COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 24 octobre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Participation et actionnariat salarié - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 15 (2006-2007) pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié, sur le rapport de M. Serge Dassault, rapporteur pour avis.

En introduction à la présentation du projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a souhaité rappeler tout l'intérêt qu'il accordait au sujet qu'il allait traiter.

Il s'est dit convaincu que la gestion participative, mot qu'il préférait à celui de participation, avait à la fois une fonction d'efficacité économique et de paix sociale, et permettait de placer le salarié au niveau de l'actionnaire. A ce propos, il a tenu à préciser qu'il avait toujours situé la cohésion sociale au centre de ses préoccupations.

Il a rappelé que la participation des salariés était la grande ambition du général de Gaulle, et que pourtant, près d'un demi-siècle après la création des accords d'intéressement facultatifs, puis de la participation obligatoire dans les entreprises de plus de 50 salariés, un long chemin restait à accomplir. Il a ainsi précisé qu'aujourd'hui, moins de 8,5 millions de salariés du secteur privé, soit à peine plus d'un salarié sur deux, avaient accès à l'épargne salariale et que rien n'existait encore dans la fonction publique.

Il a considéré que le projet de loi qui allait être examiné devait donc constituer une étape décisive pour renforcer la motivation des salariés.

Concernant les principales mesures proposées par le gouvernement dans ce texte et les articles dont la commission s'était saisie pour avis, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a d'abord évoqué les articles concernant l'épargne salariale et l'épargne retraite :

- l'article 1er visant à créer un supplément de participation ou d'intéressement au-delà du minimum légal, qui est appelé le « dividende du travail » ;

- l'article 2 instituant un intéressement de projet, entre salariés d'entreprises participant à « une activité caractérisée et coordonnée » ;

- l'article 6 élargissant l'assiette fiscale de la participation, notamment à certaines entreprises exonérées d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés ;

- l'article 11 permettant à un salarié, qui avait quitté son entreprise, de continuer à procéder à des versements sur le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO), lorsqu'il n'y en avait pas dans sa nouvelle entreprise ;

- l'article 12 permettant l'étalement, dans le temps, de l'imposition sur les sommes transférées d'un compte épargne-temps vers un plan d'épargne d'entreprise (PEE) ou un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO).

Il a ensuite indiqué que les articles 15 à 21 du projet de loi concernaient également l'actionnariat salarié, et que ces articles, très techniques, tendaient notamment à préciser le régime juridique de placement des actions gratuites sur un plan d'épargne d'entreprise, à inciter les salariés actionnaires à participer au rachat de leur propre société et à encourager le développement de l'attribution d'actions gratuites, notamment dans le cadre de plans mondiaux.

Concernant les dispositions relatives à l'épargne et au financement de l'économie, qui figuraient aux articles 37 à 40, il a rappelé que la commission s'en était également saisie, mais que l'Assemblée nationale avait supprimé ces articles, qu'elle trouvait trop éloignés de l'objet du projet de loi. Il a précisé qu'en accord avec la commission des affaires sociales, il ne proposerait pas de les rétablir.

Enfin, il a indiqué que la commission avait décidé d'examiner :

- l'article 41, qui clarifiait le régime des démarcheurs bancaires et financiers ;

- l'article 42, qui modifiait le code des assurances pour accroître les droits des souscripteurs et bénéficiaires des contrats d'assurance-vie ;

- l'article 43, qui ratifiait l'ordonnance relative aux institutions de retraite professionnelle ;

- l'article 44, qui autorisait l'introduction en Bource des clubs sportifs ;

- et les articles 45, 46 et 47, qui créaient le chèque-transport.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale aux articles du projet de loi initial et qui concernaient la commission :

- l'Assemblée nationale avait rétabli la possibilité d'imputer sur la réserve spéciale de participation les déficits des années antérieures, mais dans la limite de trois ans ;

- elle avait également prévu l'organisation de débats par l'employeur, en comité d'entreprise, sur l'évolution de la démarche participative ;

- elle avait enfin adopté un amendement de M. Edouard Balladur sur les stock-options, qui visait à mieux encadrer l'exercice des options et la vente des actions gratuites attribuées aux mandataires sociaux des sociétés anonymes.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a ensuite soumis à la commission les orientations qui résultaient, d'une part, de sa propre expérience de chef d'entreprise, mais aussi, d'autre part, des nombreuses consultations qu'il avait organisées sur ce projet de loi.

Tout d'abord, il lui a semblé indispensable de fortifier l'épargne salariale. Ainsi, en ce qui concerne la participation et l'intéressement, il a jugé nécessaire, d'une part, de modifier la formule légale actuelle de calcul de la réserve spéciale de participation, et d'instituer une nouvelle formule selon laquelle un tiers des bénéfices comptables serait affecté aux actionnaires, sous forme de dividende, un second tiers aux salariés (participation) et un dernier tiers aux investissements de l'entreprise ; d'autre part, l'entreprise et les partenaires sociaux pourraient choisir, soit l'application de la formule actuelle, soit celle de la nouvelle formule. Dans le même esprit, il s'est déclaré favorable à titre personnel à ce qu'il ne soit pas versé de dividende aux actionnaires quand il n'était pas distribué de participation aux salariés.

Il a estimé, de plus, à titre personnel, qu'il faudrait abaisser de 50 à 20 salariés le seuil au-delà duquel la participation était obligatoire dans l'entreprise, afin de diffuser l'épargne salariale dans les petites et moyennes entreprises. Les accords de participation dans les PME de 20 à 50 salariés pourraient ainsi être, selon lui, mis en place par référendum d'entreprise.

De même, il a proposé d'inclure la « gestion de l'entreprise » dans le champ des actions de formation professionnelle et d'introduire la notion de « gestion participative » dans le code du travail.

Enfin, il a jugé, à titre personnel, qu'il était temps de donner accès à l'épargne salariale aux fonctionnaires des trois fonctions publiques sur la base des économies de gestion réalisées. Il a également souhaité préserver la souplesse nécessaire aux accords d'intéressement, et, par exemple, réduire de trois à deux ans la durée minimale des futurs accords d'intéressement dans les PME comptant moins de 250 salariés, et permettre, dans les entreprises ayant mis en place un accord dérogatoire nettement plus favorable que la loi, que le conseil d'administration ou le directoire de ces entreprises puisse décider de ne pas mettre en place de dividende du travail.

Sur l'épargne retraite, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a proposé l'adoption de six articles additionnels reprenant des propositions du rapport d'information n° 486 (2005-2006) sur l'épargne retraite de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Il a également demandé que soient précisées les conditions du démarchage bancaire et financier. Par ailleurs, il a appelé à ratifier l'ordonnance relative aux organismes de placement collectif immobilier (OPCI) tout en aménageant les règles, par la suppression des dispositions qui interdisaient, au-delà du 31 décembre 2009, la création de nouvelles SCPI, et pour les SCPI existantes, de procéder à des augmentations de capital.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a indiqué, en conclusion, qu'il estimait que le projet de loi allait dans la bonne direction et ce, même s'il aurait pu présenter un caractère plus ambitieux et novateur.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour avis pour son implication et sa conviction, fondée sur une longue pratique de l'entreprise.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur les incidences financières et fiscales des dispositions contenues dans le projet de loi.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a précisé que les mesures relatives au compte épargne-temps, qui impliquaient une baisse des charges sociales, ainsi que les dispositions relatives à l'élargissement de l'assiette fiscale de la participation, présentaient un coût. En outre, il a indiqué que l'article 19 du projet de loi avait pour objet d'instituer un crédit d'impôt incitant au rachat d'une société par ses salariés.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur le nombre de salariés à partir duquel une entreprise devait instaurer la participation, demandant des justifications sur le chiffre de 20 salariés évoqué par le rapporteur pour avis, ainsi que sur la distinction pour les salariés entre les gratifications attribuées sous forme de numéraire ou sous forme d'actions gratuites. Enfin, il a évoqué la question des stock-options, estimant que celles-ci devraient être réservées aux start-up et ne pas constituer une « super-prime » pour les managers. Il s'est par ailleurs inquiété de ce que l'idée avancée, à titre personnel, par le rapporteur pour avis, de la mise en place de l'intéressement pour les fonctionnaires ne bouleverse la grille indiciaire : en effet, cette mesure pourrait entraîner des disparités de rémunérations.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a indiqué que la limite de 20 salariés qu'il avait évoquée était indicative et pouvait donc être modifiée. Il a estimé que la distribution d'actions gratuites présentait des inconvénients pour les salariés, préférant la distribution en numéraire afin de ne pas provoquer de conflits au sein de l'entreprise en cas de baisse des cours desdites actions. En ce qui concerne les stock-options, il s'est déclaré opposé à une limitation de la rémunération des dirigeants, observant qu'il était de l'intérêt de l'entreprise d'attirer les plus performants et que les divers avantages, dont les stock-options n'étaient qu'un aspect, étaient fixés en toute connaissance de cause dans le contrat d'embauche. Sur la question de l'intéressement des fonctionnaires, il a souligné qu'il ne s'agissait, à ce stade, que d'une proposition qu'il émettait à titre personnel, mais qu'il convenait de réfléchir sur la motivation des agents du secteur public.

M. François Marc a souhaité évoquer trois thèmes.

D'une part, il a estimé que la revalorisation salariale, qui était l'objectif du texte, ne pouvait s'accommoder de la très grande variabilité des rémunérations qui était le corollaire de la participation.

D'autre part, il a évoqué le statut des stock-options et les récentes initiatives législatives visant à en encadrer le fonctionnement, jugeant qu'elles pourraient ne pas être suffisantes.

Enfin, il a exprimé ses doutes sur le principe selon lequel il conviendrait que l'ensemble des salariés soit concerné par la rentabilité de l'entreprise, au risque de renforcer l'importance du « court-termisme » dans la gestion de l'entreprise, et de nuire, en conséquence, à son développement à long terme.

En réponse à M. François Marc, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a rappelé que la rémunération en fonction du résultat de l'entreprise constituait un complément qui n'était attribué aux salariés que lorsque les résultats le permettaient. Il a noté que le développement de la participation permettait d'envisager une association avec les syndicats, estimant qu'il convenait, au sein d'une entreprise, de réaliser les arbitrages entre la hausse de la masse salariale et l'investissement. Il a réitéré ses positions sur les stock-options, ainsi que sur la distribution en numéraire, par préférence à celle d'actions gratuites, estimant qu'il s'agissait de la solution la plus satisfaisante pour le salarié.

M. Maurice Blin a abordé la question de la rémunération de certains dirigeants, relevant la contradiction qu'il pouvait y avoir entre le recrutement d'un manager, dans des conditions matérielles très avantageuses, et les licenciements auxquels ce dernier allait devoir procéder, indiquant que ce paradoxe était lourd de conséquences autant psychologiques que politiques.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué l'existence des « golden parachutes », s'interrogeant sur les possibles conflits d'intérêts pour un dirigeant d'entreprise à qui aurait été attribué un plan de stock-options et qui pourrait, en conséquence, vouloir restructurer l'entreprise afin de faire augmenter le cours de l'action.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a remarqué que les licenciements seraient inévitables et plus nombreux si les dirigeants n'étaient pas en mesure, à un moment donné, de réduire la taille de la masse salariale.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Serge Dassault, rapporteur pour avis.

A l'article premier (Attribution d'un supplément de participation ou d'intéressement), la commission a adopté un amendement tendant à permettre de ne pas mettre en place un « dividende du travail » dans les entreprises disposant d'un accord de participation plus favorable que le minimum légal.

Puis, après les interventions de M. Jean Arthuis, président, et de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 2 et tendant, d'une part, à encourager la mise en place d'accords d'intéressement dans les entreprises de moins de 250 salariés, et d'autre part, à aligner le régime fiscal des sommes perçues par les travailleurs non salariés au titre de l'intéressement sur le régime d'exonérations dont bénéficient déjà les salariés.

A l'article 6 (Elargissement de l'assiette fiscale de la participation), la commission a adopté un amendement tendant à créer une nouvelle formule de calcul de la réserve spéciale de participation, sur la base d'une répartition en trois tiers des bénéfices après impôts, respectivement dédiés aux actionnaires, à l'autofinancement et à la participation. Les entreprises auraient donc le choix entre l'application de l'actuelle formule légale et de la nouvelle formule proposée.

Après les interventions de M. Jean Arthuis, président, de M. Philippe Marini, rapporteur général, et de M. François Marc, elle a également examiné la question d'un éventuel abaissement du seuil, de 50 à 20 salariés, au-delà duquel la participation est obligatoire dans les entreprises, puis celle d'une mise en place d'un dispositif d'intéressement dans les trois fonctions publiques. Sur ces deux points, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il déposerait des amendements à titre personnel.

La commission a ensuite décidé de réserver l'examen du chapitre III (articles 10 à 14) jusqu'à la fin de la réunion de la commission.

A l'article 14 quinquies (Organisation de débats par l'employeur sur l'évolution de la démarche participative), la commission a adopté un amendement de précision tendant à substituer la notion de « gestion participative » à celle de « démarche participative ».

Puis à l'article 18 (Institution d'un fonds de reprise d'entreprise), la commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle.

A l'article 20 (Développement de la pratique de l'attribution d'actions gratuites), la commission a adopté un amendement tendant à préciser la durée de l'obligation de conservation des actions attribuées, ainsi qu'un amendement rédactionnel à l'article 20 quater (Actionnariat salarié dans les sociétés liées), et un amendement modifiant l'intitulé du chapitre IV du titre Ier (Améliorer la formation des salariés aux mécanismes de l'épargne salariale et de l'actionnariat salarié).

A l'article 21 bis (Insertion dans le champ de la formation professionnelle des actions de formation aux dispositifs d'épargne salariale), après les interventions de M. Jean Arthuis, président, et de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté un amendement présenté par M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, tendant à inscrire les actions de formation à la gestion de l'entreprise dans le champ de la formation professionnelle.

A l'article 37 A (Conditions d'exercice des options d'achat d'actions attribuées aux mandataires sociaux ou aux membres du directoire), la commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle.

A l'article 41 (Aménagement des règles d'enregistrement des démarcheurs financiers), la commission a adopté un amendement de réécriture tendant à préciser les catégories de démarcheurs devant être déclarés par les opérateurs habilités à recourir au démarchage bancaire et financier.

Puis elle a adopté, après une intervention de M. François Marc, deux amendements portant articles additionnels après l'article 43, tendant, d'une part, à ratifier et modifier l'ordonnance du 13 octobre 2005 relative au régime juridique des organismes de placement collectif immobilier (OPCI), et d'autre part, à permettre l'application aux contrats d'assurance-vie en immobilier des dispositions relatives aux OPCI.

A l'article 46 (Régime fiscal et social du chèque-transport), la commission a adopté un amendement tendant à légaliser et à intégrer dans le code général des impôts le dispositif d'exonération obligatoire sur les transports des salariés en Ile-de-France.

Puis la commission a examiné les articles 10 à 14, précédemment réservés. Elle a ainsi adopté, dans le prolongement du rapport n° 486 (2005-2006) présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'épargne retraite, un amendement portant article additionnel après l'article 10, tendant à permettre l'abondement du plan d'épargne pour la retraite d'entreprise (PERE) des sommes issues de l'intéressement et de la participation, et deux amendements portant articles additionnels après l'article 11, tendant, d'une part, à introduire une référence au plafond annuel de la sécurité sociale pour déterminer les plafonds d'abondement sur un plan d'épargne d'entreprise et un plan d'épargne pour la retraite collectif, et d'autre part, à assurer la codification législative du plan d'épargne pour la retraite populaire.

Elle a enfin adopté à l'unanimité un amendement portant article additionnel après l'article 12, tendant à étendre au régime de la Préfon des cas de déblocage anticipé applicables au plan d'épargne pour la retraite populaire, et deux amendements portant articles additionnels après l'article 14, mettant respectivement en place une réforme de la gouvernance du complément de retraite mutualiste (COREM) et de la Préfon.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

PJLF pour 2007 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » était constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social », « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Il a expliqué qu'au travers de cette mission, il s'agissait d'assurer le respect de la spécificité du Conseil économique et social (CES) et de préserver l'indépendance de la Cour des comptes, en particulier vis-à-vis du ministère de l'économie et des finances. Il a ajouté qu'un rattachement de la Cour des comptes à une mission relevant de ce ministère avait été un temps envisagé, mais qu'un tel rattachement contrevenait au principe selon lequel les moyens du contrôleur ne pouvaient pas dépendre du contrôlé. Il a indiqué que, suivant des considérations analogues, le Conseil d'Etat, ainsi que les autres juridictions administratives, s'étaient vus intégrés au sein de cette mission, et que la commission avait, à cette occasion, regretté que les juridictions de l'ordre administratif aient été ainsi séparées des juridictions de l'ordre judiciaire.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé qu'après un « accouchement » que la commission avait qualifié, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, de « douloureux », cette mission avait désormais trouvé son « rythme de croisière ».

Il a souligné qu'au sein des trois programmes s'était progressivement imposée une logique de performance, en conformité avec les préconisations et l'esprit de la LOLF.

Il a rappelé que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficiait de 470,4 millions d'euros de crédits de paiement, et que 83,6 % de ces crédits correspondaient à des frais de personnel.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentaient plus de 50 % des crédits de la mission, tandis que ceux attribués au CES pesaient pour moins de 10 %.

Il a examiné, tout d'abord, le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », dont le responsable est le vice-président du Conseil d'Etat, M. Jean-Marc Sauvé.

Il a indiqué que ce programme était doté de 251,1 millions d'euros en crédits de paiement, la fonction juridictionnelle absorbant 90 % de cette enveloppe. Il a précisé qu'il s'agissait là d'une évolution significative des crédits (+ 5,1 % par rapport à 2006).

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a déclaré que la dotation relative aux frais de justice correspondait à 8,86 millions d'euros, après un réajustement de 1,24 million d'euros au regard du montant alloué dans le projet de loi de finances initiale pour 2006. Il a remarqué que cet accroissement de 14,1 % de la dotation laissait, toutefois, planer un doute sur la sincérité budgétaire de ce poste, dans la mesure où la consommation de ces crédits en 2005 était déjà de 8,19 millions d'euros avec un taux de croissance de 12 %. Il a, cependant, indiqué que le responsable du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », M. Jean-Marc Sauvé, lui avait confirmé que la dotation prévue pour 2007 serait respectée.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ajouté qu'il convenait de souligner l'augmentation notable des crédits mais aussi la réflexion approfondie, menée conjointement par le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives, pour instaurer un contrôle de gestion sur leurs budgets de fonctionnement. Il a indiqué qu'un progiciel d'élaboration budgétaire et de contrôle de gestion avait, d'ailleurs, été déployé, courant 2006, dans les services gestionnaires du Conseil d'Etat et dans toutes les juridictions administratives.

Il a, en outre, rappelé la distinction existant entre les frais de justice relevant de l'ordre judiciaire et ceux inhérents à l'ordre administratif.

Il a rappelé que l'effort réalisé pour la création d'emplois, au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), s'élevait pour 2007 à 3 millions d'euros. Il a déploré, à cet égard, l'insuffisance de cette enveloppe pour satisfaire aux objectifs fixés par la LOPJ, qui avait prévu la création de 480 emplois dans les juridictions administratives entre 2003 et 2007. Il a indiqué qu'au cours de cette période seulement 342 emplois auraient été créés, avec un manque de 54 postes de magistrats administratifs et de 84 postes d'agents de greffe.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a jugé ce retard d'autant plus regrettable que le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives s'étaient vus soumis, outre la pression de l'augmentation continue du contentieux, à de nouvelles contraintes. A ce titre, il a rappelé que les dispositions de différents textes de loi ou d'ordonnance, confiant à un magistrat administratif la présidence des chambres de discipline des différentes professions de santé, entreraient en vigueur dès la fin de l'année 2006, et qu'elles entraîneraient une consommation de dix emplois temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires de magistrats.

Il a estimé que la poursuite de l'augmentation du contentieux administratif (+ 5 % en 2005) confirmait la pertinence de l'objectif principal du programme consistant à ramener à un an, au lieu de dix-huit mois, fin 2007, les délais de jugement devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, comme c'était déjà le cas au Conseil d'Etat.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a considéré qu'au sein de ce programme l'acclimatation à la culture des indicateurs de performance s'était faite sans difficulté particulière, la référence à des délais moyens de jugement étant déjà utilisée, depuis plusieurs années, par le Conseil d'Etat pour son rapport annuel. Il a ajouté que ce constat était d'autant plus remarquable que, comme pour le programme « Conseil économique et social », la fonction consultative ne se prêtait guère à la mesure de la performance.

Il a salué l'évolution très favorable des indicateurs mesurant l'efficience des juridictions, les tribunaux administratifs étant parvenus à dépasser, dès 2005, la cible qui leur avait été fixée pour 2007 en matière de nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe.

S'agissant du programme « Conseil économique et social », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a fait observer qu'il ne faisait l'objet d'aucun détail en actions. Il a indiqué que le responsable en était le président du CES, M. Jacques Dermagne.

Il a rappelé que le CES bénéficiait, depuis sa création et encore maintenant sous l'empire de la LOLF, d'une forte autonomie de gestion. Il a fait valoir que du fait du faible montant de son budget, de la relative rigidité de la dépense, et de la nature même de ses activités difficilement chiffrables en termes de coûts, tels que le conseil ou le dialogue, le CES n'était pas incité à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, il a remarqué que, même si elle ne constituait pas un véritable contrôle de gestion, le CES disposait d'une capacité d'analyse par fonction qui lui permettait d'assurer un suivi maîtrisé de ses dépenses. Il a relevé, par ailleurs, que le CES avait poursuivi le « processus de changement » qui avait été engagé depuis 2005 et avait permis d'élaborer une stratégie de rationalisation et de mutualisation des moyens. Il a cité en exemples, notamment, la restructuration des services  des conseillers, le renforcement du service du budget, de la comptabilité et de la trésorerie, et le repositionnement des fonctions « voyages » et « pensions ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a constaté que ce programme connaissait une très faible progression de ses crédits (+ 0,6 %) et qu'il s'élevait, pour 2007, à 35,8 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Il a ajouté que, par nature, le CES, assemblée consultative, se prêtait mal à la mesure de la performance.

Il a regretté que, par conséquent, les objectifs assignés à ce programme peinaient à refléter une véritable stratégie, et que les indicateurs, en dépit de quelques améliorations, mesuraient toujours plus une activité qu'une performance.

Il a déploré, par ailleurs, que ces indicateurs n'aient été que trop rarement renseignés tant en prévision pour 2006 et 2007 qu'en cible.

De même, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a constaté qu'en dépit des préconisations de l'Assemblée nationale et de la commission en 2005, aucun indicateur ne rendait compte de l'efficience de la gestion interne du CES. Il a tenu, toutefois, à relativiser cette critique au regard de la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire et a salué le réel effort de la part du CES pour compléter l'information du Parlement.

Par ailleurs, il a regretté, à l'instar du président du CES, les relations trop épisodiques entre le CES et le Parlement.

Il a, enfin, souhaité qu'à l'avenir un indicateur mesurant les retombées médiatiques des travaux du CES soit construit.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a, ensuite, examiné le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont il a précisé que le responsable était le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin.

Il a indiqué que ce programme, dont plus de 86 % des crédits concernaient le personnel, s'appuyait, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, sur une enveloppe de 181,7 millions d'euros, en progression de 5,8 % par rapport au budget accordé pour 2006.

Il a constaté que, pour 2007, le plafond d'emploi autorisé était fixé à 1.851 emplois temps plein travaillés (ETPT).

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a fait observer que la Cour des comptes s'était récemment vu attribuer deux nouvelles missions d'assistance au Parlement, qui nécessitaient l'attribution de moyens supplémentaires : la mission de certification des comptes de l'Etat, dans le cadre de la LOLF, et la mission de certification des comptes des organismes nationaux du régime général de sécurité sociale.

Il a souligné que, dans cette perspective, la Cour des comptes s'était attachée à renforcer ses moyens humains par, d'une part, des redéploiements internes (en affectant des magistrats, des rapporteurs et des assistants à des tâches de certification), ce qui avait permis de couvrir près de la moitié des besoins estimés, et, d'autre part, par une politique de recrutement d'« experts » issus du secteur privé et encadrés par des magistrats.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ajouté que, si les 1.851 ETPT du programme incluaient les 401 ETPT mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui représentait un premier pas vers l'indépendance vis-à-vis de Bercy, une modification des statuts de ces personnels était nécessaire, dans la mesure où l'autonomie budgétaire des juridictions financières impliquait une gestion directe des personnels.

S'agissant des personnels de catégorie B et C (819 agents au total), il a relevé que la création de corps administratifs et techniques propres aux juridictions financières était prévue d'ici la fin de l'année. S'agissant des personnels de catégorie A (721 agents de catégorie A et 311 agents de catégorie A+), il a précisé qu'une réflexion était en cours.

Il a salué la démarche de performance engagée par les juridictions financières et a préconisé de porter une attention particulière aux conclusions du groupe de travail chargé d'améliorer les indicateurs de performance lors du projet de loi de finances pour 2008.

En conclusion, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits demandés pour la mission et chacun de ses programmes. Il s'est également félicité de la qualité et du sérieux des réponses au questionnaire budgétaire, ainsi que pour l'accueil qui lui avait été réservé lors de ses visites aux responsables de programmes.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'objectif de performance relatif à la réduction des délais de jugement du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Il a relevé, en particulier, que l'indicateur de « délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » dans les tribunaux administratifs, qui était d'un an, quatre mois et six jours en 2005, subissait une dégradation, puisqu'il était estimé à un an et cinq mois en prévision pour 2006, et à un an, six mois et quinze jours en prévision cible pour 2007.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a souligné que l'objectif principal de ce programme consistait à réduire ces délais d'ici à la fin de l'année 2007.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il ne considérait pas, pour sa part, ce délai comme une véritable performance. Il a déploré un « manque d'ambition » du programme et a indiqué que six mois lui paraissaient un délai moins insupportable du point de vue de l'usager.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a considéré qu'il s'agissait d'une prévision très exigeante, a fortiori dans le contexte du déficit de recrutement de magistrats par rapport aux dispositions de la loi de programmation pour la justice (LOPJ). Il a, en outre, fait observer que ce délai d'un an avait été fixé l'an dernier avec l'accord de M. Jean Arthuis, président.

M. François Marc a également regretté ce délai d'un an, qui lui semblait trop long.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité de le réduire et a encouragé M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, à plaider pour la fixation d'un délai de six mois lors du prochain projet annuel de performances (PAP).

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, s'est interrogé quant au caractère opérationnel d'une telle exigence de délai, alors même que la prévision initiale d'un an n'était pas encore atteinte.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le Parlement ne pouvait donner son accord sur un sujet aussi sensible, et a relevé que la demande de frais de rémunération de personnel du programme concernant les juridictions administratives connaissait une hausse significative de 5,7 %.

M. Jean-Jacques Jégou a proposé d'inciter les juridictions administratives à atteindre un objectif plus raisonnable.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a fait valoir qu'il demanderait des engagements supplémentaires en la matière, tout en saluant les progressions déjà accomplies par ces objectifs de performance.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Mercredi 25 octobre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Denis Badré, vice-président.

Prélèvements obligatoires - Communication

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu, tout d'abord, une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé l'intérêt du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, qui permettait une approche consolidée des finances publiques. Il a souligné la nécessité de cette vision consolidée, relevant que, au regard des critères communautaires, le déficit public englobait le déficit du budget de l'Etat et celui des comptes sociaux, et que le taux d'endettement s'appréciait globalement, tant pour la dette de l'Etat que pour celles des organismes de sécurité sociale.

Il a indiqué que, pour la première fois, les prélèvements affectés à la sécurité sociale représentaient plus de la moitié des prélèvements obligatoires et a noté que la Commission européenne, dans une étude récente, avait mis en évidence la contrainte pesant sur les finances publiques qui résultait du vieillissement de la population. Il a précisé que, selon la Commission européenne et en dehors de toute mesure correctrice, le ratio moyen de la dette par rapport au PIB dans l'Union européenne passerait de 63 % actuellement à près de 200 % en 2050. Il a observé que cette étude faisait apparaître des perspectives contrastées, puisque le ratio d'endettement de la France exploserait pour atteindre 239 % du PIB, comme celui du Royaume-Uni, alors que la Belgique verrait son ratio d'endettement ramené à 83 %. Il a jugé que cette étude, qui dressait un « scénario catastrophe », avait une vocation pédagogique et était destinée à amener les gouvernements à réagir.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite mis en perspective la notion de prélèvements obligatoires.

Il a relevé que les prélèvements obligatoires étaient passés de 37,4 points de PIB en 1978 à 44 points de PIB en 2005, soit une augmentation de 6,6 points de PIB. Il a précisé que, sur cette période, la part dans le PIB des prélèvements obligatoires affectés à l'Etat et aux institutions communautaires avait diminué, alors que celle des prélèvements obligatoires affectés aux organismes divers d'administration centrale (ODAC), aux collectivités territoriales et, surtout, aux administrations de sécurité sociale avait augmenté. Il a précisé que les 5,2 points de PIB d'augmentation des prélèvements obligatoires perçus par les administrations de sécurité sociale se décomposaient en 4,7 points d'augmentation des impôts ou taxes (en particulier de la contribution sociale généralisée - CSG) et 0,5 point d'augmentation des cotisations sociales.

Puis il a mis en évidence les limites de la notion de prélèvements obligatoires, en faisant tout d'abord valoir qu'ils étaient « trop étroits », parce qu'ils ne prenaient pas en compte certaines recettes publiques économiquement comparables. Il a, notamment, relevé qu'en Allemagne, les 10 % des ménages les plus aisés pouvaient s'affilier volontairement à des systèmes d'assurance maladie en lieu et place d'une affiliation obligatoire au système général, ce qui conduisait à une minoration des prélèvements obligatoires. Puis il a mis en parallèle l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et celle du taux des recettes publiques.

Il a ensuite jugé que la notion de prélèvements obligatoires était également « trop large », parce qu'elle dépendait du périmètre des administrations publiques, en particulier s'agissant des assurances sociales. Il a observé, notamment, que la France comptabilisait comme prélèvements obligatoires la totalité des cotisations sociales versées aux administrations publiques, même pour la partie des cotisations de retraite complémentaires excédant le minimum légal.

Enfin, il a également souligné que les fluctuations conjoncturelles du taux de prélèvements obligatoires étaient souvent trompeuses. Il a ainsi noté que la pression fiscale et sociale semblait, en apparence, s'être accrue au cours de la législature actuelle, le taux de prélèvements obligatoires devant passer de 42,8 % du PIB en 2003 à 44 % du PIB en 2006 et à 43,7 % du PIB en 2007, alors que la réalité était inverse, puisque, sur la période 2004-2008, les allégements de prélèvements obligatoires approcheraient 15 milliards d'euros, soit près de 1 point de PIB. Il a précisé que, sur cette période, les allégements des prélèvements obligatoires d'Etat (22,4 milliards d'euros) auront été compensés à concurrence du tiers par l'augmentation des prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale (7,75 milliards d'euros).

Il a expliqué que ce paradoxe résultait de l'« élasticité » des prélèvements obligatoires au PIB, celle-ci étant aujourd'hui supérieure à l'unité. Il a ainsi rappelé que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB avait été de 1,1 en 2004 et 1,4 en 2005, et qu'elle serait de 1,2 en 2006 et 1,1 en 2007.

Il a relevé que l'augmentation conjoncturelle du taux de prélèvements obligatoires sur la période 2004-2008 ne devait pas dissimuler le fait que, de manière structurelle, l'évolution du taux de prélèvements obligatoires devrait avoir été sensiblement infléchie par rapport à sa tendance spontanée.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la question de la clarification des liens entre l'Etat et la sécurité sociale.

Il a relevé la place croissante des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale, en indiquant que la part des cotisations sociales dans le total des ressources de la sécurité sociale était passée de 90 % en 1987 à 60 % aujourd'hui. A l'inverse, les impôts et taxes affectés représenteraient 28 % des ressources du régime général en 2007, contre 5 % en 1991 et 3 % en 1978.

Il a souligné que le poids des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale s'était sensiblement accru au cours des années récentes en raison, d'une part, de l'accroissement de certaines recettes comme la CSG, qui avait notamment vu son assiette élargie par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie et, d'autre part, de transferts de recettes de l'Etat vers la sécurité sociale, notamment à l'occasion de la réforme du mode de financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales intervenue dans la loi de finances pour 2006. Il a noté que plusieurs organismes « périphériques » recevaient également des recettes fiscales, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Il a noté que plusieurs impôts et taxes étaient éclatés entre différentes branches (comme la CSG) ou entre l'Etat et la sécurité sociale, ce qui ne mettait pas en évidence les logiques sous-tendant l'action des différentes branches et ne contribuait pas à la responsabilisation des acteurs. Il a indiqué que les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale restaient complexes. Il a notamment relevé l'existence de dispositions figurant parallèlement dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, la contribution de l'Etat à l'amélioration des comptes sociaux pour un montant de 1,3 milliard d'euros en 2007, ainsi que l'existence de dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, pour un montant supérieur à 5 milliards d'euros au 30 juin 2006.

Il a jugé que ces relations financières complexes, voire illisibles, ne faisaient que souligner la nécessité d'une approche consolidée des finances publiques, ce qui impliquait, d'une part, un budget unique de la Nation intégrant l'ensemble des ressources et charges de l'Etat et des organismes de sécurité sociale financés essentiellement par l'impôt, d'autre part, une gestion unifiée de la dette publique, qui aurait pour conséquence la suppression de la CADES et la reprise par l'Etat de la dette sociale.

Après avoir rappelé les origines historiques et les fondements théoriques des modèles bismarckien et beveridgien de sécurité sociale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'on observait, dans la majorité des pays de l'OCDE, une convergence de l'évolution des systèmes de protection sociale, caractérisée par :

- une croissance des dépenses de santé plus rapide que celle du PIB ;

- une augmentation de la part des financements publics, qui couvraient, en moyenne, en 2004, 73 % des dépenses de santé des pays de l'OCDE, et un recours croissant à la fiscalité comme source de financement ;

- l'accent mis sur la responsabilisation des acteurs du système de santé.

Il a souligné que la modification de la structure de financement des systèmes de protection sociale induisait une modification de la philosophie même de ces systèmes, qui s'universalisaient de plus en plus, en étant de moins en moins liés à l'emploi salarié et de plus en plus financés par l'impôt. Il a jugé que cette universalisation des systèmes plaidait pour une « reprise en main », par l'Etat, de la définition des grands axes de la politique de sécurité sociale. Il a également observé qu'avec un ratio de plus de 15 %, la France conservait un montant de cotisations sociales rapporté au PIB supérieur à la plupart de ses partenaires internationaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite fait le point sur ses réflexions concernant les modalités de financement de la protection sociale en France et sur les réformes de gouvernance qui en découlaient.

Il a tout d'abord rappelé le contenu des travaux menés à la suite de l'annonce faite par le Président de la République, en janvier 2006, d'un projet de réforme de l'assiette des cotisations patronales de sécurité sociale. Il a jugé que les analyses menées par différents groupes de travail et conseils soulevaient globalement plus de questions qu'elles n'apportaient de réponses. Il a toutefois relevé que, même si elles conduisaient à rejeter la piste d'une cotisation assise sur la valeur ajoutée, on pouvait estimer que la piste de la TVA sociale en sortait renforcée. Il a fait valoir que toute réforme majeure du mode de financement devait reposer sur une analyse structurelle du système de protection sociale, intégrer une dimension comparative et porter une attention particulière aux effets de long terme.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a mis en relief la structure progressive des cotisations sociales patronales aujourd'hui, compte tenu des allègements généraux de charges. Il a estimé que l'intégration des allègements généraux de charges au sein du barème des cotisations sociales permettait d'afficher clairement cette situation, une telle évolution devant intervenir après un ajustement de ces allègements, en fonction de leur efficacité. Il a noté que les niches sociales, dont le coût actuel s'élevait à 20 milliards d'euros, devraient également faire l'objet d'un examen critique.

Il a ensuite plaidé pour la mise en valeur des logiques qui sous-tendent les différentes branches de sécurité sociale, en observant, suivant les termes de MM. Christian de Boissieu et Roger Guesnerie, qui avaient été auditionnés à cette fin par la commission en juillet 2005, que « la différence des fonctions est susceptible de justifier des modes de prélèvement différents ».

Il a rappelé qu'une évolution du mode de financement de la protection sociale s'était opérée de manière implicite au cours des dernières années, contribuant à distinguer les logiques d'assurance (en matière de chômage et de retraite par exemple) et de solidarité (branches maladie et famille). Après avoir commenté la structure actuelle de financement des différentes branches du régime général de sécurité sociale, il a considéré qu'il conviendrait, à l'avenir, de distinguer explicitement ce qui relevait de l'assurance de ce qui relevait de la solidarité, et d'adapter en conséquence les modalités de financement pour :

- fiscaliser complètement, ou très majoritairement, les ressources des branches maladie et famille, en conjuguant cette réforme avec la mise en oeuvre de la TVA sociale ;

- faire apparaître des blocs cohérents de recettes afin de mieux responsabiliser les gestionnaires et de clarifier les flux financiers actuels.

Il a précisé que ces blocs de ressources devraient connaître une évolution des produits conforme à la tendance de progression naturelle des dépenses en cause.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'une telle évolution impliquait de réformer la gouvernance du système de protection sociale. A cet égard, il a jugé qu'il fallait intégrer au budget de l'Etat les branches maladie et famille. Il a proposé que cette évolution s'opère par une transformation des caisses nationales d'assurance maladie et d'allocations familiales en opérateurs de l'Etat, tout en conservant la présence des partenaires sociaux. Il a précisé que cette notion d'opérateur de l'Etat supposait une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement ou indirectement, et un contrôle direct par l'Etat, qui ne se limitait pas à un contrôle économique ou financier mais devait relever de l'exercice d'une tutelle ayant la capacité d'orienter les décisions stratégiques.

A l'inverse, il a proposé d'affirmer l'autonomie des branches vieillesse et accidents du travail, relevant d'une logique assurantielle et contributive, en estimant que celles-ci devaient être gérées par les partenaires sociaux sans intervention disproportionnée de l'Etat.

Il a relevé que les études comparées des procédures d'adoption du « budget social » en Europe montraient que la France faisait figure d'exception, la grande majorité des Etats intégrant les ressources et charges de la sécurité sociale dans leurs lois de finances votées annuellement par le Parlement. Il a alors détaillé les procédures appliquées dans les principaux Etats européens.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que le compromis de 1996, marqué par l'institution des lois de financement de la sécurité sociale, avait constitué une étape importante dans la revalorisation du rôle du Parlement en matière de finances sociales, mais qu'il devait maintenant être revu afin de permettre une maîtrise globale des finances publiques. Il a ainsi plaidé pour un nouveau « compromis social ».

Puis un large débat s'est instauré.

M. Michel Charasse a souhaité savoir si les comparaisons internationales qui figureront dans le rapport de la commission feront état des pays pratiquant le versement des prestations sous conditions de ressources.

M. Jean Arthuis, président, a fait état de la complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale en montrant aux membres de la commission un tableau figurant dans l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2007 relative aux relations financières entre l'Etat et la protection sociale.

M. Yves Fréville est d'abord revenu sur l'analyse de l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et sur le paradoxe selon lequel ce taux est relativement stable sur longue période. Il a indiqué qu'il était nécessaire de tenir compte du niveau de déficit public et d'endettement public afin de savoir quels seraient les impôts futurs. S'agissant de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, il a indiqué que si cette élasticité était supérieure à 1 en période de croissance économique forte, cela signifiait que le système de prélèvements obligatoires était bâti en progressivité. Il a précisé que la question se posait de savoir si cette élasticité était structurellement égale ou supérieure à 1 en longue période. S'agissant des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, il a estimé qu'une réflexion sur le principe de l'affectation d'impôts à la sécurité sociale était nécessaire. Puis, à propos de la proposition d'intégrer dans le budget de l'Etat certaines des prestations de sécurité sociale relevant du principe de solidarité, il a estimé qu'une réflexion devait être menée pour savoir ce qui relevait précisément de la solidarité nationale et ce qui relevait de l'assurance. S'agissant de la famille, il a indiqué, qu'à l'évidence, ces prestations relevaient de la solidarité. S'agissant de la maladie, en revanche, il a précisé que le sujet était plus complexe et a estimé qu'une partie des soins délivrés par l'assurance maladie pouvait relever d'une logique d'assurance. Enfin, à propos du basculement d'une partie du financement de la sécurité sociale vers l'impôt, il a exprimé ses doutes sur la méthode à adopter.

Mme Nicole Bricq a souligné le caractère intéressant du travail mené par le rapporteur général mais a estimé qu'il existait une rupture entre son point de départ et son point d'arrivée. En effet, elle a précisé que le constat dressé par le rapporteur général quant au vieillissement inéluctable de la population constituait un enjeu majeur pour les années à venir et que les conclusions techniques auxquelles arrivait le rapporteur général ne permettaient pas de résoudre ce problème de contexte. En outre, elle a indiqué que les pistes de réflexion proposées, notamment l'étatisation de certaines branches de la sécurité sociale, seraient difficiles à mettre en oeuvre. Enfin, elle a estimé nécessaire d'avoir une vision dynamique du sujet en considérant le secteur de la santé comme un secteur porteur de croissance, d'emplois et de valeur ajoutée et donc générateur de ressources.

M. Michel Mercier a souhaité remercier le rapporteur général pour la qualité de ses travaux et a estimé que les pistes de réforme dressées par le rapporteur général étaient raisonnables même si elles étaient ambitieuses. Ainsi, il a indiqué que la nouvelle répartition des financements en fonction des risques était de « bon sens » et correspondait à « la réalité politique des choses ». Il a approuvé la logique d'étatisation de la branche famille et de la branche maladie. En outre, il a estimé nécessaire de s'interroger sur le rôle véritable des caisses de sécurité sociale dans la mesure où le gouvernement était maître de la plupart des décisions d'ordre réglementaire. Il en a conclu que, si les pistes de travail avancées par le rapporteur général pouvaient sembler iconoclastes, elles étaient en réalité logiques et raisonnables.

Puis M. Aymeri de Montesquiou a indiqué partager les remarques formulées par M. Yves Fréville. Il a également estimé que le constat dressé par le rapporteur général était raisonnable et souligné la nécessité de s'interroger sur les traces laissées par le système bismarckien notamment en Alsace-Lorraine.

M. Yann Gaillard s'est félicité de l'échange de vues et de la réflexion approfondie qu'avait permis la présentation du travail du rapporteur général. Il a déclaré partager les remarques de M. Michel Mercier et estimé que les conclusions du rapporteur général étaient logiques. Il a salué la profondeur des réformes proposées par le rapporteur général en termes, notamment, d'organisation des travaux parlementaires et a partagé l'idée de remettre en cause le système de gestion des caisses de la sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué adhérer totalement aux pistes de réflexion tracées par le rapporteur général qu'il a jugées importantes dans le contexte de la campagne électorale à venir. Il a relevé que l'essentiel était de lutter contre les délocalisations et donc contre le poids excessif des cotisations sociales pesant sur le travail. En outre, il a estimé que les réformes proposées par le rapporteur général amenaient à se poser la question du rôle des syndicats et de leur financement.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la notion de prélèvement obligatoire ne pouvait tout englober et que la prise en compte de la notion de déficit et de dette publics était légitime mais ne relevait pas du concept de prélèvement obligatoire. S'agissant de la notion d'élasticité, il a considéré que la commission devait approfondir la question. Sur le partage entre les logiques de solidarité et d'assurance, il a estimé que l'assurance maladie relevait essentiellement de la solidarité nationale, notamment les soins hospitaliers relatifs à des affections graves, de longue durée. Enfin, s'agissant du basculement des impôts vers la sécurité sociale, il a précisé que la contribution sociale généralisée (CSG) devait incontestablement être considérée comme un impôt et qu'à terme il serait nécessaire de fusionner la CSG et l'impôt sur le revenu.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a estimé nécessaire de mettre un terme à la distinction entre la CSG déductible et la CSG non déductible.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est alors interrogé sur le coût de cette mesure. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a exprimé son souhait de connaître de façon détaillée les propositions du groupe socialiste s'agissant du mode de financement de la sécurité sociale. Il a dit partager l'analyse qu'elle avait développée s'agissant du secteur de la santé qui était appelé à devenir un secteur structurant de l'économie mais il a souligné qu'une incertitude pesait, aujourd'hui, sur la capacité à assurer un financement pérenne de ce secteur. En outre, il a réaffirmé la nécessité de définir les prestations relevant de la solidarité nationale et celles relevant d'une logique assurantielle. Il a notamment posé la question de la règle de calcul des prestations.

En réponse à M. Michel Mercier, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est réjoui de la « communion intellectuelle » qu'ils avaient sur le sujet du financement de la protection sociale. Il a estimé nécessaire, dans un souci de pédagogie, « de dire la vérité » et de proposer « une logique de rupture raisonnable et vertueuse ». Il a également relevé que la proposition de modification du statut des caisses de sécurité sociale et de la procédure parlementaire d'adoption du budget social était la conséquence d'une logique de fiscalisation de la protection sociale et de prise de responsabilité par le Parlement sur ces sujets. En outre, il a relevé que le sujet de la dépendance devrait être traité dans le débat public afin de déterminer s'il s'agissait d'un risque lié à la maladie ou d'une aggravation du risque lié à la vieillesse. Il a estimé qu'il s'agissait, sans doute, d'un mélange des deux types de risque et que les conséquences sur le financement de la dépendance devraient en être tirées.

Enfin, en réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il s'intéresserait au régime social alsacien et il a précisé qu'une réflexion sur le rôle des partenaires sociaux serait de nature à faire évoluer les esprits.

Puis la commission des finances a donné acte au rapporteur général de sa communication et en a, à l'unanimité, autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF 2007 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte spécial « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que, dans le cas de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Etat n'avait aucun pouvoir de décision pour 80 % des crédits. Il a considéré qu'en conséquence, la LOLF présentait en l'espèce moins d'intérêt que pour la plupart des autres missions. Il a néanmoins estimé que les collectivités territoriales pourraient davantage recourir à la « logique LOLF », dans le cas de leurs propres budgets. Il s'est félicité de la reconduction, pour une année supplémentaire, du « contrat de croissance et de solidarité ».

Il a estimé que les débats relatifs aux finances locales ne se concentreraient probablement pas, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a jugé qu'un premier sujet de débat serait vraisemblablement la récente réforme de la taxe professionnelle, réalisée par l'article 85 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2007. Il a souligné que cette réforme avait été conçue non pour accroître les recettes des collectivités territoriales, mais pour réduire l'imposition des entreprises. Il a considéré qu'elle présentait une excessive complexité. Il a rappelé que si l'article 79 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 prévoyait qu'en 2007, le vote des budgets primitifs des collectivités territoriales devait intervenir au plus tard le 15 avril, et non le 31 mars, cette disposition aurait une faible portée pratique, alors que le premier tour de la prochaine élection présidentielle était prévu pour le dimanche 22 avril 2007. Il a souligné que de nombreux élus et associations d'élus avaient demandé un report de la réforme de la taxe professionnelle. Il a néanmoins estimé qu'un tel report était « probablement impossible ». Il a rappelé que, lors de sa réunion tenue la veille, le mardi 24 octobre 2006, au Sénat, le comité des finances locales, afin d'exprimer ses inquiétudes au sujet de la réforme de la taxe professionnelle, avait donné un avis défavorable à un projet de décret, pourtant favorable aux collectivités territoriales, relatif à la répartition, entre l'Etat et les collectivités territoriales, du coût du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé qu'un second sujet de débat lors de la prochaine discussion budgétaire serait probablement la question de la compensation aux collectivités territoriales, et en particulier aux départements, des compétences qui leur avaient été transférées ces dernières années. Il a jugé, pour le déplorer, que l'on évoquerait probablement peu l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA), transférée aux départements par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. Cela constituait pourtant, à ses yeux, le sujet essentiel pour les départements. Il a considéré que les difficultés posées par le financement du revenu minimum d'insertion (RMI) par les départements, auxquels il avait été transféré par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, venaient du fait que ceux-ci ne disposaient d'aucun pouvoir de gestion en la matière. Il a estimé que, si l'on voulait éviter un « affrontement total » entre l'Etat et les départements, il était nécessaire de ne pas appréhender la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales de manière globale, mais de distinguer selon la catégorie de collectivités, les départements étant selon lui dans une situation beaucoup plus difficile que les communes ou les régions. Il a néanmoins considéré que les régions devaient faire face à des besoins croissants en matière de transport ferroviaire régional de voyageurs, dont la compétence leur avait été transférée le 1er janvier 2002, en application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

M. Auguste Cazalet a considéré que cette compétence amenait les régions à faire circuler des trains ayant un faible taux de remplissage.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que les régions étaient d'autant plus enclines à développer le transport régional de voyageurs qu'il s'agissait d'une action « visible », les conseils régionaux apposant volontiers leur logo sur les trains express régionaux.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a alors présenté ses principales observations relatives à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et à la mission hors budget « Avances aux collectivités territoriales », dont il est le rapporteur spécial. Concernant la première mission, il a souligné que si les prélèvements sur les recettes de l'Etat présentés en annexe à son projet annuel de performances étaient de 49,4 milliards d'euros, ses crédits s'élevaient à seulement 3,1 milliards d'euros. Il a expliqué que ce paradoxe venait du fait que les dotations aux collectivités territoriales correspondant à des crédits de l'Etat étaient peu nombreuses. Il s'agissait de la dotation globale d'équipement (DGE), de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), et de la dotation générale de décentralisation (DGD). Il a indiqué qu'il concentrerait ses propos sur l'efficacité de l'administration dans la gestion de ses crédits, comme la LOLF y invitait.

Examinant les « échecs » et les « réussites » de la gestion 2005, en fonction des prévisions que faisait la loi de finances initiale pour 2006, il a considéré que les principaux « échecs » en 2005 concernaient, tout d'abord, la DDR et la DGE des départements, dont les investissements qu'elles servaient à financer auraient dû croître à la même vitesse que ceux de l'ensemble des administrations publiques, alors qu'ils avaient augmenté à un taux nettement inférieur ; et, ensuite, le délai de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la direction générale des collectivités locales (DGCL), de 9,6 mois, contre une prévision de 6 mois, ce dernier objectif ayant, en conséquence, été repoussé à l'année 2006. Il a indiqué, qu'en revanche, certains indicateurs avaient été en 2005 nettement meilleurs que les prévisions : le taux de progression des investissements financés par la DGE des communes, et les indicateurs relatifs à l'efficacité de la DGCL pour le calcul des attributions de dotations, évaluée par le montant moyen, le volume et le nombre des rectifications.

Dans le cas de l'année 2007, il s'est interrogé sur les prévisions relatives à certains indicateurs. Il a souligné que l'une des principales évolutions prévues entre 2006 et 2007 concernait le pourcentage des projets financés par la DGE des communes ou la DDR bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %, ce taux devant passer de 40 % en 2006 à 65 % en 2007. Ce changement de pratique tendant à améliorer l'« effet de levier » des dotations concernées, il s'est étonné de ce que le présent projet de loi de finances prévoie également que les investissements suscités par la DGE et la DDR, censés augmenter en 2006 à un taux supérieur de 0,2 point à celui des investissements de l'ensemble des administrations publiques, voient ceux-ci croître en 2007 au même taux que celui des investissements de l'ensemble des administrations publiques. Il a, par ailleurs, exprimé sa perplexité quant au fait que le projet annuel de performances prévoie pour 2007 une augmentation du nombre de rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs, qui devait passer de 100 à 110, et un quasi-doublement du nombre de visites des sites intranet et internet de la DGCL, qui devait passer de 1,075 million à 2 millions.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a maintenu le jugement qu'il avait exprimé à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2006, selon lequel il était souhaitable de supprimer l'indicateur relatif à la DGE des départements. Il a, en effet, considéré que, l'administration ayant compétence liée pour l'attribution de cette dotation, la mesure de son « effet de levier » ne dépendait pas de l'action du responsable du programme. Il a indiqué que le gouvernement avait confirmé, dans une réponse à son questionnaire budgétaire, que la fongibilité asymétrique des crédits ne devait pas avoir pour effet de permettre aux préfets de décider arbitrairement de la répartition des crédits entre la DGE des communes et la DDR, dont les règles d'évolution étaient fixées par la loi, mais seulement d'abonder des crédits qui, autrement, ne seraient pas consommés. Il a indiqué que le gouvernement, en réponse au questionnaire budgétaire, proposait de mettre en place, dans le cas de la part de la DDR servant à financer les services publics en zone rurale, un indicateur spécifique, comme il l'avait suggéré.

Dans le cas de la mission hors budget « Avances aux collectivités territoriales », il a considéré que le principal enjeu du programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie » - dont l'intitulé, ainsi qu'il en avait exprimé le souhait, avait été modifié -, était la créance de 289,65 millions d'euros que l'Etat détenait envers la Nouvelle-Calédonie. Il a estimé que le statut de cette créance devait être rapidement clarifié. Il  a jugé que le principal enjeu de la mission hors budget concernait le programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes », dont le solde avait été excédentaire chaque année depuis 1996, de près de 500 millions d'euros en moyenne, alors que, selon le gouvernement, sa vocation était d'être structurellement en déficit. Il a donc proposé que la commission approfondisse cette question en 2007.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a pris note du souhait du rapporteur spécial que la question des relations financières de l'Etat avec les départements soit distinguée de celle de ses relations avec les autres collectivités territoriales. Il a estimé que, le projet de loi de finances pour 2007 comprenant un faible nombre d'articles relatifs aux finances locales, le prochain débat sur les recettes des collectivités territoriales pourrait se concentrer sur la question des relations financières entre l'Etat et les départements. Il a, en outre, jugé nécessaire que la commission puisse déterminer les causes structurelles de l'excédent du programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ».

M. Yves Fréville a exprimé son accord sur la volonté, exprimée par le rapporteur spécial, de distinguer la question des relations financières de l'Etat avec les départements, de celle de ses relations avec les autres collectivités territoriales. Il a néanmoins souligné que les dépenses des collectivités territoriales avaient augmenté en moyenne de 5,4 % par an en valeur depuis 2000, et considéré que cette évolution ne pouvait s'expliquer par les récents transferts de compétences. Il a souligné que le présent projet de loi de finances prévoyait qu'en 2007 la dotation globale de fonctionnement (DGF) et les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux augmenteraient de respectivement 957 millions d'euros et 598 millions d'euros, de sorte qu'au total, ces derniers correspondraient à près de 40 % de l'augmentation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a considéré que ce partage n'était pas optimal, dans la mesure où il favorisait les collectivités territoriales ayant des taux d'imposition élevés. Il a souligné que les recettes du programme 833 précité, « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes », comprenaient des crédits en provenance du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », de la mission « Remboursements et dégrèvements », évalués à 14,1 milliards d'euros pour 2007. Il s'est interrogé sur la possibilité de distinguer ce montant des autres recettes du programme 833, dans le projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Henri de Raincourt a approuvé l'idée, exposée par le rapporteur spécial, selon laquelle il était nécessaire de distinguer les relations financières de l'Etat avec les départements de ses relations avec les autres collectivités territoriales. Il a considéré, comme le rapporteur spécial, que le véritable enjeu pour les départements était celui de l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA), dont le nombre d'allocataires ne pouvait que croître durablement, pour des raisons démographiques, alors que tel n'était pas le cas de celui des allocataires du RMI ou de la prestation de compensation du handicap (PCH). Il a regretté que les collectivités territoriales ne disposent pas, d'ores et déjà, des informations que la récente réforme de la taxe professionnelle rendait nécessaires pour l'élaboration des budgets locaux relatifs à l'année 2007.

M. Eric Doligé a déploré que le projet annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne comprenne pas de données concernant la compensation des charges transférées. Il a jugé que les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), très dynamiques, étaient « l'arbre qui cache la forêt ».

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé que M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, attachait une importance excessive au dynamisme des DMTO.

M. Michel Moreigne, après avoir approuvé les analyses présentées par le rapporteur spécial, ainsi que par MM. Henri de Raincourt et Eric Doligé, a souligné les difficultés que le financement de l'APA représentait pour certains départements ruraux.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a considéré que la proposition de M. Yves Fréville, visant à remplacer certains dégrèvements d'impôts locaux par des attributions supplémentaires de DGF était intéressante en son principe, du fait notamment de la déresponsabilisation des élus locaux qui découlait des dégrèvements. Il a néanmoins estimé qu'une telle réforme ne pouvait être mise en oeuvre que dans le cas des principales collectivités territoriales. Il a jugé, de nouveau, que l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA) constituait, pour les départements, le principal enjeu de ces prochaines années. Il a souligné la modicité des sommes qui seraient nécessaires pour assurer le financement de l'APA dans certains départements ruraux.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ainsi que du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

PJLF pour 2007 - Mission « Provisions » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, sur la mission « Provisions ».

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a souhaité commencer par quelques rappels. Il a tout d'abord indiqué que la mission « Provisions » avait été créée en application de l'article 7 de la LOLF, cet article prévoyant expressément les deux dotations constitutives, respectivement, des deux programmes de la mission. Il a également relevé que ces programmes regroupaient des crédits qui, dans la nomenclature issue de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, figuraient au sein du budget des charges communes.

Il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » correspondait aux crédits des « mesures générales intéressant les agents du secteur public » de l'ancien budget des charges communes. Il a expliqué que cette dotation avait vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Il a rappelé, en second lieu, que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » correspondait aux crédits de l'ancien budget des charges communes pour « Dépenses éventuelles », d'une part, et pour « dépenses accidentelles », d'autre part. Il a signalé que ces deux types de crédits, qui jusque là étaient distincts, se trouvaient désormais fusionnés au sein du programme 552. Il a observé que cette dotation pour « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l'indiquait clairement, avait pour objet de prévoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et surtout urgentes. Il a précisé qu'il s'agissait, notamment, des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de Français. Il a fait valoir que la répartition de toutes ces dépenses, compte tenu de leur nature même, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs observations sur les crédits de la mission « Provisions », et d'abord sur leur nature. Il a ainsi indiqué que la mission rassemblait, en ses deux dotations, des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote, et répartis en tant que de besoin par programme, en cours d'exercice, entre les autres missions. Il a remarqué que ces crédits, eux-mêmes limitatifs, étaient cependant, par définition, susceptibles d'entraîner une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils auraient à compléter. Il a insisté, d'autre part, sur le caractère « spécifique » reconnu par la LOLF à la mission « Provisions ». Il a ainsi fait observer que cette mission se trouvait dénuée d'objectif de performance et que ses programmes ne faisaient l'objet d'aucun indicateur.

S'agissant du montant des crédits, il a constaté que la mission, pour 2007, représentait 80 millions d'euros tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il a signalé qu'à nouveau cette année, le montant de ces crédits de paiement faisait de la mission « Provisions » la mission la moins dotée du budget général.

S'agissant de la répartition des crédits par programmes, il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », comme les lignes budgétaires équivalentes pour 2006, ne faisait l'objet d'aucune demande de crédits. Il a rappelé que cette dotation avait vocation à assurer le paiement des rémunérations publiques, dont la répartition par programme ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Par conséquent, il a fait valoir qu'une budgétisation nulle de ce programme supposait que l'ensemble des rémunérations avait pu être réparti a priori entre les programmes des autres missions, ce dont il s'est félicité, dans la perspective d'une rationalisation des crédits, comme dans celle d'une meilleure lisibilité budgétaire.

En second lieu, il a indiqué que, pour la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », 80.000 euros de crédits d'engagement et de crédits de paiement étaient demandés, soit respectivement 82,7 % et 28 % de diminution par rapport aux crédits accordés en 2006.

Il a déclaré que cette très significative diminution, concernant surtout les autorisations d'engagement, était justifiée par le ministère de l'économie et des finances comme un retour à la norme budgétaire après le budget 2006, le premier en mode LOLF. Il a estimé que la demande de crédits pour 2006 avait été surévaluée, en raison du constat d'un accroissement des dépenses depuis plusieurs années pour ce qui est des crédits de paiement, et en raison de la mise en oeuvre de la LOLF pour les autorisations d'engagement.

Sur ce dernier point, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a expliqué que deux incertitudes avaient subsisté pour l'établissement des prévisions d'autorisations d'engagement pour 2006, année de la mise en oeuvre de la LOLF.

En premier lieu, une estimation insuffisante des crédits avait été redoutée par la direction du budget, notamment en raison du caractère limitatif de ces crédits. Il s'était alors interrogé, en particulier, sur les raisons du « transit », par la mission « Provisions », d'autorisations d'engagement destinées à couvrir les frais de justice, relevant par conséquent de la mission « Justice ». Il a rappelé, à ce sujet, que la sincérité budgétaire imposait de veiller à ce que les crédits demandés au titre de ces dépenses ne servent pas, en étant dénaturés, à corriger des évaluations de crédits initiales insuffisantes pour d'autres missions.

En second lieu, et dans le contexte de la transition entre les deux régimes budgétaires (ordonnance de 1959 et LOLF), il a fait état des explications de la direction du budget concernant le « basculement » entre les exercices 2005 et 2006, qui avait conduit à « anticiper les éventuelles difficultés de gestion comptable liées à la mise en oeuvre de la LOLF, s'agissant notamment de la transition entre les anciennes autorisations de programme et les nouvelles autorisations d'engagement ».

En conclusion, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, s'est félicité de ce retour à des prévisions budgétaires plus conformes à celles des budgets précédents, l'année 2006, marquée par la mise en oeuvre de la LOLF, ayant constitué une transition. Il s'en est remis à la sagesse de la commission pour proposer l'adoption par le Sénat des crédits de la mission « Provisions ».

M. Jean Arthuis, président, a alors remercié M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, pour la qualité et la clarté de son rapport qui, selon lui, rendait ainsi hommage aux promoteurs de la LOLF. Il a souligné que la budgétisation nulle des crédits de la dotation salariale témoignait d'une bonne répartition des crédits a priori et a constaté que l'évaluation des crédits demandés pour les dépenses accidentelles et imprévisibles avait été affinée et « débarrassée » des incertitudes qui avaient prévalu lors de la mise en place de la LOLF.

M. Michel Sergent a estimé que les éléments du rapport sur cette mission étaient clairs et qu'ils ne suscitaient donc, de sa part, aucune interrogation.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Provisions ».

PJLFSS pour 2007 - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission, du projet de loi n° 3362 (AN-XIIe législature) de financement de la sécurité sociale pour 2007, et a désigné comme rapporteur pour avis M. Jean-Jacques Jégou.

Modernisation de l'Etat - Bilan des audits - Communication

La commission a enfin entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le bilan des audits de modernisation de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que sa communication intervenait à l'issue d'un cycle d'auditions sur la modernisation de l'Etat, engagé par la commission des finances au cours du premier semestre de l'année 2006, et qui avait consisté, d'une part, à suivre les audits de modernisation lancés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement et, d'autre part, à tirer un premier bilan des réformes déjà engagées en matière de réforme de l'Etat. Il a précisé que la commission avait choisi, sur les 17 audits déjà réalisés en mars 2006, de s'intéresser à quatre sujets (le fonctionnement administratif et budgétaire de la police de l'air et des frontières, l'organisation de la garde des centres de rétention administrative, la modernisation du paiement des amendes et la déclaration de l'impôt sur le revenu sur internet) en mettant face à face, lors des auditions, à la fois des personnes ayant réalisé les audits et les responsables chargés de les mettre en oeuvre.

En ce qui concernait les réformes déjà engagées, il a rappelé que la commission avait plus particulièrement examiné la réforme des achats, engagée à Bercy et au ministère de la défense, les partenariats public-privé (PPP), en confrontant l'expérience de la mission interministérielle d'appui aux PPP avec celle de ministères gestionnaires, et la gestion de l'immobilier, avec l'audition du nouveau responsable de France Domaine et celle des gestionnaires du Quai d'Orsay. Il a évoqué, par ailleurs, l'audition du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la rémunération au mérite et celle du nouveau directeur général de la modernisation de l'Etat.

De ces auditions, il a tiré la conviction que la réforme de l'Etat était, enfin, en marche. Il a souligné les acquis de l'actuelle législature durant laquelle 3 leviers avaient été mobilisés : une nouvelle articulation entre réforme de l'Etat et recherche d'une meilleure gestion des moyens ; la mise en oeuvre de la LOLF ; et la contrainte exercée par une norme de dépense ambitieuse. Il a jugé que l'organisation de la réforme de l'Etat, avec un ministre délégué chargé à la fois du budget et de la réforme de l'Etat, et une direction générale de la modernisation de l'Etat cumulant réforme budgétaire et réforme de l'Etat, était désormais la bonne. Il s'est félicité qu'un objectif clair ait été assigné à la réforme de l'Etat : assurer aux Français un meilleur service public au meilleur coût. Il a considéré qu'un toilettage bienvenu, et inédit, des structures et des procédures, était en cours, grâce à la mise en place progressive des instruments de la modernisation, faisant valoir que la réforme de la gestion immobilière (grâce à un nouveau dispositif d'intéressement aux cessions), et celle des achats étaient engagées, avec, sur ce dernier poste, des gains espérés à Bercy d'environ 10 %. Il a jugé que les partenariats public-privé démarraient plus « doucement » : alors qu'au Royaume-Uni, ceux-ci représentaient 15 % de la commande publique, l'objectif était en France de la moitié. Il a regretté, par ailleurs, la timidité des expérimentations menées en matière de nouvelles modalités de rémunération des agents.

Il s'est félicité que la réforme de l'Etat emprunte une nouvelle méthode grâce à l'utilisation systématique des audits de modernisation, reposant sur la transparence de la méthode, des préconisations et des résultats. Il a observé que le caractère pluridisciplinaire des équipes d'inspecteurs créait, enfin, une culture interministérielle d'audit dont la vocation opérationnelle avait été soulignée. Il a montré que ces audits conduisaient à des économies constatées dès le budget 2007, notant que l'audit relatif aux « décharges » du ministère de l'éducation nationale avait permis de « remettre devant les élèves » 2.700 équivalents temps plein. Au total, il a rappelé les estimations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat de l'ordre de 3 milliards d'euros de gains de productivité en 3 ans, très fortement corrélés à une réforme des achats.

Il a ensuite présenté un premier « audit » des audits de modernisation, considérant qu'il fallait désormais passer de la méthode aux résultats. Il a regretté que le champ des audits ne soit pas exhaustif, notant que si tous les ministères avaient joué le jeu, tel n'avait pas été le cas pour les opérateurs de l'Etat jusqu'à la cinquième vague d'audit. Il a appelé à la mise en oeuvre rapide d'un audit transversal consacré aux règles de rémunération, de temps de travail et de gestion de carrière de la fonction publique. Il a souligné que les administrations de sécurité sociale restaient ignorées.

Il s'est interrogé pour savoir si tous les audits proposaient des économies, observant que les travaux étaient de qualité inégale, et que l'on pouvait parfois regretter une certaine timidité dans le recours aux consultants extérieurs, hors audits transversaux. Il a fait remarquer que les préconisations étaient chiffrées pour moins de la moitié des audits des premières vagues, contrairement au principe posé par la circulaire relative aux audits de modernisation, qui prévoyait une évaluation précise des gains de productivité espérés.

S'intéressant ensuite aux résultats des audits, il a vivement déploré l'absence de tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats, aucun résultat ne figurant encore en ligne sur le « forum de la performance ». Il a indiqué qu'entre le moment où était rendu un audit de modernisation et celui où des résultats tangibles pouvaient être constatés, de nombreux mois pouvaient parfois s'écouler, et que la réussite des audits supposait une volonté politique sans faille et un engagement résolu des administrations concernées. Il a souligné la nécessité d'une « mise sous tension » des administrations concernées, le Parlement devant y prendre largement sa part. Il a appelé à résoudre les difficultés de passage de relais entre l'équipe d'audit et l'administration chargée de la mise en oeuvre.

En définitive, il a expliqué que la réforme de l'Etat à la française n'avait pas l'ampleur de celle réalisée au cours des années 90 au Canada, et qu'elle ne permettait pas de « grand soir » de la dépense publique. S'il a considéré que la démarche en cours avait un effet modérateur sur l'évolution de la dépense publique, il a rappelé qu'au mieux, selon les extrapolations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, les gains de productivité liés aux audits pourraient atteindre 6 à 7 milliards d'euros, sur une période de l'ordre de 6 ans. Il a observé qu'il fallait mettre ces gains en perspective avec l'inflation de certains postes de dépense, indiquant que les dépenses de pension devraient passer entre 2006 et 2009 de 31 milliards d'euros à 36 milliards d'euros. S'agissant de la masse salariale, l'évolution de la rémunération moyenne des personnels en place avait toujours été supérieure à 3 % de 1995 à 2006, tandis que l'augmentation de la charge de la dette aurait dans les prochaines années un impact budgétaire important, puisque, dès la deuxième année, une augmentation des taux d'intérêt de 100 points de base conduisait à un « effet taux » de 2 milliards d'euros. Il a donc jugé que les audits de modernisation avaient indéniablement un effet modérateur sur l'évolution des crédits du budget de l'Etat, mais que leur impact restait trop marginal pour provoquer une diminution de la dépense publique, préalable indispensable à une réduction du taux des prélèvements obligatoires dont notre pays a besoin. Par contraste, il a fait valoir que la réforme de l'Etat « à la canadienne » conduite dans les années 90 avait consisté à fixer un objectif d'une baisse moyenne de 20 % des dépenses publiques, la baisse étant répartie en fonction des priorités du gouvernement. Il a rappelé que la mission de « révision des programmes » conduite en conséquence avait été achevée en 6 mois. Il a jugé que les audits ne pouvaient répondre à la question que s'étaient posée les Canadiens : y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour l'Etat dans l'exercice de telle ou telle mission ? Il a donc montré qu'il fallait dorénavant passer du toilettage des procédures et des structures à un réexamen des missions de l'Etat, soulignant la nécessité de créer, en 2007, une mission temporaire interministérielle chargée de mener des audits des missions de l'Etat.

Il a enfin formulé 21 propositions consistant à améliorer les audits de modernisation et à parfaire la réforme de l'Etat, en mettant gouvernement et Parlement face à leurs responsabilités. Il a précisé que ses propositions incitaient le gouvernement à jouer complètement le jeu de la réforme et le Parlement, à commencer par la commission, à prendre le gouvernement au mot de ses engagements.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Michel Sergent a souligné le rôle majeur que devait jouer le Parlement, en particulier les commissions des deux assemblées, dans le contrôle du gouvernement.

En réponse à une question de M. Michel Moreigne et à une remarque de M. Jacques Baudot, M. Jean Arthuis, président, a appelé à ouvrir les équipes d'auditeurs, en considérant que les administrations ne devaient pas pratiquer uniquement « l'auto-évaluation ». Il a considéré qu'il fallait aller plus loin dans les remises en cause de l'organisation de l'Etat que ne le faisaient encore les audits.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication sous la forme d'un rapport d'information.

Jeudi 26 octobre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2007.

M. Jean Arthuis, président, a remercié Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, d'être venue présenter, devant la commission, les missions dont elle a la charge : les missions « Défense » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », d'une part, et la mission interministérielle « Sécurité » d'autre part.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle retrouvait avec plaisir les sénateurs de la commission pour la cinquième année consécutive afin de leur présenter de façon plus approfondie le budget de la défense pour 2007.

Elle a rappelé que ce budget, qu'elle présenterait bientôt au Sénat, répondait à une logique de performance et d'efficacité, conformément aux exigences de la loi organique n° 692-2001 relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Elle a assuré que la réforme budgétaire lui permettait de traduire en pratique l'exigence de responsabilité qui était la sienne depuis sa prise de fonctions.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que son budget correspondait à une stratégie d'ensemble, dont les grandes lignes étaient définies par la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM). Elle a observé que la LPM était déclinée dans les objectifs de chaque mission et de chaque programme dont la responsabilité incombait à son ministère.

Elle a rappelé que l'environnement international était et restait instable, ce qui rendait nécessaire une politique de soutien modernisée ainsi que des forces armées bien gérées, entraînées et motivées et des équipements militaires performants.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle présentait les résultats de cette politique et de cette gestion à travers les 99 indicateurs de performance attachés aux missions dont elle avait la charge. Elle a estimé que ces indicateurs devaient être facilement accessibles, compréhensibles et « auditables », car ils traduisaient de réels besoins militaires. Elle a ajouté que des améliorations restaient possibles afin de développer de nouveaux indicateurs mesurant mieux l'efficacité de la dépense publique. Elle a admis que la complexité des missions militaires rendait difficile la synthèse en quelques chiffres de leur efficacité.

Elle a observé que la démarche de performance du ministère s'était également traduite par des réformes de fond, engagées depuis 2002.

Elle a rappelé les principes de ces réformes : clarification des responsabilités, mutualisation et interarméisation des moyens, diversification des modes de gestion des crédits. Elle a souligné que les décrets pris en 2005, modifiant le rôle du chef d'Etat-major des armées (CEMA) d'une part, et réformant la délégation générale pour l'armement (DGA), ainsi que la conduite des programmes d'armement d'autre part, avaient été des axes essentiels de la modernisation du ministère de la défense, tout comme l'adoption d'un nouveau statut général des militaires, la création du service unique d'infrastructure, la création de la direction générale des systèmes de communication et le recours à l'externalisation et aux partenariats public-privé.

Mme Michèle Alliot-Marie a remarqué que sur les externalisations ou la passation de partenariats public-privé, les calculs de rentabilité de ces opérations étaient biaisés. En effet, elle a observé que lorsque le ministère ne réalisait plus « en régie », c'est à dire pour lui-même, certaines prestations, il devait supporter le coût supplémentaire de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable par ses fournisseurs. Elle a précisé que, dans ces conditions, le ministère ne pouvait envisager d'externaliser une prestation ou un service que si l'économie attendue était supérieure à l'assujettissement à la TVA, soit 19,6 %.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que de nombreuses opérations de modernisation de gestion étaient prévues, telles que l'externalisation des véhicules de la gamme commerciale du ministère, notifiée dans les prochains jours, et l'externalisation de la gestion des logements de la gendarmerie, prévue à court terme dans trois ensembles régionaux. Elle a noté que l'externalisation de la formation des pilotes d'hélicoptères de l'armée de terre à l'école de Dax, devrait être suivie, en 2007 de l'externalisation du réseau Internet des bases aériennes et de celle de l'école interarmées des sports. Elle a indiqué que des projets de partenariat public-privé étaient en cours de lancement pour la formation des pilotes d'hélicoptère « NH-90 », la gestion des bâtiments de soutien et l'affrètement de navires pour le transport stratégique.

Elle a souligné, qu'en cinq ans, la politique de modernisation du ministère de la défense avait permis « d'économiser » 568 millions d'euros, soit l'équivalent de 2 % de gains de productivité et 5.366 emplois publics. Elle a ajouté que près de 6.000 postes vacants ou non pourvus, avaient été supprimés de surcroît.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense a remarqué que ces économies avaient été menées en préservant la capacité opérationnelle des armées et en améliorant les fonctions de soutien, afin que les militaires puissent se concentrer sur leur « coeur de métier ».

Elle a ensuite présenté la situation des opérations extérieures (OPEX), rappelant que l'armée et la gendarmerie étaient engagées dans 26 OPEX mobilisant 14.500 hommes. Elle a précisé que les rotations de personnel, tous les quatre mois, portaient à 50.000 le nombre de militaires et gendarmes « projetés » sur une année.

Mme Michèle Alliot-Marie a considéré que les OPEX étaient un élément clé de la diplomatie et de l'influence française dans le monde. Elle s'est félicitée, dans cette perspective, d'avoir obtenu, grâce au soutien de la commission, notamment, la budgétisation progressive depuis 2005 des surcoûts liés aux OPEX.

Elle a noté que le projet de loi de finances pour 2007 portait cette dotation à 375 millions d'euros pour les missions « Défense » et « Sécurité ». Elle a estimé que les deux tiers des surcoûts des OPEX pourraient ainsi être financés, sans avance de trésorerie en cours de gestion.

Mme Michèle Alliot-Marie a précisé que cette « provision » destinée aux OPEX prenait en compte la participation de la gendarmerie nationale à hauteur de 15 millions d'euros, ainsi que les dépenses de maintenance.

Elle a observé que les surcoûts liés aux OPEX s'étaient élevés cette année, à 630 millions d'euros, dont 46 millions d'euros pour l'opération menée au Liban et 170,52 millions d'euros pour l'opération menée en Côte d'Ivoire. Elle a indiqué que l'ouverture de crédits supplémentaires, par le décret d'avance n° 2006-1295 du 23 octobre 2006 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, sur lequel la commission avait donné un avis favorable, en application de l'article 13 de la LOLF, permettait de couvrir l'intégralité des surcoûts liés aux OPEX en 2006.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que pour la cinquième année consécutive, la LPM était respectée, ce qui constituait une exception forte et notable dans l'histoire de la programmation militaire. Elle a remarqué que les engagements pris par le gouvernement avaient été tenus, 75 milliards d'euros de crédits d'équipement ayant ainsi été ouverts, comme en témoignait le rapport d'exécution 2006 de la loi de programmation militaire 2003-2008, présenté au Parlement le 27 septembre dernier.

Mme Michèle Alliot-Marie a confirmé que les reports de crédits, dont le montant obérait la pleine exécution de la LPM, devraient revenir de 2 milliards d'euros, en janvier 2006, à 1,2 milliard d'euros à la fin de l'année 2006, et qu'ils devraient être totalement résorbés en 2007.

Elle a expliqué que la diminution de la « bosse » des reports de crédits était possible grâce à l'autorisation, donnée au ministère de la défense, de dépenser 650 millions d'euros de plus que ne le prévoyait la loi de finances initiale pour 2006, fonds de concours compris. Elle a noté que le ministère devrait également pouvoir consommer d'ici à la fin de l'année 2006, 184 millions d'euros de reports de crédits issus de l'ancienne LPM pour les années 1997-2002, afin de compenser les annulations de crédits prévues par le décret d'avance du 23 octobre 2006, précité, pour gager le financement des OPEX par l'ouverture de crédits supplémentaires.

Enfin, Mme Michèle Alliot-Marie a obtenu, que, pour la deuxième année consécutive, son ministère bénéficie d'une dérogation pour reporter des crédits de 2006 en 2007 dans une limite supérieure à celle de 3 % prévue par l'article 15 de la LOLF. Elle a toutefois précisé que l'article 39, afférent, du projet de loi de finances pour 2007, limitait cette dérogation au seul programme « Equipement des forces ».

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'en 2007, 47,7 milliards d'euros seraient consacrés à la défense, soit une augmentation de 2 % par rapport à 2006. Elle a rappelé que cet effort se traduisait par des mesures importantes dans presque tous les domaines, et que le budget d'investissement permettrait aux armées de continuer à s'équiper, avec 16 milliards d'euros de crédits de paiement et 15,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, auxquels devraient s'ajouter 3,6 milliards d'euros de reports issus de 2006. Elle a souligné que la réalisation du modèle « Armées 2015 » serait ainsi poursuivie.

Elle a énuméré les commandes prévues pour 2007, soit la première tranche de la réalisation du deuxième porte-avions, la livraison de 117 véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), de 12 hélicoptères NH 90, de 50 missiles de croisière navale, de 5.000 systèmes de fantassin à équipement et liaisons intégrés (FELIN) et de 78 véhicules blindés pour la gendarmerie nationale.

Mme Michèle Alliot-Marie a confirmé, que le contrat pour les sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda devrait être signé avant la fin de l'année 2007. Elle a souligné que les crédits consacrés aux études amont atteindraient 700 millions d'euros en 2007 et, qu'en y ajoutant les sommes consacrées au développement des programmes, la défense allouerait au total 3,5 milliards d'euros à la recherche et au développement.

Elle a précisé que le maintien en condition opérationnelle (MCO) restait une priorité du ministère, avec 3,4 milliards d'euros, soit une progression de 10 % en un an. Elle a noté que cet effort financier s'accompagnerait d'une réelle modernisation du MCO, confronté aux difficultés d'entretien de matériels vieillissants d'une part, et au coût élevé d'entretien des matériels les plus neufs et performants d'autre part. Elle a indiqué, de plus, que les progrès enregistrés pour le MCO aéronautique et naval avaient conduit à la mise en oeuvre d'un audit sur le MCO terrestre.

Mme Michèle Alliot-Marie a confirmé l'effort réalisé pour l'exécution de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Elle a noté que 220 millions d'euros étaient ouverts pour les dépenses d'investissement, soit 10 % de plus que l'année dernière. Elle a précisé que depuis 2003, plus de 700 millions d'euros auront été ouverts à ce titre.

Elle a indiqué que 400 millions d'euros supplémentaires permettraient le financement d'opérations d'infrastructure, menées selon les dispositifs innovants prévus par la LOPSI, dont le nouveau siège de la gendarmerie d'Issy-les-Moulineaux.

Mme Michèle Alliot-Marie a ensuite rappelé que les suppressions d'effectifs, en 2007, étaient compatibles avec les besoins des armées et de la gendarmerie nationale pour l'exercice de leurs missions. Elle a précisé que, 47 emplois avaient été créés pour le service de santé des armées (SSA) et 15 emplois au profit de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Ella a ajouté qu'en 2007, 950 emplois de gendarmes seraient créés, ce qui porterait à 6.050 le nombre d'emplois créés depuis 2003 au sein de la gendarmerie nationale. Elle a observé que ces créations d'emploi étaient compensées par des économies à hauteur de 1.169 personnels.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que la réserve était renforcée, avec 19 millions d'euros supplémentaires. Elle a ajouté que le nombre d'engagements dans la réserve s'élèverait ainsi à 62.000 en 2007.

Elle a noté que les plans d'amélioration de la condition du personnel militaires seraient pleinement mis en oeuvre, 66 millions d'euros leur étant alloués, auxquels s'ajouteraient 15 millions d'euros pour les personnels civils.

En conclusion, Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que le redressement de l'armée française était la traduction d'une volonté politique affirmée avec constance depuis cinq ans. Elle a souhaité que cet effort soit poursuivi afin de garantir à la France une défense forte, essentielle à la place internationale de notre pays.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, pour la précision de son exposé, un très large débat s'est instauré.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat » a remercié les rapporteurs spéciaux de la mission défense de lui permettre d'exprimer immédiatement une préoccupation liée à son récent déplacement au Liban. Il a indiqué qu'il s'était rendu à Deir Kifa, siège du commandement du bataillon français, et qu'il avait noté l'organisation irréprochable des troupes françaises, leur acceptation par la population locale, ainsi que la qualité des armements utilisés. Il a remarqué, à cet égard, que les chars Leclerc permettaient aux troupes françaises de surveiller avec efficacité la totalité de la frontière libanaise. Il a observé que le centre de regroupement et d'évacuation des ressortissants (CRER), rattaché à l'Etat-major de la première brigade logistique, avait pris une part déterminante dans l'évacuation des civils français au Liban. Il s'est demandé si son acheminement n'aurait pas pu être plus rapide, tant son action s'était avérée essentielle.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé qu'il était impossible de faire atterrir un avion à Beyrouth pour permettre l'évacuation des ressortissants français ou l'arrivée du CRER. Les forces traversant la Syrie avaient été largement handicapées dans leur progression par des bombardements de routes et de ponts. De plus, avant que le CRER ne puisse intervenir, il était essentiel que l'ambassade procède à un premier regroupement des citoyens français.

Elle a précisé que cette situation soulignait l'importance cruciale pour la France de disposer d'une force de projection multiforme et indépendante afin d'intervenir, en temps utiles, sur tous les champs de bataille.

M. Yves Fréville, co-rapporteur spécial de la « mission Défense », s'est félicité que la présentation du budget effectuée par le ministre de la défense ait montré que « l'opérationnel avait toujours la priorité sur l'organique ».

Il a constaté avec satisfaction que les services du ministère lui avaient adressé, dans les délais prévus par l'article 49 de la LOLF, c'est-à-dire avant le 10 octobre, la totalité des réponses au questionnaire budgétaire. Il a également apprécié que le rapport d'exécution sur la LPM ait été présenté au Parlement, avant la discussion budgétaire.

M. Yves Fréville co-rapporteur spécial de la « mission Défense », s'est déclaré très favorable à la « neutralisation » de l'assujettissement à la TVA des prestations externalisées par le ministère de la défense. Il a ainsi souhaité que le calcul économique, permettant de définir la rationalité d'une externalisation, ne soit pas biaisé par le coût de la TVA.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il s'agissait d'un impératif de bonne gestion économique. Il a précisé qu'il soutenait les rapporteurs spéciaux de la mission « Défense » dans leur volonté de déposer un amendement en ce sens, qui serait, de plus en plus, sans incidence sur l'équilibre global du budget de l'Etat.

M. Yves Fréville, co-rapporteur spécial de la « mission Défense », a noté que la conformité du projet de loi de finances pour 2007, avec les objectifs fixés par la LPM, n'excluait pas des adaptations techniques, prévues dans la version actualisée du référentiel (VAR).

Il a indiqué que la structure, retenue par la LOLF, pour la présentation des engagements de l'Etat ne permettait pas au Parlement de connaître le coût global des programmes d'armement nouveaux. Il a rappelé que seule la première tranche de réalisation de ces programmes donnait lieu à l'inscription de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement. Il a observé que le coût global de la construction du deuxième porte-avions était sans doute compris entre 2,5 et 3 milliards d'euros, à plus ou moins 20 %, et que l'achat de six sous-marins nucléaire d'attaque Barracuda pourrait s'élever à environ 8 milliards d'euros. Il a relevé que ces informations ne figuraient pas dans les documents budgétaires soumis au Parlement.

M. Yves Fréville, co-rapporteur spécial de la « mission Défense », a constaté qu'à l'approche de l'échéance de la LPM, le Parlement manquait de visibilité sur les orientations et les engagements financiers, postérieurs à 2008, dans le domaine de la défense. Il a relevé qu'une programmation militaire « glissante » avait été mise en place au Royaume-Uni, et semblait réduire l'opacité de la fin de la période de programmation. Il a noté, de plus, que le chef d'Etat-major des armées avait présenté un plan stratégique des armées, mettant en cohérence ses orientations militaires sur une période glissante. Il a souhaité savoir si le ministre de la défense pourrait être favorable à une évolution similaire de la prochaine loi de programmation militaire.

Il a observé, par ailleurs, que l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures (OPINT) » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » n'était pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2007, pour la deuxième année consécutive. Il a ajouté que le coût de ces OPINT était estimé à près de 19 millions d'euros, selon les réponses au questionnaire budgétaire précédemment cité. Il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de pourvoir cette ligne budgétaire, afin d'améliorer la sincérité du budget du ministère de la défense.

M. Yves Fréville, co-rapporteur spécial de la « mission Défense », a ensuite remarqué que la réforme de la DGA engagée en 2005 avait conduit à recentrer la délégation sur un rôle de maître d'ouvrage et d'expertise. Il a souhaité savoir si la DGA disposait, aujourd'hui, des capacités nécessaires à la conduite des négociations des marchés d'armement et au contrôle des industriels du secteur.

M. François Trucy, co-rapporteur spécial de la mission « Défense », au vu de la présentation du budget faite par le ministre de la défense, a souhaité obtenir des précisions. Il s'est ainsi demandé si la réduction nette des effectifs du ministère de la défense ne remettait pas en cause le format des armées et l'accomplissement de leur contrat opérationnel.

Il s'est aussi demandé si les externalisations, menées par le ministère de la défense, donnaient lieu à une analyse précise des coûts et avantages. En particulier, il lui a semblé que les économies attendues d'une externalisation étaient parfois anticipées, le budget du service concerné étant « amputé » à due concurrence des gains de productivité espérés, avant même que ceux-ci n'aient été constatés. Il a estimé que tel était le cas, notamment pour l'externalisation de la gamme des véhicules légers du ministère de la défense, et pour l'externalisation de la formation des pilotes d'hélicoptère à l'école de Dax.

M. François Trucy, co-rapporteur spécial de la mission « Défense », a pleinement souscrit aux observations de M. Yves Fréville, co-rapporteur spécial de la mission « Défense », sur la nécessité de neutraliser les effets de la TVA afin d'évaluer finement la rentabilité économique d'un projet d'externalisation. Il a remarqué que cette réflexion pourrait éventuellement être étendue au paiement de l'octroi de mer, par les militaires, aux départements d'outre-mer.

Mme Michèle Alliot-Marie s'est félicitée de la volonté, exprimée par la commission, de résoudre le problème de l'assujettissement des externalisations au paiement de la TVA. Elle a rappelé que le Royaume-Uni et la Suède avaient procédé à des choix similaires. Elle a estimé qu'une telle réforme ne pourrait toutefois s'appliquer qu'aux externalisations à venir.

Elle a précisé que les objectifs de la LPM étaient satisfaits, mais que certains ajustements pouvaient s'avérer nécessaires, en raison de la conjoncture économique et industrielle. Elle a rappelé que les commandes de l'hélicoptère NH 90, fixées à 34 par la LPM, seraient honorées. Elle a assuré que le report de commande en 2008 ne modifierait pas les dates de livraison prévues, et n'aurait aucune incidence financière.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que la commande de Barracuda serait formalisée avant la fin de l'année, afin de remplacer les sous-marins nucléaires d'attaque, en fin d'activité opérationnelle. De la même façon, elle a noté que la commande du deuxième porte-avions était indispensable afin que soit maintenue la capacité de projection de la France, pendant l'indisponibilité périodique pour entretien et réparation (IPER) de longue durée du porte-avions Charles-de-Gaulle. Elle a observé que la collaboration franco-anglaise sur la conception du deuxième porte-avions avait été fructueuse, après des débuts quelque peu difficiles, puisqu'elle avait permis d'aboutir à un équipement commun aux deux pays, à hauteur de 80 à 90 %.

Mme Michèle Alliot-Marie a estimé que la fin de la période de la programmation militaire, prévue par la loi du 27 janvier 2003, précitée, réduisait partiellement la visibilité du Parlement sur les engagements du ministère de la défense. Elle a toutefois souligné que l'existence du modèle « Armées 2015 » donnait un cadre général à la politique de défense française à moyen terme, cadre actualisé chaque année par la version actualisée du référentiel (VAR), c'est-à-dire l'adaptation annuelle de la LPM aux besoins militaires et aux exigences budgétaires. Elle a indiqué que le plan stratégique des armées, publié par le CEMA traduisait la recherche d'une plus grande cohérence interarmées, mais ne s'inscrivait pas directement dans l'adaptation de la programmation militaire.

Elle a jugé que la VAR était l'instrument central d'évolution de la planification militaire, car elle associait le CEMA, le DGA, et les principaux acteurs du ministère de la défense. Elle a considéré qu'elle n'était pas hostile à l'idée de communiquer à la commission un document synthétique présentant une version simplifiée de la VAR. Elle a déclaré que l'idée d'une programmation glissante lui semblait intéressante, mais pourrait se heurter au principe d'annualité budgétaire que défendait, en toute légitimité, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que lorsque le porte-avions Charles-de-Gaulle serait en IPER de courte durée, entre 2006 et 2007, puis de longue durée, à l'échéance 2014-2015, les moyens de projection des forces armées françaises seraient affectés. Dans cette perspective, elle a estimé qu'il serait irresponsable de ne pas doter la France d'un second porte-avions.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la mission « Sécurité », a souhaité savoir quel était le régime salarial et indemnitaire de l'équipage du porte-avions placé en IPER. Il s'est demandé, notamment, si les marins percevaient une prime d'éloignement de leur port d'attache.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle allait vérifier la situation exacte des personnels dont les équipements étaient placés en entretien de courte ou de longue durée.

Elle a précisé qu'elle était favorable à la budgétisation des OPINT, sur la base d'une provision minimum, correspondant au coût moyen de ce poste budgétaire sur cinq à dix ans. Elle a observé que le ministère de la défense ne pourrait réduire durablement ses reports de crédits afin de respecter la limite fixée par la LOLF, que s'il n'avait pas à financer, en trésorerie, des dépenses certaines, mais non inscrites dans le projet de loi de finances initiale. Elle s'est déclarée très favorable à cette initiative de la commission.

Mme Michèle Alliot-Marie a considéré que la DGA s'adaptait pleinement à la réforme mise en oeuvre en 2005, et acquérait les capacités nécessaires à la conduite du programme 146 « Equipement ». Elle a toutefois souhaité que l'effort de diversification des recrutements des personnels de la DGA soit poursuivi, afin d'enrichir ses pouvoirs d'expertise.

Elle a constaté que la réduction des effectifs du ministère de la défense reposait sur des économies réelles, dues à des gains de productivité et à la mutualisation de certaines activités, soit 1.169 emplois supprimés en 2007, et 5.350 emplois supprimés depuis 2002. Elle a indiqué que le ministère avait également consenti à la suppression d'emplois vacants, prévus par la LPM, mais non inscrits en loi de finances initiale, tout en veillant au maintien des capacités opérationnelles des forces armées.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que la globalisation des crédits de masse salariale, prévue par la LOLF, redonnait une souplesse qualitative et quantitative au ministère, qui avait toutefois atteint ses limites. Elle a assuré que l'armée, ne pouvant plus augmenter sa capacité de projection, aurait les plus grandes difficultés à faire face à une détérioration de l'environnement international. Elle a remarqué que l'instabilité du continent africain ne pouvait être ignorée, et représentait un réel défi d'adaptation des forces militaires françaises.

Elle a considéré que les externalisations étaient conduites de façon pragmatique, et a indiqué que le ministère de la défense était à la disposition de la commission, pour évaluer la qualité et éventuellement mettre en évidence les défauts des expériences d'externalisation menées à ce jour.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que toutes les OPEX ne pouvaient pas être prévues lors du vote du projet de loi de finances pour 2006, notamment l'intervention française au Liban, au Congo ou en Côte d'Ivoire.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que la budgétisation des OPEX, en loi de finances pour 2006, était très inférieure aux besoins annuels.

Mme Michèle Alliot-Marie a souscrit aux propos du président. Elle a, toutefois, indiqué que de réels efforts de mutualisation des forces de soutien avaient permis de réduire l'écart entre la dotation budgétaire initiale et les besoins avérés en 2006.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la mission « Sécurité », s'est félicité du respect du délai prévu par l'article 49 de la LOLF pour la remise des réponses au questionnaire budgétaire. Il a souhaité remercier le ministre de la défense pour la possibilité qui lui avait été donnée de réaliser un « stage d'immersion militaire » de quelques jours à Bayonne. Il a souligné la grande qualité des personnels qui l'avaient accueilli.

Il s'est demandé si la compatibilité entre les différents systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales avait été renforcée. Il s'est étonné de ce que 1.410 postes de gendarmes aient été créés, alors qu'un audit indépendant avait recommandé la diminution des effectifs, comme il l'avait relevé dans son rapport n° 25 (2003-2004) « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », fait au nom de la commission.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la mission « Sécurité », a souhaité connaître l'avenir des centres de rétention administrative situés à Metz et Saint-Jacques de Lande. Il a remarqué que le budget de la défense constituait encore, trop souvent, une variable d'ajustement conjoncturelle, et il a prôné le développement de la mutualisation des équipements militaires dans un cadre européen, sur le modèle d'Airbus pour contrecarrer cette tendance.

Il a souhaité savoir quelle était la part, et les modalités de remboursement, des OPEX, réalisées par les forces françaises, sous commandement de l'organisation des Nations Unies (ONU). Enfin, il s'est demandé si les efforts de recherche et de développement militaire avaient des retombées commerciales dans le domaine civil.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que soit précisé le rythme d'externalisation de la gestion immobilière du ministère de la défense, notamment des casernes de la gendarmerie nationale. Il a remarqué que, M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, lors de son audition devant la commission le 11 octobre 2006, avait vivement déploré que le transfert de la gestion des casernes de la gendarmerie à la Société nationale immobilière (SNI) n'ait pas eu lieu, au motif que le lancement d'un appel d'offres mondial serait exigé par les instances européennes. Il s'est demandé quelle était l'analyse du ministre de la défense sur ce sujet.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que l'accès aux fichiers de délinquants de la police par la gendarmerie nationale avait été largement amélioré. Elle a noté que les systèmes de transmission radiophonique restaient hétérogènes entre les deux services, mais que les gendarmes ne faisaient pas état de réels dysfonctionnements.

S'agissant des effectifs de la gendarmerie, elle a souligné que la LOPSI prévoyait de les augmenter de 7.000 personnes, et qu'un ajustement avait déjà eu lieu, puisque l'effectif global des gendarmes s'établissait, aujourd'hui, à 6.050 personnes. Elle a ajouté que ce décalage correspondait aux délais de recrutement et de formation de nouveaux gendarmes, soit six mois. Elle a remarqué que les écoles de formation ne pouvaient accueillir plus de candidats à ce jour.

Mme Michèle Alliot-Marie a considéré que la fonction militaire de la gendarmerie nationale devait être confirmée, et que, dans cette perspective, tous les officiers gendarmes devaient avoir participé à une OPEX dans les cinq ans à venir.

Elle a indiqué que les centres de rétention administrative de Metz et de Saint-Jacques de Lande étaient des structures pérennes. Elle a précisé qu'une meilleure répartition territoriale de ces centres réduirait les déplacements et les coûts afférents.

Mme Michèle Alliot-Marie a déclaré que la mutualisation des équipements militaires, au niveau européen, ne garantissait pas la sanctuarisation des crédits de la défense, seul un choix politique affirmé permettait de donner à la protection du territoire des moyens adaptés. Elle a constaté, en revanche, que la participation à des programmes de coopération européens contribuait à stabiliser les engagements financiers déjà réalisés, le retrait d'une collaboration entraînant un surcoût insupportable. Elle a rappelé que l'A 400 M, le NH 90, l'hélicoptère « Tigre », et les frégates multi-missions (FREMM) étaient développés dans le cadre de partenariats européens.

Elle a affirmé que l'Europe de la défense ne se développait, depuis quatre ans, que grâce à l'initiative, et aux crédits apportés par la France. Elle a remarqué que l'engagement français avait permis d'intéresser à certains programmes d'armement européens le Royaume-Uni, l'Italie, l'Allemagne, et des pays, au budget plus modeste, qui étaient incités à mutualiser leurs efforts financiers.

Mme Michèle Alliot-Marie a noté que la mise en oeuvre de programmes communs et de partenariats européens était le gage indispensable du développement d'une réelle interopérabilité des équipements militaires lors de prochaines actions de défense ou d'interventions extérieures communes.

Elle a rappelé que 2.000 militaires français participaient actuellement à dix OPEX sous égide de l'ONU. Elle a précisé que l'armée française était la première force d'intervention au Liban, agissant, tant dans le cadre de l'opération Balliste, sous commandement français, que dans le cadre de l'opération FINUL renforcée, sous commandement de l'ONU. Elle a indiqué que l'ONU ne remboursait, avec un décalage temporel important, qu'une partie très limitée des surcoûts des OPEX, menées sous son commandement, l'estimation des remboursements pour 2006 étant de 12 millions d'euros.

Mme Michèle Alliot-Marie a observé que les éventuelles retombées, dans le domaine commercial, de recherches militaires, n'étaient effectives que des années après le développement de la technique concernée. Elle a cité l'exemple du système de frein du réseau express régional (RER), issu de la technologie des sous-marins. Elle a estimé que les crédits de la recherche duale, notamment ceux délégués au Centre national des études spatiales (CNES), devaient financer des programmes de recherche présentant des intérêts communs, civils et militaires.

Elle a indiqué que le transfert de la gestion des casernes de la gendarmerie nationale avait nécessité du temps, afin de déterminer les modalités les mieux adaptées à cette réforme. Elle a relevé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'était longtemps interrogé sur la procédure retenue, comme d'ailleurs sur la mise en concurrence des logements gérés par la SNI. Elle a précisé que les deux ministères étaient finalement parvenus à un accord.

M. Maurice Blin s'est demandé si le taux de disponibilité des matériels des armées avait progressé, rappelant qu'il stagnait à 40 ou 50  % au début de la période de programmation militaire. Il a souhaité savoir si les surcoûts liés aux OPEX avaient augmenté ces dernières années.

Il a également voulu connaître les modalités de rapprochement entre la France et le Royaume Uni sur la conception et la réalisation du deuxième porte-avions. Il a rappelé que le mode de propulsion nucléaire du bâtiment avait fait l'objet d'un débat, ainsi que la procédure de décollage des avions français et britanniques, nécessitant des adaptations particulières. Enfin, il s'est interrogé sur l'association des petites et moyennes entreprises aux efforts de recherche et développement militaire.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le maintien en condition opérationnelle, des équipements utilisés en OPEX, était désormais compris entre 90 et 100 %. Elle a observé que les efforts budgétaires, consentis depuis 2003, avaient permis de porter le taux de disponibilité des équipements des armées à plus de 60 %.

M. Maurice Blin s'est demandé si la disponibilité des armements terrestres ne souffrait plus des difficultés de restructuration de GIAT-Industries.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que la restructuration de cet industriel avait été longue et difficile, mais que les résultats comptables et financiers étaient désormais satisfaisants, l'entreprise, devenue NEXTER en septembre 2006, dégageant à présent des bénéfices.

Elle a précisé que les surcoûts liés aux OPEX s'élevaient à 559 millions d'euros en 2005, et 630 millions d'euros en 2006.

Mme Michèle Alliot-Marie a relevé que le second porte-avions serait à propulsion classique et que les Britanniques pourraient abandonner le décollage vertical de leurs avions, et adopter ainsi, comme les Français, le décollage par catapulte.

Elle a assuré que les PME étaient étroitement associées à l'effort de recherche et de développement militaire, grâce à leur représentation au conseil économique de défense et au conseil scientifique de défense.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » s'est déclaré satisfait du budget présenté. Il a rappelé qu'il avait mené, en 2006, un contrôle sur pièce et sur place, dans le cadre de l'article 57 de la LOLF, sur les lieux de mémoire de la défense. Il a souligné que l'état des cimetières militaires en Macédoine était correct, grâce à l'investissement personnel des militaires, en OPEX dans cette région. Il a déploré, en revanche, la situation du cimetière de Mers El Kebir, en Algérie, dénonçant un état des lieux dramatique et déplorable pour l'image de la France. Il a appelé de ses voeux une meilleure collaboration entre le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères, afin de remédier à cette situation critique.

Mme Michèle Alliot-Marie a estimé que le ministère des affaires étrangères était l'attributaire officiel de compétences, mais qu'il n'avait pas les moyens financiers de les mettre en oeuvre. Dans cette perspective, elle s'est déclarée favorable à un renforcement des partenariats entre les deux ministères.

M. Yann Gaillard a souhaité connaître l'avancement du programme « Défense 2e Chance » destiné à la réinsertion des jeunes en grande difficulté.

M. Philippe Dallier s'est demandé qu'elle avait été la participation de la gendarmerie nationale au maintien de l'ordre, lors de la « crise des banlieues » de l'automne 2005. Il a souhaité savoir s'il était envisageable que des militaires interviennent dans ce type de conflit social.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que la police judiciaire développait ses activités de recherche scientifique et notamment la recherche génétique. Il a relevé que la gendarmerie et la police nationale développaient les capacités de leurs laboratoires scientifiques dans cette perspective. Il a indiqué que les tarifs pratiqués par ces laboratoires semblaient particulièrement bas au regard des prix des laboratoires privés, situés dans le secteur concurrentiel. Il a souhaité que le ministre précise la position des forces de l'ordre sur cette question.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que le programme « Défense - 2e Chance » était une initiative de son ministère, inspirée de l'expérience du service militaire adapté (SMA), existant dans les collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier. Elle a précisé que des militaires à la retraite mettaient en oeuvre leur savoir-faire pour permettre une remise à niveau du comportement des jeunes en grande difficulté sociale. Elle a ajouté qu'une formation scolaire et l'acquisition de qualifications professionnelles complétaient le dispositif.

Elle a déclaré que six centres étaient actuellement fonctionnels, et que ce nombre devrait doubler, d'ici à la fin de l'année 2006. Elle a noté qu'il était difficile de trouver des locaux adaptés, qui ne pouvaient que rarement être d'anciennes casernes militaires, non conformes aux normes actuelles de sécurité. Elle a souligné que les autres ministères et les collectivités territoriales étaient sollicités pour fournir des solutions adaptées.

Mme Michèle Alliot-Marie s'est félicitée que 3.000 jeunes aient déjà pu bénéficier du dispositif « Défense - 2e Chance ». Elle a précisé qu'un tiers des volontaires étaient illettrés, en commençant le programme, et que 95 % d'entre eux parvenaient en fin d'année à obtenir le certificat de formation générale.

Elle a rappelé, par ailleurs, que la gendarmerie avait largement participé aux opérations de maintien de l'ordre dans les banlieues à l'automne 2005. Elle a relevé que la gendarmerie mobile avait ainsi été affectée, en renfort de la police nationale dans les zones les plus difficiles, et sur des périodes très longues. Elle a constaté que les conditions d'emploi de la police nationale, plus restrictives, avaient incité les préfets à s'appuyer largement sur les gendarmes. Elle a estimé que les militaires n'étaient pas qualifiés pour les opérations de maintien de l'ordre, et que, dans cette perspective, la participation de la gendarmerie nationale aux OPEX de maintien de la paix était souhaitable.

Mme Michèle Alliot-Marie a observé que les forces de l'ordre externalisaient, d'ores et déjà, 50 % des analyses scientifiques nécessaires à la conduite de leurs investigations. Elle a jugé que l'Etat devait conserver une capacité d'expertise indépendante dans ce domaine.

M. François Trucy, co-rapporteur spécial de la mission « Défense », a rappelé qu'il avait exercé un contrôle, sur pièces et sur place, au centre technique de la gendarmerie nationale à Rosny sous Bois, le 12 mai 2005, qui lui avait permis d'apprécier la grande qualité des travaux effectués par l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale, chargé des analyses génétiques, notamment.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que soient communiqués les comptes de gestion de ce laboratoire.

PJLF pour 2007 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » et compte spécial « Pensions » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».

Après avoir excusé M. Bertrand Auban, co-rapporteur spécial, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a préalablement souligné que les observations qui allaient suivre seraient formulées au nom de la commission, et qu'il en viendrait ensuite à des considérations plus personnelles.

Il a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Pensions » avait été créé en 2006, en application de la LOLF, et que celui-ci totalisait 47 milliards d'euros de crédits, soit, à lui seul, plus de 17 % du budget général. Si ces crédits augmentaient de 1,4 milliard d'euros pour 2007, la hausse était pourtant réduite de 200 millions d'euros, car la décision avait été prise de ramener d'1 milliard à 800 millions d'euros le montant du fonds de roulement constitué en 2006. Il a mentionné que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » permettait de clarifier le financement de la partie la plus dynamique des dépenses de personnel, les pensions civiles et militaires représentant aujourd'hui 15 % du budget général, contre 9 % en 1990.

M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a alors souligné qu'un des apports majeurs du compte de pensions était la responsabilisation des gestionnaires de programmes. Il a indiqué que, désormais, ceux-ci devaient verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur », qui équilibrait le compte de pension. Cette contrainte d'équilibre engendrait des taux élevés, en augmentation pour 2007, avec, pour les personnels civils, un taux de 50 % en 2006 puis de 50,7 % pour 2007 et pour les personnels militaires, un taux de 100 % en 2006, puis de 101 % pour 2007. Comme le rapport démographique devrait revenir de 1,6 actif civil par pensionné en 2005 à 1,3 actif civil en 2010, les taux de cotisation employeur continueraient à augmenter.

M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a indiqué qu'en synergie avec la fongibilité asymétrique des crédits, ces augmentations incitaient désormais les responsables de programmes à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, en cours d'exercice et aussi lors des conférences budgétaires. Cependant, pour 2006, la démarche de responsabilisation n'était pas aboutie : le CAS « Pensions » faisait ressortir une faiblesse anormale des taux de cotisation employeur pour les organismes publics et pour les ouvriers de l'Etat.

Pour 2007, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a précisé qu'il était prévu un rehaussement progressif du taux de cotisation employeur pour les opérateurs publics, qui serait porté de 33 % à 39,5 % dès 2007. Cette décision répondait, certes, à une critique émise par la commission à l'occasion de l'examen du projet annuel de performances (PAP) pour 2006. Si le taux de cotisation employeur pour les ouvriers de l'Etat demeurait fixé à 24 %, la nouvelle présentation avait, au moins, le mérite de montrer certaines asymétries de taux et d'alimenter un débat constructif sur leur évolution. En revanche, la « justification au premier euro » du « bleu  budgétaire » était encore décevante compte tenu des montants en jeu.

Puis M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a abordé la mesure de la « performance ».

Partant du constat que la mission regroupait des dépenses obligatoires, il a indiqué que le projet annuel de performances se bornait à mesurer l'efficience de la gestion ou la qualité du service. Seuls deux indicateurs, portant respectivement sur l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne des cotisations des fonctionnaires, suivaient l'impact de la réforme des retraites de 2003. Il a considéré que ces indicateurs étaient frustes, et seraient judicieusement complétés par des indicateurs portant sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation.

Enfin, il a remarqué que si le projet annuel de performances (PAP) manquait encore d'ambition, il existait cependant des motifs de satisfaction. Ainsi, la présence d'un indicateur pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'améliorer la précision du budget répondait à un souhait émis l'an passé par la commission. Par ailleurs, la relative continuité des « PAP » en 2007 augurait favorablement du suivi de la performance.

Enfin, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a présenté la mission « Régimes sociaux et de retraite », destinée à équilibrer divers régimes. Il a indiqué que ses crédits étaient en augmentation de 11 %, s'élevant à 5 milliards d'euros en 2007. Cette augmentation s'expliquait par la démographie des régimes concernés et par une baisse des transferts de compensation interrégimes.

Il a évoqué les principales subventions supportées par la mission « Régimes sociaux et de retraite » : la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et les subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique ou en extinction, comme ceux des mines, de l'Imprimerie nationale ou de l'ORTF. Il a constaté que cette mission était un autre « parent pauvre » de la nouvelle démarche de performance. Comme elle recouvrait des dépenses obligatoires, seuls deux indicateurs, mesurant respectivement l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu, avaient été mis en place.

M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, s'exprimant toujours au nom de la commission, a cependant relevé que l'absence d'indicateur portant sur les modalités de liquidation des pensions au sein de régimes aussi fortement subventionnés par l'Etat paraissait singulière dans le contexte du renouveau de la « démocratie budgétaire » insufflé par la LOLF. La mission subventionnait ainsi les régimes de la SNCF et la RATP à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros.

Enfin, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a rappelé que, dans son dernier rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des comptes avait consacré un développement sur les régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières, de la RATP et de la SNCF.

Il a souligné que ce rapport suggérait de réformer ces régimes procurant « des droits spécifiques qui n'étaient pas financés par leurs bénéficiaires », puis a relevé que cette analyse parvenait au Parlement avant les éventuelles opérations d'« adossement » des régimes de la SNCF et de la RATP, qui solliciteraient fortement le budget de l'Etat, et avant le prochain rapport du conseil d'orientation des retraites (COR), qui porterait sur les enjeux du « rendez-vous » prévu d'ici à 2008 par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Après s'être exprimé au nom de la commission, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, en est arrivé à des considérations personnelles. Il a estimé que la démarche de performance retenue dans le cadre de la LOLF ne donnait pas une mesure satisfaisante de l'efficacité socio-économique. Il a fait valoir, en effet, que l'objectif d'un régime de retraites était aussi d'offrir à ses pensionnés un revenu dont le pouvoir d'achat évoluait avec la richesse du pays, et il a observé qu'aucun indicateur ne suivait cette progression.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, après avoir salué le travail de synthèse que M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, avait mené au nom de la commission, a remarqué que, d'un point de vue statistique, les dépenses de pensions expliquaient, en partie, la différence entre le montant des prélèvements obligatoires et celui des recettes publiques. En effet, l'Etat assurait lui-même le versement de prestations sociales et les dépenses de cotisations sociales de retraite se trouvaient donc contractées avec les ressources du compte de pensions pour le calcul des prélèvements obligatoires.

M. Yann Gaillard s'étant enquis des ministères responsables des missions qui venaient d'être rapportées, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a indiqué que le ministère des finances était responsable du compte d'affectation spéciale « Pensions » et que, pour la mission « Régimes sociaux et de retraite », le ministère des transports assurait la supervision des deux premiers programmes.

M. Yves Fréville a observé que les taux de cotisation employeur devaient dépasser 100 % en 2007 pour les militaires, et que ce taux, intrinsèquement élevé, continuerait à augmenter en raison de la dégradation du rapport démographique.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que, d'une façon générale, les évolutions démographiques dans la fonction publique devaient immanquablement faire progresser fortement la dépense dans les années à venir. A cela, devait s'ajouter la hausse des subventions d'équilibre aux régimes spéciaux, eux-mêmes de plus en plus déficitaires.

Au sujet de l'adossement de ces régimes spéciaux, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a indiqué qu'il devrait faire l'objet d'un véritable dialogue social et qu'il comptait, en qualité de co-rapporteur spécial, mener des investigations sur les régimes concernés ainsi que sur les modalités des opérations d'adossement les concernant.

M. Yves Fréville a alors évoqué le montant très élevée de la « soulte » versée par France Télécom en 1997, en compensation du transfert à l'Etat de la charge de retraite de ses anciens agents fonctionnaires. M. Jean Arthuis, président, a confirmé l'importance de la « soulte France Télécom », qui s'était élevée à 5,7 milliards d'euros. M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a précisé que cette soulte avait été versée à l'« Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom », laquelle reversait progressivement la « soulte » au budget de l'Etat. Pour 2006, le versement de l'établissement public, majoré d'un milliard d'euros destinés à la constitution du fonds de roulement du compte d'affectation spéciale « Pensions », s'était élevé à 1,36 milliard d'euros et l'établissement public devait alimenter ce compte en 2007 à hauteur de 395 millions d'euros.

En conclusion, sur la recommandation du rapporteur spécial s'exprimant au nom de la commission, et sans préjudice des observations qu'il avait formulées à titre personnel, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite» ainsi que ceux du compte spécial « Pensions ».

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2006 - Communication

La commission a enfin entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que, chaque année, le Sénat publie un rapport sur le contrôle de l'application des lois. Les commissions sont chargées d'établir un bilan de la publication des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles ont été saisies au fond. Ce bilan fait l'objet traditionnellement d'une communication dans chaque commission.

Statistiquement, il a pu constater une légère diminution, en volume, du « stock global » des textes en attente (76 au lieu de 80 en 2005). Il a tempéré son propos en ajoutant que ce constat, en apparence favorable, résultait essentiellement d'un volume moins important de demandes de textes règlementaires dans le cadre des lois votées au cours de la dernière session.

Fondant son raisonnement sur les pourcentages, M. Jean Arthuis, président, a avancé que ceux-ci dégageaient une stabilité du taux d'application des lois votées avant le 1er octobre 2005 et une amélioration du taux portant sur les lois de la session.

Il a précisé qu'au cours de la période, deux lois étaient devenues entièrement applicables, d'une part, la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, d'autre part, la loi n° 2005-358 du 20 avril 2005 tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires. Concernant cette dernière loi, M. Jean Arthuis, président, a relevé que 11 mois avaient été nécessaires, malgré tout, pour parvenir à son application effective, alors même que, d'origine sénatoriale, elle avait fait l'objet d'une attention toute particulière de la part de ses co-auteurs, à savoir le président et le rapporteur général de la commission.

Selon M. Jean Arthuis, président, concernant certaines des lois les plus anciennes, la progression du taux d'applicabilité résulte, dans certains cas, du constat qu'aucun texte n'est en définitive nécessaire : soit le dispositif envisagé a été modifié ou abrogé par un nouveau texte législatif, soit la mise en oeuvre effective de la mesure « sur le terrain » a pu se faire, selon le pouvoir réglementaire, sans que le recours à un texte règlementaire soit utile.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué, pour les lois promulguées à compter du 1er octobre 2005, même si cela ne peut être satisfaisant, que le taux d'application atteint à la fin de l'année parlementaire écoulée (43 %) correspond à la moyenne enregistrée ces dernières années.

Enfin, concernant les opérations de suivi de l'application des lois, M. Jean Arthuis, président, a précisé que si on pouvait se satisfaire de l'envoi au Parlement de rapports dits de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit sur l'application des lois (également en ligne sur le site Légifrance), on pouvait, par ailleurs, constater que l'utilité de publication d'un texte règlementaire du point de vue du gouvernement différait de l'appréciation législative. En effet, de nombreuses divergences apparaissent si l'on compare les listes des textes respectivement attendues par le Parlement et par l'exécutif.

Pour illustrer ces propos, M. Yves Fréville a fait remarquer que le décret - dont faisait état M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », lors de la présentation des crédits le 25 octobre - concernant l'application de l'article 85 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 31 décembre 2005) relatif à la réforme de la taxe professionnelle et à la part de dégrèvement à la charge de l'Etat, n'avait toujours pas été publié.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.