Mercredi 1er juillet 2009
- Présidence de M. Serge Larcher, président -Echange de vues sur les principales orientations du rapport d'information
La mission commune d'information a procédé à un échange de vues sur les principales orientations du rapport d'information.
M. Serge Larcher, président, a rappelé, en préambule, les principales phases des travaux de la mission.
Il a indiqué que les travaux de la mission avaient débuté le 2 avril dernier par l'audition de M. Richard Samuel, délégué général à l'outre-mer et coordonnateur national des Etats généraux de l'outre-mer, et s'étaient poursuivis par un cycle de trente-et-une auditions organisées au Sénat aux mois d'avril et mai.
Il a également rappelé que la mission avait effectué trois déplacements au cours desquels avaient été tenues un total de près de quatre-vingt réunions et effectué une trentaine de visites de terrain : à Bruxelles d'abord, le 15 avril, avec un déjeuner de travail avec les représentants des autres régions ultrapériphériques espagnole et portugaises, à La Réunion ensuite, du 26 au 30 avril, puis en Guadeloupe, à la Martinique et en Guyane, du 10 au 21 mai.
Il a également souligné que chaque déplacement dans les quatre départements d'outre-mer s'était achevé par la tenue d'une table ronde réunissant les membres de la délégation et les élus locaux, pour un débat centré sur la situation des collectivités locales.
Il a souligné que l'ensemble des auditions et des tables rondes avaient été enregistrées et qu'elles seraient accessibles dans leur intégralité sur un DVD, joint en annexe au rapport d'information.
M. Éric Doligé, rapporteur, a d'abord rappelé les cinq thèmes que la mission d'information avait retenus comme sujets d'étude au début de ses travaux :
- la situation financière des collectivités territoriales ;
- la continuité territoriale et l'insertion régionale : deux impératifs pour un développement équilibré des départements d'outre-mer ;
- la jeunesse, clé de l'avenir et de la question identitaire ;
- une évaluation renforcée pour une meilleure efficacité des politiques publiques ;
- l'environnement : une priorité pour la valorisation des atouts de l'outre-mer et un développement endogène réussi.
Il a observé que les auditions et les déplacements de la mission avaient confirmé la pertinence de ces thèmes et que, en particulier, la question de l'évaluation ou celle de la formation des prix avaient constitué des sujets récurrents.
Il a également considéré que les relations entre les DOM et la métropole, concernant en particulier les Antilles, devaient se libérer du poids de l'histoire pour aller de l'avant et valoriser les nombreux atouts de ces territoires, en particulier celui tenant à l'importance de la jeunesse des populations. Regrettant l'insuffisante prise en compte des spécificités des DOM tant dans la définition des normes applicables que dans la mise en oeuvre des politiques publiques par les services de l'Etat, il a estimé que le développement endogène passait par la suppression de quelques verrous, en matière foncière et minière notamment.
Il a enfin déclaré qu'une relance supposait un allègement du caractère exclusif des liens avec la métropole en faveur d'une meilleure insertion régionale, un assainissement de la situation en matière de gouvernance, tant institutionnelle que financière, ainsi qu'une reconnaissance effective des spécificités et de la diversité des DOM, tout cela passant par une redéfinition des droits et des devoirs de chacun.
M. Éric Doligé, rapporteur, a ensuite présenté ses principales préconisations en les déclinant sous neuf grands thèmes.
Abordant la question de l'organisation institutionnelle des départements d'outre-mer, premier de ces thèmes, M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé qu'ils étaient soumis au principe de l'assimilation législative adaptée, avec une application de plein droit des lois et règlements susceptibles cependant d'être adaptés pour tenir compte des contraintes et particularités de ces territoires. Il a indiqué que les DOM constituaient depuis 1982 des régions monodépartementales.
Il a dit être frappé par le fait que, dans les DOM, s'appliquent de manière quasi inchangée les règles de la métropole, soulignant que les facultés d'adaptation de la législation dont bénéficient ces territoires étaient sous-utilisées. Il a jugé cette situation d'autant plus paradoxale que la volonté d'une plus grande autonomie et d'une plus grande différenciation par rapport à la métropole constituait un leitmotiv de la vie politique locale, en particulier dans les départements français d'Amérique.
Il a souligné que la Constitution autorisait, depuis 2003, une évolution de la gouvernance des DOM :
- soit dans le cadre de l'article 73, avec la possibilité d'une collectivité unique ou d'une assemblée unique soumise au régime de l'assimilation législative adaptée ;
- soit dans le cadre de l'article 74, avec la transformation par une loi organique en une collectivité d'outre-mer soumise au principe de la spécialité législative.
M. Éric Doligé, rapporteur, a indiqué que, dans ce contexte, sa principale orientation consistait à faire le constat d'une inadaptation de l'organisation des DOM sous forme de régions monodépartementales, estimant que la superposition de deux échelons de collectivités sur un même territoire créait des lourdeurs inutiles et des antagonismes stériles.
Il lui a semblé que, si une évolution était souhaitable, il n'était en revanche pas pertinent de proposer un schéma d'organisation institutionnelle et un régime législatif prédéterminés. Il a ajouté que, compte tenu de la large flexibilité offerte par l'article 73, la question d'un passage à l'article 74 de la Constitution résulterait d'une démarche politique et d'un choix qui émanerait de chacune des « quatre vieilles colonies ».
Il a soumis à la mission deux propositions complémentaires :
- d'une part, inciter autant que possible les DOM à exploiter les potentialités d'adaptation de l'article 73, ce qui implique de la part de l'Etat davantage d'écoute et de soutien dans la formulation des demandes d'adaptation par les assemblées locales ;
- d'autre part, en cas de demande d'évolution institutionnelle ou statutaire, mener une campagne d'information des électeurs préalablement à la consultation.
Il a considéré que cette dernière proposition était d'autant plus importante qu'il fallait « tordre le cou » à des idées fausses sur les effets d'une évolution institutionnelle ou statutaire des DOM. Il a rappelé à cet égard que :
- le changement de statut n'avait aucune incidence sur l'appartenance d'un territoire à la catégorie des régions ultrapériphériques de l'Union européenne (RUP) ;
- l'application des lois de la République, et notamment des lois sociales, relevait du statut des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et que le passage au statut de collectivité d'outre-mer n'impliquait pas en lui-même la remise en cause des droits sociaux, comme l'illustre l'évolution intervenue à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
M. Jean-Paul Virapoullé a souligné que la question de l'évolution institutionnelle ou statutaire ne constituait pas un sujet de débat à La Réunion, rappelant que la Constitution n'autorisait pas La Réunion à déterminer elle-même les règles en matière législative ou réglementaire applicables sur son territoire. Il a indiqué que la question de la fusion des collectivités ou des assemblées locales était un sujet qui ne concernait que les départements français d'Amérique.
Il a estimé qu'il convenait néanmoins d'assurer une plus grande adaptation des lois et règlements aux spécificités de La Réunion, jugeant que cette démarche était d'abord du ressort du Parlement et non des assemblées locales. Il a également souhaité qu'un plus grand profit soit tiré des facultés d'adaptation offertes par l'article 299-1 du traité instituant la Communauté européenne, prenant l'exemple de la politique européenne en matière de pêche qui ne prenait absolument pas en compte le potentiel de La Réunion.
M. Serge Larcher, président, a rappelé que l'adaptation des règles législatives aux contraintes et spécificités des départements d'outre-mer pouvait être le fait soit du Parlement, soit des assemblées locales en application de l'article 73 de la Constitution. Il a rappelé que le conseil régional de la Guadeloupe avait obtenu, à l'occasion de la loi pour le développement économique des outre-mer, deux habilitations à aménager localement certaines règles.
M. Éric Doligé, rapporteur, a indiqué que si sa proposition concernait l'ensemble des DOM, elle était respectueuse de la volonté exprimée par chacun de ses territoires, admettant que le cas de La Réunion était particulier puisqu'il se situait en marge de la volonté d'évolution institutionnelle ou statutaire exprimée par les trois autres départements d'outre-mer.
Mme Gélita Hoarau a confirmé que la question institutionnelle n'était pas centrale à La Réunion mais a jugé qu'il ne fallait pas condamner pour autant toute évolution en la matière. Elle a indiqué qu'elle développerait cette approche dans le cadre de la contribution du groupe CRC-SPG en annexe du rapport d'information.
M. Serge Larcher, président, a souligné que la question institutionnelle n'avait effectivement été évoquée qu'à une ou deux reprises à l'occasion des auditions conduites à La Réunion.
M. David Assouline a rappelé qu'au cours de ces déplacements la question institutionnelle n'avait pratiquement pas été abordée, à l'exception notable de la Martinique où le président du conseil régional s'était prononcé en faveur d'une évolution.
Il a estimé que le fait que les premières propositions du rapporteur et les premiers développements du rapport d'information portent sur la question institutionnelle reflétait moins les travaux menés par la mission d'information que la volonté d'exploiter un sujet devenu une priorité par la seule décision du Président de la République, exprimée lors de son récent déplacement en Martinique.
M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé que lors du déplacement de la mission en Guyane, la question de l'évolution institutionnelle ou statutaire avait été abordée plusieurs fois, notamment avec les élus locaux, et a indiqué qu'il n'avait pas attendu la fin du mois de juin pour élaborer le projet de rapport.
Il a estimé que le traitement de l'organisation institutionnelle des DOM dans les premiers développements du rapport d'information répondait à la logique selon laquelle l'analyse des politiques publiques menées dans ces territoires était partiellement tributaire de leur organisation institutionnelle.
M. Serge Larcher, président, a tenu à rappeler que la question institutionnelle en Martinique préexistait à la venue du Président de la République, le 25 juin 2009.
M. Jean-Etienne Antoinette a estimé que certains mots employés par le rapporteur dans sa présentation étaient malheureux et semblaient traduire un a priori défavorable à l'outre-mer. Il a par exemple souligné qu'il convenait d'éviter de parler de « sauvetage » de la jeunesse outre-mer et qu'il serait plus objectif de dire que les départements d'outre-mer disposent du droit d'adapter localement les normes métropolitaines plutôt que de dire qu'ils en bénéficient.
Mme Lucette Michaux-Chevry a indiqué que les Guadeloupéens avaient le sentiment de vivre dans une île où tout se faisait et se décidait sans eux, estimant que la question institutionnelle illustrait d'abord une révolte contre l'administration préfectorale.
Elle a dénoncé l'inadéquation et le cloisonnement total entre l'administration de l'Etat et la population guadeloupéenne.
Rappelant ses travaux récents sur l'utilisation du chlordécone dans le cadre de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Mme Catherine Procaccia a souligné les situations aberrantes auxquelles donnait lieu l'absence d'adaptation dans les DOM des réglementations françaises et européennes. Elle a indiqué avoir perçu lors de ses travaux les difficultés posées par la coexistence sur un même territoire de deux niveaux de collectivité.
M. Georges Patient a estimé que la présentation du rapporteur traduisait un certain a priori sur le maintien des DOM dans le cadre de l'article 73 de la Constitution, soulignant que l'Etat n'avait jamais réellement joué le jeu de l'adaptation dans le cadre du régime d'assimilation législative.
Il a regretté que le passage à l'article 74 soit présenté comme un passage vers le régime de la spécialité législative, alors même que les collectivités d'outre-mer pouvaient décider d'appliquer sur leur territoire la quasi-totalité des normes métropolitaines.
M. Éric Doligé, rapporteur, a précisé que l'article 74 organisait bien un régime de spécialité législative, quand bien même la loi organique portant statut de la collectivité déciderait d'appliquer, dans la quasi-totalité des domaines de compétence de la collectivité, les mêmes normes que celles définies en métropole.
M. Serge Larcher, président, a souligné qu'en tout état de cause, l'évolution statutaire n'emportait pas modification du statut européen actuel des départements d'outre-mer, qui resteraient des RUP.
M. Simon Sutour a mis en doute cette analyse, soulignant que l'une des raisons justifiant l'évolution de Mayotte vers le statut départemental était justement de passer par la suite du statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) à celui de RUP.
M. Serge Larcher, président, et M. Éric Doligé, rapporteur, ont indiqué que la transformation d'une RUP en PTOM, ou inversement, ne pouvait résulter que d'une modification des textes européens et, en l'état actuel, du traité instituant la Communauté européenne.
Mme Lucette Michaux-Chevry a rappelé que dans la déclaration de Basse-Terre, en 1999, les élus de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane s'étaient prononcés pour la création d'une assemblée unique rassemblant les compétences des conseils généraux et régionaux, dans le cadre de l'article 73. Elle a souligné que la transformation de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution inclinait certains en Guadeloupe à effectuer un choix identique, alors même que la collectivité de Saint-Martin connaît aujourd'hui des difficultés imputables à son nouveau statut.
Elle a souligné le risque que les DOM sortent de l'objectif 1 des politiques de cohésion de l'Union européenne et que la Commission européenne favorise de plus en plus les autres États de la Caraïbe au détriment des DOM.
Elle a estimé nécessaire que les Guadeloupéens bénéficient d'un temps de réflexion suffisant pour décider de l'avenir institutionnel de la Guadeloupe, rappelant que le congrès des élus départementaux et régionaux avait souhaité qu'aucune décision en la matière ne soit prise avant un délai de dix-huit mois. Elle a souligné la peur de la population face à une évolution du statut de département d'outre mer.
M. Jean-Etienne Antoinette a estimé que l'objet du rapport sur la question institutionnelle devait être simplement d'évoquer des pistes d'évolution en respectant les résolutions prises par les élus dans chaque DOM, rappelant que le congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane s'était prononcé en faveur d'une collectivité unique régie par l'article 74 de la Constitution.
M. Éric Doligé, rapporteur, a ensuite observé que l'organisation de l'administration de l'Etat, tant au niveau central qu'au niveau déconcentré, était largement inadaptée, pour ne pas dire inefficace.
Ainsi, au niveau central, la DéGéOM n'est pas en mesure d'assurer un rôle d'impulsion et de coordination effectif en faveur de l'ensemble des actions et politiques de l'Etat outre-mer, et en particulier dans les DOM. Bien souvent, dans l'élaboration des politiques publiques, l'outre-mer est traité en quantité négligeable et perçu comme un élément de complication auquel les ministères « techniques » ne portent que peu d'intérêt.
Au niveau déconcentré, la question essentielle est celle de l'organisation des services de l'Etat et des capacités de ses agents à exercer correctement leurs missions. Souvent, on constate à la fois un défaut de connaissance des spécificités des DOM et un manque d'intérêt pour l'outre-mer qui semble résulter, pour une part, d'un recrutement inadapté des personnels.
Puis le rapporteur a présenté ses propositions. Concernant l'administration centrale, la principale consiste à faire de l'actuelle DéGéOM une véritable administration de mission, ce qui implique :
- un rattachement direct au Premier ministre et non au ministère de l'intérieur, selon le modèle du Secrétariat général des affaires européennes ;
- un recentrage des compétences sur les questions de coordination stratégique et d'expertise juridique ;
- le transfert complet des fonctions de gestion, notamment des crédits résiduels (LBU, exonérations de charges sociales), aux ministères techniques concernés ;
- une implication renforcée dans les dossiers relevant du droit européen.
Cette proposition s'accompagne d'une recommandation qui en est le corollaire : la création ou le renforcement de « pôles outre-mer » au sein des ministères techniques.
Concernant l'administration déconcentrée, M Éric Doligé, rapporteur, a jugé indispensable d'assurer une attractivité réelle des postes de l'administration d'Etat situés dans les DOM et a suggéré :
- d'une part, de réduire les majorations de traitement des fonctionnaires de l'Etat dans les DOM pour les ajuster au différentiel réel du coût de la vie qui sera déterminé par l'Insee en 2010 ;
- d'autre part, de renforcer l'attractivité des affectations des fonctionnaires de l'Etat dans les DOM par des mécanismes d'incitation financière ciblés sur certains emplois et de valorisation du déroulement des carrières.
Sur les surrémunérations, le coefficient multiplicateur s'élevant à 1,4 en Martinique, Guadeloupe et Guyane et à 1,53 à La Réunion, pour un coût de 765 millions d'euros par an dans le budget de l'Etat, le rapporteur a rappelé que ce système avait été institué en partie afin de valoriser la carrière outre-mer, ce qui explique qu'elles soient supérieures au simple différentiel du coût de la vie par rapport à la métropole. Or, en termes d'attractivité, le résultat est plus que mitigé, alors même que les effets pervers de cette sur-rémunération sur les prix sont réels.
M. Éric Doligé, rapporteur, a présenté les propositions complémentaires suivantes :
- mieux adapter l'organisation des services déconcentrés de l'Etat aux spécificités des DOM et à leur autonomie accrue, en particulier pour renforcer les services dans des domaines essentiels pour ces territoires comme ceux chargés de la concurrence et des prix ;
- mettre en place une véritable formation des agents de l'administration de l'Etat avant leur affectation dans les DOM, sur les particularités juridiques et opérationnelles de ces territoires ;
- assurer une meilleure représentation des personnels originaires des DOM aux postes d'encadrement dans l'administration de l'Etat outre-mer ;
- mettre en place un suivi et une évaluation annuels des agents de l'administration de l'Etat affectés dans les DOM afin de s'assurer de l'adéquation de leurs compétences aux fonctions outre-mer.
Répondant ensuite à une question de M. Jean-Paul Virapoullé, M. Éric Doligé, rapporteur, a précisé que la suppression des sur-rémunérations serait encadrée et aménagée : elle ne s'appliquerait qu'aux agents nommés à compter du 1er janvier 2010, les majorations ne seraient pas supprimées mais ajustées en fonction du différentiel du coût de la vie et les sommes non versées seraient réintroduites dans les économies locales, notamment afin de permettre aux collectivités territoriales de réaliser des investissements productifs.
M. Christian Cointat a soutenu cette orientation du rapport et s'est dit frappé, en tant que rapporteur pour avis de la commission des Lois pour l'outre-mer, par le manque d'intérêt des ministères qui va croissant. Il a estimé que ce désengagement était à mettre en rapport avec le rattachement du secrétariat d'Etat au ministère de l'intérieur et a souhaité qu'on restaure l'attractivité des postes pour qu'un passage outre-mer soit un tremplin dans le déroulement des carrières et une opportunité pour les jeunes fonctionnaires d'exercer des responsabilités plus étendues. Il a affirmé que l'outre-mer n'était pas une charge mais une chance pour notre pays et que ce message devait mieux passer au niveau de l'Etat.
M. Jacques Gillot a exprimé également le souhait d'un ministère de plein exercice pour l'outre-mer, un lieu où tout se décide, soulignant l'absence de coordination actuelle.
Mme Catherine Procaccia a fait part de sa gêne, à l'occasion d'une récente mission parlementaire aux Antilles, de constater l'absence de hauts fonctionnaires originaires d'outre-mer parmi ses interlocuteurs et a demandé des précisions sur l'application du dispositif envisagé de réduction des sur-rémunérations.
Mme Anne-Marie Payet s'est interrogée sur la fiabilité de l'indice établi par l'Insee pour calculer le différentiel du coût de la vie et sur son actualisation par la suite.
Mme Lucette Michaux-Chevry a salué le courage de la proposition visant les sur-rémunérations mais a insisté sur la nécessité d'autres ajustements, sachant que, dans le secteur privé, les salaires sont de 40 % inférieurs à ceux du secteur public et que la référence au différentiel de coût de la vie devrait s'appliquer à tous et pas aux seuls agents publics. Elle a également appelé l'attention sur la multiplicité des ministres qui sont en charge de la zone Caraïbe (Affaires étrangères, Coopération,...) et a soutenu l'idée d'un ministère de plein exercice pour l'outre-mer.
Mme Gélita Hoarau a estimé que le niveau élevé des prix outre-mer était en partie dû aux sur-rémunérations mais que les fonctionnaires ne devaient pas pour autant être désignés comme des boucs émissaires, d'autres causes expliquant le phénomène. Elle a souligné que c'était un sujet sensible à ne pas traiter à la hâte, rappelant qu'il y avait aussi une réflexion en cours, notamment dans le cadre des Etats généraux de l'outre-mer. Concernant le « panier de la ménagère », elle a estimé qu'on ne comprenait toujours pas comment il était établi et a rappelé que l'Observatoire des prix et des revenus mis en place en 2006-2007 était resté une « coquille vide ».
M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé que ses propositions formaient un tout, les interactions entre les différents paramètres de l'économie étant nombreuses et complexes, et que le but poursuivi était en particulier la réduction du coût de la vie.
M. Jean-Etienne Antoinette a relevé deux problèmes : d'une part, la nécessité de dissocier la question de l'efficacité de l'administration de l'Etat de celle des sur-rémunérations, lesquelles existent aussi dans le secteur parapublic ; d'autre part, le maintien de flux financiers équivalents en direction de l'économie des DOM et leur « fléchage » dans le budget de l'Etat.
M. Éric Doligé, rapporteur, a ensuite évoqué le troisième thème, relatif au nécessaire assainissement des finances locales. La situation financière des collectivités territoriales des DOM, très difficile, est en effet un des sujets majeurs de préoccupation exprimés par les élus rencontrés sur place. Pour permettre aux collectivités territoriales d'assumer pleinement leur rôle pour agir sur le développement économique et social sans faire appel systématiquement à l'Etat, il faut leur rendre les moyens d'agir. De plus, l'échéance de 2014, date à laquelle la Commission européenne doit réexaminer le dossier de l'octroi de mer, doit être préparée, car cette taxe est une des ressources essentielles des collectivités territoriales.
Le rapporteur a donc estimé essentiel de faire des propositions concrètes pour remédier aux difficultés budgétaires rencontrées par les collectivités territoriales des DOM, dans le cadre d'un « donnant-donnant » avec l'Etat : si celui-ci doit faire des efforts accrus, les collectivités territoriales doivent de leur côté s'engager à agir de manière responsable.
Il a alors présenté ses principales propositions relatives aux ressources des collectivités, à leurs dépenses et à l'assainissement de leur situation financière.
En matière de ressources, il a jugé que la première des priorités était de garantir impérativement le maintien de l'octroi de mer au-delà de l'échéance de 2014. En effet, l'octroi de mer, qui constitue plus de 30 %, en moyenne, des recettes de fonctionnement des collectivités bénéficiaires, leur est essentiel et l'audition du directeur des douanes et des droits indirects a confirmé la difficulté qu'il y aurait à trouver une ressource de remplacement. De plus, l'octroi de mer joue une fonction protectrice pour les productions locales. Enfin, les éléments réunis par la mission ne permettent pas de conclure avec certitude à l'existence d'effets nocifs de l'octroi de mer sur le niveau des prix.
Pour conserver cette ressource, M. Éric Doligé, rapporteur, a estimé que le Gouvernement devait s'engager beaucoup plus fortement au niveau européen pour satisfaire les demandes de la Commission européenne concernant la démonstration de l'efficacité de l'octroi de mer en matière de développement économique.
Ensuite, il a jugé nécessaire que l'Etat et les collectivités territoriales, dont c'est la responsabilité partagée, mettent en place dès 2010 un plan sur cinq ans pour identifier l'ensemble des bases imposables de la fiscalité locale. En effet, en raison de la croissance démographique, de l'immigration clandestine et du nombre de logements illégaux, se posent dans les DOM des problèmes d'identification des bases de fiscalité locale dont résulte un amoindrissement des ressources des collectivités territoriales. Le rapporteur a rappelé que le secrétaire d'Etat à l'outre-mer avait évalué ce manque à gagner, pour les seules collectivités territoriales de Guyane, à « 14 millions d'euros selon une hypothèse de travail basse ».
M. Éric Doligé, rapporteur, a souhaité que des actions soient menées pour restaurer les marges de manoeuvre des collectivités en matière de dépenses. Il a rappelé que, dès le déplacement de la mission à La Réunion, M. Gilbert Annette, maire de Saint-Denis, avait souligné le problème des majorations de traitement des personnels territoriaux ; elles s'élèvent à 53 % du traitement à La Réunion et à 40 % dans les trois autres DOM et grèvent les capacités d'investissement des collectivités. Il a estimé que les collectivités territoriales supportaient, dans leurs budgets, des majorations de traitement résultant d'un surcoût de la vie dont elles n'étaient pas responsables.
Le rapporteur a considéré qu'une justification de ces majorations résidait dans le différentiel du coût de la vie entre la métropole et les DOM et que, l'Insee menant une étude comparative sur ce différentiel qui serait publiée en 2010, la dernière datant de 1992, il y avait là une chance à saisir pour réajuster les majorations de traitement à hauteur de ce différentiel. Il a précisé que ce réajustement devrait être opéré à la fois pour les fonctionnaires d'Etat et pour les fonctionnaires territoriaux.
Toutefois, M. Éric Doligé, rapporteur, a jugé nécessaire de préserver globalement le montant des fonds publics injectés dans l'économie des DOM et a proposé que l'Etat rétrocède aux budgets des collectivités territoriales les sommes correspondant aux économies réalisées par le réajustement des majorations sur le traitement des fonctionnaires de l'Etat. Il a jugé cette proposition équilibrée, puisqu'elle restaurait des marges de manoeuvre pour les collectivités territoriales et assurait le maintien des flux de fonds publics destinés aux DOM.
Sur le troisième volet relatif à l'assainissement des finances locales, il a noté que de nombreuses communes, surtout en Guadeloupe et en Guyane, avaient des dettes importantes vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, tant en matière de cotisations patronales que salariales. Il a précisé que la dette des collectivités guadeloupéennes à l'égard des organes sociaux s'élevait ainsi à près de 31 millions d'euros.
Pour aider les collectivités des DOM à purger cette situation inacceptable et manifestement irrémédiable en l'état, il a proposé une annulation de leurs dettes sociales moyennant un encadrement tendant à éviter les effets d'aubaine, avec une annulation n'intervenant que pour les dettes déjà échues et sous réserve du paiement des cotisations aux échéances au cours des dix prochaines années.
Il a enfin formulé plusieurs autres propositions :
- étudier la création d'une taxe spécifique sur les jeux de hasard au bénéfice des collectivités territoriales des DOM et accroître le produit des taxes portant sur le tabac ;
- garantir une prise en compte de la population réelle des DOM pour le calcul des dotations, en effectuant un recensement exhaustif, et assurer une compensation financière par l'Etat aux collectivités territoriales des conséquences de ses propres difficultés à assumer ses compétences régaliennes (compensation des charges d'éducation résultant de l'immigration clandestine par exemple) ;
- favoriser l'initiative des collectivités en subventionnant les projets viables qu'elles définissent ;
- renforcer les dispositifs de préfinancement des subventions de l'Etat et de l'Union européenne et soutenir les collectivités en leur proposant une aide technique dans le montage des dossiers pour obtenir des subventions ;
- renforcer les plans de redressement financier de type « Cocarde ».
A l'instigation de M. Serge Larcher, président, M. Jean-Paul Virapoullé a présenté les suggestions qu'il avait formulées par le passé pour mieux prendre en compte les spécificités des DOM dans le mode de calcul de la dotation globale de fonctionnement : il s'agissait en particulier d'en prévoir une part liée à l'ultrapériphéricité.
M. Georges Patient a rappelé qu'en Guyane le département percevait une part de l'octroi de mer : destinée à résorber, à un moment donné, les difficultés financières du conseil général, cette part ne revient de ce fait plus aux communes, ce qui constitue une perte importante pour ces dernières. Il a par ailleurs estimé que le recensement des bases fiscales relevait d'abord de la responsabilité de l'Etat avant de soulever la question de la fiscalisation des activités spatiales de Kourou et du foncier appartenant à l'Etat, très important en Guyane. Il a enfin critiqué le plafonnement de la part superficiaire de la DGF qui constitue une perte importante de ressources pour les communes guyanaises.
M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé que, lors des déplacements de la mission, notamment en Guadeloupe, les difficultés dans le recouvrement des impôts locaux avaient été évoquées à plusieurs reprises et que les responsabilités étaient partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales sur ce sujet, les difficultés résultant à la fois d'une méconnaissance du terrain, du manque de moyens humains et techniques dégagés pour cette tâche et d'aspects plus pratiques, comme, parfois, l'absence de dénomination des rues.
Mme Lucette Michaux-Chevry a relevé que, de son point de vue, la Commission européenne ne mettait pas en cause l'octroi de mer en tant que tel, mais l'utilisation qui en était faite par les collectivités territoriales pour exonérer les produits locaux. Estimant que les services de l'Etat connaissaient mal ce dossier, elle a jugé qu'il ne fallait pas assimiler l'octroi de mer à une taxe douanière et qu'il devait conserver son caractère modulable.
Évoquant ensuite la question des dettes de l'Etat envers les collectivités territoriales, elle a indiqué que les percepteurs ne faisaient pas les efforts suffisants pour recouvrer les loyers des locaux loués par les collectivités à des tiers et qu'ils avaient trop tendance à admettre en non-valeur ce type de créance.
M. Éric Doligé, rapporteur, a estimé que l'ensemble des propositions faites allaient dans le sens d'une clarification des rôles de chacun et d'une consolidation des finances des collectivités territoriales. Concernant l'octroi de mer, il a rappelé les contraintes européennes, largement exposées lors du déplacement de la mission à Bruxelles, et a estimé que la France devait améliorer nettement la défense de ce dossier. Mme Lucette Michaux-Chevry a salué la proposition du rapporteur tendant à renforcer la présence ultramarine au sein de la représentation permanente à Bruxelles.
M. Jean-Etienne Antoinette a estimé nécessaire de fournir un effort particulier pour accompagner les collectivités territoriales d'outre-mer qui doivent engager des dépenses spécifiques, notamment en Guyane pour le rattrapage dans la mise à niveau des équipements publics. Il a ensuite relevé que les richesses locales, par exemple en termes de « puits carbone », n'étaient pas suffisamment valorisées. Enfin, il a soulevé la question de la fiscalisation des activités spatiales du centre de Kourou.
M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé sa proposition de mettre en place un dispositif spécifique de subventions pour les projets structurants des collectivités territoriales.
Sur le quatrième thème, le niveau et la formation des prix, le rapporteur a estimé qu'il s'agissait d'une préoccupation majeure dans les DOM au coeur des conflits sociaux des derniers mois. Pour appréhender le niveau réel des prix dans les DOM et le différentiel avec la métropole, il a rappelé que la mission avait elle-même réalisé un relevé de prix lors de ses déplacements confirmant l'importance des écarts.
Il a observé que certains secteurs économiques clés des DOM connaissaient une situation d'insuffisante concurrence, avec la prédominance d'un ou de plusieurs grands groupes, à l'exemple du fret maritime, du transport aérien ou de la grande distribution. Cette situation pèse sur les prix, d'autant que les services de l'Etat compétents en matière de concurrence sont restés passifs au cours des dernières années. Il a cependant reconnu que l'étroitesse des marchés dans ces collectivités constituait un obstacle au développement d'une large concurrence et a estimé que la priorité devait aujourd'hui porter sur le renforcement de la transparence des mécanismes de formation des prix, meilleur gage pour éviter les abus.
Le rapporteur a formulé les deux principales propositions suivantes :
- d'une part, contraindre les services de la concurrence à assurer un contrôle effectif dans les secteurs économiques clés des DOM (fret maritime, transport aérien,...), afin de dynamiser la concurrence. Le rapport de l'Inspection générale des Finances sur le prix des carburants met en effet en évidence des pratiques d'ententes anticoncurrentielles, face auxquelles les services de l'Etat sont restés inactifs, dans le cadre pourtant de prix administrés. En matière de fret maritime, la position dominante de CMA CGM sur les marchés antillais et guyanais conduit à s'interroger sur le niveau de certains prix : selon différents acteurs économiques rencontrés par la mission, le prix d'un conteneur de 20 équivalents vingt pieds (EVP) est de 1 300 € pour la liaison entre la métropole et La Réunion et de 2 000 € pour la liaison entre la métropole et les Antilles, alors que ces dernières sont moins éloignées. Le renforcement de la concurrence peut conduire à une baisse des prix : ainsi, depuis qu'Air Caraïbes a ouvert une liaison vers la Guyane, marché sur lequel Air France disposait jusqu'alors d'un monopole, les tarifs ont chuté de près de 25 % ;
- d'autre part, mettre en place un véritable « service de la transparence des prix » dans les DOM. Des outils statistiques adaptés doivent y être utilisés : il revient notamment à l'INSEE de mener, selon une périodicité régulière, des études sur la comparaison du niveau des prix par rapport à ceux pratiqués en métropole. Les dispositifs de surveillance des prix mis en place au cours des derniers mois doivent être pérennisés. À cette fin, le champ des missions de la direction générale de la concurrence doit être étendu à la surveillance des prix, tâche qu'elle n'exerce plus depuis 1986. Il est également indispensable de renforcer, sous l'égide du préfet, la coordination entre les services de l'Etat : la mission a en effet pu constater le cloisonnement de ces services. Enfin, les observatoires des prix mis en place en 2007 doivent voir leur rôle renforcé : ils peuvent en effet constituer de véritables lieux de débat et d'alerte.
M. Jean-Paul Virapoullé a mentionné la publication récente par l'Autorité de la concurrence de son étude sur les carburants.
M. Jean-Etienne Antoinette a regretté que le rapporteur ne propose que de simples incitations en matière de prix, rappelant que la concurrence ne s'exerçait pas suffisamment sur les petits territoires que constituent les DOM, et a évoqué l'idée de fixer administrativement certains prix par cohérence avec les décisions envisagées en matière de réduction des sur-rémunérations.
M. Éric Doligé, rapporteur, a indiqué qu'il serait toujours possible de demander à l'Etat de fixer certains prix si les préconisations du rapport ne donnaient pas de résultats probants.
En réponse à M. Georges Patient, M. Serge Larcher, président, a estimé qu'on pouvait être plus audacieux que la loi pour le développement économique des outre-mer en matière de fixation de certains prix.
Au sujet des liaisons aériennes, Mme Lucette Michaux-Chevry a souligné que les conditions d'accueil à Paris des passagers en provenance des DOM n'étaient pas satisfaisantes, l'aérogare dédié étant éloigné.
Sur le cinquième thème relatif à la réduction des facteurs de vulnérabilité du tissu économique, au renforcement des secteurs traditionnels et au développement des secteurs innovants, en vue d'un développement endogène réussi, M. Éric Doligé, rapporteur, a estimé que les initiatives devaient émaner tant de l'Etat, qui devait jouer un rôle d'accompagnement, que des acteurs locaux, chargés d'initier les projets et de donner les impulsions nécessaires pour valoriser les atouts de leur territoire. Il a expliqué que le tissu économique des DOM se caractérisait par :
- une forte densité de TPE : aux Antilles, plus de 70 % des entreprises n'ont aucun salarié, contre seulement 53 % en métropole ;
- un fort taux de mortalité des petites entreprises : alors que le taux de survie atteint au niveau national 65,5 % à trois ans et 51,9 % à cinq ans, il n'est que de 60 % à trois ans et de 30 % à cinq ans en Martinique ;
- des chefs d'entreprise insuffisamment formés, leitmotiv des témoignages recueillis sur place.
Face à cette situation marquée par une grande vulnérabilité, deux mesures s'imposent :
- les acteurs locaux doivent renforcer les initiatives en matière d'accompagnement et de formation des chefs d'entreprises (assistance délivrée par les chambres consulaires, création de pépinières d'entreprises ...) ;
- les collectivités territoriales doivent adopter une programmation pluriannuelle des projets structurants afin d'assurer une véritable visibilité et une politique d'investissement et d'embauche viable pour les entreprises. Le poids de la commande publique conduit en effet à une situation de dépendance des entreprises des DOM, notamment dans le BTP, qui se retrouvent en situation difficile quand certains projets structurants arrivent à leur terme.
Par ailleurs, le système de formation professionnelle souffre outre-mer des mêmes dysfonctionnements qu'en métropole, mais la taille réduite des territoires et leur isolement permettent de rassembler l'ensemble des acteurs ayant un intérêt dans l'insertion professionnelle et la formation : entreprises et filières économiques pour éclairer les besoins en main d'oeuvre pour les années à venir, organismes publics, privés et associatifs d'éducation et de formation, collectivités territoriales, Etat... Il s'agit d'adopter une vision prospective commune des besoins et des moyens d'action.
M. Éric Doligé, rapporteur, a proposé en conséquence que l'ensemble des acteurs publics et privés se réunissent dans le cadre d'une conférence permanente de la formation professionnelle, pour définir et organiser en commun des filières de formation adaptées aux économies locales et pour élaborer des procédures simples facilitant l'accès aux formations et l'orientation des personnes.
Il a ajouté, s'agissant de l'Etat, qu'il lui revenait de faciliter l'exploitation et la valorisation de leurs atouts par les DOM en faisant, le cas échéant, « sauter les verrous ». Ainsi, la Guyane dispose de ressources minérales importantes (or, diamant, uranium, cobalt, nickel...), aujourd'hui sous exploitées, et le schéma d'orientation minière présenté le 16 juin dernier devrait aggraver cette situation en plaçant « sous cloche » près de la moitié du territoire guyanais. Cette situation n'est pas acceptable car elle constitue un obstacle majeur au décollage économique de la Guyane : l'Etat doit réorienter le schéma minier guyanais afin de promouvoir davantage le développement économique.
M. Éric Doligé, rapporteur, a souhaité en parallèle que soient confortés les secteurs traditionnels. Le secteur primaire est un secteur clé de l'économie des départements d'outre-mer ; son poids économique et social est important : aux Antilles, deux fois plus d'actifs qu'en métropole travaillent dans le secteur primaire (7,2 % en Martinique et 5,8 % en Guadeloupe contre 3,4 % en métropole). L'agriculture et la pêche des DOM sont cependant loin de satisfaire la consommation locale et les marges de développement de ces secteurs sont importantes. En outre, ces secteurs sont particulièrement fragiles du fait de l'exposition aux risques naturels et de coûts de production élevés.
Il a présenté trois propositions afin de soutenir leur développement :
- encourager la structuration des filières et l'organisation des interprofessions : les filières sont insuffisamment organisées dans les DOM, comme l'ont souligné l'ensemble des professionnels rencontrés par la mission. L'organisation de certaines d'entre elles, notamment la filière animale à La Réunion, a eu un impact positif. L'organisation d'une interprofession, des producteurs aux distributeurs, a ainsi permis une augmentation de la production. Certaines initiatives doivent être encouragées, comme celles visant à organiser la filière « viande bovine » martiniquaise ou la pêche réunionnaise ;
- lancer un plan de restauration de l'espace agricole avec un objectif de doublement de la surface agricole utile (SAU). Au cours des quinze dernières années, elle a fortement diminué dans les DOM insulaires : de 23 % en Guadeloupe, 27 % en Martinique et 12 % à La Réunion ; en Guyane, la SAU représente aujourd'hui une part très faible du territoire (0,3 %). Il s'agit d'améliorer la rentabilité, et donc la viabilité, des exploitations. Ce plan devrait prévoir le recensement des terres agricoles non utilisées et la mise en place d'observatoires du foncier ;
- défendre la prise en compte des spécificités de l'agriculture et de la pêche ultramarines dans la réglementation européenne. L'agriculture et la pêche des DOM ont des caractéristiques très différentes de celles du continent européen, mais les mêmes règles s'appliquent à elles, freinant leur développement. Ainsi, en matière de pêche, les ressources halieutiques limitées et l'importance de la flotte ont justifié en Europe une suppression de l'aide à la construction de navires. Cette suppression concerne également les DOM où la ressource reste pourtant abondante et la flotte artisanale.
Le rapporteur a également estimé primordial de promouvoir le « décollage » des secteurs d'avenir. La mission a pu constater lors de ses déplacements que les DOM constituaient un véritable trésor environnemental en matière de biodiversité et qu'ils disposaient d'un potentiel exceptionnel en matière d'énergies renouvelables (géothermie, photovoltaïque, énergie des mers). En conséquence, deux objectifs doivent aujourd'hui être fixés :
- faire des DOM des modèles environnementaux (objectif du projet GERRI à La Réunion) ;
- faire de l'environnement un élément clé du développement endogène des DOM, avec comme enjeux principaux l'autosuffisance énergétique et le développement du tourisme haut de gamme.
Il semble indispensable que l'ensemble des acteurs locaux (centres de recherche, universités, entreprises, collectivités territoriales) se mobilisent autour de la thématique environnementale afin que puissent se structurer de véritables pôles d'excellence du développement durable.
M. Georges Patient a salué la proposition relative au schéma minier, en relevant qu'en définitive 53 % du territoire guyanais serait « sous cloche » ; il a souhaité que sa réorientation soit réalisée en concertation avec les collectivités territoriales. Il a, par ailleurs, noté l'insuffisance de l'offre bancaire dans les DOM, notamment en ce qui concerne les financements à destination des PME. M. Éric Doligé, rapporteur, a précisé que le rapport mentionnait explicitement ces deux points : concertation avec les collectivités guyanaises pour le schéma minier et difficultés dans l'accès au crédit bancaire pour les PME.
M. Jean-Etienne Antoinette a évoqué la question du transfert du foncier appartenant à l'Etat aux collectivités territoriales pour pouvoir y installer des agriculteurs. Il a également dénoncé le fait que l'Etat ne paie pas d'impôts sur l'important domaine foncier qu'il possède.
En ce qui concerne l'installation d'agriculteurs, M. Serge Larcher, président, a souhaité ouvrir la possibilité de dégager du foncier dans la zone des cinquante pas géométriques dans cette perspective.
Mme Lucienne Malovry s'est interrogée sur la nécessité d'élargir les surfaces ouvertes à l'exploitation minière en Guyane, alors que le schéma adopté permettait déjà l'exploitation de la moitié du territoire.
Sur le sixième sujet relatif à la place des DOM au sein de l'Union européenne, M. Éric Doligé, rapporteur, a rappelé que l'Union européenne distinguait deux catégories de collectivités d'outre-mer, avec, d'une part, les « régions ultrapériphériques » (RUP), dont font partie les quatre DOM, d'autre part, les « pays et territoires d'outre-mer » (PTOM), comme la Polynésie française ou la Nouvelle-Calédonie.
Il a indiqué que cette distinction entraînait des conséquences importantes, puisque, si les RUP font partie intégrante de l'Union européenne, et que, à ce titre, le droit communautaire leur est applicable, les PTOM sont considérés, en revanche, comme des pays tiers vis-à-vis de l'Union européenne et ne bénéficient pas de la monnaie unique ou des fonds structurels.
Il a réaffirmé que la classification des collectivités ultramarines en droit interne n'avait aucune incidence sur la distinction opérée au niveau européen entre les RUP et les PTOM, rien n'interdisant qu'un département d'outre-mer ne soit plus considéré comme une RUP et entrer dans la catégorie des PTOM, et, inversement, qu'une collectivité d'outre-mer (COM) puisse devenir une RUP, un tel changement de statut nécessitant toutefois, dans un sens comme dans l'autre et dans l'attente de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, de procéder à une révision des traités.
Il a rappelé que les DOM, en leur qualité de RUP, devaient percevoir plus de 3 milliards d'euros au titre des fonds structurels sur la période 2007-2013, mais que, par ailleurs, l'application du droit communautaire leur imposait des contraintes véritables, parfois en inadéquation avec les spécificités locales, par exemple en matière de normes environnementales ou de pêche.
Il a rappelé que l'article 299 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne reconnaissait pourtant la spécificité des régions ultrapériphériques, en prévoyant l'adaptation du droit communautaire en fonction des contraintes liées à leur éloignement, à l'insularité, à leur faible superficie, au relief et aux aléas climatiques ainsi qu'à l'exiguïté des marchés locaux, mais que la prise en compte de ces spécificités laissait encore à désirer.
Il a également évoqué les difficultés qui pourraient résulter des accords de partenariat économique avec les pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), actuellement négociés par la Commission européenne, prévoyant une ouverture immédiate du marché de l'Union européenne, et donc des DOM, aux produits en provenance des pays ACP, alors que les marchés des pays ACP ne seraient que progressivement et partiellement accessibles aux produits de l'Union européenne et des DOM.
Il a aussi indiqué que la mission avait pu mesurer, lors de son déplacement à Bruxelles, le 15 avril dernier, le resserrement des marges de négociation concernant les DOM consécutif à l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale.
Il a insisté sur la nécessité de renforcer les moyens de notre représentation permanente à Bruxelles pour une défense plus musclée et mieux anticipée des intérêts des DOM auprès de l'Union européenne et sur une meilleure prise en compte des spécificités des RUP par l'Union européenne, par une valorisation des atouts que représentent ces régions pour l'Europe en matière de biodiversité, de politique maritime ou encore de lutte contre le changement climatique.
Il a également mentionné la promotion d'une politique régionale ambitieuse, dans la perspective de la négociation des perspectives financières après 2013, en mettant l'accent sur l'objectif de « cohésion territoriale », l'amélioration de la coordination au sein de la Commission européenne par le rattachement de l'unité chargée des RUP directement auprès du Président de la Commission européenne ou encore le renforcement de l'expertise en matière européenne au sein de l'administration française.
Mme Lucette Michaux-Chevry a estimé souhaitable que les représentants des DOM puissent participer, aux côtés des membres de la représentation permanente, aux réunions concernant les régions ultrapériphériques organisées à Bruxelles, au même titre que les représentants des régions espagnole et portugaises.
Sur le septième sujet relatif à l'insertion régionale des DOM , M. Éric Doligé, rapporteur, a souligné que les progrès réalisés en matière d'insertion des DOM au sein de leur environnement régional étaient restés à ce jour très limités, rappelant que le premier partenaire commercial des DOM demeurait la métropole et que les échanges économiques avec les pays voisins restaient marginaux.
Il a estimé qu'un renforcement de l'insertion régionale serait source de développement économique, la zone Antilles Guyane représentant un marché potentiel de 250 millions d'habitants et la zone de l'océan Indien deux milliards et que cette meilleure insertion était indispensable pour lutter plus efficacement contre l'immigration clandestine, notamment en Guyane et permettrait de valoriser l'atout que représentent les DOM pour l'influence de la France et du français dans ces deux zones.
Il a considéré qu'il convenait de donner une forte impulsion à l'insertion des DOM au sein de leur environnement géographique et a proposé d'inciter l'Union européenne à lancer une politique de « grand voisinage » à destination des pays et territoires voisins des DOM, sur le modèle de la politique européenne de voisinage pour les pays du Sud de la Méditerranée et de l'Est.
Il a également mentionné d'autres propositions visant à renforcer la coopération régionale, à inciter les DOM à davantage faire usage des possibilités leur appartenant de proposer et de négocier des accords internationaux, à augmenter la part des financements nationaux consacrés à la coopération régionale, à concentrer les crédits disponibles sur des grands projets structurants pour éviter la tendance au « saupoudrage » et à renforcer la coordination entre les différents instruments européens, nationaux et régionaux.
M. Serge Larcher, président, a estimé que l'insuffisance des transports terrestres ou des liaisons aériennes et maritimes entre les DOM et les pays et territoires voisins constituait un frein important à la coopération régionale et a souhaité que ce sujet soit prioritaire dans les projets de coopération régionale.
M. Jean-Paul Virapoullé a souligné le problème des relations commerciales entre les DOM et les pays et territoires voisins, qui se caractérisent par une inégalité de traitement en matière de taxes douanières, au détriment des produits en provenance des DOM.
Mme Lucette Michaux-Chevry a regretté que les DOM ne soient pas mieux associés aux organisations de coopération régionale, notamment au sein de l'Association des Etats de la Caraïbe (AEC).
Sur le huitième thème, relatif à la jeunesse et à la promotion des richesses culturelles des DOM, M. Éric Doligé, rapporteur, a souligné l'exceptionnelle gravité de la situation du chômage des jeunes dans les DOM. Si le taux de chômage dans les DOM, toutes tranches d'âge confondues, est déjà deux fois plus élevé que la moyenne nationale et est le plus élevé de l'Union européenne (25,2 % à La Réunion, 25 % en Guadeloupe, 22,1 % en Martinique et 21 % en Guyane), pour les jeunes de 15 à 24 ans, il atteint 50 % (55,7 % à la Guadeloupe, 50 % à La Réunion et 47,8 % à la Martinique). Et dans les centres urbains, ce chiffre est encore plus élevé (70 % à Fort-de-France).
Il a estimé qu'il y avait là une « bombe à retardement » sociale dont les signaux de mise à feu commençaient à s'allumer (aggravation de la délinquance, slogans sur le thème du « no future » dans les manifestations de rue).
Face à cet immense défi, il a proposé la mise en place d'un véritable « plan Marshall » pour combattre le chômage des jeunes dans les DOM :
- dans l'immédiat, le Plan d'urgence pour les jeunes présenté en avril 2009 par le Gouvernement doit comporter un volet spécifique pour les DOM, afin de pouvoir toucher au moins 25 000 jeunes chômeurs ultramarins d'ici 2010, soit 5 % de l'objectif national (sachant que la population des DOM représente 2,8 % du total de la population française), avec des moyens à la mesure des enjeux : contrats aidés dans les collectivités, primes à l'embauche, contrats de professionnalisation pour les jeunes sans diplôme...
L'Etat doit, en outre, agir vigoureusement sur les causes profondes du chômage massif des jeunes, en particulier l'absence ou l'insuffisance de qualification, en faisant de la lutte contre l'illettrisme, qui concerne entre 15 % et 20 % de la population de chaque DOM, une priorité de l'action des pouvoirs publics locaux, et en adoptant toute une série de propositions pour améliorer la formation initiale et l'enseignement supérieur, tant en ce qui concerne l'organisation ou les structures (optimisation de l'utilisation des locaux, corps enseignant, nouveaux statuts...) que le contenu (l'orientation, les filières, les programmes, l'insertion économique).
Enfin, concernant l'enseignement supérieur, M. Eric Doligé, rapporteur, a suggéré d'instaurer un véritable statut de l'étudiant ultramarin, pour faciliter la vie étudiante et favoriser les chances de réussite, ainsi que la mise en place d'un programme Erasmus régional permettant de promouvoir la mobilité des étudiants dans leur environnement proche.
S'agissant de la promotion des richesses culturelles des DOM, M. Éric Doligé, rapporteur, a relevé que la présente décennie avait été marquée par une série d'initiatives fortes : l'adoption de la loi Taubira du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crimes contre l'humanité, la désignation d'un Comité de lutte contre l'esclavage en 2004, l'instauration d'une « Journée des mémoires de la traite négrière, de l'esclavage et de leurs abolitions » célébrée chaque année depuis 2006.
Il a estimé que l'histoire des DOM restait encore mal connue de la société française, comme cela avait été rappelé aussi dans le cadre des Etats généraux de l'outre-mer dans l'hexagone, et qu'il était temps de faire évoluer l'image des DOM dans les mentalités.
Il a présenté plusieurs propositions :
- la création d'une Maison des richesses des outre-mer, lieu de meilleure connaissance de leurs spécificités et de leur importance dans l'ensemble national français. Ce lieu sera destiné, d'une part, à approfondir la connaissance des racines culturelles des DOM, notamment celles liées à l'histoire de l'esclavage, d'autre part, à ouvrir le public aux multiples richesses des outre-mer dans les différents domaines de la culture (langues créoles, musique, gastronomie, architecture...) ;
- l'instauration des rencontres pluriannuelles avec les milieux socio-économiques de l'hexagone, les « Grands Rendez-vous économiques des outre-mer », pour associer étroitement le monde de l'entreprise à l'objectif de réussite des DOM ;
- la constitution d'agences pour la promotion des cultures ultramarines ;
- une meilleure visibilité des outre-mer dans les médias.
Puis, Mme Gélita Hoarau est intervenue sur la lutte contre l'illettrisme, en souhaitant qu'on pointe la responsabilité de l'Etat, puisque ce phénomène concernait aussi les enfants scolarisés, et a exposé les expériences menées à La Réunion, notamment par l'affectation de postes supplémentaires d'enseignants et l'intervention de professionnels et d'adultes-référents ; elle a cependant reconnu que la convention Etat-Région sur cette question n'avait pas donné de résultats probants. Elle s'est interrogée sur l'implantation de la Maison des richesses des outre-mer, rappelant l'existence de la Maison des Civilisations et de l'Unité Réunionnaise à La Réunion, et sur l'enseignement du créole, en passe de devenir une option dans les petites classes et qui sera progressivement introduit au collège, rappelant que beaucoup d'enfants étaient encore uniquement créolophones.
Enfin, M. Éric Doligé, rapporteur, a présenté le neuvième et dernier volet relatif aux lacunes des politiques publiques en matière de logement, de santé, de maintien de l'ordre public et de lutte contre l'immigration clandestine.
Le secteur du logement connaît une crise aiguë dans les DOM. Le nombre de logements y est trop faible, notamment dans le secteur social, et l'habitat insalubre ou précaire y est très répandu. La LODEOM a apporté un certain nombre de réponses qui doivent encore se mettre en place, mais plusieurs aspects restent à approfondir pour appréhender la question dans sa globalité : la libération et la mise en valeur du foncier, la capacité d'action des collectivités territoriales et les décisions extérieures qui pèsent parfois lourdement sur l'équilibre des opérations.
Le rapporteur a précisé que la principale préconisation en matière de logement concernait la mobilisation du foncier : les questions d'aménagement urbain et de disponibilité des terrains sont la première étape pour augmenter l'offre de logements.
Pour cela, il a proposé de mettre en place un droit au foncier opposable, sur le modèle du droit au logement opposable. Ce « Dafo » permettrait aux collectivités territoriales, principalement les communes, de proposer des projets de construction de logements sur des terrains de l'Etat qui ne sont pas utilisés actuellement. Après un dialogue entre l'Etat et la collectivité, celle-ci pourrait se voir reconnaître le droit d'utiliser le terrain si l'Etat ne propose pas de projet viable équivalent.
Par ailleurs, il est nécessaire de régler, en Martinique et en Guadeloupe, le problème des occupants sans titre de la zone des cinquante pas géométriques, en mettant en place une procédure de régularisation des occupants de bonne foi, dans un cadre fixé précisément par le législateur pour respecter les droits et obligations de chacun.
Tout en rappelant que la LODEOM contient un volet consacré au logement, M. Jean-Etienne Antoinette a jugé que les propositions étaient en décalage par rapport aux enjeux et qu'elles ne suffiraient pas à répondre aux problématiques, car la production de logements a chuté dans les DOM ces dernières années. Il a estimé que le transfert du foncier de l'Etat aux collectivités territoriales ne devrait pas s'effectuer uniquement pour construire des logements. Il a rappelé les différentes demandes formulées par les interlocuteurs lors des déplacements de la mission en matière de surcharge foncière, de garanties d'emprunt ou de paramètres de la LBU.
M. Georges Patient a considéré que la proposition d'un droit au foncier opposable, qui est une bonne idée, se révèlerait un voeu pieux si elle n'était pas assortie de contraintes pour l'Etat, notamment en termes de délai ou de procédure.
En réponse, M. Éric Doligé, rapporteur, a développé ses autres propositions en matière de logement :
- évaluer rapidement et régulièrement l'efficacité des nouveaux dispositifs de la LODEOM pour pouvoir les adapter en cas de difficultés de mise en oeuvre ;
- permettre aux bailleurs sociaux, à d'autres collectivités ou à l'Etat de se substituer aux communes pour le financement de la viabilisation des terrains ;
- assouplir les obligations de participation ou de garanties des collectivités dans les opérations de construction de logement social ;
- limiter l'impact des règles et normes techniques et les adapter aux situations locales pour accélérer la construction.
M. Serge Larcher, président, a également souligné l'intérêt de créer, lorsqu'ils n'existent pas, des établissements publics fonciers à l'échelle régionale. Répondant à M. Jean-Etienne Antoinette qui s'interrogeait sur la qualité du travail des établissements existants, M. Serge Larcher, président, a indiqué qu'ils restaient de bons outils de gestion du foncier, mais qu'ils devaient être utilisés correctement.
M. Jean-Etienne Antoinette a enfin soulevé le problème de la fongibilité des fonds entre les différentes lignes budgétaires, par exemple entre le fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) et la LBU.
En ce qui concerne la santé, M. Éric Doligé, rapporteur, a souligné que les indicateurs étaient très dégradés dans les DOM et que ces collectivités connaissaient des contraintes géographiques particulières : l'éloignement, l'isolement, le climat... Il est en conséquence nécessaire d'adapter le système de santé à ces spécificités qui ont des répercussions en termes d'accès aux soins mais aussi en termes de pathologies : certaines pathologies sont inconnues en métropole (la dengue par exemple), d'autres ont une prévalence beaucoup plus forte (le sida par exemple).
Il a alors appelé à la mise en oeuvre urgente du « Plan santé outre-mer » que le Gouvernement a annoncé il y a plus d'un an maintenant. Il a estimé que ce plan devait comporter deux axes majeurs : combler les retards, à la fois en équipements et en personnels, et adapter la politique de santé aux spécificités des DOM. Il s'agit notamment :
- d'adapter les formations médicales et paramédicales, notamment pour favoriser la polyvalence des professionnels ;
- d'organiser différemment le système de soins, notamment en faisant davantage appel aux nouvelles technologies : la télémédecine est essentielle dans ce type de territoire, elle permet par exemple d'obtenir à distance un diagnostic médical par un spécialiste ;
- d'améliorer le financement des établissements de santé et des professionnels pour mieux prendre en compte les frais de structure (par exemple ceux liés au climat ou au risque sismique) et l'importance des créances non recouvrées ;
- de développer une politique de prévention volontariste et adaptée ;
- de lutter contre la mortalité infantile, nettement plus élevées dans les DOM qu'en métropole ;
- de développer la coopération régionale et internationale, tant en matière de recherche (pathologies communes à certaines zones géographiques) que d'accès aux soins.
M. Serge Larcher, président, a souligné les difficultés à pourvoir les postes dans certaines spécialités médicales et a souhaité que soit étudiée la possibilité, par le développement de la coopération régionale, de faire venir des médecins de pays voisins. M. Jacques Gillot a indiqué que cela posait le problème de la reconnaissance des compétences de ces médecins par la France.
M. Jean-Etienne Antoinette a évoqué les conséquences financières négatives de la tarification à l'activité pour les établissements de santé des DOM. Il a également soulevé le problème spécifique de la cancérologie en Guyane : le nombre des interventions effectuées chaque année dans les établissements pris séparément est insuffisant par rapport aux normes nationales ; il est pourtant essentiel de renforcer les capacités dans le traitement des cancers.
M. Éric Doligé, rapporteur, a ensuite rappelé que les DOM connaissaient une situation très différente de celle de la métropole en matière d'immigration irrégulière et d'atteintes à l'ordre public.
Il a souligné que la pression migratoire qui s'exerçait sur la Guyane et, dans une moindre mesure, la Guadeloupe, était forte et préoccupante et qu'elle induisait, par son ampleur, des risques de déstabilisation sociale et des charges publiques particulièrement lourdes, tant au niveau de l'Etat que des collectivités territoriales.
Il a indiqué que les atteintes à l'ordre public, si leur nombre restait inférieur à la moyenne de la métropole, se caractérisaient par une plus grande violence, des activités illicites spécifiques, telles que l'orpaillage clandestin et le trafic de stupéfiants, et un caractère transfrontalier plus marqué.
Il a rappelé que, depuis une dizaine d'années, l'Etat avait redoublé d'efforts pour desserrer la pression migratoire et mieux lutter contre les faits délictueux, mais qu'il jugeait nécessaire, d'une part, de poursuivre et de renforcer l'adaptation des dispositifs juridiques et de l'organisation des services chargés de l'ordre public aux spécificités de l'immigration et de la délinquance outre-mer, d'autre part, de renforcer les accords de coopération en matière policière et de lutte contre l'immigration illégale.
M. Georges Patient a contesté l'idée de mettre sur le même plan l'immigration illégale et les atteintes à l'ordre public, en estimant que cela risquait de créer des amalgames.
M. Jean-Etienne Antoinette a souhaité insister sur l'importance de la prévention en matière de maintien de l'ordre public.
En conclusion, M. Serge Larcher, président, a interrogé les membres de la mission sur les autres sujets qu'ils souhaiteraient voir évoqués dans le rapport.
M. Jacques Gillot, a souligné le problème de l'exclusion sociale.
M. Jean-Etienne Antoinette a souhaité que le rapport insiste sur le problème du chômage des jeunes et l'importance de la formation professionnelle.
Mme Lucienne Malovry a insisté sur la question démographique, notamment en Guyane et à La Réunion, et ses conséquences sur ces territoires.
En réponse, M. Eric Doligé, rapporteur, a indiqué que le rapport mettrait l'accent sur l'importance de la lutte contre le chômage des jeunes dans les DOM et qu'un volet serait consacré à la démographie et à ses conséquences.
M. Serge Larcher, président, a précisé que la situation démographique était très différente entre les quatre DOM, avec une forte hausse en Guyane et à La Réunion, et, au contraire, un fléchissement en Martinique et en Guadeloupe.
M. Georges Patient a estimé que la forte pression démographique en Guyane ne s'expliquait pas seulement par l'immigration mais aussi par un taux de natalité plus élevé.
Mme Gélita Hoarau a souhaité insister sur l'importance de la formation et de l'insertion professionnelle des jeunes. Elle a cité l'exemple de la formation en génie civil organisée par l'IUT de La Réunion, qui n'attire pas assez de candidats parmi les jeunes, alors qu'il existe de réels débouchés professionnels dans cette filière.
M. Serge Larcher, président, a souligné la difficulté d'adapter le système de formation professionnelle aux besoins du marché du travail.
M. Éric Doligé, rapporteur, a indiqué que l'une des propositions du rapport consistait précisément à améliorer la coordination entre les différents acteurs de la formation et de l'insertion professionnelle des jeunes, notamment les acteurs économiques, les chambres de commerce et de métiers, les enseignants et les administrations concernées.