COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 16 juin 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé en premier lieu que l'examen du projet de loi de règlement a vocation à permettre de comparer l'exécution des comptes avec les prévisions de la loi de finances initiale et à devenir ainsi le « moment de vérité » budgétaire.

A cette fin, la commission des finances du Sénat a décidé d'auditionner douze ministres, en « commission élargie » ouverte aux rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes.

Au terme de ce propos liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'exercice 2008 a permis de poursuivre l'apurement du stock d'heures supplémentaires au sein de la police nationale. 326 000 heures ont ainsi été payées, pour un montant total de 3 millions d'euros. Pour autant, au terme du processus engagé au cours de la période 2007-2009 en vue du paiement de ces heures, il restera encore un stock de plus de 3 millions d'heures, qui devront faire l'objet d'une récupération « en temps » par les officiers de police concernés. Il s'est inquiété que cette récupération « en temps » de 3 millions d'heures fasse peser un risque sur le potentiel opérationnel de la police nationale.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, a indiqué qu'un ralentissement du flux de ce nombre d'heures supplémentaires avait déjà eu lieu, depuis le 1er janvier 2009, du fait du passage des officiers de la police nationale au statut de cadre en application du protocole des corps et carrières signé en 2004. Par ailleurs, ce ralentissement est d'autant plus fort que, au terme d'un nouveau protocole signé en 2008, la pratique dite de « l'heure non sécable » a disparu.

Elle a ajouté que le report de l'âge de départ à la retraite à 65 ans concernera 500 policiers en 2010, et permettra un meilleur étalement de la résorption des jours non payés.

Enfin, elle a souligné que le dispositif mis en place pour payer les heures supplémentaires s'applique également aux réductions du temps de travail (RTT). Des groupes de travail composés de policiers ont également été créés afin de mener une réflexion sur le thème de la liquidation de ces heures supplémentaires.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », a rappelé que, le 28 juin 2009, en application de la réglementation européenne, la France aura définitivement opéré le passage au passeport biométrique. Elle s'est interrogée sur les remontées du terrain, sur les conditions du passage à ce nouveau titre sécurisé, ainsi que sur la mise en oeuvre du nouveau système de délivrance des cartes grises.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que 69 départements délivrent à ce jour le passeport biométrique et que ce dispositif couvre ainsi d'ores et déjà 54 millions de Français. Plus de 3 000 stations d'enregistrement équipent les communes qui se sont portées volontaires pour cette mission de délivrance de titres. Le 2 juin 2009, une réunion avec M. Jacques Pélissard, président de l'association des maires de France (AMF), a permis de faire le point sur les conditions de cette transition. Le délai de traitement moyen en mairie pour une demande de passeport biométrique est de neuf minutes, même s'il peut aller jusqu'à vingt minutes dans certains cas. Le nombre de demandes émanant d'usagers n'habitant pas la commune de délivrance s'élève à 50 %. Le logiciel permettant l'édition des cartes grises a fait, pour sa part, l'objet de six versions successives et même si quelques pannes restent à déplorer, sa fiabilité n'est pas remise en cause.

Mme Michèle André a observé que la révision générale des politiques publiques (RGPP) a eu pour conséquence, en 2008, une réorganisation des directions départementales, avec la création de trois nouvelles directions se substituant aux précédentes en les regroupant : la direction départementale des territoires, la direction départementale de la population et la direction des finances publiques. Elle s'est interrogée sur l'état d'avancement de ce mouvement de réorganisation et sur les objectifs visés.

Elle a également souhaité connaître le stade de réflexion du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales concernant l'avenir des sous-préfectures.

Mme Michèle Alliot-Marie a précisé que la réorganisation des services dans les départements vise à une meilleure cohérence. Elle a rappelé que les trois directions mentionnées par Mme Michèle André peuvent, dans certains départements, être complétées par une quatrième direction de la cohésion sociale. La mise en place de ces nouveaux services ne pose pas de problème particulier.

Elle a affirmé que, dans les territoires les plus isolés, la présence d'une sous-préfecture est nécessaire, tandis que, sur les territoires où le maillage administratif est plus dense, des suppressions peuvent être envisagées.

Elle a souligné que le recours aux nouvelles technologies de l'information amène à repenser certaines activités, comme par exemple le contrôle de légalité, et à recentrer certains services de l'Etat sur des missions de conseil aux collectivités territoriales, comme par exemple en matière de passation des marchés publics. La création d'un corps de conseillers d'administration, ayant vocation à être placés à la tête des sous-préfectures, représente non seulement une possibilité de promotion pour certains agents territoriaux mais garantit également la qualité des interlocuteurs des élus locaux.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que la question du maintien des sous-préfectures sur les territoires s'intègre parfaitement dans la démarche de la RGPP.

Mme Michèle Alliot-Marie a annoncé qu'elle souhaite prendre l'initiative de la création d'une mission, composée notamment de deux parlementaires (un député et un sénateur), sur l'impact et le rôle des nouvelles technologies de l'information, notamment dans les lieux les plus isolés. Ces nouvelles technologies peuvent en effet permettre d'accroître significativement la qualité du service public et de rapprocher celui-ci des citoyens.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial pour la mission « Sécurité », a rappelé que la RGPP a fait naître des espoirs d'économies substantielles. Toutefois, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, l'impact budgétaire limité de la RGPP a été mis en lumière par la commission des finances. Les économies d'emplois pour 2009 ont ainsi été chiffrées à 0,88 %, tandis que les réductions de dépenses ont été estimées à 52 millions d'euros, soit 0,39 % du budget de la mission « Sécurité ». Il s'est interrogé sur les suites données en 2008 à cette politique.

Mme Michèle Alliot-Marie a estimé que la mise en oeuvre de la RGPP doit être progressive et tenir compte des contraintes liées aux personnels et aux procédures. Par ailleurs, les citoyens sont de plus en plus soucieux de leur sécurité, dans un contexte caractérisé par une plus grande diversité des risques. L'application de la RGPP ne peut donc s'envisager que dans le respect du maintien du niveau opérationnel de la police et de la gendarmerie.

Elle a rappelé que, après avoir été rattachée pour emploi au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, la gendarmerie nationale l'est désormais également pour ce qui est de ses moyens. A cet égard, de nombreux efforts de mutualisation ont été menés : utilisation du site de Saint-Astier, géré par la gendarmerie nationale, par les compagnies républicaines de sécurité (CRS) pour leur entraînement, maintenance des garages de la police et de la gendarmerie, réorganisation du déploiement de la gendarmerie sur le réseau autoroutier.

M. Aymeri de Montesquiou a rappelé que, s'appuyant sur un rapport réalisé par le cabinet Accenture, la commission des finances a préconisé, dès 2003, une réduction des effectifs de la police et de la gendarmerie.

Il a en outre relevé que le programme « Gendarmerie nationale » a, jusqu'en 2007, enregistré cinq années de baisse consécutives de la délinquance globale, et que l'exercice 2008 marque un coup d'arrêt à cette tendance avec une progression de 3,27 % en « zone gendarmerie ». Il s'est interrogé sur les causes de ce retournement de tendance et sur une éventuelle mauvaise répartition du territoire entre les « zones police » et les « zones gendarmerie ».

Mme Michèle Alliot-Marie a considéré qu'aucune confusion de ces zones n'est à déplorer et que leur rationalisation se poursuit. La hausse de la délinquance en « zone gendarmerie » s'explique par la forte augmentation de certains délits, en particulier les escroqueries et la délinquance financière liée à Internet (+ 19,9 %, soit près de 21.000 faits supplémentaires en 2008), ainsi que les violences aux personnes en milieu intrafamilial (+ 8,2 %) pour lesquelles la qualité de l'accueil aux victimes s'est considérablement améliorée. La plus grande activité des services a également débouché sur un nombre d'infractions constatées supérieur à celui de l'année précédente, notamment en matière de trafic de stupéfiants, de lutte contre les étrangers en situation irrégulière et contre le travail clandestin.

M. Aymeri de Montesquiou a estimé que l'année 2008 a marqué une étape importante dans l'histoire de l'organisation des services de renseignement. Elle a en effet été celle de la création d'une nouvelle direction : la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI). Il s'est interrogé sur les conditions de la fusion de la direction de la surveillance du territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) dont est issue la DCRI, ainsi que sur son bilan à ce jour.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que ce rapprochement préserve les savoir-faire des deux anciennes directions. La DCRI a pu faire fructifier les partenariats de la DST (notamment en matière de lutte contre le terrorisme). Sa création a permis d'améliorer le potentiel technologique des services de renseignements français, y compris par le rapprochement avec la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), et de rationaliser les effectifs.

La mise en place, au sein de chaque direction départementale de la sécurité publique (DDSP) d'un service départemental de l'information générale (SDIG) s'est également déroulée dans des conditions satisfaisantes, même si les récents événements survenus outre-mer laissent à penser que des progrès peuvent encore être réalisés. A cet égard, une mission d'inspection a été mandatée afin de tirer un bilan du fonctionnement de ces services outre-mer.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, s'est inquiété du retard pris, en 2008, par l'application Ariane, qui vise à regrouper le fichier STIC de la police nationale et le fichier JUDEX de la gendarmerie nationale.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'une réflexion d'ensemble est en cours sur les fichiers du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, afin de remédier à des problèmes de mise à jour, et qu'il s'agit de préciser leur finalité comme de renforcer leur contrôle de manière à garantir le respect des libertés publiques. Ariane constitue le premier système d'information commun entre la police et la gendarmerie nationales. Le 26 février 2009, la fiabilité du système a été testée et l'entrée en application de la partie statistique de ce fichier a été retardée à des fins de vérifications supplémentaires. Le projet Ariane sera toutefois déployé en 2010.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné les difficultés des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour respecter les conditions fixées en matière d'emploi de travailleurs handicapés. Les contraintes pesant sur les SDIS ne sont en effet pas cohérentes avec leur mission.

Mme Michèle Alliot-Marie a reconnu que les travailleurs handicapés ne peuvent naturellement pas réaliser certaines des missions confiées aux agents des SDIS. Toutefois, il existe, au sein des SDIS, des activités à caractère administratif pouvant accueillir aussi bien des travailleurs handicapés que des sapeurs-pompiers blessés en mission ou avancés en âge. Un recensement de ce type de poste ouvert aux travailleurs handicapés est d'ailleurs engagé.

Rappelant son expérience de gestion d'un SDIS composé de 1 100 sapeurs-pompiers professionnels et de 250 agents administratifs, M. Jean-Jacques Hyest a estimé qu'on ne peut appliquer une politique de quota pour les travailleurs handicapés que sur les postes à caractère administratif et qu'il n'est pas raisonnable d'appliquer des sanctions financières en dehors de ces seuls postes.

M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'il est difficile de concilier un recrutement sur concours et l'intégration de personnels handicapés dans les SDIS.

Mme Michèle Alliot-Marie a considéré qu'il revient probablement à la Haute Assemblée de prendre une initiative en la matière.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » a déploré une insuffisance de crédits de paiement dans le domaine de la dotation générale d'équipement (DGE) ainsi qu'un report de charges préjudiciable aux communes faisant des efforts d'équipement.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que des progrès ont été réalisés en la matière et que toutes les autorisations de programme sont couvertes par des crédits de paiement, même si cette couverture peut s'apprécier sur la durée de la programmation pluriannuelle. Elle a précisé avoir demandé à M. Eric Woerth, ministre du budget et des comptes publics, une ouverture supplémentaire de crédits de paiement dans la perspective du projet de loi de finances pour 2010 afin de prévenir toute sous-budgétisation. Elle a enfin rappelé qu'elle encourage tout particulièrement la fongibilité des crédits, qui peut constituer une réponse complémentaire dans cette perspective.

Evoquant le plan de relance gouvernemental et le remboursement anticipé du fonds de compensation de la TVA (FCTVA), M. Pierre Jarlier a fait part de l'inquiétude de certains maires devant l'obligation de justifier leurs investissements auprès de l'Etat et d'expliquer, par exemple, des retards de chantier indépendants de leur volonté.

Mme Michèle Alliot-Marie s'est félicitée du succès du plan de relance et a annoncé que près de 20 000 conventions ont été passées entre l'Etat et les collectivités territoriales. Certaines de ces collectivités sont d'ailleurs allées au-delà du niveau minimal d'investissement qui était exigé en vue de pouvoir obtenir le remboursement anticipé du FCTVA. Les préfectures vérifieront, au début de l'année 2010, la réalité des engagements pris par les collectivités en matière d'investissement, et elles apprécieront avec souplesse, en application d'une circulaire ministérielle, les raisons objectives de la non-réalisation de certains investissements ainsi que les éventuels retards pris par les collectivités territoriales confrontées à des problèmes de cofinancement.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les collectivités territoriales sont à l'origine des trois-quarts de l'investissement public mais que, face aux incertitudes pesant sur la conjoncture économique et financière en 2010, un prolongement du remboursement anticipé du FCTVA l'année prochaine serait souhaitable.

Mme Michèle Alliot-Marie a observé que les collectivités territoriales qui se sont engagées à maintenir leur niveau d'investissement bénéficieront de ce remboursement en 2009.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il conviendrait de poursuivre la mise en oeuvre de ce dispositif utile en 2010, ce qui reviendrait à un doublement du FCTVA.

Mme Michèle Alliot-Marie a remarqué que le remboursement par avance de la TVA aux collectivités territoriales est prévu par les conventions passées entre l'Etat et ces dernières.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité attirer l'attention de Mme Michèle Alliot-Marie sur le risque d'une chute de l'investissement en 2010 si le dispositif de remboursement anticipé du FCTVA n'est pas reconduit.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le Gouvernement réexaminera la situation au regard de ce dispositif en fin d'année.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales », s'est interrogé sur la généralisation des clauses de réexamen en matière de dotation pour les collectivités territoriales, sur l'impact du contrat de stabilité passé entre l'Etat et celles-ci et sur le bilan du fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que, à ce jour, aucune règle de réexamen n'est envisagée et que l'impact du contrat de stabilité est difficile à évaluer. Concernant le fonds de solidarité, elle a rappelé que son montant est de 20 millions d'euros et que certains de ses crédits ont été consacrés aux intempéries dans le nord de la France ou les Landes par exemple.

M. Bernard Saugey a souhaité que les normes de progression des dotations de l'Etat en faveur des collectivités territoriales soient communiquées suffisamment tôt à ces dernières.

Mme Michèle Alliot-Marie a reconnu l'utilité de communiquer suffisamment en amont ces normes aux collectivités, et cela d'autant plus que beaucoup d'entre elles adoptent désormais leur budget au mois de décembre. Elle a toutefois précisé qu'une telle communication ne peut avoir lieu qu'après que le comité des finances locales s'est prononcé.

M. Bernard Saugey s'est interrogé sur le bilan du comité national des exécutifs.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que ce comité s'est réuni dix fois au cours des sept derniers mois, qu'il s'est prononcé sur 110 textes réglementaires et qu'il a eu à examiner une enveloppe budgétaire globale de 576 millions d'euros. Elle a estimé que l'activité de ce comité est particulièrement dense et que son mérite réside notamment dans l'obligation qu'il fait peser sur les administrations de réfléchir à l'impact financier de leurs propositions.

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la révision générale des politiques publiques et le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'audition de M. Eric Woerth est la première d'un cycle d'auditions de ministres, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008. Comme celui de la loi de règlement précédente, la référence de l'intitulé du présent projet de loi au « rapport de gestion » résulte de deux amendements de la commission aux projets de lois de règlement des comptes pour 2005 et 2006, qui avaient été retirés en séance mais qui avaient amené le Gouvernement à retenir cet intitulé pour le projet de loi de règlement relatif à l'année 2007. L'examen de la loi de règlement doit être un « moment de vérité budgétaire ». Le bilan quantitatif de la révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en juillet 2007, est encourageant, le Gouvernement ayant annoncé lors des trois conseils de modernisation des politiques publiques, dont le dernier s'est tenu le 11 juin, 374 décisions de réformes, devant être mises en oeuvre d'ici à 2011. Il faut se féliciter de la décision de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux dans les cadres de fonctionnaires. Si le chiffrage global des économies attendues (7,7 milliards d'euros) est connu, le Gouvernement n'a cependant pas publié sa répartition par type de mesure ou par ministère.

Lors de son audition par la commission le 3 juin dernier, M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, a estimé que les dépenses de l'ensemble du budget de l'Etat ont augmenté en 2008 non de 2,8 % (au lieu des 1,9 % programmés en loi de finances initiale), comme l'affirme le Gouvernement, mais de 3,4 %, après réintégration de certaines dépenses irrégulièrement payées en dehors du budget de l'Etat. M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître l'analyse du Gouvernement à ce sujet.

M. Eric Woerth a rappelé que la loi de finances initiale pour 2008 prévoyait un déficit de 41,7 milliards d'euros. L'exécution du budget s'est finalement traduite par un solde de - 56,3 milliards d'euros. Cette détérioration du déficit budgétaire de 14,6 milliards d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale est due :

- à une dégradation des recettes fiscales (inférieures de 11,7 milliards d'euros aux évaluations de la loi de finances initiale), du fait du retournement brutal de la conjoncture économique, qui s'est traduit par des recettes de TVA et d'impôt sur les sociétés inférieures de respectivement 5,1 milliards et 4,6 milliards d'euros aux prévisions initiales ;

- à une progression des dépenses, y compris les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes, supérieure de 4 milliards d'euros à l'objectif de la loi de finances initiale, la charge de la dette ayant été accrue de 3,3 milliards d'euros par l'augmentation de l'inflation, du fait des obligations indexées.

Le Gouvernement relève néanmoins que la progression des dépenses a été égale à l'inflation (2,8 % contre une prévision de 1,6 % retenue en loi de finances initiale). L'affirmation de la Cour des comptes, selon laquelle les dépenses auraient progressé de 3,4 %, lui paraît erronée. L'approche de la Cour des comptes, qui consiste à mesurer la progression des dépenses en additionnant le budget général, les comptes spéciaux et les budgets annexes, conduit à compter deux fois des dépenses particulièrement dynamiques comme les pensions ou les charges de la dette, puisque le compte d'affectation spéciale « Pensions » et le compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État » sont alimentés par des versements du budget général. Par ailleurs, l'opportunité de l'intégration de certaines opérations dans ce calcul, comme les dépenses du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (1,8 milliard d'euros) ou les dépenses du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (80,2 milliard d'euros), est discutable.

La Cour des comptes a certes avancé une seconde justification de son affirmation selon laquelle les dépenses de l'Etat auraient augmenté non de 2,8 %, mais de 3,4 %. L'approche adoptée consiste à retraiter la progression des dépenses retenue par le Gouvernement pour le calcul de la norme d'évolution en y ajoutant l'intégralité de l'avance constatée au 31 décembre 2008 auprès du Crédit foncier de France (0,95 milliard d'euros) et l'apurement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale (0,75 milliard d'euros). Selon le Gouvernement, la prise en compte de ces dépenses n'est cependant pas justifiée. En ce qui concerne les primes d'épargne logement, le retraitement de la Cour conduit à imputer sur l'exercice 2008 des dépenses relevant en large partie des années antérieures. En ce qui concerne l'apurement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale, la Cour rattache à l'exercice 2008 des dépenses relevant de dettes au titre du passé, et en poussant le raisonnement jusqu'au bout, il faudrait comparer l'apurement de dette réalisé en 2008 à celui opéré l'exercice précédent (de 5,1 milliards d'euros), ce qui conduirait à un résultat très différent.

Le Gouvernement souhaite convenir avec la Cour d'une méthodologie commune dans la perspective du règlement des comptes de 2009.

Pour la troisième année consécutive, les comptes de l'Etat ont fait l'objet d'une certification de la Cour des comptes assortie de douze réserves. Quatre des réserves émises l'an dernier ont cependant été levées en tout ou partie pour l'exercice 2008.

En ce qui concerne la comptabilité patrimoniale, le résultat comptable de l'exercice 2008 s'établit à -73,1 milliards d'euros, en diminution de 32 milliards d'euros par rapport à l'année 2007, principalement sous l'effet des reprises de dettes de divers organismes - fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), entreprise de recherches et d'activités pétrolières (ERAP) et charbonnages de France (CDF) - et de moindres produits de fonctionnement et d'intervention, compensés partiellement par l'évolution des produits régaliens nets. Le bilan fait apparaître, au 31 décembre 2008, un actif net des amortissements et des dépréciations de 639 milliards d'euros pour un passif de 1 325 milliards d'euros (incluant 1 044 milliards d'euros de dettes financières).

En ce qui concerne la mesure de la performance, 88 % des indicateurs sont renseignés, contre 80 % dans les rapports annuels de performances (RAP) pour 2007 et 49 % dans les RAP pour 2006.

Le plafond d'emplois a été respecté. L'exercice 2008 se solde par une diminution des effectifs d'environ 23 300 équivalents temps plein travaillés (ETPT). L'écart de 5 300 ETPT par rapport à l'objectif fixé dans la loi de finances initiale (- 18 000 ETPT) traduit l'anticipation, par certains ministères, de suppressions de postes prévues dans le cadre du budget 2009-2011.

Les 7,7 milliards d'euros d'économies prévus dans le cadre de la RGPP se répartissent entre 3,5 milliards d'euros pour la masse salariale, 2 milliards pour l'intervention et 2,2 milliards pour le fonctionnement. Les opérateurs de l'Etat seront également concernés par la révision générale des politiques publiques.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré qu'il a été « sensible » à l'argumentation du Gouvernement au sujet de l'évaluation de la croissance des dépenses en 2008.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a posé trois questions. Il s'est demandé s'il est justifié que, selon l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi de finances ne doive fixer le plafond de la variation nette de la dette de l'Etat qu'en ce qui concerne les titres d'une durée supérieure à un an ; si le Gouvernement entend revoir le périmètre des opérateurs de l'Etat, contesté par la Cour des comptes ; et, enfin, comment les recettes perçues par l'Etat dans le cadre du plan de financement de l'économie seront retracées budgétairement.

M. Jean-Pierre Fourcade a déclaré partager les préoccupations du rapporteur général au sujet des limitations de l'article 34 de la LOLF.

M. Eric Woerth a estimé que la rédaction actuelle de l'article 34 se justifie par la nécessité de permettre une certaine souplesse dans la gestion de la dette. M. Jean Arthuis, président, a déclaré partager ce point de vue. M. Eric Woerth a fait part de son intention de prendre en compte les remarques de la Cour des comptes en ce qui concerne la détermination du périmètre des opérateurs de l'Etat. Si les recettes perçues par l'intermédiaire de la Société de financement de l'économie française (SFEF) sont comptabilisées en une seule fois, les dividendes le sont au fur et à mesure.

M. Gérard Longuet a posé quatre questions. Il s'est tout d'abord demandé si la dette de Réseau ferré de France (RFF) ne risque pas d'être réintégrée dans la dette publique française par Eurostat. Il a voulu connaître la « doctrine » de comptabilisation des actifs immatériels de l'Etat, comme les concessions autoroutières ou électriques, ou la maîtrise de l'espace hertzien. Il a voulu savoir si le coût du glissement vieillesse-technicité (GVT) de la mission « Enseignement scolaire » en 2008, de près de 100 millions d'euros, était prévisible, alors que la loi de finances initiale pour 2008 reposait sur l'hypothèse qu'il serait nul. Il s'est enfin demandé quels étaient les postes d'enseignant qu'il était prévu de supprimer pour atteindre les objectifs de réduction d'emplois.

M. Eric Woerth a reconnu que les modalités de prise en compte de la dette de RFF sont « un sujet avec Eurostat ». Le conseil de normalisation des comptes publics, récemment créé, doit se pencher sur la question de la comptabilisation des actifs immatériels de l'Etat. Le GVT de la mission « Enseignement scolaire » est, comme celui de la plupart des missions, difficilement prévisible, et on ne peut pas parler de sous-budgétisation. En ce qui concerne la dernière question de M. Gérard Longuet, il convient de poser directement la question au ministre de l'éducation nationale.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que chaque rapporteur spécial puisse suivre la mise en oeuvre de la RGPP pour les programmes dont il a la charge.

M. Eric Woerth s'est déclaré favorable à ce que les rapporteurs spéciaux rencontrent les équipes de suivi concernées.

Mme Michèle André s'est interrogée sur le prix du passeport biométrique.

M. Pierre Jarlier a estimé que la RGPP conduit à réduire les emplois publics en zone rurale.

M. Yann Gaillard s'est inquiété de l'avenir de la politique de la forêt.

M. Eric Woerth a souligné que les emplois de l'Etat devraient baisser de seulement 150 000 unités environ en cinq ans, ce qui est modeste par rapport au nombre total d'emplois publics. La politique immobilière de l'Office national des forêts (ONF) est en cours de rationalisation.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a nommé M. Adrien Gouteyron rapporteur sur les projets de loi n° 451 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, et n° 452 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus. 

Mercredi 17 juin 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Crise financière internationale et dispositif de financement de l'économie française - Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), et de M. Thierry Francq, secrétaire général de l'AMF

Au cours d'une séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), et de M. Thierry Francq, secrétaire général.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition intervient alors que le rapport annuel de l'AMF pour 2008 doit être prochainement présenté au Président de la République et publié. Il a indiqué que M. Jean-Pierre Jouyet, en tant que président de l'AMF depuis le 14 novembre 2008, et fort de sa connaissance des enjeux européens, a porté, dans une tribune libre publiée dans Le Monde du 26 mai dernier, une appréciation très critique sur l'Europe des marchés financiers. Il a ainsi estimé que celle-ci « est en passe de devenir une jungle de la finance », qu' « il y a un véritable hiatus entre l'intégration monétaire et la balkanisation financière » et qu'il faut se demander si « l'Europe peut se payer le luxe d'une telle pusillanimité dans la régulation financière ».

Ce véritable « signal d'alarme » contribue à mieux faire prendre conscience de l'ampleur des enjeux et des difficultés qui restent à résoudre, après que le G 20 de Londres a fixé les principes d'action. Les recommandations du rapport du groupe de travail présidé par M. Jacques de Larosière, reprises par la Commission européenne, marquent certes un progrès réel. Il a néanmoins considéré que, comme cela est souvent le cas, « le diable se niche dans les détails », de sorte que le processus de renforcement de la supervision et de la régulation financières pourrait être menacé par les divergences intergouvernementales. Il a ainsi rappelé que les discussions sur le renforcement du statut et des pouvoirs des comités sectoriels du processus Lamfalussy avaient achoppé sous la présidence française. La période actuelle est donc critique, et il appartient à l'Union européenne comme aux Etats-Unis d'Amérique de prendre leurs responsabilités pour éviter, en quelque sorte, que « tout redevienne comme avant ». L'Europe doit également se donner pour ambition d'appliquer sur son territoire les orientations du G 20.

Dès lors, il a estimé que cette audition prend un relief particulier et contribue à enrichir les réflexions du groupe de travail de la commission des finances sur la crise financière.

Après avoir rappelé que le rapport annuel de l'AMF pour 2008 concerne l'exercice qui a précédé son arrivée à la tête de l'AMF, M. Jean Pierre Jouyet, président de l'AMF, a souhaité axer son propos sur les risques actuels et les orientations qu'il conviendrait de privilégier en 2009, dans le cadre du renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne, et à la veille d'un Conseil européen qui devrait aborder les enjeux de régulation financière. Il a également considéré que la première préoccupation de l'AMF, en tant que régulateur, est de faire en sorte que l'épargne revienne vers des placements de long terme, seuls à même de financer l'économie et les retraites. Il a cependant constaté que la confiance des épargnants n'est pas encore revenue, et que les risques sont toujours là, même s'ils empruntent de nouvelles formes.

Le premier de ces risques, selon lui, est celui d'une dégradation généralisée de la qualité du crédit, la crise économique rétroagissant sur la crise financière par un « effet de second tour ». Le renforcement du suivi macro-économique des risques financiers suppose une collaboration renforcée entre les banques centrales, les autorités de régulation et les acteurs de l'industrie. Il a jugé que les travaux du nouveau Conseil de la stabilité financière, qui doit se réunir pour la première fois à Bâle à la fin de ce mois, seront à cet égard importants. Le projet de création d'un Conseil européen du risque systémique, éventuellement présidé par la Banque centrale européenne, s'inscrit dans la même démarche nécessaire de connaissance des risques et incite à trouver une solution pragmatique avec la Banque d'Angleterre.

M. Jean-Pierre Jouyet a estimé que le deuxième risque est celui d'une mauvaise valorisation des actifs et de manipulations de marché liées à une forte incertitude sur les bilans et à la volatilité des marchés. Lutter contre ce risque implique, en premier lieu, que les sociétés fournissent une information aussi complète et transparente que possible, notamment sur les rémunérations. A cet égard, il a indiqué que l'AMF publierait courant juillet son appréciation sur les recommandations émises par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF). En second lieu, la gouvernance des entreprises doit garantir une prise de décision conforme aux intérêts des investisseurs, ce qui suppose d'être particulièrement vigilant sur la transposition de la directive européenne relative aux droits des actionnaires. Dans ce cadre, le collège de l'AMF entend mieux prévenir les prises de contrôle rampantes et a soumis à consultation publique une proposition d'abaissement du seuil d'offre publique obligatoire de 33,33 % à 30 % du capital et des droits de vote, qui est aujourd'hui celui retenu dans vingt-cinq des vingt-sept Etats membres.

Le troisième risque a trait à la liquidité et tient à la fragmentation croissante des flux de transactions sur des plates-formes de négociations concurrentes des marchés réglementés, qui sont soumises à de moindres exigences d'information sur la formation des prix. Ce mouvement de déstructuration des marchés, engagé par la directive sur les marchés d'instruments financiers, procède certes d'une intention louable de concurrence entre marchés, vecteur de baisse des frais de transaction, mais crée désormais une opacité disproportionnée par rapport aux avantages de la concurrence.

Le quatrième risque est celui de la défaillance sur les marchés de gré à gré, qui représentent près de la moitié des transactions sur les marchés financiers mais n'offrent pas d'organisation fiable de la contrepartie, ce qui suscite également des inquiétudes chez les émetteurs eux-mêmes. M. Jean-Pierre Jouyet considère donc qu'il faut poursuivre l'extension du champ de la régulation aux produits et marchés aujourd'hui non régulés, conformément aux conclusions du sommet du G 20 à Londres. Des propositions ont ainsi été formulées par un groupe de travail constitué au sein de l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) et co-présidé par l'AMF. Il a également jugé nécessaire, dans ce domaine, que l'Europe n'accumule pas de retards par rapport aux Etats-Unis, alors que ce pays dispose déjà d'une avance technologique en matière d'organisation des plates-formes et témoigne d'une volonté plus affirmée de meilleure régulation des marchés de gré à gré.

Il a ensuite évoqué la régulation des agences de notation et des fonds alternatifs. Des progrès importants ont été accomplis puisqu'un règlement européen prévoit une procédure d'enregistrement des agences de notation, qui devront publier leurs méthodes et appliquer des règles de prévention des conflits d'intérêt. La mise en place d'une méthodologie commune de contrôle de ces agences impliquera un accord au sein du comité des régulateurs européens, mais il sera également nécessaire de renforcer le contrôle interne des risques dans les entreprises pour réduire leur dépendance à l'égard des agences de notation.

Les fonds d'investissement alternatifs, y compris les fonds spéculatifs (« hedge funds ») dont la crise a révélé les risques micro et macro-prudentiels, constituent en revanche un « point dur ». La Commission européenne a proposé une directive encadrant les gestionnaires de cette catégorie de fonds. Il a estimé nécessaire d'améliorer ce projet sur trois points :

- l'information sur le fonctionnement de ces fonds devrait aller au-delà du seul compte-rendu (« reporting ») réalisé par le gestionnaire ;

- la faculté pour les fonds domiciliés hors des frontières (« offshore ») de bénéficier, à l'issue d'une période de trois ans, du « passeport » européen et d'être ainsi librement commercialisés apparaît contradictoire avec les engagements pris lors du sommet du G 20 à Londres, car elle n'incite pas ces fonds à se localiser en Europe pour y être soumis à la procédure d'enregistrement ;

- il n'est guère cohérent de prévoir un traitement analogue pour les fonds spéculatifs et les fonds de capital-investissement, compte tenu de leurs caractéristiques différentes.

Le dernier risque dans la situation actuelle, selon M. Jean-Pierre Jouyet, est celui du comportement court-termiste des acteurs. Il se traduit notamment dans la concurrence réglementaire, le Royaume-Uni semblant enclin à privilégier le statu quo et une posture de moins-disant réglementaire pour préserver les avantages comparatifs de sa place financière, ainsi que dans le mode de fixation des rémunérations des opérateurs de marché, qui doivent être davantage indexés sur les moyen et long termes.

Il a donc jugé essentiel de réorienter le modèle de régulation et de faire revenir les investisseurs. Aujourd'hui, ceux-ci privilégient légitimement la sécurité et la liquidité de court terme, les dépôts bancaires ayant drainé 49,3 % des flux financiers en 2008. La restauration de la confiance des épargnants doit cependant conduire, selon lui, à s'interroger au niveau européen sur le contrôle de la commercialisation des produits financiers, le système actuel étant organisé par catégorie de distributeurs. Les régulateurs doivent donc se coordonner pour garantir que le produit vendu est bien conforme à l'agrément délivré en amont. A cet égard, il a approuvé les recommandations formulées dans le rapport de M. Bruno Delétré, inspecteur des finances, sur l'organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France, et a appelé à une harmonisation et à une simplification européennes de la présentation commerciale des produits d'épargne comparables.

De même, il s'est félicité de l'intention récente de la Commission européenne tendant à préciser la responsabilité des dépositaires, à la suite de « l'affaire Madoff », et a rappelé le caractère plus protecteur de la réglementation française, qui prévoit que le dépositaire est responsable de la restitution des fonds en cas de faute du gestionnaire.

M. Jean-Pierre Jouyet a enfin déclaré souscrire sans réserve aux conclusions du rapport du groupe de travail présidé par M. Jacques de Larosière. Il a souligné que ce rapport doit être appliqué en Europe dans son intégralité, dans la mesure où il constitue déjà un compromis entre les thèses britanniques et celles de l'Europe continentale. La mise en place d'un comité de régulateurs européens, dont la Commission européenne assurerait le secrétariat et qui contribuerait à arbitrer les différends entre régulateurs nationaux, permettrait de réduire le « hiatus » entre une intégration économique et monétaire approfondie, les principes de libre-circulation des produits et prestataires (cette dernière étant renforcée par la quatrième directive sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, dite « OPCVM IV ») et la surveillance consolidée des risques micro et macro-prudentiels.

Après avoir souligné l'utilité des compétences acquises par M. Jean-Pierre Jouyet dans ses fonctions antérieures, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les perspectives relatives à trois domaines :

- l'harmonisation et la pérennisation, aux niveaux européen et international, de la réglementation sur les ventes à découvert, qui ont récemment fait l'objet de mesures de suspension temporaires et d'un rapport d'un groupe de travail de l'AMF, publié le 23 février 2009 ;

- la standardisation et la compensation centralisée des produits dérivés de gré à gré, notamment des dérivés de crédit qui se sont révélés complexes et opaques ;

- une refonte éventuelle du régime européen des dépositaires de fonds, abordé dans la première directive « OPCVM » de 1985 mais dont l'urgence de la modernisation a été accrue par les récentes difficultés rencontrées par les banques HSBC et UBS sur deux fonds, Thema et Luxalpha, domiciliés respectivement en Irlande et au Luxembourg.

Concernant les ventes à découvert, M. Jean-Pierre Jouyet a précisé que le collège de l'AMF souhaite mettre en oeuvre un régime permanent applicable aux valeurs tant financières que non financières et portant sur le délai de livraison des titres en J+3, la transparence des opérations et les moyens d'éviter une procyclicité en période de baisse. Les réflexions actuellement menées au sein du Comité européen des valeurs mobilières (CEVM) et de l'OICV tendent à se limiter aux enjeux de transparence, mais les Etats-Unis se montrent désireux d'aller plus loin. En tout état de cause, l'AMF, à l'instar du régulateur allemand, va maintenir son régime d'interdiction des ventes à découvert sur les valeurs financières.

Il a ensuite déclaré que l'AMF partage pleinement l'objectif de standardisation et de compensation des produits complexes échangés de gré à gré, qui sont à l'origine de la volatilité et des phénomènes systémiques. Les progrès sont néanmoins lents car les grandes banques d'investissement réalisent l'essentiel de leur chiffre d'affaires et de leurs marges sur ce type d'instruments. Il a fait valoir, en revanche, que la standardisation, si elle tend à réduire les marges des opérateurs, pourrait accroître la sécurité et la profondeur des marchés et donc soutenir les volumes de transactions.

La question du lieu de la compensation des produits dérivés est également importante : selon lui, une compensation au sein de la zone euro - qui n'a pas l'assentiment du Royaume-Uni - présenterait les meilleures garanties de compétitivité pour la place de Paris et de sécurité des transactions en euros, la Banque centrale européenne pouvant alors agir en tant que prêteur en dernier ressort en cas d'incident sur un marché.

Concernant l'affaire Madoff, il a indiqué qu'un groupe de travail a été constitué au sein du CEVM et que la Commission européenne travaille sur une meilleure harmonisation de la responsabilité des dépositaires. En revanche, l'AMF nourrit toujours des inquiétudes sur la situation au Luxembourg. Le fonds Luxalpha a en effet été liquidé ; les autorités luxembourgeoises s'en remettent aux procédures contentieuses en cours, ce qui allonge les délais, et la banque UBS fait preuve d'une mauvaise volonté manifeste. L'AMF souhaite donc que les établissements dépositaires concernés en France informent correctement leurs clients. Elle a lancé des contrôles de certains établissements et des sociétés de gestion qui ont commercialisé le fonds Luxalpha, et soutient les procédures judiciaires en cours.

Revenant sur les ventes à découvert, M. Thierry Francq, secrétaire général de l'AMF, a considéré que les régulateurs européens trouveront vraisemblablement un accord sur la publicité des positions excédant un certain seuil, mais que l'harmonisation du respect des délais de livraison constitue un sujet plus complexe, compte tenu des pratiques en vigueur sur certaines places financières. Il a rappelé que le non-respect de ce délai est passible de sanctions en France, la commission des sanctions ayant récemment eu à se prononcer. En tout état de cause, un suivi spécifique de tous les ordres de vente à découvert ne se conçoit qu'au niveau européen.

S'agissant des marchés de gré à gré, il a déclaré que la compensation permettrait de réduire le risque systémique et d'améliorer la transparence, mais que les régulateurs devront également disposer d'un compte-rendu (« reporting ») détaillé des opérations de gré à gré, ce qui requerra des investissements importants. Une telle vision, à la fois globale et détaillée, des marchés de gré à gré, est nécessaire pour mieux détecter les abus de marché qui semblent y avoir lieu. A ce titre, la Commission européenne a récemment annoncé une révision de la directive communautaire relative à l'abus de marché, qui tend à confirmer l'interprétation extensive de l'AMF, selon laquelle cette directive a vocation à s'appliquer aux transactions de gré à gré.

Il a ajouté que l'AMF a récemment rappelé aux établissements français dépositaires de la société d'investissement à capital variable (SICAV) Luxalpha leurs devoirs fiduciaires à l'égard des porteurs de parts. En réponse à une question de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a précisé que les sanctions encourues en cas de non-respect de ces obligations relèvent du droit commun des sanctions disciplinaires et pécuniaires de l'AMF, ces dernières étant plafonnées à 10 millions d'euros. Le régime luxembourgeois présente, quant à lui, la particularité qu'il est difficile de faire reconnaître par la justice le simple fait d'être actionnaire de cette SICAV. Ces porteurs ont donc besoin du concours des dépositaires pour faire valoir leurs droits.

Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'est demandé si cette difficulté est caractéristique d'un Etat non-coopératif, il a estimé qu'elle vaut a priori pour tous les investisseurs au Luxembourg, mais qu'il est délicat d'interpréter le droit luxembourgeois en l'absence de jurisprudence sur cette question. Cette difficulté devrait toutefois être rapidement résolue, et l'enjeu prioritaire est, actuellement, pour les liquidateurs de la SICAV, de récupérer les sommes dues par le dépositaire UBS.

M. Jean-Pierre Jouyet a confirmé que le problème principal se situe davantage au niveau des liquidateurs et des tribunaux luxembourgeois qu'à celui de l'Etat. Il a cependant jugé que les autorités luxembourgeoises se sont « habilement défaussées » sur ces acteurs pour ne pas être accusées de non-coopération.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la portée des discussions entre les banques centrales pour améliorer le contrôle des agences de notation, qui sont au coeur des prescriptions du sommet du G 20 et ont repris leur activité de notation de produits structurés aux Etats-Unis. Il s'est également demandé si les investisseurs chinois et japonais disposent de leur propre référentiel de notation ou se réfèrent aux grandes agences américaines.

M. Jean-Pierre Jouyet a précisé que le système européen d'enregistrement qui doit être finalisé avant le début 2010 devrait se traduire par une sorte de délégation aux régulateurs nationaux les plus concernés. Cet enregistrement ne saurait mobiliser les vingt-sept Etats membres, mais il s'agit d'éviter que la Financial Services Authority britannique ait une compétence exclusive sur ces agences, du fait de la domiciliation de leur siège social au Royaume-Uni, et de trouver un accord permettant de prendre en compte les intérêts des régulateurs des pays dans lesquelles ces agences sont également implantées. Par ailleurs, les grands pays asiatiques souhaitent effectivement favoriser le développement de leurs propres agences de notation et bénéficier d'une égalité de traitement par rapport aux grandes agences américaines. Il a ajouté que si la notation demeure utile, considérant notamment l'ampleur des déficits publics, il est nécessaire d'ouvrir le marché et de permettre aux opérateurs de disposer d'un système d'évaluation interne des risques performant et reconnu.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité obtenir davantage de précisions sur le régime de responsabilité des dépositaires. Il a rappelé que cette fonction a été traitée par la première directive sur les OPCVM en 1985, mais non par la directive « OPCVM IV », ce qui appelle une prise de position claire de la France, voire des améliorations législatives, sur cet enjeu conceptuel et de compétitivité pour la place financière de Paris, plutôt que des réflexions techniques au sein de divers groupes de travail européens. Il s'est interrogé sur la portée réelle du droit français et du règlement général de l'AMF en la matière, dans la mesure où aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit explicitement une obligation de restitution des actifs à la demande du client.

Il a également souhaité connaître l'appréciation de l'AMF sur deux thèmes relatifs aux droits des actionnaires minoritaires :

- dans le cadre de l'examen de la nouvelle procédure de transfert de titres du marché réglementé Euronext vers le marché organisé Alternext, prévue par une proposition de loi sur l'accès des PME au crédit, le Sénat a adopté un amendement tendant à prévoir que l'assemblée générale des actionnaires se prononce sur ce transfert. Il a cependant observé que, dans une apparente contradiction, une consultation de place est en cours et propose notamment d'introduire un régime d'offre publique sur Alternext, analogue à celui en vigueur sur Euronext ;

- s'agissant des fusions transfrontalières de sociétés, il a évoqué le cas d'une société française cotée qui a récemment fait l'objet d'une fusion-absorption par son actionnaire de contrôle sans que les voix de ce dernier aient été neutralisées lors des assemblées générales des deux sociétés. Il s'est dès lors demandé si, bien que la directive sur les fusions transfrontalières ait été transposée, il ne serait pas nécessaire de prévoir des adaptations du droit français tendant à renforcer les droits des actionnaires minoritaires.

Après avoir affirmé ses convictions européennes, M. Jean-Pierre Jouyet a réitéré avec fermeté son voeu d'une législation européenne sur le régime des dépositaires. L'obligation de restitution des actifs en droit français résulte quant à elle de la combinaison des textes législatifs et réglementaires, et a été récemment confirmée par un arrêt de la cour d'appel de Paris, qui a fait droit à la position de l'AMF. L'Autorité ne pourrait que conforter l'éventuelle volonté du législateur d'apporter des précisions dans la loi.

S'agissant des fusions transfrontalières et du cas évoqué par M. Philippe Marini, rapporteur général, il a admis que, en l'absence de progrès européens, il pourrait être opportun de prévoir une obligation législative de déposer une offre publique d'acquisition.

M. Thierry Francq a précisé que, du fait de la faillite de Lehman Brothers, l'AMF a enjoint trois établissements dépositaires de restituer des actifs à des OPCVM français. Cette injonction, contestée par les établissements concernés, a été confirmée en appel et a été suivie d'une seconde injonction avec astreinte à l'encontre d'un établissement « récalcitrant ». Il a relevé que cet outil de l'injonction fait manifestement défaut chez d'autres régulateurs européens.

Concernant la procédure de transfert d'Euronext vers Alternext, il a expliqué que les PME éprouvent avant tout des difficultés à remplir leurs obligations relatives à l'information financière et comptable et aux déclarations des transactions effectuées par les dirigeants ; en revanche le droit des offres ne constitue pas un obstacle dirimant. Selon lui, le Gouvernement comme le collège de l'AMF envisagent de manière tout à fait ouverte l'hypothèse de l'introduction d'une procédure d'offre publique sur Alternext, qui relève d'un point d'équilibre à trouver entre les intérêts des investisseurs et des émetteurs. Il s'est également félicité que la loi prévoie désormais le principe de l'approbation de l'assemblée générale, qui vient confirmer l'interprétation des textes.

Faisant référence à une table ronde organisée le 11 mars 2009 par la commission des lois, Mme Nicole Bricq a relevé que l'AMF, et auparavant la Commission des opérations de bourse (COB), effectue depuis 2002 un suivi précis des questions de gouvernance et de rémunération des dirigeants, conforté par une loi de 2008. Elle a rappelé que le groupe de travail conjoint de l'Assemblée nationale et du Sénat a établi un lien entre la crise et les modes de rémunération des dirigeants et des opérateurs de marché. Elle s'est demandé si les prochaines conclusions de l'AMF tiendront compte de l'évolution constatée depuis 2002 et des conclusions d'une étude sur les dernières assemblées générales des sociétés cotées, selon lesquelles les thèmes de la gouvernance et des rémunérations revêtent désormais une plus grande importance, aux yeux des actionnaires, que les résultats financiers.

Elle s'est également interrogée sur la nature des changements qu'a récemment connus Bluenext, marché des quotas de CO2 exploité par Euronext.

M. Jean-Pierre Jouyet a confirmé que la COB puis l'AMF suit depuis 2002 les enjeux de gouvernance et de rémunération, mais ce travail était jusqu'à présent plutôt « notarial ». Il souhaite que l'AMF dispose désormais d'une approche non seulement quantitative, mais surtout qualitative sur l'application et la portée des recommandations de l'AFEP et du MEDEF, formule le cas échéant des propositions d'améliorations juridiques, et établisse un relevé des bonnes et mauvaises pratiques sur des points tels que le cumul du mandat et du contrat de travail, la précision des critères d'évaluation de la performance, ou la rémunération des fonctions exécutives ou non exécutives. Il a également indiqué que le législateur aura à se prononcer sur l'étendue des pouvoirs des actionnaires en matière de contrôle des rémunérations, dans le cadre de la transposition de la directive sur les droits des actionnaires.

Il a souligné l'importance du marché naissant des quotas de CO2, qui justifie, compte tenu des mouvements des investisseurs entre marchés, de le placer dès maintenant dans un cadre régulé au niveau européen. En réponse à une observation de M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que l'AMF est prête à assumer une telle mission de régulation de ce marché.

M. Thierry Francq a ensuite précisé que, à sa connaissance, Bluenext n'est pas coté mais a vu son actionnariat évoluer récemment. En tant que plate-forme alternative de négociation, son fonctionnement est contrôlé mais le marché des quotas de CO2 n'est pas en lui-même régulé ni soumis aux dispositions sur l'abus de marché car il s'agit d'un marché de contrats « spot », qui à la différence des actions ou des produits dérivés ne sont juridiquement pas considérés comme des instruments financiers. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a estimé préférable qu'une future législation en la matière soit établie au niveau européen plutôt que dans le seul cadre national.

M. Jean-Pierre Jouyet a ajouté que le débat européen sur ces marchés ne devrait guère avancer avant le début 2010, compte tenu du règlement européen en cours de préparation. Il importe donc que les contributions françaises mettent en exergue une qualification juridique des échanges de quotas qui permette aux régulateurs financiers d'agir et de rechercher les abus de marché. Après que Mme Nicole Bricq eut plaidé en faveur d'un régulateur et d'un marché européens, il a estimé que, si cette dimension européenne est effectivement nécessaire et justifiée, les régulateurs n'en doivent pas moins disposer de la base juridique pour intervenir.

Abordant les suites du G 20 et du rapport de M. Jacques de Larosière, M. François Marc a relevé une appréciation de M. Jacques Attali, selon lequel la question des fonds domiciliés dans des places hors des frontières (« offshore ») n'aurait pratiquement enregistré aucune avancée. Dès lors, il s'est interrogé sur les propositions que la France pourrait formuler, sous la présidence suédoise de l'Union européenne, pour accélérer l'encadrement de ces fonds.

M. Jean-Pierre Jouyet a rappelé que, avant même la présidence suédoise, le Conseil européen doit se réunir à la fin de cette semaine pour prendre position sur la mise en oeuvre du rapport de M. Jacques de Larosière. Des progrès substantiels ont également été accomplis sous la pression des pairs européens, en particulier sur le plan fiscal, en matière de relations avec les juridictions non coopératives, et l'actuelle administration américaine se montre plus volontariste que la précédente. En outre, il a estimé que les Suédois sont traditionnellement vigilants sur cette question ; ils devraient donc vraisemblablement amplifier ce mouvement et exercer une pression politique sur la mise en oeuvre détaillée du nouveau dispositif de supervision. De même, la réforme de la supervision financière aux Etats-Unis, les échanges entre superviseurs et la première réunion du Conseil de la stabilité financière pourraient conforter la tendance. Il a enfin appelé à ce que la vigilance s'exerce plus particulièrement sur les propositions législatives que la Commission européenne devrait formuler à l'automne 2009.

M. Jean Arthuis, président, a sollicité l'appréciation de M. Jean-Pierre Jouyet :

- d'une part, sur le rapport de M. Bruno Delétré, qui recommande de fusionner la Commission bancaire, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), et de consolider le rôle de l'AMF en matière de surveillance de la commercialisation des produits financiers, parmi lesquels les contrats d'assurance-vie ;

- d'autre part, sur le rapport de M. Jean-Marie Coulon, dont la proposition de transférer au parquet une partie des compétences de l'AMF en matière de répression des abus de marché avait suscité une forte désapprobation de M. Michel Prada, prédécesseur de M. Jean-Pierre Jouyet.

S'exprimant à titre personnel, M. Jean-Pierre Jouyet a considéré que l'AMF serait aujourd'hui prête à exercer de nouvelles responsabilités en matière de commercialisation de produits d'épargne présentés sur des supports différents mais de nature similaire, tout en relevant que certaines compagnies d'assurance conçoivent un lien indissoluble entre la surveillance prudentielle et la surveillance commerciale des contrats d'assurance-vie. Il est en tout cas nécessaire de sortir de la situation actuelle, le cas échéant en améliorant la coopération entre l'AMF, l'ACAM et la Banque de France. Sur le plan budgétaire, la rationalisation de l'architecture de régulation permet également de renforcer l'efficacité du dispositif à moyens constants. Il a ajouté qu'il serait paradoxal que la France reste immobile, alors que les Etats-Unis s'apprêtent à mettre en place une autorité de surveillance de la commercialisation des produits financiers.

S'agissant des propositions du rapport de M. Jean-Marie Coulon, il a déclaré partager l'appréciation de son prédécesseur et souligné le flux croissant de demandes d'enquêtes de dimension internationale auxquelles prend part l'AMF. Ces enquêtes relèvent de l'entraide administrative, comparable à celle qui prévaut dans le domaine douanier, de sorte que priver l'AMF de ses moyens de sanctionner les manquements boursiers pourrait nuire à sa crédibilité internationale. Il a également relativisé le constat de la double sanction administrative et pénale et souligné que le risque de double enquête, préoccupation légitime, peut être levé par une meilleure coopération en amont avec les autorités judiciaires, que l'AMF souhaite.

Consolidation du capital des petites et moyennes entreprises - Examen du rapport

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, sur la proposition de loi n° 398 (2008-2009) visant à renforcer l'efficacité de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au profit de la consolidation du capital des petites et moyennes entreprises, en présence de Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a tout d'abord rappelé que l'article 16 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), qui a instauré la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises (PME), visait à apporter une réponse au manque de fonds propres de nombreuses PME françaises. Ce dispositif est de nature à renforcer le bilan de nombreuses entreprises, ce qui leur permet d'investir et d'obtenir des crédits plus facilement auprès d'établissements financiers. Du côté du redevable, l'avantage fiscal correspond à une prise de risque économique.

Il a souligné que le premier bilan de cette réduction d'impôt, dressé à partir des chiffres de la collecte de 2008, est encourageant : 1,1 milliard d'euros ont été ainsi drainés vers le financement des entreprises. D'après les données du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, ces fonds se sont répartis de la façon suivante :

- 500 millions d'euros en investissements directs ;

- 130 millions d'euros dans les holdings ;

- 359 millions d'euros dans les fonds d'investissement de proximité (FIP) ;

- 167 millions d'euros dans les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ;

- 7 millions d'euros dans les fonds communs de placement à risques (FCPR).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a fait valoir l'utilité de cette ressource en période de crise, alors que de nombreuses PME peinent à trouver des financements. Il a donc exprimé son soutien à l'économie générale de la réduction d'ISF instaurée par la loi TEPA.

Puis il a présenté les trois mesures de la proposition de loi :

- l'extension du bénéfice de la réduction d'ISF aux souscriptions au capital des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;

- le raccourcissement sensible, de trente mois à six mois, du délai que doivent respecter les FCPR, les FCPI et les FIP pour respecter, pour la première fois, leur quota d'investissement dans des PME éligibles ;

- l'encadrement, par le ministre chargé de l'économie, des frais et commissions prélevées par les gérants des fonds afin d'éviter les abus sur un produit bénéficiant d'un avantage fiscal important.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a déclaré partager l'esprit des dispositions proposées par ce texte tout en exprimant le souhait de le modifier sur quelques points afin de le rendre « pleinement opérationnel ».

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur, a fait part de la convergence de l'analyse du Gouvernement avec celle du rapporteur, annonçant toutefois qu'elle défendrait un amendement visant à supprimer les dispositions de la proposition de loi relatives aux ETI.

Mme Nicole Bricq a exprimé le souhait que l'examen de ce texte permette de dresser le bilan de la réduction d'ISF au titre des souscriptions au capital de PME. En particulier, elle a souhaité savoir si le Gouvernement pouvait confirmer que, sur les 1,1 milliard d'euros versés par les contribuables, 800 millions d'euros ont effectivement été investis au sein du capital des PME car 16 % seulement des sommes recueillies par les fonds auraient déjà été réinvesties. D'autre part, elle s'est interrogée sur l'existence d'une étude relative au profil des entreprises ainsi financées, alors même que certaines structures d'intermédiation démarchent les contribuables à l'ISF en vue de contourner ouvertement l'esprit de la loi.

M. Philippe Adnot s'est réjoui du débat que l'examen de la proposition de loi permet d'ouvrir. Il a indiqué partager l'objectif poursuivi par l'auteur de ce texte, c'est-à-dire un financement rapide de PME ayant besoin de fonds pour se développer, mais être plus réservé sur la méthode. En particulier, il est à craindre que les mesures proposées pénalisent les intermédiaires les plus vertueux, à savoir les fonds, au profit de structures plus contestables, c'est-à-dire les holdings. D'autre part, afin de compléter les questions de Mme Nicole Bricq, il conviendrait de connaître la part des investissements ayant bénéficié de la réduction d'ISF effectivement réalisée en France.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a estimé qu'il faudra effectivement traiter la question des abus commis par certaines sociétés holdings. Par ailleurs, les chiffres cités en introduction concernent la collecte 2008, les premiers éléments relatifs à la collecte 2009 paraissant montrer une baisse notable des investissements dans le cadre du mécanisme de réduction d'ISF, tant du fait de la baisse du produit de cet impôt qu'en raison de la forte aversion au risque des particuliers dans un contexte de crise.

Mme Anne-Marie Idrac a confirmé les chiffres du rapporteur et indiqué que, à la fin du premier trimestre de 2009, les fonds avaient investi environ le tiers des sommes qu'ils avaient collectées avant le 15 juin 2008.

M. Jean Arthuis, président, auteur de la proposition de loi, a considéré que cette statistique montre l'urgence d'accélérer les investissements de ces fonds, ce à quoi vise précisément le texte soumis à l'examen de la commission.

Puis, après des précisions de MM.  Henri de Raincourt et Albéric de Montgolfier, rapporteur, la commission est passée à l'examen des articles.

A l'article premier (Aménagement de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements dans les petites et moyennes entreprises), elle a tout d'abord examiné, en discussion commune, l'amendement n° 1, présenté par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, de portée rédactionnelle, et l'amendement n° 15, présenté par Mme Anne-Marie Idrac au nom du Gouvernement, visant à supprimer l'extension du bénéfice de la réduction d'ISF à la souscription au capital d'ETI. Mme Anne-Marie Idrac a souligné, d'une part, la nécessité de focaliser les investissements aidés sur les PME, qui en ont le plus besoin, et, d'autre part, insisté sur le long délai avant toute mise en oeuvre de la mesure en faveur des ETI qui résulterait de l'obligation de notifier préalablement ce dispositif à la Commission européenne. M. Jean Arthuis, président, a précisé que ces dispositions visent à mettre en lumière, d'une part, le caractère arbitraire des seuils actuels et, d'autre part, le trop faible nombre d'ETI au sein du tissu économique national. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a également observé que ce dispositif risque de ne pas être opérationnel avant longtemps, ce que Mme Anne-Marie Idrac a jugé peu cohérent avec l'esprit d'un texte visant à répondre à l'actuelle crise de financement des entreprises. M. Jean-Pierre Fourcade a toutefois estimé utile d'envoyer un « signal » en direction des ETI. Puis, après que M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, eut exprimé un avis de sagesse sur l'amendement n° 15, la commission a adopté cet amendement, entraînant le rejet de l'amendement n° 1.

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 2, présenté par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, visant à encadrer le montant des frais et commissions des holdings de la même façon que les rémunérations des gestionnaires de FCPR, FCPI ou FIP, M. Philippe Adnot ayant retiré son amendement n° 9, d'objet voisin, qui ne visait, quant à lui, que la fraction des investissements de ces structures bénéficiant d'une réduction d'ISF.

Puis la commission a examiné l'amendement n° 8, présenté par M. Philippe Adnot, visant à réduire le taux de la réduction d'ISF au titre des souscriptions au capital de holdings, de 75% à 50 %, tout en conservant l'actuel plafond de réduction d'impôt de 50 000 euros. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a estimé que cet amendement pose une bonne question, tout en s'étonnant du maintien d'un plafond de 50 000 euros par l'auteur de l'amendement. Il est nécessaire, en effet, de bien distinguer les « bonnes » sociétés holdings, comptant peu d'investisseurs proches des entreprises dans lesquelles ils effectuent leur placement, et les « mauvaises » holdings, qui proposent aux redevables de l'ISF des produits de défiscalisation banalisés. A cet égard, l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 106 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de M. Philippe Adnot, constitue une réponse appropriée. Mme Nicole Bricq a déclaré partager les interrogations du rapporteur quant au choix du maintien d'un plafond de réduction d'impôt de 50 000 euros par l'auteur de l'amendement. M. Philippe Adnot a souligné que l'alignement complet du régime fiscal des fonds et des holdings encourrait un risque constitutionnel. Pour éclairer ce débat, il serait intéressant de disposer d'analyses sur la nature des investissements des holdings, certes plus rapides que ceux des fonds. Mme Anne-Marie Idrac a exprimé l'avis défavorable du Gouvernement sur l'amendement n° 8. En effet, il ne convient pas de répondre aux abus de quelques acteurs par une disposition de portée générale. De surcroît, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 relative à la loi TEPA, considérant le moindre risque affectant les placements dans des fonds par rapport à celui encouru en cas d'investissement direct dans des entreprises ou des holdings, a validé la distinction des deux régimes de réduction d'impôt. En revanche, les services fiscaux prêteront une attention particulière au comportement des holdings, comme l'a indiqué le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en réponse à la question écrite n° 4 825 de M. Philippe Adnot. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a jugé nécessaire de travailler, avant la séance publique, sur la mise en place d'un dispositif anti-abus visant les holdings. Après que M. Philippe Adnot eut rappelé que son amendement ne vise pas seulement les comportements abusifs, mais la nature, trop peu risquée, de leurs investissements, M. Jean Arthuis, président, a observé que cette critique pourrait également s'appliquer à certains investissements directs par des redevables de l'ISF dans des PME. Un tel examen pourrait être effectué par une mission d'information. A l'issue de ce débat, la commission a rejeté l'amendement n° 8.

Elle a ensuite examiné l'amendement n° 10, présenté par M. Philippe Adnot, tendant à sanctionner financièrement le représentant légal d'une holding en lieu et place des redevables de l'ISF en cas d'abus de droit. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a exprimé un avis défavorable, estimant qu'il ne convient pas de déresponsabiliser complètement les redevables, dont certains ne peuvent ignorer le caractère abusif des investissements de leur holding. M. Jean Arthuis, président, a espéré qu'un amendement plus opérationnel puisse être déposé pour l'examen du texte en séance publique. Mme Anne-Marie Idrac a émis un avis défavorable du Gouvernement à l'amendement n° 10. En revanche, M. Yann Gaillard a soutenu la démarche de M. Philippe Adnot. Au terme de ces échanges, la commission a rejeté l'amendement n° 10.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 3 rectifié, présenté par M.  Albéric de Montgolfier, rapporteur, visant à étaler la contrainte d'investissement des FCPR, FCPI et FIP en titres de PME alors que le texte d'origine de la proposition de loi prévoit le respect de cette contrainte dans un délai de six mois. Ainsi, 30 % de leur quota réglementaire d'investissement devrait être atteint au bout de six mois, 60 % au bout de douze mois, ces fonds disposant de dix-huit mois pour respecter complètement leur quota. Le rapporteur a précisé que l'amendement avait été rectifié afin de préciser que ces dispositions ne s'appliqueraient que jusqu'au 31 décembre 2010, ce qui est cohérent avec l'esprit d'une proposition de loi « anti crise ». M. Philippe Adnot a présenté conjointement son amendement n° 11, proposant un étalement différent, aux termes duquel la moitié de la contrainte spécifique d'investissement au capital de PME éligibles de moins de cinq ans devrait être atteinte à la clôture du premier exercice des fonds, soit, au maximum, dix-huit mois après leur création, la totalité de cette contrainte devant être respectée à la clôture de l'exercice suivant. M. Jean Arthuis, président, a exprimé ses fortes réserves sur ces deux schémas et présenté un sous-amendement n° 16 à l'amendement n° 3 rectifié du rapporteur, imposant aux fonds de respecter la moitié de leur contrainte d'investissement six mois après leur création et la totalité de cette contrainte douze mois après leur création. M. Philippe Adnot a souligné les difficultés qu'une contrainte si forte ferait peser sur les fonds. Ces structures doivent, en effet, lever les fonds et élaborer des dossiers d'investissement. De plus, elles doivent conserver des réserves pour être en mesure d'apporter du capital en temps voulu aux entreprises qu'elles financent. Des délais trop restreints risquent donc de se révéler contre-productifs. M.  Albéric de Montgolfier, rapporteur, a observé qu'un encadrement trop sévère des fonds renforcerait encore l'attractivité des holdings. M. Jean-Pierre Fourcade a déclaré souhaiter que les versements collectés par les fonds soient rapidement investis dans des PME, ce que garantissent le texte initial de la proposition de loi et le sous-amendement de M. Jean Arthuis. Après des interventions de M. Philippe Adnot et de M. Jean Arthuis, président, auteur de la proposition de loi, Mme Anne-Marie Idrac a exprimé le soutien du Gouvernement à « l'équilibre » de l'amendement n° 3 rectifié du rapporteur, des contraintes excessives risquant de drainer l'argent des épargnants vers les seules holdings. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a précisé que son amendement reprend l'horizon d'investissement défini par l'accord conclu entre les gestionnaires de fonds et M. René Ricol, médiateur du crédit. A l'issue de ce débat, la commission a adopté le sous-amendement n° 16. Puis elle a rejeté le bornage de cette mesure au 31 décembre 2010 et adopté l'amendement n° 3 rectifié ainsi modifié.

Puis M. Philippe Adnot a retiré son amendement n° 12, visant à limiter au seul pourcentage de déduction fiscale au titre de l'ISF l'encadrement des frais et commissions des fonds et M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a constaté que son amendement n° 4, relatif aux ETI, est devenu sans objet à la suite de l'adoption de l'amendement n° 15.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 6 rectifié, de M. Jean Arthuis, président, portant article additionnel après l'article premier et visant à étendre les dispositions de l'amendement n°3 rectifié tel qu'adopté par la commission à l'ensemble des FCPR, et non plus seulement aux fonds dont les souscripteurs bénéficient de la réduction d'ISF au titre des investissements dans les PME. Ainsi, ces fonds seraient tenus de respecter la moitié de leur quota réglementaire d'investissement six mois après leur création et la totalité de ce quota douze mois après leur création. Mme Nicole Bricq s'est étonnée du dépôt d'un tel amendement, qui ne concerne pas la réduction d'ISF instaurée par la loi TEPA. M. Jean Arthuis, président, a considéré nécessaire d'accélérer également les investissements des fonds « classiques », qui permettent de bénéficier d'un avantage fiscal sur l'impôt sur le revenu. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a exprimé un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 6 rectifié. Mme Anne-Marie Idrac en a également soutenu le principe, tout en soulignant la nécessité d'en revoir la rédaction pour la séance plénière du 29 juin prochain. M. Philippe Adnot a estimé que les délais d'investissements imposés par cet amendement ne sont « pas réalistes » et que son adoption risquerait de tarir la source de financement des fonds de capital investissement. Puis, après une intervention de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté l'amendement n° 6 rectifié.

Après que M. Philippe Adnot eut constaté que son amendement n° 13, relatif aux ETI, est devenu sans objet à la suite de l'adoption de l'amendement n° 15, il a présenté l'amendement n° 14, portant article additionnel après l'article premier et visant à créer une fraction de réduction d'ISF de 75 % pour un montant maximal de 10 000 euros, éventuellement cumulable avec les réductions d'impôt au titre des souscriptions au capital des PME ou des dons, pour les dons à certains organismes favorisant le développement de la recherche. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a déclaré son intérêt pour cet amendement tout en jugeant son champ trop restrictif. Mme Anne-Marie Idrac a exprimé l'avis défavorable du Gouvernement, ce sujet devant plutôt être traité lors de l'examen du projet de loi de finances. Au terme de ces échanges, la commission a rejeté l'amendement n° 14.

Puis elle a adopté l'article 2 (Gage) sans modification.

Elle a enfin adopté l'amendement n° 7, de M. Jean Arthuis, président, visant à modifier l'intitulé de la proposition de loi, afin de tirer les conséquences de l'adoption de l'amendement n° 6 rectifié.

La commission a alors adopté le texte de la proposition de loi ainsi modifié.

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », a souhaité connaître le bilan, à ce jour, de la politique de réduction du nombre de corps de fonctionnaires. Par ailleurs, il s'est enquis de l'état d'application du régime de rémunération dit « à la performance » pour certains emplois.

Sur le premier point, M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a exposé que le Gouvernement poursuit une politique de simplification statutaire, en vue de privilégier une approche de la fonction publique par métiers. Il a ainsi indiqué que 305 corps, soit près de la moitié des 685 corps décomptés en 2005, devaient être fusionnés avec d'autres, et donc supprimés, entre 2005 et 2010. L'essentiel de cet objectif est d'ores et déjà atteint. A ce jour, 90 % des effectifs se trouvent concentrés dans 140 corps. Toutefois, dans la mesure où 124 corps restent encore composés de moins de 150 agents, l'effort de simplification reste à poursuivre. Un appel en ce sens a été adressé aux différents ministères par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. En outre, le Gouvernement examine la possibilité de créer des corps interministériels, regroupant des agents ayant vocation à exercer des emplois relevant d'un même type de métier, indépendamment de leur ministère d'affectation. La réduction du nombre de corps tend à faciliter la mobilité des agents et les suppressions d'emplois. Ces dernières, grâce au droit de « retour » des ministères à hauteur de 50 % des économies réalisées, permettent de financer, en tant que de besoin, les opérations de fusion de corps.

Sur le second aspect, M. André Santini a fait valoir que la rémunération dite « à la performance » constitue un axe majeur de la politique salariale du Gouvernement. Il a précisé que cette rémunération au mérite se traduit par deux mesures :

- d'une part, au niveau individuel, la prime de fonctions et de résultats (PFR), variable selon les performances réalisées par chaque agent. Cette prime sera versée aux 25 000 attachés d'administration des différents ministères, progressivement à partir du mois de septembre 2009, pour une couverture de l'ensemble avant la fin de l'année 2011, et sera parallèlement étendue aux fonctionnaires de catégorie A, hors enseignants, ainsi qu'aux agents de catégorie B ;

- d'autre part, au plan collectif, un intéressement dans la fonction publique, dont le principe a été conclu entre l'Etat et les partenaires sociaux en février 2009. Ce dispositif, conçu comme un levier de gestion du personnel et d'amélioration du service, a fait l'objet du rapport remis au Premier ministre, le 2 juin 2009, par M. Michel Diefenbacher, député. Actuellement, 25 % des salariés du secteur privé et 65 % des agents des entreprises publiques bénéficient d'un intéressement collectif.

La PFR et l'intéressement dans la fonction publique doivent être financés sur les économies réalisées à l'occasion de la suppression d'emplois.

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial du compte spécial « Pensions », a indiqué que, dans le cadre du suivi des recommandations de la commission en faveur de la modernisation de la gestion des pensions de l'Etat et de la rationalisation des systèmes d'information en la matière, il s'est rendu en novembre 2008 au service des pensions, situé à Nantes. Il a souhaité connaître l'état d'avancement du projet de transformation de ce dernier en service à compétence nationale.

M. André Santini a rappelé que le service des pensions a fait l'objet d'une enquête de la Cour des comptes, demandée par la commission des finances en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF). Il a signalé que ce service regroupe 3 000 agents, répartis sur l'ensemble du territoire. Le nombre excessif d'intervenants et la lenteur des procédures d'établissement des droits à pension ont été mis en cause par l'enquête de la Cour des comptes. Afin de remédier à cette situation, le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a arrêté trois mesures :

- la création d'un compte individuel retraite (CIR) ;

- l'alignement de la qualité du service rendu aux actifs ou retraités du secteur public sur celle offerte par les régimes de retraite du secteur privé ;

- la mise en oeuvre d'un processus unifié de liquidation des pensions.

Ces réformes, pour l'essentiel, seront appliquées d'ici à 2012. Cependant, des actions prioritaires doivent être engagées dès 2009, et un guichet unique destiné à renseigner les fonctionnaires en activité ou retraités et à faciliter leurs démarches doit être mis en place, progressivement, pour le second semestre 2010. Dans ce cadre, un nouveau service à compétence nationale, rattaché au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sera chargé de la gestion de l'ensemble des retraites de l'Etat. Un comité de coordination interministériel sera prochainement constitué à cet effet.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'articulation des rôles respectifs du secrétariat d'Etat à la fonction publique et des autres ministères, en tant que gestionnaires d'effectifs, dans le domaine de la rémunération « à la performance ». Plus largement, le ministère de l'éducation nationale regroupant près de la moitié de la fonction publique de l'Etat, le ministre de l'éducation nationale ne doublonne-t-il pas, de fait, le ministre de la fonction publique ?

M. André Santini a indiqué qu'il revient au secrétariat d'Etat d'élaborer les outils transversaux de gestion de la fonction publique, en l'occurrence les principes de la PFR et de l'intéressement collectif, en lien avec les différents ministères afin d'harmoniser les critères applicables tout en tenant compte de la diversité des situations. Il a fait observer que certains critères de rémunération étaient d'ores et déjà en place, par exemple le taux d'élucidation des affaires en ce qui concerne les agents des services de police.

D'autre part, il a rappelé que le ministère chargé de la fonction publique a la mission d'assurer la cohésion des trois fonctions publiques : la fonction publique d'Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Sur un total de 5,2 millions de fonctionnaires, le ministère de l'éducation nationale correspond à environ un million d'agents, alors que la fonction publique hospitalière, sous la tutelle du ministère de la santé, en compte 1,6 million. D'une manière générale, le ministère de la fonction publique s'efforce de privilégier le dialogue et la négociation avec les autres ministères comme avec les partenaires sociaux.

M. Adrien Gouteyron a relevé que, en 2008, un surcoût de l'ordre de 280 millions d'euros a résulté, pour la mission « Enseignement scolaire », de mesures générales décidées dans le cadre de négociations salariales en cours d'exercice. Il s'est interrogé sur la possibilité que ces mesures, à fort impact budgétaire, mettent en difficulté les ministères dans la conduite de leurs politiques catégorielles. Par ailleurs, dans la loi de finances initiale pour 2008, le glissement-vieillesse-technicité (GVT) du ministère de l'éducation nationale a été estimé à zéro euro, alors que le projet de loi de règlement révèle que ce GVT s'est en pratique révélé positif, entraînant un coût de 92,7 millions d'euros. La loi de finances initiale pour 2009, à nouveau, a prévu un GVT nul. Il a donc demandé des précisions sur les hypothèses et les méthodes de calcul du GVT.

M. André Santini a estimé que les réponses à ces questions relèvent, pour l'essentiel, de la compétence du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cependant, il a précisé que le coût de 280 millions d'euros engendré pour la mission « Enseignement scolaire » par des mesures générales est imputable au relèvement du point d'indice décidé en 2008, soit une augmentation de 0,5 % au 1er mars et de 0,3 % au 1er octobre, afin de garantir le pouvoir d'achat des fonctionnaires au-delà de l'inflation. Il a rappelé que les hausses du point d'indice ne sont jamais prévues par la loi de finances initiale.

S'agissant du GVT, il a indiqué que l'estimation du solde, réalisée à partir d'estimations du GVT positif et du GVT négatif, constitue une opération complexe, tout particulièrement dans le cas du ministère de l'éducation nationale. En moyenne, pour les effectifs de ce dernier, on observe un GVT nul, avec une marge d'incertitude chaque année. Au demeurant, en loi de finances initiale pour 2008, l'erreur d'évaluation, à cet égard, n'a représenté que 0,1 % à 0,2 % de la masse salariale.

M. Jean Arthuis, président, a relevé qu'une réduction des effectifs de la fonction publique plus importante que prévue a été réalisée en 2008, 28 300 équivalents temps plein (ETP) ayant été supprimés, contre 23 000 initialement programmés. Par ailleurs, il a fait observer que les effectifs des opérateurs de l'Etat, parfois transférés de l'Etat pour des raisons d'« affichage » budgétaire, sont comptabilisés en ETP, non en postes.

M. André Santini a confirmé que 5 300 ETP de plus que prévu en loi de finances initiale pour 2008 ont été supprimés durant l'exercice. En effet, certains ministères, notamment le ministère de la défense, ont anticipé des suppressions d'emplois d'abord programmées pour 2009. Ce résultat, selon lui, témoigne qu'il est possible de réduire les effectifs de la fonction publique sans porter atteinte à la qualité du service public.

En ce qui concerne les opérateurs, il a rappelé que le principe de la fixation d'un plafond d'emplois pour les opérateurs de l'Etat a été adopté, dans le cadre de la loi de finances pour 2008, à l'initiative de la commission des finances. La loi de finances initiale pour 2009 a ainsi fixé, pour la première fois, un plafond d'emplois des opérateurs. En 2008, pour la première fois également, les opérateurs n'ont pas vu leurs effectifs progresser et, en 2009, ils doivent diminuer de 1 108 ETP, soit une décrue de 0,5 %, contre une diminution de 1,2 % pour les effectifs de l'Etat. Cette différence dans l'effort de réduction des effectifs entre l'Etat et ses opérateurs résulte, pour l'essentiel, de la pyramide des âges, du fait de recrutements antérieurs importants. En tout état de cause, le Gouvernement, en ce domaine, raisonne en ETP et non en postes.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que, pour la meilleure information du Parlement, un dénombrement en postes puisse être réalisé parallèlement au décompte en ETP.

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Audition de M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé tout d'abord que l'année 2008 a été marquée par la suppression progressive de la carte scolaire, par l'amorce d'une réflexion sur les rythmes scolaires annuels et hebdomadaires, ainsi que par le renforcement de la prise en charge individualisée des élèves ayant des difficultés. Il a également souligné la volonté initiale d'appuyer le schéma d'emplois 2008 de la mission sur un recours accru aux heures supplémentaires, et sur une mobilisation du potentiel enseignant par la diminution du nombre d'enseignants dits « surnuméraires » et une meilleure gestion du remplacement.

Après avoir observé l'importance des mesures non budgétées en loi de finances initiale pour 2008, résultant notamment de l'augmentation du point de la fonction publique, de la mise en place de la garantie individuelle du pouvoir d'achat, et du solde positif du glissement-vieillesse-technicité (GVT), M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si ces mesures, qui n'ont pas pu être totalement financées en gestion par le ministère en 2008, ont fait l'objet d'une discussion budgétaire particulière.

M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, a confirmé que les mesures non budgétées en loi de finances initiale ont conduit à un dépassement de crédits de l'ordre de 0,13 %. Les mesures à l'origine de cette sur-consommation sont indépendantes des décisions du ministère, y compris pour le calcul du solde du GVT qui s'est révélé positif alors que la loi de finances initiale l'avait fixé « de manière étrange » à zéro. Il a toutefois assuré que la contrainte, née de ces mesures et de la nécessité de financer en gestion les exonérations liées aux heures supplémentaires, n'a pas eu d'impact sur l'offre éducative.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite remarqué que les reports de crédits de l'année 2007 sur l'année 2008, résultant des efforts de gestion des académies et ayant donné lieu à des mouvements de fongibilité asymétrique, ont été gelés et annulés en début d'année 2008. Il s'est interrogé sur l'effet démobilisateur de ces pratiques pour les académies en soulignant l'absence de ces mouvements de fongibilité durant l'année 2008.

M. Xavier Darcos, ministre, a reconnu que l'annulation de ces reports, qui étaient de 56 millions d'euros dont 13 millions d'euros au titre des efforts de gestion, ne constitue pas une incitation aux pratiques vertueuses et ne respecte pas la logique souhaitée par la loi organique relative aux lois de finance. Il a fait remarquer que ces annulations n'ont pas été propres à son ministère et ont été décidées dans le cadre d'une régulation budgétaire générale. Les reports de crédits de l'année 2008 sur l'année 2009 se sont élevés à 2,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 5,8 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui est une « somme modeste ».

M. Adrien Gouteyron a observé que le ministère a respecté son plafond d'emplois, celui-ci faisant l'objet d'une sous-consommation à hauteur de 2 506 emplois temps plein travaillés (ETPT). Toutefois, il s'est interrogé sur :

- l'évolution des emplois dans l'enseignement public du premier degré en notant, d'une part, que l'augmentation du nombre d'enseignants n'a pas été franche alors même que les lois de finances initiales prévoyaient des ouvertures de classes compte tenu de l'évolution démographique et, d'autre part, que le recrutement sur liste complémentaire avait sensiblement augmenté ;

- l'évolution des emplois dans l'enseignement public du second degré au regard de la mobilisation des enseignants surnuméraires et des personnels remplaçants ;

- l'évolution du plafond d'emplois du programme « Vie de l'élève », marqué par la décentralisation des personnels techniques, ouvriers et de services.

En réponse, M. Xavier Darcos a souligné que l'appréciation du plafond d'emplois doit être réalisée au niveau de la mission, et que, à ce titre, l'exercice 2008 a permis d'anticiper de 1.300 postes les non-renouvellements prévus dans le cadre de la loi d'orientation pluriannuelle des finances publiques. Ces suppressions ont été conduites sans porter préjudice à l'offre éducative ou à l'amélioration de la condition enseignante.

S'agissant de l'enseignement public du premier degré, l'évolution des emplois traduit en particulier un nombre d'ouvertures de classes moins important que prévu, compte tenu de la faible augmentation démographique constatée, à savoir + 2 600 élèves, contre une prévision de + 37 000 élèves. Dans l'enseignement public du second degré, l'évolution des emplois a bien été appuyée par une meilleure gestion des personnels surnuméraires et remplaçants. Quant au programme « Vie de l'élève », il convient de noter un taux de non-renouvellement plus important car, s'agissant des personnels non-enseignants, la règle de non-renouvellement d'un poste sur deux a été respectée.

M. Adrien Gouteyron a souhaité connaître l'appréciation du ministre sur les résultats des indicateurs relatifs au remplacement dans l'enseignement primaire et aux résultats des élèves relevant de l'éducation prioritaire qui se sont dégradés par rapport à 2007. S'agissant de ce dernier point, il s'est interrogé sur une éventuelle corrélation entre la baisse des résultats scolaires et la diminution de la stabilité des équipes enseignantes dans les réseaux d'éducation prioritaire.

En réponse, M. Xavier Darcos a expliqué que le remplacement constitue une priorité pour son ministère et que les mesures prises en 2008 devraient se traduire dans les faits en 2009 et, par conséquent, dans le prochain rapport annuel de performances. Concernant les écarts de niveaux entre les élèves scolarisés en éducation prioritaire et hors éducation prioritaire, les évaluations sont difficiles à analyser mais le traitement de ces différences fait l'objet de mesures précises, comme par exemple le soutien personnalisé. La continuité des équipes enseignantes est primordiale mais elle doit être conciliée avec le droit à la mutation prévu par les règles générales de la fonction publique. Afin d'améliorer la situation, le ministère souhaite toutefois n'affecter en zone d'éducation prioritaire à la rentrée 2009 que des néo-titulaires volontaires.

M. Adrien Gouteyron a interrogé le ministre sur le bilan de l'accompagnement éducatif et la généralisation des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) dans l'enseignement primaire grâce à la mobilisation accrue des réseaux d'aide spécialisés aux élèves en difficulté (RASED).

M. Xavier Darcos a estimé que l'accompagnement éducatif est une « réelle réussite », puisque 51 % des élèves scolarisés en réseau ambition réussite (RAR), et plus de 40 % des collégiens hors éducation prioritaire bénéficient de ce dispositif dont le coût en 2009 est évalué à 323 millions d'euros. Ce soutien scolaire offert quotidiennement aux familles mobilise 112 000 enseignants et est, pour deux tiers, consacré à l'aide aux devoirs.

S'agissant de la généralisation des PPRE et de la réorganisation des RASED, il a indiqué que la lutte contre l'échec scolaire représente la première priorité de son ministère et que, à ce titre, compte tenu du développement du soutien personnalisé, il s'est avéré nécessaire de procéder à une certaine « sédentarisation » de ces réseaux.

Mme Michèle André a souhaité insister sur la particularité des RASED qui, compte tenu de la spécialisation de leurs personnels et de leur mode de fonctionnement, jouent un rôle spécifique dans l'intégration de certains élèves, d'une part, et dans le soutien aux élèves en difficultés habitant en milieu rural, d'autre part.

M. Xavier Darcos a précisé que seuls 1 500 postes de RASED sur 10 000 ont été « sédentarisés ».

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait connaître le bilan des heures supplémentaires, M. Xavier Darcos a expliqué que la démarche voulue par le Président de la République est efficace puisque, en 2008, le nombre d'heures supplémentaires s'est accru de 14 % par rapport à 2007, et que 44 % des enseignants effectuent en moyenne 2,11 heures supplémentaires par semaine. 424 millions d'euros ont été versés aux personnels, dont 292 millions d'euros au titre des exonérations sociales et fiscales prévues par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007. Le recours aux heures supplémentaires a permis de respecter un plafond d'emplois en diminution, tout en apportant de la souplesse aux établissements sans dégrader l'offre éducative. En outre, il convient de noter que 48 000 enseignants ont bénéficié de la prime de 500 euros attribuée à partir de la troisième heure supplémentaire.

Mme Michèle André et M. Jean Arthuis, président, se sont ensuite inquiétés de la situation des assistants de vie scolaire en fin de contrat. Ils ont déploré le caractère inadapté du cadre réglementaire prévu pour ces contrats aidés, qui rompt la continuité des dispositifs d'assistance aux élèves, notamment handicapés, et met les titulaires de ces contrats en difficulté, alors même que la plupart d'entre eux se sont pleinement investis dans leurs fonctions. Mme Michèle André a particulièrement souhaité que la stabilité de ces équipes d'assistance soit, à l'avenir, privilégiée car elle conditionne l'intégration des élèves ayant d'importantes difficultés.

M. Xavier Darcos a reconnu le caractère délicat de cette question tout en remarquant que les contrats aidés ne doivent, en principe, représenter pour leurs titulaires qu'une période transitoire avant un emploi plus stable. A ce titre, le ministère de l'éducation nationale finance, comme tout employeur, des journées de formations pour ces personnels afin qu'ils puissent mieux s'insérer sur le marché du travail. Si des changements de personne sont observés, il n'y a pas à proprement parler de rupture dans la continuité du dispositif d'assistance, les départs étant remplacés.

Jeudi 18 juin 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Audition de Mme Christine Boutin, ministre du logement

La commission a procédé à l'audition de Mme Christine Boutin, ministre du logement, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

M. Jean Arthuis, président, a accueilli la ministre en rappelant que, au-delà des incantations de la loi de finances initiale, les auditions organisées dans le cadre de l'examen de la loi de règlement permettent de retrouver la réalité budgétaire.

Il a interrogé la ministre sur son appréciation de la situation financière de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et de la sincérité de ses comptes. Le rapport financier 2008 de l'ANRU fait état d'un changement de méthode comptable qui interviendra pour l'exercice 2009. L'agence, qui affiche un résultat cumulé positif de 1,079 milliard d'euros en 2008, devrait désormais enregistrer une provision pour charges d'intervention à hauteur des engagements pris vis-à-vis des maîtres d'ouvrage, qui ne sont pas actuellement comptabilisés dans ses comptes. L'impact négatif de cette modification, qui conditionne la certification, est estimé à 2,870 milliards d'euros. Le résultat négatif cumulé fin 2008 de l'ANRU serait donc négatif de 1,791 milliard d'euros.

Mme Christine Boutin, ministre du logement, a confirmé l'application en 2009 de la réforme comptable consistant pour l'ANRU à comptabiliser des provisions. Elle a précisé cependant que la tutelle de l'agence n'est désormais plus confiée au ministère du logement. Elle a rappelé la teneur des négociations qui ont abouti à appuyer le financement de l'ANRU, pour les années 2009 à 2011, sur une contribution de l'union d'économie sociale pour le logement (UESL). L'ANRU disposera d'un montant annuel de capacités d'engagement de 1,370 milliard sur cette période. Au-delà de 2011, le financement de l'agence devra être revu.

M. Jean Arthuis, président, a conclu que le « rituel comptable » de l'ANRU n'avait donc pas été conforme au principe de sincérité des comptes.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « ville et logement », s'est félicité de la qualité des réponses au questionnaire adressé par la commission. Evoquant les évolutions de la maquette budgétaire de la mission, il a mis en évidence la contradiction entre le souci de cohérence, qui avait conduit, à compter de 2009, à rattacher le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » à la mission, et l'éclatement récent du ministère du logement et de la ville, qu'il a regretté. Prenant l'exemple des crédits destinés à l'indemnisation des délégués de l'Etat dans les quartiers, il a souligné également les difficultés du contrôle parlementaire qui résultent des transferts pour gestion des crédits de personnel vers le ministère de l'écologie. Soulignant que pour la troisième année consécutive, la mission « ville et logement » présente des résultats médiocres en termes d'indicateurs de performance, comparés à ceux des autres missions budgétaires, il a souhaité connaître les mesures prises en vue de leur amélioration.

Mme Christine Boutin a indiqué que le ministère du budget s'oppose à une modification de la maquette budgétaire qui permettrait à la mission « ville et logement » d'assurer la gestion de ses propres effectifs, alors qu'elle a elle-même formulé une demande en ce sens. Elle a fait observer une amélioration relative des indicateurs de performance entre 2007 et 2008, avec une progression de 3 % de la part des indicateurs renseignés et de meilleurs résultats en particulier sur le programme 177.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné la consommation très faible des crédits de paiement (CP) du programme 202 « rénovation urbaine », qui n'a atteint que 26 % du montant voté en loi de finances initiale. Il a opposé ces résultats à l'inscription, en fin d'année 2008 et dans le cadre du plan de relance de l'économie, de dotations complémentaires pour l'ANRU de 350 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 200 millions d'euros en CP, s'étonnant de ce phénomène de vases communicants. Alors que l'écart entre AE et CP s'est encore creusé au cours de l'année 2008 pour s'établir en montant cumulé à 1,637 milliard d'euros et que l'ANRU ne disposera plus de marge de trésorerie en 2011, la solution de financement trouvée pour les trois années à venir paraît très fragile.

Mme Christine Boutin a imputé la sous-consommation constatée au rythme de réalisation des projets et aux délais de traitement des dossiers. Des mesures ont été prises afin de réduire ces délais et d'améliorer les systèmes informatiques. Les résultats seront visibles au cours de l'exercice 2009. Elle est revenue sur la réussite des négociations conduites par le ministère du logement qui ont abouti à un accord en vue d'une contribution du 1 % Logement à hauteur de 850 millions d'euros par an jusqu'en 2011. Pour l'avenir, une réponse différente devra être apportée pour financer le surcroît de dépenses à la charge de l'ANRU, le 1 % Logement ne pouvant consentir un effort plus important.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé que le délai moyen entre la date prévue par le tableau de financement des opérations ANRU et la date d'attribution des crédits est passé de douze mois en 2007 à un an et neuf mois en 2008. Cet allongement des délais de paiement suscite l'incompréhension des élus locaux même si les torts sont souvent partagés entre les maîtres d'ouvrage, les porteurs de projets et l'ANRU.

Mme Christine Boutin a considéré que la situation ne peut que s'améliorer en raison, d'une part, de la rationalisation des procédures de l'ANRU et, d'autre part, de la stabilisation des projets de rénovation présentés par les élus.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué les lenteurs des projets dues aux procédures portant sur le foncier.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné la sous-budgétisation récurrente de la contribution de l'Etat au financement des aides personnelles au logement, passant par la subvention d'équilibre versée au fonds national d'aide au logement (FNAL). Il a demandé confirmation de l'information selon laquelle 200 millions d'euros de prestations à la charge de l'Etat, au titre de 2008, sont reportés sur 2009, malgré une dotation supplémentaire de 100 millions d'euros attribuée en loi de finances rectificative.

Mme Christine Boutin a fait part de son insatisfaction quant au décalage entre les dotations budgétaires attribuées et la réalité des besoins du FNAL. Dans la mesure où les dépenses de prestations seront nécessairement exécutées, il faudrait que l'abondement budgétaire soit sincère dès l'élaboration du budget initial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial a souhaité connaître le taux de consommation de la dotation de l'Etat au FNAL au mois de juin 2009.

Mme Christine Boutin a estimé l'impasse budgétaire à 450 millions d'euros minimum, considérant qu'elle pourrait augmenter en lien avec la dégradation de la situation de l'emploi.

M. Jean Arthuis, président, s'est alarmé des conséquences de cette évolution sur l'accroissement de la dette.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné que la consommation des crédits en AE sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » n'a atteint que 79 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale alors que ce taux était de 92 % en 2007. Il a observé toutefois que l'on a plutôt constaté, sur le terrain, une absence de projets que de financements.

Mme Christine Boutin a indiqué que le programme 135 avait fait l'objet de plusieurs annulations de crédits et qu'une part non négligeable des dotations avait été mise en réserve pour l'achat de programmes immobiliers vendus en l'état futur d'achèvement (VEFA) par les bailleurs sociaux, élément central du plan de soutien à l'immobilier présenté début octobre 2008. Or, compte tenu des délais imposés, une partie importante de ces achats ne se conclura qu'en 2009.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est inquiété du décalage, de 29 %, constaté entre les crédits initialement prévus et les besoins exprimés pour le financement des commissions de médiation dans le cadre du droit au logement opposable (Dalo). Il a rappelé l'observation négative formulée lors de l'examen de la loi de finances 2009, devant la simple reconduction des montants inscrits à cet effet en 2008.

Mme Christine Boutin a rendu un hommage appuyé aux bénévoles des commissions de médiation. L'augmentation des coûts liés au Dalo résultera moins des frais de fonctionnement de ces commissions que des condamnations de l'Etat pour non respect de ce droit. La pénalité versée à ce titre par l'Etat au fonds d'aménagement urbain (FAU) est estimée à 20 millions d'euros pour 2009, dont elle a admis qu'ils n'avaient pas été budgétés ou provisionnés.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les motifs invoqués par la commission de médiation de Paris pour refuser a priori le dédoublement de ses formations de délibération. Mme Christine Boutin ayant mentionné le souhait de préserver l'unicité de la jurisprudence, il a souligné les contradictions actuelles constatées entre les diverses commissions de la région Ile-de-France ainsi que les conditions d'examen des dossiers incompatibles avec une bonne instruction.

Mme Christine Boutin a indiqué qu'un recueil de bonnes pratiques à l'intention des présidents de commissions de médiation est désormais disponible et mis à jour.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la mission « « Solidarité, insertion et égalité des chances», a observé que les dépenses d'hébergement d'urgence ont fait l'objet d'une sous-budgétisation en loi de finances pour 2008, ce qui a nécessité l'ouverture de crédits par décret d'avance, à hauteur de 145 millions d'euros. Il a constaté qu'une partie de ces crédits a été utilisée pour financer les allocations et prestations d'aide sociale versées aux personnes âgées et aux personnes handicapées. Ainsi, la procédure de décret d'avance a été en partie contournée : d'une part, le décret a servi à financer des insuffisances connues dès le départ s'agissant de l'hébergement d'urgence et, d'autre part, les crédits ouverts ont été mal calibrés.

Il a noté également une sous-budgétisation des crédits destinés au financement des allocations et prestations d'aide sociale versées aux personnes âgées et aux personnes handicapées.

Mme Christine Boutin a reconnu la justesse des observations pour l'exercice 2008. Elle a précisé les efforts consentis en loi de finances 2009 pour limiter les sous-budgétisations, s'agissant notamment du versement de la prime de Noël et des crédits d'indemnisation au profit des Français rapatriés. Elle a mis en garde contre une augmentation des besoins pour l'aide alimentaire qui justifiera des mesures spécifiques dans le budget 2010. Elle s'est félicitée des moyens supplémentaires accordés dans le cadre du plan de relance pour la création de places d'hébergement et l'humanisation des centres.

En réponse à l'interrogation de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, elle a indiqué que les indemnisations sont désormais versées en large partie aux ayant-droits des rapatriés.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a fait observer la très forte sous-estimation des crédits relatifs à la veille sociale. Alors que 41 millions d'euros étaient inscrits à ce titre en loi de finances initiale, 67,5 millions d'euros ont été effectivement consommés. Un tiers des besoins ne serait pas couvert en 2009.

Mme Christine Boutin a regretté que la communication ait été insuffisante sur les bons résultats obtenus en ce domaine à la fin de l'exercice 2008. Elle a évoqué l'augmentation du nombre des places d'hébergement d'urgence, le développement des services d'écoute téléphoniques, le financement renforcé des places de stabilisation et la progression des places pérennes en particulier dans les maisons-relais.

Elle a considéré que le bilan du Gouvernement permet de répondre aux besoins d'hébergement. Ainsi, en 2009, alors que l'on estime à 100 000 le nombre des sans-abris, 99 600 places sont disponibles et 1 000 places supplémentaires pourront être financées grâce au plan de relance. Elle a toutefois admis qu'un effort reste à accomplir pour adapter les types de places aux différents publics concernés, notamment par des travaux d'humanisation des centres.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « « Solidarité, insertion et égalité des chances» pour la commission des affaires sociales, a regretté la gestion chaotique du programme 177. Il s'est interrogé sur les suites qui seront données aux conclusions d'une mission sur les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) confiée à l'inspection générale des affaires sociales et au préfet, délégué général auprès du Premier ministre pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées.

Mme Christine Boutin a souligné la qualité des relations entretenues avec les associations. Elle a précisé que la rationalisation des moyens mis en oeuvre, qui pourrait s'inspirer des conclusions de la mission en cours, s'effectuerait en collaboration avec ces associations. Cette orientation a déjà produit des résultats positifs en Ile-de-France où les moyens disponibles ont été mutualisés.

M. Thierry Foucaud a souhaité obtenir des précisions sur le niveau des mises en chantier de logements neufs, la consommation des « éco prêts à taux zéro », la situation des ménages ayant recours à des prêts relais et les moyens mis en place pour améliorer la situation des foyers de migrants.

Mme Christine Boutin a indiqué avoir noté une relative amélioration des carnets de commande pour les promoteurs constructeurs. 10 000 « éco prêts à taux zéro » ont été distribués à ce jour selon les chiffres disponibles. Ce dispositif relève toutefois du ministère de l'écologie. Pour les prêts relais, le phénomène de panique constaté au début de la crise financière a disparu. Enfin, les foyers de migrants sont de la compétence du ministre chargé de l'immigration même si les crédits du ministère du logement sont sollicités à travers l'accueil des immigrés dans les centres d'hébergement.

M. Jean Arthuis, président, a abordé le sujet des caisses de congés payés du BTP et évoqué sa proposition d'effectuer sur les réserves disponibles de ces caisses un prélèvement au profit du logement social.

Mme Christine Boutin a reconnu que cette suggestion avait provoqué un certain trouble tout en précisant que cette question est également du ressort du ministre de l'écologie.