la réduction des dépenses d'investissement de l'Etat est l'une des raisons du lancement de cet emprunt. Il a indiqué à Mme Nicole Bricq que la cohérence avec les Etats généraux de l'industrie n'est pas mentionnée dans la lettre de mission de la commission. Il a expliqué que certaines orientations de la commission seront transversales, dans des domaines comme la ville et l'habitat par exemple, alors que d'autres porteront sur des projets industriels déterminés.

Il a considéré que le champ social est par nature hors du périmètre de la mission, centré sur l'innovation technologique. Il a ajouté que le coût des besoins dans le domaine social excède largement le produit attendu de l'emprunt. Il a précisé que la commission s'assure de la conformité au droit communautaire des projets quelle retient et qu'elle envisage de publier une liste de projets qui pourraient être financés uniquement sous condition de coopération internationale. Il a souligné qu'il n'a jamais été question, dans son esprit, que le montant de l'emprunt atteigne 100 milliards d'euros. Il a approuvé le parallèle entre le montant attendu de l'emprunt et celui des baisses d'impôt discrétionnaires décidées ces dernières années et a confirmé qu'il est difficile de s'extraire complètement des considérations électorales. Il a précisé avoir accepté de participer à cette commission en raison de sa conviction que la recherche est toujours la victime des arbitrages budgétaires, au détriment du potentiel de croissance de l'économie.

Il a estimé que le secteur des transports n'est pas totalement exclu des propositions de la commission puisque des financements devraient être prévus en faveur de la voiture électrique, des biocarburants de troisième génération ou encore du « démonstrateur » de l'avion du futur, qui sera plus léger et consommera moins de carburant.

Jeudi 29 octobre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Projet de décret d'avance - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance relatif à diverses mesures concernant, notamment, les missions « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », « Défense », « Immigration, asile et intégration », « Médias » et « Sécurité civile ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de décret d'avance propose des ouvertures de crédits, intégralement gagées, à hauteur de 657 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 578 millions d'euros en crédits de paiement. Quatre missions sont concernées à la fois par des ouvertures et des annulations : « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », « Défense », « Immigration, asile et intégration » et « Sécurité civile ».

La mission « Défense » est la plus concernée avec 233,8 millions d'euros d'ouvertures de crédits, presque totalement compensées par des annulations au sein de la mission, à hauteur de 227,8 millions d'euros. Les opérations extérieures (Opex) sont la cause de ces besoins de crédits supplémentaires, malgré les efforts faits depuis quelques années pour mieux ajuster les dotations budgétaires. La loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit d'augmenter leur dotation de 60 millions d'euros en 2010 et de nouveau du même montant en 2011. En 2009, les crédits alloués en loi de finances initiale s'élevaient à 510 millions d'euros alors que la prévision d'exécution pour l'année est de 873 millions d'euros. Ce montant correspond pour partie aux opérations en Afghanistan, à hauteur d'environ 400 millions d'euros, à l'opération « Epervier » au Tchad, pour une centaine de millions d'euros, et aux opérations en cours au Liban et au Kosovo, à hauteur de 85 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que M. Gérard Larcher, président du Sénat, effectue une mission en Afghanistan qui permettra à la représentation parlementaire d'obtenir des informations plus précises sur ce sujet.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que les surcoûts résultant des Opex ont été financés, de 2003 à 2008, par une annulation des crédits d'équipements de la mission « Défense », pour un montant total cumulé proche d'un milliard d'euros. Pour remédier à cette situation, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit un financement des éventuels surcoûts par la « réserve de précaution interministérielle ». Cette loi n'est donc pas respectée à ce stade puisque le projet de décret prévoit des annulations de crédits d'équipements de la mission « Défense ». Ces crédits d'équipement ont toutefois vocation à être au moins partiellement rouverts en loi de finances rectificative pour 2009, sans précision à ce stade sur la mise à contribution des différentes missions. Il est regrettable de constater que ces crédits d'équipement annulés puis rouverts pourront toutefois difficilement être consommés avant la fin de l'année.

Enfin, MM. Charles Guené, François Trucy et Jean-Pierre Masseret, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », avaient relevé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 que les crédits ouverts pour les Opex, à hauteur de 510 millions d'euros, seraient insuffisants au regard du coût annuel moyen de ces opérations depuis 1991, qui s'élève à plus de 760 millions d'euros de 2008.

Puis, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les ouvertures à hauteur de 100 millions d'euros sur la mission « Sécurité civile » sont destinées à la campagne de vaccination contre la grippe A, dont l'urgence et l'imprévisibilité sont avérées.

Concernant la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », une partie des crédits ouverts, à hauteur de 43,8 millions d'euros, vise à compenser le coût pour la filière bois des conséquences de la tempête Klaus dans le cadre d'un second appel à projets. Il serait intéressant que M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de cette mission, contrôle les méthodes de passation de ces appels à projets et la pertinence des projets choisis. Par ailleurs, 8,39 millions d'euros sont prévus pour la pollution exceptionnelle qui a affecté le département de la Loire.

M. Jean-Claude Frécon a indiqué que les responsables de cette pollution ne sont pas solvables puisque celle-ci résulte de l'activité d'une entreprise qui, depuis lors, a déposé le bilan. Or, un tiers des communes du département sont touchées ce qui nécessite une action de grande ampleur.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité qu'un point précis puisse être fait sur l'utilisation des crédits de la réserve de précaution.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a poursuivi en indiquant que les 60 millions d'euros d'ouvertures de crédits sur la mission « Immigration, asile et intégration » correspondent, comme les années précédentes, aux dispositifs d'accueil et de soutien aux demandeurs d'asile : l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente. Ces ouvertures sont correctement gagées.

Concernant la mission « Médias », le rapporteur général a expliqué que l'ouverture demandée porte sur 25 millions d'euros d'autorisations d'engagement, destinées à financer une aide aux diffuseurs de presse souhaitée par le Président de la République et proposée par les Etats généraux de la presse écrite. Aucun crédit de paiement n'est demandé, en raison de la possibilité de procéder à des redéploiements à partir d'autres opérations. Ces crédits ont pour objet de compléter ceux déjà accordés par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009, dont le montant avait été calculé à partir d'une hypothèse prudente.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que le projet de décret propose d'ouvrir, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, 250 millions d'euros sur le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », afin de financer le coût supérieur aux prévisions initiales des aides à l'acquisition de véhicules propres dans le cadre du dispositif de « bonus malus ». Il a précisé que ces ouvertures sont entièrement gagées par des annulations sur le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », rendues possibles par la décision de l'un des constructeurs automobiles de ne pas souscrire de prêt dans le cadre du « Pacte automobile ».

A l'issue d'un débat auquel ont participé M. Jean Arthuis, président, M.  Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Michel Charasse, Jean-Claude Frécon, Roland du Luart et Marc Massion, le rapporteur général a ensuite proposé à la commission un projet d'avis faisant valoir que :

- le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé, y compris en tenant compte du décret d'avance déjà intervenu en cours d'exercice ;

- l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2009, voté par le Parlement, n'est pas affecté, et l'ouverture des crédits susmentionnés, dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ;

- l'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement correspondants est indiscutable ;

- les mesures relatives au financement de l'organisation de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1), à la couverture d'une partie du coût de la pollution qui a touché le département de la Loire en 2008 ou bien aux conséquences de la tempête Klaus, revêtent bien un caractère imprévisible ;

- en revanche, certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable. Pour la mission « Immigration, asile et intégration », la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen de ce texte. Pour le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », le dépassement, s'il est la conséquence du succès du « bonus », tient aussi à une sous-évaluation des besoins en loi de finances initiale. S'agissant des crédits de la mission « Défense » ouverts pour faire face au surcoût des OPEX, la provision inscrite dans la loi de finances initiale, bien que plus réaliste que précédemment, était manifestement insuffisante, comme cela avait été souligné par les rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ;

- en ce qui concerne le gage des ouvertures destinées au financement des OPEX, il faut regretter le retour à des pratiques critiquables et, à ce stade, non-conformes à la loi de programmation militaire 2009-2014. En effet, des crédits d'équipement sont annulés à due concurrence des ouvertures de crédits alors que la loi de programmation militaire prévoit que, « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ». En conséquence, il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d'équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l'annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d'autres missions ;

- la commission sera particulièrement attentive, à l'avenir, à la prise en compte de ses observations, en particulier s'agissant des missions « Défense » et « Immigration, asile et intégration ». Elle déplore que le financement des OPEX se soit à nouveau écarté des principes de bonne gestion auxquels le Parlement est attaché.

Sous réserve de ces observations, la commission a émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.

Loi de finances pour 2010 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » présente, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, une architecture inchangée avec trois programmes relatifs au Conseil d'Etat et aux autres juridictions administratives, à la Cour des comptes et aux autres juridictions financières, et au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Il a observé que la mission s'appuie, en 2010, sur une enveloppe budgétaire totale de 569,9 millions d'euros consacrée à hauteur de 56,4 % à la justice administrative, de 37 % aux juridictions financières et de 6,6 % au CESE.

S'agissant du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial a indiqué qu'il comporte 322 millions d'euros de crédits de paiement, soit un budget en progression de 5,7 % par rapport à 2009. Cette hausse bénéficie tout particulièrement aux tribunaux administratifs.

Il a précisé que l'effort budgétaire porte également sur les effectifs des juridictions puisque 53 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) sont créés en 2010, dont 20 postes de magistrats et 30 de greffiers.

Evoquant l'enjeu crucial que représente la réduction des délais de jugement, il a cité le cas de la région Ile-de-France dont les tribunaux administratifs, en 2008, ont enregistré, à eux seuls, 32 % du total des nouvelles affaires introduites devant les juridictions de première instance. Il a également mentionné la création du nouveau tribunal administratif de la région parisienne, installé depuis septembre 2009 à Montreuil-sous-Bois et qui devrait contribuer au désengorgement des juridictions d'Ile-de-France.

Il a en outre relevé la démarche volontariste de diminution des délais de jugement de la Cour nationale du droit d'asile, qui s'appuie sur une réorganisation de son fonctionnement, une amélioration de ses procédures d'instruction et de déroulement des audiences, ainsi que sur un renforcement de ses effectifs.

Il a néanmoins regretté que l'objectif fixé par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) de ramener ces délais à un an ne soit pas encore atteint, sauf devant le Conseil d'Etat.

S'agissant du programme « Conseil économique, social et environnemental», M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a souligné qu'il disposera en 2010 d'un budget de 37,5 millions d'euros, en progression de seulement 0,6 million d'euros (soit une hausse de + 1,63 %) par rapport à 2009.

Il a précisé que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a eu pour conséquence l'extension des compétences du Conseil au domaine environnemental, ainsi que la possibilité de le saisir par voie de pétition et de le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Néanmoins, et dans l'attente de la prochaine réforme du CESE, il a rappelé que l'évolution de cette institution devra se faire à « budget presque constant ».

Puis il a évoqué la question du financement de la caisse de retraite du Conseil, dont l'équilibre fragile pourrait être remis en cause par l'inévitable rajeunissement et la féminisation qui résulteront de la réforme.

S'agissant enfin du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial a constaté que ses crédits de paiement s'élèvent à 210,7 millions d'euros, en progression de 1,5 % par rapport à 2009.

Si ses dépenses de fonctionnement augmentent de 9,6 % du fait notamment de dépenses de loyers budgétaires, il a relevé que l'enveloppe consacrée à l'investissement est pratiquement divisée par deux en crédits de paiement et par trois en autorisations d'engagement, ce qui s'explique notamment par la fin des travaux de rénovation de la Tour des archives du Palais Cambon.

Il a souligné l'originalité que représente la politique de recrutement d'« experts extérieurs » à la Cour des comptes, qui conserve un effectif stabilisé à 1 841 ETPT. Il a précisé que les 45 « experts », recrutés par contrat de trois ans pour contribuer aux missions de certification des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale, donnent pleinement satisfaction au Premier président de la Cour. Ils permettent de diffuser au sein de cette juridiction les techniques les plus modernes du métier de l'audit.

Abordant la future réforme des juridictions financières, il a considéré qu'il est encore difficile d'évaluer son impact financier. Toutefois cette réforme présentera un coût d'adaptation et de structure qui pourrait, sur une échéance d'une dizaine d'années, être compensé par une réduction des effectifs de l'ordre d'une centaine d'ETPT.

Enfin, il a salué la reconnaissance à l'international de l'expertise des juridictions financières, qui mènent plusieurs missions de commissariats aux comptes d'organismes internationaux tels que l'ONU ou l'OTAN par exemple.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits de la mission.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé l'importance des institutions financées par les crédits de cette mission, en ce qu'elles contribuent à éclairer les citoyens, le Parlement et le Gouvernement sur les enjeux de société et la reddition des comptes des agents publics.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur les contours de la réforme des juridictions financières, notamment au regard du futur nombre de chambres, de la réduction des emplois qui devrait s'ensuivre et des charges à venir induites par cette réforme.

M. Joël Bourdin, s'est inquiété du financement de la caisse de retraite du CESE à l'horizon 2013.

M. Marc Massion, s'est étonné de la comptabilisation des décès dans l'évolution des effectifs du programme de la Cour des comptes et des autres juridictions financières.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a convenu que les décès sont par nature imprévisibles. S'agissant de la réforme des juridictions financières, il a précisé que le projet de loi a été examiné par le Conseil des ministres le mercredi 28 octobre, mais que, à ce stade, aucun calendrier n'est connu pour son passage devant le Parlement.

Il a ajouté que le chiffrage d'une centaine d'emplois supprimés du fait de la mise en oeuvre de cette réforme s'appuie sur une hypothèse d'un passage de vingt-six à onze chambres régionales et territoriales des comptes, mais que cette hypothèse ne préjuge en rien de la décision qui sera définitivement prise. Il a souligné que l'évaluation précise de l'impact de la réforme reste à mener. Il a ajouté que si des charges de personnels sont à prévoir dans ce cadre, elles résultent de recrutements d'« experts extérieurs ».

Il a par ailleurs confirmé les difficultés prévisibles de financement de la caisse de retraite du CESE dans les années à venir, et cela d'autant plus que le prochain renouvellement des membres de cette institution devrait avoir un fort impact sur l'équilibre financier de la caisse.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la commission des finances devra se saisir au fond du projet de loi portant réforme des juridictions financières.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Réforme des collectivités territoriales - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

Enfin, la commission a demandé à être saisie pour avis du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales, et a désigné M. Charles Guené rapporteur pour avis de ce projet de loi.